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時(shí)間：2023-03-23 15:22:08
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林玲(2006) 和余春華等(2004) 等專家學(xué)者對(duì)英國(guó)、美國(guó)、加拿大、意大利、德國(guó)、日本、瑞典等國(guó)家公共財(cái)政審計(jì)的范圍和內(nèi)容做了研究，他們提出的觀點(diǎn)對(duì)于我國(guó)具有重要啟示作用。本文主要考察中西方現(xiàn)行財(cái)政審計(jì)制度，比較不同財(cái)政審計(jì)制度下審計(jì)的獨(dú)立性和財(cái)政審計(jì)權(quán)，分析財(cái)政審計(jì)制度變遷的主要途徑和主要影響因素，提煉出中國(guó)財(cái)政審計(jì)制度變遷的主線，形成對(duì)財(cái)政審計(jì)制度變遷規(guī)律的初步認(rèn)識(shí)和把握。
國(guó)外財(cái)政審計(jì)制度的歷史考察
在現(xiàn)今世界上己建立審計(jì)監(jiān)督制度的160個(gè)國(guó)家(地區(qū))，財(cái)政審計(jì)制度一般可分為四種類型，即立法型、司法型、獨(dú)立型和行政型。立法型，即財(cái)政監(jiān)督權(quán)隸屬于代議機(jī)關(guān)，如英國(guó)、美國(guó)、加拿大等;司法型，即財(cái)政監(jiān)督權(quán)隸屬于司法體系，如法國(guó)、意大利、西班牙等;獨(dú)立型，即財(cái)政監(jiān)督權(quán)獨(dú)立于代議機(jī)關(guān)、司法和行政之外，獨(dú)立展開(kāi)審計(jì)，如德國(guó)和日本等;行政型，即財(cái)政監(jiān)督權(quán)隸屬于政府，如前蘇聯(lián)、中國(guó)、韓國(guó)等。
1.1立法型財(cái)政審計(jì)制度以英國(guó)為例
1983年，英國(guó)議會(huì)通過(guò)了《國(guó)家審計(jì)法》。根據(jù)《國(guó)家審計(jì)法》的規(guī)定，審計(jì)署隸屬于議會(huì)，獨(dú)立于行政部門(mén)，代表議會(huì)對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督，向議會(huì)報(bào)告工作，但議會(huì)并不干涉具體的審計(jì)工作。審計(jì)署的職責(zé)主要是對(duì)各政府部門(mén)和其他公共機(jī)構(gòu)進(jìn)行財(cái)政審計(jì)，并向議會(huì)報(bào)告財(cái)政資金使用的合法性與有效性。 審計(jì)署對(duì)政府財(cái)政的審計(jì)，主要包括財(cái)務(wù)審計(jì)和效益審計(jì)兩種。
第二，《政府采購(gòu)法》要求采購(gòu)價(jià)格“應(yīng)當(dāng)符合低于市場(chǎng)平均價(jià)格”，而目前國(guó)家權(quán)威部門(mén)沒(méi)有這個(gè)“市場(chǎng)平均價(jià)”，因此在實(shí)際操作中就很難把握。
第三，采購(gòu)價(jià)格和采購(gòu)方式有一定影響，法律規(guī)定公開(kāi)招標(biāo)和詢價(jià)只能一次性報(bào)價(jià)，而競(jìng)爭(zhēng)性談判和單一來(lái)源采購(gòu)則允許多次報(bào)價(jià)。像公開(kāi)招標(biāo)是以綜合實(shí)力(包括價(jià)格、質(zhì)量、技術(shù)、公司信譽(yù)、業(yè)績(jī)、付款方式和售后服務(wù)等)進(jìn)行綜合比較，通常是以得分從高到低排序確定預(yù)中標(biāo)人。
第四，供應(yīng)商的資質(zhì)條件、規(guī)模的大小、進(jìn)貨渠道、授權(quán)與非授權(quán)、單臺(tái)與批量、區(qū)域銷售、營(yíng)銷策略(對(duì)大城市投放價(jià)格優(yōu)惠，故網(wǎng)上價(jià)格往往與本地實(shí)際價(jià)格不符)、售后服務(wù)、供貨商與采購(gòu)單位生熟關(guān)系、淡季和旺季，新老產(chǎn)品更新、促銷活動(dòng)等也影響價(jià)格。
第五，采購(gòu)單位采購(gòu)預(yù)算不夠完善，難以形成批量規(guī)模;采購(gòu)單位在申請(qǐng)前對(duì)市場(chǎng)的了解通常只對(duì)產(chǎn)品本身的價(jià)格進(jìn)行了解，對(duì)供應(yīng)商資質(zhì)、產(chǎn)品規(guī)格型號(hào)、供貨時(shí)間、付款方式、售后服務(wù)等指標(biāo)不進(jìn)行全面對(duì)比;指定品牌采購(gòu);通過(guò)政府采購(gòu)過(guò)套;以各種理由規(guī)避公開(kāi)招標(biāo)的;采購(gòu)單位對(duì)政府采購(gòu)流程和相關(guān)規(guī)定了解不夠的。
采購(gòu)單位對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量、配置的認(rèn)知也有影響。通常名牌和一般品牌的價(jià)格差別很大;計(jì)算機(jī)，同樣配置不同品牌其價(jià)格差異較大，同品牌同配置不同種類也存在價(jià)格差異，還存在家用和商用機(jī)的區(qū)別等產(chǎn)品的自身差異價(jià)格也會(huì)不一樣。
Inwantstheabstract:Thegovernmentprocurementraisesthefinancialfundsuseefficiency,reducesthewaste,suppressesthecorrupteffectiveway,butthepresentourcountrydidnothavetheunificationlegaladjustment,causesthegovernmentprocurementtolacktheunificationthelegalbasis.Thisarticlemainlyproposedtwoviewsonthegovernmentprocurementlegalregime''''sconstruction:First,establishmentgovernmentprocurementfundamentallaw;second,perfectgovernmentprocurementnecessarymethod.
keyword:Theconstructionestablishesagovernment;Governmentofficepurchase;Legalregime
一、政府采購(gòu)法律制度亟待建立
政府采購(gòu)是當(dāng)今世界各國(guó)政府管理社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的一種重要手段,它是指各級(jí)政府及其所屬部門(mén)和機(jī)構(gòu),為了開(kāi)展日常財(cái)務(wù)活動(dòng)或?yàn)楣娞峁┓?wù)的需要,在財(cái)政的監(jiān)督下,以法定的手段、方法和程序,從市場(chǎng)上購(gòu)買(mǎi)商品、服務(wù)和工程的行為。由于我國(guó)正處于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期,人們對(duì)政府采購(gòu)的認(rèn)識(shí)不夠全面、深入,使在國(guó)內(nèi)、國(guó)際市場(chǎng)上都具有相當(dāng)規(guī)模的我國(guó)政府采購(gòu),缺乏完善、統(tǒng)一的法律制度規(guī)范。近幾年來(lái),隨著人們認(rèn)識(shí)的提高,在一些地方和部門(mén)開(kāi)始制定地方性法規(guī)和部門(mén)規(guī)章來(lái)規(guī)范政府采購(gòu)行為,確實(shí)解決了一些問(wèn)題。但由于政出多門(mén),沒(méi)有進(jìn)行統(tǒng)一的論證和科學(xué)的制度設(shè)計(jì),條塊分割情況十分嚴(yán)重,政府采購(gòu)仍處于較混亂的狀態(tài)。因此,有必要建立統(tǒng)一的政府采購(gòu)法律制度。
(一)建立政府采購(gòu)法律制度是規(guī)范政府采購(gòu)行為的需要
在我國(guó)不同地區(qū)和部門(mén)頒布的政府采購(gòu)法律文件中,對(duì)政府采購(gòu)的界定、政府采購(gòu)主體、政府采購(gòu)包括的內(nèi)容、管理政府采購(gòu)的機(jī)構(gòu)等都規(guī)定的不盡相同。如對(duì)政府采購(gòu)管理機(jī)構(gòu)的規(guī)定,財(cái)政部規(guī)定:“財(cái)政部負(fù)責(zé)全國(guó)政府采購(gòu)的管理和監(jiān)督工作”。北京市規(guī)定:“市財(cái)政局負(fù)責(zé)政府采購(gòu)工作的管理、監(jiān)督和指導(dǎo),市財(cái)政局所屬北京市政府采購(gòu)辦公室負(fù)責(zé)政府采購(gòu)的日常事務(wù)性工作”。上海市規(guī)定:“上海市政府采購(gòu)委員會(huì)是本市政府采購(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)制定政府采購(gòu)政策、審議政府采購(gòu)目錄、協(xié)調(diào)政府采購(gòu)的日常管理工作。采購(gòu)委員會(huì)設(shè)立政府采購(gòu)管理辦公室。政府采購(gòu)管理辦公室設(shè)在市財(cái)政局,負(fù)責(zé)政府采購(gòu)的日常工作?！痹谄渌矫?也存在同樣的差異,因此導(dǎo)致了管理上的混亂和采購(gòu)上的不規(guī)范。建立政府采購(gòu)法律制度,可以克服上述弊端,統(tǒng)一規(guī)范政府采購(gòu)行為。
(二)建立政府采購(gòu)法律制度是有效防止腐敗現(xiàn)象發(fā)生的需要
在日常工作中,不僅每一級(jí)政府都會(huì)參與物資和勞務(wù)的采購(gòu),而且數(shù)量可觀,金額巨大。但許多官員或一般公眾對(duì)采購(gòu)程序卻知之甚少,這就給采購(gòu)人員使用種種方式來(lái)操縱結(jié)果提供了可能。廠商為了銷售常常采取各種利誘手段誘使采購(gòu)者購(gòu)買(mǎi)質(zhì)低價(jià)高的商品,導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象發(fā)生。建立政府采購(gòu)法律制度,規(guī)范政府采購(gòu)行為,增強(qiáng)政府采購(gòu)的公開(kāi)、公平和公正性,使政府采購(gòu)過(guò)程處于公眾的監(jiān)督之下。同時(shí),在政府采購(gòu)立法中增加懲罰欺詐行為和行賄受賄的條款,可以對(duì)腐敗現(xiàn)象進(jìn)行有效防治,從而促進(jìn)政府采購(gòu)過(guò)程的廉潔。
(三)建立政府采購(gòu)法律制度是有效利用財(cái)政資金的需要
由于缺乏統(tǒng)一、完備的政府采購(gòu)法律制度,各級(jí)政府的財(cái)政支出各自為政,環(huán)節(jié)多,單價(jià)高,采購(gòu)方式不規(guī)范、不透明,導(dǎo)致盲目采購(gòu)、重復(fù)采購(gòu)等浪費(fèi)現(xiàn)象依然存在。據(jù)有關(guān)專家對(duì)政府采購(gòu)試點(diǎn)地區(qū)招標(biāo)采購(gòu)的情況分析,節(jié)約率普遍在10%-15%以上,部分項(xiàng)目達(dá)到30%-50%。對(duì)于滾存赤字已達(dá)千億元的我國(guó)財(cái)政來(lái)說(shuō),實(shí)行政府采購(gòu)無(wú)疑是一項(xiàng)利國(guó)利民的改革,但是由于缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)范,很難達(dá)到上述效果。盡管在一些地方和部門(mén)已頒布實(shí)施有關(guān)規(guī)定,但由于其效力低,內(nèi)容差異大,也難以發(fā)揮其應(yīng)有的效果。
二、政府采購(gòu)法律制度的基本原則
(一)堅(jiān)持“三公”原則
“三公”原則就是公開(kāi)、公平、公正原則。公開(kāi)原則是世界各國(guó)管理公共支出的一個(gè)共同原則,因?yàn)檎少?gòu)合同是采購(gòu)機(jī)關(guān)使用納稅人稅款和其它公共專項(xiàng)投資簽訂的買(mǎi)賣(mài)合同,在采購(gòu)中必須對(duì)納稅人以及社會(huì)公眾負(fù)責(zé)。因此,要求政府采購(gòu)依據(jù)的法律、政策、采購(gòu)項(xiàng)目、合同條件、投標(biāo)人資格預(yù)審和評(píng)價(jià)投標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)等都必須對(duì)社會(huì)公開(kāi),以便公眾和檢察、監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查、監(jiān)督。公平原則是指所有參加競(jìng)爭(zhēng)的投標(biāo)商都能獲得平等的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)并受到同等待遇。也就是說(shuō),對(duì)所有參加投標(biāo)的供應(yīng)商、承包商、服務(wù)提供商等,應(yīng)一視同仁,不得采取歧視性的政策,但為發(fā)展本國(guó)經(jīng)濟(jì),推進(jìn)國(guó)內(nèi)就業(yè)而歧視外國(guó)競(jìng)爭(zhēng)者的情況除外。因?yàn)橹挥性诠降幕A(chǔ)上才能發(fā)揮競(jìng)爭(zhēng)的作用,才能保證提供物美價(jià)廉的商品和優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。公正原則是指評(píng)標(biāo)過(guò)程中應(yīng)客觀公正,防止權(quán)錢(qián)交易等腐敗現(xiàn)象的發(fā)生,以真正發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在政府支出管理中的重要作用,實(shí)現(xiàn)政府與市場(chǎng)在支出管理領(lǐng)域的最佳結(jié)合。（二）堅(jiān)持效率原則
效率原則也是各國(guó)常見(jiàn)的采購(gòu)原則。效率包括經(jīng)濟(jì)效率和管理效率兩個(gè)方面,經(jīng)濟(jì)效率要求政府在采購(gòu)過(guò)程中,能大幅度的節(jié)約開(kāi)支,強(qiáng)化預(yù)算約束,有效提高資金使用效率,實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)機(jī)制與財(cái)政政策的最佳結(jié)合。管理效率原則要求政府經(jīng)常公布招標(biāo)信息,減少中間環(huán)節(jié),及時(shí)購(gòu)買(mǎi)物美價(jià)廉的商品和勞務(wù),使財(cái)政管理從價(jià)值形態(tài)延伸到實(shí)物形態(tài),規(guī)范支出管理,提高支出效能。
(三)堅(jiān)持競(jìng)爭(zhēng)性原則
世界各國(guó)都將競(jìng)爭(zhēng)性原則作為政府采購(gòu)法律制度的一項(xiàng)重要原則。政府采購(gòu)的目標(biāo)主要是通過(guò)促進(jìn)供應(yīng)商、承包商和服務(wù)提供商之間最大程度的競(jìng)爭(zhēng)來(lái)實(shí)現(xiàn)的,通過(guò)賣(mài)方之間的競(jìng)爭(zhēng),一方面可以促使投標(biāo)人提供更好的商品、服務(wù)和技術(shù)等,并且設(shè)法降低產(chǎn)品成本和投標(biāo)報(bào)價(jià),從而促進(jìn)整個(gè)社會(huì)勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高;另一方面可以形成政府采購(gòu)的買(mǎi)方市場(chǎng),從而使用戶能以較低價(jià)格采購(gòu)到質(zhì)量較高的商品,實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)高效率的目標(biāo)。
(四)堅(jiān)持合理保護(hù)民族工業(yè)原則對(duì)本國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)的適度放開(kāi)并有效保護(hù)是國(guó)際通行的做法。目前為止,只有參加了世界貿(mào)易組織的《政府采購(gòu)協(xié)議》的成員國(guó),才按照協(xié)議的要求開(kāi)放國(guó)內(nèi)政府采購(gòu)市場(chǎng),大多數(shù)國(guó)家還只是在本國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng),以保護(hù)民族工業(yè)。如美國(guó)政府采購(gòu)制度的一項(xiàng)重要原則就是國(guó)內(nèi)產(chǎn)品優(yōu)先原則,日本和其它國(guó)家對(duì)開(kāi)放政府采購(gòu)市場(chǎng)都采取了不同程度的限制措施。作為發(fā)展中國(guó)家的我國(guó)更應(yīng)該通過(guò)法律手段,有效地保護(hù)國(guó)內(nèi)的政府采購(gòu)市場(chǎng),適當(dāng)限制外國(guó)產(chǎn)品的數(shù)量(尤其是電子、汽車(chē)等幼稚產(chǎn)品),以促進(jìn)民族工業(yè)的發(fā)展。
三、政府采購(gòu)需要建立統(tǒng)一的法律制度
政府采購(gòu)法律制度是政府采購(gòu)制度的法律體現(xiàn)和重要依托,對(duì)政府采購(gòu)進(jìn)行法制化管理是對(duì)政府采購(gòu)進(jìn)行有效管理的主要方式。隨著國(guó)際貿(mào)易一體化的發(fā)展,一些國(guó)家和區(qū)域組織已經(jīng)制定了一系列政府采購(gòu)規(guī)則,如世界貿(mào)易組織制定的《政府采購(gòu)協(xié)議》、歐盟制定的《關(guān)于貨物、工程及服務(wù)采購(gòu)的示范法》、世界銀行實(shí)施的《國(guó)際復(fù)興開(kāi)發(fā)銀行貸款和國(guó)際開(kāi)發(fā)協(xié)會(huì)貸款采購(gòu)指南》等。我國(guó)由于長(zhǎng)期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制,對(duì)政府采購(gòu)的認(rèn)識(shí)不足,直到20世紀(jì)90年代中期以來(lái),有些地方和部門(mén)才開(kāi)始規(guī)范政府采購(gòu)活動(dòng),但至今沒(méi)有全國(guó)性的、統(tǒng)一的、專門(mén)的政府采購(gòu)法律法規(guī)。在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間的政府采購(gòu)實(shí)務(wù)中,采購(gòu)部門(mén)都是根據(jù)不同的采購(gòu)行為,適用不同行政部門(mén)的規(guī)章、辦法、規(guī)定和條例等。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷完善和深入發(fā)展,政府采購(gòu)活動(dòng)急需進(jìn)一步規(guī)范,要求健全政府采購(gòu)的統(tǒng)一法律制度。
首先,政府采購(gòu)基本法是政府采購(gòu)法律制度中最重要的內(nèi)容,是政府采購(gòu)的最主要依據(jù)。具體內(nèi)容應(yīng)包括:總則、采購(gòu)方式及程序、監(jiān)督、履約、糾紛的解決、法律責(zé)任和附則等內(nèi)容?？倓t部分應(yīng)明確規(guī)定本法的宗旨、適用范圍、政府采購(gòu)的基本原則、政府采購(gòu)的主要管理部門(mén)及其職責(zé)。采購(gòu)方式及程序部分應(yīng)規(guī)定采購(gòu)的主要方式、其它方式及其程序。主要方式應(yīng)采取招標(biāo)投標(biāo)方式,因?yàn)檫@種方式能夠充分體現(xiàn)公開(kāi)、公平、公正原則,招標(biāo)投標(biāo)是一種有組織的、公開(kāi)的、規(guī)范的競(jìng)爭(zhēng)。監(jiān)督部分應(yīng)規(guī)定質(zhì)疑和投訴,主要內(nèi)容是作為公眾、檢察、監(jiān)督機(jī)構(gòu)有權(quán)對(duì)采購(gòu)項(xiàng)目、合同條件、投標(biāo)人資格、評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、采購(gòu)從業(yè)人員資格、采購(gòu)管理和經(jīng)辦人員行為規(guī)范等提出質(zhì)疑和投訴,以充分體現(xiàn)公開(kāi)原則,節(jié)約財(cái)政資金。履約部分主要規(guī)定采購(gòu)人員代表政府和投標(biāo)人訂立合同后,簽約雙方應(yīng)如何履行合同,履行的原則、規(guī)則等。糾紛的解決主要是規(guī)定在履約過(guò)程中發(fā)生糾紛后,是訴訟還是仲裁解決,或是采取一般合同糾紛的解決方式———或裁或?qū)?。法律?zé)任部分既應(yīng)包括招標(biāo)投標(biāo)中的法律責(zé)任,又應(yīng)該包括履約過(guò)程中的法律責(zé)任;既應(yīng)規(guī)定招標(biāo)方的責(zé)任,又應(yīng)規(guī)定投標(biāo)方的責(zé)任;既應(yīng)規(guī)定單位的責(zé)任,又應(yīng)規(guī)定直接責(zé)任人員和負(fù)直接責(zé)任的主管人員的責(zé)任。
其次,政府采購(gòu)法律制度是一個(gè)完整的體系,即除了政府采購(gòu)基本法外,還應(yīng)有與之相配套的招標(biāo)投標(biāo)法、合同法、產(chǎn)品質(zhì)量法、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法、有關(guān)政府采購(gòu)的部門(mén)規(guī)章、地方性法規(guī)及地方政府規(guī)章等。
招標(biāo)投標(biāo)是政府采購(gòu)中最富有競(jìng)爭(zhēng)的一種采購(gòu)方式,能給采購(gòu)者帶來(lái)價(jià)格低、質(zhì)量高的工程、貨物和服務(wù),有利于節(jié)約國(guó)有資金,提高采購(gòu)質(zhì)量?！吨腥A人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》已于2000年1月1日起實(shí)施,這部法律是我國(guó)第一部關(guān)于政府采購(gòu)方面的專門(mén)法律,特別是從事政府采購(gòu)的主要方式有了法律依據(jù),是政府采購(gòu)法律體系中不可缺少的配套法律。
產(chǎn)品質(zhì)量是政府采購(gòu)質(zhì)量的重要標(biāo)志。被采購(gòu)產(chǎn)品質(zhì)量過(guò)硬,被采購(gòu)服務(wù)優(yōu)質(zhì)上乘,被采購(gòu)方信譽(yù)可靠,才能實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)的經(jīng)濟(jì)、高效目標(biāo),才能達(dá)到節(jié)約財(cái)政開(kāi)支,合理利用財(cái)政資金的目的。因此,產(chǎn)品質(zhì)量法也應(yīng)是政府采購(gòu)法律體系的一個(gè)重要組成部分。
現(xiàn)階段我國(guó)大多數(shù)省、市均不再設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫(kù)。因?yàn)?，不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)地理環(huán)境以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r存在很大差異，鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)擁有的金融機(jī)構(gòu)相對(duì)比較少，通常只有信用聯(lián)社會(huì)在不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置網(wǎng)點(diǎn)，其他商業(yè)銀行很少會(huì)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)。根據(jù)財(cái)政部推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付制度改革的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范，一般對(duì)采用“分稅制”財(cái)政管理體制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，建議參考縣級(jí)改革模式，遵循“一級(jí)政府、一級(jí)財(cái)政”的原則，開(kāi)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付制度改革。針對(duì)采用“統(tǒng)收統(tǒng)支”財(cái)政管理體制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，建議將每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)看作是同縣級(jí)預(yù)算單位，安排縣級(jí)財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)開(kāi)展國(guó)庫(kù)集中支付相關(guān)工作。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)金融機(jī)構(gòu)數(shù)量較少，采用“分稅制”財(cái)政管理體制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)很難參考縣級(jí)改革模式實(shí)施改革。此外，因?yàn)楫?dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)不足，十分不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付制度改革科學(xué)選擇行。
2.缺乏細(xì)致的預(yù)算編制
現(xiàn)階段，預(yù)算管理改革在不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)的應(yīng)用雖然越來(lái)越廣泛，然而，預(yù)算編制工作仍然存在較嚴(yán)重的隨意性，支出標(biāo)準(zhǔn)也還不夠統(tǒng)一，不利于提高預(yù)算執(zhí)行力。目前采用的國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)已經(jīng)對(duì)支出項(xiàng)目進(jìn)行進(jìn)一步細(xì)化，形成支出科目的類、款、項(xiàng)，在這種情況下，部門(mén)預(yù)算編制必須要盡快實(shí)現(xiàn)精細(xì)化。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作相對(duì)比較特殊，與人民群眾之間存在十分直接的關(guān)系，容易引發(fā)各種突發(fā)事件，造成部門(mén)預(yù)算編制缺乏預(yù)見(jiàn)性，年內(nèi)預(yù)算常常需要再次進(jìn)行調(diào)整，無(wú)法對(duì)資金進(jìn)行科學(xué)、有效的細(xì)化處理，不利于推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付改革。
二、推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付制度改革相關(guān)對(duì)策
1.加大業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)力度
隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政國(guó)庫(kù)改革進(jìn)程的不斷推進(jìn)，會(huì)計(jì)核算以及資金支付等均出現(xiàn)很大改變，面對(duì)這種變化，縣級(jí)財(cái)政部門(mén)必須要高度重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)賬務(wù)人員技能培訓(xùn)，通過(guò)組織各種培訓(xùn)活動(dòng)，給財(cái)務(wù)工作者提供更多學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)，豐富其財(cái)務(wù)基礎(chǔ)知識(shí)結(jié)構(gòu)，提高其財(cái)務(wù)專業(yè)技能，使其熟練使用各種財(cái)務(wù)軟件，掌握各種科學(xué)的財(cái)務(wù)處理技巧，提高財(cái)務(wù)工作效率和質(zhì)量，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政國(guó)庫(kù)改革工作可以持續(xù)、穩(wěn)定進(jìn)行。
2.完善監(jiān)督審查工作
不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政部門(mén)尤其是負(fù)責(zé)人必須度重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付制度的貫徹和執(zhí)行，將其納入財(cái)政工作的重要內(nèi)容，積極向鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人進(jìn)行工作匯報(bào)，進(jìn)一步取得鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注及支持，針對(duì)各級(jí)負(fù)責(zé)人員，必須明確其具體職責(zé)權(quán)限，建立完善的工作責(zé)任制。縣級(jí)財(cái)政部門(mén)必須要正確履行自己的職責(zé)，針對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行有效的工作監(jiān)督。根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要抽調(diào)相關(guān)科室人員，建立監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)小組，深入基層，全面檢查和監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付工作的開(kāi)展情況，挖掘工作實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題，并提出有效的改進(jìn)建議，督促其進(jìn)行糾正和改進(jìn)，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付工作的有效開(kāi)展。
3.全面推進(jìn)建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)信息網(wǎng)絡(luò)的速度
國(guó)庫(kù)管理制度改革工作的推進(jìn)要求建立完善的財(cái)政管理信息系統(tǒng)，促使縣級(jí)國(guó)庫(kù)集中支付網(wǎng)絡(luò)擴(kuò)展到鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍，保證縣鄉(xiāng)財(cái)政部門(mén)、銀行以及清算銀行三者能夠?qū)崿F(xiàn)有效聯(lián)網(wǎng)，進(jìn)而確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算指標(biāo)、用款計(jì)劃、資金支付以及資金清算等信息數(shù)據(jù)能夠通過(guò)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行及時(shí)傳輸，同時(shí)提高縣鄉(xiāng)財(cái)政管理網(wǎng)絡(luò)信息資源的共享率，有效促進(jìn)財(cái)政管理工作效率和質(zhì)量的提高，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政改革的不斷深入。
4.促進(jìn)預(yù)算編制準(zhǔn)確性有效提高
不斷加強(qiáng)預(yù)算編制工作，提高編制工作的科學(xué)性和有效性，實(shí)行精細(xì)化改革，針對(duì)財(cái)務(wù)部門(mén)預(yù)算制度實(shí)行全面推廣應(yīng)用，不斷細(xì)化預(yù)算編制工作，保證財(cái)政性資金支付的清晰度，促進(jìn)預(yù)算工作科學(xué)性的提升，同時(shí)增加其可執(zhí)行度，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付制度改革工作能夠有效推進(jìn)。
5.選擇合理科學(xué)的改革方法
在推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付制度的過(guò)程中，必須要綜合分析各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理水平以及實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r，根據(jù)相關(guān)規(guī)范開(kāi)展管理工作，保證財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付制度改革能夠?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)帶來(lái)便利，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)具體特點(diǎn)，有針對(duì)性地制定相應(yīng)改革模式，提高改革效果。由于很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)均未能設(shè)立金庫(kù)，再加上當(dāng)?shù)氐慕鹑跈C(jī)構(gòu)相對(duì)較少，建議將全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)看做同縣級(jí)財(cái)政一樣的預(yù)算單位，安排縣級(jí)財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)國(guó)庫(kù)集中支付制度進(jìn)行貫徹和執(zhí)行。
6.根據(jù)政策要求規(guī)范相關(guān)操作
推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付制度時(shí)，必須嚴(yán)格遵循“鄉(xiāng)財(cái)縣（區(qū)）管”的原則，避免預(yù)算管理權(quán)出現(xiàn)改變，盡量保持資金所有權(quán)以及資金使用權(quán)處于原來(lái)的狀態(tài)，防止財(cái)務(wù)審批權(quán)發(fā)生改變，同時(shí)不允許不同層級(jí)的財(cái)政監(jiān)管責(zé)任出現(xiàn)變化。此外，針對(duì)國(guó)庫(kù)單一賬戶體系進(jìn)行統(tǒng)一設(shè)置，促進(jìn)資金支付方式走向統(tǒng)一化。針對(duì)賬戶設(shè)置方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)僅需保留“村賬鄉(xiāng)代管”賬戶即可，其他實(shí)有資金賬戶一律撤除，禁止鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政單位以及預(yù)算單位自行另設(shè)資金賬戶。針對(duì)支付方式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金根據(jù)先預(yù)算后支付的要求，統(tǒng)一進(jìn)行國(guó)庫(kù)集中支付，針對(duì)不同支出項(xiàng)目，采用科學(xué)的支付方式。
二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付制度如何創(chuàng)新
1.統(tǒng)一財(cái)政直接支付與財(cái)政授權(quán)支付兩種支付方式下的業(yè)務(wù)處理辦法。首先，統(tǒng)一兩種支付方式下的用款計(jì)劃的處理模式，即，將財(cái)政授權(quán)支付方式下的用款計(jì)劃下達(dá)和資金清算模式向財(cái)政直接支付方式下的流程模式轉(zhuǎn)變，取消財(cái)政授權(quán)支付用款計(jì)劃額度下達(dá)需先行通知銀行的業(yè)務(wù)流程，銀行不再參與授權(quán)支付計(jì)劃的登記管理。其次，統(tǒng)一兩種支付方式下的資金清算方式。即：按照財(cái)政直接支付方式下的資金清算模式對(duì)財(cái)政授權(quán)支付業(yè)務(wù)進(jìn)行資金清算。第三，統(tǒng)一兩種支付方式下的撥款收入會(huì)計(jì)核算方式。即，將財(cái)政授權(quán)支付方式下的財(cái)政資金收入核算方式，從按用款計(jì)劃額度虛列收入改為按支付清算額列收入，與財(cái)政直接支付方式下的收入登記方式一致，確保預(yù)算單位收撥經(jīng)費(fèi)額與財(cái)政部門(mén)的方便核對(duì)和核對(duì)一致。
2.將財(cái)政直接支付方式與財(cái)政授權(quán)支付方式的劃分延后到資金實(shí)際支付環(huán)節(jié)。分月用款計(jì)劃是對(duì)年度預(yù)算的細(xì)化，用款計(jì)劃與實(shí)際資金支付往往存在誤差，例如，預(yù)測(cè)需要財(cái)政直接支付的資金很可能受客觀條件限制，在實(shí)際支付資金時(shí)，可能需要調(diào)整為財(cái)政授權(quán)支付方式，而這種調(diào)整過(guò)程不改變資金是否需要支付的基本點(diǎn)，同時(shí)，調(diào)整過(guò)程需要按調(diào)減再提報(bào)計(jì)劃的程序操作，過(guò)程復(fù)雜而無(wú)實(shí)際意義。在創(chuàng)新后的制度下，計(jì)劃提報(bào)的環(huán)節(jié)不設(shè)定財(cái)政直接支付、財(cái)政授權(quán)支付的屬性，也就是對(duì)用款計(jì)劃不區(qū)分財(cái)政直接支付和財(cái)政授權(quán)支付，只是在資金實(shí)際支付的時(shí)候才根據(jù)實(shí)際情況和制度要求區(qū)分兩種方式支付，從而支付方式的劃分才是準(zhǔn)確的、可控的和方便操作的。
在我國(guó),財(cái)政部已正式頒布了我國(guó)的《政府采購(gòu)管理辦法》及其有關(guān)管理規(guī)定,明確由各級(jí)財(cái)政部門(mén)具體負(fù)責(zé)組織實(shí)施政府采購(gòu)工作,政府采購(gòu)將逐步走向正規(guī)化和法制化的軌道。我國(guó)在建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的過(guò)程中,要從自身實(shí)際出發(fā),借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn),并根據(jù)國(guó)際慣例,建立適合我國(guó)國(guó)情的政府采購(gòu)制度。
構(gòu)建有中國(guó)特色的政府采購(gòu)制度框架我國(guó)在政府采購(gòu)法律體系尚未確立之前,應(yīng)按財(cái)政部制定的《政府采購(gòu)辦法》進(jìn)行管理。政府采購(gòu)具體政策的制定應(yīng)由財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé);工作規(guī)劃、組織和管理由財(cái)政部門(mén)牽頭;供應(yīng)商的資格確認(rèn)、采購(gòu)預(yù)算和項(xiàng)目管理,由財(cái)政部門(mén)及其他部門(mén)共同協(xié)商辦理;采購(gòu)貨款,在供應(yīng)商履約后,由財(cái)政部門(mén)按合同支付;采購(gòu)中發(fā)生的爭(zhēng)議應(yīng)按現(xiàn)行規(guī)定處理,由其他有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé);對(duì)采購(gòu)中介組織、采購(gòu)人員的管理和監(jiān)督,應(yīng)按各有關(guān)部門(mén)的職責(zé)分別負(fù)責(zé),財(cái)政部門(mén)可以起協(xié)調(diào)作用。,其管理模式的基本設(shè)想如下:
1.建立規(guī)范的政府采購(gòu)管理體制。政府采購(gòu)屬于本級(jí)預(yù)算支出管理制度,因此,各級(jí)政府可在不違反中央政府制訂的采購(gòu)管理辦法的前提下,制定各自的采購(gòu)管理規(guī)則。但是,如果地方政府進(jìn)行的采購(gòu)項(xiàng)目,含有中央政府的專項(xiàng)撥款,應(yīng)與中央政府協(xié)商確定采購(gòu)主體。
2.建立政府采購(gòu)主管機(jī)構(gòu)。
根據(jù)國(guó)際慣例,結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況,政府采購(gòu)中的集中采購(gòu)項(xiàng)目應(yīng)由一個(gè)專職機(jī)構(gòu)如政府采購(gòu)中心統(tǒng)一組織采購(gòu)。政府采購(gòu)中心是由政府組建并根據(jù)政府授權(quán)負(fù)有組織行政事業(yè)單位重大和集中采購(gòu)事務(wù),并直接開(kāi)展采購(gòu)業(yè)務(wù)的事業(yè)單位。政府采購(gòu)中心要嚴(yán)格按照政府采購(gòu)法規(guī)以及其他有關(guān)采購(gòu)政策規(guī)定開(kāi)展業(yè)務(wù)。政府采購(gòu)中心根據(jù)實(shí)際情況可以將一些招標(biāo)事務(wù)委托社會(huì)中介組織承辦。
政府采購(gòu)中心應(yīng)當(dāng)組織開(kāi)展的主要工作是:工程采購(gòu)。主要負(fù)責(zé)組織專家對(duì)由財(cái)政撥款的公共工程的概、預(yù)算進(jìn)行評(píng)估論證,核定建設(shè)成本;參與公共工程招投標(biāo)。服務(wù)采購(gòu)和貨物采購(gòu)。主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目預(yù)算,確定標(biāo)的底價(jià),開(kāi)展商務(wù)談判、合同簽訂;監(jiān)督合同執(zhí)行,參與驗(yàn)收等事務(wù)。行政保障。主要負(fù)責(zé)各采購(gòu)項(xiàng)目的資金結(jié)算;中心的財(cái)務(wù)管理,中心行政事務(wù)。采購(gòu)中心的人員應(yīng)以專業(yè)人員為主,要特別重視吸納工程設(shè)計(jì)、工程預(yù)決算、工程管理、國(guó)際貿(mào)易、經(jīng)濟(jì)法、質(zhì)量監(jiān)管等方面的人才。科學(xué)選拔和安排政府采購(gòu)中心人員,是為了確保采購(gòu)隊(duì)伍的專業(yè)化,提高采購(gòu)效率,保證采購(gòu)質(zhì)量,最大限度地降低采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)。
采購(gòu)中心的經(jīng)費(fèi)來(lái)源于向委托方收取的服務(wù)費(fèi)。關(guān)于服務(wù)收費(fèi)問(wèn)題,考慮到政府采購(gòu)中心既可自行直接組織采購(gòu),也可委托招投標(biāo)中介組織采購(gòu),同時(shí)采購(gòu)中心要承擔(dān)履約、驗(yàn)收工作和采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)這些特點(diǎn),可參考國(guó)內(nèi)現(xiàn)行招標(biāo)機(jī)構(gòu)向委托采購(gòu)方收取服務(wù)費(fèi)做法。所收費(fèi)用,主要用于業(yè)務(wù)開(kāi)支(包括納稅)、工資、人事培訓(xùn)及補(bǔ)充風(fēng)險(xiǎn)基金等。
3.明確具體的采購(gòu)模式。
目前,國(guó)際通行的采購(gòu)模式大致有三種:集中采購(gòu)模式,即由財(cái)政部門(mén)或政府采購(gòu)管理部門(mén)負(fù)責(zé)本級(jí)政府所有的采購(gòu);分散采購(gòu)模式,即由各單位自行采購(gòu);半集中半分散采購(gòu)模式,即財(cái)政部門(mén)或?qū)Ｂ殭C(jī)構(gòu)直接負(fù)責(zé)對(duì)支出單位大宗、大批量或單項(xiàng)價(jià)值較高的商品或服務(wù)的采購(gòu),其他商品(主要是低價(jià)值和特殊商品)或服務(wù)則由各支出單位自行采購(gòu)。結(jié)合我國(guó)的具體情況,應(yīng)實(shí)行集中與分散相結(jié)合的采購(gòu)模式。
4.加強(qiáng)對(duì)招標(biāo)機(jī)構(gòu)或采購(gòu)機(jī)構(gòu)的管理。
招投標(biāo)是政府采購(gòu)的主要方式之一,由于招投標(biāo)技術(shù)性很強(qiáng),因此應(yīng)當(dāng)允許借助招標(biāo)機(jī)構(gòu)來(lái)辦理。另外,有的支出單位出于種種原因,不愿意或不能自行采購(gòu),如果實(shí)行分散采購(gòu)模式,他們就可以委托給采購(gòu)機(jī)構(gòu)來(lái)辦理。因此,我國(guó)建立政府采購(gòu)制度后,要鼓勵(lì)社會(huì)上建立招標(biāo)機(jī)構(gòu)和采購(gòu)機(jī)構(gòu)。一般來(lái)說(shuō),這些機(jī)構(gòu)屬于社會(huì)中介組織,主要是幫助采購(gòu)單位組織招投標(biāo)等。財(cái)政部門(mén)應(yīng)建立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)并制定辦法對(duì)這些社會(huì)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。
5.建立仲裁機(jī)構(gòu)。
實(shí)行政府采購(gòu)制度后,必然會(huì)產(chǎn)生許多矛盾,需要進(jìn)行仲裁。仲裁的主要內(nèi)容是招投標(biāo)和履約中的疑義和有爭(zhēng)議的問(wèn)題。在招投標(biāo)和履約的過(guò)程中,招投標(biāo)雙方和履約雙方在一些程序、協(xié)議條款和運(yùn)作方式上會(huì)產(chǎn)生這樣或那樣的疑義和爭(zhēng)議,當(dāng)這些問(wèn)題無(wú)法通過(guò)協(xié)商解決時(shí)就需進(jìn)行仲裁,如遇國(guó)際貿(mào)易合同糾紛還涉及到國(guó)際仲裁問(wèn)題。從國(guó)際看,政府采購(gòu)仲裁機(jī)構(gòu),有由財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)的,如新加坡、韓國(guó)等;也有設(shè)立獨(dú)立的采購(gòu)仲裁機(jī)構(gòu)的,如加拿大國(guó)家貿(mào)易仲裁法庭、日本政府采購(gòu)審查委員會(huì)等;還有不少國(guó)家是由地方法院來(lái)進(jìn)行仲裁的。我國(guó)也需要建立或明確政府采購(gòu)的仲裁機(jī)構(gòu),以解決政府采購(gòu)過(guò)程中發(fā)生的爭(zhēng)議,確保政府采購(gòu)公正、公平原則的落實(shí),維護(hù)政府采購(gòu)的信譽(yù)。
建立和健全政府采購(gòu)的法規(guī)體系國(guó)家財(cái)政部已正式出臺(tái)《政府采購(gòu)管理辦法》,明確規(guī)定統(tǒng)一由財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)政府采購(gòu)管理事宜,要求各級(jí)政府的貨物、商品、服務(wù)采購(gòu)主要通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)方式進(jìn)行。同時(shí),我國(guó)的《招標(biāo)法》也明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、國(guó)有和集體所有制單位及控股企業(yè)在購(gòu)買(mǎi)一定規(guī)模以上的貨物、服務(wù)和工程時(shí)必須實(shí)行招標(biāo),這樣就把部分政府采購(gòu)納入招標(biāo)投標(biāo)管理,強(qiáng)制性地對(duì)招標(biāo)范圍進(jìn)行規(guī)范,因此有一種觀點(diǎn)認(rèn)為,我國(guó)有了招投標(biāo)法,無(wú)需再制定政府采購(gòu)法。事實(shí)上這兩個(gè)法有著本質(zhì)的區(qū)別:
1.調(diào)整對(duì)象不同。政府采購(gòu)法的調(diào)整對(duì)象是政府采購(gòu)商品、工程和服務(wù)的經(jīng)濟(jì)行為;招投標(biāo)是指招標(biāo)人發(fā)出邀請(qǐng),要求投標(biāo)人對(duì)所采購(gòu)物品或服務(wù)的質(zhì)量、價(jià)格、售后服務(wù)進(jìn)行承諾的行為,因此招標(biāo)投標(biāo)法調(diào)整的對(duì)象是訂立合同的行為。
2.法的類別不同。按法律的性質(zhì)分類,政府采購(gòu)法為行政法范疇,招投標(biāo)法為民法、經(jīng)濟(jì)法范疇。
3.立法目的不同。政府采購(gòu)法通過(guò)對(duì)采購(gòu)的政策性和技術(shù)性進(jìn)行規(guī)定,有利于加強(qiáng)支出管理,實(shí)現(xiàn)資源的合理、有效配置;有利于充分發(fā)揮財(cái)政政策的宏觀調(diào)控作用,并與其他有關(guān)政策結(jié)合,使政府的有關(guān)政策目標(biāo)得以貫徹。招投標(biāo)法是為了規(guī)范市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序,主要是從技術(shù)上明確招投標(biāo)的具體程序及相關(guān)要求,保證采購(gòu)活動(dòng)能夠公開(kāi)、公正、公平和透明地運(yùn)作。
4.適用對(duì)象不同。從適用對(duì)象的覆蓋面上看,招投標(biāo)法要比政府采購(gòu)法寬得多,政府采購(gòu)法的適用對(duì)象是所有的行政單位、事業(yè)單位及使用財(cái)政資金的社會(huì)團(tuán)體。招投標(biāo)法的適用對(duì)象為行政單位、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、國(guó)有和集體企業(yè)及其控股的企業(yè)。如從涉及的業(yè)務(wù)來(lái)看,政府采購(gòu)法包括適用對(duì)象所有采購(gòu)活動(dòng),而招投標(biāo)法只涉及到適用對(duì)象中采購(gòu)金額達(dá)到一定數(shù)額以上且又適合于公開(kāi)招標(biāo)的采購(gòu)活動(dòng)。另一方面,政府采購(gòu)法只強(qiáng)調(diào)買(mǎi)進(jìn)行為,而招投標(biāo)法應(yīng)該包括買(mǎi)進(jìn)和賣(mài)出兩種行為。
政府采購(gòu)法除包含招投標(biāo)法的主要內(nèi)容之外,還要規(guī)范政府采購(gòu)的主體、政府采購(gòu)方式及各自的適用條件、政府采購(gòu)政策、政府采購(gòu)管理機(jī)制等內(nèi)容。招投標(biāo)法主要規(guī)定招投標(biāo)程序和規(guī)則或規(guī)范企業(yè)的招投標(biāo)行為,但不涉及采購(gòu)實(shí)體、采購(gòu)政策、管理機(jī)制等方面的內(nèi)容。總之,兩法在政府采購(gòu)領(lǐng)域的關(guān)系是:政府采購(gòu)法為實(shí)體法,招投標(biāo)法為程序法。我們考慮,政府采購(gòu)的立法應(yīng)與政府采購(gòu)實(shí)踐的進(jìn)程相結(jié)合,政府采購(gòu)立法工作應(yīng)以現(xiàn)行的《政府采購(gòu)管理辦法》為基礎(chǔ),在經(jīng)歷大量實(shí)踐的完善后,最終完成人大立法,形成《政府采購(gòu)法》?！稗k法”屬行政法規(guī)(規(guī)章),只是將政府采購(gòu)行為統(tǒng)一于規(guī)范于國(guó)內(nèi)的行政管理范圍之內(nèi),使這項(xiàng)工作在國(guó)際談判中仍有較大的靈活性;《政府采購(gòu)法》屬于國(guó)家法律,是規(guī)范政府采購(gòu)行為的最高形式。這需要一個(gè)時(shí)間過(guò)程,但最終必須以法的形式出現(xiàn)。由于政府采購(gòu)法涉及國(guó)際貿(mào)易關(guān)系,因此,在政府采購(gòu)立法中,應(yīng)充分尊重相關(guān)國(guó)際法的有關(guān)準(zhǔn)則。
聯(lián)合國(guó)貿(mào)易法委員會(huì)的《貨物、工程和服務(wù)采購(gòu)示范法》、《立法指南》,世界貿(mào)易組織的《政府采購(gòu)協(xié)議》,亞太經(jīng)濟(jì)合作組織的《政府采購(gòu)非約束性原則》,國(guó)際復(fù)興開(kāi)發(fā)銀行和國(guó)際開(kāi)發(fā)協(xié)會(huì)的《貸款、信貸采購(gòu)指南》應(yīng)作為我們重要的參考依據(jù)。制定我國(guó)的政府采購(gòu)法,應(yīng)把握以下基本原則:政府采購(gòu)法中的有關(guān)政策性條款,要從國(guó)情出發(fā),結(jié)合國(guó)際慣例加以明確;對(duì)采購(gòu)行為的規(guī)范和管理,要有利于強(qiáng)化財(cái)政的主導(dǎo)地位;國(guó)內(nèi)已有成文法中對(duì)采購(gòu)行為進(jìn)行規(guī)范、但不影響財(cái)政對(duì)采購(gòu)工作管理的,仍應(yīng)維持其有效性。穩(wěn)健起步積極推進(jìn)政府采購(gòu)的實(shí)踐應(yīng)從政府采購(gòu)的試點(diǎn)工作開(kāi)始,目前,上海、重慶、深圳、河北、安徽、沈陽(yáng)等地財(cái)政部門(mén)已經(jīng)在進(jìn)行政府采購(gòu)的試點(diǎn)工作。中央財(cái)政也將適時(shí)地對(duì)一些專項(xiàng)購(gòu)置按照政府采購(gòu)方式進(jìn)行。我們將力爭(zhēng)用3～5年時(shí)間完成從試點(diǎn)到全面推行政府采購(gòu)制度的進(jìn)程。
關(guān)于試點(diǎn)問(wèn)題,各級(jí)政府應(yīng)根據(jù)《政府采購(gòu)管理辦法》,結(jié)合各地的具體情況制定本級(jí)的采購(gòu)管理辦法,同時(shí)還要注意以下幾個(gè)方面的問(wèn)題:
1.政府采購(gòu)工作的范圍,應(yīng)嚴(yán)格控制在行政單位和事業(yè)單位的范圍之內(nèi),不應(yīng)包括國(guó)有企業(yè)。按國(guó)際慣例,國(guó)有企業(yè)可以不包括在政府采購(gòu)管理的范圍之內(nèi);如將國(guó)有企業(yè)納入政府采購(gòu)范圍,等于擴(kuò)大了我國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng),將來(lái)在國(guó)際貿(mào)易中會(huì)使國(guó)家利益受到嚴(yán)重?fù)p害。
2.政府采購(gòu)工作中,在采購(gòu)項(xiàng)目和方式上要注意多樣性和全面性,既要安排標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)品的采購(gòu),也要安排一些非標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)品的采購(gòu);既要安排競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)采購(gòu),也要安排分階段采購(gòu)、限制性招標(biāo)采購(gòu)、詢價(jià)采購(gòu)、單一來(lái)源采購(gòu)、競(jìng)爭(zhēng)性談判采購(gòu),以及集中采購(gòu)和批量采購(gòu)。這樣做的目的是,可以積累經(jīng)驗(yàn),鍛煉干部。
3.在采購(gòu)工作中,財(cái)政部門(mén)的工作重點(diǎn)應(yīng)該放在制定采購(gòu)政策和采購(gòu)管理方法,監(jiān)督采購(gòu)政策、管理辦法的落實(shí),處理采購(gòu)工作中產(chǎn)生的采購(gòu)機(jī)關(guān)與供應(yīng)商之間的糾紛及采購(gòu)管理人員的培訓(xùn)等方面,不應(yīng)干預(yù)(參與)采購(gòu)機(jī)關(guān)與供應(yīng)商之間的具體采購(gòu)事務(wù)。各地在制定政府采購(gòu)管理辦法時(shí),對(duì)供應(yīng)商的限制性規(guī)定中,不應(yīng)也不能出現(xiàn)地區(qū)壟斷和地區(qū)保護(hù)性條款。
4.在政府采購(gòu)工作中,財(cái)政部門(mén)要做好與有關(guān)部門(mén)的協(xié)調(diào)工作。政府采購(gòu)工作不僅與預(yù)算編制、支出管理和財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)工作緊密相關(guān),而且還涉及產(chǎn)業(yè)政策、國(guó)際貿(mào)易政策及外匯管理等項(xiàng)工作。按現(xiàn)行我國(guó)政府的職責(zé)分工,這些工作涉及到許多部門(mén)。因此,財(cái)政部門(mén)在工作中,應(yīng)主動(dòng)加強(qiáng)與有關(guān)部門(mén)的協(xié)調(diào),共同把工作做好。切實(shí)搞好配套改革政府采購(gòu)制度是現(xiàn)行財(cái)政管理方式的轉(zhuǎn)變和延伸,它的實(shí)施需要相應(yīng)的內(nèi)部和外部條件。從財(cái)政系統(tǒng)來(lái)說(shuō),它需要改革現(xiàn)行的預(yù)算管理體制。
第一,統(tǒng)一思想,提高對(duì)政府采購(gòu)制度的認(rèn)識(shí)。雖然政府采購(gòu)制度在西方已有相當(dāng)長(zhǎng)的歷史,但在我國(guó)還是新生事物。各方面能否對(duì)建立這一制度的緊迫性、必要性及其在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的重要作用形成統(tǒng)一、深刻的認(rèn)識(shí),將從主觀上影響我國(guó)政府采購(gòu)制度的建立。因此,需要大力宣傳和普及政府采購(gòu)制度的基本知識(shí)和基本理論,使社會(huì)各方面達(dá)成共識(shí)。另外,由于預(yù)算外資金的大量存在,我國(guó)用于政府采購(gòu)的資金既有預(yù)算內(nèi)又有預(yù)算外,建立政府采購(gòu)制度把各種采購(gòu)資金納入統(tǒng)一賬戶,各部門(mén)預(yù)算也必須細(xì)化,財(cái)政對(duì)各部門(mén)資金使用的監(jiān)督將大大強(qiáng)化,這必將觸動(dòng)各部門(mén)的既得利益。同時(shí),統(tǒng)一、公開(kāi)的政府采購(gòu)活動(dòng)對(duì)行業(yè)壟斷將構(gòu)成相當(dāng)威脅,也必然會(huì)遇到部門(mén)、行業(yè)的阻力。就地方政府來(lái)看,公開(kāi)的政府采購(gòu)將使其采購(gòu)活動(dòng)對(duì)本地區(qū)的保護(hù)難以奏效,從而影響地方政府的利益。因而,實(shí)行政府采購(gòu)制度也需要地方政府的積極配合。
第二,加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督。實(shí)行政府采購(gòu)制度以后,財(cái)政監(jiān)督將由價(jià)值形態(tài)向?qū)嵨镄螒B(tài)延伸,從而改變目前財(cái)政監(jiān)督乏力,財(cái)政支出管理弱化的現(xiàn)狀。而要真正實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo),財(cái)政部門(mén)不僅要制定政府采購(gòu)政策,而且要參與指導(dǎo)采購(gòu)管理。這就意味著財(cái)政部門(mén)的工作領(lǐng)域?qū)⒌玫酵貙?財(cái)政干部的知識(shí)結(jié)構(gòu)也要做相應(yīng)的調(diào)整和改進(jìn),既要懂政策、懂技術(shù),還要懂市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),真正做到事前、事中和事后全方位的監(jiān)督。
2．有利于增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。政府采購(gòu)是一個(gè)大的消費(fèi)市場(chǎng)，不容忽視。政府通過(guò)公開(kāi)、公正、公平的原則來(lái)采購(gòu)價(jià)格低、質(zhì)量高的產(chǎn)品，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為了進(jìn)入政府采購(gòu)市場(chǎng)，就必然會(huì)在降低產(chǎn)品成本、規(guī)范經(jīng)營(yíng)管理、提高產(chǎn)品質(zhì)量以及完善服務(wù)上下功夫，這一過(guò)程就增強(qiáng)了企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力。通過(guò)政府采購(gòu)有意識(shí)地引導(dǎo)他們經(jīng)受市場(chǎng)的考驗(yàn)，并通過(guò)調(diào)整政府采購(gòu)規(guī)模來(lái)直接或間接地促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略調(diào)整，提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，增加就業(yè)機(jī)會(huì)，激發(fā)縣域經(jīng)濟(jì)的活躍程度，推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展。
3．可以抑制腐敗，促進(jìn)縣級(jí)政府建立反腐倡廉機(jī)制。采購(gòu)過(guò)程中沒(méi)有有力的監(jiān)督措施，容易出現(xiàn)有意采購(gòu)價(jià)格高的商品，拿提成回扣的腐敗現(xiàn)象,使本來(lái)就有限的財(cái)力更加困難。政府采購(gòu)作為“陽(yáng)光采購(gòu)”，它以公開(kāi)投標(biāo)為主要形式，并依托法制來(lái)提高采購(gòu)過(guò)程的嚴(yán)密性和公正性，避免了“暗箱操作”和由個(gè)人說(shuō)了算帶來(lái)的尋租行為。通過(guò)制定規(guī)范來(lái)約束政府行為，提升基層政府依法行政的意識(shí)和高效廉潔的運(yùn)作機(jī)制。
二、縣級(jí)政府采購(gòu)中存在的問(wèn)題
1．思想認(rèn)識(shí)上有偏差，推行政府采購(gòu)工作困難。一是有些人認(rèn)為縣鄉(xiāng)實(shí)行政府采購(gòu)沒(méi)有必要。政府采購(gòu)就是財(cái)政拿出資金來(lái)購(gòu)買(mǎi)產(chǎn)品，縣級(jí)財(cái)政大部分處于“吃飯財(cái)政”的局面，只能暫保人頭費(fèi)，而不能保證公用經(jīng)費(fèi)的支出。既然政府拿不出錢(qián)來(lái)，各單位購(gòu)買(mǎi)的物品，大都是本單位自己的錢(qián)，也就用不著政府采購(gòu)了。二是認(rèn)為縣級(jí)開(kāi)展政府采購(gòu)不大可能。因?yàn)榭h級(jí)政府采購(gòu)規(guī)模不大，價(jià)格就難以下降，不但達(dá)不到節(jié)約的目的，反而要政府或各單位拿出資金來(lái)供養(yǎng)采購(gòu)機(jī)構(gòu)的人員，增加了成本，失去政府采購(gòu)的意義。正是這些認(rèn)識(shí)上的偏差，導(dǎo)致縣級(jí)政府采購(gòu)工作難以深入開(kāi)展。
2．市場(chǎng)發(fā)育不規(guī)范，具體操作規(guī)則滯后?！墩少?gòu)法》的實(shí)施促進(jìn)了我國(guó)政府采購(gòu)工作規(guī)范化的進(jìn)程，但政府采購(gòu)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，它依賴于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展程度。地方經(jīng)濟(jì)條件發(fā)達(dá)，市場(chǎng)發(fā)育相對(duì)健全，政府采購(gòu)工作就可以順利推行，反之，地方經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，市場(chǎng)發(fā)育相對(duì)滯后，政府采購(gòu)工作就難以開(kāi)展。對(duì)于供應(yīng)商來(lái)說(shuō)，由于縣級(jí)采購(gòu)規(guī)模比較小，又零星分散，再加上政府采購(gòu)本身要求價(jià)格較低，除去成本無(wú)利可圖。所以縣級(jí)政府采購(gòu)市場(chǎng)很難吸引較多供應(yīng)商，尤其是資質(zhì)好、業(yè)務(wù)大的企業(yè)，某些項(xiàng)目的采購(gòu)供應(yīng)商還達(dá)不到法定的三家，無(wú)法建立起一套功能齊全、信息暢通、運(yùn)作規(guī)范的政府采購(gòu)機(jī)制。另外由于政府采購(gòu)實(shí)施細(xì)則程序滯后，政府采購(gòu)法對(duì)縣級(jí)沒(méi)有明確的規(guī)定，縣級(jí)采購(gòu)還沒(méi)有可遵循的規(guī)范或可推廣的成功模式，直接影響了政府采購(gòu)工作的深入開(kāi)展。
3．機(jī)構(gòu)設(shè)置不明、工作職責(zé)不清。根據(jù)《政府采購(gòu)法》的要求，縣級(jí)財(cái)政應(yīng)設(shè)立政府采購(gòu)辦公室，行使監(jiān)督管理職能，政府采購(gòu)中心可根據(jù)各地的實(shí)際情況而定，有條件的可脫離于財(cái)政部門(mén)，單獨(dú)設(shè)立，無(wú)條件的可委托上一級(jí)采購(gòu)中心執(zhí)行采購(gòu)業(yè)務(wù)。但是，實(shí)際上，大部分縣采購(gòu)辦是掛靠在財(cái)政局某個(gè)科室，而成立采購(gòu)中心來(lái)實(shí)際履行集中采購(gòu)任務(wù)，并規(guī)范、制定各種制度，建立信息庫(kù)、專家?guī)?，?fù)責(zé)采購(gòu)的監(jiān)督管理職責(zé)；有的縣采購(gòu)中心和采購(gòu)辦一套人馬兩塊牌子，既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員。因?yàn)闄C(jī)構(gòu)設(shè)置不合法、不規(guī)范，也就失去了開(kāi)展政府采購(gòu)的意義，不能體現(xiàn)政府采購(gòu)的目的和優(yōu)勢(shì)，采購(gòu)單位不理解，采購(gòu)人不接受，從而制約了采購(gòu)工作的深入開(kāi)展。
4．采購(gòu)方式單一，采購(gòu)程序不規(guī)范。受財(cái)力和采購(gòu)規(guī)模的限制，縣級(jí)政府采購(gòu)主要以詢價(jià)采購(gòu)和邀請(qǐng)招標(biāo)采購(gòu)為主，公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)因要采購(gòu)信息，增加費(fèi)用且時(shí)間較長(zhǎng)而采用不多。這雖然節(jié)約了時(shí)間和費(fèi)用，但不能形成規(guī)范效益，也有悖于《政府采購(gòu)法》中“以公開(kāi)招標(biāo)為主，其它方式為主輔”的要求。在具體采購(gòu)操作中，也是由采購(gòu)單位向采購(gòu)中心報(bào)采購(gòu)計(jì)劃，由采購(gòu)中心來(lái)確定采購(gòu)方式，并具體實(shí)施采購(gòu)行為。由于沒(méi)有形成規(guī)范的運(yùn)行機(jī)制，采購(gòu)沒(méi)有計(jì)劃，形成采購(gòu)中心坐等采購(gòu)單位報(bào)來(lái)臨時(shí)采購(gòu)計(jì)劃的現(xiàn)象，造成了采購(gòu)活動(dòng)的盲目性和無(wú)序性。
5．發(fā)展不平衡，工作人員素質(zhì)不高。由于政府采購(gòu)是新生事物，政策性強(qiáng)，涉及面廣，不僅涉及到財(cái)政、財(cái)務(wù)管理知識(shí)，還涉及到商品質(zhì)量鑒定，招、投標(biāo)等知識(shí)，專業(yè)性很強(qiáng)，特別對(duì)于科技含量高、技術(shù)要求強(qiáng)的采購(gòu)項(xiàng)目，更是陌生。縣級(jí)采購(gòu)中心一般只設(shè)3－5人，且都是從財(cái)政內(nèi)部其它科室抽調(diào)去的，對(duì)于市場(chǎng)知識(shí)、法制知識(shí)以及政府采購(gòu)知識(shí)懂得不多，對(duì)于一些本應(yīng)納入政府采購(gòu)目錄的采購(gòu)因?yàn)槿狈ο鄳?yīng)的知識(shí)而未納入政府采購(gòu)，例如：一些專用醫(yī)療設(shè)備、建筑材料、水利防洪工程、交通工程、綠化工程等。由些就大大縮小了政府采購(gòu)的范圍，也為采購(gòu)單位不進(jìn)行集中采購(gòu)找到了借口，不利于財(cái)政部門(mén)加強(qiáng)管理。
6．監(jiān)督力量不足，監(jiān)督力度不夠?？h級(jí)財(cái)政由于編制不足，采購(gòu)辦單獨(dú)設(shè)立的很少，采購(gòu)中心既要組織采購(gòu)活動(dòng)，完善手續(xù)、程序，又要抽出力量配合監(jiān)督科室對(duì)各采購(gòu)單位政府采購(gòu)執(zhí)行情況檢查，力量明顯不足。由于財(cái)政部門(mén)內(nèi)部對(duì)政府采購(gòu)的職能設(shè)置不明確，手續(xù)程序不夠規(guī)范，對(duì)違紀(jì)問(wèn)題的查處力度明顯不夠。例如，對(duì)應(yīng)該納入集中采購(gòu)的，由于年初沒(méi)有采購(gòu)預(yù)算，也沒(méi)有有效的運(yùn)行機(jī)制，預(yù)算科或國(guó)庫(kù)科將資金直接撥入單位在集中支付的賬戶而不撥入政府采購(gòu)賬戶，單位自行采購(gòu)后，在報(bào)銷票據(jù)或檢查時(shí)作為問(wèn)題提出時(shí)，單位振振有詞，認(rèn)為財(cái)政將資金撥入集中支付賬戶，單位認(rèn)為就可以自行采購(gòu)，致使采購(gòu)工作始終處于被動(dòng)，缺乏有效的、全方位的監(jiān)督機(jī)制
三、推進(jìn)縣級(jí)政府采購(gòu)工作的對(duì)策
針對(duì)縣級(jí)政府采購(gòu)制度實(shí)施中存在的問(wèn)題，要結(jié)合縣級(jí)的實(shí)際情況和特點(diǎn)，從基礎(chǔ)工作入手，建立科學(xué)規(guī)范的縣級(jí)政府采購(gòu)制度，使《政府采購(gòu)法》真正落到實(shí)處。
1．全面推行綜合預(yù)算，為縣級(jí)政府采購(gòu)營(yíng)造有利的外部環(huán)境。縣級(jí)的采購(gòu)資金十分有限，不能只在預(yù)算內(nèi)資金上做文章，更需要加強(qiáng)對(duì)預(yù)算外資金的管理，將政府采購(gòu)工作與實(shí)行預(yù)算外資金管理結(jié)合起來(lái)?，F(xiàn)在的預(yù)算外資金管理還停滯在簡(jiǎn)單粗糙的將資金入財(cái)政籠子，在支出時(shí)各單位認(rèn)為是自己的錢(qián)，財(cái)政無(wú)權(quán)干涉，正因?yàn)樨?cái)政對(duì)他們的支出沒(méi)有進(jìn)行深入管理及有效的控制，造成政府采購(gòu)時(shí)沒(méi)有足夠的資金，而預(yù)算外資金成了部門(mén)資金，改變了資金的性質(zhì)，使推行政府采購(gòu)沒(méi)有了基礎(chǔ)，也導(dǎo)致了人們認(rèn)識(shí)上的偏差。
2．制定實(shí)施細(xì)則規(guī)范管理，推動(dòng)縣級(jí)政府采購(gòu)工作。針對(duì)縣級(jí)政府采購(gòu)資金量少、規(guī)模小的特點(diǎn)，上級(jí)主管部門(mén)要盡快制定出切合縣級(jí)實(shí)際的政府采購(gòu)實(shí)施細(xì)則，來(lái)規(guī)范和推動(dòng)縣級(jí)政府采購(gòu)工作。制定政府采購(gòu)目錄要結(jié)合各縣的經(jīng)濟(jì)狀況，認(rèn)真篩選政府采購(gòu)商品的范圍，既不能項(xiàng)目過(guò)于瑣細(xì)而難以操作，也要防止項(xiàng)目過(guò)于簡(jiǎn)單而使采購(gòu)單位有空子可鉆。實(shí)際操作中可以選擇幾個(gè)比較容易的項(xiàng)目進(jìn)行采購(gòu)，取得經(jīng)驗(yàn)，待時(shí)機(jī)成熟后，以點(diǎn)帶面，全面鋪開(kāi)。
3．明確機(jī)構(gòu)設(shè)置，建立有效的運(yùn)行機(jī)制?？h級(jí)政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)設(shè)置可根據(jù)各地的實(shí)際情況，因地制宜。既要保證縣級(jí)政府采購(gòu)活動(dòng)規(guī)范運(yùn)作，又要考慮政府采購(gòu)規(guī)模的大小及采購(gòu)成本、機(jī)構(gòu)人員編制等客觀因素。筆者認(rèn)為縣級(jí)政府采購(gòu)設(shè)立采購(gòu)辦是非常必要的，主要負(fù)責(zé)履行監(jiān)督管理職能，即編制、審批政府采購(gòu)預(yù)算，制定政府采購(gòu)計(jì)劃，制定政府采購(gòu)制度、程序、手續(xù)，確定政府采購(gòu)方式，批準(zhǔn)采購(gòu)資金的支付，保存?zhèn)浒傅牟少?gòu)文件，履行對(duì)供應(yīng)商和采購(gòu)中心以及采購(gòu)單位的監(jiān)督檢查，受理投訴和質(zhì)疑。縣級(jí)是否設(shè)置采購(gòu)中心，應(yīng)以當(dāng)?shù)氐恼少?gòu)規(guī)模作為重要的判斷標(biāo)準(zhǔn)，并采取多樣化的形式。對(duì)于一些集中采購(gòu)程度高、規(guī)模大任務(wù)重的縣可設(shè)置獨(dú)立的集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)；其它一些采購(gòu)規(guī)模較小的地方，不必縣縣建機(jī)構(gòu)，這些縣區(qū)的一般性采購(gòu)項(xiàng)目可在政府采購(gòu)管理部門(mén)的監(jiān)督下，實(shí)行部門(mén)采購(gòu)或區(qū)域聯(lián)合采購(gòu)，對(duì)于一些大型或比較復(fù)雜的采購(gòu)項(xiàng)目，可以委托上一級(jí)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)和其它機(jī)構(gòu)采購(gòu)。但縣級(jí)政府采購(gòu)的機(jī)構(gòu)無(wú)論是設(shè)還是不設(shè)，都要在管理與執(zhí)行上形成制約機(jī)制，也要在管理機(jī)制和程序上與執(zhí)行的運(yùn)作機(jī)制和程序上形成制約機(jī)制。因此研究制定縣級(jí)政府采購(gòu)管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部制約機(jī)制是當(dāng)務(wù)之急。
會(huì)計(jì)監(jiān)督是財(cái)政監(jiān)督的重要組成部分，加強(qiáng)會(huì)計(jì)監(jiān)督、規(guī)范會(huì)計(jì)秩序，是《會(huì)計(jì)法》和《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》賦予財(cái)政部門(mén)的法定職責(zé)。如何正確認(rèn)識(shí)使命，履行好會(huì)計(jì)監(jiān)督職能，做到守土有責(zé)，是擺在各級(jí)財(cái)政部門(mén)面前的一項(xiàng)重要課題。本文結(jié)合基層財(cái)政部門(mén)在履行會(huì)計(jì)監(jiān)督職能方面的一些實(shí)際工作，就如何履行好該項(xiàng)職能作些思考，并提出若干建議。
一、財(cái)政履行會(huì)計(jì)監(jiān)督職能的現(xiàn)狀分析
（一）對(duì)會(huì)計(jì)監(jiān)督認(rèn)識(shí)不到位
1.受傳統(tǒng)認(rèn)知理念的影響，一個(gè)普遍的認(rèn)識(shí)是財(cái)政部門(mén)的主要任務(wù)是負(fù)責(zé)財(cái)政收支，特別是財(cái)政資金的分配，因此，財(cái)政部門(mén)的核心工作還是抓預(yù)算的編制、執(zhí)行，對(duì)會(huì)計(jì)監(jiān)督的重要性認(rèn)識(shí)不到位，對(duì)會(huì)計(jì)監(jiān)督工作形成了“可抓可不抓”的工作意識(shí)。
2.對(duì)會(huì)計(jì)監(jiān)督工作內(nèi)容存在簡(jiǎn)單化的認(rèn)識(shí)。當(dāng)前，會(huì)計(jì)監(jiān)督與會(huì)計(jì)信息失真客觀上存在著力量懸殊的問(wèn)題，再加上每年也僅以文件的形式布置會(huì)計(jì)信息質(zhì)量檢查工作，從而形成“會(huì)計(jì)監(jiān)督就是會(huì)計(jì)信息質(zhì)量檢查，會(huì)計(jì)信息質(zhì)量檢查就是查幾家會(huì)計(jì)師事務(wù)所或企業(yè)，查賬就是到現(xiàn)場(chǎng)翻翻賬”的認(rèn)識(shí)。
3.受編制和人員的限制，沒(méi)有太多的人員從事專職會(huì)計(jì)監(jiān)督工作，在實(shí)際操作中，這項(xiàng)職能放在了財(cái)政監(jiān)督科，從而在認(rèn)識(shí)上又進(jìn)入了一個(gè)誤區(qū)，即“會(huì)計(jì)監(jiān)督就是財(cái)政監(jiān)督科的任務(wù)，再進(jìn)一步也就是財(cái)政監(jiān)督科1—2個(gè)人的事情”。
（二）會(huì)計(jì)監(jiān)督執(zhí)行有偏差
1.沒(méi)有綜合性的執(zhí)行方案。會(huì)計(jì)信息質(zhì)量檢查往往被視為會(huì)計(jì)監(jiān)督的全部，什么都往里裝，沒(méi)有結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，制定一個(gè)綜合性的監(jiān)督方案，實(shí)現(xiàn)綜合治理。在實(shí)際操作中，只是機(jī)械式的執(zhí)行上級(jí)文件，完成上級(jí)下達(dá)的檢查任務(wù)，為文件而文件，為執(zhí)行而執(zhí)行。
2.監(jiān)督有畏難情緒?；鶎迂?cái)政部門(mén)的工作與行政事業(yè)單位接觸得多，不同于國(guó)稅、地稅部門(mén)與企業(yè)有廣泛的接觸，覺(jué)得會(huì)計(jì)監(jiān)督?jīng)]有稅務(wù)稽查、審計(jì)檢查那樣的知名度和威懾力。
3.檢查方式單一。主要是采取重點(diǎn)檢查的方式進(jìn)行，沒(méi)有很好的日常檢查與之相配合。此外，在檢查對(duì)象上也不是很平衡，存在著企業(yè)或會(huì)計(jì)師事務(wù)所多，而行政事業(yè)單位少或沒(méi)有的現(xiàn)象。
4.檢查處理力度不夠。雖然有《會(huì)計(jì)法》和《財(cái)政違法行為處罰處分條例》等法律法規(guī)的出臺(tái)，但在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中更多的是采取責(zé)令整改的方式以及“只對(duì)事不對(duì)人”等，造成檢查處理過(guò)輕的問(wèn)題。
（三）會(huì)計(jì)監(jiān)督成效不佳
1.因受限于會(huì)計(jì)信息質(zhì)量檢查的特定對(duì)象，全年的檢查任務(wù)也就是1—2家。先且不談檢查的質(zhì)量如何，單在會(huì)計(jì)監(jiān)督的面上就存在過(guò)窄的問(wèn)題，談不上量的勝利，對(duì)會(huì)計(jì)信息失真施力不夠，從而也就無(wú)法提高會(huì)計(jì)監(jiān)督的知名度和成效。
2.會(huì)計(jì)信息質(zhì)量檢查這種一筐式的檢查與當(dāng)前會(huì)計(jì)監(jiān)督面臨的形勢(shì)極不相稱，相反，由于太追求目的意義，而降低了對(duì)會(huì)計(jì)從業(yè)資格、會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作等問(wèn)題的關(guān)注度，給人一種欲速不達(dá)的感覺(jué)。
3.沒(méi)有建立與稅務(wù)、銀行、審計(jì)、紀(jì)檢、檢察等部門(mén)的信息資源共享機(jī)制，沒(méi)有形成一種會(huì)計(jì)監(jiān)督工作合力，一定程度上處于一種孤軍奮戰(zhàn)的境地。
（四）會(huì)計(jì)監(jiān)督隊(duì)伍不強(qiáng)
1.從量上講，受編制限制存在著人手不足的問(wèn)題。另外，在個(gè)別會(huì)計(jì)監(jiān)督崗位上存在著借用事業(yè)人員和無(wú)行政執(zhí)法證的問(wèn)題，為會(huì)計(jì)監(jiān)督帶來(lái)了一定的負(fù)面影響。
2.從質(zhì)上講，隨著會(huì)計(jì)改革的不斷深化，會(huì)計(jì)要實(shí)現(xiàn)與國(guó)際接軌，以及企事業(yè)普遍實(shí)行會(huì)計(jì)電算化，對(duì)會(huì)計(jì)監(jiān)督人員提出了更高的要求，但具有法律、計(jì)算機(jī)、會(huì)計(jì)等綜合知識(shí)積累的會(huì)計(jì)監(jiān)督人員不多。
二、對(duì)做好會(huì)計(jì)監(jiān)督的若干建議
（一）明確職責(zé)，樹(shù)立會(huì)計(jì)監(jiān)督新觀念
一要充分認(rèn)識(shí)到履行會(huì)計(jì)監(jiān)督職能是必須履行的法定義務(wù)和責(zé)任，若不履行是法律所不允許的，為此要承擔(dān)法律責(zé)任。二要充分認(rèn)識(shí)到會(huì)計(jì)監(jiān)督是發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要基礎(chǔ)；是整個(gè)社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)的重要內(nèi)容。三是要將會(huì)計(jì)監(jiān)督當(dāng)作財(cái)政工作的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作來(lái)抓，以綜合治理會(huì)計(jì)信息失真為目的，樹(shù)立會(huì)計(jì)大監(jiān)督的理念。
（二）整合資源，形成會(huì)計(jì)監(jiān)督合力
一方面，要形成以財(cái)政監(jiān)督科為牽頭單位，其他科室通力合作的監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制。另一方面，要爭(zhēng)取稅務(wù)、審計(jì)、監(jiān)察、檢察等部門(mén)的聯(lián)合，建立健全案情通報(bào)制和案件移交等制度，互相支持協(xié)作，形成一種全方位監(jiān)督格局。如通過(guò)所得稅匯繳清算，掌握被檢查對(duì)象成本費(fèi)用核算的真實(shí)性和涉稅項(xiàng)目的合法性等；通過(guò)紀(jì)檢監(jiān)察對(duì)腐敗案件的查處，實(shí)現(xiàn)前期介入，發(fā)現(xiàn)被檢查對(duì)象在內(nèi)控制度建設(shè)方面的漏洞等。此外，以會(huì)計(jì)信息質(zhì)量檢查公告等形式，加大對(duì)外宣傳力度，最大程度地爭(zhēng)取社會(huì)公眾的理解，并建立健全舉報(bào)、保密制度，擴(kuò)大工作影響力。
（三）堅(jiān)持創(chuàng)新，改進(jìn)會(huì)計(jì)監(jiān)督方式
一要做到重點(diǎn)檢查與日常檢查相結(jié)合。財(cái)政部可在全國(guó)范圍內(nèi)布置會(huì)計(jì)信息質(zhì)量檢查，而作為基層財(cái)政部門(mén)應(yīng)該結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，每年推出1—2個(gè)檢查主題，如會(huì)計(jì)從業(yè)資格證書(shū)檢查等，將會(huì)計(jì)監(jiān)督的基礎(chǔ)性工作做實(shí)、做大和日?；６ㄟ^(guò)建立健全有關(guān)會(huì)計(jì)法律法規(guī)，引入計(jì)算機(jī)技術(shù)，對(duì)企事業(yè)單位和會(huì)計(jì)人員建立會(huì)計(jì)誠(chéng)信檔案，并實(shí)行動(dòng)態(tài)管理和網(wǎng)上查詢，進(jìn)一步增強(qiáng)執(zhí)法剛性。對(duì)會(huì)計(jì)從業(yè)資格證書(shū)的管理可以借鑒交通警察在駕駛證管理方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行12分制和扣罰規(guī)定或?qū)ο嚓P(guān)負(fù)責(zé)人實(shí)行有償會(huì)計(jì)知識(shí)培訓(xùn)等，以增加會(huì)計(jì)違法成本。
（四）加強(qiáng)培訓(xùn)，提高會(huì)計(jì)監(jiān)督效益
一要加強(qiáng)對(duì)會(huì)計(jì)從業(yè)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和職業(yè)道德教育。作為財(cái)政部門(mén)，要通過(guò)各種形式，將會(huì)計(jì)從業(yè)人員培訓(xùn)落實(shí)到位，提高他們的從業(yè)水平和職業(yè)道德，為會(huì)計(jì)監(jiān)督工作奠定良好的基礎(chǔ)。二要加強(qiáng)對(duì)會(huì)計(jì)監(jiān)督隊(duì)伍的培訓(xùn)。除業(yè)務(wù)知識(shí)外，還要注重培養(yǎng)他們強(qiáng)烈的事業(yè)心和責(zé)任感，嚴(yán)格遵守監(jiān)督人員職業(yè)道德，樹(shù)立財(cái)政人的良好形象。
【參考文獻(xiàn)】
政府采購(gòu)制度是公共財(cái)政體系管理中的一項(xiàng)重要內(nèi)容，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家管理直接支出的一項(xiàng)基本手段。政府采購(gòu)（GovernmentProcurement），也稱公共采購(gòu)，是指各級(jí)政府及其所屬機(jī)構(gòu)為了開(kāi)展日常或?yàn)楣娞峁┓?wù)的需要，在財(cái)政監(jiān)管下，以法定方式、方法和程序，利用國(guó)家財(cái)政資金和政府貸款，從國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)上購(gòu)買(mǎi)商品、工程和服務(wù)①的消費(fèi)行為。
政府采購(gòu)制度形成于18世紀(jì)西方自由資本主義國(guó)家，最早可以追溯到1761年美國(guó)《聯(lián)邦政府采購(gòu)法》，迄今已有200多年歷史。由于這種制度以公開(kāi)招標(biāo)為原則，從決策到監(jiān)督體現(xiàn)了廣泛的公平性、公正性和規(guī)范性，因此被稱之為“陽(yáng)光下的交易”。
一、WTO政府采購(gòu)協(xié)議的主要內(nèi)容
WTO《政府采購(gòu)協(xié)議》1994年4月經(jīng)締約方簽字通過(guò)后，于1996年1月1日正式生效。它在WTO法律體系中屬于附件四的四個(gè)“復(fù)邊貿(mào)易協(xié)議”（PlurilateralTradeAgreement）之一，僅對(duì)簽字成員方有拘束力，而不是對(duì)全體成員方有效。
《政府采購(gòu)協(xié)議》由兩大部分組成，第一部分包括序言和24個(gè)條款，第二部分為《政府采購(gòu)協(xié)議》的附錄②。其主要內(nèi)容可以歸納以下幾方面：
（一）目標(biāo)和原則
《政府采購(gòu)協(xié)議》的基本目標(biāo)是：
1、通過(guò)建立一個(gè)有效的關(guān)于政府采購(gòu)的法律、規(guī)則、程序和措施方面的權(quán)利與義務(wù)的多邊框架，實(shí)現(xiàn)世界貿(mào)易的擴(kuò)大和更大程度的自由化，改善并協(xié)調(diào)世界貿(mào)易現(xiàn)行的環(huán)境。
2、通過(guò)政府采購(gòu)中競(jìng)爭(zhēng)的擴(kuò)大，加強(qiáng)透明度和客觀性，促進(jìn)政府采購(gòu)程序的經(jīng)濟(jì)性和高效率。
《政府采購(gòu)協(xié)議》對(duì)締約方政府采購(gòu)強(qiáng)調(diào)了以下原則：
1、國(guó)民待遇原則和非歧視待遇原則。各締約方不得通過(guò)擬訂、采取或?qū)嵤┱少?gòu)的法律、規(guī)則、程序和做法來(lái)保護(hù)國(guó)內(nèi)產(chǎn)品或供應(yīng)商而歧視外國(guó)產(chǎn)品或供應(yīng)商。
2、公開(kāi)性原則。各締約方有關(guān)政府采購(gòu)的法律、規(guī)則、程序和做法都應(yīng)公開(kāi)。
3、對(duì)發(fā)展中國(guó)家的優(yōu)惠待遇原則?？紤]到發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)、國(guó)際收支狀況等，要求有關(guān)締約方應(yīng)向發(fā)展中國(guó)家，尤其是最不發(fā)達(dá)國(guó)家提供特殊待遇和差別待遇，以照顧其發(fā)展、財(cái)政和貿(mào)易的需求。
（二）適用范圍
《政府采購(gòu)協(xié)議》的適用范圍包括：
1、采購(gòu)主體：是“由直接或基本上受政府控制的實(shí)體或其他由政府指定的實(shí)體”，不僅包括政府機(jī)構(gòu)本身，而且包括其他實(shí)體，如政府機(jī)構(gòu)；不僅包括中央一級(jí)的政府實(shí)體，還包括地方政府采購(gòu)實(shí)體。各締約方在加入《政府采購(gòu)協(xié)議》時(shí)應(yīng)提供一份采購(gòu)實(shí)體清單，列入《政府采購(gòu)協(xié)議》附件。只有被列入清單的采購(gòu)實(shí)體才受《政府采購(gòu)協(xié)議》的約束。
2、采購(gòu)對(duì)象：適用于締約方一定金額的貨物、工程（基本建設(shè)工程特許合同除外）和服務(wù)的采購(gòu)。其中中央一級(jí)采購(gòu)實(shí)體在貨物采購(gòu)方面受協(xié)議管轄的最低限價(jià)為13億特別提款權(quán)，而中央一級(jí)采購(gòu)實(shí)體在服務(wù)方面、地方一級(jí)采購(gòu)實(shí)體在貨物和服務(wù)方面受協(xié)議管轄的最低限價(jià)由各成員方協(xié)商確定，并列入《政府采購(gòu)協(xié)議》附件③。工程采購(gòu)項(xiàng)目，以聯(lián)合國(guó)中央物品分類第五十一章所列的建筑工程為準(zhǔn)。但對(duì)于涉及國(guó)家安全的采購(gòu)，包括武器、彈藥、戰(zhàn)略物資的采購(gòu)，或與國(guó)家安全及國(guó)防密切相關(guān)的連帶采購(gòu)；以及涉及到維護(hù)公共道德、公共秩
序、公共安全、人民與動(dòng)植物的生命或健康、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、保護(hù)殘疾人組織、慈善機(jī)構(gòu)或勞改產(chǎn)
品等方面的采購(gòu)，不適用《政府采購(gòu)協(xié)議》。
（三）采購(gòu)方式
《政府采購(gòu)協(xié)議》規(guī)定比較靈活。主要有三種方式：
1、公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)，是指通過(guò)公告程序，邀請(qǐng)所有感情趣的國(guó)內(nèi)外合格供應(yīng)商參加招標(biāo)的采購(gòu)程序。
2、選擇性招標(biāo)采購(gòu)，是指各采購(gòu)實(shí)體在與采購(gòu)制度的有效實(shí)施相一致的情況下，通過(guò)公告程序，最大限度地邀請(qǐng)國(guó)內(nèi)外合格供應(yīng)商參加投標(biāo)的采購(gòu)方式。
3、限制性招標(biāo)采購(gòu)，即《政府采購(gòu)協(xié)議》第15條規(guī)定的采取公開(kāi)招標(biāo)或者選擇性招標(biāo)
后，有下列情形發(fā)生時(shí)可不通過(guò)公告程序采取的采購(gòu)方式：（1）沒(méi)有供應(yīng)商參加投標(biāo)或者無(wú)
格標(biāo)；（2）對(duì)于藝術(shù)作品或者因保護(hù)專利和版權(quán)、技術(shù)原因等，供應(yīng)商獨(dú)此一家，無(wú)其他替代選擇；（3）出現(xiàn)了無(wú)法預(yù)見(jiàn)的極為緊急的情況；（4）如更換供應(yīng)商將不能滿足要求而必須向原供應(yīng)商采購(gòu)替換零備件；（5）因研究開(kāi)發(fā)需要或者特定合同需要而續(xù)購(gòu)的產(chǎn)品和服務(wù)：（6）追加的工程采購(gòu)必須由原供應(yīng)商辦理且金額未超過(guò)原主體合同金額的50%；（7）在商品市場(chǎng)上采購(gòu)的產(chǎn)品；（8）只有短時(shí)間內(nèi)出現(xiàn)的對(duì)政府機(jī)構(gòu)及其下屬機(jī)構(gòu)極為有利的向非經(jīng)常供應(yīng)商的采購(gòu)；（9）與設(shè)計(jì)比賽獲勝者簽定的采購(gòu)合同。
4、談判式采購(gòu)，是指一締約方在嚴(yán)格的限制條件下，在授予合同程序同投標(biāo)人進(jìn)行談判。這些條件包括：（1）采購(gòu)方在發(fā)出招標(biāo)邀請(qǐng)時(shí)已表達(dá)這種意圖；（2）通過(guò)評(píng)估，沒(méi)有一個(gè)投標(biāo)明顯優(yōu)于其他投標(biāo)；（3）談判應(yīng)主要用來(lái)堅(jiān)定各個(gè)投標(biāo)的優(yōu)劣；（4）在談判中采購(gòu)人在不同的供應(yīng)商中實(shí)行差別待遇。
（四）質(zhì)疑程序
《政府采購(gòu)協(xié)議》第20條規(guī)定，當(dāng)一供應(yīng)商對(duì)某項(xiàng)采購(gòu)違反《政府采購(gòu)協(xié)議》的情形提出質(zhì)疑時(shí)，每一締約方應(yīng)鼓勵(lì)該供應(yīng)商通過(guò)與采購(gòu)實(shí)體進(jìn)行磋商來(lái)解決質(zhì)疑；有關(guān)供應(yīng)商應(yīng)在知道或應(yīng)當(dāng)知道該項(xiàng)質(zhì)疑之日起10天內(nèi)開(kāi)始質(zhì)疑程序，并通知采購(gòu)實(shí)體；各項(xiàng)質(zhì)疑應(yīng)由一家法院或與采購(gòu)結(jié)果無(wú)關(guān)的獨(dú)立公正的審議機(jī)構(gòu)進(jìn)行審理；為糾正違反《政府采購(gòu)協(xié)議》的行為，確保商業(yè)機(jī)會(huì)，質(zhì)疑程序中可以采取暫時(shí)的果斷措施，在決定是否采取這種可能造成該采購(gòu)過(guò)程中斷的措施時(shí)，應(yīng)考慮可能對(duì)有關(guān)利益包括公共利益產(chǎn)生的重大不利后果。同時(shí)，為維護(hù)商業(yè)和其他有關(guān)方面的利益，質(zhì)疑程序一般應(yīng)及時(shí)結(jié)束。
二、我國(guó)現(xiàn)行政府采購(gòu)制度與WTO《政府采購(gòu)協(xié)議》相比存在的問(wèn)題
我國(guó)政府十分重視政府采購(gòu)立法工作，曾先后草擬了《政府采購(gòu)條例（草案）》、《中央機(jī)關(guān)政府采購(gòu)條例（草案）》，1994年4月依據(jù)《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》立法原則，制定頒布了《政府采購(gòu)管理暫行辦法》。同年6月又頒布了兩個(gè)配套辦法，即《政府采購(gòu)合同監(jiān)督暫行辦法》和《政府采購(gòu)招標(biāo)投標(biāo)管理暫行辦法》。目前，政府采購(gòu)資金管理暫行辦法、政府采購(gòu)市場(chǎng)準(zhǔn)入辦法也正在草擬醞釀階段。
在地方立法方面，上海市于1995年制定了我國(guó)第一個(gè)政府采購(gòu)試行辦法，幾經(jīng)修改，1999年4月，正式制定《上海市政府采購(gòu)管理辦法》和配套措施等6個(gè)辦法。目前，全國(guó)已有近30個(gè)地區(qū)制發(fā)了政府采購(gòu)規(guī)章和制度，其中，深圳市在1998年制定的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)政府采購(gòu)條例》是我國(guó)第一個(gè)政府采購(gòu)的地方性法規(guī)。1999年5月24日，國(guó)家發(fā)行了政府令對(duì)中央和地方政府實(shí)行政府采購(gòu)下達(dá)了明文規(guī)定，從而標(biāo)志著我國(guó)政府采購(gòu)開(kāi)始走向規(guī)范化、普遍化和制度化。
《政府采購(gòu)協(xié)議》雖然屬于WTO成員方選擇參加的協(xié)議，只是對(duì)簽字國(guó)有效，但隨著世界經(jīng)濟(jì)全球化和市場(chǎng)一體化的趨勢(shì)，以及我國(guó)進(jìn)入世貿(mào)組織腳步的臨近，在不久的將來(lái)，中國(guó)開(kāi)放本國(guó)的政府采購(gòu)市場(chǎng)應(yīng)是歷史的必然。但是，在我國(guó)現(xiàn)階段政府采購(gòu)工作仍屬全新領(lǐng)域，相關(guān)立法起步較晚，政策法規(guī)尚不健全，與WTO《政府采購(gòu)協(xié)議》的要求相比仍存在較大的差距。主要表現(xiàn)在：
1、法律保障方面
我國(guó)推行政府采購(gòu)制度工作起步較晚，近兩年全國(guó)各地都在陸續(xù)試點(diǎn)推行，但到目前為止，許多省、市、自治區(qū)雖然根據(jù)自己的實(shí)際情況，制定了相應(yīng)的辦法和措施，但我國(guó)還未制定出《政府采購(gòu)法》或完整的政府采購(gòu)制度管理?xiàng)l例，尚未形成統(tǒng)一的政府采購(gòu)體系。而各地在政府采購(gòu)實(shí)際操作時(shí)存在較大的隨意性和不規(guī)范性，有些問(wèn)題無(wú)法可依，無(wú)章可循，只有靠一些規(guī)范性及領(lǐng)導(dǎo)的支持運(yùn)作，缺乏法律的保障。
2、政府采購(gòu)最低限額的規(guī)定方面
《政府采購(gòu)協(xié)議》規(guī)定各締約方的中央政府機(jī)構(gòu)采購(gòu)合同的限額為13萬(wàn)特別提款權(quán)④，而地方政府機(jī)構(gòu)和政府下屬機(jī)構(gòu)由各締約方自行規(guī)定。依據(jù)國(guó)際慣例，地方政府的采購(gòu)合同起始限額均高于中央政府采購(gòu)合同的起始限額。我國(guó)目前尚無(wú)統(tǒng)一的采購(gòu)限額規(guī)定，而各地實(shí)際操作的限額一般都較低，如上海市《2000年政府采購(gòu)目錄》規(guī)定：?jiǎn)雾?xiàng)采購(gòu)金額超過(guò)5萬(wàn)元或以一級(jí)預(yù)算單位匯兌統(tǒng)計(jì)年批量采購(gòu)超過(guò)100萬(wàn)元的貨物；合同金額超過(guò)100萬(wàn)元的土建、安裝、裝飾、市政道路等各類工程；單項(xiàng)金額超過(guò)50萬(wàn)元的服務(wù)。這意味著一旦我國(guó)加入WTO《政府采購(gòu)協(xié)議》，上述所列超過(guò)5萬(wàn)元、50萬(wàn)元、100萬(wàn)元的政府采購(gòu)市場(chǎng)都將對(duì)其他締約方開(kāi)放，這樣的規(guī)定對(duì)保護(hù)本國(guó)企業(yè)而言顯然是很不利的，也與國(guó)際上通常做法相。
3、政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)的確認(rèn)方面
目前，各地政府采購(gòu)大多數(shù)由地方政府協(xié)調(diào)有關(guān)部門(mén)參加組成政府采購(gòu)委員會(huì)，在財(cái)政部門(mén)設(shè)立政府采購(gòu)中心。這兩個(gè)機(jī)構(gòu)在實(shí)踐中既可以審查采購(gòu)主體資格，又可以在供貨合同由采購(gòu)單位和供應(yīng)商商定的情況下，以監(jiān)督方身份承擔(dān)見(jiàn)證職責(zé)。這實(shí)際上就等于承負(fù)可能出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)糾紛的責(zé)任，因而這兩個(gè)機(jī)構(gòu)實(shí)質(zhì)上既是政府采購(gòu)組織者，又是政府采購(gòu)管理者，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中既扮演采購(gòu)員，又兼裁判員，這種身份上的雙重性，必然導(dǎo)致職責(zé)上的混淆。因此，這樣的組織形式在法律和行政體制方面如何定位、職責(zé)如何衡量，都是需進(jìn)一步解決的問(wèn)題。
4、預(yù)算管理形式方面
目前，全國(guó)各省、市的政府采購(gòu)工作大多是經(jīng)地方政府批準(zhǔn)，由財(cái)政部門(mén)組建采購(gòu)中心進(jìn)行日常操作。采購(gòu)中心一般為全額撥款的事業(yè)單位，但也有部門(mén)地區(qū)確定為自收自支的（或定額補(bǔ)助）事業(yè)單位，還有的地方采取在財(cái)政局相關(guān)處室基礎(chǔ)上“兩塊牌子，一套人馬”的安排，而機(jī)構(gòu)組織形式和經(jīng)費(fèi)來(lái)源的不同，必然在相關(guān)程度上決定著政府采購(gòu)中心在工作中“扮演角色”的不同，以及介入程度的深淺，這種經(jīng)費(fèi)上的自助自支方式可能使采購(gòu)中心因關(guān)注自身利益而不能保持公平、公正地安排采購(gòu)活動(dòng)。
5、采購(gòu)方式方面
我國(guó)《投標(biāo)招標(biāo)法》規(guī)定的招標(biāo)方式包括公開(kāi)招標(biāo)和邀請(qǐng)招標(biāo)，而WTO《政府采購(gòu)協(xié)議》規(guī)定的招標(biāo)方式包括公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)、選擇性招標(biāo)采購(gòu)、限制性招標(biāo)采購(gòu)和談判式招標(biāo)采購(gòu)四種。從范圍上看，我國(guó)招標(biāo)方式更為狹小，選擇余地小，對(duì)開(kāi)放后的中國(guó)市場(chǎng)不利。
6、質(zhì)疑程序方面
我國(guó)大部分地方立法只規(guī)定了一旦發(fā)生糾紛可以向政府采購(gòu)管理辦公室投訴，但沒(méi)有規(guī)定投訴的程序，投訴的期限、質(zhì)疑受理機(jī)構(gòu)及采購(gòu)過(guò)程中斷等問(wèn)題也未作明確規(guī)定。
三、創(chuàng)新我國(guó)政府采購(gòu)制度的基本構(gòu)想
（一）、建立政府采購(gòu)制度的目標(biāo)原則
實(shí)行政府采購(gòu)的根本目標(biāo)就是要節(jié)約財(cái)政支出，實(shí)現(xiàn)貨幣價(jià)值的最大化，同時(shí)，促進(jìn)資源的優(yōu)化配置。為此，政府采購(gòu)制度必須遵循以下總原則：
1、公開(kāi)、公平、公正原則。其基本要求是：政府采購(gòu)過(guò)程必須向社會(huì)公開(kāi)，不得對(duì)供應(yīng)商采取歧視政策和地區(qū)封鎖，采購(gòu)人與供應(yīng)人在采購(gòu)過(guò)程中處于平等地位，必須嚴(yán)格依照法律規(guī)定程序進(jìn)行采購(gòu)。
2、效益原則。政府采購(gòu)的客觀效果是節(jié)省政府開(kāi)支，在從事采購(gòu)活動(dòng)中講求經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，要求政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的方式，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)使財(cái)政性資金的使用效益最大化。
3、維護(hù)社會(huì)公眾利益原則。財(cái)政性資金屬公共資財(cái)，其使用必須符合社會(huì)公眾的利益。首先，財(cái)政性資金在使用方向上要把社會(huì)公眾的利益放在首位，要加大對(duì)公眾事業(yè)的投入；其次，政府在采購(gòu)日常用品時(shí)應(yīng)當(dāng)有利于增進(jìn)公共福利，注意社會(huì)效益。
4、適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要原則。建立政府采購(gòu)制度是強(qiáng)化財(cái)政智能、加強(qiáng)財(cái)政宏觀調(diào)控的需要。建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，需要建立健全相應(yīng)的宏觀調(diào)控體系，財(cái)政作為一種重要的財(cái)政手段也要實(shí)現(xiàn)面向市場(chǎng)的轉(zhuǎn)變，并不段健全和完善。而建立政府采購(gòu)制度是健全規(guī)范財(cái)政支出政策的中心內(nèi)容，尤其是我國(guó)財(cái)權(quán)分散、財(cái)政智能枝解、弱化的情況下，就顯得更為迫切。
5、競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)原則。營(yíng)造一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)真正靠實(shí)力和信用競(jìng)爭(zhēng)。
接受社會(huì)監(jiān)督原則。政府采購(gòu)計(jì)劃、采購(gòu)過(guò)程和采購(gòu)結(jié)構(gòu)必須對(duì)社會(huì)公開(kāi)，任何組織和個(gè)人有權(quán)對(duì)政府采購(gòu)中的違法行為進(jìn)行檢舉和控告。
（二）、建立我國(guó)政府采購(gòu)制度的基本框架
1、界定政府采購(gòu)制度的適用范圍。
從采購(gòu)主體看，我國(guó)政府采購(gòu)制度的適用范圍應(yīng)當(dāng)確定為使用政府性資金的各類行政事業(yè)單位，主要是指政府機(jī)關(guān)及全額預(yù)算撥款的社會(huì)團(tuán)體和黨政組織，事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)是否應(yīng)納入政府采購(gòu)范圍，應(yīng)具體分析。事業(yè)單位的物品或服務(wù)可以分為兩類：一類是有政府組織供給的純公共品，這屬于政府采購(gòu)范圍；一類并不一定都靠政府，而是在政府財(cái)政的支持下，通過(guò)授予特許權(quán)由民間組織供給，這些物品由于要對(duì)成本回收自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，必然走上企業(yè)化經(jīng)營(yíng)道路，依市場(chǎng)規(guī)律辦事，其采購(gòu)行為就不應(yīng)當(dāng)受政府行政控制，不應(yīng)納入政府采購(gòu)范圍。國(guó)有企業(yè)也有兩類：一類是非盈利性的公共性企業(yè)，企業(yè)的發(fā)展靠國(guó)家財(cái)政支持，所提供的物品和服務(wù)是為了滿足社會(huì)公共需要，這類企業(yè)應(yīng)納入政府采購(gòu)制度規(guī)范內(nèi)；一類是以盈利為目的的經(jīng)營(yíng)性企業(yè)，只有依市場(chǎng)規(guī)律辦事，以追求盈利最大化為目標(biāo)，依市場(chǎng)信號(hào)配置資源方能健康發(fā)展，為此就必須實(shí)行政企分開(kāi)，消除政府直接行政干預(yù)，因此不能納入政府采購(gòu)范圍。
從采購(gòu)資金的性質(zhì)看，所有用政府性資金安排并達(dá)到規(guī)定金額的采購(gòu)項(xiàng)目，除涉及國(guó)家安全和另有規(guī)定外，均應(yīng)納入政府采購(gòu)的范圍。政府采購(gòu)資金包括：各級(jí)財(cái)政預(yù)算安排的資金，需要購(gòu)買(mǎi)商品或者接受服務(wù)的單位預(yù)算外資金、自有資金和其他收入，國(guó)內(nèi)外貸款、捐贈(zèng)款，各級(jí)政府規(guī)定的其他資金。
2、選擇政府采購(gòu)模式
從我國(guó)的實(shí)際情況來(lái)看，推行政府采購(gòu)制度，其采購(gòu)模式的選擇宜采用集中和分散并以集中為主的模式。
3、明確政府采購(gòu)的方式
政府采購(gòu)方式可分為兩大類：招標(biāo)性采購(gòu)與非招標(biāo)性采購(gòu)。從我國(guó)推行政府采購(gòu)制度的角度看，應(yīng)選擇以競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)采購(gòu)方式為主，其他采購(gòu)方式相配合。
4、設(shè)置政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)
（1）、在財(cái)政部下設(shè)政府采購(gòu)管理機(jī)構(gòu)——政府采購(gòu)管理委員會(huì)（或政府采購(gòu)管理辦公室）。根據(jù)國(guó)務(wù)院1998年批準(zhǔn)的財(cái)政部“三定”方案，明確授予財(cái)政部“擬定和執(zhí)行政府采購(gòu)政策”的職責(zé)，因此，財(cái)政部作為政府采購(gòu)主管部門(mén)肩負(fù)著協(xié)調(diào)管理和政策指導(dǎo)的重任。政府采購(gòu)管理委員會(huì)主要負(fù)責(zé)是：制定、修改和監(jiān)督執(zhí)行政府采購(gòu)法規(guī)、政策；下達(dá)政府采購(gòu)計(jì)劃；編制和審查政府采購(gòu)預(yù)算方案；批準(zhǔn)和撥付政府采購(gòu)款；分析和評(píng)估采購(gòu)統(tǒng)計(jì)；協(xié)調(diào)有關(guān)部門(mén)的關(guān)系等。
（2）、各級(jí)政府設(shè)置政府采購(gòu)事務(wù)機(jī)構(gòu)——政府采購(gòu)中心。其性質(zhì)屬于非盈利性事業(yè)法人，隸屬于各級(jí)政府，接受財(cái)政部門(mén)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)與監(jiān)督。其主要職責(zé)是組織各級(jí)政府交辦的大中型工程、貨物和服務(wù)的采購(gòu)事務(wù)；統(tǒng)一組織管理行政事業(yè)單位能夠集中采購(gòu)的貨物、工程和服務(wù)；承擔(dān)由政府采購(gòu)委員會(huì)委托的被取消獨(dú)立采購(gòu)資格的采購(gòu)機(jī)關(guān)的其他各項(xiàng)采購(gòu)；對(duì)被授權(quán)進(jìn)行分散采購(gòu)的部門(mén)或單位采購(gòu)活動(dòng)進(jìn)行備案管理和監(jiān)督。
政府采購(gòu)中心與政府采購(gòu)管理機(jī)構(gòu)的關(guān)系是一級(jí)委托關(guān)系，也可以直接受理各個(gè)部門(mén)或單位的委托進(jìn)行直接采購(gòu)活動(dòng)。由于受到具體采購(gòu)商品（勞務(wù)）和工程技術(shù)因素的限制，該中心還可以進(jìn)行二級(jí)委托，如委托專業(yè)中介機(jī)構(gòu)從事具體的采購(gòu)事宜。
5、建立政府采購(gòu)制度的配套改革
（1）、改革財(cái)政專項(xiàng)預(yù)算資金的撥付管理制度，建立與政府采購(gòu)制度相配套的財(cái)政專項(xiàng)預(yù)算資金管理方式。將現(xiàn)行財(cái)政支出中的一部分專門(mén)用于單位或部門(mén)的設(shè)備購(gòu)置、會(huì)務(wù)、房屋修繕、車(chē)輛購(gòu)置和維護(hù)等專項(xiàng)資金，按價(jià)值管理和實(shí)物管理相結(jié)合的辦法在總預(yù)算中單獨(dú)編制，不再搞條塊分割，而應(yīng)政府采購(gòu)專業(yè)戶由政府采購(gòu)中心按財(cái)政批準(zhǔn)的政府采購(gòu)計(jì)劃統(tǒng)一運(yùn)作。
（2）、改革現(xiàn)行總預(yù)算會(huì)計(jì)制度，使之與政府采購(gòu)制度相適應(yīng)?，F(xiàn)行預(yù)算按主管會(huì)計(jì)單位、二級(jí)會(huì)計(jì)單位、基層會(huì)計(jì)單位至少三個(gè)級(jí)次層層下?lián)芙?jīng)費(fèi)，這不僅影響了財(cái)政部門(mén)有效貫徹政府采購(gòu)制度，而且無(wú)法對(duì)采購(gòu)行為（如招投標(biāo)程序、方法等）不夠規(guī)范進(jìn)行有力的監(jiān)督，不適應(yīng)政府采購(gòu)制度資金的直接支付要求。實(shí)行政府采購(gòu)制度后，財(cái)政部門(mén)不再簡(jiǎn)單地按預(yù)算撥付經(jīng)費(fèi)，應(yīng)當(dāng)允許按批準(zhǔn)的預(yù)算和采購(gòu)合同的履約情況直接向供應(yīng)商撥付貨款（支出），或在總預(yù)算中將采購(gòu)資金劃撥政府采購(gòu)中心支出，減少資金流動(dòng)環(huán)節(jié)。由于這部分支出采取直接付款形式，支出的決策也不需要層層上報(bào)，財(cái)政總會(huì)計(jì)根據(jù)支出數(shù)額直接辦理決算。
（3）、改革現(xiàn)行國(guó)家金庫(kù)制度。實(shí)行政府采購(gòu)制度后，國(guó)家金庫(kù)的有關(guān)辦法中應(yīng)明確允許財(cái)政辦理直接撥款的方式，建立一種單一的國(guó)庫(kù)帳戶管理方式，并制定相應(yīng)的操作辦法。
6、建立政府采購(gòu)的監(jiān)督機(jī)制
（1）、直接監(jiān)督：現(xiàn)行的政府采購(gòu)方式主要是公開(kāi)招標(biāo)，招標(biāo)公告后，整個(gè)采購(gòu)過(guò)程全部處于供應(yīng)商的監(jiān)督之下，供應(yīng)商為了保護(hù)自己的正當(dāng)利益，自覺(jué)地進(jìn)行相互監(jiān)督，對(duì)違反“三公”原則的人和事，供應(yīng)商可以向招標(biāo)人提出質(zhì)疑。
（2）、行政監(jiān)督：供應(yīng)商對(duì)采購(gòu)過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，在對(duì)質(zhì)疑效果不滿意的情況下，可按規(guī)定向政府采購(gòu)管理部門(mén)投訴。
（3）、司法監(jiān)督：供應(yīng)商在受到不公平待遇時(shí)，如對(duì)政府采購(gòu)管理部門(mén)的處理決定不服，可按現(xiàn)行的司法程序，向法院提請(qǐng)?jiān)V訟，也可向仲裁機(jī)構(gòu)申請(qǐng)仲裁。
（4）、社會(huì)監(jiān)督：各部門(mén)或地區(qū)在采購(gòu)活動(dòng)中，應(yīng)經(jīng)常邀請(qǐng)紀(jì)檢、法院、公證和新聞機(jī)構(gòu)的代表參加開(kāi)標(biāo)和評(píng)標(biāo)監(jiān)督。
7、建立科學(xué)的招標(biāo)管理辦法和程序，加強(qiáng)對(duì)招標(biāo)機(jī)制的管理。招標(biāo)和投標(biāo)是政府采購(gòu)的核心內(nèi)容?？茖W(xué)的招標(biāo)管理辦法是政府采購(gòu)制度完備與否的重要標(biāo)志。在實(shí)踐中，由于招投標(biāo)技術(shù)性強(qiáng)，財(cái)政部門(mén)及支出單位目前缺乏專門(mén)人才，因此，需借助招標(biāo)機(jī)構(gòu)作中介，財(cái)政部門(mén)應(yīng)建立相應(yīng)的辦法規(guī)范中介機(jī)構(gòu)的智能和業(yè)務(wù)范圍，充分使中介機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、公正性得以發(fā)揮。
8、加強(qiáng)政府采購(gòu)隊(duì)伍建設(shè)，努力提高業(yè)務(wù)人員素質(zhì)。政府采購(gòu)制度已成為雙邊、多邊以及地區(qū)貿(mào)易談判的重要內(nèi)容。我國(guó)加入WTO以后，就必須適度開(kāi)放本國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)。而政府采購(gòu)是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的工作，采購(gòu)商品物種繁多，加上我國(guó)政府采購(gòu)起步較晚，政府絕大部分工作人員不熟悉現(xiàn)代采購(gòu)業(yè)務(wù)和技巧，對(duì)市場(chǎng)上廠商的信譽(yù)和商品質(zhì)量把握不準(zhǔn)，不善于收集、分析和運(yùn)用市場(chǎng)信息，構(gòu)成人才資源的障礙，所以現(xiàn)在應(yīng)抓緊時(shí)機(jī)培訓(xùn)政府采購(gòu)專業(yè)人員。
參考文獻(xiàn)資料：
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4、《關(guān)于我國(guó)〈政府采購(gòu)法〉的立法探討》李劍著，《華東政法學(xué)院報(bào)》，99年；
5、《政府采購(gòu)：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下加強(qiáng)財(cái)政支出管理的中心環(huán)節(jié)》劉尚希、楊鐵山著，《財(cái)政研究》1998年第4期；
6、《政府采購(gòu)，宏觀經(jīng)濟(jì)政策的興奮點(diǎn)》戴靜、韋玲著，《企業(yè)經(jīng)濟(jì)》1998年第8期；
7、《世界貿(mào)易體制的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》伯納曼·霍克曼、邁克爾·考斯泰基著，劉平、洪曉東、許明德等譯，法律出版社1999年版。
①此處的商品是指各種各樣的物品，包括原料、產(chǎn)品、設(shè)備、器具等；工程是指新建、擴(kuò)建、改建、修建拆除、修繕或翻新構(gòu)造物及其附屬設(shè)備以及建造房屋、新建水利、修建交通設(shè)施、鋪設(shè)下水道等；服務(wù)是指除貨物和工程外的任何采購(gòu)，包括專業(yè)服務(wù)、技術(shù)服務(wù)和培訓(xùn)等。
政府采購(gòu)是政府影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)的一種強(qiáng)有力的宏觀調(diào)控手段。建立規(guī)范的政府采購(gòu)制度是規(guī)范政府采購(gòu)行為，保障我國(guó)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的需要。我國(guó)在建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的過(guò)程中，要從自身實(shí)際出發(fā)，借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，并根據(jù)國(guó)際慣例，建立適合我國(guó)國(guó)情的政府采購(gòu)制度。
一、政府采購(gòu)法律制度亟待建立
政府采購(gòu)是當(dāng)今世界各國(guó)政府管理社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的一種重要手段，它是指各級(jí)政府及其所屬部門(mén)和機(jī)構(gòu)，為了開(kāi)展日常財(cái)務(wù)活動(dòng)或?yàn)楣娞峁┓?wù)的需要，在財(cái)政的監(jiān)督下，以法定的手段、方法和程序，從市場(chǎng)上購(gòu)買(mǎi)商品、服務(wù)和工程的行為。由于我國(guó)正處于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期。人們對(duì)政府采購(gòu)的認(rèn)識(shí)不夠全面、深入，使在國(guó)內(nèi)、國(guó)際市場(chǎng)上都具有相當(dāng)規(guī)模的我國(guó)政府采購(gòu)，缺乏完善、統(tǒng)一的法律制度規(guī)范。
在我國(guó)不同地區(qū)和部門(mén)頒布的政府采購(gòu)法律文件中。對(duì)政府采購(gòu)的界定、政府采購(gòu)主體、政府采購(gòu)包括的內(nèi)容、管理政府采購(gòu)的機(jī)構(gòu)等都規(guī)定的不盡相同。在其它方面，也存在同樣的差異，因此導(dǎo)致了管理上的混亂和采購(gòu)上的不規(guī)范。建立政府采購(gòu)法律制度，可以克服上述弊端，統(tǒng)一規(guī)范政府采購(gòu)行為。
由于缺乏統(tǒng)一、完備的政府采購(gòu)法律制度。各級(jí)政府的財(cái)政支出各自為政，環(huán)節(jié)多，單價(jià)高，采購(gòu)方式不規(guī)范、不透明，導(dǎo)致盲目采購(gòu)、重復(fù)采購(gòu)等浪費(fèi)現(xiàn)象依然存在。盡管在一些地方和部門(mén)已頒布實(shí)施有關(guān)規(guī)定，但由于其效力低，內(nèi)容差異大，也難以發(fā)揮其應(yīng)有的效果。
二、政府采購(gòu)法律制度的基本原則
“三公”原則就是公開(kāi)、公平、公正原則。公開(kāi)原則是世界各國(guó)管理公共支出的一個(gè)共同原則．因?yàn)檎少?gòu)合同是采購(gòu)機(jī)關(guān)使用納稅人稅款和其它公共專項(xiàng)投資簽訂的買(mǎi)賣(mài)合同。在采購(gòu)中必須對(duì)納稅人以及社會(huì)公眾負(fù)責(zé)。因此。要求政府采購(gòu)依據(jù)的法律、政策、采購(gòu)項(xiàng)目、合同條件、投標(biāo)人資格預(yù)審和評(píng)價(jià)投標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)等都必須對(duì)社會(huì)公開(kāi)，以便公眾和檢察、監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查、監(jiān)督。
效率原則也是各國(guó)常見(jiàn)的采購(gòu)原則。效率包括經(jīng)濟(jì)效率和管理效率兩個(gè)方面，經(jīng)濟(jì)效率要求政府在采購(gòu)過(guò)程中，能大幅度的節(jié)約開(kāi)支，強(qiáng)化預(yù)算約束。有效提高資金使用效率，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)機(jī)制與財(cái)政政策的最佳結(jié)合。
三、政府采購(gòu)法律制度的功效
政府采購(gòu)是政府與供應(yīng)商之間進(jìn)行的交易。由于政府是市場(chǎng)中的最大消費(fèi)者。而且政府采購(gòu)遵循公開(kāi)、公平、公正的原則，在競(jìng)標(biāo)過(guò)程中執(zhí)行嚴(yán)密、透明的“優(yōu)勝劣汰”機(jī)制。所有這些都會(huì)調(diào)動(dòng)供應(yīng)商參與政府采購(gòu)的積極性，而且能夠促使供應(yīng)商不斷提高產(chǎn)品質(zhì)量、降低生產(chǎn)成本或者改善售后服務(wù)。以使自己能夠贏得政府這一最大的消費(fèi)者。所以．供應(yīng)商競(jìng)爭(zhēng)能力的提高叉能夠帶動(dòng)整個(gè)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的繁榮昌盛。
四、政府采購(gòu)法律制度的作用
1．提高供應(yīng)商的競(jìng)爭(zhēng)能力
政府采購(gòu)的方式很多，有公開(kāi)招標(biāo)、兩階段招標(biāo)、尋價(jià)采購(gòu)、單一來(lái)源采購(gòu)等多種方式，其中公開(kāi)招標(biāo)是運(yùn)用最多的一種方式。但不論是采取哪種方式，在政府采購(gòu)的過(guò)程中都要遵循競(jìng)爭(zhēng)性的原則。通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)，政府可以邀請(qǐng)到很多的供應(yīng)商、承包商或勞務(wù)供應(yīng)者來(lái)競(jìng)標(biāo)，形成一種有利于政府的買(mǎi)方市場(chǎng)，從而使政府能夠獲得比較價(jià)格利益和更優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品或服務(wù)。因此。各供應(yīng)商必須不斷地提高自己的競(jìng)爭(zhēng)能力，從而在眾多的供應(yīng)商中嶄露頭角，被政府“相中”。
2．給整個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)注入活力
政府采購(gòu)必須遵循公平、公開(kāi)、公正的原則，這三條原則可以維護(hù)供應(yīng)商的利益．極大地調(diào)動(dòng)供應(yīng)商的參與熱情，為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)注入新的活力，并帶動(dòng)整個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的繁榮。
首先，政府采購(gòu)遵循公平原則。具體來(lái)說(shuō)，這包括三個(gè)方面：一是競(jìng)爭(zhēng)主體準(zhǔn)人的公平性．即允許所有有興趣的供應(yīng)商均可參加投標(biāo)；二是競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的公平性，即資格預(yù)審和評(píng)標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)要一致；三是供應(yīng)商獲取信息的公平性，即所有參與投標(biāo)的供應(yīng)商都應(yīng)平等地從政府那里獲得完全信息。
其次，政府采購(gòu)遵循公開(kāi)原則。這一原則主要是通過(guò)嚴(yán)密的政府采購(gòu)法律、法規(guī)來(lái)體現(xiàn)的。由于政府采購(gòu)的批量大，對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響也大，所以采購(gòu)活動(dòng)的程序、過(guò)程一定要體現(xiàn)透明、公平的原則。公開(kāi)的采購(gòu)程序一方面具有可預(yù)測(cè)性，使投標(biāo)供應(yīng)商可以計(jì)算出他們參加采購(gòu)活動(dòng)的代價(jià)和風(fēng)險(xiǎn)。從而提出最有利的競(jìng)爭(zhēng)價(jià)格：另一方面可以最大限度地避免“內(nèi)部交易”或“黑箱操作”，從而增強(qiáng)潛在投標(biāo)商參與采購(gòu)并中標(biāo)的信心。
再次，政府采購(gòu)遵循公正原則。其核心是“標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一”。該原則要求采購(gòu)部門(mén)給予所有的供應(yīng)商相同的待遇。而不應(yīng)該存在歧視性。它是提高供應(yīng)商廣泛參與政府采購(gòu)活動(dòng)的有效保證。
3．有助于我國(guó)產(chǎn)品打入國(guó)際市場(chǎng)
這可以從兩個(gè)方面進(jìn)行解釋：一是由于國(guó)內(nèi)政府采購(gòu)市場(chǎng)的不斷完善，調(diào)動(dòng)了國(guó)內(nèi)供應(yīng)商的參與積極性，并促進(jìn)其競(jìng)爭(zhēng)能力的提高．這種競(jìng)爭(zhēng)能力的提高有可能使這些供應(yīng)商步人國(guó)際市場(chǎng)；二是從政府采購(gòu)市場(chǎng)開(kāi)放的對(duì)等性來(lái)看．我們可以充分利用雙邊或多邊條約的優(yōu)惠待遇參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)．使供應(yīng)商能夠在國(guó)際市場(chǎng)上得到更多錘煉的機(jī)會(huì)．提高國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力。
從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，經(jīng)濟(jì)全球化、一體化的趨勢(shì)不可阻擋．政府采購(gòu)市場(chǎng)的開(kāi)放也是必然趨勢(shì)。雖然我國(guó)沒(méi)有正式聲明開(kāi)放政府采購(gòu)市場(chǎng)，實(shí)際上國(guó)外供應(yīng)商早已進(jìn)入我國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)。我國(guó)政府機(jī)關(guān)采購(gòu)商品或服務(wù)的領(lǐng)域也早已延伸到國(guó)外。
4．有效防治腐敗
首先，政府采購(gòu)制度，能克服以往分散購(gòu)買(mǎi)的弊端?？捎行У胤婪豆膊少?gòu)領(lǐng)域的腐敗。政府采購(gòu)，不僅是一種簡(jiǎn)單的消費(fèi)行為。而且是一種制度。在這種制度下，各種支出納入統(tǒng)一賬戶．受到財(cái)政部門(mén)全方位監(jiān)督。它的主要實(shí)現(xiàn)形式是招標(biāo)。這一方式以公平、公正、公開(kāi)為基礎(chǔ)，通過(guò)招標(biāo)廣告，公開(kāi)采購(gòu)信息，使有能力的企業(yè)，都有機(jī)會(huì)參與競(jìng)爭(zhēng)。
其次．統(tǒng)一的政府采購(gòu)，特別是公共招標(biāo)方式．可以依托于法制而明顯地提高政府采購(gòu)過(guò)程的透明度和嚴(yán)密性，減少產(chǎn)生“權(quán)錢(qián)交易”等腐敗行徑的土壤。
關(guān)鍵詞：政府采購(gòu)監(jiān)督機(jī)制；問(wèn)題；對(duì)策
政府采購(gòu)監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)成
政府采購(gòu)，是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物工程和服務(wù)的行為。而政府采購(gòu)監(jiān)督機(jī)制是指各監(jiān)督主體對(duì)政府采購(gòu)法律、具體操作程序及采購(gòu)活動(dòng)的全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督管理的相關(guān)制度，具體包括對(duì)監(jiān)督管理部門(mén)的監(jiān)督，即各級(jí)人大、監(jiān)察檢察、審計(jì)等部門(mén)對(duì)各級(jí)財(cái)政部門(mén)政府采購(gòu)管理機(jī)構(gòu)的法律執(zhí)行、信息、投訴處理的監(jiān)督；也包括對(duì)采購(gòu)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，即各級(jí)財(cái)政部門(mén)、紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)和公證機(jī)關(guān)、供應(yīng)商對(duì)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)及采購(gòu)人、管理人員及評(píng)標(biāo)委員會(huì)和分散采購(gòu)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督；還包括對(duì)供應(yīng)商的監(jiān)督，即監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)、采購(gòu)機(jī)構(gòu)、公證機(jī)關(guān)、紀(jì)檢監(jiān)察對(duì)供應(yīng)商資質(zhì)和產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)督。
存在的問(wèn)題及原因
通過(guò)《采購(gòu)法》、《審計(jì)法》、和《監(jiān)察法》等有關(guān)法律規(guī)定，我國(guó)已基本上構(gòu)建了三個(gè)層次的政府采購(gòu)監(jiān)督機(jī)制，但是現(xiàn)實(shí)的運(yùn)行效果并不理想，對(duì)監(jiān)督機(jī)制的有關(guān)質(zhì)疑和投訴仍屢有發(fā)生，看似完善的監(jiān)督機(jī)制實(shí)際仍存在許多問(wèn)題。首先是《采購(gòu)法》存在缺陷。作為我國(guó)政府采購(gòu)和監(jiān)督的依據(jù)，《采購(gòu)法》的完善與否將直接影響到政府采購(gòu)監(jiān)督工作的有效性，但是此法中存在著眾多不明確的規(guī)定。比如：第4條政府采購(gòu)工程進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的，適用招標(biāo)投標(biāo)法。這就對(duì)工程外的服務(wù)貨物的公開(kāi)招標(biāo)方法規(guī)定不明；第13條各級(jí)人民政府是監(jiān)督管理部門(mén)，同時(shí)其他有關(guān)部門(mén)也有監(jiān)督管理職責(zé)“其他有關(guān)部門(mén)”到底所指何部；第59條規(guī)定監(jiān)督檢查的主要內(nèi)容是法律執(zhí)行情況、采購(gòu)范圍方式和程序、采購(gòu)人員的職業(yè)素質(zhì)和技能，這僅僅是一種事中監(jiān)督，對(duì)事前事后監(jiān)督的規(guī)定的缺乏將大大減少監(jiān)督力度；第67條依照法律、行政法規(guī)規(guī)定對(duì)政府采購(gòu)負(fù)有行政監(jiān)督職責(zé)的有關(guān)部門(mén)，應(yīng)當(dāng)按照其職責(zé)分工，加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)的監(jiān)督——到底如何進(jìn)行“職責(zé)分工”；其次是權(quán)力虛設(shè)問(wèn)題嚴(yán)重。看似三個(gè)層面的監(jiān)督機(jī)制卻由于各種原因，實(shí)際監(jiān)督權(quán)力形同虛設(shè)。本應(yīng)著重于政府預(yù)算監(jiān)督人大，由于法律中沒(méi)有明確規(guī)定其否定預(yù)決算的法律后果和激勵(lì)機(jī)制，積極性嚴(yán)重不足?！侗O(jiān)察法》雖對(duì)行政人員違法處罰有規(guī)定，但監(jiān)察機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)監(jiān)察除規(guī)定外其他人員的行政行為，同人大情況相似，缺乏具體的分工、激勵(lì)機(jī)制和更高的法律約束，監(jiān)督作用非常有限。而作為最基層的重要監(jiān)督手段的社會(huì)團(tuán)體，卻由于《采購(gòu)法》等法律的宣傳力度不足和公民維權(quán)方式規(guī)定的缺乏，無(wú)法通過(guò)有效渠道使媒體、公眾進(jìn)行有效監(jiān)督。最后是救濟(jì)機(jī)制——保證以供應(yīng)商為主的采購(gòu)主體的利益和監(jiān)督權(quán)利的制度的不完備。根據(jù)《采購(gòu)法》第57條，政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)在處理投訴事項(xiàng)期間內(nèi)，可視具體情況書(shū)面通知采購(gòu)人暫停采購(gòu)活動(dòng)，但暫停時(shí)間最長(zhǎng)不得超過(guò)三十日。此條例固然為政府采購(gòu)做出一定保證，為供應(yīng)商提供一定的權(quán)益保障，但時(shí)間期限僅為三十日，對(duì)于復(fù)雜的或回復(fù)不及時(shí)的情況，難以保證供應(yīng)商權(quán)益。第六章第51—58條表明，供應(yīng)商在對(duì)采購(gòu)活動(dòng)有疑問(wèn)、認(rèn)為權(quán)益受到侵犯的情況下，可向采購(gòu)人提出質(zhì)疑，若不滿其答復(fù)的，也可向監(jiān)督管理部門(mén)提出投訴，甚至還可向人民法院提訟，但都對(duì)相應(yīng)的時(shí)間做出了限制，并且由于采購(gòu)人、機(jī)構(gòu)和監(jiān)督管理部門(mén)同屬政府部門(mén)，人民法院與財(cái)政部有緊密的財(cái)務(wù)關(guān)系，要讓供應(yīng)商在狹縫中獲得有利的保障實(shí)屬困難。
對(duì)策
為深化政府采購(gòu)機(jī)制的建立，完善政府采購(gòu)監(jiān)督機(jī)制，具體可以從以下幾個(gè)方面著手。首先必須是完善政府采購(gòu)監(jiān)督法律體系?；谡少?gòu)的發(fā)展變化性與《采購(gòu)法》的穩(wěn)定性之間的矛盾，建議采取“結(jié)合型”的立法模式，不單對(duì)政府監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行立法，還應(yīng)特別頒布某些實(shí)用范圍較小的法律，及時(shí)頒布有關(guān)細(xì)則加以細(xì)化完善，保證一定的靈活性與及時(shí)性。對(duì)于《采購(gòu)法》與其他法律相沖突的地方，應(yīng)以現(xiàn)實(shí)情況為基準(zhǔn)，盡快頒布新法律解決矛盾；其次是明晰監(jiān)督管理部門(mén)職責(zé)，完善內(nèi)部監(jiān)督。以法律明確規(guī)定具體的監(jiān)督部門(mén)、職能劃分和激勵(lì)機(jī)制，提高緊迫感與積極性，并加強(qiáng)內(nèi)部互相制約與監(jiān)督，采取定期匯報(bào)和不定期抽查的方式，加大違規(guī)的行政處罰減少腐?。辉俅问羌訌?qiáng)政府采購(gòu)?fù)獠勘O(jiān)督建設(shè)。完善公民民主監(jiān)督機(jī)制，大力宣傳相關(guān)法律，提高民主參與意識(shí)，并構(gòu)建相應(yīng)的制度設(shè)施，定期收集意見(jiàn)，從法律層面細(xì)化審計(jì)部門(mén)的職責(zé)及處罰規(guī)定，加強(qiáng)內(nèi)部再監(jiān)督及互相監(jiān)督，設(shè)置嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度和定期不定樣的考核制度，確保人員素質(zhì)最優(yōu)化；最后是完善救濟(jì)機(jī)制。建立聽(tīng)證制度，公開(kāi)聽(tīng)取當(dāng)事人的陳述意見(jiàn)，完善供應(yīng)商補(bǔ)償機(jī)制，供應(yīng)商權(quán)益受到損害時(shí)必須給予有效的補(bǔ)償，保證供應(yīng)商質(zhì)疑、投訴通道的通暢，適當(dāng)縮短回復(fù)時(shí)間，明確規(guī)定回復(fù)要求，加大回復(fù)不及時(shí)的懲罰，減少由于公共部門(mén)的怠惰與缺乏監(jiān)督對(duì)供應(yīng)商權(quán)利的侵犯。
參考文獻(xiàn)：
[1]《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》.《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》.《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》
