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關(guān)鍵詞 國庫集中收付制度 中央銀行 預(yù)算單位
隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展成熟，對公共財政的要求相應(yīng)地也不斷提高，公共財政的傳統(tǒng)體制與我國市場經(jīng)濟發(fā)展不協(xié)調(diào)的矛盾日益突出，為了順應(yīng)時代需要歷史發(fā)展，迫切需要進行我國國庫集中收付體制改革。
一、我國國庫收付制度的歷史沿革及評價
1.我國傳統(tǒng)國庫收付制度介紹
1.1國庫的職能
國庫是負責國家財政預(yù)算資金的收納、執(zhí)行政府預(yù)算、撥款支付的職能機關(guān)，其工作關(guān)系到政府預(yù)算執(zhí)行能否順利落實，國家社會政策從財政角度能否得到有效貫徹。我國傳統(tǒng)國庫體制實行的是委托金庫制，由中國人民銀行和商業(yè)銀行雙重國庫收支職能，另外國庫資金采取無償運作方式：存不計息付不付費。
1.2內(nèi)容及運行模式
我國國庫傳統(tǒng)的預(yù)算收入繳庫有就地繳庫、集中繳庫、自收匯款三種方式，其中就地繳庫是我國普遍采用的稅金入庫方式：是繳款單位在企業(yè)所在地向當?shù)貒鴰煲糟y行轉(zhuǎn)賬方式辦理繳庫手續(xù)。傳統(tǒng)國庫采用分散支付制度，支付流程大體為：財政部門通過國庫（人民銀行）撥款到主管會計單位，主管會計單位支付款項到基層用款單位，基層用款單位再通過商業(yè)銀行賬戶向貨物或勞務(wù)的提供者支付款項。
2.傳統(tǒng)國庫收付制度的缺陷
傳統(tǒng)制度下，由于財政部門、預(yù)算單位、稅務(wù)機關(guān)等部門分散設(shè)立了大量的多重賬戶，財政資金的撥付相應(yīng)地也要經(jīng)過多重環(huán)節(jié)，造成國家財政資金階段性地沉淀在各級單位自行開設(shè)的銀行賬戶中，然而隨著我國市場經(jīng)濟的發(fā)展和公共財政的建立，該傳統(tǒng)國庫體制形成的運作方式的弊端日益體現(xiàn)出來：
2.1分散管理不利于實現(xiàn)國庫宏觀調(diào)控職能
第一、分散的財政賬戶和多層次多重的財政資金撥付，對以預(yù)算執(zhí)行為重點的預(yù)算改革進程造成了制約；第二、財政資金在未實際用于支付或消費時，就過早地流出了國庫，財政資金的撥付與實際開銷和有了時間差，造成了大量的資金閑置，另一方面國家還發(fā)現(xiàn)國債來平衡財政收支，這種狀況增加了財政資金的使用成本和風險，影響了國家宏觀調(diào)控需要的財力；第三、傳統(tǒng)國庫管理制度，預(yù)算單位多頭開戶、財政資金分散支付，造成財政資金運行信息的反饋不及時、不充分，財政部門無法全面及時地掌握、管理和監(jiān)督預(yù)算內(nèi)外收支的綜合情況，更談不上有效分析財政支出數(shù)據(jù)，難以為預(yù)算編制提供準確依據(jù)，為國家宏觀調(diào)控出謀劃策。
2.2資金運行效率底下，缺乏監(jiān)管容易導(dǎo)致財政資金流失
這方面缺陷主要表現(xiàn)在：
第一、財政資金收入往往由征收機關(guān)先存入自行開設(shè)的過渡性賬戶，而不是直接繳入國庫，再加上銀行自成聯(lián)行系統(tǒng)，相互間不直接通匯，造成跨行劃轉(zhuǎn)不及時，影響了財政收入的及時入庫滯后的局面；
第二、財政資金的撥付與實際開銷和有了時間差，需要經(jīng)過多個中間環(huán)節(jié)，而且資金由不同職能部門交叉分散支配容易造成部門間扯皮現(xiàn)象，而且財政資金的撥付與資金的實際使用和消費，兩者分離，財政資金以撥定支，容易造成財政資金支出金額和支出用途的雙重失真，財政部門無法對資金的實際使用情況進行監(jiān)督。
3.我國國庫收付制度改革的意義
國庫收付制度需要從根本上進行改革，這是我國市場經(jīng)濟發(fā)展和體制建設(shè)的必然要求，改革的方向和目標就是實行財政國庫集中收付制度。其意義是改變預(yù)算資金收入入庫要經(jīng)過多重賬戶多重環(huán)節(jié)、改變傳統(tǒng)財政資金分散且多重環(huán)節(jié)支付支付、有利于更加科學(xué)地運用財政資金；有利于財政資金運行降本增效、有利于加強監(jiān)管防治腐敗。
二、我國國庫收付制度的改革方向-國庫集中收付
1.國庫收付制度改革介紹
國庫收付制度改革是我國國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，自上而下大力推行的一項強制性制度變遷改革，要求十五期間要在全國全面推行國庫集中收付制度，2001年到現(xiàn)今，我國中央已經(jīng)先后下發(fā)了十多個文件推進和完善財政國庫集中收付制度改革。
2.存在的問題
國庫集中收付管理制度改革牽涉面廣，涉及環(huán)節(jié)多，改革范圍較大，需要我們不斷摸索逐步改進，面對難免出現(xiàn)的問題，國庫集中收付管理體系還需要很多完善之處，應(yīng)當進一步完善管理體系
三、關(guān)于我國國庫收付制度改革方向的思考
1.健全國庫集中收付制度的相關(guān)法律法規(guī)
包括制定并健全法律法規(guī)來規(guī)范國庫收付制度運行，增強改革的權(quán)威性；健全國庫收付制度中的違規(guī)處罰制度，嚴防職權(quán)尋租、的發(fā)生。
2.完善國庫集中收付制度的技術(shù)支持
引言
會計集中核算是指由縣市級財政機構(gòu)單獨設(shè)置會計核算中心，在維持原有的資金的所有、使用以及財政管理主動權(quán)的基礎(chǔ)上，通過單位內(nèi)部的報賬員對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理部門辦理會計核算業(yè)務(wù)，從而形成具有集會計核算、財政管理、審核監(jiān)督等功能的核算體系。會計集中核算制度屬于會計委派制度的延伸，通過集中核算可以有效的保證會計信息的真實準確，避免腐敗行為的滋生。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所而言，采取會計集中核算制度可以解決會計專業(yè)人員不足、會計機構(gòu)工作效率低的問題，可以不斷推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理水平的提高。
1. 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政會計集中核算優(yōu)勢分析
1.1鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出得到有效的控制管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所的職能要求其必須履行對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政單位的預(yù)算管理以及監(jiān)督職能，而現(xiàn)階段財政所對于財政管理過于形式化，對于預(yù)算的審批控制不嚴格，直接影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理的實效。通過會計集中核算制度，可以實現(xiàn)賬戶的設(shè)置、管理以及核算形式的統(tǒng)一，對于行政事業(yè)單位的資金形成整體控制、集中支付形式的管理，十分有助于規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位指出的規(guī)范化，對于保障基層行政組織的資金支持，控制公用經(jīng)費管理十分有利。
1.2鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政會計集中核算制度可以減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資金壓力?，F(xiàn)階段雖然我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金總量不斷提升，但是隨著稅費改革以及其他一系列惠農(nóng)措施的開展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金壓力與日俱增。通過財政會計集中核算，可以對不同用途的費用支出進行分賬核算管理，避免用于惠農(nóng)政策資金被挪用，通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金審核實行有力的控制，規(guī)范各類資金支出，減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金壓力。
1.3不斷提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理水平。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理過程中推行會計集中核算制度，可以杜絕資金擠占挪用等違規(guī)現(xiàn)象，保證專項資金得以專項使用。同時財政會計集中核算制度可以促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)在對資金使用審批時嚴格控制，避免各項違規(guī)費用的支出。
2. 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政快管理存在問題分析
2.1鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理部門對于會計集中核算制度認識不全面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政會計集中核算制度改變了傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理模式，統(tǒng)一核算以及統(tǒng)一審查的核算體系，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政分管領(lǐng)導(dǎo)認為財政管理權(quán)限遭到限制，對于會計集中核算工作存有意見。此外，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理者認為實施會計集中核算后，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理職責執(zhí)行力度差，導(dǎo)致財政管理混亂。
2.2鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政對于惠農(nóng)資金管理力度不足。隨著國家一系列惠農(nóng)政策的出臺，用于三農(nóng)建設(shè)的資金支出項目以及總量不斷攀升?；蒉r(nóng)資金支出項目涉及到農(nóng)林牧漁等各個方面，財政監(jiān)管任務(wù)較重，對于財政會計集中核算實施提出了更高的要求。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政由于機構(gòu)設(shè)置簡單，專業(yè)會計工作人員不足，導(dǎo)致對于專項資金的監(jiān)管困難，這些均是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構(gòu)會計核算體系需要完善的方面。
2.3鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理職能被削弱。通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政會計集中核算制度，實現(xiàn)了財政由鄉(xiāng)鎮(zhèn)上級部門直管或者采取財政集中支付形式處理，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所主要負責鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位的財政管理。這些改革措施導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所得預(yù)算管理范圍縮小，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政整體預(yù)算控制能力被削弱。
3. 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政會計集中核算制度改革完善途徑
鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政會計集中核算制度作為我國財政管理低層次的改革途徑， 與我國大力推行的國庫集中支付制度仍然存在較大差距，應(yīng)不斷深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層的財政管理制度改革，解決現(xiàn)階段出現(xiàn)的問題，提高財政會計集中核算的功效。鑒于此本文提出以下幾方面改革完善措施：
3.1進一步強化資金支出管理。完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政會計集中核算體系，應(yīng)重視對于資金支出的管理。首先應(yīng)按照國家相關(guān)法律規(guī)定建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體系，科學(xué)合理安排鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算支出以及控制指標，避免各項資金的浪費。第二，應(yīng)加強資金審批的規(guī)范化管理，嚴格按照相關(guān)規(guī)章制度審核支出范圍，避免違規(guī)或者超標準的資金支出。第三，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位的工資以及獎金支出，應(yīng)依照相應(yīng)的標準依據(jù)嚴格控制，同時加強專項資金的管理，確保?？顚Ｓ?。
3.2確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政中心與會計集中核算中心的政策統(tǒng)一，不斷加強監(jiān)管力度。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政會計集中核算體系的實質(zhì)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政縣級管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)使用，因此應(yīng)做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所與縣級會計核算中心的對接，確保制度制定以及政策實施的統(tǒng)一性。同時不斷加強各自的監(jiān)督管理制度，發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理的控制支出、緩解資金壓力的作用。
3.3努力實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理的規(guī)范化與標準化。保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政會計集中核算制度的順利開展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理部門應(yīng)當構(gòu)建標準化與規(guī)范化的管理體系，在支付標準的審核、支付順序的明確以及支出控制等方面，嚴格依照相關(guān)法律以及政策規(guī)定的指標進行控制。積極發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所的監(jiān)管功能，遏制鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政單位在資金壓力下債務(wù)問題的發(fā)展，并不斷結(jié)合農(nóng)村改革建設(shè)，降低鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政風險，為社會主義三農(nóng)建設(shè)提供有力的支持。
3.4不斷提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層財政管理人員素質(zhì)水平。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構(gòu)，工作人員的職業(yè)道德以及業(yè)務(wù)水平對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理水平具有直接的影響。因此，面對瑣碎復(fù)雜的基層會計信息，財政機構(gòu)工作人員應(yīng)當明確職責權(quán)限，樹立良好的職業(yè)道德，并通過相互監(jiān)督制約，堅決制止會計核算管理過程中的各種違法違紀現(xiàn)象，保證財政管理的真實。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層財政管理人員應(yīng)當熟知各項法律政策，明確財政管理工作的關(guān)鍵，努力提高財政管理效率，并做好與上級會計核算部門的業(yè)務(wù)對接處理。
結(jié)語
鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政會計集中核算制度優(yōu)勢明顯，也是我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層財政管理改革完善的大趨勢。為了促進這一財政管理體系的完善，應(yīng)當不斷總結(jié)分析制度推行中出現(xiàn)的各種問題，并不斷完善相關(guān)的配套措施，做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層與上級財政管理部門之間的協(xié)調(diào)溝通與互相監(jiān)督，將各項惠農(nóng)政策資金落實到位，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層財政管理水平的整體提升。
參考文獻：
[1] 韓博.萬小榆 鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計集中核算體系淺議 [期刊論文] -中國電子商務(wù)2010（3）.
一、行政事業(yè)單位現(xiàn)行會計監(jiān)管的問題與不足
1.現(xiàn)行的政府監(jiān)管主體協(xié)調(diào)力度不夠，制度和職能上還存在很多不完善、不配套的地方?，F(xiàn)行法律法規(guī)授權(quán)審計、財政、監(jiān)察等多個部門都可以對會計資料實施檢查，各種監(jiān)督檢查的功能交叉、標準不一。加之分散管理，多頭監(jiān)管，各監(jiān)管部門缺乏橫向信息溝通，信息無法互相利用，沒有良好的監(jiān)管信息網(wǎng)絡(luò)，未能形成有效的監(jiān)督合力，造成社會資源的浪費。財政部門為改進會計監(jiān)管措施，實行行政事業(yè)單位會計委派制以后，由財政統(tǒng)一直接管理會計人員，財政部門對行政事業(yè)單位會計監(jiān)管更加直接，權(quán)力有所加強，但由于會計委派涉及到紀檢、財政、人事、組織、編制、業(yè)務(wù)主管等多個部門，財政部門與人事部門、組織部門、編制部門等在相關(guān)制度和職能上還存在著許多不協(xié)調(diào)、不配套的地方，不能達到理想的監(jiān)管效果。
2.管理形式較為片面和單一，會計人員的積極性與主動性難以調(diào)動起來。財政部門強化會計監(jiān)管的一個重要手段就是試行行政事業(yè)單位會計委派制，改變會計人員對所在單位的依附關(guān)系，對會計人員大膽行使監(jiān)督職權(quán)，獨立執(zhí)法，維護國家財經(jīng)紀律和制度的貫徹執(zhí)行有很大作用。但會計人員除對單位經(jīng)濟活動進行核算、監(jiān)督，還擔負著為領(lǐng)導(dǎo)提供決策參考的任務(wù)。被委派單位對委派會計而言，是一個定期輪換的工作環(huán)境，很難深入了解該單位的基本情況，委派會計與單位領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系是監(jiān)督者與被監(jiān)督者的關(guān)系，容易被孤立，被排擠、架空的現(xiàn)象難以避免，有些會計人員在原單位有升遷的可能性，在實行會計委派制后，委派機構(gòu)對委派會計的提拔數(shù)量相對較小，不利于會計人員發(fā)揮管理的積極性。
3.政府審計的管理體制尚存諸多問題與不足，審計的獨立性難以得到保證。政府審計部門隸屬同級政府，是同級政府的職能部門之一，形成事實上的各級審計機關(guān)是各級政府的內(nèi)部審計部門的狀況，導(dǎo)致審計的獨立性不足。這種不足所引起的不良后果，在地方審計活動中表現(xiàn)得猶為突出。在實際工作中，本級人民政府和上級審計機關(guān)的行為目的和行為動機有可能發(fā)生矛盾，當這種矛盾發(fā)生時，審計工作往往會喪失獨立性。因為在現(xiàn)行體制下，地方審計機關(guān)的利益與本級人民政府的政績聯(lián)系在一起。審計機關(guān)是政府的一個職能部門，向本級政府負責，所以在遇到重大的審計問題時，必須向當?shù)卣畢R報，客觀上形成了對地方政府的直接依賴關(guān)系。
二、完善行政事業(yè)單位會計監(jiān)管的切實對策
1.對各個部門的職責進行重新界定，分清各自職能，為強化監(jiān)管工作奠定良好基礎(chǔ)。目前委派會計、財政監(jiān)管、審計監(jiān)督及其他政府行政監(jiān)督在具體監(jiān)管內(nèi)容上相互交叉，甚至使用不同的監(jiān)管標準，造成監(jiān)管的權(quán)威性受到損害。當務(wù)之急應(yīng)該成立一個專門領(lǐng)導(dǎo)小組，總結(jié)分析委派會計、財政監(jiān)管和審計監(jiān)督和其他政府行政監(jiān)督的各自職能，清理重疊職能和內(nèi)容，在分清職能、避免重疊、有機協(xié)調(diào)、相互補充的指導(dǎo)原則下，將上述各種監(jiān)管職能重新理順，以解決管理分散和重復(fù)監(jiān)管的問題。
2.在財政部門內(nèi)部清楚界定各相關(guān)部門的會計監(jiān)管職能，各個部門密切合作，提高監(jiān)管水平。目前財政部對行政事業(yè)單位會計監(jiān)管的機構(gòu)主要是各預(yù)算職能部門、會計管理職能部門、財政監(jiān)督檢查職能部門和財政法制管理職能部門?，F(xiàn)在看來，在實際工作中，這些部門的監(jiān)管工作也有交叉，甚至也存在不通信息，封閉監(jiān)管的問題。為此，應(yīng)在財政部門內(nèi)部強化行政事業(yè)單位會計監(jiān)管工作、職能分工的清晰和監(jiān)管工作的信息交流，避免重復(fù)監(jiān)管和監(jiān)管矛盾。
3.財政部門與審計部門加強協(xié)調(diào)和溝通，進一步增進彼此之間的信息共享。彼此間應(yīng)建立信息通報和檢查結(jié)論處理處罰決定抄報制度，避免不必要的重復(fù)監(jiān)督和監(jiān)督矛盾。
4.會計集中核算是當前大力推行的一種管理模式，提高了核算的集約化程度，降低了相關(guān)的運營成本與財政資金的使用效益。因此建立和推行行政事業(yè)單位會計集中核算模式是適應(yīng)目前財政管理體制改革的選擇，也是實行國庫集中支付制度的要求。國庫集中支付制度，是指在實行綜合預(yù)算的基礎(chǔ)上，建立國庫單一賬戶核算體系，所有財政資金收入(包括預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外)以及各種專項資金收入直達國庫收入賬戶，預(yù)算內(nèi)、外建立相互配合的撥款計劃，所有財政支出包括人員工資經(jīng)費支出、公用經(jīng)費支出、專項資金支出全部通過國庫支出賬戶實行集中支付。它包括對預(yù)算單位大宗商品或勞力支出的集中性支付、對公務(wù)員工資和補貼的工資性支付和對預(yù)算單位零星日常費用的零星支付。
推行會計集中核算和國庫集中支付制度，對建立符合我國國情的國庫支付結(jié)算體帶ⅱ，加強行政事業(yè)單位會計監(jiān)管有重要的現(xiàn)實意義。實行國庫集中支付，能夠?qū)崿F(xiàn)對政府資金的集中化管理和使用，增強國家財力，加強財政政策的宏觀調(diào)控和實施力度；能夠減少支付環(huán)節(jié)，有利于加強對財政資金支出的監(jiān)督和管理，減少政府資金流失，杜絕不合理支出，提高資金使用效率和效益；能夠細化、硬化財政支出資金的分類監(jiān)督管理，掌握各預(yù)算單位的每一筆資金的用途、用款時間、付款對象等，有效減少財政資金使用方面的損失浪費和抑制腐??；扭轉(zhuǎn)財政資金“部門、單位”所有制傾向，建立新型的理財、用財觀念。
5.對當前的審計管理體制進行改革，提高審計獨立性。我國政府審計的實踐證明，現(xiàn)行審計管理體制名義上是雙重管理，實質(zhì)上是屬地化管理。這種管理模式，難以保證政府審計部門擺脫行政干擾，獨立、嚴格、客觀、公正地執(zhí)法，影響了審計執(zhí)法的力度，不能保證審計的合法性和效益性。只有改革這種管理體制，才能把審計部門從地方管理的束縛中解脫出來，真正獨立、公正地行使審計職權(quán)，查處問題、凈化環(huán)境、清除腐敗溫床，向有關(guān)部門提供經(jīng)濟案件的線索，維護經(jīng)濟秩序，成為真正的具有權(quán)威性的經(jīng)濟監(jiān)督部門，才能推進依法治國進程，保障各項改革措施和宏觀調(diào)控目標的實現(xiàn)，促進我國社會主義市場經(jīng)濟的健康發(fā)展。
6.強化內(nèi)部會計監(jiān)管并不斷提高自身的會計工作水平。在實際工作中，有一些單位也建立了相應(yīng)的內(nèi)部監(jiān)督和控制制度，但這些制度形同虛設(shè)，并沒有認真執(zhí)行，造成內(nèi)部管理失控，單位負責人應(yīng)對此負主要責任。由于行政事業(yè)支出屬于消費性支出，所以行政事業(yè)單位負責人及會計人員一定要提高對監(jiān)管的認識，要將內(nèi)部監(jiān)管工作做在前頭，要認識到會計部門依法行使監(jiān)管權(quán)力是自己的本職工作，必須履行；要結(jié)合會計業(yè)務(wù)工作中現(xiàn)存的實際問題，認識到會計監(jiān)管是會計工作的重要補充；會計監(jiān)管要突破傳統(tǒng)思維方式，積極開展調(diào)查研究，建立健全切合實際的內(nèi)部會計監(jiān)督制度，在法律法規(guī)和國家統(tǒng)一會計制度下，體現(xiàn)本單位經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動的特點和要求，科學(xué)合理地規(guī)范本單位的各項會計工作。
7.加強法制建設(shè)，將會計監(jiān)管置于法制環(huán)境之中。各級行政事業(yè)單位監(jiān)管主體都應(yīng)確保有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究。建立社會主義法制國家，財政部門要綜合利用經(jīng)濟的、行政的、法律的手段，加大處理的力度。要將處理事與處理人相結(jié)合，追究責任人的責任，徹底改變過去對違法違規(guī)問題對事不對人，違法單位交點錢了事，責任人安然無恙，屢查屢犯、屢禁不止的局面，真正樹立《會計法》的權(quán)威。有法必依、執(zhí)法必嚴，這是財政部門履行會計監(jiān)督職責的生命線，也是會計監(jiān)督職能真正落實的關(guān)鍵。對發(fā)生的違法行為，各級財政部門都必須鐵面無私，依法處理。各級審計機關(guān)也應(yīng)嚴格按照《審計法》正確行使強制行政監(jiān)督權(quán)和處理處罰權(quán)，對違法違規(guī)的會計行為做出處理處罰或按照程序移交其他部門或機關(guān)處理。通過嚴格執(zhí)法，反饋行政事業(yè)單位管理公共事務(wù)活動和事業(yè)發(fā)展活動中深層次的問題，將會計監(jiān)管置于法制的環(huán)境之中，可以提高監(jiān)管的整體效能。
三、小 結(jié)
行政事業(yè)單位的會計監(jiān)管工作對于防止會計舞弊行為的發(fā)生，減少國家財產(chǎn)和社會資源的流失能發(fā)揮重要監(jiān)督和管理作用。只有不斷建立健全內(nèi)部控制制度，提高審計水平，使行政事業(yè)單位會計監(jiān)管制度化、法制化，從而有效杜絕不法會計行為的發(fā)生。
參考文獻：
1.單獨成立核算政府各部門財務(wù)的機構(gòu)，簡稱會計核算中心。該中心的主要職責是：（1）編制政府各部門的年初預(yù)算，為政府各部門嚴把財務(wù)入口關(guān)。調(diào)查政府各部門的工作目標任務(wù)，計算完成這些任務(wù)所需的經(jīng)費，從而制訂各部門的年初預(yù)算；代辦政府各部門預(yù)算追加事項，確保財政的每一筆款項都有具體用途。（2）代政府各部門進行會計核算與預(yù)算執(zhí)行，為政府各部門嚴把財務(wù)出口關(guān)。該中心會計人員獨立于政府各部門，不受政府各部門行政管制，而能更好地履行其會計職責。（3）由審計機關(guān)向該中心派駐審計人員進行日常審計監(jiān)督，及時糾正各部門違紀違規(guī)的開支，防止事后問題難以解決的矛盾；監(jiān)督該中心會計核算，防止會計人員隨意調(diào)整會計科目，改變財政資金用途。（4）為政府和各部門提供財務(wù)信息報告。（5）向人大財經(jīng)委報告工作。
2.黨委、政府、人大制定《關(guān)于政府部門財務(wù)核算體制改革方案的實施辦法》，明確該中心政府各部門的會計職責，規(guī)范政府各部門行政成本的標準以及行政成本確定的程序和方法。
3.該中心隸屬人大財經(jīng)委。主要理由是：（1）有利于人大履行監(jiān)督職責?！额A(yù)算法》、《監(jiān)督法》規(guī)定縣以上各級人大常委會對本級人民政府年度預(yù)算與決算進行監(jiān)督。該中心各部門會計職責后，就直接掌握了政府各部門財務(wù)的真實情況，匯總后形成了政府財政資金使用狀況，人大常委會可直接向該中心了解政府財政真實狀況，及時進行監(jiān)督。（2）有利于該中心會計人員更好地履行職責。該中心會計人員獨立于政府各部門，不受政府各部門行政管制，而能更好地履行其會計職責。加上派駐的審計人員對該中心會計核算進行日常監(jiān)督，就能夠確保該中心會計核算真實、合法。（3）有利于政府政務(wù)公開，民主監(jiān)督。該中心設(shè)在人大便于人民代表了解政府財務(wù)管理情況，進行民主監(jiān)督。（4）有利于人大財經(jīng)委及時監(jiān)督政府各部門財務(wù)管理工作。
4.該中心的人員組成。財政部門部分職能轉(zhuǎn)移的相關(guān)人員，國庫支付中心大部分職能轉(zhuǎn)移的相關(guān)人員，抽調(diào)各部門的會計人員。
5.該中心基本工作流程。（1）接受政府各部門會計賬薄余額。（2）該中心會計人員根據(jù)各自的分工，嚴把各部門會計資料審核關(guān)。（3）審計機關(guān)派駐審計人員對該中心會計核算進行再監(jiān)督。（4）會計人員進行會計賬務(wù)處理。（5）編制會計報告。
1.單獨成立核算政府各部門財務(wù)的機構(gòu)，簡稱會計核算中心。該中心的主要職責是：（1）編制政府各部門的年初預(yù)算，為政府各部門嚴把財務(wù)入口關(guān)。調(diào)查政府各部門的工作目標任務(wù)，計算完成這些任務(wù)所需的經(jīng)費，從而制訂各部門的年初預(yù)算；代辦政府各部門預(yù)算追加事項，確保財政的每一筆款項都有具體用途。（2）代政府各部門進行會計核算與預(yù)算執(zhí)行，為政府各部門嚴把財務(wù)出口關(guān)。該中心會計人員獨立于政府各部門，不受政府各部門行政管制，而能更好地履行其會計職責。（3）由審計機關(guān)向該中心派駐審計人員進行日常審計監(jiān)督，及時糾正各部門違紀違規(guī)的開支，防止事后問題難以解決的矛盾；監(jiān)督該中心會計核算，防止會計人員隨意調(diào)整會計科目，改變財政資金用途。（4）為政府和各部門提供財務(wù)信息報告。（5）向人大財經(jīng)委報告工作。
2.黨委、政府、人大制定《關(guān)于政府部門財務(wù)核算體制改革方案的實施辦法》，明確該中心政府各部門的會計職責，規(guī)范政府各部門行政成本的標準以及行政成本確定的程序和方法。
3.該中心隸屬人大財經(jīng)委。主要理由是：（1）有利于人大履行監(jiān)督職責?！额A(yù)算法》、《監(jiān)督法》規(guī)定縣以上各級人大常委會對本級人民政府年度預(yù)算與決算進行監(jiān)督。該中心各部門會計職責后，就直接掌握了政府各部門財務(wù)的真實情況，匯總后形成了政府財政資金使用狀況，人大常委會可直接向該中心了解政府財政真實狀況，及時進行監(jiān)督。（2）有利于該中心會計人員更好地履行職責。該中心會計人員獨立于政府各部門，不受政府各部門行政管制，而能更好地履行其會計職責。加上派駐的審計人員對該中心會計核算進行日常監(jiān)督，就能夠確保該中心會計核算真實、合法。（3）有利于政府政務(wù)公開，民主監(jiān)督。該中心設(shè)在人大便于人民代表了解政府財務(wù)管理情況，進行民主監(jiān)督。（4）有利于人大財經(jīng)委及時監(jiān)督政府各部門財務(wù)管理工作。
4.該中心的人員組成。財政部門部分職能轉(zhuǎn)移的相關(guān)人員，國庫支付中心大部分職能轉(zhuǎn)移的相關(guān)人員，抽調(diào)各部門的會計人員。
5.該中心基本工作流程。（1）接受政府各部門會計賬薄余額。（2）該中心會計人員根據(jù)各自的分工，嚴把各部門會計資料審核關(guān)。（3）審計機關(guān)派駐審計人員對該中心會計核算進行再監(jiān)督。（4）會計人員進行會計賬務(wù)處理。（5）編制會計報告。
莒縣財政局以強化財政專項資金精細化管理為抓手，不斷完善財政監(jiān)管手段和方法，構(gòu)筑貫穿于事前、事中、事后的全程監(jiān)管體系，切實規(guī)范和加強財政專項資金管理，提升了財政精細化管理水平，保證了財政專項資金安全、規(guī)范運行，提高了財政資金的經(jīng)濟社會效益，更好地服務(wù)了全縣經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展。
一、實施制度創(chuàng)新，建立完善財政專項資金精細化管理機制
財政專項資金是國家支持經(jīng)濟社會發(fā)展的重要政策手段，如何管好用好資金，確保真正發(fā)揮效益，是各級財政部門特別是縣級財政部門的重要職責。2008年以來，我們從“完善制度、健全機制、強化監(jiān)管、提高效益”四個方面入手，不斷健全和完善財政專項資金管理制度，先后制訂了《莒縣財政專項資金管理暫行辦法》、《莒縣財政項目資金管理辦法》、《莒縣財政惠民補貼專項資金管理辦法》、《莒縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政專項資金會計核算辦法》等多項規(guī)章制度。通過制度建設(shè)，解決了目前財政專項資金管理中突出存在的問題，一是解決了部門協(xié)調(diào)問題。針對過去項目申報過程中出現(xiàn)的越權(quán)申報、多頭申報、部門職責不清等問題，通過制度的制訂完善，明確規(guī)范在項目申報、建設(shè)、監(jiān)管過程中部門職責權(quán)限和程序，加強了部門之間的協(xié)調(diào)；二是解決了資金撥付程序問題。通過規(guī)范資金撥付程序，完善資金撥付方式，保證了項目資金按進度及時、快捷到位，民生補貼資金發(fā)放流程更加順暢；三是解決了會計核算問題。通過建立財政專項資金會計核算制度，真實、全面反映了專項資金運行的全過程，進一步促進了專項資金管理的規(guī)范，提高了項目單位財務(wù)管理水平；四是解決了財政監(jiān)管問題。通過制定完善監(jiān)督檢查辦法，豐富了專項資金監(jiān)管手段和方式，進一步強化了財政監(jiān)督職能，保證了依法理財。
二、構(gòu)筑全過程動態(tài)監(jiān)管體系，提高財政專項資金使用效益
在財政專項資金管理過程中，以提高資金使用效益為目標，注重資金監(jiān)管與項目建設(shè)的有機結(jié)合,財政監(jiān)管始終貫穿于事前、事中、事后全過程。
（一）完善財政項目立項決策機制，確保財政專項資金投向科學(xué)合理。一是逐步完善財政項目庫。為提高財政專項項目前期工作質(zhì)量和效率，根據(jù)全縣經(jīng)濟社會發(fā)展狀況及發(fā)展規(guī)劃，先后建立了包括經(jīng)濟發(fā)展項目、民生項目、教育危房改造項目、畜牧規(guī)模養(yǎng)殖場、支農(nóng)合作組織項目、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)項目、農(nóng)田水利基本建設(shè)項目等財政專項項目庫。截止目前，全縣各類財政專項項目入庫985個。二是健全項目論證制度。在組織項目申報時，組織有關(guān)部門、專家對項目可行性、資金使用效益、項目承擔單位申報意愿、單位資質(zhì)進行實地考察、充分論證。如，在選擇村村通集中供水工程建設(shè)地時，對各地供水需求、地質(zhì)條件、項目所在地政府協(xié)調(diào)能力等因素進行了充分論證，從項目庫中擇優(yōu)選擇了11處建設(shè)地。由于前期論證有力，施工條件得到充分保證，群眾非常支持，項目建設(shè)取得了成功，我縣采取的山丘區(qū)集中供水建設(shè)模式在全省得到推廣。
（二）強化財政專項資金運行監(jiān)管，確保資金監(jiān)管全方位、無縫隙。一是完善財政專項資金撥付方式。注重資金與項目結(jié)合，嚴格按程序、按進度及時核撥資金。實施國庫集中支付、縣級報賬提款，項目資金直接支付建設(shè)單位。二是規(guī)范項目監(jiān)管。督促項目建設(shè)實施“五制”管理，即招投標制、監(jiān)理制、法人制、公示制和審計制。實行項目招投標制，對一些總投資規(guī)模較大，單項工程額較小的項目，實行集中采購，合并招標，如病險水庫除險加固、村村通自來水工程。對投資規(guī)模大的重點項目，采取全國范圍公開招標方式，邀請省內(nèi)專家進行評標，如沭河攔河壩、大型水庫除險加固工程。實行工程監(jiān)理制，對項目建設(shè)實施工程監(jiān)理，加強對項目實施的動態(tài)監(jiān)管。實行項目法人制，完善質(zhì)量問責機制。實行項目竣工決算審計制，核實項目支出內(nèi)容，剔除不合理費用，節(jié)約財政資金。實行項目公示制，接受社會監(jiān)督；三是規(guī)范民生資金管理。協(xié)調(diào)有關(guān)業(yè)務(wù)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及銀行系統(tǒng)，完善補貼操作流程，加強部門協(xié)調(diào)，從基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集、審核到數(shù)據(jù)庫建立、導(dǎo)入發(fā)放系統(tǒng)、資金發(fā)放、發(fā)放信息反饋等步驟進行細化，每個環(huán)節(jié)都明確職責、時間進度等要求。目前，我縣已將種糧直補、農(nóng)資綜合直補、水稻良種補貼、大中型庫區(qū)移民后期扶持補貼等各項惠民補貼全部通過“涉農(nóng)一卡通”系統(tǒng)發(fā)放，2009年通過“一卡通”系統(tǒng)發(fā)放各類民生補貼9871.46萬元，涉及30余萬農(nóng)戶。
一、財政支農(nóng)資金整合的現(xiàn)實意義
(一)推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的重要手段
現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展離不開資金的投入，我國政府逐年加強對財政支農(nóng)力度，創(chuàng)新財政支農(nóng)方式，發(fā)揮惠農(nóng)政策效應(yīng)。財政支農(nóng)資金的整合工作關(guān)系到支農(nóng)政策的實施和成果，是財政支農(nóng)政策的資金保障，促進農(nóng)業(yè)發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)的重要手段。通過試點實驗已證明，支農(nóng)資金整合問題是支農(nóng)資金能否真正發(fā)揮作用的關(guān)鍵，其直接影響支農(nóng)資金使用效率、效益的提高，關(guān)系到財政支農(nóng)工作的落實，甚至逐步改變財政支農(nóng)體制。整合支農(nóng)資金有助于推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，保證財政資源的合理配置，夯實新農(nóng)村建設(shè)的經(jīng)濟事業(yè)發(fā)展，提高支農(nóng)資金整體的使用效率。
(二)規(guī)范財政支農(nóng)資金整合的緊迫性
目前，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展速度緩慢和規(guī)模效益低，急需規(guī)范和整合財政支農(nóng)資金的使用。第一，財政支農(nóng)資金預(yù)算不到位。財政支農(nóng)資金是我國政府為促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展而提供的重要資金保障，應(yīng)統(tǒng)籌安排財政支農(nóng)資金管理，做好做細支農(nóng)資金的預(yù)算工作。第二，部門利益驅(qū)動而影響財政支農(nóng)資金發(fā)揮作用，應(yīng)對財政支農(nóng)資金的使用加強監(jiān)督約束機制，切實提高財政支農(nóng)資金的使用效益。第三，現(xiàn)有財政支農(nóng)資金體制的限制。應(yīng)突破現(xiàn)有支農(nóng)體制，促成多渠道的支農(nóng)方式，發(fā)揮財政支農(nóng)資金的政策效應(yīng)，逐步擴大農(nóng)業(yè)建設(shè)的投入規(guī)模，完善了政府公共財政支農(nóng)政策體制，促進農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的優(yōu)化布局。
二、財政支農(nóng)資金整合的現(xiàn)狀分析
(一)財政支農(nóng)資金使用管理過程存在的問題
財政支農(nóng)資金整合的必要性主要由于當前財政支農(nóng)資金使用管理過程中還存在著一些問題。一是財政支農(nóng)資金撥付環(huán)節(jié)多，成本高，資金難以完全落實到農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)當中。一些地方財政部門由于自身存在財政資金困難，在撥付支農(nóng)資金時存在著不同程度的占用和挪用，這種違規(guī)行為造成了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)濟發(fā)展緩慢。二是財政支農(nóng)資金使用監(jiān)管不嚴，對資金的使用效率缺少評估反饋，沒有形成資金的事前控制和合理規(guī)劃，一方面容易滋生腐敗現(xiàn)象，另一方面支農(nóng)項目也無法達到預(yù)期的質(zhì)量。三是財政支農(nóng)資金管理還存在著管理責任落實不到位的情況，造成部門不能有效配合銜接，實際工作中責權(quán)不明確。四是財政審計部門對財政支農(nóng)資金的監(jiān)管力度不夠，支農(nóng)資金使用的透明度低，導(dǎo)致財政支農(nóng)資金沒有按照標準程序運行。
(二)財政支農(nóng)資金整合管理試點效果顯著
近年來，整合財政支農(nóng)資金試點工作在各級地方政府的支持下積極展開，以福建省財政支農(nóng)資金整合情況為例，其財政支農(nóng)資金整合工作成果顯著。財政部將福建省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管主要做法作為典型經(jīng)驗，在全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管工作會議上交流。2011年，福建省財政廳立足于科學(xué)化、精細化管理，轉(zhuǎn)變理財觀念，創(chuàng)新資金監(jiān)管方式，從六個方面強化財政支農(nóng)資金管理工作。一是認真落實和完善“三農(nóng)”投入政策。例如，福建省自2000年始實施以行政村為主的村級供水工程建設(shè)，2008年前采取定額補助辦法，2009年起，采取人均補助的辦法。按照中央規(guī)劃，東部人均投資標準487.5元，其中省級以上財政補助260元，其余由市、縣及群眾自籌解決。二是建立健全財政支農(nóng)惠農(nóng)管理平臺。福建省對“造福工程”搬遷群眾給予財政補助，2009年人均2500元的標準，對全省6萬人搬遷群眾進行補助。對計生戶增發(fā)1個人的補助金，對少數(shù)民族搬遷對象每人增加300元，對老區(qū)基點村的整村搬遷，每個村補助2萬元，用于搬遷點的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。三是構(gòu)建支農(nóng)資金安全高效的運行通道。四是深入開展財政支農(nóng)資金的整合管理。五是積極建立財政政策績效考評制度。2011年，財政部全國農(nóng)村財會人員財政支農(nóng)政策師資培訓(xùn)班在福建省舉辦，培訓(xùn)班圍繞財會知識等內(nèi)容進行講解，并開展研討和交流。六是全面落實項目管理的長效機制。
(三)財政支農(nóng)資金整合基本原則
堅持推進財政支農(nóng)資金的整合工作，需要遵循幾個基本原則：首先，堅持公共財政的原則。政府要充分發(fā)揮市場運行機制的作用，財政資金的用途要限于有利于農(nóng)業(yè)發(fā)展的公益性、公共性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的投入，引導(dǎo)社會資源對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的資金投入方向。其次，要堅持比較優(yōu)勢原則。優(yōu)先發(fā)展那些前景廣闊，發(fā)展?jié)摿Υ?，地區(qū)優(yōu)勢明顯，能夠拉動農(nóng)業(yè)收入增加的新產(chǎn)業(yè)，以帶動地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)濟的發(fā)展。再次，要堅持統(tǒng)籌安排的原則。依據(jù)地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展為主導(dǎo)，統(tǒng)籌安排支農(nóng)資金的使用，形成具有規(guī)模經(jīng)濟和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)聚集的區(qū)域布局，推動農(nóng)業(yè)向綠色科技含量高、產(chǎn)業(yè)效益好的方向發(fā)展。
三、財政資金支農(nóng)整合的對策建議
(一)從預(yù)算環(huán)節(jié)整合財政支農(nóng)資金，提高支農(nóng)資金使用效益
目前，我國政府對財政支農(nóng)資金整合力度不夠，有必要對財政支農(nóng)資金進行全過程的整合和監(jiān)督管理，防止出現(xiàn)支農(nóng)項目資金被挪用、占用等情況。從源頭上控制支農(nóng)資金用途、渠道、總量不變，對財政支農(nóng)項目從申報、批復(fù)、資金劃撥、項目實施進行全程的監(jiān)督和檢查，嚴格控制各環(huán)節(jié)對資金處理情況，以項目資金使用為主線對財政支農(nóng)資金進行整合。根據(jù)項目開展的需要，對用途相似的項目資金支出編制預(yù)算，財政部門要統(tǒng)籌安排分配資金，深入整合，確保財政支農(nóng)資金的支出活動合理化、科學(xué)化。
(二)財政支農(nóng)資金整合形成聯(lián)動模式，推進農(nóng)業(yè)發(fā)展
區(qū)域內(nèi)各級政府要保持財政支農(nóng)政策對象和目標的一致性，形成區(qū)域農(nóng)業(yè)特色，調(diào)整和完善農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，整合財政支農(nóng)資金的安排順序，全面考慮地區(qū)發(fā)展的重點產(chǎn)業(yè)項目，推進優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的優(yōu)先發(fā)展。在整合財政支農(nóng)資金的進程中逐步建立起政府聯(lián)動機制，相互合作，相互制約，促進區(qū)域農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的和諧發(fā)展，共同推動財政支農(nóng)資金整合工作，提高支農(nóng)資金的使用效率。
(三)“互動式”財政支農(nóng)資金整合模式，推動創(chuàng)新性農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)
我國的財政支農(nóng)資金的使用用途和管理通常是由地方政府決定的，缺乏群眾的監(jiān)督和指導(dǎo)。而農(nóng)民、農(nóng)村是財政支農(nóng)資金服務(wù)的對象，因此，應(yīng)建立農(nóng)民對政府財政支農(nóng)資金使用和管理的監(jiān)督和反饋機制。政府要關(guān)心農(nóng)民的意愿，給農(nóng)民話語權(quán)，對財政支農(nóng)項目的審批制定過程充分考慮農(nóng)民的需求和意見。在政府與農(nóng)民互動式財政支農(nóng)資金整合基礎(chǔ)上，推動創(chuàng)新性農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，形成具有區(qū)域特色的產(chǎn)業(yè)布局，進一步整合農(nóng)業(yè)的綜合發(fā)展，促進農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、國土資源等協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。
(四)健全財政支農(nóng)資金整合機制，加強支農(nóng)資金整合監(jiān)管力度
財政支農(nóng)資金是國家對于新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)民增收的重要財政支持和資金保障，各級政府應(yīng)認真落實財政支農(nóng)資金的使用和整合工作，科學(xué)制定財政支農(nóng)項目，不斷完善財政支農(nóng)資金整合的管理模式，以確保資金運行的安全，逐步建立財政支農(nóng)資金整合監(jiān)管制度，增強資金使用的透明度，加強群眾的監(jiān)督和反饋機制，讓政府和群眾能夠及時了解財政支農(nóng)資金的支出情況和使用方向。各級政府應(yīng)樹立良好的公眾形象，切實為農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民服務(wù)，樹立服務(wù)“三農(nóng)”的理念和規(guī)范。財政支農(nóng)資金整合需要建立嚴格的法律法規(guī)制度約束，對政府的違規(guī)行為應(yīng)給予糾正和懲處，強化財政支農(nóng)資金使用的約束機制。
四、結(jié)束語
當前，我國財政支農(nóng)資金整合工作正在不斷深入落實，試點工作已取得明顯的成效，為各地區(qū)全面開展財政支農(nóng)資金使用和整合樹立了典范。各級政府需要在實踐中不斷加強對財政支農(nóng)資金整合管理和監(jiān)督，完善相關(guān)法律法規(guī)的制定和實施，形成服務(wù)三農(nóng)的理念和法律規(guī)范。本文從描述我國財政支農(nóng)資金的現(xiàn)實意義入手，對財政支農(nóng)資金使用過程中存在的問題進行闡述，并提出了財政支農(nóng)資金整合的思路和對策，旨在促進我國財政支農(nóng)資金整合工作的不斷完善，最終實現(xiàn)財政支農(nóng)惠民政策的實現(xiàn)。
參考文獻:
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財政專項資金,是財政部門為落實黨和國家有關(guān)方針政策,具有專項用途,完成特定工作任務(wù),為促進各項事業(yè)發(fā)展而設(shè)立的專門資金。提高財政管理的科學(xué)化、規(guī)范化、精細化管理水平,必須以進一步規(guī)范和加強財政專項資金管理為突破口,完善財政管理制度,創(chuàng)新財政管理機制,嚴肅財政紀律,依法理財、從嚴治財,逐步搭建起規(guī)范、長效的財政專項資金監(jiān)管機制。
一、規(guī)范和加強財政專項資金管理的重要意義
近年來,隨著財政收入的快速增長,財政部門安排的專項資金不斷增加,管理水平不斷提高,為推進社會各項事業(yè)快速發(fā)展,發(fā)揮了十分重要的作用。但從財政監(jiān)督和審計的情況看,財政專項資金管理也存在一些問題,在管理的方法、手段和制度方面仍存在一些不足,管理的規(guī)范化、精細化程度還不夠高。如資金安排零星分散、多頭申報、項目計劃下達較晚、撥款不及時等。上述問題的存在,既降低了資金使用效益,加劇了資金供需矛盾,又制約了政府統(tǒng)籌調(diào)控財政資金、集中財力辦大事的能力,在一定程度上影響了社會事業(yè)的發(fā)展。各級行政、事業(yè)主管部門和財政部門,要強化對專項資金使用情況的管理與監(jiān)督,對監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的重要和共性問題,要及時提出解決問題的意見和建議,確保項目順利實施。
二、財政專項資金管理中存在的主要問題
1.財政專項資金結(jié)構(gòu)還需進一步優(yōu)化
近年來,財政部門按照“五個統(tǒng)籌”的要求,積極促進城鄉(xiāng)、區(qū)域、各項事業(yè)之間全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展,努力調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)。由于長期以來,城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡等諸多因素的影響,城鄉(xiāng)、區(qū)域間財政投入水平還不均衡,農(nóng)村社會事業(yè)的資金保障力度還不夠,一些社會公益類事業(yè)單位,如義務(wù)教育、基礎(chǔ)科研和公益文化等應(yīng)當全力支持的公共支出領(lǐng)域資金保障力度有待進一步加強。
2.財政投入的“放大”效應(yīng)還需進一步加強
事業(yè)發(fā)展的資金需求量大,單靠財政預(yù)算內(nèi)的投入是遠遠不夠的,在增加預(yù)算內(nèi)支出的同時,要努力拓展事業(yè)發(fā)展的資金來源渠道,增加投入的路徑,挖掘投入的潛力。不能滿足于單純的收收支支,要發(fā)揮財政政策和資金“四兩撥千斤”的引子作用,通過財政貼息、信用擔保、有償使用、租賃等形式,吸引民間和社會資金,共同支持事業(yè)發(fā)展,做大財政投入“蛋糕”。
3.財政投入穩(wěn)定增長機制有待進一步完善
近年來,財政部門安排的事業(yè)發(fā)展資金有了較大程度的增長,農(nóng)業(yè)、教育、科技等法定支出增長幅度均高于同期經(jīng)常性財政收入增長幅度,但是,與落實科學(xué)發(fā)展觀、全面建設(shè)小康社會的要求相比,與《農(nóng)業(yè)法》、《教育法》、《科技進步法》等有關(guān)法律要求相比,與社會各項事業(yè)發(fā)展需求相比,仍然存在一定差距。研究逐步建立在國家法律保障下的、與經(jīng)濟增長和政府財力相適應(yīng)的財政事業(yè)投入的穩(wěn)定增長機制,形成方方面面都積極主動地支持事業(yè)發(fā)展的良好氛圍,仍是一項重要而長期的任務(wù)。
4.財政投入管理體制改革仍需進一步深化
近年來,隨著財政支出管理改革的不斷深入,各級各部門逐步完善財政預(yù)算管理體制,主動研究事業(yè)發(fā)展經(jīng)費的決策分配機制,推進“以獎代補”、“獎補結(jié)合”等資金撥付方式,探索財政資金績效考評試點,在規(guī)范資金管理的同時,提高財政資金使用效率。
三、規(guī)范和加強財政專項資金管理的建議
1.加大財政專項資金整合力度
為解決財政專項資金支出結(jié)構(gòu)固化、項目安排分散、重點不突出的問題,要在摸清各種專項資金的管理、使用和效益情況,客觀評價各種專項資金存在的必要性、規(guī)模的合理性以及整合的可能性的基礎(chǔ)上,大力壓減不適時或效益不高的專項資金,合并資金用途或扶持對象相近的專項資金,增強集中財力辦大事的能力。按照“循序漸進、分步實施,先重點、后一般”的原則,整合財政專項資金。一方面把預(yù)算內(nèi)安排的專項資金與部門預(yù)算外資金結(jié)合起來,統(tǒng)籌安排,形成“拳頭”,解決預(yù)算內(nèi)、外資金“兩張皮”的問題;另一方面對資金用途或扶持對象相近且又分屬不同部門管理的資金進行整合,統(tǒng)籌宣傳文化發(fā)展專項資金,集中財力對基層文化設(shè)施進行改善。通過財政部門與有關(guān)部門聯(lián)席磋商、共同審批的形式,建立“分頭受理、共同研究、統(tǒng)一審批、重點使用”的工作制度,避免出現(xiàn)項目單位多頭申請、套取財政資金的情況。整合后的財政專項資金以及新增資金,應(yīng)堅持有所為有所不為的原則,明確投資方向,把握扶持重點,集中用于重點領(lǐng)域、重點地區(qū)、重點項目,努力實現(xiàn)經(jīng)濟、社會效益最大化。
2.加強財政專項資金管理制度建設(shè)
制度是管理的重要手段,是實現(xiàn)財政專項資金精細化管理目標的前提與基礎(chǔ)。加強財政資金管理制度建設(shè),首先要強化政策制定。要善于研究宏觀政策,從全局高度,及時靈活調(diào)整財政政策制度,切實發(fā)揮財政職能作用,促進經(jīng)濟和社會發(fā)展。制度要突出可操作性,善于調(diào)動市場的積極性,調(diào)動社會的積極性,調(diào)動各級和方方面面的積極性。其次要強化制度執(zhí)行。制度一旦制定,就要將其具體化、細致化,目標任務(wù)要落實到每個崗位和人員,把精細管理明確到制度執(zhí)行中的各個環(huán)節(jié)和關(guān)鍵控制點,采取切實措施確保各項政策落到實處。最后要強化制度反饋。要根據(jù)形勢的發(fā)展變化,及時發(fā)現(xiàn)問題,修訂政策制度,保證制度的科學(xué)合理性。要按照“先有辦法、后撥資金”的要求,在認真總結(jié)經(jīng)驗和深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上,結(jié)合專項資金性質(zhì)和部門實際情況,認真查找制度空白點,規(guī)范專項資金申請、使用程序,研究制定加強專項資金管理的具體辦法,明確專項資金的扶持對象、范圍,以及資金申請、撥付、流轉(zhuǎn)、使用的程序和具體要求,以進一步改進財政專項資金管理方式,規(guī)范管理流程,從而加強部門協(xié)作配合,提高資金使用效益。
3.規(guī)范管理方式和資金分配使用
一是加強事前考察論證,建立備選項目庫。為保證項目安排的科學(xué)性、規(guī)范性,事業(yè)主管部門和財政部門,要按照本部門、本地區(qū)的事業(yè)發(fā)展規(guī)劃,組織有關(guān)專家,事前對申請財政專項資金資助的項目進行考察、論證,并根據(jù)考察結(jié)果進行項目排序,建立本部門、本地區(qū)的財政專項資金備選項目庫。二是實行投資評審和專家評議。對資金數(shù)額較大或者專業(yè)技術(shù)復(fù)雜的項目,財政部門要會同事業(yè)主管部門組織專家或委托投資評審機構(gòu),根據(jù)國家有關(guān)方針政策、法律法規(guī)、財務(wù)制度和公開、公平、公正的原則,進行投資評審口技術(shù)論證,由財政部門根據(jù)當年財力情況確定資助額度,保證項目選擇的科學(xué)性、民主性、效益性。三是規(guī)范資金撥付程序。項目確定后,由財政部門下達預(yù)算指標文件并撥付資金,逐步實行國庫集中支付。列入政府采購目錄的,按政府采購有關(guān)規(guī)定辦理。對需要下達項目計劃的,由事業(yè)主管部門會同財政部門下達項目計劃,財政部門會同事業(yè)主管部門下達預(yù)算指標。需要簽訂合同的,則由事業(yè)主管部門按照有關(guān)規(guī)定辦理。四是逐步實行專賬管理,確保?？顚Ｓ?。財政部門應(yīng)逐步設(shè)立財政專項資金管理專賬,集中管理財政專項資金,并按規(guī)定用途和進度將資金及時、足額、直接撥付到用款單位,取消中間環(huán)節(jié),保證?？顚Ｓ?嚴禁截留、挪用。
4.進一步強化部門預(yù)算管理
為使部門預(yù)算更加切合實際,增加預(yù)算安排的透明度,按照編制綜合預(yù)算、項目滾動預(yù)算、政府采購預(yù)算和建立預(yù)算編制基礎(chǔ)信息庫的要求,進一步加快預(yù)算編制改革步伐,提高預(yù)算編制的完整性、科學(xué)性和精準度。按照“保證單位正常運轉(zhuǎn),同時兼顧事業(yè)發(fā)展重點”的原則,及時與部門進行溝通,根據(jù)財力情況認真核定部門預(yù)算。同時,創(chuàng)新管理手段,建立財政改革管理信息管理系統(tǒng),通過規(guī)劃設(shè)計改革業(yè)務(wù)流程,把所有管理活動納入規(guī)范化管理,最大限度地減少人為因素的影響,提高財政、財務(wù)管理的技術(shù)含量和效率。
四、創(chuàng)新財政專項資金監(jiān)督檢查理念
1.探索建立動態(tài)監(jiān)督模式
隨著國有企業(yè)改革和政府機構(gòu)改革取得重大進展推進事業(yè)單位體制改革，完善社會團體、民辦非企業(yè)組織管理，建立現(xiàn)代公共事業(yè)制度，為全面建設(shè)小康社會提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，滿足社會公共需要，已成為我國公共管理領(lǐng)域深化改革的重點內(nèi)容，其中構(gòu)建與之相適應(yīng)的公共財政政策環(huán)境，是不可或缺的重要環(huán)節(jié)。
一、公共事業(yè)制度的財政政策體系存在的問題
改革開放以來，我國科技、教育、文化等事業(yè)單位管理體制進行了一系列重大改革，民辦非企業(yè)組織迅速發(fā)展，社會團體空前活躍，傳統(tǒng)體制下財政獨家供給資金、政府壟斷社會事業(yè)的局面已經(jīng)打破，改革取得了實質(zhì)性進展，在政府財政關(guān)系方面的變革主要體現(xiàn)在：一是公共事業(yè)資金供給初步實現(xiàn)了多元化。事業(yè)單位除接受財政撥款外，還有為社會提供教育、科技、醫(yī)療等服務(wù)取得的事業(yè)性收費收入、從事各種商業(yè)活動取得的經(jīng)營收入，以及社會捐贈收入等等。論文百事通二是公共事業(yè)投資主體由政府一統(tǒng)天下轉(zhuǎn)向以政府為主、多方投資并舉的格局。近年來，民辦科技、教育、文化、衛(wèi)生等機構(gòu)迅速發(fā)展，既適應(yīng)了市場經(jīng)濟條件下社會需求多樣化的需要，又減輕了政府財政的負擔。三是運用財稅政策工具促進了事業(yè)單位體制改革和社會公共事業(yè)發(fā)展。包括對向企業(yè)轉(zhuǎn)制的科技型事業(yè)單位給予減免稅，對向社會公益事業(yè)機構(gòu)捐贈的組織和個人在所得稅前按比例或全額扣除等等。四是改革了事業(yè)單位、社會團體等公共事業(yè)機構(gòu)的財務(wù)會計制度。經(jīng)國務(wù)院批準，財政部于1997年1月1日起實行了《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》，1998年起執(zhí)行《事業(yè)單位會計準則》和《事業(yè)單位會計制度》，以及財政部與相關(guān)主管部門制定了行業(yè)財務(wù)管理規(guī)章。
但是，與發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟、全面建設(shè)小康社會對公共服務(wù)的迫切需要相比，我國現(xiàn)代公共事業(yè)制度尚未完全建立，改革任務(wù)十分繁重。在公共事業(yè)機構(gòu)與政府財政的關(guān)系領(lǐng)域，突出的問題有：
1事業(yè)單位對政府財政資金依賴程度高，財政負擔沉重。目前政府財政仍承擔著國家公共事業(yè)資金供給的主要任務(wù)，科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育等事業(yè)費支出在財政支出中仍占較大比重，民間投資還處在補充地位。
2財政資金供給范圍過寬，超越了公共財政職能。目前對事業(yè)單位的資金供給仍然沒有從根本上突破傳統(tǒng)體制下的基本格局，政府財政仍然承擔著相當部分應(yīng)由企業(yè)、個人通過市場提供的私人物品，如非義務(wù)教育、非公共衛(wèi)生支出、開發(fā)性科技費用、新聞出版等等，對提供準公共物品的公共事業(yè)服務(wù)也存在包攬過多的問題。而應(yīng)由政府保證資金供給的公共物品服務(wù)，如義務(wù)教育支出等等，面臨著諸多問題，成為誘發(fā)亂收費的重要原因。
3財政資金使用效益有待提高，財務(wù)管理制度不夠健全，財務(wù)監(jiān)管需要加強。建國后，我國對事業(yè)單位資金的供給方式，主要采取由財政全額撥款和差額拔款管理方式。全額撥款單位收支都納入政府預(yù)算統(tǒng)一安排，差額預(yù)算管理包括定向補助、定額補助、差額補助或上解等形式，1996年以后主要實行差額管理。上述資金供給方式與計劃經(jīng)濟管理體制相適應(yīng)，在建國初期各項社會事業(yè)百廢待興的條件下，對科教文衛(wèi)等事業(yè)的發(fā)展，建立健全社會服務(wù)體系和改善人民生活，發(fā)揮了重要的歷史作用。但隨著我國市場經(jīng)濟體制日趨完善，事業(yè)單位改革不斷深化，這種資金供給方式的弊端日益顯露。如資金供應(yīng)缺乏競爭機制，容易形成等、靠、要的思想；資金使用效益不高，財政監(jiān)督乏力，浪費、截留、挪用等現(xiàn)象較普遍；未能有效地引導(dǎo)社會資金投資，事業(yè)發(fā)展資金不足，等等。根據(jù)建立現(xiàn)代公共事業(yè)組織的需要，結(jié)合目前我國編制部門預(yù)算，需要實行國庫集中收付等財政預(yù)算體制改革，進一步改進公共事業(yè)單位資金供給方式，更多地利用市場機制，提高資金利用效率，以促進公共事業(yè)發(fā)展。
4建立現(xiàn)代公共事業(yè)制度所需要的配套財政稅收政策還不完善。現(xiàn)代公共事業(yè)制度的建立和發(fā)展，不僅需要財政資金的支持，還需要相關(guān)財政政策的支持。
第一，對公共事業(yè)組織本身的稅收減免政策。在增值稅、企業(yè)所得稅、營業(yè)稅、土地使用稅等稅法條例及實施細則中，規(guī)定了對教育、科技、文化、衛(wèi)生、社會福利等公共事業(yè)機構(gòu)的減免稅政策，但從現(xiàn)行稅收制度分析，對事業(yè)單位、社會團體、民辦非企業(yè)單位的各項稅收政策存在的問題有：（1）法律、法規(guī)之間存在矛盾與沖突。《教育法》、《社會力量辦學(xué)條例》、《社會團體登記條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》等法律、法規(guī)，對事業(yè)單位、社會團體、民辦非企業(yè)單位非營利性的界定，與對上述單位普遍開征企業(yè)所得稅之間存在一定的不協(xié)調(diào)。（2）現(xiàn)行事業(yè)單位、社會團體、民辦非企業(yè)單位的營利性與非營利性不分、法人制度不完善，使有關(guān)稅收優(yōu)惠政策難以發(fā)揮應(yīng)有效果。（3）有的稅收政策還不夠詳細、具體，可操作性不強。
第二，鼓勵企業(yè)、個人和其他社會組織向公共事業(yè)機構(gòu)捐贈的稅收政策。從現(xiàn)行稅法的有關(guān)規(guī)定看，我國對捐贈的稅收優(yōu)惠比較寬泛，有利于鼓勵向社會公益機構(gòu)捐贈，促進各項公共事業(yè)發(fā)展，但同時還存在一些問題：（1）沒有區(qū)分公益性和互惠性公共事業(yè)機構(gòu)。根據(jù)國際稅法慣例，對互惠性公共事業(yè)機構(gòu)的捐贈不應(yīng)給予稅收優(yōu)惠。（2）對可接受捐贈的機構(gòu)沒有具體界定，難以區(qū)分其營利性與非營利性。（3）對部分機構(gòu)捐贈給予所得稅前全額扣除的優(yōu)惠不一定有利于鼓勵經(jīng)常性捐贈，也不利于體現(xiàn)對各類公共事業(yè)機構(gòu)的公平待遇。
第三，公共事業(yè)服務(wù)的公共定價問題。隨著對一部分公共事業(yè)服務(wù)實行市場化、民營化改革，公共服務(wù)的定價難度大大增加，所面臨的經(jīng)濟社會環(huán)境更加復(fù)雜。政府不僅要根據(jù)公共服務(wù)需求、財政收支狀況等因素制定政府的公共定價政策，而且還要明確公共定價的程序、方式、監(jiān)管等制度和措施，在這一領(lǐng)域還存在許多問題需要解決。
5需要采取切實有效的財政政策措施，加快事業(yè)單位體制改革。改革開放以來，我國科技、教育、文化等事業(yè)單位的管理體制進行了一系列重大改革，但改革任務(wù)仍十分繁重。突出的矛盾有：（1）政事不分、行政化管理的基本格局沒有突破。事業(yè)單位對政府依賴性強，有關(guān)業(yè)務(wù)活動仍受政府直接干預(yù)。（2）事企不分，其行為與公共事業(yè)組織的公益性、非營利性不完全吻合。一些事業(yè)單位利用國有資產(chǎn)、土地以及政府給予的各項優(yōu)惠政策從事經(jīng)營性活動，收益除部分用于事業(yè)發(fā)展外主要用于職工福利支出；有些單位還擅自提高收費標準、擴大收費范圍，且屢禁不止；有的事業(yè)單位的公益與經(jīng)營性活動界限不清，等等。（3）事業(yè)單位內(nèi)部機構(gòu)臃腫、人浮于事，公共服務(wù)效率低下。有的教學(xué)、科研機構(gòu)在第一線工作的人員僅占職工總數(shù)的三分之一。由于事業(yè)單位管理體制改革相對滯后，不少國有企業(yè)、黨政機構(gòu)的分流人員通過各種途徑進入事業(yè)單位，進一步加劇了這種狀況。
二、構(gòu)建現(xiàn)代公共事業(yè)制度的財政政策體系
根據(jù)公共財政與公共事業(yè)組織的內(nèi)在聯(lián)系，結(jié)合我國各類事業(yè)單位、社會團體和民辦非企業(yè)組織的發(fā)展現(xiàn)狀，以及與政府財政的關(guān)系，構(gòu)建中國現(xiàn)代公共事業(yè)制度的財政政策體系主要體現(xiàn)在：
（一）以公共需要為準則，重新界定公共事業(yè)類別，建立法定分類體系，實施相應(yīng)的財政政策。
計劃經(jīng)濟體制下以是否從事物質(zhì)產(chǎn)品的生產(chǎn)為依據(jù)建立起來的事業(yè)單位制度，已不適應(yīng)市場經(jīng)濟的需要，必須進行改革，逐步廢除這一制度。其出路是以公共財政理論為指導(dǎo)，對現(xiàn)行事業(yè)單位制度進行重新整合，建立適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)代公共事業(yè)組織。根據(jù)公共財政理論，政府等公共組織提供的公共物品服務(wù)包括純公共物品和準公共物品。純公共物品主要由政府直接供給，如國防、法律制度等等，而準公共物品則主要通過設(shè)立或資助公共事業(yè)機構(gòu)來提供。公共事業(yè)組織可從以下三個方面分類：
第一，按公共事業(yè)組織提供服務(wù)的性質(zhì)，可劃分為公益性公共事業(yè)組織、準公益性公共事業(yè)組織和承擔一定行業(yè)管理職能的公共事業(yè)組織。公益性公共事業(yè)組織提供的服務(wù)完全具有非競爭性和非排他性特點，是純公共物品服務(wù)，如公共圖書館等；準公益公共事業(yè)組織所提供的服務(wù)既具有一般私人物品的特點，同時又具有一定的公益性，如高等院校等；而承擔一定行業(yè)管理職能的公共事業(yè)組織，是接受政府委托，在提供公共物品服務(wù)的同時又承擔一定的行業(yè)管理職能的公共事業(yè)組織。這種劃分的實際意義，首先，明確公共事業(yè)組織、政府機構(gòu)和企業(yè)的邊界，對現(xiàn)行事業(yè)單位體制重新進行分解和歸類。應(yīng)由政府承擔責任的，由財政供給資金；而屬于企業(yè)性質(zhì)的，逐步推向市場。其次，明確政府財政的職責范圍。公益性公共事業(yè)組織原則上由政府舉辦，由財政保障其資金需要，同時也鼓勵民間機構(gòu)興辦此類組織，政府在資金、政策等方面給予扶持；而準公益性公共事業(yè)組織，政府根據(jù)政策需要和財力可能，只承擔部分資金供給任務(wù)；對承擔一定行業(yè)管理職能的公共事業(yè)組織則嚴格控制，誰委托就由誰提供資金支持。
第二，按公共事業(yè)組織提供服務(wù)的領(lǐng)域，參照聯(lián)合國的標準和一些國際學(xué)者的分類，結(jié)合我國國情，可將公共事業(yè)組織分為公共教育事業(yè)組織、公共科技事業(yè)組織、公共衛(wèi)生事業(yè)組織、公共文化事業(yè)組織、環(huán)境保護事業(yè)組織、社會福利和慈善事業(yè)組織、宗教活動組織、商會和專業(yè)協(xié)會，以及其他公共事業(yè)組織等等。
第三，按法人性質(zhì)，可將公共事業(yè)組織分為社團法人和公共企業(yè)法人。社團法人包括公益性社團法人和互社團法人；公共企業(yè)法人可分為純政策性公共企業(yè)和以提供基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)為主的公共企業(yè)。在公共事業(yè)管理中，凡享受政府財政支持和稅收優(yōu)惠的公共事業(yè)機構(gòu)，必須具備法人資格，以保障有關(guān)優(yōu)惠政策真正服務(wù)于社會公共利益。
以上述公共事業(yè)組織的業(yè)務(wù)性質(zhì)和法人制度為主要標準，建立我國科學(xué)合理的現(xiàn)代公共事業(yè)組織分類體系，為政府各項財政稅收政策的制定和實施提供依據(jù)。
（二）改革財政資金的供給方式，推動公共事業(yè)組織健康成長。
公共事業(yè)機構(gòu)提供的服務(wù)，有的不能進入市場交換，不能以貨幣方式體現(xiàn)其的價值；有的只能部分進入市場，但其收費與成本支出之間是不對稱的。公共資金的供給方式要保證事業(yè)組織發(fā)展的資金需要，努力調(diào)動其積極性，為社會提供優(yōu)質(zhì)的公共物品服務(wù)。
1建立競爭性撥款機制。某些公共事業(yè)發(fā)展資金不一定直接撥付給具體單位，可采用項目招標、投標的方式選擇使用機構(gòu)，如國家重大課題研究項目、重點實驗室建設(shè)、公共文化設(shè)施投資等等。通過競爭性撥款機制，引導(dǎo)公共事業(yè)機構(gòu)努力實現(xiàn)政府的經(jīng)濟社會發(fā)展宏觀政策目標，嚴格遵守公共財政制度，千方百計提高資金使用效益，為社會提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，滿足公共需要。
2建立公共事業(yè)財政補貼制度。對提供準公共物品的事業(yè)機構(gòu)，不一定全由政府舉辦，對企業(yè)、個人和其他社會組織投資興辦的這類機構(gòu)，經(jīng)審核凡符合政府所制定的公共事業(yè)組織標準者，政府可給予一定補助，既支持有關(guān)事業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)社會資源配置，又不形成財政拖累。公共事業(yè)財政補貼制度的建立，有利于逐步改變目前公共事業(yè)組織主要依靠政府舉辦、國家財政負擔沉重、效率不高的狀況，在各類公共事業(yè)組織中引入競爭機制，為社會提供所需要的公共服務(wù)。
3建立激勵性財政資金供給制度。對一些純公益性的公共事業(yè)機構(gòu)，如公共圖書館、博物館等，可主要根據(jù)其為社會提供的業(yè)務(wù)量，以及所產(chǎn)生的社會效益、生態(tài)效益，如參觀人數(shù)、讀者滿意度、污染指數(shù)等，確定財政資金供給量，以調(diào)動公共事業(yè)機構(gòu)和人員的積極性，提高公共服務(wù)的質(zhì)量和水平。即在部門預(yù)算編制過程中，對公共事業(yè)組織定員、定額的核定，以及定員、定額的調(diào)整，要科學(xué)地反映各類公共事業(yè)組織所提供公共服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量，體現(xiàn)與社會公共需要的均衡，政府保證其所需要的公共資金，從而激勵公共事業(yè)組織合理配置資源，提高服務(wù)效率，更好地滿足社會需要。在資金供給制度安排中，迫切需要解決的問題是盡快建立科技、教育、文化、衛(wèi)生、環(huán)境保護、社會保障等公共事業(yè)組織的業(yè)績評價體系，比較準確地反映其公共服務(wù)的效果，以決定政府財政供給的規(guī)模與結(jié)構(gòu)。
4強化公共事業(yè)組織零基預(yù)算管理，提高財政資金供給方式的靈活性。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和人民生活水平的提高，公眾對公共事業(yè)服務(wù)需求的規(guī)模、結(jié)構(gòu)也會相應(yīng)發(fā)生變化，有些公共服務(wù)需求增加了，就需要增加政府財政資金支持，而有的公共服務(wù)需求縮小了，就不需要維持原有的支出規(guī)模。因此，要通過公共事業(yè)組織零基預(yù)算管理，每年審查有關(guān)公共事業(yè)組織支出的必要性、可行性，在此基礎(chǔ)上編制預(yù)算、供給資金，及時調(diào)整公共事業(yè)組織支出的規(guī)模與結(jié)構(gòu)，既保證社會公共需要，又減少公共事業(yè)組織對財政資金的過度依賴。
（三）完善財政政策支持體系，優(yōu)化公共事業(yè)組織成長環(huán)境
1對公共事業(yè)組織的稅收減免政策。在公共事業(yè)機構(gòu)稅收優(yōu)惠政策方面需要進一步改進：（1）實行公共事業(yè)機構(gòu)免稅資格核準制度。即公共事業(yè)機構(gòu)是否具有免稅資格，要由稅務(wù)機關(guān)核準。從國外的公共事業(yè)機構(gòu)的情況看，有自動具有免稅資格和稅務(wù)機關(guān)核準其資格兩種情況，自動具有免稅資格一般指公共事業(yè)機構(gòu)經(jīng)政府主管部門審核后即具有免稅資格。我國目前還處在體制轉(zhuǎn)軌時期，實行稅務(wù)機關(guān)核準制度有利于加強稅收管理。（2）堅持免稅公共事業(yè)機構(gòu)的公益性、非營利性。只有從事社會公益事業(yè)、不以營利為目的的公共事業(yè)機構(gòu)，才能給予減免稅收優(yōu)惠，公共事業(yè)機構(gòu)來自與公益事業(yè)無關(guān)的收入要依法納稅。在目前我國事業(yè)單位、社會團體和民辦非企業(yè)單位實際上存在營利與非營利活動并存的情況下，稅務(wù)機關(guān)以公益性和非營利性為標準，才能正確界定是否給予減免稅。（3）要求免稅的公共事業(yè)機構(gòu)具有法人資格。從事公益性、非營利性活動的公共事業(yè)機構(gòu)具有法人資格，就能保證免稅收入用于其宗旨所規(guī)定的社會公益事業(yè)，其財產(chǎn)為法人占有，機構(gòu)終止或解散時財產(chǎn)歸政府所有或轉(zhuǎn)移到其他公共事業(yè)機構(gòu)，防止免稅收入形成的資產(chǎn)落入私人手中。（4）根據(jù)我國公共事業(yè)機構(gòu)改革與發(fā)展的具體情況，對現(xiàn)行稅制中有關(guān)公共事業(yè)機構(gòu)減免稅的政策進行調(diào)整修改，使之更加詳細、清晰，即有利于促進社會公共事業(yè)發(fā)展，又防范產(chǎn)生稅收漏洞。
2鼓勵社會捐贈的稅收政策。對向公共事業(yè)機構(gòu)捐贈的稅收優(yōu)惠政策需要進一步規(guī)范：（1）明確對互惠性公共事業(yè)機構(gòu)的捐贈不予減免稅，只對公益性公共事業(yè)機構(gòu)的捐贈減免稅，以保證各項捐贈為公眾利益服務(wù)。（2）對捐贈給予減免稅優(yōu)惠的公共事業(yè)機構(gòu)進行具體界定，要求接受捐贈的公共事業(yè)組織具有法人資格和免稅資格，具有公益性的特征、范圍等。（3）對公共事業(yè)機構(gòu)捐贈實行限額扣除，適當提高扣除標準，如按應(yīng)納稅額的10%或應(yīng)納稅所得額的50%扣除。
3完善公共事業(yè)服務(wù)定價的政策體系。各類教育、科技、文化、衛(wèi)生、社會福利等公共事業(yè)機構(gòu)，在向城鄉(xiāng)居民提供服務(wù)時，可收取一定的費用，以補償其成本支出。由于其非營利性和接受了政府財政資金及社會捐贈，收費標準即公共服務(wù)定價必須受到政府管制。凡接受了政府財政資金、社會捐贈的公共事業(yè)服務(wù)定價，由各級政府財政主管部門審核。其要點包括：（1）維護社會公共利益。在公共事業(yè)服務(wù)定價政策決策程序中，建立相應(yīng)的公眾參與機制，如舉行價格聽證會、公示、投訴等，充分反映公眾意見，維護公共利益，提高服務(wù)質(zhì)量。（2）成本補償。即收費加政府補助和社會捐贈，可補償提供服務(wù)所發(fā)生的成本消耗。在政府財力許可的范圍內(nèi)，有些服務(wù)可免費或低于成本收費。（3）激勵原則。在不違反非營利性宗旨、不損害公眾利益的前提下，公共事業(yè)服務(wù)定價需要一定的激勵機制，以調(diào)動公共事業(yè)機構(gòu)及人員的積極性，提高服務(wù)質(zhì)量，加快公共事業(yè)發(fā)展。
醫(yī)患矛盾表面上看來似乎是社會的一個表象，但當從一個個案例中深入挖掘探尋后可以發(fā)現(xiàn)，醫(yī)患矛盾的最后歸宿仍是我國日益僵化腐朽的醫(yī)療體制。作為表象的醫(yī)患矛盾在很大程度上已經(jīng)影響中國社會的穩(wěn)定、和諧和未來的走向，而更深層次的醫(yī)療體制所存在弊端的危害更是將決定我國醫(yī)療衛(wèi)生的大方向與發(fā)展。
一、政府財政資金投入不足，公益性淡化
現(xiàn)代醫(yī)院的主要收入源于三部分：一是政府的財政補助；二是藥品的差價收入；三是醫(yī)療服務(wù)收入。而我國的財政補助僅占GDP的4%，對于醫(yī)院而言，這樣的局面根本不夠維持醫(yī)院的正常運轉(zhuǎn)，不得不尋求其他兩種途徑。其中藥品的高價位、“以藥養(yǎng)醫(yī)”的政策給民眾增加了過重的負擔，使得民眾怨聲載道，國家也被迫調(diào)整藥品價格政策以緩解民情，這一條道路從長遠上說根本行不通，而且我國和諧社會的構(gòu)建是以民眾的利益為根本，建立新型的醫(yī)療合作關(guān)系將成為必然。
如此，醫(yī)院只有提高醫(yī)療服務(wù)資費和通過其他途徑來獲得額外利潤。這樣一來，醫(yī)院作為公共機構(gòu)的公益性質(zhì)淡化，私營性質(zhì)增強，而國家仍然沒有采取有效手段進行管制，醫(yī)院開始以自營不斷增多國家規(guī)定外的收費項目和手續(xù)，給民眾帶來巨大的經(jīng)濟負擔。
二、醫(yī)療保險制度覆蓋率低，缺乏公平性
從我國總體來看，社會醫(yī)療保險覆蓋的人群不足1億，不到總?cè)丝诘?/12，其中城鎮(zhèn)職工2.7億，參保1.8億；城鎮(zhèn)非從業(yè)居民2.4億，參保3千多萬；農(nóng)村居民7.6億，參加新型合作醫(yī)療的人口為1.79億，尚不足農(nóng)民人口的四分之一，由此可見我國醫(yī)療保險覆蓋率之低。
對城鎮(zhèn)職工來說，國務(wù)院于1998年12月下發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定》〔國發(fā)（1998）44號〕，在全國范圍內(nèi)對職工醫(yī)療保險制度進行覆蓋。但是，在城市由于受企業(yè)和個人的支付意愿和支付能力所限，實際參保人群覆蓋面有很大的局限性，從而導(dǎo)致部分人群的醫(yī)療需求沒有保障，包括下崗失業(yè)人員、低收入職工、大病、重病和特殊病患者、體弱多病的退休人員等等弱勢群體參保率不高，大量外來勞務(wù)工也沒有得到完全的醫(yī)療保障。
農(nóng)民的醫(yī)療保險問題一直是我國社會關(guān)注的核心，幾億農(nóng)民的利益能否得到保障是關(guān)乎我國現(xiàn)代化建設(shè)的重中之重。然而在現(xiàn)實中，由于我國的特殊國情——農(nóng)村人口基數(shù)龐大、農(nóng)民收入低，傳統(tǒng)觀念認識錯誤等原因，農(nóng)民新型合作醫(yī)療體制沒有得到很好的實施與效果，農(nóng)民仍然是參保比例最低的人群，給社會的發(fā)展帶來了極大的不穩(wěn)定因素。
顯而易見，我國醫(yī)療保險制度實施的不平衡性與不公平在大范圍內(nèi)仍舊存在并將長期存在，打破城鄉(xiāng)分割，建立統(tǒng)一的社會保障體系，保障廣大農(nóng)民的切身利益是我國醫(yī)療體制改革的必經(jīng)之路。
三、醫(yī)療資源分配不合理，政府監(jiān)管不力
醫(yī)療資源分配的不均衡性一直備受民眾關(guān)注，我國醫(yī)療資源分配明顯存在“重城市，輕農(nóng)村，東部多，西部少”的現(xiàn)狀，現(xiàn)階段我國醫(yī)療資源的80%過于集中在大城市、大醫(yī)院，小醫(yī)院和農(nóng)村的醫(yī)療資源往往滿足不了民眾的需求；同時還存在80%的醫(yī)療費用為黨政干部服務(wù)，體現(xiàn)出我國醫(yī)療體制的全面滯后。體制的滯后直接導(dǎo)致民眾看病難，農(nóng)民尤其如此。在縣級及以上醫(yī)療機構(gòu)門診就診的比例，城市為49.4%，農(nóng)村為16.1%；低收入人口次均門診費用為210元（城市356元、農(nóng)村168元），次均住院醫(yī)療費用為4726元（城市8163、農(nóng)村3506元）； 而我國各部門的各級黨政機關(guān)干部卻長期占用著我國社會的大部分醫(yī)療資源。
面對這一現(xiàn)實，政府在擔當其責任與履行其義務(wù)時表現(xiàn)出的能力令民眾失望。首先，政府沒有運用良好的宏觀調(diào)控手段對醫(yī)療資源進行總體分配與協(xié)調(diào)：其次，政府對不同醫(yī)院資源分配的過程管制不力，導(dǎo)致大醫(yī)院和小醫(yī)院之間資源分配的不公平性；再次，政府對國家機關(guān)工作人員行為的規(guī)范不到位；最后，政府沒有切實可行的政策和措施去保證醫(yī)療資源分配環(huán)節(jié)的公正性與連續(xù)性。
四、醫(yī)院機構(gòu)自身服務(wù)低下，管理不善
（一）醫(yī)生倫理道德規(guī)范的低下
我國的各級各類醫(yī)院無一例外都對醫(yī)務(wù)工作人員提出遵守醫(yī)學(xué)倫理規(guī)范的要求，但是不少人規(guī)范意識薄弱，認識不到倫理規(guī)范的重要意義，責任感不強，致使規(guī)范得不到很好地遵守，對醫(yī)院工作造成嚴重不良影響。 醫(yī)生自身責任和服務(wù)意識的低下在很大程度上增加和激化了醫(yī)患矛盾；通過其他途徑亂收額外費用制造醫(yī)院外收入也使得醫(yī)院的公益性質(zhì)下降。
（二）醫(yī)院缺乏統(tǒng)一嚴格的剛性約束機制
第一，醫(yī)院管理體制散漫無序，每個醫(yī)務(wù)人員都有自身追求的目標與利益，沒有把醫(yī)院整體的戰(zhàn)略目標與醫(yī)生個人的目標相結(jié)合，由此缺乏一致的行動指南。第二，醫(yī)院沒有制定統(tǒng)一的行為規(guī)范，難以為醫(yī)生的個人行為提供合適依據(jù)。第三，醫(yī)院沒有合理的激勵和考核制度去全面考察醫(yī)生的思想品德，工作能力，工作業(yè)績和廉潔自律等。第四，權(quán)責利不相襯，每個醫(yī)生所擁有的職權(quán)與其所應(yīng)當承擔的責任不對等，導(dǎo)致互相推卸責任，分頭管理等。
五、解決醫(yī)療體制問題的對策
以醫(yī)患矛盾這一表象所呈現(xiàn)的我國深層次的醫(yī)療體制問題所引發(fā)的社會矛盾已經(jīng)嚴重影響了我國民眾的生活和社會的穩(wěn)定，對于我國和諧社會的構(gòu)建更是一個隱形炸彈，我國醫(yī)療體制問題的解決和改革已經(jīng)迫在眉睫。
（一）發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，加大和引導(dǎo)資金投入
1.對醫(yī)療體制運行的引導(dǎo)與管制
第一，醫(yī)院在引導(dǎo)醫(yī)患關(guān)系最終走向和諧、走向雙贏中扮演著不可或缺的角色，政府應(yīng)根據(jù)市場需求和實際操作規(guī)律引導(dǎo)醫(yī)療機制的建立和完善。第二，政府可在全國范圍內(nèi)整頓醫(yī)德醫(yī)風，宣揚責任意識和專業(yè)精神，規(guī)范醫(yī)院醫(yī)療過程中的診斷、治療記錄，并要求嚴格執(zhí)行。努力提高醫(yī)務(wù)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，尋求解決危害人類健康的有效方法，提高確診率和各種急診搶救的成功率。第三，政府平等對待公立和私營醫(yī)院，在醫(yī)院具體的運營過程中所出現(xiàn)的違法或不當行為及時進行管制，必要時加以處罰或法律制裁。第四，加大對藥品的審查和審批，嚴格藥品流通程序，在源頭上防止醫(yī)院腐敗。
2.加大財政資金投入
第一，政府自身應(yīng)調(diào)整財政資金分配結(jié)構(gòu)，有重點的、有方向的加大對醫(yī)療衛(wèi)生方面的資金投入；一方面加強對醫(yī)療設(shè)施薄弱、成立時間尚晚的小醫(yī)院的投入，另一方面增加對偏遠農(nóng)村地區(qū)的投入。第二，適當引入社會資金。醫(yī)院可對那些資金需求量大、本金收回時間長、自身又無力投資建設(shè)的項目，適當引入多元化的社會各方資金，共享利潤；而對于資金投入不大，本金收回時間短，自己有能力或者潛力投入建設(shè)的項目，則不需要引入資金，可以獨享利潤。
（二）強化醫(yī)院服務(wù)質(zhì)量，加強內(nèi)部管理
1.領(lǐng)導(dǎo)——個人連坐制
在具體的醫(yī)療工作操作中，建立連帶責任制度，即領(lǐng)導(dǎo)在診療過程中失誤，其所在的部門要承擔主要責任；個人出現(xiàn)操作失誤，則其所在部門領(lǐng)導(dǎo)必須承擔主要責任；并依據(jù)責任的大小進行處罰或降職。涉及法律責任的應(yīng)主動配合公安和司法機關(guān)的調(diào)查，不推卸責任，加強對醫(yī)院內(nèi)部人員素質(zhì)與道德的培養(yǎng)。不論領(lǐng)導(dǎo)還是個人都有承擔嚴格責任的義務(wù)，為以后醫(yī)療工作的開展樹立制度先河。
2.建立患者投訴滿意機制
第一，建立對醫(yī)生個人的投訴滿意機制。醫(yī)院建立醫(yī)生個人評價檔案，由患者根據(jù)醫(yī)生的診療表現(xiàn)、品質(zhì)道德等指標對醫(yī)生進行評價打分。第二，構(gòu)建個案滿意投訴機制?；颊呖梢詮尼t(yī)院的技術(shù)設(shè)備、服務(wù)水平、治療費用、藥品價格等多維指標對自身診療個案的滿意程度進行評價。第三，完善患者投訴機制。醫(yī)患本是和諧的關(guān)系，醫(yī)院與醫(yī)生應(yīng)尊重患者的權(quán)利，尊重生命的尊嚴，聆聽患者的切身意見，給患者更多的親情關(guān)懷。這些機制定期進行總結(jié)和完善，并根據(jù)患者的要求不斷修正。
3.采取內(nèi)激勵和獎罰措施
首先，獎懲措施的采取是和上述患者投訴滿意機制掛鉤的，醫(yī)院制定具體細化的考核指標，依據(jù)患者投訴滿意機制所得出的結(jié)果分成不同等級，醫(yī)院再根據(jù)事先確定的獎懲方式對醫(yī)生進行不同程度的獎懲。其次，醫(yī)院制定內(nèi)激勵措施，這主要依據(jù)可以量化的具體指標，具體包括業(yè)務(wù)完成的數(shù)量和質(zhì)量、出勤率、患者好評率等，對醫(yī)生進行不同的獎勵和提升。最后，對有重大貢獻或創(chuàng)新的醫(yī)生的重點獎勵。例如攻克醫(yī)學(xué)界難題，醫(yī)生根據(jù)患者、疾病的個體情況切實設(shè)計出不同的治療方案，提供給患者知情、同意、選擇的權(quán)利，進一步滿足患者需求等創(chuàng)新措施。
（三）構(gòu)筑弱勢群體醫(yī)療救助體制
1.醫(yī)療補貼
在財政資金中開辟出一塊專門補償弱勢群體的資金，并建立層層負責到人的負責機制，國家撥資金給省政府的專門部門，省政府部門必須把資金完整下放到市，市必須把資金安排到個人。國家定期對這些部分進行考核和核算，并責任到人，堅決拒絕腐敗和貪污。同時，確定弱勢群體的人數(shù)，不允許無故更改。由此構(gòu)建一個完整有效的財政補貼機制。
2.優(yōu)先就醫(yī)
首先，國家認證過弱勢群體的資格后，給弱勢群體的每個人發(fā)放證書，弱勢群體個人持證書到醫(yī)院就可先行就醫(yī)。其次，醫(yī)院可安排醫(yī)生和時間專門為弱勢群體服務(wù)，并以制度形式固定下來。最后，醫(yī)生應(yīng)根據(jù)國家建立的相關(guān)制度，平等對待弱勢群體，給予弱勢群體更多的關(guān)愛。
3醫(yī)療費優(yōu)惠
首先，對弱勢群體分級，根據(jù)弱勢群體的分級高低對醫(yī)療費采取不同的優(yōu)惠率。其次，根據(jù)醫(yī)療費花費的程度劃定不同的標準，例如花費5000元，優(yōu)惠10%；花費10000元，優(yōu)惠20%。再次，根據(jù)病種的難易程度適當優(yōu)惠醫(yī)療費。最后，根據(jù)家庭收入的多少，適當減免醫(yī)療費。從這四個維度對弱勢群體進行醫(yī)療費優(yōu)惠，能很大程度的減輕民眾的醫(yī)療負擔。
（四）在堅持公平與效率相統(tǒng)一原則的前提下，完善醫(yī)療資源分配
1.平衡城鄉(xiāng)資源分配，加大對農(nóng)村醫(yī)療資源的投入
行政事業(yè)單位是我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要組織,擔負著社會主義物質(zhì)文明和精神文明的雙重重任。行政事業(yè)單位的經(jīng)費來源主要由財政撥款的預(yù)算內(nèi)資金、行政事業(yè)性收費(即預(yù)算外資金)和其他收入等構(gòu)成。長期以來,由于缺乏約束機制,行政事業(yè)單位的管理相對比較寬松。但隨著我國機構(gòu)體制改革的日益深入和財政部門預(yù)算改革的逐步推廣,這種粗放式的管理將越來越不適應(yīng)新形勢的需要。行政事業(yè)單位預(yù)算管理相關(guān)的問題的出現(xiàn)對行政事業(yè)單位財務(wù)預(yù)算功能的實現(xiàn)產(chǎn)生了嚴重影響,阻礙了行政事業(yè)單位社會功能的實現(xiàn)。因此,分析行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問題與對策,有利于促進綜合財政管理改革、有助于提高行政事業(yè)單位資金使用效率、有助于從源頭上預(yù)防和解決腐敗問題,具有重要的現(xiàn)實意義。
一、 行政事業(yè)單位預(yù)算管理的內(nèi)涵與作用
預(yù)算管理是相關(guān)單位通過編制預(yù)算、業(yè)績考核和內(nèi)部控制等手段進行財務(wù)管理活動來實現(xiàn)其既定的經(jīng)濟或管理目標的過程。行政事業(yè)單位預(yù)算由收支兩條線組成,即收入預(yù)算和支出預(yù)算,包括短期的現(xiàn)金收支預(yù)算以及長期的資本支出和長期的資金籌措。行政事業(yè)單位預(yù)算管理的主要目的是執(zhí)行國家有關(guān)財經(jīng)法規(guī),厲行節(jié)約,量入為出,降低行政事業(yè)成本,提高資金使用效益。因此,行政事業(yè)單位的財務(wù)預(yù)算管理是行政事業(yè)單位根據(jù)本單位的社會責任、發(fā)展計劃及經(jīng)濟任務(wù),結(jié)合本單位的管理目標和經(jīng)濟資源的運用與配置,運用科學(xué)的方法預(yù)測財務(wù)期間所有的財務(wù)收入與支出金額而編制的數(shù)字化的綜合計劃,其財務(wù)預(yù)算的目的是通過預(yù)算合理有效的適用本單位的現(xiàn)有資金,是單位內(nèi)部預(yù)算的重要組成部分。行政事業(yè)單位預(yù)算管理的作用主要體現(xiàn)在以下三個方面:
(一)強化資金的統(tǒng)籌管理。由于我國事業(yè)單位存在特殊性,它們的生存和發(fā)展在很大程度上依賴于國家的財政資源,而財政資源是有限的。行政事業(yè)單位在社會生活中按照預(yù)算管理制度,從經(jīng)濟發(fā)展的需要以及國家的大局利益出發(fā),運用相關(guān)手段實施資金的統(tǒng)籌管理。通過各種渠道征集來的資金,把有限的財政資源分配到最需要它的單位和部門,一方面為保證單位自身的正常運轉(zhuǎn)提供了最重要的前提條件,同時也提高了財政資源的配置效率和使用效益,在很大程度上節(jié)省成本費用,減少財政資源的浪費。
(二)優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu),保證行政、事業(yè)單位財政資金的合理分配,提高資金的利用效率。通過一定的手段、渠道和途徑聚集的資金,必須通過一定的方式進行再分配,真正實現(xiàn)財政預(yù)算的整體目標,因此財政預(yù)算的作用也就無可替代。財政資金通過財政預(yù)算手段,合理地流向預(yù)算各部門,加快預(yù)算執(zhí)行進度,提高資金使用效益。
(三)提高事業(yè)單位的整體管理水平,促進事業(yè)單位總體目標的實現(xiàn)。目標的實現(xiàn)往往需要制定科學(xué)合理的計劃,在執(zhí)行計劃的過程中不斷的與階段目標進行差異分析,找出執(zhí)行過程中存在的問題,根據(jù)環(huán)境的變化,及時的調(diào)整和修改計劃,最終實現(xiàn)組織目標。通過預(yù)算收集的信息傳遞和分析,可以提高行政、事業(yè)單位制定政策的可行度,有利于提高事業(yè)單位的整體管理水平,促進事業(yè)單位總體目標的實現(xiàn)。
二、行政事業(yè)單位預(yù)算管理中存在的問題
(一)預(yù)算編制準備不充分 行政事業(yè)單位的預(yù)算編制是預(yù)算執(zhí)行的基礎(chǔ),同時也是各項事務(wù)活動的起點,牽涉的部門多,時間跨度長,應(yīng)該是一個嚴謹、認真的過程。因此,在編制財務(wù)預(yù)算時應(yīng)由相關(guān)部門組成預(yù)算編制小組,充分考慮宏觀環(huán)境、現(xiàn)實任務(wù)等因素,分析預(yù)算實現(xiàn)的可能性和難度。但是目前編制財務(wù)預(yù)算通常僅僅就一個財務(wù)部門的工作,編制時間也不足兩個月,且次年預(yù)算編制與當年財政決算幾乎同步進行,單位會計工作量大,時間緊,因此工作質(zhì)量不高。
(二)“零基預(yù)算”難以落到實處。很多行政事業(yè)單位還習慣于“上年基數(shù)加增長”的老方法,不以單位或部門的實際情況為基礎(chǔ)來確定安排預(yù)算,相互調(diào)劑、寬打窄用產(chǎn)生差額,導(dǎo)致結(jié)余。采用“上年基數(shù)加增長”的方法編制預(yù)算,并未充分考慮事業(yè)單位發(fā)展的規(guī)模和速度,也未認真評價所提供的服務(wù)與效益,只是簡單地采用在往年預(yù)算的基礎(chǔ)上增加一個系數(shù)的增量預(yù)算法。預(yù)算編制粗放、簡單,使編制的預(yù)算和事業(yè)發(fā)展的規(guī)模、速度不相適應(yīng),導(dǎo)致對事業(yè)發(fā)展較快、規(guī)模較大的單位和部門因預(yù)算過小、資金缺乏而阻礙了事業(yè)的發(fā)展。在進行預(yù)算管理體制改革過程中,提出以“零基預(yù)算”作為預(yù)算編制的方法,“零基預(yù)算”打破原有預(yù)算基數(shù),重新按支出項目輕重緩急排序的指導(dǎo)思想,恰好適應(yīng)我國社會轉(zhuǎn)型期政府職能轉(zhuǎn)變的需求。這種方法的應(yīng)用存在很大的剛性,并且由于體制的慣性,大部分事業(yè)單位仍然習慣原有的編制方法,從而使得“零基預(yù)算”的預(yù)算編制方法難以落到實處。不科學(xué)的預(yù)算編制方法必然會造成預(yù)算編制結(jié)果脫離實際,造成財政資金的浪費和閑置。
(三)財務(wù)預(yù)算在編制后預(yù)算執(zhí)行不力,隨意現(xiàn)象嚴重。其一,因考核意識不強、考核指標不明確等原因,行政事業(yè)單位的預(yù)算項目結(jié)束之后,普遍缺少對預(yù)算執(zhí)行情況的科學(xué)控制、分析、考核和評價,資金投向是否正確、資金使用效益如何、有無超預(yù)算支出等問題得不到足夠重視,對下一期預(yù)算的編制、執(zhí)行沒有指導(dǎo)作用和參考價值,削弱了預(yù)算應(yīng)有的職能。另一方面,由于很多單位未實行預(yù)算執(zhí)行的激勵機制和責任追究機制,沒有將預(yù)算執(zhí)行情況與員工的績效掛鉤,預(yù)算執(zhí)行沒有約束力,預(yù)算執(zhí)行過程中隨意改變資金用途,資金使用效益降低,浪費現(xiàn)象嚴重。同時,雖然有些單位也具備相應(yīng)的考核體系,但缺乏科學(xué)性與規(guī)范性,大多只是形式而已,對預(yù)算執(zhí)行未能形成真正的約束力。
(四)重總數(shù),輕結(jié)構(gòu)。近年來,一些行政事業(yè)單位行政事業(yè)經(jīng)費急劇下降,消耗性待攤費用急劇上升,造成了結(jié)構(gòu)控制比例失衡。胡亂安排,隨意支出財政經(jīng)費的現(xiàn)象很嚴重。造成在預(yù)算執(zhí)行過程中結(jié)構(gòu)經(jīng)費嚴重不足,到了驗收和審計的時候基層行政事業(yè)單位疲于應(yīng)付。
三、改進行政事業(yè)單位預(yù)算管理的對策
(一)細化預(yù)算編制過程,提高預(yù)算編制質(zhì)量預(yù)算的編制需要大量的基礎(chǔ)數(shù)據(jù),負責預(yù)算編制工作的財務(wù)人員要學(xué)好《預(yù)算法》和有關(guān)文件要求,根據(jù)本單位的實有人數(shù)情況和開展工作的實際需要,將本單位的經(jīng)費包干撥款與事業(yè)收入等統(tǒng)一納入單位的年度財務(wù)收支計劃,然后按部門預(yù)算要求根據(jù)核實無誤的基本數(shù)據(jù),填制單位基礎(chǔ)信息表,科學(xué)確定本單位部門預(yù)算的編制基數(shù),實事求是地填報各種數(shù)據(jù)。單位應(yīng)該留給預(yù)算編制人員充足的時間,預(yù)算編制人員應(yīng)摒棄在預(yù)算編制過程中的主觀理解
(二)提高財務(wù)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)。經(jīng)常組織財務(wù)人員學(xué)習《會計法》、《預(yù)算法》,財政部頒發(fā)的行政事業(yè)單位會計制度及準則和相應(yīng)的國有資產(chǎn)管理制度相關(guān)知識,使大家充分認識行政事業(yè)單位財務(wù)預(yù)算管理的重要性。加大對在崗會計人員的培訓(xùn),強化會計人員執(zhí)行預(yù)算法規(guī)的意識,結(jié)合財政法規(guī)、稅收政策制定適合本行政事業(yè)單位的財務(wù)管理和會計核算制度。對會計責任人或會計主管的任職條件進行嚴格把關(guān),符合條件的人員才能委以重任,提高會計人員的整體業(yè)務(wù)素質(zhì)。
(三)全面推行零基預(yù)算。要積極推行“零基預(yù)”方法,摒棄已使用多年的“基數(shù)預(yù)算”方法。與“零基預(yù)算”方法相比,“基數(shù)預(yù)算”方法的主要缺點是無法將所編制的預(yù)算在各個部門之間進行分配,再者,以上年數(shù)為基礎(chǔ)編制本年的財務(wù)預(yù)算,這本身就存在著一定的主觀因素,造成預(yù)算數(shù)額與實際情況差距較大,因此,采用“零基預(yù)算”方法可避免受到上年數(shù)的影響,從而使所編制出的預(yù)算與實際情況比較相符?？茖W(xué)合理的預(yù)算編制方法是預(yù)算管理順利實施的重要保證。因此,應(yīng)改變傳統(tǒng)的觀念,將零基預(yù)算落到實處。
(四)完善制度建設(shè),強化預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管制度建設(shè)是我國行政事業(yè)單位改革的重點,加強預(yù)算制度建設(shè)的核心應(yīng)是建立有效的收支約束和執(zhí)行監(jiān)管機制。一方面,收支約束機制應(yīng)涉及單位管理的方方面面,從單位宏觀運行到日常具體業(yè)務(wù),做到預(yù)算執(zhí)行有章可循,并確保經(jīng)費有計劃,有步驟的使用,合理保證資金使用的效率效果;另一方面,預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管是深化預(yù)算管理的關(guān)鍵,預(yù)算制定后應(yīng)經(jīng)上級單位批復(fù),完后嚴格按預(yù)算執(zhí)行,同時還需對預(yù)算執(zhí)行情況進行監(jiān)督檢查,防止資金被揮霍浪費。
(五)重視支出結(jié)構(gòu)控制。行政事業(yè)單位在預(yù)算執(zhí)行時要恰當?shù)倪M行歸類,合理劃分支出范圍,正確核算,做到結(jié)構(gòu)控制優(yōu)先,總數(shù)控制兼顧。
參考文獻:
