時間：2023-03-22 17:46:46
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徐熙認為，此次財政管理體制改革的重要內(nèi)容就是：財權(quán)事權(quán)下移，區(qū)縣相應財權(quán)事權(quán)擴大；收入由原來的分級管理變成分稅管理，徹底分稅。以上兩項工作與統(tǒng)計部門有直接的聯(lián)系。他說，無論是財權(quán)事權(quán)下移還是實行徹底分稅制，其實質(zhì)就是要打破所屬觀念，強化區(qū)域整體發(fā)展。與此相適應，財政指標已經(jīng)先行一步，稅收統(tǒng)計上也做了相應調(diào)整，客觀上要求統(tǒng)計部門的核算要配套，即推行區(qū)域統(tǒng)計。
2.稅制轉(zhuǎn)型實現(xiàn)稅制轉(zhuǎn)型主要通過四個方面體現(xiàn)。首先，要想不斷規(guī)范中央與地方政府，增強管理財務的主動性，加強管理各級政府的財務分配，發(fā)揮主要的財政職能，就需要采取建立分稅制度的辦法。其次，通過采取抬高補助額等舉措來完善財政的轉(zhuǎn)移支付制度，緩解了部分地區(qū)被迫增長經(jīng)濟卻又沒有足夠的經(jīng)濟實力支持去促進其持續(xù)發(fā)展經(jīng)濟。此外，統(tǒng)一所得稅制度，將所有的企業(yè)按規(guī)則展開公平競爭，可以平衡各種資源的最優(yōu)配置。最后，把增值稅作為主體，將消費稅與營業(yè)稅作為補充，建立新型的流轉(zhuǎn)稅制度，將計劃經(jīng)濟稅制轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟稅制，一方面增加了財政收入，另一方面又能確保我國稅收制度的正常實施。
二、財政稅收體制改革中出現(xiàn)的問題
1.財政稅收制度存在不足我國當前的財政稅收體制仍然留有局限性，使得財政不能均勻分配，影響了宏觀調(diào)控，主要原因第一是由于財政收支沒有合理分配，呈過度集中的態(tài)勢，第二是由于非稅收收入很長一段時間沒有歸納在政府的財政收入管理體系之內(nèi)，第三是由于某些重要的稅種不在征收稅負的范圍之內(nèi)。
2.預算體制改革存在不足如今國內(nèi)所施行的財政預算制度由于涵蓋范圍面窄且地方政府預算體制不夠先進，導致出現(xiàn)了嚴重的資金問題。這樣的預算體制實在是不適合國家進行宏觀調(diào)控，也與整體發(fā)展規(guī)劃格格不入。同時沒有嚴格的監(jiān)管部門對財政預算進行規(guī)范的監(jiān)督指導，使得某些實際問題沒有得到進展。
3.財務管理存在不足在不斷深化體制改革的過程中，由于部分地方政府通過采取精簡結(jié)構(gòu)、精簡人員的方法來節(jié)約成本，這樣的做法缺失了部分甚至全部專業(yè)的管理財政稅收的人員，讓財政稅收在管理方面暴露出很大的漏洞，不能積極推進各項工作的開展。此外，正處于轉(zhuǎn)型期的財政管理隊伍難免出現(xiàn)能力參差不齊的人員，容易發(fā)生事故，不能有效地管理財政稅收工作。
4.轉(zhuǎn)移支付存在不足各個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡可以通過中央的財政支出來調(diào)節(jié)差異。由于各地區(qū)轉(zhuǎn)移支付類型的選擇重點不同，以及缺乏監(jiān)管部門強有力的監(jiān)督，在轉(zhuǎn)移支付中就容易出現(xiàn)官員腐敗或者效率低下等不良現(xiàn)象，會增大不同地區(qū)的收益差別，不利于國內(nèi)經(jīng)濟社會的穩(wěn)定。
三、財政稅收體制改革的創(chuàng)新性建議
1.建立財政管理體系要想建立既高效又精簡的財政管理體系，首先應該逐漸實現(xiàn)征收稅收機構(gòu)的統(tǒng)一化，此外建立省、市、縣甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政管理機制，然后建立地方政府的債務解決辦法。這樣的上下一體化管理同時配以嚴格的監(jiān)管力度，能夠以很高效地的工作效率進行財政管理工作，最終達到規(guī)范化。
2.建立健全預算管理體系擴大預算涵蓋范圍的同時健全包括經(jīng)常性、資本性等預算的復式預算體系，最大程度地將財政收支加入到預算管理的范圍之中，從而達到大范圍多元化的預算管理，最大限度地惠及民生。
3.建立合理的轉(zhuǎn)移支付體系建立健全轉(zhuǎn)移支付體系，就要將一般性轉(zhuǎn)移支付與專項轉(zhuǎn)移支付相整合，首先增加前者作為支付手段的比例，將后者作為補充相結(jié)合，合理安排二者的結(jié)構(gòu)比值。其次，將資金分配公開化、透明化，對轉(zhuǎn)移支付支配辦法進行改革。
4.建立健全稅收制度稅收制度的設立應該以促進科學平衡發(fā)展為基本目標，建立公平的稅收結(jié)構(gòu)，合理調(diào)控宏觀稅負水平。首先不應給納稅人造成太重的負擔，確立適中的稅負水平，而在減輕納稅人稅外負擔的基礎上進行適當?shù)靥嵘?。此外，可根?jù)我國具體情況改變稅收結(jié)構(gòu)，將營業(yè)稅或物業(yè)稅作為主要稅種，同樣也可以重置直接稅與間接稅兩者的比重，也可以選擇及時加收環(huán)境稅來合理分配資源。
5.建立健全財政體制財政體制的建立應該緊密結(jié)合我國的具體實情與發(fā)展需求，統(tǒng)籌兼顧，最大可能地實現(xiàn)財政收入與支出的穩(wěn)定與平衡。要做到這樣就應該讓中央政府將部分實際權(quán)力下移至地方政府，使得地方政府能自主行使部分權(quán)力，此外在中央財政收入穩(wěn)定的基礎上將其余地方政府合理分配，然后在二者財政支出比率保持合理穩(wěn)定的前提下，讓中央對部分支出直接管理，緩解地方壓力。
一、WGA的基本框架
WGA是指覆蓋英國所有公共部門的一組合并財務報表。它借鑒商業(yè)會計方法,為整個公共部門制作一套基于通用會計準則(簡稱GAAP)的、統(tǒng)一的合并財務報表,其目的在于:提供質(zhì)量更高的、更透明的信息,支持財政政策的發(fā)展,更好地管理公共服務,以及更有效地分配資源。
1、WGA涉及的范圍。
《政府資源和會計法案2000》為WGA提供了立法框架,它要求財政部為每個履行公共職能的實體,以及部分或全部由公共資金支持的實體準備WGA。具體來講,基于GAAP的WGA的合并范圍包括英格蘭、蘇格蘭、威爾士、北愛爾蘭四個地域的各種類型的1300多個公共實體。這些實體分為以下幾類:
(1)中央政府。包括核心政府財政基金(’Coregovernment’financialfunds,例如:國家貸款基金賬戶);政府部門資源賬戶;非部門公共實體;養(yǎng)老金計劃,包括中央政府養(yǎng)老金計劃,國民保健服務、教師等其它非基金性的雇員養(yǎng)老金計劃);部門資源賬戶中未包括的國民保健服務實體等。
(2)地方當局(Localauthorities)。包括四個地域的各類議會(如:單一制議會、郡議會、自治市鎮(zhèn)議會、區(qū)議會等等);消防機構(gòu)、警察機構(gòu)、緩刑委員會、旅客運輸機構(gòu);廢物處理機構(gòu)、資源保護局;地方教育當局及學校等。
(3)公營公司(Publiccorporations)。包括國有行業(yè)、其他公營公司、營運基金等。
2、建立WGA要解決的關鍵問題。
(1)合并的方法論問題。由于合并的工作量非常大,采取財政部與政府部門相配合的方法,由財政部負責整個合并過程及賬目的編制,并利用政府部門作為中間人,由它們負責其主辦實體的子合并(sub—consolidation)。在合并步驟上,采用階段性方法,先發(fā)展中央政府統(tǒng)一賬戶(CGA)和未經(jīng)審計的、基于統(tǒng)計原則的WGA,再過渡到基于GAAP的WGA,并且對賬戶進行幾年的模擬運行,以確保質(zhì)量。財政部還通過成立專門的項目團隊和咨詢組,制定詳細的合并進度表,要求每個相關公共實體制定年度數(shù)據(jù)進度表等多種措施,來確保WGA項目的順利實施。
(2)集團內(nèi)部交易的問題。WGA把所有的公共部門看成一個完整的實體,因此必須排除集團內(nèi)部交易的影響,即從合并的WGA數(shù)字中對銷掉不同公共實體之間的所有物質(zhì)交易和結(jié)余。此外,對在多個賬戶中報告的交易要進行調(diào)整以避免重復計算,這主要涉及到集中基金賬戶、國民貸款基金、國民保險基金。
(3)會計政策和會計慣例的一致性問題。合并必須基于統(tǒng)一的會計政策框架,這是一個基本原則。而英國各類公共實體采用的會計政策體制并不一致,具體會計政策的差異也加大了合并的難度。為此,必須比較、調(diào)節(jié)和集中公共部門中各類法規(guī)及會計指導系列,采用一致的會計政策和會計慣例。
(4)WGA報告的形式和內(nèi)容?！墩Y源和會計法案2000》指出,早期的WGA報告至少要包括三個核心報表:財務績效報告(即收入與支出賬戶,相當于損益賬戶)、財務狀況報告(即資產(chǎn)負債表)、現(xiàn)金流量表。在會計報表附注中要解釋主要的數(shù)字是如何得出的。通過這些高度集中的報表,為議會和其它使用者提供有用的宏觀經(jīng)濟信息。
(5)審計問題。為了增加WGA的可信度,其賬目必須進行獨立的審計。這一審計在很大程度上依賴于并入WGA的各個公共實體的法定審計,為此,應當建立與公共實體審計行業(yè)標準類似的審計標準,規(guī)范審計意見的形式,明確審計權(quán)限,并且協(xié)調(diào)不同審計人員的工作。例如:根據(jù)合并范圍,明確主計審計長(簡稱C&AG)、私營部門審計人員、英格蘭、威爾士、蘇格蘭審計委員會指定的審計人員、北愛爾蘭主計審計長等不同人員的審計權(quán)限和范圍,協(xié)調(diào)不同審計人員對會計確認等問題的差異。此外,可以開展一至幾年的審計模擬運行,以檢驗其效果。
3、WGA的發(fā)展目標。
(1)中期發(fā)展:建立基于統(tǒng)計的WGA。在開發(fā)和實施基于GAAP的WGA的同時,財政部決定先為整個公共部門開發(fā)未經(jīng)審計的、基于統(tǒng)計原則的WGA。它可以在財政年度結(jié)束后較短的時間內(nèi)生成,有利于為短期或中期財政政策及時提供所需的數(shù)據(jù),以促進財政政策的發(fā)展,此外,它有可能提高基于歐洲賬戶體系(簡稱ESA)的國民核算賬戶的質(zhì)量。
(2)中期目標。建立WGA的中期目標是以GAAP為基礎,準備一套完全經(jīng)審計的WGA,它既會流入(feedinto)基于ESA95的國民核算賬戶,也會流入基于統(tǒng)計(也基于國民核算賬戶)的WGA(如圖1所示)。經(jīng)審計的、基于GAAP的賬目以年度為基礎生成,它要經(jīng)過議會的詳細審查,并且為財政政策和經(jīng)濟政策服務。其主要的信息來源為:部門的資源會計與預算(簡稱RAB)賬戶、信托和養(yǎng)老金計劃的財務報告、地方當局和其他公共部門實體的賬戶。
基于統(tǒng)計的WGA年度或季度為基礎產(chǎn)生。為了產(chǎn)生季度信息,它需要從國民核算賬戶和部門RSB賬戶中生成綜合的數(shù)據(jù),并且對國民核算賬戶分類進行調(diào)整以生成使用RAB分類的賬戶。這些未經(jīng)審計的季度信息應當及時準備好以進入短期的財政政策規(guī)劃過程。
資料來源:HMTreasury(hm-treasury.gov.uk)
WGA是對現(xiàn)有國民核算賬戶的重要補充。國民核算賬戶、基于GAAP的WGA、基于統(tǒng)計的WGA,這三個賬戶都有可能彼此接受數(shù)據(jù),例如:可以通過WGA生成的數(shù)據(jù)改善國民核算賬戶的數(shù)據(jù)。
(3)長期目標。長期中,基于GAAP的信息首先從RAB,再從WGA,越來越多地直接流入國民核算賬戶。WGA的長期發(fā)展目標是建立一個能夠提供年度審計賬目、季度產(chǎn)出數(shù)據(jù)、國民核算賬目,以及國際比較、規(guī)劃和預測、經(jīng)濟和財政政策等所有產(chǎn)出的、單獨的數(shù)據(jù)收集系統(tǒng)(見圖2)。
要實現(xiàn)長期目標,必須做到:(a)成功實施基于GAAP的WGA和審計;(b)擁有從多種平臺接收數(shù)據(jù)以實施合并的技術(shù),以及為多種報告處理數(shù)據(jù)的技術(shù)。
為了生成圖中所示的結(jié)果,一些來自WGA的數(shù)據(jù)可能需要進行調(diào)整或者與其他數(shù)據(jù)相結(jié)合。例如:考慮到ESA分類,可能要進行數(shù)據(jù)調(diào)整以編制國民核算賬目;一些預測可能需要把GAAP信息與人口統(tǒng)計規(guī)劃的數(shù)據(jù)相結(jié)合等等。
資料來源:HMTreasury(hm-treasury.gov.uk)
二、對WGA的評價
1、英國政府對WGA的期望。
近年來,在新工黨的領導下,WGA已經(jīng)從最初的關注增加透明度、增加各類政府部門和公共實體之間的財務責任,發(fā)展到與政府決策(尤其是經(jīng)濟層面的決策)直接相關。不論對政府本身,還是對議會、納稅人等其它潛在使用者而言,建立WGA都具有明顯的好處。
政府希望WGA能夠為各個層次的政府部門、議會、納稅人等用戶提供質(zhì)量更高、更透明的信息,以輔助經(jīng)濟政策的發(fā)展,通過更好的決策促進經(jīng)濟績效的改善,從而使納稅人受益。
2、對WGA的批判性分析。
(1)WGA輔助宏觀經(jīng)濟決策的局限性。政府期望通過WGA提供對宏觀經(jīng)濟決策有剛的信息,特別是幫助處理代際公平問題和財政可持續(xù)性問題。這里隱含的假定是:WGA能夠包括養(yǎng)老金、稅收、社會保障人口預測、固定資產(chǎn)使用期限等黃金法則管理所需的重要信息,但是WGA信息難以達到這些要求。為了責任目標,必須確保這類資產(chǎn)的保護成本、維修成本等信息盡可能準確地反映在政府賬目中。
(2)政府債務合并的困境?，F(xiàn)實的困境是:政府一方面希望WGA提供所有公共部門債務的合計數(shù)據(jù),另一方面又不想將一些重大的債務(如養(yǎng)老金負債)列入資產(chǎn)負債表。這種矛盾心理直接影響了WGA信息的可用性及其合并的進程。債務合并困境的典型例子有:(a)關于“鐵路網(wǎng)”(NetworkRail)實體21萬億英鎊債務的會計處理問題。主計審計長應用英國GAAP,認為鐵路網(wǎng)的債務應該列于資產(chǎn)負債表中,而國家統(tǒng)計署應用ESA95原則,認為這一債務應該在表外。(b)對私人主動融資(PFI)、公私合作(PPP)項目的會計處理。根據(jù)FRS5中設定的基本原則,WGA合并中應當包括PFI項目(因為政府確實從項目中受益并且承擔了在長期中為項目提供經(jīng)費的義務),但是PFI項目卻被保留在表外。PPP項目中與政府合作的私營公司的資產(chǎn)、負債既沒有列入公共部門資產(chǎn)負債表,也沒有列入特定用途實體(簡稱SPE)的資產(chǎn)負債表。
(3)合并會計技術(shù)的問題。同私營部門相比,公共部門在使用合并會計技術(shù)的概念及操作上都更為困難。主要表現(xiàn)在:(a)由于高度合并的數(shù)字,WGA可能掩飾了一些績效較差的政府單位,而且低估了那些績效較好的單位的貢獻,難以提供評價政府財政狀況和財政業(yè)績的充分信息。(b)合并界限難以確定。關于公共部門的定義多種多樣,不同的界定標準反映了不同的政治責任。反對編制WGA者認為:將非部門公共實體、地方政府、國有行業(yè)等納入WGA會引起誤導,因為這些實體與中央政府在憲法上是獨立的,中央政府不擁有這些實體的任何資產(chǎn)和負債。但是支持WGA者認為:如果尊重這些實體的憲法獨立性,WGA將是不完全的,因為這些實體或多或少地從中央政府那里接受資助。(c)WGA審計中涉及的實體眾多,難以協(xié)調(diào)。一方面,主計審計長、四個地域各自的審計機構(gòu)、私營部門審計人員都有自己獨立的審計權(quán)限,另一方面,主計審計長等主要審計人員必須依靠次要審計人員的工作。要想管理次要審計人員的工作,主計審計長必須擁有否決他們工作的權(quán)利(如果審計缺乏質(zhì)量)。但是,目前并沒有清晰的審計直線職權(quán),不同公共部門審計實體之間又競相爭奪地盤,使得WGA審計過程存在重要的結(jié)構(gòu)缺陷,在會計確認問題上各種審計實體之間可能存在大的分歧。(d)WGA要求公共實體實施權(quán)責制基礎的會計系統(tǒng),大量的中央政府賬目也已經(jīng)改為權(quán)責制基礎,但是由于獲取信息的技術(shù)難度,稅收的計算仍然是現(xiàn)金制基礎的。部門RAB的合時性和質(zhì)量,以及上述未解決的問題都會危及WGA的效用。
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與其他經(jīng)濟成分相比，公共財政與公有經(jīng)濟尤其是與國有經(jīng)濟有著一種特殊的不可分割的聯(lián)系。財政一方面要承擔計劃經(jīng)濟遺留下來的沉重負擔，另一方面又要適應政府職能的轉(zhuǎn)變，滿足不斷增長的必不可少的公共需要。這些特點表明，公共財政框架的建立與政府職能的轉(zhuǎn)化和國有企業(yè)的改革是息息相關的。主要體現(xiàn)在以下三個方面：
(一)在今后一定時期，國有經(jīng)濟將仍然是我國公共財政預算的經(jīng)濟基礎。改革開放以來，在以公有制為主體，多種經(jīng)濟成分共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度下，國有經(jīng)濟不斷發(fā)展壯大。
(二)從政府彌補市場失效的角度看，公共財政的建立不能排除國有企業(yè)的存在。根據(jù)公共產(chǎn)品的特征，可以把公共產(chǎn)品分為兩種類型：一類是純公共產(chǎn)品，如國防、外交、貨幣發(fā)行、空間技術(shù)等；一類是準公共產(chǎn)品，如交通、通訊、能源、城市公共服務等。政府提供公共產(chǎn)品的方式主要有兩種：一類是直接生產(chǎn)，一種是向社會其他生產(chǎn)部門采購。一般來講，純公共產(chǎn)品和自然壟斷性很強的準公共產(chǎn)品一般由政府以直接生產(chǎn)的方式提供，而政府直接生產(chǎn)就必然依托國有企業(yè)，國有企業(yè)具有“公共企業(yè)”的特殊功能。而政府向社會其他生產(chǎn)部門采購時，對象也可能是國有企業(yè)。所以，無論政府采取什么形式，都不排除國有企業(yè)向社會提供公共產(chǎn)品。
(三)政府在調(diào)節(jié)和干預經(jīng)濟時，為了保證市場競爭的公平公正原則，必然會進入一些壟斷性行業(yè)。政府干預壟斷性行業(yè)的主要方法有，由政府直接經(jīng)營或者制定嚴格的經(jīng)濟措施限制這些行業(yè)的壟斷價格和壟斷利潤，以保護市場競爭，促進資源的有效配置。從世界各國來看，有相當多的壟斷性行業(yè)是由國有企業(yè)直接經(jīng)營的。
在我國傳統(tǒng)的計劃體制中，國家財政收入主要依靠國有企業(yè)。改革開放以來，非公有制經(jīng)濟得到迅速發(fā)展，公有制經(jīng)濟規(guī)模比重逐年降低，但是在財政收入來源中，公有經(jīng)濟特別是國有經(jīng)濟的成分比重一直居高不下。1995年全國工業(yè)總產(chǎn)值中，國有經(jīng)濟的比重下降為33.95％，但提供的財政收入比重卻占71.15％。在傳統(tǒng)體制當中，國家的某些目標和職能需要通過國有企業(yè)來實現(xiàn)，國有企業(yè)除了以利潤和稅收向國家提供財政收入外，還擔負著充分就業(yè)及向職工提供福利等政府宏觀經(jīng)濟目標，因此，“企業(yè)辦社會”的結(jié)果是企業(yè)效率低下。隨著時間的推移，這一日益突出的問題不僅制約了國有企業(yè)的經(jīng)濟績效，而且減少了對財政收入的貢獻，再加上稅收監(jiān)管的不力，預算外收入擠壓預算內(nèi)的收入以及財政支出的不斷膨脹，造成90年代以來，國家連年出現(xiàn)財政赤字，面臨巨大的財政壓力。
財政壓力的最終緩解有賴于多項重大的改革措施：國企改革、金融體制改革和政府行政改革的同步推進。同時，財政改革的推進即公共財政制度的建立和公共財政職能的履行，將進一步深化國企改革。因此，國企改革和財政改革是相輔相成，互相促進的。規(guī)范的、完善的公共財政制度的建立，對于推進國企改革具有重大意義。首先，新型公共財政制度的建立為國企卸下沉重的財政負擔和社會負擔，使國有企業(yè)在改革中輕裝上陣。其次，新型公共財政制度的建立能夠為國有企業(yè)創(chuàng)造一個公平的競爭環(huán)境，使國有企業(yè)以一種嶄新的姿態(tài)面對改革。再次，新型公共財政制度的建立為國企改革帶來了各種新的實踐方式，使國有企業(yè)真正能夠在改革中求發(fā)展，在發(fā)展中促改革。最后，新型公共財政制度的建立為國企改革創(chuàng)造了穩(wěn)定的宏觀經(jīng)濟、社會環(huán)境，提供了巨大的財政支持，降低了國企改革的社會成本，減少了國企改革的后顧之憂?？傊?，新型的、規(guī)范的、完善的公共財政制度的建立將為國企改革的進一步推進開拓空間。
二、從公共財政收入角度看國企改革
1.發(fā)展非國有經(jīng)濟的第三產(chǎn)業(yè)，擺脫財政和就業(yè)對國有企業(yè)的依賴，為國有企業(yè)創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境。新型公共財政收入制度的建立，可以擺脫那種以國家所有權(quán)為基礎的財稅體系，改變國家財政收入對國有企業(yè)的嚴重依賴。重構(gòu)公共財政收入制度的思路之一，就是根據(jù)變化了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，所有制結(jié)構(gòu)等經(jīng)濟結(jié)構(gòu)狀況，拓寬理財思路，調(diào)整有關財稅政策，提高非國有經(jīng)濟和第三產(chǎn)業(yè)的財政貢獻率。
(1)發(fā)展非國有經(jīng)濟，擺脫財政和就業(yè)對國有企業(yè)的依賴。非國有經(jīng)濟的崛起使國企改革遇到了極佳的機會。隨著非國有經(jīng)濟在中國經(jīng)濟中比重的迅速上升，其產(chǎn)值和財政上繳的比重有了很大程度的提高，成了中國經(jīng)濟新的增長源泉，給了國家財政新的支援。困擾國有企業(yè)的冗員問題，隨著非國有經(jīng)濟的崛起也得到了一定程度的解決。非國有企業(yè)以它驚人的包容能力為數(shù)以千計的人提供了就業(yè)機會，相對于國有企業(yè)在提高就業(yè)方面的作用在逐步提高。
(2)大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，拓寬財政稅基。從財政收入來源的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來看，我國的財政收入對工業(yè)這個國有企業(yè)密集分布的產(chǎn)業(yè)依賴性很大，約占50％。而信息、房地產(chǎn)、證券、金融、娛樂、中介等第三產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟中的比重不斷增長，利潤率高，但財政貢獻率卻很低。因此，提高第三產(chǎn)業(yè)新興部門的財政貢獻率，對減輕國有企業(yè)財政負擔，拓寬財政稅基、增加財政收入意義重大。
(3)公平各所有制企業(yè)間稅賦，為國有企業(yè)創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境。各類企業(yè)間的公平稅賦是建立現(xiàn)代企業(yè)制度，推進國企改革的重要前提之一。我國目前國有企業(yè)稅賦較重，非國有企業(yè)稅賦較輕，難以形成公平有效的競爭，這樣就扼殺了國有企業(yè)自我發(fā)展的積極性。因此，建立各類企業(yè)間的公平稅賦意義重大。此外，還應盡量減少針對非國有經(jīng)濟新興產(chǎn)業(yè)的優(yōu)惠政策、稅收減免政策。過多的優(yōu)惠政策、稅收減免政策，一方面意味著國家財政收入的流失，另一方面反映了行政手段對市場活動的干預，使沒有獲得稅收減免優(yōu)惠政策的國有企業(yè)更加感到不公平。
2.清費立稅，減輕國有企業(yè)稅外負擔。國有企業(yè)除了預算內(nèi)各項利稅的上繳外，還要負擔沉重的各項預算外非稅收入，包括基金、收費和攤派等，形成了稅費并重，甚至費稅倒掛的現(xiàn)象。沉重的稅外負擔吞噬了企業(yè)的利潤，削弱了企業(yè)的活力，阻礙了國有企業(yè)的發(fā)展。而且由于這部分資金長期游離于預算之外，脫離了政府的監(jiān)管和控制，擾亂了我國財政秩序。經(jīng)過改革，規(guī)范、完善的公共財政收入制度的建立，將減輕國有企業(yè)沉重的財政負擔。
3.完善個人所得稅征管制度，開征社會保險稅，推進國企改革。與西方的個人所得稅相比，我國的個人所得稅引起的收入再分配規(guī)模較小，涉及面較窄，沒有起到將國民收入應有份額從社會富裕階層向貧窮階層轉(zhuǎn)移的作用。為此，應進一步深化改革，主要是在技術(shù)上加以完善和加強征管，使其能夠?qū)崿F(xiàn)其調(diào)節(jié)社會收入，為社會保障提供財力支持的職能。為了使國企改革到位，就必須建立起相應的社會保險制度以及開征社會保險稅。這樣，個人所得稅側(cè)重調(diào)劑社會成員之間的個人收入不平，社會保險稅側(cè)重調(diào)劑社會成員之間社會福利水平，防止個人在收入及福利方面的過分懸殊，為國企改革的深入進行創(chuàng)造穩(wěn)定的環(huán)境，盡量減少國企改革引起的一部分社會成員的不滿。
三、從公共財政支出角度看國企改革
1.財政從生產(chǎn)領域走出來，從經(jīng)營性和競爭性領域走出來。市場經(jīng)濟體制下的公共財政，否定了財政以國家所有者的身份直接參與國有企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的運行方式，要求財政尊重和維護國有企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營自，切實維護國有企業(yè)理財自，財政不再承擔彌補企業(yè)虧損的責任，擺脫國有企業(yè)對財政補貼的依賴性，迫使其提高自主經(jīng)營意識，增強其抵御市場風險的能力，真正做到財政和企業(yè)分開。市場經(jīng)濟體制下的公共財政，還要求財政從市場配置資源的經(jīng)營性和競爭性領域退出來。隨著投融資體制改革的逐步到位，國有企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營、資本經(jīng)營由企業(yè)自主解決，財政將致力于“市場失靈”問題的解決，側(cè)重宏觀調(diào)控。
2.增加對科研、教育等公共物品的提供，為國企改革注入活力。我國目前正處于轉(zhuǎn)軌時期，財政支出還遠遠不能滿足對公共物品的需求，使得公共財政的職能未能充分發(fā)揮。公共物品中的行政、公安、國防、公共衛(wèi)生等的供給，是包括國有企業(yè)在內(nèi)的每一個企業(yè)正常所需生產(chǎn)經(jīng)營的宏觀環(huán)境。而科研、教育雖然不是純公共物品，但卻具有極大的溢出效應，所以應該成為新型公共財政支出體制中的側(cè)重點。增加對科研、教育的投入，加快人才培養(yǎng)，加強基礎研究和高新技術(shù)研究，查以推進企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，使國有企業(yè)能夠用高新技術(shù)改造傳統(tǒng)專業(yè)，促進產(chǎn)品升級換代。這些都為國有企業(yè)的發(fā)展注入了活力，為國有企業(yè)的進一步改革創(chuàng)造了條件。
3.增加公共財政的轉(zhuǎn)移性支出，為國企改革創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。
(1)失業(yè)問題的解決。隨著國企改革的推進，越來越多的職工面臨下崗。失業(yè)問題已成為人們最關注的社會問題，事關整個社會的穩(wěn)定。新型公共財政支出制度的建立，要求政府加大財政投入力度，創(chuàng)辦再就業(yè)工程，開展職業(yè)培訓、職業(yè)介紹，盡量促進勞動力市場的發(fā)展，使失業(yè)職工盡快成為勞動力市場“空缺”的合適人選。
我國已經(jīng)初步建立起社會主義市場經(jīng)濟體制，但財政體制的轉(zhuǎn)換還跟不上發(fā)展的需要，從而對市場經(jīng)濟的進一步完善和發(fā)展，對財政本身都造成了不利的影響。財政體制未能適時轉(zhuǎn)換，原因是多方面的，但指導思想不明確、目標定位不明晰是其中的重要因素之一。因此，重構(gòu)中國的財政體制，首先要確立一個恰當?shù)哪繕?。那么，中國財政體制的重構(gòu)目標是什么呢？在計劃經(jīng)濟體制下，財政的理念是“國家分配論”，國家是一個“大管家”，財政力求包攬一切。在由計劃經(jīng)濟邁向市場經(jīng)濟的過程中，經(jīng)濟體制環(huán)境變化了，政府職能也變了，財政體制顯然應該按照新的經(jīng)濟體制的內(nèi)在邏輯重新構(gòu)建。
綜觀市場經(jīng)濟國家的財政體制，盡管其形式多樣，側(cè)重點各異，但基本模式是相似的。以滿足社會公共需要為目的而進行政府收支活動的模式，在理論上被稱為“公共財政”。分析改革開放20多年來中國財政收支實踐面臨的困難，不難得出結(jié)論：中國財政體制改革必須走公共財政的道路。
正如社會主義也有市場，資本主義也有計劃一樣，公共財政也并非西方國家的專利品。中國在選擇市場經(jīng)濟體制的同時，也就注定了要走公共財政的道路。搞市場經(jīng)濟，就要搞公共財政。因此，現(xiàn)實的選擇只能是：按照市場經(jīng)濟的內(nèi)在要求和公共財政理念，重新界定中國財政的職能范圍，規(guī)范財政收支活動，加強財政收支管理，理順中央與地方的財政關系，推進財政體制的創(chuàng)新，最終向公共財政體制轉(zhuǎn)變。
二、進一步推進財政體制改革與創(chuàng)新的基本思路
（一）按照公共財政的基本要求，明確界定政府的事權(quán)范圍，為建立科學、規(guī)范、穩(wěn)定的分稅制財政體制提供基礎性條件
1.按效率原則理順政府與市場之間的職責關系。在市場經(jīng)濟中，政府應該干什么、能干好什么以及如何干？由私人機構(gòu)來執(zhí)行目前政府正在執(zhí)行的一些任務，能否做得更好？這一直是世界各地的選民、決策者不斷思考、探索實踐的重要問題。中國的經(jīng)濟社會正處于轉(zhuǎn)型期，重新界定政府職責尤為緊迫和重要。根據(jù)世界銀行對轉(zhuǎn)型國家經(jīng)驗教訓的研究所得出的結(jié)論：首先，政府在生產(chǎn)、產(chǎn)品分配及服務方面的作用應大幅度地削減。只有在市場失敗的方面，如國防、初等教育、農(nóng)村道路和一些社會保障項目等，在政府干預能夠改善市場的情況下，政府干預才被視為合情合理。其次，政府必須停止對微觀經(jīng)濟活動的直接控制，政府應致力于促進宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定，為私營部門的發(fā)展和競爭提供一種法律上的環(huán)境。最后，提供社會保障是所有國家政府的主要功能，但在市場經(jīng)濟中，社會保障應該主要針對最需要保護的那些弱勢群體，政府不應為了使所有的人獲得足夠的生活標準而提供慷慨的保障，而是有必要強化個人在收入和福利方面的更大的責任心。
2.按分職治事、受益范圍和法制原則明確界定中央政府與地方政府的事權(quán)范圍。分職治事是指在按效率原則對政府事務與民間事務進行合理分工的基礎上，對政府有充足理由承擔的事務，在政府內(nèi)部按照凡是低一級政府能夠有效處理的事務，一般就不上交上一級政府，凡是地方政府能夠有效處理的事務，一般就不上交中央政府的原則進行劃分。受益范圍原則是指政府行使政治經(jīng)濟職能和提供公共產(chǎn)品與服務時，若受益范圍遍及全國則應劃為中央政府事權(quán)，若受益范圍僅限于特定區(qū)域的居民和企業(yè)則應劃歸相應一級地方政府。法制原則是指各級政府事權(quán)的確認、劃分、行使及調(diào)整等應有相應的法律保障，做到法制化、規(guī)范化并保持相對穩(wěn)定。
根據(jù)上述原則和中國國情，中央政府的事權(quán)范圍及主導作用應主要包括：
（1）制定并組織實施國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的長期戰(zhàn)略，對經(jīng)濟發(fā)展的重大問題進行決策，并通過各種手段組織實施。
（2）調(diào)節(jié)經(jīng)濟總量和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，促進并保持總供求和部門結(jié)構(gòu)的大體均衡，促進宏觀經(jīng)濟持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展。
（3）在市場失效領域，有效承擔起跨省際重大基礎設施和基礎產(chǎn)業(yè)項目的投資建設、提供全國性公共產(chǎn)品等。
（4）調(diào)節(jié)GDP分配結(jié)構(gòu)和組織社會保障，從全國著眼把收入差距控制在有利于經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定范圍內(nèi)，協(xié)調(diào)好公平與效率的關系。
（5）調(diào)控各地區(qū)發(fā)展差距，促進地區(qū)間經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。
（6）維護正常的社會秩序和法律秩序。
（7）自覺組織和推動市場化進程，培育和完善市場體系。
（8）維護國有財產(chǎn)的所有者權(quán)益，防止國有資產(chǎn)流失。
（9）維護全國的生態(tài)平衡，搞好環(huán)境保護和人口控制等。
地方政府的事權(quán)范圍應主要包括：
（1）制定本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略，對本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展速度、方向、結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)力布局、收入分配關系等具有區(qū)域性的重大問題進行決策并組織實施。
（2）根據(jù)本地區(qū)居民、企業(yè)對公共產(chǎn)品的需求，合理確定稅收和非稅收入規(guī)模及其各自的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，并將其按預算程序轉(zhuǎn)化為公共支出，有效提供公共產(chǎn)品，為降低企業(yè)交易成本和提高居民生活質(zhì)量服務。
（3）調(diào)節(jié)本地區(qū)內(nèi)部的協(xié)調(diào)發(fā)展和維護社會安定。
（4）維護地區(qū)內(nèi)正常的社會秩序和法律秩序。
（5）組織和推動市場化改革進程，培育和完善區(qū)域內(nèi)各類市場。
（6）執(zhí)行中央政府制定的各項法律政策，完成中央政府提出的各項目標和任務。
對各級政府的共有事權(quán)尤其是基礎結(jié)構(gòu)（包括公路、鐵路、港口、機場、電信電話、治山治水等生產(chǎn)性基礎設施）領域的共有事權(quán)，也應按項目分級管理和費用分級負擔原則進行劃分。
3.政府通過立法，而不是行政干預，來建立政府間責權(quán)利關系的準則。從世界有關國家的經(jīng)驗看，不論是聯(lián)邦制國家還是單一制國家，發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，政府間責權(quán)利關系都是建立在憲法或相關法律基礎上，責權(quán)利關系的調(diào)整也按法定程序進行。以日本為例，日本戰(zhàn)后的憲法中有一章是關于地方政府自治的內(nèi)容，有關地方政府的組織和運作用法律固定下來；除憲法外，日本地方財政法詳細規(guī)定了中央與地方在事權(quán)范圍和支出責任上的具體分工；日本地方稅法則詳細規(guī)定了地方政府的稅收權(quán)限。法律規(guī)定保證了地方預算收支的穩(wěn)定性和可預測性，保護地方政府免受中央政府隨意改變事權(quán)責任和稅收分享比例、經(jīng)費分攤比例。同時，這些法律還能幫助地方政府建立起對中央政府的信任。
完善中國的分稅制，理順政府間的責權(quán)利關系，需要發(fā)揮包括憲法、預算法、稅法等在內(nèi)的法律的作用，弱化行政干預，為規(guī)范的分稅制財政體制運行奠定可靠的法律基礎。
（二）科學劃分政府間稅種并積極推進稅費改革，完善和規(guī)范財政收入體制
1.合理調(diào)整中央與地方財政分配關系?？紤]到利益分配關系調(diào)整的復雜性和艱巨性，今后一個時期調(diào)整中央與地方的財政分配關系應采取“兩步走”的辦法。第一步，在“十五”期間適當調(diào)整中央與地方在某些稅種上的分享辦法和比例，逐步擴大過渡期轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，重點增強中西部地區(qū)財政保障能力。具體措施有：
（1）改變企業(yè)所得稅按照企業(yè)隸屬關系劃分收入的辦法，實行按比例共享或分率共享。
（2）將個人所得稅調(diào)整為中央和地方共享稅。
（3）適當調(diào)整證券交易印花稅的中央分享比例，中央政府因調(diào)整個人所得稅、證券交易印花稅所增加的收入，全部用于對中西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。
（4）進一步推進省以下分稅制改革，使市、縣級財政有比較穩(wěn)定的收入來源，增強市、縣級財政保障能力。第二步，在“十五”末期至2015年，按照規(guī)范的分稅制財政體制的要求，合理調(diào)整中央和地方的事權(quán)和財政收支范圍，嚴格核定各地區(qū)的標準化收入和支出，在此基礎上實行規(guī)范化的財政轉(zhuǎn)移支付制度，逐步實現(xiàn)各地區(qū)公共服務的均等化。
2.改革現(xiàn)行收費管理制度，從根本上遏制亂收費，理順政府、企業(yè)、個人之間的分配關系。具體做法是：
（1）通過將部分具有稅收特征的收費，用相應的稅收取代，進一步完善稅制。
（2）通過把一部分非政府性收費轉(zhuǎn)為經(jīng)營性收費，界定和規(guī)范政府行為。
（3）通過取消大量不合理、不合法收費，進一步規(guī)范政府收入分配行為。
（4）對保留的少量政府收費，實施規(guī)范化財政管理，加強人大監(jiān)督和社會監(jiān)督。
（三）建立規(guī)范的政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度
完善轉(zhuǎn)移支付制度是完善分稅制財政體制的核心內(nèi)容。完善轉(zhuǎn)移支付制度的基本途徑，首先是進一步明確轉(zhuǎn)移支付的目標模式，而后通過增量與存量同時并舉的微調(diào)向目標模式逼近，并適時推進省以下財政轉(zhuǎn)移支付制度建設。
1.目標模式的選擇。現(xiàn)行分稅制同時存在存量調(diào)節(jié)與增量調(diào)節(jié)兩條轉(zhuǎn)移支付系統(tǒng)。存量調(diào)節(jié)就是為維護既得利益而設置的雙向轉(zhuǎn)移支付，自上而下的有稅收返還、體制補助、結(jié)算補助等，自下而上的即地方上解。規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度，要求逐步減少直至消除以“基數(shù)法”為依據(jù)的為維護既得利益的轉(zhuǎn)移支付，過渡到按客觀因素測定標準收入和標準支出的轉(zhuǎn)移支付制度。規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度有兩種可供選擇的模式：一是單一的縱向轉(zhuǎn)移支付；二是縱向轉(zhuǎn)移和橫向轉(zhuǎn)移的混合模式。
中國一向是采取單一縱向轉(zhuǎn)移模式，既可以均衡公共服務水平，也可以體現(xiàn)中央的政策意圖。但縱向轉(zhuǎn)移的前提是中央收入居主導地位，要求中央有足以實現(xiàn)均衡目標的財力。
由于中央對地方的“稅收返還”不僅存量不減，而且隨著地方“兩稅”的增長而增長；而中央從增量中集中的財力雖然也增長，但是有限。因此，不動存量而僅靠中央從增量收入中拿出一部分進行縱向轉(zhuǎn)移支付，范圍和力度有限，最終不可能實現(xiàn)既定目標。正是在這種背景下，有人提出了橫向轉(zhuǎn)移模式的設想。橫向轉(zhuǎn)移就是由富裕地區(qū)直接向貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移支付，通過橫向轉(zhuǎn)移改變地區(qū)間既得利益格局，以實現(xiàn)地區(qū)間公共服務水平的均衡。但是，橫向轉(zhuǎn)移對中國來說沒有任何實踐經(jīng)驗，如何設計轉(zhuǎn)移支付公式，如何把握“調(diào)富濟貧”的分寸，是否會對富裕地區(qū)帶來負效應以至于影響全國財政收入的增長，等等，都需要通過調(diào)查研究，縝密籌劃，并通過試點，決定取舍。橫向轉(zhuǎn)移雖是一種可選擇的模式，但從當前看仍要立足于縱向轉(zhuǎn)移的完善。
2.縱向轉(zhuǎn)移的微調(diào)。（1）改進過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法。主要是擴大按“經(jīng)濟稅基×平均稅率”確定標準收入的范圍，沿著“單位費用×測定單位數(shù)值×成本差異系數(shù)”的思路改進標準支出的測算，而當務之急是加強公共支出標準的建設。（2）將維護既得利益的多種調(diào)節(jié)方法簡并為“稅收返還”一種方法，然后逐步減少富裕地區(qū)而增加貧困地區(qū)的稅收返還增量。更為妥善的辦法是將稅收返還基數(shù)逐步納入按因素法計算的撥款公式，每年納入一定比例，若干年后完全過渡到按因素法計算的轉(zhuǎn)移支付制度。（3）清理現(xiàn)行的專項撥款，改進撥款方法。
3.大力推進省以下財政轉(zhuǎn)移支付制度建設。中國的地區(qū)差距決不僅僅限于省際之間，省級行政區(qū)內(nèi)不同地區(qū)也存在著較大的差異，有的甚至十分突出。因此，地方政府尤其是省級地方政府同樣面臨盡快建立具有均等效果的規(guī)范化的財政轉(zhuǎn)移支付制度的任務。從當前情況看，省及省以下地方政府需要重點做好以下幾項工作：（1）尚沒有開始建立省以下規(guī)范化財政轉(zhuǎn)移支付制度的地區(qū)，不論其是否享受中央過渡期財政轉(zhuǎn)移支付資金補助，都應當考慮把屬于完善分稅制改革的這項工作深入下去，配套落實。（2）將財政轉(zhuǎn)移支付制度建設與加強預算管理工作結(jié)合起來，將規(guī)范化的財政轉(zhuǎn)移支付制度建設當作財政管理的重要內(nèi)容，當作財政部門從源頭的重要舉措。
增強財政透明度還需要建立起政府間財政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)范化運作機制。（3）敢于觸動既得利益。
納入過渡期財政轉(zhuǎn)移支付辦法分配的資金，不應僅是增量資金，還可以從既定的其他形式的財政轉(zhuǎn)移支付資金中安排，逐步減少非規(guī)范化的財政轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模，有條件的地區(qū)可以結(jié)合收支結(jié)構(gòu)調(diào)整進行嘗試，為全國財政轉(zhuǎn)移支付制度改革積累經(jīng)驗。
（四）加快支出管理制度改革與創(chuàng)新，推進建立公共財政體制
1994年的財政體制改革已搭起了社會主義市場經(jīng)濟條件下財政體制的基本框架。但這一框架主要著眼于收入劃分及其管理，而財政支出管理改革相對滯后，已成為完整規(guī)范的財政體制的最大瓶頸。目前亟需從以下幾方面推進支出管理制度的改革。
1.實行國庫集中收付制度。建立國庫集中收付制度是建立我國科學、規(guī)范的預算管理制度的重要基礎。國庫集中收付制度，就是由政府財政（國庫）部門對所有政府性收入，包括預算內(nèi)收入和納入財政專戶管理的預算外收入進行集中收納管理；同時，對各部門和各單位的支付過程實行集中統(tǒng)一處理的制度。在這種制度下，各種政府性收入將不再通過中間環(huán)節(jié)，而是直接繳入國庫賬戶；財政部門對各部門、各單位的經(jīng)費不再按期預撥，各部門和單位根據(jù)自身履行職能的需要，在預算確定的范圍內(nèi)購買商品和勞務，但付款過程由國庫集中處理。將現(xiàn)行的國庫分散收付制度改為集中收付制度，要相應取消各部門和單位在銀行設立的收支賬戶，改變財政部門向各部門和單位按期撥付預算資金的做法，所有財政性支出均通過國庫單一賬戶集中收付。同時要改革現(xiàn)行國庫管理體制，國庫管理部門在辦理支付的過程中，直接對各部門和單位的支出實行全程監(jiān)督。有效地發(fā)揮財政的國庫管理職能。
財政是政府的分配活動，是政府從收入的取得、錢款的保管、支出的安排、錢款的撥付和使用直至最終報賬等一系列過程的總和。所謂財政監(jiān)督，就是依據(jù)既定的法律法規(guī)制度，對政府整個收支活動過程的每個環(huán)節(jié)和項目，甚至每一文錢所進行的監(jiān)督，其實質(zhì)是對政府權(quán)力的約束與規(guī)范，使政府只能在法律規(guī)章制度允許的范圍內(nèi)開展財政活動。財政監(jiān)督是財政管理活動的一個重要組成部分。財政活動是由政府所有的科層（包括附屬于各級政府的企事業(yè)單位和其他機構(gòu)，下同）以及其官員具體進行的，因而財政監(jiān)督應當是對于政府所有科層及其官員收支活動的監(jiān)督，而不僅限于對財政部門活動的監(jiān)督。
在市場經(jīng)濟下，任何社會活動和經(jīng)濟活動都需要監(jiān)督，而財政活動又由于自身特點，更需要監(jiān)督。
財政監(jiān)督不同于企業(yè)財務監(jiān)督。企業(yè)（包括私人，下同）的活動是經(jīng)濟主體追求自身個體利益的行為。對企業(yè)財務的監(jiān)督來自兩個方面：一方面為了確保無數(shù)獨立的企業(yè)活動形成有機統(tǒng)一體，需要政府制訂相應的法律制度去約束企業(yè)的財務活動，由此產(chǎn)生的是企業(yè)財務的外部監(jiān)督，這是社會通過政府對企業(yè)的規(guī)范；另一方面為了確保企業(yè)內(nèi)部活動的規(guī)范有序，企業(yè)的所有者和經(jīng)營者也必須制訂相應的規(guī)章制度，去約束和規(guī)范企業(yè)內(nèi)部各組成部分與人員的財務活動，由此產(chǎn)生的是企業(yè)財務內(nèi)部監(jiān)督，這是企業(yè)的自我規(guī)范。
政府的活動是政權(quán)組織服務于社會公共利益的行為。對于政府財務活動的監(jiān)督與企業(yè)財務監(jiān)督有其相似之處：一方面，社會公眾必須通過人代會制訂相應的法律法規(guī)，去約束政府的財政活動，由此產(chǎn)生的是財政的外部監(jiān)督，這是社會對政府的規(guī)范；另一方面，為了確保由各科層組織所組成的政府活動有機統(tǒng)一和規(guī)范有序，中央政府或上級政府及其財政部門，還需要制訂相應的規(guī)章制度，以約束和規(guī)范政府各科層組織及其官員的收支行為，由此產(chǎn)生的是財政的內(nèi)部監(jiān)督，這是政府的自我規(guī)范。
財政監(jiān)督根本不同于企業(yè)財務監(jiān)督，它們的主要差別有：
1.約束經(jīng)濟權(quán)利與約束政治權(quán)力的差別。這是兩者外部監(jiān)督的差別。企業(yè)財務外部監(jiān)督的根本點，在于它是政治權(quán)力對于經(jīng)濟權(quán)利的約束和規(guī)范。這是政治權(quán)力如何約束他人的問題。企業(yè)只是經(jīng)濟組織，只擁有經(jīng)濟權(quán)利。政府是憑借政治權(quán)力對企業(yè)財務進行監(jiān)督的，這是政治權(quán)力對于經(jīng)濟權(quán)利的約束和規(guī)范。一旦建立了為市場所認可的法律制度，政治權(quán)力對于經(jīng)濟權(quán)利的約束和監(jiān)督是相對有力的，也能夠得到相對有效的執(zhí)行。盡管經(jīng)濟組織為了自身利益的最大化，也可能弄虛作假、巧取豪奪等，但畢竟受到法律的規(guī)范和約束，而基本上只能通過市場交換來實現(xiàn)自己的目的，甚至弄虛作假和強取豪奪等也建立于經(jīng)濟權(quán)利的運用之上。此時政府對企業(yè)財務的監(jiān)督，是“革”他人的“命”，其執(zhí)法也相對容易下手。
相反，政府財政外部監(jiān)督的根本點，在于它是政治權(quán)力對于政治權(quán)力的約束和規(guī)范。政府是政權(quán)組織，它本身就擁有政治權(quán)力。對于社會公眾和人代會依靠法律權(quán)威對自己活動的監(jiān)督，政府及其官員總會情不自禁地以自己擁有的政治權(quán)力進行對抗。一旦政府權(quán)力強于法律權(quán)威，則政府將一方面不尊重人代會和社會公眾，另一方面對企業(yè)則予取予與，濫用自己手中的權(quán)力以盡可能地搜刮社會財力，嚴重危害市場以至根本否定市場。此時社會要想以法律約束和規(guī)范政府行為，其遇到的抵制是強有力的，監(jiān)督可能是軟弱無力的。
2.監(jiān)督競爭主體與監(jiān)督壟斷主體的差別。市場經(jīng)濟是由無數(shù)的企業(yè)進行的，企業(yè)相互之間存在著平等的競爭關系，每個企業(yè)的活動都受到其他企業(yè)的制約，都必須服從自動形成的市場規(guī)則的約束與規(guī)范。政府對于企業(yè)及其財務的監(jiān)督，只要從彌補市場失效的角度，形成統(tǒng)一的正式法律制度以規(guī)范企業(yè)行為就行了；主要的和基本的監(jiān)督活動，實際上通過企業(yè)之間的相互約束與限制，以非正式制度的方式，通過市場的自動約束機制解決了。所以，監(jiān)督企業(yè)財務活動來說相對容易。
政府則不同。一個國家只能有一個政府，并不存在幾個政府相互競爭和制約。政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)是垂直的寶塔式結(jié)構(gòu)，它的各科層組織及其官員都擁有一定的政府權(quán)力，都承擔著部分政府職責，都從事一定的具體行政工作，它們相互之間是上下級的行政領導關系，而不是平等競爭的關系，社會從外部以法律形式約束政府權(quán)力有著巨大的難度，需要付出更大的努力。
3.法律監(jiān)督有無延伸至內(nèi)部監(jiān)督的差別。由于企業(yè)是獨立自主的市場主體，因而企業(yè)能夠獨立自主地確定自身內(nèi)部的監(jiān)督制度和機構(gòu)，采用自己認為適當?shù)谋O(jiān)督方式方法，只要它們不與既定法律法規(guī)相抵觸就行了。這是企業(yè)所有者能夠獨立自主地擁有和支配企業(yè)活動的具體體現(xiàn)，是經(jīng)濟權(quán)利自我實現(xiàn)的基本內(nèi)容之一。
政府則不同。它是整個國家政權(quán)機構(gòu)的組成部分，必須受到整個權(quán)力構(gòu)架的約束與規(guī)范。我國的憲法規(guī)定人代會是權(quán)力機構(gòu)，而政府只是權(quán)力機構(gòu)的執(zhí)行機構(gòu)。為此，財政的內(nèi)部監(jiān)督，是在外部監(jiān)督的約束下進行的，具有社會公眾和人代會從外部對財政的監(jiān)督向政府內(nèi)部延伸的實質(zhì)。這是整個國家的政治權(quán)力必須形成有機統(tǒng)一體在財政監(jiān)督上的具體體現(xiàn)。
（二）
不同的經(jīng)濟體制有著不同的財政類型，形成不同的財政監(jiān)督內(nèi)容與范圍。
計劃經(jīng)濟下不能說不存在財政的外部監(jiān)督，如此時的憲法也規(guī)定了人代會是國家權(quán)力機構(gòu)，而政府只是其執(zhí)行機構(gòu)等，絕對地說此時的社會公眾和人代會不具備監(jiān)督財政活動的能力顯然是不確切的。但就具體實踐來看，此時的政治權(quán)力格局中畢竟政府居于主導和決定地位，整個政治生活幾乎只圍繞著政府運轉(zhuǎn)。在這種背景下，財政的外部監(jiān)督更多只是名義上和形式上，真正存在并實際發(fā)揮作用的只有內(nèi)部監(jiān)督，外部監(jiān)督只是內(nèi)部監(jiān)督的陪襯。換言之，此時的政府幾乎是只依靠自我監(jiān)督來完成財政的監(jiān)督。
財政監(jiān)督的這種狀況，是由計劃經(jīng)濟決定的。作為國營企業(yè)，企業(yè)是國家的所有物，企業(yè)活動所取得的收益，都屬于所有者即屬于國家。此時財政收入幾乎全部來自國營經(jīng)濟，其實質(zhì)就是國家集中原本就屬于自己的財務，財政支出則是國家在安排使用自己的財力。在這種背景下，企業(yè)和個人對國家財政活動是無權(quán)說三道四的。此時政府無須對繳款人負責，繳款人也無權(quán)決定和監(jiān)督政府的財政活動。所以，盡管社會公眾擁有法律上的主人身份，但實際上是無法監(jiān)督政府及其財政活動的。此時有能力監(jiān)督財政活動的只有國家自己。由于國家權(quán)力格局中政府居于主導的和決定的地位，又使得此時的財政監(jiān)督只是政府的自我約束，是不受社會公眾和人代會監(jiān)督的。
這樣，計劃經(jīng)濟時期的財政經(jīng)濟活動是否能正常運轉(zhuǎn)，與政府是否能自我約束、自我克制直接相關聯(lián)。當政府能自我約束和監(jiān)督時，其財政活動取之有度、用之有法，財政經(jīng)濟活動就相對正常和平穩(wěn)發(fā)展；反之，社會經(jīng)濟就難以正常發(fā)展，嚴重者還出現(xiàn)災難性后果。和“”時期政府的為所欲為使國民經(jīng)濟崩潰，其中財政的過度集中和無序使用財力是直接的和關鍵性的原因之一。其后政府被迫進行的自我調(diào)整之所以能夠很快扭轉(zhuǎn)局面而走上正軌，很大程度上得益于政府對財政活動的自我約束和規(guī)范。
市場化改革否定了這種性質(zhì)的財政監(jiān)督。改革使得企業(yè)和個人擺脫了行政附屬物狀態(tài)，成為獨立自主的市場主體。經(jīng)濟基礎的這種變化，根本改變了財政活動是政府集中和使用自己財力的狀況，而逐漸顯示出財政的公共性質(zhì)，即此時的財政收入來自社會公眾，來自納稅人；財政支出是政府在替社會公眾、替納稅人用錢，因而必須按照他們的意愿行事。因此，所有的財政活動都必須對社會公眾、對納稅人負責，都必須由他們來決定和監(jiān)督。正是這種變化，使得此時的財政轉(zhuǎn)變成為社會公眾的財政，即公共財政。
這種變化也就是財政監(jiān)督模式的變化：首先，是社會公眾和人代會對財政監(jiān)督，即外部監(jiān)督的逐步形成，并且其約束力度隨著改革的推進而不斷增強；其次，由于改革導致了政府職能、運行方式、制度構(gòu)架等的不斷變革與更新，也引起了財政內(nèi)部監(jiān)督的相應變化，形成了外部監(jiān)督約束下的財政內(nèi)部監(jiān)督的新機制。于是，一個嶄新的財政監(jiān)督模式逐步形成。相對于舊的模式，新的財政監(jiān)督的最大特點，就是財政成為社會公眾約束政府活動，監(jiān)督政府權(quán)力的關鍵性直接手段。它由財政的公共性所決定，反過來也具體體現(xiàn)了財政的公共性。市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，市場化社會是法治社會。市場化改革正逐步將財政活動置于法律的有效約束之下，其中包括財政監(jiān)督。然而，目前我國正處于體制轉(zhuǎn)軌時期，法治社會也遠未建成，它表現(xiàn)在財政上就是社會公眾和人代會以及法律還難以有效約束和監(jiān)督財政活動，財政的法律建設還很不完善，財政監(jiān)督主要還是政府的自我監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督。這種狀況，是由市場化改革艱巨性所決定的，也是財政制度公共化改革還沒到位的具體體現(xiàn)之一。
計劃經(jīng)濟是依靠中央政府的高度集權(quán)來維系的，相應地，財政的內(nèi)部監(jiān)督也是以中央（上級）政府的集權(quán)和行政監(jiān)督為基本特征的。它依靠中央政府對地方政府，上級政府對下級政府，各級政府對本級所屬各部門各單位，上級主管部門對下級部門和單位，財政部門對同級兄弟部門和單位以及各級政府對本級財政部門的行政監(jiān)督等等，來構(gòu)成統(tǒng)一的財政監(jiān)督體系。此時行政權(quán)力是構(gòu)成財政監(jiān)督威懾力的基本依據(jù)，監(jiān)督是依靠行政權(quán)威和行政命令來貫徹的。
市場化改革強有力地影響著財政的內(nèi)部監(jiān)督：一是改革的分權(quán)性質(zhì)，使得地方政府、部門和單位的自大大增強，僅僅依靠高度集中統(tǒng)一的中央和上級的行政權(quán)威進行財政監(jiān)督的傳統(tǒng)模式，已難以為繼；一是財政的外部監(jiān)督正在逐步形成，各級政府的自我監(jiān)督活動日益被置于社會公眾和法律的約束與規(guī)范下，隨心所欲的程度正逐步減弱。
這種背景下的財政內(nèi)部監(jiān)督，關鍵是形成各級政府各自的自我約束力。此時中央政府的監(jiān)督當然還需要，但更多的應當依靠地方各級政府去監(jiān)督。否則在分權(quán)狀態(tài)下，中央政府仍然要監(jiān)督數(shù)以萬計的科層組織的活動，顯然是不現(xiàn)實的。為此，應當加強財政法制建設，提高財政法治化程度，通過憲法和財政法律，來約束與規(guī)范各級政府的自我監(jiān)督活動。財政監(jiān)督的根本出路在于法律監(jiān)督制度的真正形成。
20余年的改革，我國財政的內(nèi)部監(jiān)督已發(fā)生了重大變化：一方面，法律對財政的監(jiān)督力度逐步加強，法律對財政內(nèi)部監(jiān)督的根本約束正在形成，財政的制度化建設也逐步得到法律的規(guī)范和加強，財政內(nèi)部監(jiān)督正在從人治狀態(tài)向法治狀態(tài)轉(zhuǎn)化。傳統(tǒng)的單純依靠行政權(quán)力進行的財政內(nèi)部監(jiān)督，也逐步轉(zhuǎn)到依據(jù)法律和制度的監(jiān)督上來了。隨著政府預算的逐步透明化，社會公眾、社會輿論和人代會越來越多地參與到財政監(jiān)督上來，越來越多地決定著財政活動，財政的內(nèi)部監(jiān)督也更為公共化了。另一方面，由于分稅分級的財政體制逐步形成，各級財政活動的約束和監(jiān)督將更多地由本級的人代會來進行，從而各級財政受到上級財政的監(jiān)督將會有所弱化。這樣，都表明在我國建立法律對財政內(nèi)部監(jiān)督是完全可能的。
總之，我國財政監(jiān)督模式的改革，其根本點在于：立足于財政的內(nèi)部監(jiān)督，按照市場化改革要求變革財政內(nèi)部監(jiān)督，同時將改革重心放在財政的外部監(jiān)督上，全力推進財政法制建設，使整個財政監(jiān)督法治化。
（三）
企業(yè)活動是市場的活動，其目的是市場利潤的最大化。為此，企業(yè)必須通過市場交往，依靠經(jīng)濟方式去獲得盡可能多的利潤。對企業(yè)財務監(jiān)督的基本點，就在于尋求市場收益的激勵與其約束之間的均衡點，以確保企業(yè)通過合法正常的市場交往和自身的努力，去追求自身經(jīng)濟收益的最大化。政府活動則是非市場活動，其目的是權(quán)力和政績的最大化。對于官員來說，工資等貨幣收益盡管是重要的激勵因素，但職位的升遷，權(quán)力的擴大，聲譽的提高，鮮花、掌聲和人們的擁戴等，都是政府及其官員所追逐的，更高層次的還追求青史留名，等等。所有這些都不是通過市場活動，而是通過更多權(quán)力的攫取來實現(xiàn)的。由于政府的每一項活動都需要相應的財力，因而政府的各科層組織及其官員，也追求自身支配的公共財力的最大化。但這不是靠市場運營，而是更多政治權(quán)力的獲得，和已有權(quán)力不受限制的使用。
這樣，企業(yè)監(jiān)督的實質(zhì)是確保企業(yè)必須通過正當?shù)氖袌龌顒硬拍塬@取利潤。相反，財政監(jiān)督的實質(zhì)則是約束和控制政府權(quán)力，因而公共財政監(jiān)督的最佳化，就是尋求公共財力支配權(quán)的授予與約束之間的均衡點，以確保政府及其官員不能濫用權(quán)力去危害正常和正當?shù)氖袌龌顒樱帜軌蛴行У胤沼谑袌?，確保整個社會福利函數(shù)的最大化。然而，我國財政監(jiān)督的這一均衡點至今尚未達成。觸目驚心極度紊亂的政府分配秩序就是其典型表現(xiàn)。
我國有著數(shù)千年的官本位傳統(tǒng)，計劃經(jīng)濟又賦予了政府及其官員前所未有的權(quán)力，使得政府權(quán)力幾乎到了為所欲為的地步。20余年改革使得市場和資本因素有了長足進展，但未能根本改變這種狀況。分權(quán)化改革在某種程度上放松了政府權(quán)力的約束和控制，經(jīng)濟規(guī)模的急劇擴張，又大幅度地放大了原有的政府權(quán)力失控狀態(tài)，使政府各科層組織及其官員獲得前所未有的財政財力；新的市場誘惑與刺激，使他們逐利動機大為膨脹更加自行其是。與此同時，改革否定了傳統(tǒng)的制衡與協(xié)調(diào)體系，卻沒有相應地形成由社會公眾、人代會和社會輿論約束政府行為的能力。進一步看，至今為止整個改革仍然是由政府主導，而不是由市場推進，這又加劇了社會監(jiān)督政府及其財政活動的困難度。這些都使得傳統(tǒng)政府的無限權(quán)力狀態(tài)繼續(xù)存在。這就是目前財政監(jiān)督嚴重困難、軟弱無力的癥結(jié)所在。
然而，要想真正建立起市場經(jīng)濟，市場和資本對于政府的約束和規(guī)范又是須臾不可或缺的。政府是市場的直接對立物，因為政府不是按等價交換的市場方式進行活動的，政府活動的領域不是市場領域。所以，如果市場不能有效約束和規(guī)范政府活動于市場允許的范圍與限度內(nèi)，市場經(jīng)濟就是一句空話。
財政的公共化改革，恰好提供了最佳的手段和方式。財政是政府的直接經(jīng)濟基礎，沒有財政提供的資源和要素，政府就難以存在，就寸步難行。任何一項政府活動都直接間接地反映到財政上來，都或多或少地耗費一定的財力，財政的一收一支也就直接與政府的一舉一動相聯(lián)系，社會公眾就可以通過監(jiān)督政府的收支，而約束和規(guī)范政府的行為。財政的這種外部監(jiān)督，是市場經(jīng)濟下所特有的，它直接體現(xiàn)了社會公眾對政府及其財政活動的監(jiān)督，是此時的財政之所以是公共財政的直接體現(xiàn)。通過監(jiān)督財政活動，市場和社會也就直接約束和規(guī)范了政府的行為，從而確保了政府活動不僅不能侵犯和危害市場活動，反而只能為市場提供其所需要的服務而支持和促進市場的發(fā)展，也將使得改革從政府主導轉(zhuǎn)到市場主導上來，確保市場經(jīng)濟在我國的最終建立。
總之，在市場經(jīng)濟下之所以需要財政監(jiān)督尤其是外部監(jiān)督，就在于如果沒有公共財政監(jiān)督，就沒有正常的政府活動，從而也就沒有真正的市場經(jīng)濟。
（四）
20余年的改革開放，使得我國的財政監(jiān)督有了很大的變化，其主要有：則政監(jiān)督職能逐步從對企業(yè)財務檢查為主轉(zhuǎn)向?qū)ω斦罩ПO(jiān)督檢查為主，從事后監(jiān)督為主向事前、事中、事后監(jiān)督相結(jié)合，財政監(jiān)督機構(gòu)從始于1962年的財政駐廠員機構(gòu)到如今中央與地方相結(jié)合的財政監(jiān)督體系；財政監(jiān)督工作方式也從稅收財務物價大檢查、清理檢查“小金庫”、清理預算外資金等到近年來的日常監(jiān)督檢查。不過，這些變化盡管很大，但仍未使我國則政監(jiān)督根本擺脫傳統(tǒng)模式，與公共財政監(jiān)督仍有很大距離，亟需進行根本性的改革。
為此，目前我國的財政監(jiān)督方式應當有—個根本性的改革，這就是應當以強化法律對財政的監(jiān)督為核心，以形成社會公眾和人代會對政府財政活動的監(jiān)督為基本內(nèi)容，著重抓好以下的工作：
1.抓好政府預算的監(jiān)督。政府預算是公共財政賴以形成和存在的基本制度，因而政府預算監(jiān)督也就是公共財政監(jiān)督的核心和基本內(nèi)容。政府預算直接規(guī)定著政府的年度收支活動，政府的一收一支都必須在年度預算中確立，都必須獲得年度預算的認可。正是通過年復一年政府預算的編制、審批、執(zhí)行、審計和決算，社會公眾以法律的權(quán)威約束和規(guī)范了政府行為。為此，對于政府預算的監(jiān)督，就是對于財政活動的監(jiān)督。社會公眾、人代會、社會輿論、政府各機構(gòu)尤其是審計部門等，都必須加強對政府預算編制和執(zhí)行的監(jiān)督，財政部門更要通過加強自身的內(nèi)部監(jiān)督來做到這點。因此，財政監(jiān)督的要點應放在檢查政府各科層組織與官員是否嚴格遵循了政府預算的有關程序，是否依據(jù)已確立的政府預算進行活動上面。
2.抓好預算外和基金的監(jiān)督。預算外是依據(jù)有關制度規(guī)定形成的，但又沒有納入政府預算的政府財力。在體制轉(zhuǎn)軌時期因其特殊的歷史作用而急劇膨脹起來，但隨著市場經(jīng)濟的逐步建立，其副作用也開始嚴重起來，對公共財政的構(gòu)建形成了直接的否定。為此，政府預算制度改革，其中主要是部門預算改革正逐步取消預算外范疇。但在目前尚難以一步到位，一時還難以真正的和完全的取消預算外。在這種背景下，對于政府的預算外和基金收支的監(jiān)督，就應當側(cè)重于依據(jù)已有的法律制度行事，既要檢查預算外和基金活動中違反財經(jīng)法規(guī)制度的行為，更要阻止政府各科層組織和官員情不自禁地擴大預算外和基金的范圍與規(guī)模的行徑，配合政府預算制度的改革，盡快從根本上取消預算外范疇，同時更要否定制度外范疇的存在，將政府財力基本上都納入政府預算。
3.抓好依法課稅的監(jiān)督。就歷史上看，公共財政直接起源于依法課稅，即議會通過法律對政府的課稅行為的約束。依法課稅并不是簡單的稅收如何征納的問題，而是關系到稅收的課征是由政府決定，還是由社會公眾決定的根本問題。只有當稅收必須由議會或人代會批準才能征收時，政府必須依據(jù)社會公眾的根本意愿安排使用財政支出之時，才能避免政府對市場的根本危害。然而，半個世紀以來，我國稅收的決定權(quán)都在政府手中，人代會或者只能同意政府的稅法提案，或者政府干脆避開人代會以稅收暫行條例的方式執(zhí)行。至今為止，各級稅務部門的課稅活動，除了稅收立法和稅收暫行條例以外，還依據(jù)上級政府的稅收計劃任務來進行。一旦稅收計劃與稅法發(fā)生沖突時，人們往往依據(jù)的是稅收計劃，而不是依據(jù)稅法課稅，或收過頭稅，或該收不收。于是，企業(yè)和私人不依法納稅與政府不依法課稅的現(xiàn)象并存，都極為嚴重。為此，我國目前財政監(jiān)督的—個重要內(nèi)容，就應當是依法課稅，是對于政府亂收稅的督察和禁止。
4.抓好政府收費的監(jiān)督。政府收費是公共財政收入的補充形式，但并不是可有可無的，而是稅收所無法替代的財政收入形式。然而，近年來我國的亂收費現(xiàn)象越演越烈，苛捐雜費多如牛毛。更為嚴重的是，盡管政府已下大決心和花大力氣進行稅費改革，但困難重重歷數(shù)年而無根本進展。應當說，亂收費是亂收稅的派生物，只有能夠亂收稅，才能夠亂收費，它們都是社會公眾無力根本制約和控制政府行為的產(chǎn)物，是財政尚未真正“公共化”的具體體現(xiàn)。為此，我國目前財政監(jiān)督的重要內(nèi)容，就應當抓好政府收費的監(jiān)督。
5.抓好財政其他活動的監(jiān)督。就我國目前的財政監(jiān)督來看，上述數(shù)項應當是其主要的和基本的內(nèi)容，但財政活動并不僅僅只有上述幾個方面，對于其他方面的財政監(jiān)督同樣是不可或缺的。諸如對于政府債務的舉措、管理、使用和償還等的監(jiān)督，對于財政資金向國庫的繳納、劃分、留解、退付、保管、調(diào)度和撥付等的監(jiān)督，對于國有資產(chǎn)（本）的運營、處理、收益、股權(quán)等的監(jiān)督，政府各科層組織和官員執(zhí)行財務制度、財稅制度、法律制度等的監(jiān)督，等等，都是財政監(jiān)督的重要內(nèi)容，也是應當注意抓好的。
二、預算會計制度存在的主要問題
1、會計信息透明度不高。現(xiàn)行的預算會計制度核算簡單，財務報表內(nèi)容較少，也不能提供反映政府績效與成本信息的報告。比如：政府資金的收支活動和政府采購的新業(yè)務等。政府實行財政集中支付制度使很多財政的資金流向發(fā)生了變化,用于事業(yè)單位購買資產(chǎn)、發(fā)放工資的財政資金不再由財政通過主管部門撥入用款單位,而是由財政部門通過統(tǒng)一賬戶直接撥付。行政事業(yè)單位的新業(yè)務狀況也不能充分地反映出來。比如：采購業(yè)務已經(jīng)完成,可款項還沒有付清,這就使單位在年末很容易形成資金結(jié)余,就不能準確地反映政府事業(yè)單位的業(yè)務進展情況。收入實現(xiàn)制來核算,財政支出中只是反映當期實際的還本付息數(shù),不能反映當期的利息支出和當期的負擔數(shù)量金額，不能夠全面地反映企業(yè)的債權(quán)債務關系,也無法全面、準確、真實的反映政府財務情況。
2、收付實現(xiàn)制度不合理。預算會計核算以收付實現(xiàn)制為基礎，某些事項不能在當期確認，使會計信息缺乏真實性、可比性。一是不能全面反映政府負債狀況，不利于防范財政風險。在我國現(xiàn)行預決算制度下，行政事業(yè)單位的報表以現(xiàn)收現(xiàn)付制為編制基礎，其負債只反映當期本金數(shù)，無法反映應由本期負擔、以后年度償付的利息數(shù)，負債也不能充分披露，政府性債務存在低估甚至“隱藏”的可能。還可能有債務轉(zhuǎn)嫁現(xiàn)象,預算虛假平衡，出現(xiàn)擠占、挪用社保資金等不良后果。以收付實現(xiàn)制為基礎的預算會計，財務報告上只反映實際現(xiàn)金支出的部分，沒有反映出現(xiàn)金支付的債務情況，導致政府可支配的可用財力加大，使經(jīng)濟決策和市場運行產(chǎn)生錯誤導向，不利于防范和化解財政風險。二是不能如實反映單位的資產(chǎn)狀況。事業(yè)單位固定資產(chǎn)不進行折舊，不進行成本核算，且在使用期內(nèi)保持原值不變。只有在進行固定資產(chǎn)清理時，才能反映在賬面上。流動資產(chǎn)比如有價證券及銀行利息，政府支付的社保金等在賬面上體現(xiàn)不出來，其價值也不能體現(xiàn)，所以單位固定資產(chǎn)的現(xiàn)狀不能完整、全面地反映，給決策者提供的信息不實。三是收付實現(xiàn)制不利于績效考核。收付實現(xiàn)制度在各會計期間提供公共產(chǎn)品和服務的實際成本和應承擔的責任不能準確地反映出來。不同部門會計指標相互可比性較差，造成政府部門業(yè)績不明。又由于行政事業(yè)單位的收入和費用之間不對應，績效與成本之間的關系不能充分反映出來，造成成本和費用的會計核算不準確，所以國庫集中收付必須以單位“零賬戶”和配合為前提。
三、對預算會計制度未來發(fā)展趨勢的分析
1、建立新的政府會計制度體系。為更有效地實行分類管理預算會計體系由各級人民政府財政會計、行政單位會計、事業(yè)單位會計和參與預算執(zhí)行的國庫會計、收入征解會計共同構(gòu)成。
2、建立統(tǒng)一的預算會計制度。在現(xiàn)行會計制度下，一是模糊的賬目，一是更加詳細的信息需求。目前需要制定適用于國家機關、黨派和人民團體的《行政單位會計制度》、適用于事業(yè)單位的《事業(yè)單位會計制度》、《事業(yè)單位會計準則》，為有利于中央和地方預算的執(zhí)行，制訂有關《國庫會計制度收入征解會計制度》等。
3、逐步引入權(quán)責發(fā)生制。引入權(quán)責發(fā)生制有利于規(guī)范會計核算。事業(yè)單位的性質(zhì)和職能決定了事業(yè)單位有很多事項要講求效益和效率。根據(jù)我國政府所處的會計環(huán)境和兩種會計核算基礎的特點，要建立與國際相統(tǒng)一的會計核算制度，我國會計人員素質(zhì)參差不齊，政府公共開支界限不明朗，權(quán)責發(fā)生制比收付實現(xiàn)制更能準確確定收入和費用的歸屬期，有利于收入和費用的配比。
改革開放以后，我國開始逐步由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡。自本世紀初期開始，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和完善，我國財政管理體制開始進行重大改革，改革的目標是建立與市場經(jīng)濟體制相適應的公共財政體制，改革的措施包括部門預算、國庫集中支付、收支兩條線、政府采購、效績評價，以及參照國際慣例改革政府預算收支科目等。我國目前公共財政體系建設的側(cè)重點是部門預算、政府采購和國庫單一賬戶。
一、目前我國公共財政體系建設的側(cè)重點
1.部門預算
部門預算是市場經(jīng)濟國家普遍采用的預算編制方法，它是由政府各部門編制的一個涵蓋部門所有公共資源的完整預算。編制部門預算的基本要求是將各類不同性質(zhì)的財政資金統(tǒng)一編制到使用這些資金的部門。實行部門預算可以正確反映一個部門的資金使用全貌，加強對投入產(chǎn)出效果的測量，增加資金使用的靈活性、透明度，有效地抑制腐敗等。可以說，實行部門預算是建設公共財政體系的重中之重。部門預算的編制采用綜合預算形式，部門所有單位的各項資金，包括財政預算內(nèi)撥款、財政專戶核撥資金和其他收入，統(tǒng)一作為部門和單位的預算收入，統(tǒng)一由財政核定支出需求。按部門編制預算后，可以清晰地反映政府預算在各部門的分布，從而取消財政與部門的中間環(huán)節(jié)，克服單位預算交叉、脫節(jié)和層層代編的現(xiàn)象。
2.政府采購
在財政支出預算管理改革中，政府采購制度應是一項重大的工作。政府采購，也稱公共采購，是指各級政府及所屬實體為了開展日常和為公眾提供社會公共產(chǎn)品或公共服務的需要，在財政的監(jiān)督下，以法定的方式、方法和程序（按國際規(guī)范一般應以競爭性招標采購為主要方式），從國內(nèi)、國際市場上為政府部門或所屬公共部門購買所需商品和勞務的行為。實行政府采購后，對于行政單位專項支出經(jīng)費，財政部門不再簡單地按照預算下?lián)芙?jīng)費給行政單位，而應當按照批準的預算和采購活動的履約情況直接向供應商撥付貨款，即財政對這部分支出采用直接付款方式。許多國家的實踐證明，現(xiàn)代政府采購制度是強化財政支出管理的一種有效手段。政府采購制度的實質(zhì)是將市場競爭機制和財政預算支出管理有機結(jié)合起來，一方面使政府可以得到價廉物美的商品和服務，實現(xiàn)物有所值的基本目標；另一方面使預算資金管理從價值形態(tài)延伸到實物形態(tài)，節(jié)約公共資金，提高資金使用效益。同時，應積極推行政府采購的招標制度。招標是采用市場化的方式，通過競爭性的招標來引導財政資金的使用，以提高財政資金的使用效益，對所有財政資金實行競爭、擇優(yōu)、公正、公開、公平的方式進行采購，杜絕財政資金使用的浪費和腐敗，促進全國統(tǒng)一市場的形成。
3.國庫單一賬戶
國庫單一賬戶制度是對從預算分配到資金撥付、資金使用、銀行清算，直到資金到達商品或勞務供應者賬戶全過程進行監(jiān)控的制度。國庫單一賬戶制度是國際上普遍采用的政府財政資金管理辦法。它是市場經(jīng)濟國家為適應市場經(jīng)濟體制的要求，加強財政收入管理，解決財政性資金分散支付所存在的弊端而采用的一種財政資金管理制度。其核心內(nèi)容是集中支付。在國庫單一賬戶制度下，所有財政資金都要通過單一的國庫賬戶和一個總分類賬系統(tǒng)進行收支核算，收入通過銀行清算系統(tǒng)直接支付和財政授權(quán)支付，通過銀行將款項支付到商品和勞務供應商或用款單位，財政資金只保存在國庫單一賬戶，對財政資金余額實現(xiàn)現(xiàn)金管理。
實行國庫單一賬戶制度不僅從根本上解決了財政資金管理分散，部門單位開戶混亂的問題，而且增強了財政部門庫款調(diào)度的靈活性，從而提高了財政政策的實施力度和實施效果，從而有利于實現(xiàn)財政部門對財政資金的集中管理和統(tǒng)一調(diào)度。建立國庫單一賬戶制度后，財政收入將直繳國庫單一賬戶，在很大程度上杜絕了目前收入繳庫過程中普遍存在的跑、冒、滴、漏現(xiàn)象，真正解決財政收入不能及時、足額入庫的問題。對于在預算范圍內(nèi)的合理支出，財政資金撥付一次到位，不需經(jīng)過層層劃轉(zhuǎn)，有利于保證項目資金的及時需求，大大提高了財政資金的使用效率和效益。財務收支程序規(guī)范化，資金運作過程透明度高，制約機制更加完善，可以對財政資金的收入、支出實施全過程的有效監(jiān)督，有利于防治腐敗現(xiàn)象的滋生，促進資金使用單位的黨風廉政建設。
部門預算、國庫單一賬戶、政府采購作為當前我國公共財政體系建設的側(cè)重點，三者環(huán)環(huán)相扣，為了合理構(gòu)建公共財政框架，積極推進預算管理制度改革，我們有必要對預算會計制度重新進行審視，以達到制度的銜接。
二、公共財政體系建設對預算會計的影響
我國的預算會計是以預算管理為中心的宏觀管理信息系統(tǒng)和管理手段，是核算、反映和監(jiān)督中央與地方各級政府預算以及事業(yè)行政單位收支預算執(zhí)行情況的會計。隨著中國財政管理體制改革步伐的加快，按照公共財政理論設計的預算管理模式已開始建立，預算編制、執(zhí)行等環(huán)節(jié)的管理制度正在發(fā)生根本性的變化，我國預算會計環(huán)境正在發(fā)生重要的變化。
1.部門預算對預算會計制度的影響
部門預算要求反映部門所有的收入和支出，涵蓋所有的預算資金，因此，反映預算執(zhí)行情況的預算會計，也應以預算資金全貌為對象，應不再有遺漏。其中，基建資金也應和其他資金一樣一起編入部門預算。即部門預算應當涵蓋包括基建預算收支在內(nèi)的所有收支，真正反映綜合預算。因此，預算會計的科目應重新設計，明細核算應作相應調(diào)整。零基預算即預算一切從零開始，各類支出取消“基數(shù)加增長”的預算編制方法，按照預算年度所有因素和事項的輕重緩急程度重新測算每一科目和款項的支出需求。因此，采用零基預算方法，對預算會計信息提出了更高的要求，預算會計不僅要提供收支流量方面的信息，還要提供資產(chǎn)存量方面的信息，從而對會計核算提出了新的要求。而現(xiàn)行的預算會計制度無法為部門預算編制提供準確的會計信息。我國現(xiàn)行的預算會計制度主要側(cè)重于財政資金的收支管理與核算，對各單位占用的大量長期資產(chǎn)關注不夠，固定資產(chǎn)的建造和使用在管理上脫節(jié)，不能真實、客觀、完整地反映行政事業(yè)單位占用和使用經(jīng)濟資源的實際情況，而這與部門預算所要求的細化性、完整性相違背，故無法為部門預算的編制提供準確的會計信息。同時“績效管理”是世界各國公共管理改革的大趨勢，預算績效評價是有效衡量、改善現(xiàn)代公共事業(yè)單位績效的管理工具之一，它將有助于控制支出總量，實現(xiàn)支出配置的效率和公平，并在技術(shù)上有效地使用預算資源，最終在可持續(xù)的基礎上達到支出效果。而對部門進行績效管理最終還要歸于對部門預算和績效評估、衡量和追蹤上，其不僅要求預算會計客觀地反映政府的投入，更在乎與這些“投入”相應的“產(chǎn)出”，而現(xiàn)行的預算會計制度不利于“績效管理”的實施和政府的科學決策。
2.政府采購對預算會計制度的影響
隨著政府采購制度的展開，政府采購資金運動就成為了預算會計的一個新的重要核算內(nèi)容。行政事業(yè)單位的許多采購項目，既有財政預算資金，又有其他資金，這些采購資金，應集中到財政部門，由財政部門統(tǒng)一支付。因此，也就產(chǎn)生了資金從預算單位（部門）向財政部門流動的現(xiàn)象。另外，會造成預算單位收支過程中價值流轉(zhuǎn)和資金及實物流轉(zhuǎn)的脫節(jié)。政府采購物品的價值按轉(zhuǎn)賬通知流入、流出單位，但貨幣資金卻不實際進出單位。為此要改革現(xiàn)行的行政事業(yè)單位的會計管理體系和具體操作辦法?，F(xiàn)行的操作辦法是按照國家機構(gòu)的建制和經(jīng)費的領撥關系確定的，按照主管會計單位、二級會計單位、基層會計單位，層層下?lián)芙?jīng)費，年度終了又層層上報經(jīng)費使用情況，匯編決算。實行政府采購制度后，財政部門不再簡單地按照預算下?lián)芙?jīng)費，而應當按照批準的預算和采購活動的履約情況直接向供應商撥付貨款，由于這部分支出采用直接付款方式，因此，應按照實際支付的“采購合同價”確認本級財政支出，即財政支出的決算也不需要層層上報，財政總預算會計可以根據(jù)支出數(shù)直接辦理決算。實行政府采購制度后，還要改革單位預算會計制度，行政事業(yè)單位即采購品使用者應根據(jù)財政部門提供的付款憑據(jù)進行資金核算，根據(jù)采購入庫情況入賬，在報送會計報表時既要提供資金的收支情況，還要提供采購品的到位情況，從資金和實物兩個方面報告，并與采購部門的結(jié)果核對。
在整個中國自2003年來的這一輪經(jīng)濟擴張與城市擴容中，地方政府發(fā)揮了主導作用。而地方政府熱衷于城市擴張，從財政的角度來說，既有預算外收入擴張的收益，又可以帶動預算內(nèi)稅收收人上升。從“預算外”的角度來看，近幾年來，隨著中央對政府行政收費的管理越來越規(guī)范，行政事業(yè)收費在預算外收入中的地位受到了抑制，相比之下，土地出讓金收入則既不列入預算內(nèi)，又未列入預算外管理，成為地方政府尤其是東部幾個省市地方政府（特別是縣政府）收人的重要來源。
另一面，土地出讓、房地產(chǎn)開發(fā)與以土地廉價出讓為手段的招商引資又可以帶來地區(qū)經(jīng)濟擴張，從而帶動預算內(nèi)的稅源增加。因此，與土地相關的收費已經(jīng)成為地方政府各部門改善財政狀況的重要途徑。
平新喬（2007）在對8省8縣3個市的調(diào)查訪談中發(fā)現(xiàn)，地方政府對土地的收費大體分為三類：一類是土地部門的收費。如耕地開墾費、管理費、業(yè)務費、登報費、房屋拆遷費、折抵指標費、收回國有土地補償費、新增建設用地有償使用費。二是財政部門的收費，如土地使用費、土地租金。三是其他部門收費，如農(nóng)業(yè)、房產(chǎn)、水利、交通、郵電、文物、人防、林業(yè)等部門。它們將收取從土地征用到土地出讓過程中與之搭得上邊的相關費用。這些收費十分龐雜，透明度低，難以查清，但數(shù)額不菲。
據(jù)經(jīng)濟媒體提供的資料，2001－2003年我國土地出讓合計9100多億，約占同期全國地方財政收人的35%.2004年“8.31大限”使土地有償出讓進一步市場化。當年全國出讓的價款更達5894億元，占同期地方財政總收人的47%，2005年我國執(zhí)行收緊地根政策，出讓金收入占比雖有所下降，但總額仍有5505億元。隨著房地產(chǎn)市場的火爆，2006年出讓金收入達3000億元左右，預計全年出讓金占地方財政收入比例可能將突破50%，事實上，北京、廣州、深圳等房地產(chǎn)熱點區(qū)域的土地出讓金上半年的收人就已超過全年的總額。
平新喬（2007）根據(jù)各地區(qū)地方政府批租土地的面積數(shù)、各地區(qū)的土地價格以及估計出來的實際收入系數(shù)得出自己的估計。2004年，全國地方政府手中大約有6150.55億元左右的“土地財政收人”。這個數(shù)字，是2004年全國預算外收人4699.18億元的1.3倍。這個計算結(jié)果與《21世紀經(jīng)濟報道》公布的土地出讓金總數(shù)大體一致。
為了說明土地出讓金收入的相對規(guī)模，我們可以比較2004年中國地方政府的其他項目收入。我們可以清楚地看到，土地出讓金收入占到地方政府可支配收入的約20%，是地方政府的重要收入來源。2004年中國地方政府的實際可支配財力為30367.17億元。這個數(shù)字，是當年中國中央政府財政支出7894.08億元的3.85倍，是2004年中國GDP總額136875.9億元（調(diào)整前數(shù)字）的22.19%.即使按調(diào)整后2004年的GDP數(shù)字計算（調(diào)整后的2004年中國GDP為159575.3億元），地方財政占當年GDP的比重也達到了19%.
二、土地出讓金支付制度改變對財政收入的影響
我們首先分析土地出讓金由一次性支付轉(zhuǎn)向年金制后對地方財政的影響。
我國當前一年期、三年期以及五年期定期存款利率分別是4.14%，5.40%和5.85%，五年期以上貸款利率為7.83%.我們在折中之后選擇6.5%作為貼現(xiàn)率。
如果把土地出讓金按照6.5%的折現(xiàn)率均勻分配到后續(xù)的70年，根據(jù)計算可以得知，每年的土地租金為一次性支出總額的大約1/16，即為原來土地收入的6.25%.當然，我們可以對折現(xiàn)期限進行調(diào)整。2如果保持貼現(xiàn)率不變，將一次性土地出讓金收入分攤到10，20，30年，則相應的年租金分別為原來總額的13.06%，8.53%，7.19%.可見土地批租支付方式的改革對政府的年度土地出讓收入影響極大。實際上，將土地出讓金的一次性支付改成在70年的時間內(nèi)收取土地租金，過度細化了地方政府的收入流。盡管這樣的做法克服了先前的種種弊端，降低了土地成本和投資門檻，地方政府無法在短期內(nèi)得到全部土地出讓金，從而降低了地方政府過度批地的激勵，也使得地方政府拼命上工業(yè)項目的過高熱情得以降溫。對于居民來說，地價的下降帶動房價相應下降，購買或使用住房的門檻就會降低，有利于居民購房和就業(yè)。但這也大大弱化了地方政府的財力，不利于公共服務的提供。因此，我們可以將土地出讓金的分攤期限減少，再設定一個合理的首付比例。
如果我們將貼現(xiàn)率定為6.25%，設定分攤期限為10年，假設土地出讓的首付分別為30%和50%，這樣地方政府仍然可以取得原先收入的38.7%和56.5%.按照當前公認的地價占房價30%的說法，在僅考慮成本的情況下，土地成本的下降導致房價下降的比例分別為18.39%和13.05%.我們在這里的重點并不是比較那種土地出讓金方式更為恰當，我們需要測度的是地方財政缺口。所以，我們不妨假定以30%的首付，并在十年內(nèi)支付租金。這樣的情況下，地方政府土地出讓的當期收入減少61.3%.
按照平新喬的估計，地方財政支出占年度GDP的19%左右，其中20%來自土地出讓金收入。2007年我國GDP總量為246619億元，那么地方財政支出為46857億元，土地出讓金的收入達到9300億元，這樣由于土地出讓金支付方式的改革，使得當期收入減少了5700億元。
三、物業(yè)稅的估算
物業(yè)稅改革的首要目標是為地方政府提供穩(wěn)定、可持續(xù)的稅源。上面的分析反映了土地出讓金支付方式的改變會減少地方政府的當期收入，相當于做了一個減法；而開征物業(yè)稅對政府而言是加法。下面對這個加法的規(guī)模做出估算。我們在這里按照當前其他國家物業(yè)稅在國內(nèi)的比重進行橫向比較，然后預測其規(guī)模。
從OECD國家的數(shù)據(jù)來看，物業(yè)稅稅收收入占GDP的比重基本穩(wěn)定，長期以來保持在1.9%左右。物業(yè)稅稅收收入占稅收收入的比重從1965年－1985年有逐漸走低的態(tài)勢，其后有所回升，近年來保持5.5%的比重。
2007年，我國GDP總量為246619億元，財政總收入累計完成51304.03億元，其中，稅收收入45612.99億元，占財政總收入的比重為88.9%.如果分別按照1.9%和5.5%的比重計算，我國2007的物業(yè)稅收入將分別為4685.76億元和2508.71億元。兩者之間的差距非常大，原因在于我國稅收收入占GDP的比重偏小，而預算外資金收入在政府收入中所占比例偏高。另外，我國正處在城市化高速發(fā)展階段，居民財富中以房地產(chǎn)為形式的比例越來越高，物業(yè)稅的增長與GDP的相關性更強，并且OECD國家物業(yè)稅占GDP的比重非常穩(wěn)定，所以我們選擇物業(yè)稅收入為GDP的1.9%作為估算值，即認為2007年的物業(yè)稅收入的橫向估計值為4685.76億元。
于是，我們得到了土地出讓金減少和開征物業(yè)稅給地方政府收入帶來的總效應：在2007年，即改革的第一個年度，地方財政缺口約為1000億元，占地方財政支出的2.13%.
高等職業(yè)教育在人才培養(yǎng)模式改革中承擔著“培養(yǎng)數(shù)量充足、結(jié)構(gòu)合理、社會滿意的高素質(zhì)技能型專門人才”的責任?！吧鐣M意的高素質(zhì)技能型專門人才”應包括良好的思想政治素質(zhì)、職業(yè)道德素質(zhì)、綜合人文素質(zhì)及良好的職業(yè)技能等。但相當一部分人認為，高職高專作為國家高等職業(yè)教育院校，只要突出職業(yè)技能教育即可，思想政治理論課程應該大量減少甚至取消。這種觀點是非常錯誤的，一個人的所有行為都是受其思想觀念支配的，忽視了思想政治教育的重要作用，培養(yǎng)出來的人才即便具有良好的職業(yè)技能，也談不上是高素質(zhì)的高等技術(shù)應用型人才。高等職業(yè)教育應根據(jù)“育人塑才以立德為先”的人才培養(yǎng)規(guī)律，積極發(fā)揮高職高專思想政治理論課在高等職業(yè)教育中的重要作用，實現(xiàn)高職高專的人才培養(yǎng)目標。
(二)促進學生綜合素質(zhì)提升和全面發(fā)展
高職高專思想政治理論課具有明確的政治導向功能，通過課程內(nèi)容的教學，能夠提升高職高專學生的精神品位，豐富其心靈世界，使他們逐步樹立科學的世界觀、人生觀和價值觀，確立正確的理想信念，具有良好的思想道德素質(zhì)。一些人就業(yè)之后發(fā)展緩慢甚至遭受挫折、失敗，問題往往不是出在專業(yè)知識和技能上，而多是出在思想道德素質(zhì)和法律素質(zhì)上，即綜合素質(zhì)上。而高職高專思想政治理論課的重要內(nèi)容就是通過教育教學使學生學會如何做人，如何處理好人與自然、他人、社會和集體的關系，成為有理想信念、社會責任感的人，促進學生綜合素質(zhì)的提升和全面發(fā)展。
二、傳統(tǒng)高職人才培養(yǎng)改革培養(yǎng)模式中思想政治理論課存在的問題
(一)當前教材難以適應人才培養(yǎng)需要
課程目標定位的針對性和職業(yè)性不強，高等職業(yè)教育特色不鮮明，難以適應高職高專人才培養(yǎng)改革目標。企業(yè)崗位或崗位群對人才的知識、能力、素質(zhì)要求并沒有成為高職高專思想政治理論課程內(nèi)容設置的重要依據(jù)，因而思想政治理論課課程目標定位與高職高專教育的就業(yè)導向相距甚遠。
(二)思想政治理論課教學觀念落后，教學方法單一
一些高職高專思想政治理論課教師把高等職業(yè)教育混同為一般的高等教育，沒有突出職業(yè)教育的特點，不能承擔起為社會主義現(xiàn)代化建設提供德才兼?zhèn)涞母叩燃夹g(shù)應用型專門人才的社會責任。此外，在教學方法上也較為單一，一般都采用傳統(tǒng)的講授式教學法，重“灌輸”而輕“滲透”，重形式而輕效果，沒能采取靈活多變的教學形式，內(nèi)容未能貼近生活，未貼近高職高專學生實際情況，因而難以發(fā)揮思想政治理論課的實效性。再者還存在重“課堂”而輕“實踐”的現(xiàn)象，致使教學形式流于盲從。
(三)實踐教學未與其他學科實踐教育形成有機統(tǒng)一整體
現(xiàn)在高職高專思想政治理論課基本上都實行“理論+實踐”的教學模式，在實踐教學中一般采用課堂實踐教學及社會實踐教學相結(jié)合的方式。這些實踐教學能夠在一定程度上提升學生學習和參與的積極性和主動性，教學實效性有所提升。然而這些實踐教學活動存在的問題是流于形式，未能很好地與行業(yè)背景和學生專業(yè)、職業(yè)背景相結(jié)合，沒有突出職業(yè)教育特色。在整個實踐教學的實施過程中，未與其他學科實踐教學如實習實訓相結(jié)合，而是自成一體，這既浪費了大量資源，又割裂了思想政治教育各個環(huán)節(jié)的有機聯(lián)系，沒能形成一個實踐育人的有機整體。
三、高職高專院校人才培養(yǎng)改革模式改革中提高思想政治理論課程實效性的對策
(一)重新定位高職高專思想政治理論課課程目標
結(jié)合上述目標，高職高專思想政治理論課課程目標重新定位應考慮如下幾個因素:一是與黨和國家的中心任務保持一致，確保最大限度地將國家意志轉(zhuǎn)變和內(nèi)化為高職高專學生的自覺意識和行為，從而體現(xiàn)該課程的政治導向功能;二是根據(jù)高職高專人才培養(yǎng)目標主動調(diào)整思想政治理論課課程目標，凸顯其高職特色;三是充分考慮高職高專學生實際，使教學過程更能調(diào)動學生的學習自主性。
(二)在思想政治理論課教學中樹立職業(yè)教育
理念，進行教學模式與方法創(chuàng)新首先思想政治理論課教師一定要樹立起職業(yè)教育的理念，在教學中突出職業(yè)教育特色。在教學的各個環(huán)節(jié)結(jié)合高職院校學生實際及職業(yè)教育改革的目標，針對高等職業(yè)院校學生的特點，培養(yǎng)學生的社會適應性。其次是在教學內(nèi)容上要突出職業(yè)教育特色。教師在教學當中要結(jié)合自己所在院校的行業(yè)背景，并結(jié)合所教授學生的專業(yè)背景，突出職業(yè)教育特色。如在教學內(nèi)容的設計上將行業(yè)、企業(yè)、職業(yè)等要素融入課程教學，強化職業(yè)道德和職業(yè)精神培養(yǎng)，促進學生知識、技能、職業(yè)素養(yǎng)協(xié)調(diào)發(fā)展。三是要進行教學模式與方法的創(chuàng)新。倡導啟發(fā)式、探究式、討論式、參與式、對話式教學，積極開展項目教學、案例教學、場景教學、模擬教學等。
(三)立足高職高專院校人才培養(yǎng)模式改革，突出職業(yè)道德教育
在具體的教學組織中，思想政治理論課教師可以結(jié)合行業(yè)和專業(yè)背景，采用靈活多樣的方式突出職業(yè)道德教育。首先，加強職業(yè)規(guī)范教育，培養(yǎng)職業(yè)道德觀念。要重點進行職業(yè)道德基本規(guī)范教育和訓練，樹立學生正確的職業(yè)觀，培養(yǎng)其良好的職業(yè)道德和法律素質(zhì)，以誠信敬業(yè)作為重點。其次是加強職業(yè)意識教育，使學生樹立正確的就業(yè)觀、擇業(yè)觀和創(chuàng)業(yè)觀，樹立職業(yè)自豪感，形成良好的職業(yè)素養(yǎng)。三是加強職業(yè)心理教育，培養(yǎng)學生良好的心理素質(zhì)。
在穩(wěn)健的財政政策之下，中國新一輪稅制改革要在以下幾個方面實施：
一、強化增值稅在控制重復建設方面的宏觀調(diào)控功能
稅務機關按照國務院嚴格控制部分行業(yè)過度投資要求，規(guī)范鋼鐵、水泥、電解鋁等行業(yè)稅收秩序，加強稅收征管，嚴格減免稅管理。但是盲目投資、重復建設的隱患并沒有得到徹底清除，所以，穩(wěn)健財政政策面臨的一個重要任務就是用好稅收杠桿控制重復建設，控制固定資產(chǎn)投資總規(guī)模過快增長，防止某些行業(yè)無序建設、過度擴張出現(xiàn)反彈。事實上，增值稅是控制重復建設的有效手段，它通過稅率高低來影響重復建設的項目生產(chǎn)成本。今后，要在穩(wěn)健財政政策的大前提下，從抑制投資規(guī)模膨脹和發(fā)揮增值稅調(diào)控功能出發(fā)，以增值稅轉(zhuǎn)型為切入點，積極穩(wěn)定推進增值稅改革。因此，應將房地產(chǎn)、建筑安裝、交通運輸業(yè)、倉儲租賃、郵電通訊業(yè)等納入增值稅實施范圍，銷售不動產(chǎn)、部分服務業(yè)和娛樂業(yè)也要逐步納入，從而建立起征收范圍普遍、扣稅鏈條緊密、計稅方法規(guī)范的增值稅制度。
二、消費稅改革要順應國民經(jīng)濟消費結(jié)構(gòu)升級的需要，徹底解決越位和缺位問題
2003年我國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值超過了1000美元，從國際經(jīng)驗看，人均國內(nèi)生產(chǎn)總值超過了1000美元后，經(jīng)濟發(fā)展將進入一個新的時期，國民的消費結(jié)構(gòu)開始由衣食消費為主向住行消費為主升級，房地產(chǎn)和汽車消費已經(jīng)成為拉動經(jīng)濟的重要力量，與此同時，消費升級也進一步帶來了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級，由此形成經(jīng)濟增長的結(jié)構(gòu)性推動力。消費稅的作用之一是調(diào)節(jié)消費結(jié)構(gòu)，控制超前消費，而消費結(jié)構(gòu)是隨著經(jīng)濟的發(fā)展不斷變化的。由于奢侈品的界定具有一定的時效性，所以，隨著經(jīng)濟的發(fā)展、人們生活水平的提高，有些應稅奢侈品已變成了普通消費品乃至生活必需品。這就導致了消費稅征收范圍的越位。例如，對護膚護發(fā)品征收的消費稅。與此同時，消費稅的缺位則主要體現(xiàn)在：未將一些近年興起的奢侈品、對環(huán)境危害較大的消費品列入征稅范圍。有鑒于此，在取消對護膚護發(fā)用品、汽車輪胎、酒精征收消費稅的同時，對高檔消費品(高檔手表)和高消費行為(如高爾夫球、保齡球、狩獵、跑馬、桑拿、按摩、健身等)列入征稅范圍。中國的消費稅除了金銀首飾在零售環(huán)節(jié)課稅外，其他應稅消費基本在生產(chǎn)制造環(huán)節(jié)課稅。因此，中國應該從速改變消費稅課稅環(huán)節(jié)，同時對征收消費稅的稅種進行調(diào)整。
三、統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅，為企業(yè)公平競爭創(chuàng)造良好的稅收環(huán)境
實現(xiàn)積極財政政策向穩(wěn)健財政政策轉(zhuǎn)變的一個重要任務就是為企業(yè)公平競爭創(chuàng)造良好的稅收環(huán)境。所以，要以營造公平競爭的稅收環(huán)境為宗旨，按照統(tǒng)一、規(guī)范、公平、效率、法制、透明的原則，建立適應市場經(jīng)濟發(fā)展機制要求，與國際稅制銜接的完善法人所得稅制，使企業(yè)真正成為具有充分活力和競爭能力的市場經(jīng)濟主體，提升企業(yè)的國際競爭力。要統(tǒng)一各種所有制、各類形式的內(nèi)外資企業(yè)法人的課征制度，同等待遇，公平稅負，為市場平等競爭創(chuàng)造條件；要順應“低稅率，寬稅基，少優(yōu)惠”的世界稅制改革走向，對現(xiàn)行稅制內(nèi)容，進行重大改革調(diào)整。特別要重視減輕內(nèi)資經(jīng)營企業(yè)稅收負擔，激活其經(jīng)營活力，增強其競爭能力，為企業(yè)自我積累、自我改造、自我發(fā)展創(chuàng)造更好條件；稅收優(yōu)惠要以產(chǎn)業(yè)政策和科技進步創(chuàng)新為導向，結(jié)合地域政策和合理、有效利用外資，優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)；要有利于深化國有企業(yè)改革，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，提高企業(yè)素質(zhì)，構(gòu)造產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和經(jīng)濟高效運行的微觀基礎；對wt0的規(guī)則，采取“遵循與利用相結(jié)合”的原則，在規(guī)則允許的范圍內(nèi)，用足、用好其中有利條款，加速發(fā)展本國經(jīng)濟，提高國際競爭力；要從中國實際出發(fā)，積極吸收國外所得稅立法的有益做法和成功經(jīng)驗，與國際稅制相銜接，便利中國的內(nèi)外資企業(yè)法人，都能更好地參與國際競爭與合作；適當保持政策的連續(xù)性與穩(wěn)定性，對現(xiàn)行稅法，主要是《外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅法》及其實施細則中行之有效，已被普遍接受，并經(jīng)實踐證明是科學合理的條款內(nèi)容，盡量予以保留，內(nèi)外資企業(yè)法人統(tǒng)一適用；要為國內(nèi)企業(yè)創(chuàng)造一個比較優(yōu)良的條件，促進企業(yè)參與國際競爭；要根據(jù)wto國民待遇原則的要求，應逐步取消目前內(nèi)資企業(yè)在勞動就業(yè)、社會福利、環(huán)境保護等方面和外資企業(yè)在稅收等方面享受的名目繁多的優(yōu)惠措施；對稅收優(yōu)惠政策的執(zhí)行，應取消原來的區(qū)域性優(yōu)惠政策實行行業(yè)性優(yōu)惠，優(yōu)惠應以產(chǎn)業(yè)政策為主，僅限于高新科技、基礎設施、農(nóng)業(yè)和環(huán)境保護的產(chǎn)業(yè)，堅持以產(chǎn)業(yè)導向為主，鼓勵優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、高科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、壯大。優(yōu)惠方式不宜采用直接減免稅，可以考慮加速折舊和稅收抵免等方法。
四、按照國際慣例實行綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制
近年來，我國個人所得稅收入出現(xiàn)了良好的增長勢頭，個人所得稅已成為收入增長最快的稅種之一，但總體而言，個人所得稅比重仍然過低，使稅收自動穩(wěn)定器的功能受到限制，在解決財富的兩極分化方面的功效是微乎其微。所以，進一步加大個人所得稅對收入分配的調(diào)節(jié)力度十分必要。個人所得稅改革的方向是改革現(xiàn)行分類稅制，建立國際通行的綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制，在分類計算、扣除、征收基礎上，實行年終綜合計算、減扣、交納，多退少補?？梢钥紤]將工資薪金所得、生產(chǎn)經(jīng)營所得、勞務報酬所得、財產(chǎn)租賃所得等有較強連續(xù)性或經(jīng)常性的收入列入綜合所得的征收項目，實行統(tǒng)一的累進稅率；對財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、特許權(quán)使用費、利息、紅利、股息等其他所得，仍按比例稅率實行分項征收；進一步規(guī)范和拓寬稅基，堵塞稅收漏洞；調(diào)整稅率級距和稅負水平，適當降低最高邊際稅率水平；統(tǒng)一、規(guī)范費用扣除標準和減免稅優(yōu)惠政策；建立支付所得的單位與取得所得的個人雙向申報納稅制度。實行綜合與分類征稅相結(jié)合的個人所得稅制，還要努力改進征管手段，積極推進稅務部門對個人各項所得信息收集系統(tǒng)以及銀行對個人收支結(jié)算系統(tǒng)建設，實現(xiàn)收入監(jiān)控和數(shù)據(jù)處理的電子化，提高對收入的監(jiān)控能力和征管水平，以構(gòu)筑更加嚴密的個人所得稅征管網(wǎng)絡；按國際通行做法，對個人基本生活和人力資本投資實行稅前扣除制度；實行實名制，以個人身份證號碼作為個人領取各種收入、儲蓄、計稅的憑證和紀錄，建立公民個人信用紀錄與納稅人檔案，并在全國范圍內(nèi)實行統(tǒng)一編碼和計算機信息管理；積極發(fā)展稅務服務體系，開展網(wǎng)上申報服務項目；強化對個人所得稅重點地區(qū)、行業(yè)、人群的稅收征管；在加大逃稅的各種成本和風險方面，則需要提高稽查概率和增加對逃稅行為的懲罰成本。懲罰成本包括：增加逃稅的罰款比例；增加逃稅者的心理與精神代價，特別要對那些社會公眾人物的逃稅行為給予曝光，使其名譽受損；建立公民個人信用記錄體系，將逃稅者列入黑名單；在任何國家，稅收都是強制性的，沒有現(xiàn)代稅收就沒有現(xiàn)代國家。中國加強征收個人所得稅，還應重新建立市場經(jīng)濟條件下公民與政府之間的三大關系，即納稅人與收稅人關系；公共產(chǎn)品消費者與供給者關系；公共財政支出與分配的監(jiān)督者與被監(jiān)督者關系。
五、改革房地產(chǎn)稅制度，開征統(tǒng)一規(guī)范的物業(yè)稅
