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我國現(xiàn)行的“一行三會”金融監(jiān)管體制屬于典型的分業(yè)監(jiān)管，監(jiān)管領(lǐng)域確定而單一。證監(jiān)會、銀監(jiān)會、保監(jiān)會分別監(jiān)管著證券業(yè)、銀行業(yè)、保險業(yè)，中國人民銀行的主要職能是維護(hù)金融穩(wěn)定、執(zhí)行貨幣政策、進(jìn)行外匯管理和反洗錢活動。相對于西方發(fā)達(dá)國家而言，我國金融監(jiān)管體系形成較晚。從2003年實(shí)行分業(yè)監(jiān)管體制以來，我國制度性的缺失、改革相對滯后和經(jīng)濟(jì)金融體系的不斷深化發(fā)展等，導(dǎo)致金融監(jiān)管體制存在許多亟待解決的問題。監(jiān)管真空和監(jiān)管重疊現(xiàn)象嚴(yán)重。一方面，分業(yè)監(jiān)管格局不能完全覆蓋一些新型的金融機(jī)構(gòu)，可能促使其將某一特別的服務(wù)項(xiàng)目或產(chǎn)品置于監(jiān)管成本最低或監(jiān)管最寬松的領(lǐng)域，從而產(chǎn)生“監(jiān)管套利”現(xiàn)象。另一方面，由于不是統(tǒng)一監(jiān)管，各個部門的協(xié)調(diào)性無法提高，在缺乏有效的溝通機(jī)制的情況下，造成大量的重復(fù)監(jiān)管。金融監(jiān)管措施落后、監(jiān)管知識不足、水平不高，導(dǎo)致效率偏低。金融控股公司的經(jīng)營規(guī)模和市場綜合化水平正在迅速提升，現(xiàn)行的金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入審批制度早已不能滿足現(xiàn)實(shí)的監(jiān)管需求。同時對應(yīng)復(fù)雜多元的金融混業(yè)背景下的法律規(guī)則尚未健全，現(xiàn)有金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)人員的能力和素質(zhì)也跟不上金融業(yè)的發(fā)展。法律制度不完善。一方面，金融市場部分領(lǐng)域無法可依，信用制度、評估制度尚未建立，全面的、深層次的監(jiān)管法律也未及時更新。另一方面，監(jiān)管的隨意性大，主觀性強(qiáng)，實(shí)施細(xì)則和其他規(guī)章制度不配套，監(jiān)管規(guī)定普遍缺乏科學(xué)的量化標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際執(zhí)行中尺度不易把握，操作性不強(qiáng)。金融監(jiān)管缺乏獨(dú)立性。我國雖已建立了系統(tǒng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，制定了較健全的規(guī)定，但是缺少嚴(yán)格遵守規(guī)則的執(zhí)行力，往往某些行政手段就可以打破金融監(jiān)管，那么監(jiān)管規(guī)則就形同虛設(shè)，不能充分發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)管職能。金融服務(wù)的國際競爭力不足。隨著金融業(yè)對外開放程度的逐步提高，大量混業(yè)經(jīng)營的外資金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入我國，監(jiān)管當(dāng)局管控混業(yè)經(jīng)營風(fēng)險的能力受到巨大挑戰(zhàn)，既不能滿足市場監(jiān)管的需要，也不利于本國金融機(jī)構(gòu)在全球競爭中的發(fā)展，難以與國際大銀行開展競爭。針對消費(fèi)者的保護(hù)規(guī)范有局限性。當(dāng)金融機(jī)構(gòu)與金融消費(fèi)者存在利益沖突時，監(jiān)管者往往偏重于保護(hù)強(qiáng)大的金融機(jī)構(gòu)方而忽視弱小的消費(fèi)者，無法創(chuàng)造和維護(hù)金融業(yè)公平競爭的環(huán)境，同時保險機(jī)制的缺乏使消費(fèi)者在面臨巨大風(fēng)險時得不到基本的保護(hù)。
隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國會計(jì)監(jiān)管體制出現(xiàn)了很多缺陷，如監(jiān)管不力，效率不高等諸多新問題。為保證會計(jì)信息質(zhì)量，財(cái)政部應(yīng)通過制度創(chuàng)新，建立適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的會計(jì)監(jiān)管體制。要實(shí)現(xiàn)會計(jì)監(jiān)管體制創(chuàng)新應(yīng)通過對監(jiān)管主體、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管責(zé)任的創(chuàng)新來實(shí)現(xiàn)。
一、會計(jì)監(jiān)管主體的創(chuàng)新
（一）我國會計(jì)監(jiān)管主體的目前狀況分析
從我國目前狀況看，會計(jì)監(jiān)管主體總體上堅(jiān)持“政府監(jiān)管-行業(yè)監(jiān)管”的二元監(jiān)管模式。就目前的監(jiān)管模式而言，一方面表現(xiàn)出監(jiān)管主體較多而造成監(jiān)管的效率降低，甚至形成“監(jiān)管真空”。各級政府的財(cái)政、審計(jì)、稅收、工商行政管理等諸多執(zhí)法監(jiān)管部門從自己的職能出發(fā)，自成監(jiān)管體系。這樣不但未強(qiáng)化會計(jì)監(jiān)管職能，形成相互配合的監(jiān)管體系，反而使會計(jì)監(jiān)管本身應(yīng)有的權(quán)威性有所削弱，降低了監(jiān)管效率。另一方面政府角色無處不在，行政干涉尤為嚴(yán)重。
（二）會計(jì)監(jiān)管主體的創(chuàng)新，重在創(chuàng)建監(jiān)管主體
1、創(chuàng)建三位一體化的會計(jì)監(jiān)管模式。會計(jì)監(jiān)管主體是會計(jì)監(jiān)管活動的執(zhí)行者，作為會計(jì)監(jiān)管主體必須具備兩個條件摘要：監(jiān)管者和被監(jiān)管者沒有什么依附關(guān)系和利益關(guān)系；具有法定的權(quán)威和強(qiáng)制力，可以對違法的被監(jiān)管者實(shí)行強(qiáng)制制裁。從這兩個條件可看出，政府作為會計(jì)監(jiān)管主體，雖然具有和任何組織無法比擬的優(yōu)勢，但由于存在著復(fù)雜的人際關(guān)系和，政府對會計(jì)監(jiān)管也無法發(fā)揮出理想的效果。同時我國的行業(yè)自律組織規(guī)則不健全，也不可能像美國等發(fā)達(dá)的資本主義國家實(shí)行行業(yè)監(jiān)管。因此要解決好官僚性和制度性的矛盾新問題，可尋找能彌補(bǔ)政府監(jiān)管和行業(yè)監(jiān)管缺陷的市場組織，這種組織可由財(cái)政部和行業(yè)聯(lián)合授權(quán)成立，并不存在垂直關(guān)系的獨(dú)立“第三方”來充當(dāng)，創(chuàng)建“政府監(jiān)管-獨(dú)立監(jiān)管-行業(yè)監(jiān)管”的三位一體化的會計(jì)監(jiān)管模式。
2、創(chuàng)建基于三位一體模式下的獨(dú)立“第三方”。這種獨(dú)立“第三方”和政府、行業(yè)自律組織有著很大的區(qū)別摘要：組織行為的效力主要依靠公眾信用和國家最高財(cái)政機(jī)關(guān)賦予的權(quán)力來支撐和維持；這種組織不是像市場主體追求利益的最大化，而是實(shí)現(xiàn)和維護(hù)社會的公共利益；由于該組織的資金主要依靠自己籌集或國家財(cái)政撥款等，在資金的來源上，切斷了獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)和資金提供者的直接聯(lián)系，可以避免資金的提供者干預(yù)獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)行。因此由權(quán)威獨(dú)立性、目標(biāo)公允性和經(jīng)濟(jì)獨(dú)立性三者之間權(quán)衡成立的獨(dú)立“第三方”，可以逐漸形成以獨(dú)立監(jiān)管為主，效率優(yōu)先、兼顧公平為原則的監(jiān)管模式。在形成“政府監(jiān)管-獨(dú)立監(jiān)管-行業(yè)監(jiān)管”的三位一體化監(jiān)管模式后，以財(cái)政部為代表的政府組織應(yīng)適當(dāng)放權(quán)，制定好職業(yè)技術(shù)規(guī)則，同時政府利用強(qiáng)制性和權(quán)威性優(yōu)勢對獨(dú)立“第三方”和行業(yè)監(jiān)管組織實(shí)行“再監(jiān)管”；獨(dú)立“第三方”可利用其權(quán)威性直接對注冊會計(jì)師和企事業(yè)單位會計(jì)的執(zhí)業(yè)進(jìn)行監(jiān)管和審查，促使他們提高會計(jì)信息質(zhì)量；以注冊會計(jì)師協(xié)會為主的行業(yè)監(jiān)管組織，制定具體的職業(yè)規(guī)則以彌補(bǔ)官方規(guī)定的不足并對注冊會計(jì)師的執(zhí)業(yè)認(rèn)定，監(jiān)管獨(dú)立監(jiān)管以外的活動。同時我們應(yīng)該看到這三種監(jiān)管力量并非相互獨(dú)立，以獨(dú)立監(jiān)管為主也不是獨(dú)霸監(jiān)管，而是相互配合，相互補(bǔ)充，相互監(jiān)管的。比如摘要：政府可以對于獨(dú)立監(jiān)管“第三方”的監(jiān)管結(jié)果進(jìn)行再監(jiān)管和再審查和接受獨(dú)立“第三方”無法完成的非凡監(jiān)管任務(wù)，從而提高行業(yè)的監(jiān)管效率。
二、會計(jì)監(jiān)管內(nèi)容的創(chuàng)新
（一）我國現(xiàn)行會計(jì)監(jiān)管內(nèi)容的分析
會計(jì)監(jiān)管內(nèi)容是指在會計(jì)監(jiān)管活動中，監(jiān)管主體對監(jiān)管客體實(shí)施監(jiān)管活動的范圍。目前我國的會計(jì)監(jiān)管內(nèi)容不僅包括監(jiān)管單位會計(jì)的會計(jì)行為，還包括監(jiān)管從事會計(jì)工作的相關(guān)人員。即從會計(jì)憑證、賬薄等會計(jì)資料的生成到會計(jì)報(bào)表的形成這一過程，也包括在這個過程中處理會計(jì)資料的會計(jì)方法和會計(jì)政策等都納入監(jiān)管范圍之內(nèi)。這樣雖然在一定程度上有利于提高會計(jì)信息質(zhì)量，但我們應(yīng)充分地看到，過分強(qiáng)調(diào)對會計(jì)活動過程的監(jiān)管會使得監(jiān)管的成本過高，更為重要的是這種會計(jì)監(jiān)管內(nèi)容的著力點(diǎn)分散，監(jiān)管不到重點(diǎn),形成“高成本-低效率”的模式。
（二）會計(jì)監(jiān)管內(nèi)容的創(chuàng)新，重在監(jiān)管關(guān)鍵環(huán)節(jié)
對企事業(yè)單位會計(jì)的監(jiān)管范圍應(yīng)該把著力點(diǎn)放在以財(cái)務(wù)會計(jì)報(bào)表為載體的會計(jì)信息上，重點(diǎn)監(jiān)管非凡經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的處理和各企業(yè)內(nèi)部會計(jì)制度，對輕易造假的關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行全程監(jiān)控，對國有企業(yè)及對社會公眾利益有重要影響的單位直接監(jiān)管。比如摘要：在明確所有權(quán)和使用權(quán)的界限的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確對資產(chǎn)所有者的監(jiān)管，明確界定各部門的檢查權(quán)限，確定各部門的檢點(diǎn)，落實(shí)好對會計(jì)事務(wù)所的再監(jiān)督和再管理，以高效率和低成本為原則，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管工作的高效率。同時審計(jì)報(bào)告是注冊會計(jì)師審計(jì)的最終產(chǎn)品，審計(jì)意見是審計(jì)報(bào)告的核心，其正確和否決定著審計(jì)報(bào)告的質(zhì)量。所以對注冊會計(jì)師的監(jiān)管以提高審計(jì)報(bào)告的質(zhì)量為目的，著重監(jiān)管審計(jì)報(bào)告。同時在保持和提高注冊會計(jì)師的專業(yè)能力方面，會計(jì)監(jiān)管主體也應(yīng)著重監(jiān)管資格認(rèn)定、考試準(zhǔn)入、后續(xù)教育等關(guān)系到注冊會計(jì)師執(zhí)業(yè)能力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。
三、會計(jì)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的創(chuàng)新
（一）我國現(xiàn)行會計(jì)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的分析
會計(jì)監(jiān)管體制的標(biāo)準(zhǔn)就是實(shí)現(xiàn)會計(jì)監(jiān)管的“尺子”以及實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的手段，目前我國的會計(jì)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)主要包括《會計(jì)法》、《企業(yè)會計(jì)準(zhǔn)則》、《小企業(yè)會計(jì)制度》、《注冊會計(jì)師法》等。從總體上看，通過這些會計(jì)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管是有效的，但也存在一些新問題摘要：有的會計(jì)法律法規(guī)對會計(jì)監(jiān)管的規(guī)定較為籠統(tǒng)，對經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動只有定性的要求，缺乏定量要求，缺乏可操性。我國至今未出臺一部有關(guān)會計(jì)方面的民事責(zé)任賠償法，迄今為止，監(jiān)管部門很少把會計(jì)信息的制造者、管理者和監(jiān)督者納入刑事責(zé)任的范疇之內(nèi)，民事賠償更是微乎其微。
（二）會計(jì)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的創(chuàng)新，重在健全監(jiān)管法規(guī)
我國現(xiàn)有的會計(jì)監(jiān)管法律突出表現(xiàn)為偏重對違法違規(guī)者行政、刑事責(zé)任的追究，忽視對遭受損害的投資者的民事賠償，上市公司、會計(jì)師事務(wù)所造假的成本很低。這在一定程度上助長了違法、違規(guī)者的僥幸心理。因此立法機(jī)關(guān)要創(chuàng)建一個有效監(jiān)管的法治環(huán)境，以形成一套多層次、多方位的會計(jì)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)體系。會計(jì)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)創(chuàng)新有摘要：
1、立法方面盡快明確地把會計(jì)信息的制造者，管理者，監(jiān)督者都納入法律法規(guī)的范圍之內(nèi)，盡快出臺《會計(jì)法》實(shí)施細(xì)則，提高《會計(jì)法》的可操作性，加大對違法違規(guī)行為的處罰力度，對違規(guī)機(jī)構(gòu)和人員依法追究民事責(zé)任和刑事責(zé)任，支持受害投資者向相關(guān)責(zé)任人提出民事訴訟并要求賠償。同時由于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，地域性差異較大，各級地方人大和政府可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，及時制定具有適應(yīng)自己特色的《會計(jì)法》實(shí)施細(xì)則和相應(yīng)的會計(jì)行政規(guī)范。
2、隨著市場經(jīng)濟(jì)向法制化方向發(fā)展，法院無疑將成為有關(guān)會計(jì)案件的裁判機(jī)構(gòu)，所以積極推進(jìn)司法介入，建立財(cái)稅專業(yè)法庭。并且可以由注冊會計(jì)師協(xié)會成立專家鑒定委員會，該機(jī)構(gòu)出具的鑒定報(bào)告應(yīng)同法醫(yī)鑒定等司法鑒定報(bào)告一樣，成為法庭的有力證據(jù)，同專業(yè)法庭一起裁決有關(guān)會計(jì)案件，這也是提高會計(jì)信息質(zhì)量的需要。
四、會計(jì)監(jiān)管責(zé)任創(chuàng)新
（一）我國現(xiàn)行會計(jì)監(jiān)管責(zé)任的分析
會計(jì)監(jiān)管責(zé)任主要包括對監(jiān)管主體和監(jiān)管客體的責(zé)任約束。從當(dāng)前我國有關(guān)法律法規(guī)上看，對于作為監(jiān)管主體的政府缺乏有效的責(zé)任約束，而是更多的強(qiáng)調(diào)對監(jiān)管客體的責(zé)任約束，甚至有些經(jīng)濟(jì)法規(guī)對監(jiān)管客體的約束也相對模糊，如摘要：《會計(jì)法》第四條規(guī)定摘要：“單位負(fù)責(zé)人對本單位的會計(jì)工作和會計(jì)資料的真實(shí)性和完整性負(fù)責(zé)?！眴挝回?fù)責(zé)人，是指法定代表人或指直接負(fù)責(zé)單位日常經(jīng)營活動的單位負(fù)責(zé)人。在實(shí)際操作中，一旦會計(jì)信息失真，首先追究的往往是會計(jì)人員的責(zé)任，這種定位對會計(jì)人員來說，顯然是不公正的，是會計(jì)職責(zé)不對稱的表現(xiàn)。并且國家給予政府行業(yè)法律法規(guī)及政策的制定權(quán)，卻沒有明確政府制定低效或者無效法規(guī)時應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，顯然政府的權(quán)力和責(zé)任不對等。
（二）會計(jì)監(jiān)管責(zé)任創(chuàng)新，做到權(quán)責(zé)對稱
從理論上、法律上重新界定有關(guān)會計(jì)責(zé)任，從法律上明確會計(jì)信息質(zhì)量的第一負(fù)責(zé)人是對本單位工作全面負(fù)責(zé)的高層管理者，這樣從法律上防止了“角色易位”。會計(jì)責(zé)任必須堅(jiān)持權(quán)責(zé)一致和權(quán)責(zé)對等原則，做到會計(jì)資料誰認(rèn)定誰負(fù)責(zé)，實(shí)行會計(jì)責(zé)任逐級轉(zhuǎn)移的辦法。即會計(jì)報(bào)表一旦被上級部門或有關(guān)負(fù)責(zé)人認(rèn)可或?qū)徟?，認(rèn)可的部門或個人就必須要對該報(bào)表的合法性和真實(shí)性負(fù)責(zé)，下級部門和個人可不承擔(dān)負(fù)責(zé)。同時建立必要的會計(jì)監(jiān)管責(zé)任追究制度，進(jìn)一步劃分刑事責(zé)任和行政責(zé)任的具體界限，以保證監(jiān)管權(quán)責(zé)對稱。在現(xiàn)實(shí)中，高層管理人員權(quán)限過大，和會計(jì)人員責(zé)任不對稱，甚至有關(guān)負(fù)責(zé)人對自己的責(zé)任熟悉不夠深刻，認(rèn)為會計(jì)信息質(zhì)量只是會計(jì)人員的新問題，而又出于種種目的，指使會計(jì)造假。所以建立必要的會計(jì)監(jiān)管責(zé)任追究制度，進(jìn)一步劃分刑事責(zé)任和行政責(zé)任的具體界限，以保證監(jiān)管權(quán)責(zé)對稱。
參考文獻(xiàn)摘要：
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關(guān)鍵詞：風(fēng)險性監(jiān)管外資銀行
風(fēng)險性監(jiān)管（Risk-basedSupervision）是西方發(fā)達(dá)國家自70年代以來普遍運(yùn)用的用以管理銀行金融風(fēng)險的科學(xué)而系統(tǒng)的管理方法。美國著名學(xué)者威廉姆斯（C.ArthurWilliamsJr）和漢斯（RichartclM.Heins）在《風(fēng)險監(jiān)管與保險》一書中對風(fēng)險性監(jiān)管作了如下定義：風(fēng)險監(jiān)管是通過對風(fēng)險的識別、衡量與控制，以最少的成本將風(fēng)險導(dǎo)致的各種不利后果減少到最低限度的科學(xué)管理方法。其主要通過風(fēng)險識別（riskidentification）、風(fēng)險衡量（riskevaluation）、風(fēng)險控制（riskcontrol）和風(fēng)險決策（riskdecision）四個階段來達(dá)到“以盡量小的機(jī)會成本保證處于足夠安全的狀態(tài)”的目標(biāo)。
一、巴塞爾協(xié)議體系對銀行風(fēng)險監(jiān)管的基本規(guī)定
專門針對跨國銀行監(jiān)管問題而成立的巴塞爾委員會，于1988年7月頒布的《關(guān)于統(tǒng)一國際銀行資本衡量和資本標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)議》（即通常所說的“巴塞爾協(xié)議”）和于1997年9月頒布的《有效銀行監(jiān)管的核心原則》共同構(gòu)成對外資銀行風(fēng)險性監(jiān)管的基本規(guī)定。
《有效銀行監(jiān)管的核心原則》①指出銀行業(yè)的風(fēng)險包括信用風(fēng)險、國家和轉(zhuǎn)移風(fēng)險、市場風(fēng)險、利率風(fēng)險、流動性風(fēng)險、操作風(fēng)險、法律風(fēng)險、聲譽(yù)風(fēng)險等。針對銀行業(yè)的這些風(fēng)險，監(jiān)管者應(yīng)當(dāng)制定和利用審慎性法規(guī)的要求來控制風(fēng)險，其中包括資本充足率、貸款損失準(zhǔn)備金、資產(chǎn)集中、流動性、風(fēng)險管理和內(nèi)部控制等。
（一）資本充足率
資本充足率是指資本對加權(quán)風(fēng)險資產(chǎn)的比例，是評價銀行自擔(dān)風(fēng)險和自我發(fā)展能力的一個重要標(biāo)志?！逗诵脑瓌t》第6條指出，“監(jiān)管者要規(guī)定能反映所有銀行風(fēng)險程度的適當(dāng)?shù)膶徤髯畹唾Y本充足率要求。此類要求應(yīng)反映出銀行所承擔(dān)的風(fēng)險，并必須根據(jù)它們承受損失的能力確定資本的構(gòu)成。至少對于活躍的國際性銀行而言，上述標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)低于巴塞爾資本協(xié)議的規(guī)定及其補(bǔ)充規(guī)定”。根據(jù)1988年的“資本協(xié)議”，銀行的資本應(yīng)分為核心資本和附屬資本，核心資本應(yīng)不低于總資本的50%，附屬資本不能超過核心資本。此外，通過設(shè)定風(fēng)險權(quán)數(shù)來測定銀行資本和表外業(yè)務(wù)的信用風(fēng)險以評估銀行資本所應(yīng)具有的適當(dāng)規(guī)模，即將資本與資產(chǎn)負(fù)債表上的不同種類的資產(chǎn)以及表外項(xiàng)目所產(chǎn)生的風(fēng)險掛鉤，依其風(fēng)險大小劃分為0%,10%,20%,50%和100%五個風(fēng)險權(quán)數(shù)，對于活躍的國際性銀行規(guī)定了4%的一級資本和8%的總資本的最低資本比率要求。
（二）信貸風(fēng)險管理
對于銀行的信貸業(yè)務(wù)風(fēng)險，《核心原則》做出了五個方面的規(guī)定：第一，信用審批標(biāo)準(zhǔn)和信用監(jiān)測程序。“獨(dú)立評估銀行貸款發(fā)放、投資以及貸款和投資組合持續(xù)管理的政策和程序是監(jiān)管制度的一個必要組成部分?！雹诘诙?，對資產(chǎn)質(zhì)量和貸款損失準(zhǔn)備金充足性的評估。“銀行監(jiān)管者應(yīng)確保銀行建立評估銀行資產(chǎn)質(zhì)量和貸款損失儲備及貸款損失準(zhǔn)備充足性的政策、做法和程序?！雹鄣谌?，風(fēng)險集中和大額暴露?！般y行監(jiān)管者應(yīng)確保銀行的管理信息系統(tǒng)能使管理者有能力識別其資產(chǎn)的風(fēng)險集中程度；銀行監(jiān)管者必須制定審慎限額以限制銀行對單一借款人或相關(guān)借款人群體的風(fēng)險暴露?！雹艿谒模P(guān)聯(lián)貸款。“為防止關(guān)聯(lián)貸款帶來的問題，銀行監(jiān)管者應(yīng)確保銀行僅在商業(yè)基礎(chǔ)上向相關(guān)企業(yè)和個人提供貸款，并且發(fā)放的這部分信貸必須得到有效的監(jiān)測，必須采取合適的步驟控制或化解這種風(fēng)險?！雹莸谖澹瑖绎L(fēng)險或轉(zhuǎn)移風(fēng)險?！般y行監(jiān)管者應(yīng)確保銀行制定出各項(xiàng)完善的政策與程序，以便在國際信貸和投資活動中識別、監(jiān)測和控制國家風(fēng)險及轉(zhuǎn)移風(fēng)險并保持適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險準(zhǔn)備?！雹?/p>
（三）市場風(fēng)險管理
《核心原則》第12條規(guī)定，“銀行監(jiān)管者必須要求銀行建立準(zhǔn)確計(jì)量并充分控制市場風(fēng)險的體系；監(jiān)管者有權(quán)在必要時針對市場風(fēng)險暴露制定出具體的限額和具體的資本金要求?！笔袌鲲L(fēng)險管理的主要手段有：要求對產(chǎn)生于交易業(yè)務(wù)活動的價格風(fēng)險提供明確的資本金準(zhǔn)備、對與市場風(fēng)險有關(guān)的風(fēng)險管理程序設(shè)置系統(tǒng)的定量和定性標(biāo)準(zhǔn)、保證銀行管理層實(shí)施了充分的內(nèi)部控制等。
（四）其他風(fēng)險管理
其他風(fēng)險管理包括利率風(fēng)險管理、流動性管理以及操作風(fēng)險管理等。根據(jù)《核心原則》第13項(xiàng)的要求，銀行監(jiān)管者必須要求銀行建立全面的風(fēng)險管理程序（包括董事和高級管理層的適當(dāng)監(jiān)督）以識別、計(jì)量、監(jiān)測和控制各項(xiàng)重大的風(fēng)險并在適當(dāng)時為此設(shè)立資本金。
（五）內(nèi)部控制
內(nèi)部控制包括：組織結(jié)構(gòu)（職責(zé)的界定、貸款審批的權(quán)限分離和決策程序）、會計(jì)規(guī)則（對帳、控制單、定期試算等）、“雙人原則”（不同職責(zé)的分離、交叉核對、資產(chǎn)雙重控制和雙人簽字等）、對資產(chǎn)和投資的實(shí)際控制。內(nèi)部控制的目的是確保銀行業(yè)務(wù)能根據(jù)銀行董事會制定的政策以謹(jǐn)慎的方式經(jīng)營。而“銀行監(jiān)管者必須確定銀行是否具備與其業(yè)務(wù)性質(zhì)及規(guī)模相適應(yīng)的完善的內(nèi)部控制制度”。
二、英美國家在外資銀行風(fēng)險管理方面的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)
（一）英國的“比率風(fēng)險監(jiān)管體系(theRATEframework)”⑦
1997年，英國銀行在1987年的《銀行法案》授權(quán)下制定出“比率和比例風(fēng)險監(jiān)管體系（RATEandSCALEframeworks）”，所謂的RATE風(fēng)險監(jiān)管體系是風(fēng)險測評（RiskAssessment）、監(jiān)管措施（ToolsofSupervision）、價值評估（Evaluation）的縮寫，它是由英國金融服務(wù)權(quán)力機(jī)構(gòu)（FinancialServicesAuthority簡稱FSA）對銀行業(yè)務(wù)、風(fēng)險紀(jì)錄、宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境做出綜合性評估，以制定有效的監(jiān)管計(jì)劃和使用恰當(dāng)?shù)谋O(jiān)管措施。
第一，風(fēng)險測評。風(fēng)險測評的目的在于系統(tǒng)地識別銀行業(yè)務(wù)的固有風(fēng)險，評估其風(fēng)險控制的充足性和有效性，明確其組織結(jié)構(gòu)與管理體制，初步建立對這些銀行的監(jiān)管體系。風(fēng)險測評分為八個步驟：1.確認(rèn)風(fēng)險評估的重點(diǎn)方向，2.取得事前信息（包括與跨國銀行的母國監(jiān)管者聯(lián)絡(luò)），3.做出初步的風(fēng)險測評，4.現(xiàn)場檢查，5.做出最終的風(fēng)險測評，6.建立初步監(jiān)管體系，7.保持監(jiān)管的一致性（包括建立RATE專題小組和質(zhì)量保證會），8.向銀行反饋信息。其初步風(fēng)險測評主要參照九個方面的因素：CAMELB指標(biāo)（主要用于分析商業(yè)風(fēng)險）和COM指標(biāo)（主要用于分析控制風(fēng)險）。CAMELB指標(biāo)包括資本（Capital）、資產(chǎn)（Assets）、市場風(fēng)險（Marketrisks）、盈利（Earnings）、債務(wù)（Liabilities）、業(yè)務(wù)（Business）六個方面；COM指標(biāo)包括控制（Control）、組織（Organization）、管理（Management）三個方面。通過對銀行商業(yè)風(fēng)險和控制風(fēng)險的評估，將銀行分為四個等級（QuadrantABCD），對A、B等級的銀行只需要對其風(fēng)險控制做出適當(dāng)?shù)谋O(jiān)測，對C、D等級的銀行則需要采取監(jiān)管措施。
第二，監(jiān)管措施。FSA可以對C、D等級的銀行采取如下監(jiān)管措施：1.要求銀行提供全面的會計(jì)師報(bào)告（ReportingAccountantsReport），2.FSA的專家小組對銀行財(cái)政領(lǐng)域進(jìn)行檢查（TradedMarketsTeamVisit），3.FSA的專家小組對銀行信用領(lǐng)域進(jìn)行檢查（CreditReviewVisit），4.向跨國銀行的母國監(jiān)管者收集相關(guān)信息（Liaisonwithoverseasregulators），5.與銀行高級管理層進(jìn)行審慎性會晤（Prudentialmeetings），6.特別性會議討論銀行未來發(fā)展計(jì)劃（Adhocmeetings）。
第三，價值評估。在下一次風(fēng)險測評之前，F(xiàn)SA每年會對風(fēng)險測評、監(jiān)管體系、監(jiān)管措施的使用做一次價值評估，以保證銀行已完成必要的整改工作、FSA已完成監(jiān)管體系中所預(yù)定的工作和監(jiān)管措施被正確的執(zhí)行。此外，F(xiàn)SA還對其監(jiān)管階段工作的有效性做出評估和復(fù)查所有銀行是否仍然符合立法的最低標(biāo)準(zhǔn)。
（二）美國在外資銀行風(fēng)險管理方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)
作為擁有悠久管理外資銀行歷史和豐富經(jīng)驗(yàn)的大國，美國在外資銀行風(fēng)險管理體制上有其獨(dú)特之處，其中包括“ROCA”等級評估制和VAR風(fēng)險測定方法。
第一，雙重評估體系。世界上大多數(shù)國家在對外資銀行的評估體系上多半采用單一制，即外資銀行與國內(nèi)銀行適用同一種評估體系，例如英國國內(nèi)銀行和外資銀行都適用CAMELB&COM指標(biāo)。而美國對其國內(nèi)銀行適用的是國際通行的“駱駝評級體系(CAMEL)”，即對銀行的資本充足率（capitaladequacy）、資產(chǎn)質(zhì)量（assetquality）、管理水平（managementability）、盈利狀況（earningperformance）和流動性（liquidity）五個方面進(jìn)行評估。對外資銀行，則考慮到外資銀行的分行和行不是獨(dú)立的法人，許多因素（如資本調(diào)控或資產(chǎn)流通等）都受制于總行，采取的是“ROCA”等級評估制，即對外資銀行的風(fēng)險管理（riskmanagement）、作業(yè)調(diào)控（operationalcontrols）、遵守法規(guī)（compliance）、資產(chǎn)質(zhì)量（assetquality）四個方面進(jìn)行評估，將重點(diǎn)放在風(fēng)險評估、風(fēng)險跟蹤、風(fēng)險控制上。
第二，VAR風(fēng)險測定方法。80年代末90年代初，美國銀行業(yè)遭受到重大的商業(yè)風(fēng)險，壞帳逐年增加，許多銀行認(rèn)為，單純運(yùn)用巴塞爾協(xié)議的公式會扭曲貸款和投資決策，因而1995年12月美國金融機(jī)構(gòu)正式將JP摩根公司發(fā)明的VAR風(fēng)險測定方法作為銀行風(fēng)險測定和管理的工具使用。VAR（ValueatRisk，風(fēng)險值）是指在某一特定的時期內(nèi)，在一定的置信度下，給定的資產(chǎn)組合可能遭受的最大損失值。與巴塞爾協(xié)議資本充足率的計(jì)算方法相比，VAR方法主要用以測定市場風(fēng)險，其步驟為：首先，選定一組影響交易組合價值的市場因素變量，比如利率、匯率，以及商品價格等；其次，假定這些變量所遵循的取值分布或隨機(jī)過程，比如正態(tài)過程；然后，將交易組合的市場價值表示成上述市場因素變量及其相關(guān)系數(shù)的函數(shù)；最后，選擇某種方法來預(yù)測市場因素的變化，從而得到交易組合市場價值的改變量，這就是風(fēng)險值（VAR）。
三、對我國外資銀行風(fēng)險監(jiān)管的思考
2002年以前我國對外資銀行的監(jiān)管還停留在是否合規(guī)性的事后檢查階段，缺乏以預(yù)防為主的風(fēng)險性監(jiān)管。2002年2月1日新出臺的《中華人民共和國外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》初步確立了我國外資銀行風(fēng)險監(jiān)管的指標(biāo)體系，如要求外國銀行分行、中外合資銀行或合資財(cái)務(wù)公司，外國出資者須達(dá)到資本充足率8%的標(biāo)準(zhǔn)；外資金融機(jī)構(gòu)人民幣業(yè)務(wù)適用資本充足率的要求，即外資金融機(jī)構(gòu)資本或營運(yùn)資金加準(zhǔn)備金等之和中的人民幣份額與其風(fēng)險資產(chǎn)中的人民幣份額的比例不得低于8%；明確“流動性資產(chǎn)余額與流動性負(fù)債余額的比例不得低于25%”的流動性比例要求等⑧。然而，與風(fēng)險監(jiān)管發(fā)達(dá)的美、英、日、法等國相比，我國的風(fēng)險監(jiān)管體制還顯得極不健全，有待進(jìn)一步完善。
第一，制定風(fēng)險監(jiān)管方面的規(guī)范性文件和建立風(fēng)險監(jiān)管的專門機(jī)構(gòu)。由于我國在外資銀行監(jiān)管方面的立法層次比較低，在風(fēng)險監(jiān)管方面并沒有出臺相關(guān)的專門性規(guī)范，只在修改后的《外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》中略有涉及。而美國除了在1978年的《國際銀行法》中對外資銀行的風(fēng)險性監(jiān)管做出總體性規(guī)定，還有1978聯(lián)邦儲備局制定的《統(tǒng)一鑒別法》中的“風(fēng)險評估法”以及1991年的《外資銀行監(jiān)督改善法》等法規(guī)加以補(bǔ)充。法國則在法蘭西銀行之外，另設(shè)有銀行法規(guī)委員會（TheCommitteeonBankRegulation），專門負(fù)責(zé)制定監(jiān)管法規(guī)和風(fēng)險性量化指標(biāo)。而英國不僅設(shè)有專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)――FSA（金融服務(wù)權(quán)力機(jī)構(gòu)），還在風(fēng)險性監(jiān)管方面出臺專門性法規(guī)――“比率和比例風(fēng)險監(jiān)管體系（RATEandSCALEframeworks）”。由于我國外資銀行的數(shù)量隨著我國加入WTO而將迅猛增長，我國應(yīng)制定出風(fēng)險監(jiān)管的總體政策和量化指標(biāo)，設(shè)立專門的類似于英國FSA一樣的監(jiān)管機(jī)構(gòu)來執(zhí)行這些法規(guī)。
2001年12月11日,中國正式加入世界貿(mào)易組織(WTO)，中國保險業(yè)從此打開了通往世界保險市場的大門。對中國保險業(yè)來說,加入世貿(mào)組織不僅要面對保險市場競爭所提出的挑戰(zhàn),更重要的是對國際市場游戲規(guī)則的把握與認(rèn)同。因此,了解國際保險監(jiān)管發(fā)展趨勢,借鑒國際保險監(jiān)管先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),對我國保險監(jiān)管體系的形成和制度建設(shè)提出可行的政策建議,是當(dāng)務(wù)之急。
1.我國保險償付能力監(jiān)管現(xiàn)狀及其不足
我國目前采用的償付能力監(jiān)控指標(biāo)是在借鑒歐盟償付能力額度制度和美國風(fēng)險資本管理的基礎(chǔ)上形成的,其中包括定性和定量監(jiān)管兩個方面。定性監(jiān)管主要規(guī)定了保險條款、費(fèi)率、準(zhǔn)備金的提存,規(guī)定了保險公司單個風(fēng)險自留額和全部風(fēng)險自留額,并對保險公司的資金運(yùn)用進(jìn)行了規(guī)定;定量監(jiān)管主要是采用了英國的最低償付能力額度思路。但與實(shí)施這種保險償付能力監(jiān)管相配套的一系列制度體系和監(jiān)管指標(biāo)尚有許多不合理、不完善之處。
1.1缺乏完整的保險會計(jì)準(zhǔn)則體系。
保險公司不僅同一般企業(yè)一樣自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧,而且還承擔(dān)著社會保障的責(zé)任,關(guān)乎廣大投保人的利益。保險公司的兩重性質(zhì)決定了其會計(jì)行為規(guī)范的兩重性:一方面需符合一般財(cái)務(wù)會計(jì)原則,其主要目的在于保證保險公司對外財(cái)務(wù)信息的披露,要求真實(shí)、公允地反映保險公司會計(jì)期間內(nèi)的經(jīng)營成果和資產(chǎn)負(fù)債表日的財(cái)務(wù)狀況,要求保險公司的財(cái)務(wù)信息與其他行業(yè)保持可比性;另一方面要符合監(jiān)管會計(jì)原則,主要服務(wù)于保險監(jiān)管當(dāng)局為保證保單持有人利益而監(jiān)控保險公司償付能力的需要。因此,保險公司在會計(jì)制度的設(shè)計(jì)上,不僅需要建立適合于保險行業(yè)的財(cái)務(wù)會計(jì)制度,還需要重視監(jiān)管會計(jì)制度的建設(shè)。目前,國際上發(fā)達(dá)國家，如美國、日本都建立了專門的保險監(jiān)管會計(jì)制度,而我國僅于2004年下發(fā)了《保險公司償付能力報(bào)告編報(bào)規(guī)則——準(zhǔn)則公告第1號:固定資產(chǎn)、土地使用權(quán)和計(jì)算機(jī)軟件(征求意見稿)》,保險監(jiān)管會計(jì)制度建設(shè)總體尚處于初始階段。
1.2缺乏統(tǒng)一的保險企業(yè)會計(jì)制度標(biāo)準(zhǔn)。
目前我國的保險企業(yè)會計(jì)制度實(shí)行兩種標(biāo)準(zhǔn),一種是適行于上市公司和股份公司《金融保險企業(yè)會計(jì)制度》(2002年1月1日頒布),另一種是非上市和股份公司實(shí)行的《保險公司會計(jì)制度》(1999年1月1日頒布),兩種制度最大的區(qū)別是在《金融保險企業(yè)會計(jì)制度》中更加強(qiáng)調(diào)了會計(jì)的謹(jǐn)慎性原則,更有利于反映會計(jì)信息的真實(shí)性。由于兩種制度對會計(jì)要素的確認(rèn)原則及方法不同,對評估保險公司的實(shí)際財(cái)務(wù)狀況及償付能力也會帶來直接影響。
1.3監(jiān)管指標(biāo)不全面,預(yù)警作用不明顯。
保險財(cái)務(wù)監(jiān)管指標(biāo)體系的建立不僅要做到滿足現(xiàn)狀,更要能夠?qū)σ郧暗呢?cái)務(wù)狀況進(jìn)行分析,并對以后的經(jīng)營態(tài)勢做出合理預(yù)測。我國在借鑒美國保險監(jiān)管指標(biāo)體系基礎(chǔ)上建立的財(cái)務(wù)指標(biāo)體系只是側(cè)重于公司盈利和經(jīng)營性風(fēng)險的分析,涉及綜合性財(cái)務(wù)狀況和準(zhǔn)備金方面的指標(biāo)較少。而美國的保險監(jiān)管財(cái)務(wù)指標(biāo)僅對產(chǎn)險公司就設(shè)立了11個指標(biāo),從綜合財(cái)務(wù)狀況、利潤經(jīng)營狀況、流動性和準(zhǔn)備金等多方面來綜合考核公司的經(jīng)營狀況。我國只借鑒了美國監(jiān)管指標(biāo)體系的一些指標(biāo),沒有設(shè)立一套類似于美國的對歷史數(shù)據(jù)財(cái)務(wù)狀況的追蹤分析系統(tǒng),在美國對歷史數(shù)據(jù)財(cái)務(wù)狀況的追蹤分析系統(tǒng)中3年前提出過警告的公司中,有80%的公司最終都破產(chǎn)了。
1.4缺乏對財(cái)務(wù)指標(biāo)的動態(tài)監(jiān)管。
我國評估保險公司財(cái)務(wù)指標(biāo)的償付能力是以1年內(nèi)公司認(rèn)可資產(chǎn)減認(rèn)可負(fù)債的差額作為標(biāo)準(zhǔn)的,只測算這一時期保險公司的靜態(tài)償付能力,沒有考慮保險公司長期持續(xù)經(jīng)營的要求,不能真實(shí)反映不同保險公司的實(shí)際償付能力。另一方面我國使用的一系列財(cái)務(wù)比率法是定量指標(biāo)體系構(gòu)成的,它們在選擇上是否恰當(dāng)、合理,都會影響到預(yù)警系統(tǒng)的運(yùn)行效率。在2003年下發(fā)的《保險公司最低償付能力額度及監(jiān)管指標(biāo)管理規(guī)定》中只是從認(rèn)可資產(chǎn)表、認(rèn)可負(fù)債表、最低償付金額幾方面對保險公司的財(cái)務(wù)情況監(jiān)管,并沒有聯(lián)系保險公司在一定假設(shè)條件下的現(xiàn)金流入、現(xiàn)金流出及其對財(cái)務(wù)狀況的影響做出預(yù)測。
2.加強(qiáng)我國保險償付能力監(jiān)管的建議
2.1進(jìn)一步重視并加強(qiáng)保險償付能力的監(jiān)管。
我國保險監(jiān)管當(dāng)局對財(cái)險公司和壽險公司分別規(guī)定了最低償付能力標(biāo)準(zhǔn),但這些規(guī)定并沒有被很好地執(zhí)行,一些中資保險公司償付能力管理的概念和風(fēng)險選擇的意識不強(qiáng),掛賠現(xiàn)象嚴(yán)重,整體償付能力依然薄弱。保險公司承擔(dān)著廣大被保險人可能發(fā)生保險事故而引致的賠償或給付責(zé)任,只有本身具有足夠的償付能力,才能保障被保險人的安全,增強(qiáng)消費(fèi)者的信心。因此保險監(jiān)管應(yīng)進(jìn)一步重視并加強(qiáng)對保險公司的最低償付能力的考核,結(jié)合國情,參照國際慣例,改善目前最低償付能力的計(jì)算方法,使其更加科學(xué)化、合理化,確保保險公司對所承擔(dān)的風(fēng)險具有足夠的賠償或給付能力,保證公司良好的財(cái)務(wù)穩(wěn)定性和較高的置信度。同時要注重建立應(yīng)急機(jī)制和化解風(fēng)險的渠道,一旦發(fā)現(xiàn)償付能力不足,應(yīng)立刻采取諸如辦理再保險、轉(zhuǎn)讓業(yè)務(wù)、增加資本金、調(diào)整資產(chǎn)結(jié)構(gòu)或是限期整頓、停止部分業(yè)務(wù)、直接接管等補(bǔ)救措施,重新塑造保險公司的財(cái)務(wù)信用體系,以維護(hù)社會保險園地的正常秩序,促進(jìn)保險業(yè)務(wù)的健康發(fā)展。
2.2建立完善的保險業(yè)法定會計(jì)準(zhǔn)則體系。
加快保險企業(yè)會計(jì)制度的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化和統(tǒng)一化建設(shè),認(rèn)真研究并借鑒國外保險會計(jì)的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)保險業(yè)法定會計(jì)準(zhǔn)則體系,結(jié)合我國保險業(yè)發(fā)展實(shí)際和監(jiān)管要求,不斷建立完善體現(xiàn)保險行業(yè)特殊性的保險業(yè)會計(jì)準(zhǔn)則體系。保險公司可以先按照保險行業(yè)通用會計(jì)準(zhǔn)則(GAAP)編制通用會計(jì)報(bào)表,再按照保險法定會計(jì)準(zhǔn)則(SAP)調(diào)整為監(jiān)理會計(jì)報(bào)表從而滿足投資者和監(jiān)管部門的不同需要。
2.3建立有預(yù)警性和評級等級制度的監(jiān)管模式。
集中保險公司的資產(chǎn)獲利能力、資產(chǎn)質(zhì)量、投資收益、準(zhǔn)備金充足率、資本金充足率等體現(xiàn)償付能力安全性的各項(xiàng)財(cái)務(wù)指標(biāo),并分析3到5年的財(cái)務(wù)跟蹤指標(biāo)和財(cái)務(wù)評價等級制度,通過多年跟蹤的財(cái)務(wù)指標(biāo)來分析發(fā)現(xiàn)保險公司經(jīng)營狀況的征兆,評價公司今后的發(fā)展趨勢,并且采用財(cái)務(wù)評價等級制度的方式對公司的大小和財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行分類,提高監(jiān)管的精細(xì)化程度。目前,以NAIC(全美保險監(jiān)督官協(xié)會)的IRIS(保險監(jiān)管信息系統(tǒng))和RBC(基于風(fēng)險的資本管理方法)為代表的保險機(jī)構(gòu)償付能力風(fēng)險預(yù)警機(jī)制已經(jīng)在世界各國廣為應(yīng)用,我國的保險監(jiān)管應(yīng)盡快改變傳統(tǒng)的主觀性和經(jīng)驗(yàn)性做法,加快監(jiān)管信息化建設(shè),提高監(jiān)管效率和質(zhì)量。
2.4建立由靜態(tài)監(jiān)管向動態(tài)監(jiān)管轉(zhuǎn)變的監(jiān)管模式。
對保險公司償付能力進(jìn)行動態(tài)監(jiān)管的主要內(nèi)容包括:(1)動態(tài)評價保險產(chǎn)品負(fù)債與其相對應(yīng)資產(chǎn)的實(shí)際形態(tài)是否匹配;(2)不僅是對決算期進(jìn)行評估,而且通過對未來任一時點(diǎn)現(xiàn)金流量狀態(tài)進(jìn)行模擬,來反映和評估保險公司的所有經(jīng)營狀況;(3)借鑒美國做法進(jìn)行利率假設(shè),通過適當(dāng)?shù)母怕史植紒泶_定利率和變化,并考慮公司的各種資產(chǎn)和負(fù)債的配置,將公司現(xiàn)金流公式化,計(jì)算出各種利率假設(shè)下公司的現(xiàn)金流入和流出,以此來評價公司的償付能力。
2.5加強(qiáng)保險行業(yè)自律。
成功有序的監(jiān)管離不開行業(yè)組織的自律配合,保險行業(yè)協(xié)會是保險人或保險中介機(jī)構(gòu)組成的社會團(tuán)體,其在規(guī)范保險市場方面發(fā)揮著政府監(jiān)管當(dāng)局不具備的協(xié)調(diào)作用。因?yàn)樾袠I(yè)組織在起市場主體間聯(lián)絡(luò)、信息、技術(shù)咨詢和共享服務(wù)等作用的同時,在某種程度上還能獨(dú)立充當(dāng)市場秩序的維護(hù)者和行業(yè)經(jīng)營行為的仲裁者。監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)積極支持保險行業(yè)組織的建設(shè),以行業(yè)的自律擔(dān)負(fù)起監(jiān)管的輔助作用,通過保險行業(yè)協(xié)會加強(qiáng)各保險機(jī)構(gòu)之間的交流與合作,維護(hù)保險市場正常的競爭秩序,從而避免同業(yè)過度競爭造成虧損和償付能力的不足。
2.6提高保險監(jiān)管從業(yè)人員的素質(zhì)。
加入WTO,中國保險監(jiān)管業(yè)面臨考驗(yàn),保險監(jiān)管從業(yè)人員素質(zhì)有待提高。加入WTO,意味著中國保險監(jiān)管在物質(zhì)或者有形的層面上迅速地向國際靠攏、與國際接軌,但保險監(jiān)管同時也是一種文化、一種理念,文化和理念上的轉(zhuǎn)變問題是不可能通過WTO或其他什么協(xié)議可以簡單解決的。但事實(shí)證明,有形和無形兩個層面之間是緊密相連的,二者既相互促進(jìn),又相互制約。只有達(dá)到協(xié)調(diào)一致,才能稱得上是有效的、與國際接軌的保險監(jiān)管。這里的關(guān)鍵問題是所有保險監(jiān)管從業(yè)人員的普遍素質(zhì)。從現(xiàn)狀看,我國保險監(jiān)管隊(duì)伍是相當(dāng)不錯的,精練、充滿朝氣。但是必須看到,我們從事保險監(jiān)管的歷史畢竟太短,對市場經(jīng)濟(jì)和開放條件下保險監(jiān)管理念、技術(shù)和手段的了解、認(rèn)識和掌握有限。在不少人的觀念中還留存著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和封閉經(jīng)濟(jì)體制下政府行為模式的烙印。人的觀念不轉(zhuǎn)變、素質(zhì)不提高,所謂的接軌是不會有生命力的。應(yīng)當(dāng)看到,在監(jiān)管機(jī)構(gòu)、監(jiān)管形式和監(jiān)管內(nèi)容上,當(dāng)前我國保險監(jiān)管與國際潮流不一致。比如,全球兼并盛行而我國的保險監(jiān)管則要求產(chǎn)、壽險分業(yè)經(jīng)營,國際保險監(jiān)管日趨放松對微觀層次的監(jiān)管而注意對償付能力的審查,我國卻強(qiáng)化對費(fèi)率、條款的監(jiān)管。對此,一方面，我們應(yīng)積極地予以正確評價,我國的保險監(jiān)管方面基本反映了我國的保險業(yè)水平及發(fā)展要求,如產(chǎn)、壽險分業(yè)經(jīng)營就促進(jìn)了我國長期以來發(fā)展不足的壽險業(yè)務(wù)迅速增長,又如從全球購并歷史來看,合總是以分而發(fā)展為基礎(chǔ)的。另一方面,我們也應(yīng)當(dāng)從國際保險監(jiān)管中看到我國的發(fā)展趨勢。
參考文獻(xiàn)：
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一、證券監(jiān)管體制的歷史演變
中國證券監(jiān)管體制的演進(jìn)是伴隨著中國證券市場的產(chǎn)生和發(fā)展而建立起來的，并隨之不斷變化的動態(tài)過程，其體制變遷及其特征與我國證券市場發(fā)展的不同階段與格局相適應(yīng)，并與市場發(fā)展的客觀需要和內(nèi)在的政府監(jiān)管目標(biāo)相吻合。我國政府對監(jiān)管體制的選擇和調(diào)整決定于我國特殊的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、市場發(fā)展的客觀要求，經(jīng)歷了以下3個階段：
1．1981—1985年，無實(shí)體監(jiān)管部門階段
這是我國證券市場的發(fā)展萌芽期。除了國債發(fā)行之外，基本上不存在股票市場和企業(yè)債券市場。雖然于1984年公開發(fā)行了股票，但股份制試點(diǎn)與股票交易僅限于極其狹小范圍。該階段不存在真正的監(jiān)管體制或明確的管理主體。
2．1986—1992年，監(jiān)管體系雛形階段
總體上，我國證券市場仍處于規(guī)模極小的“嬰兒期”，與之相對應(yīng)，在政府管理層面上出現(xiàn)了若干監(jiān)管上述證券市場領(lǐng)域的部門主體，但未形成統(tǒng)一、有序、通暢的集中管理體系。監(jiān)管體制框架中的政府部門和自律組織等若干因素已出現(xiàn)，但仍表現(xiàn)出明顯的初創(chuàng)特征和摸索性質(zhì)。中國人民銀行作為中央銀行“管理企業(yè)債券、股票等有價證券，管理金融市場”被正式法規(guī)確立為證券市場主管機(jī)關(guān)。但監(jiān)管職責(zé)不明確，實(shí)踐中的管制權(quán)力缺乏集中型模式所要求的權(quán)威性和管制力度。地方政府體現(xiàn)出監(jiān)管框架中的分權(quán)性和非集中性。證券交易所的自律管理在一定程度上取代了政府管制。多部門介入的管理格局略見雛形。行業(yè)自律監(jiān)管組織尚未擔(dān)負(fù)實(shí)質(zhì)性自律職能。
3．1992一l998年，初級集中型監(jiān)管體制階段
1992年l0月，國務(wù)院證券委員會和中國證券監(jiān)督管理委員會成立，標(biāo)志著我國證券市場步人了集中型監(jiān)管體制階段。從有關(guān)資料可以看出，1996年以后，市場取得飛速發(fā)展，無論是日均成交金額還是日均開戶數(shù)都是呈現(xiàn)上升的趨勢，這充分說明了證券市場的蓬勃發(fā)展。與此相呼應(yīng)，集中型管理體系逐漸形成。確立中央監(jiān)管機(jī)構(gòu)，一部分權(quán)力根據(jù)證券活動性質(zhì)和歸口的不同劃分給國務(wù)院各部委。地方政府相當(dāng)程度地介入證券市場管理，形成了中央與地方相結(jié)合的市場管理體系。首次確立獨(dú)立于其他部門的專門性證券主管部門，擺脫了依附于財(cái)政或中國人民銀行的舊模式。一定程度上兼顧了我國證券市場發(fā)展與規(guī)范進(jìn)程中所牽涉到的錯綜復(fù)雜的諸多方面的難題。但是，仍表現(xiàn)出權(quán)力分散、獨(dú)立性和權(quán)威性弱、缺乏覆蓋全國性的監(jiān)管機(jī)構(gòu)的動態(tài)特征?？傮w上，這個階段表現(xiàn)出多層次的、多元化以及部門分工協(xié)作的中國特色，且明顯地顯示出過渡期的特征。
二、我國證券監(jiān)管體制的現(xiàn)狀及其內(nèi)在機(jī)理
目前我國證券市場實(shí)行的是集中統(tǒng)一的監(jiān)管體系，即以政府監(jiān)管為主導(dǎo)，集中監(jiān)管和市場自律相結(jié)合的市場監(jiān)管框架。
1．監(jiān)管主體
1998年國務(wù)院批準(zhǔn)了中國證監(jiān)會的職能、內(nèi)部機(jī)構(gòu)和人員編制的“三定”方案，確定了證監(jiān)會是國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)全國證券期貨市場，并成為取代國務(wù)院證券委員會職能的惟一最高證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)。根據(jù)該方案的規(guī)定，證監(jiān)會將建立集中統(tǒng)一的證券期貨監(jiān)管體系，在全國各地設(shè)立派出監(jiān)管機(jī)構(gòu)并實(shí)行垂直管理，但在現(xiàn)實(shí)中，我國監(jiān)管主體存在多元化現(xiàn)象，主管部門之間關(guān)系較為復(fù)雜和不協(xié)調(diào)。
2．自律組織是資本市場監(jiān)管體制中不可或缺的一個重要組成部分
自律組織有兩種形式，即社會性的監(jiān)督組織和行業(yè)自律。前者主要包括證券業(yè)的中介服務(wù)組織如會計(jì)師事務(wù)所。后者包括兩方面：一是證券交易所的場內(nèi)自律，二是場外交易的自律，即中國證券業(yè)協(xié)會進(jìn)行的自律監(jiān)管。
3．監(jiān)管法規(guī)體系
1998年以前我國證券市場和監(jiān)管是通過一系列的行政法規(guī)，包括全國性的行政法規(guī)和地方性的行政法規(guī)。1998年《證券法》的通過標(biāo)志我國證券市場依法治市進(jìn)入一個嶄新的階段?！蹲C券法》和《公司法》作為我國證券監(jiān)管的法律基礎(chǔ)和其他證券法規(guī)共同構(gòu)成證券監(jiān)管法規(guī)體系。現(xiàn)行證券監(jiān)管體制具有集權(quán)性和一元化、權(quán)威性和獨(dú)立性高、兩級管理垂直化以及自律性弱的特征。雖然仍存在自律管理作用未得到足夠重視的問題，但這個體制框架與我國證券市場現(xiàn)在高速發(fā)展相適應(yīng)。現(xiàn)行證券監(jiān)管體制的形成原因主要是針對如何克服原體制存在的內(nèi)在弊病和矛盾。
三、未來證券監(jiān)管體制的進(jìn)一步完善
在全球化程度加快的大環(huán)境下，我國證券監(jiān)管體制應(yīng)當(dāng)立足國情，放眼世界，不斷健全、完善。證券監(jiān)管體制的建設(shè)，不僅關(guān)系到證券市場的發(fā)展，更關(guān)系到經(jīng)濟(jì)安全，國民經(jīng)濟(jì)的長遠(yuǎn)發(fā)展。進(jìn)一步完善證券監(jiān)管體制必須全面考慮，放眼未來，對證券監(jiān)管體制進(jìn)行有效的改造。
1．加強(qiáng)證券監(jiān)管體制的自身建設(shè)，逐步健全與完善
證券市場是變化無窮的，只有依據(jù)客觀規(guī)律，制定完善制度才能保障市場健康運(yùn)行。主要有以下幾方面：
(1)樹立科學(xué)監(jiān)管理念。監(jiān)管理念主要包括：第一，保護(hù)投資者的合法權(quán)益；第二，確保公平、高效、透明；第三，降低系統(tǒng)風(fēng)險；第四，樹立國際化意識。
(2)明確監(jiān)管職能，提高監(jiān)管水平。監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為規(guī)則的制定者和執(zhí)行者，其職能就是保障市場的公平、公開以及公正地對待所有市場參與者，體現(xiàn)了監(jiān)管理念和目標(biāo)。相應(yīng)的權(quán)限，應(yīng)當(dāng)依據(jù)其職能而定，即僅能作為“裁判員”。并非事無巨細(xì)一概全攬，不能把“運(yùn)動員”兼于一身，應(yīng)減少證監(jiān)會在監(jiān)管中的行政干預(yù)色彩，增強(qiáng)其對上市企業(yè)以及證券市場的各參與者的監(jiān)管手段和能力。尤其要注意的是，在監(jiān)管過程中，要加強(qiáng)對行為和過程的監(jiān)管，而不僅僅是對結(jié)果的監(jiān)管，對監(jiān)管者而言，行為本身比結(jié)果更值得關(guān)注。同時，改善監(jiān)管手段，提高監(jiān)管水平，努力實(shí)現(xiàn)手段的間接化、多樣化、市場化，減少政府對市場的操縱。此外，應(yīng)當(dāng)提倡監(jiān)管行為的科學(xué)化、民主化，保證公正地權(quán)衡各方利益，保護(hù)投資者信心。(3)完善監(jiān)管體系，充分發(fā)揮行業(yè)自律監(jiān)管。隨著證券市場的成熟，政府主導(dǎo)和行業(yè)自律相結(jié)合的監(jiān)管體系日益成為大多數(shù)國家選擇的主流。充分發(fā)揮兩者的優(yōu)勢，避免各自的缺憾，對于完善監(jiān)管體系是十分重要的。自律監(jiān)管具體而言包括三個方面：第一，加強(qiáng)自身監(jiān)管機(jī)構(gòu)的組織建設(shè)；第二，要盡快完善自律管理規(guī)則；第三，要理順證券交易所管理制度。
2．改善證券監(jiān)管的外部環(huán)境，營造良好社會氛圍
(1)健全完善相關(guān)法律制度，建立良性的立法、司法環(huán)境。證券市場的發(fā)展，要做到有法可依，依法監(jiān)管，這就要求首先要完善立法，去掉或者完善一些與現(xiàn)有政策和法規(guī)相矛盾的條文，法律是要不斷向前發(fā)展的，結(jié)合目前市場需求不斷完備證券監(jiān)管的法律制度，盡快細(xì)化證券法的相關(guān)規(guī)則，出臺相關(guān)的法律條文，形成完善的證券法規(guī)體系。其次是要加強(qiáng)執(zhí)法，如果沒有強(qiáng)有力的執(zhí)法措施，再完善的法律條文也無用，因此我們不能忽視有法必依的重要性。
二、更名、擴(kuò)編、增責(zé)是地方政府金融監(jiān)管體制改革的主要方式與實(shí)現(xiàn)路徑
首先，由于在我國并不存在一個綜合性、統(tǒng)一性的中央的金融監(jiān)管部門，故各地方政府金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的名稱并不統(tǒng)一，如“金融工作辦公室”、“金融服務(wù)辦公室”、“金融監(jiān)管辦公室”以及“金融監(jiān)管服務(wù)中心”等名稱。更名是各地方政府金融辦推進(jìn)地方金融監(jiān)管體制改革的重要方式之一。例如，廣東省金融服務(wù)辦公室更名為“廣東省金融工作辦公室”，北京市金融辦更名為“北京市金融局”，從而，金融監(jiān)管權(quán)也隨之得到適當(dāng)擴(kuò)大，服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)金融的功能也得到一定健全。地方政府金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)重視金融協(xié)調(diào)、服務(wù)和培訓(xùn)的職能，密切聯(lián)系地方金融實(shí)際，注重強(qiáng)化金融產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、金融政策實(shí)施、金融市場體系建設(shè)、和新興金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管等職能。其次，在編工作人員數(shù)量與人才結(jié)構(gòu)是衡量一個組織機(jī)構(gòu)強(qiáng)大與否的重要標(biāo)志。從全國來看，上海市金融辦是較大的地方政府金融監(jiān)管部門，機(jī)構(gòu)編制一百多人，可它們感到人手還是不夠。另外，江蘇同樣面臨這個問題。與東部沿海地區(qū)相比，西部地區(qū)地方政府金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在編制數(shù)量和職能完善程度上存在較大差距。一般地，提供傳統(tǒng)公共服務(wù)是地方政府的主要功能，而從事專業(yè)化金融監(jiān)管則是對地方政府的重大挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)地方政府既缺少從事專業(yè)化金融監(jiān)管的現(xiàn)代金融人才，也缺乏從事專業(yè)化金融監(jiān)管的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。隨著經(jīng)濟(jì)金融形勢的快速變化，地方政府要促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)、健康和可持續(xù)發(fā)展，必須有效利用金融這個有效的經(jīng)濟(jì)手段，為此，充實(shí)各級政府金融辦的編制與人才力量迫在眉睫。第三，地方政府金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在金融監(jiān)管體制內(nèi)具有重要地位。它是規(guī)劃地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的金融大管家、地方金融生態(tài)建設(shè)的組織者、金融產(chǎn)業(yè)布局的掌控人、地方金融監(jiān)控的防火墻。地方政府金融辦重要職責(zé)與功能的有效發(fā)揮，必定以一定的權(quán)責(zé)為保障。否則，地方政府金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)就成為無本之木、無源之水。實(shí)際上，各省、市、自治區(qū)政府金融辦正是通過一定程度的增責(zé)擴(kuò)權(quán)來發(fā)揮其重要功能的。例如，溫州市于2011年成立溫州市金融監(jiān)管服務(wù)中心，與金融辦合署辦公，其職能已經(jīng)由服務(wù)、協(xié)調(diào)兩項(xiàng)拓展至十一項(xiàng)，其中包括：負(fù)責(zé)股權(quán)投資公司、民間資本管理服務(wù)公司、寄售行和其他各類投資公司監(jiān)督和管理；負(fù)責(zé)小額貸款公司、融資性擔(dān)保公司、典當(dāng)商行等地方政府管理的各類新興金融行業(yè)的專項(xiàng)檢查；配合相關(guān)金融監(jiān)管和其他管理部門開展對地方金融機(jī)構(gòu)的專項(xiàng)管理；聘請第三方組織對地方政府管理的各類新興金融機(jī)構(gòu)和相關(guān)民間金融組織的業(yè)務(wù)活動及其風(fēng)險狀況進(jìn)行現(xiàn)場檢查；統(tǒng)計(jì)、分析地方金融組織的相關(guān)數(shù)據(jù)信息，等等。地方政府金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能進(jìn)一步向監(jiān)管領(lǐng)域延伸，使得金融辦無疑已逐步成為地方政府實(shí)施金融產(chǎn)業(yè)建設(shè)的核心權(quán)力部門。
三、地方政府金融監(jiān)管體制改革的過程是擴(kuò)權(quán)增責(zé)與強(qiáng)化協(xié)調(diào)、服務(wù)功能的有機(jī)統(tǒng)一
近年來，地方政府金融辦擴(kuò)權(quán)潮起。2009年上海市印發(fā)《上海市金融服務(wù)辦公室主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》，這個被外界稱為“三定方案”的規(guī)定，新增了監(jiān)管地方金融國資企業(yè)、地方各類新型金融企業(yè)等職責(zé)，從而賦予了上海市金融辦更多實(shí)權(quán)。同年，北京市金融工作局于3月30日掛牌成立，這是全國第一個省（市）級金融工作局。它改變了過去金融辦不在政府序列的情況，其職能也進(jìn)一步強(qiáng)化。以此為鑒，中西部地區(qū)的一些省、市、自治區(qū)也提出類似的地方政府金融辦實(shí)體化改革思路，分別將金融辦調(diào)整為政府直屬機(jī)構(gòu)。地方政府金融辦實(shí)體化改革的擴(kuò)權(quán)思維并不應(yīng)放棄成立金融辦的初衷——議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，其主要職能是協(xié)調(diào)、服務(wù)當(dāng)?shù)氐慕鹑诠ぷ鳌ｈb于經(jīng)濟(jì)與金融深度融合發(fā)展的形勢，地方政府金融辦作為地方政府管理當(dāng)?shù)亟鹑诠ぷ鞯穆毮懿块T，在合理、適當(dāng)擴(kuò)大權(quán)責(zé)的過程中，其協(xié)調(diào)與服務(wù)職能更應(yīng)該得到強(qiáng)化。當(dāng)然，強(qiáng)化地方政府金融監(jiān)管部門協(xié)調(diào)服務(wù)功能的目的是守住不發(fā)生系統(tǒng)性和區(qū)域性金融風(fēng)險底線，加強(qiáng)對局部和區(qū)域性金融風(fēng)險的監(jiān)管。通過金融改革創(chuàng)新，采取得當(dāng)措施，嘗試建立“一辦一行三局”即地方政府金融辦、人民銀行、證監(jiān)分局、保監(jiān)分局、銀監(jiān)分局相互協(xié)調(diào)、溝通和協(xié)作的地方金融監(jiān)管格局，尤其是要理順中央金融監(jiān)管部門派駐地方機(jī)構(gòu)與當(dāng)?shù)卣鹑谵k信息收集、交流與共享機(jī)制，以克服金融市場上信息不對稱問題，為構(gòu)建新型地方金融監(jiān)管打下堅(jiān)實(shí)的信息合作基礎(chǔ)，更好地防范化解金融風(fēng)險。
“保險監(jiān)管目標(biāo)”是擬定保險政策的根本依據(jù)，保險監(jiān)管目標(biāo)決定保險監(jiān)管政策與體制，換言之，有怎樣的保險監(jiān)管目標(biāo)即有怎樣的保險監(jiān)管政策和制度。調(diào)查中國當(dāng)下“保險監(jiān)管制度”，保險監(jiān)管的目標(biāo)缺失明確法律規(guī)定。由于保險監(jiān)管目標(biāo)眾多且主次不分，導(dǎo)致可操作性差。加之當(dāng)下保險監(jiān)督及操作水平相對落后，致使中國保險監(jiān)管出現(xiàn)效能低、成本高的狀況。
由于國際通行的“監(jiān)管價值取向”為主導(dǎo)的缺失，發(fā)達(dá)國家監(jiān)管單位采取的“成本收益分析法”的缺失，監(jiān)管資源配置失衡與監(jiān)管手段的簡單等原因，導(dǎo)致了“監(jiān)管效能低”。監(jiān)管機(jī)構(gòu)價值取向與目標(biāo)的錯位，導(dǎo)致保險人有恃無恐的違法違規(guī)，侵害消費(fèi)者權(quán)益?！颁N售誤導(dǎo)”、“理賠刁難”及“投訴困難”已然成為普遍現(xiàn)象，引起強(qiáng)烈社會反響，令保險發(fā)展的根基“社會信譽(yù)”遭受侵害。盡管監(jiān)管一直著重強(qiáng)調(diào)“條款與費(fèi)率”管理，費(fèi)率問題卻是最為突出問題，“降費(fèi)”“、退費(fèi)”“、返還”等皆屢禁不止。
構(gòu)建保險消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)體系：
1.構(gòu)建保險法律適用的輔助體制。伴隨保險業(yè)的飛速發(fā)展，將會不斷涌現(xiàn)諸多新問題，由于法律的滯后性，法律制度也會逐步落后于現(xiàn)實(shí)。為保持法律的穩(wěn)定性和權(quán)威性，也為了更好地適應(yīng)現(xiàn)實(shí)變化，須構(gòu)建一種良好的保險法律適用“輔助體制”。對《保險法》存有的某些問題，并不是一定須經(jīng)由法律自身來處理，可經(jīng)擬定保險法的實(shí)施細(xì)則來實(shí)現(xiàn)。
2.合理期待原則的引入。因?yàn)楸ｋU業(yè)固有的格式合同、無形的保險產(chǎn)品和保險人履約期長的特征，加上保險業(yè)有別于銀行證券等金融業(yè)所特有的營銷手段，令保險人出于可觀傭金的驅(qū)使下對消費(fèi)者進(jìn)行誤導(dǎo)或勸誘。因此，英美國家在司法實(shí)踐中引進(jìn)了“合理期待原則”，其作為新興的一種司法解釋規(guī)則，突破了傳統(tǒng)合同法的根本思想，要求法官從一位合理外行被保險人視角去考核其“合理期待”應(yīng)為什么，也就是“依未經(jīng)保險及法律等專門訓(xùn)練的人其理性的預(yù)期進(jìn)行保險單的解釋；若理性的人預(yù)期保單將對某損失給予保障，法院便將要求保險人賠償”。提出“合理期待原則”，在全球范圍內(nèi)掀起優(yōu)先周全地“保護(hù)保險消費(fèi)者權(quán)益”的思潮，將其作為消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)體系最后的一道屏障。中國亦可考慮在司法實(shí)踐里引入“合理期待原則”，以健全保險法律體制來有效保護(hù)保險消費(fèi)者的合法權(quán)益。
3.強(qiáng)化保險中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)管與培育。當(dāng)下，中國保險中介市場處在發(fā)展初期，不規(guī)范和短期性是其所呈現(xiàn)的特點(diǎn)，需要盡快培養(yǎng)與規(guī)范可代表投保人生產(chǎn)單位的保險經(jīng)紀(jì)人群體。但是，從利己角度出發(fā)，保險中介人的出于個人利益對消費(fèi)者進(jìn)行誤導(dǎo)欺詐的行為屢禁不止。作為消費(fèi)者利益代言人的中介，不但未發(fā)揮平衡保險人與保險消費(fèi)者利益的作用，反喪失自身信譽(yù)，在大眾眼里，保險經(jīng)紀(jì)人、保險人常常意味著欺詐與不誠信。所以，為了保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益，推動保險業(yè)發(fā)展，需加大對保險中介行業(yè)的監(jiān)管力度，構(gòu)建切實(shí)可行的監(jiān)管體制。
4.促進(jìn)保單通俗化與標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。當(dāng)下，中國保險消費(fèi)領(lǐng)域產(chǎn)生的糾紛，多數(shù)源自保單的晦澀難懂。國內(nèi)的相關(guān)調(diào)查表明，在已經(jīng)購買保險的消費(fèi)者中，不了解保險合同免責(zé)條款的比率竟然高達(dá)46.8%，還未買保險的消費(fèi)者中的近10%拒絕買保險的原因僅僅是由于看不懂保險合同。因此，促進(jìn)保單“通俗化”，將保單由繁變簡，以預(yù)防保險營銷人員在銷售時的誤導(dǎo)與勸誘以及保單欺詐。因此，更加周全地保護(hù)保險消費(fèi)者權(quán)益成為各國保險監(jiān)管機(jī)構(gòu)努力促進(jìn)的工作。
5.構(gòu)建獨(dú)立的仲裁機(jī)構(gòu)與救濟(jì)體制。構(gòu)建獨(dú)立權(quán)威與以消費(fèi)者為導(dǎo)向的仲裁機(jī)制，具體可包含以下幾點(diǎn)：（1）構(gòu)建專業(yè)的保險仲裁機(jī)構(gòu)，由監(jiān)管機(jī)構(gòu)帶頭，包括保險行業(yè)協(xié)會、保險專家、保險公司代表與社會人士等組成，其中又以保險專家為主，以保障裁決的準(zhǔn)確性和公正性。（2）盡快出臺有關(guān)的行政法規(guī)等具有強(qiáng)制性的規(guī)章機(jī)制，對保險仲裁機(jī)構(gòu)的運(yùn)行模式、資金來源、組織結(jié)構(gòu)等進(jìn)行制度規(guī)范，保障仲裁機(jī)構(gòu)的獨(dú)立與仲裁結(jié)果的權(quán)威。（3）明確保險仲裁機(jī)構(gòu)在受理案件時不對申請人收取費(fèi)用，其日常費(fèi)用由參加的各保險公司商定共同承擔(dān)，以降低消費(fèi)者經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。（4）確保保險仲裁機(jī)構(gòu)的裁決結(jié)果對被訴保險公司具有約束力，保險公司必須執(zhí)行并不能再提訟；而對提起裁決的保險消費(fèi)者不具約束力，對裁決不服者可依訴訟程序向法院提訟，以確保裁決的權(quán)威性。
6.強(qiáng)化保險消費(fèi)者教育。僅依行政監(jiān)督與法律法規(guī)無法徹底解決保險消費(fèi)領(lǐng)域的問題，同時需要關(guān)注保險消費(fèi)者教育，充分調(diào)動消費(fèi)群體維權(quán)意識，提升消費(fèi)者自我保護(hù)能力，培養(yǎng)成熟理性的保險消費(fèi)者，以實(shí)現(xiàn)保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的目的。消費(fèi)者教育可由三個層次展開：第一層，培育“聰明的消費(fèi)者”，培養(yǎng)消費(fèi)者展開保險消費(fèi)知識及消費(fèi)糾紛解決手段的教育。比如如何投訴、向準(zhǔn)投訴、受到損害如何索賠等；第二層，培育“自立的消費(fèi)者”，培養(yǎng)消費(fèi)者從大量保險產(chǎn)品與產(chǎn)品信息內(nèi)選取自己所需的東西；第三層，培育“自覺的消費(fèi)者”，培養(yǎng)消費(fèi)者不再僅限于個人消費(fèi)行為的關(guān)注上，需積極參與相關(guān)消費(fèi)者組織、消費(fèi)者運(yùn)動與消費(fèi)者訴訟等。
（一）思想不夠明確。很多中小學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)對于固定資產(chǎn)管理的認(rèn)識不到位，比較重視對資金的管理，但是卻不關(guān)注對物品的管理，在具體的管理過程中，也沒有完善的制度，責(zé)任也不夠明確，固定資產(chǎn)浪費(fèi)、閑置的現(xiàn)象非常的嚴(yán)重；很多領(lǐng)導(dǎo)甚至認(rèn)為學(xué)校的主要工作是教學(xué)，對固定資產(chǎn)的管理，是不會有什么實(shí)際成效的，首先從思想上就不夠重視。
（二）管理機(jī)構(gòu)不健全，相關(guān)的管理人員素質(zhì)低下。由于思想上不夠重視，很多中小學(xué)根本沒有設(shè)置相關(guān)的固定資產(chǎn)管理部門，有的雖然有相關(guān)的管理部門，但是人員的配備非落后，絕大多數(shù)只是拉一些教學(xué)人員輔助管理，這些人缺乏相應(yīng)的管理經(jīng)驗(yàn)，對于如何進(jìn)行管理的登記和維護(hù)完全不得要領(lǐng)，也基本上不會產(chǎn)生什么實(shí)際的管理效果。
（三）對固定資產(chǎn)的數(shù)額不夠清楚。很多學(xué)校的管理者對于學(xué)校真實(shí)的固定資產(chǎn)數(shù)目事實(shí)上是認(rèn)識不清的，舉例來講，很多領(lǐng)導(dǎo)對于學(xué)校的固定資產(chǎn)在以前有多少、現(xiàn)在有多少、中途報(bào)廢了多少、閑置了多少都不夠清楚，更不用說學(xué)校固定資產(chǎn)的相關(guān)規(guī)格和型號了，這主要是由于中小學(xué)絕大多數(shù)都是國家財(cái)政撥款來維持的，重錢輕物的意識非常濃烈，基本上不會按照相關(guān)的規(guī)章制度，類似于《中小學(xué)會計(jì)制度》來進(jìn)行固定資產(chǎn)的有效管理活動。
改進(jìn)中小學(xué)固定資產(chǎn)管理問題的對策
（一）建立明確的管理制度，調(diào)動內(nèi)部人員的管理積極性。要在全校范圍內(nèi)建立起固定資產(chǎn)的管理制度，這種責(zé)任的建立需要層層遞進(jìn)，不能僅有全校范圍內(nèi)的規(guī)章制度，小到一個年級、甚至是一個班級，必須要結(jié)合自身的情況，建立起相應(yīng)的固定資產(chǎn)管理制度，譬如說財(cái)產(chǎn)使用制度、賠償制度、學(xué)校的圖書管理制度等等；需要注意的另外一點(diǎn)是，相關(guān)的固定資產(chǎn)管理制度不能僅僅是一紙空文，掛在墻上，而應(yīng)該狠抓落實(shí)，在實(shí)際的管理過程中認(rèn)真地執(zhí)行相關(guān)制度，一步步落實(shí)相關(guān)責(zé)任，利用目標(biāo)管理的有效方式，充分調(diào)動各個部門人員的管理積極性。
（二）積極引入互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，創(chuàng)新管理機(jī)制。首先要對學(xué)校內(nèi)部的固定資產(chǎn)進(jìn)行一次完整而科學(xué)的清點(diǎn)，明確校內(nèi)固定資產(chǎn)的具體數(shù)目，在管理過程中定人、定位、定責(zé)，除此之外，還要積極地引入互聯(lián)網(wǎng)管理技術(shù)，改變管理方法，創(chuàng)新管理機(jī)制，建立起一個科學(xué)高效的管理系統(tǒng)。
在傳統(tǒng)水利建設(shè)管理體制下,項(xiàng)目建設(shè)單位同時又是使用單位。在建設(shè)過程中,由于缺乏制約,建設(shè)單位容易偏向自己本部門的利益,擅自擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模,導(dǎo)致項(xiàng)目投資“無底洞化”。
一般來講,解決管理體制問題的途徑有兩條:一是進(jìn)行嚴(yán)密的制度設(shè)計(jì),解決好權(quán)力和利益之間關(guān)系;二是實(shí)行政企分離,政府主要從事宏觀決策和監(jiān)管,企業(yè)從事具體的建設(shè)管理事務(wù)。目前,我國水利建設(shè)管理體制改革正沿著這兩條途徑前進(jìn)。
這種管理模式是以組建臨時管理機(jī)構(gòu)如某某工程指揮部等形式來進(jìn)行工程建設(shè)的管理。其優(yōu)點(diǎn):在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代,這種管理模式曾發(fā)揮了很大作用;其缺點(diǎn):沒有明確投入、產(chǎn)權(quán)、分配的關(guān)系,當(dāng)資金、質(zhì)量、工期等出現(xiàn)問題時,不便于明確和追究主體責(zé)任。
20世紀(jì)90年代,建設(shè)管理體制開始了明晰產(chǎn)權(quán)改革,實(shí)行政企分離體制,許多建設(shè)單位改制成為獨(dú)立法人,從而形成了項(xiàng)目法人責(zé)任制建設(shè)管理模式。項(xiàng)目法人責(zé)任制實(shí)質(zhì)是通過第二條途徑進(jìn)行制度改革,它具體表現(xiàn)為“建管結(jié)合、貸還結(jié)合”。項(xiàng)目法人責(zé)任制確立了業(yè)主在整個投資過程的核心地位,它以業(yè)主負(fù)責(zé)制、招標(biāo)承包制和建設(shè)監(jiān)理制三項(xiàng)制度為標(biāo)準(zhǔn)制度。我國三項(xiàng)制度從80年代之后在我國的整個建筑市場就開始試點(diǎn),不斷推廣,水利建設(shè)市場也在探索。特別是“98”大水之后工程投入的大幅度提高,使我們有能力由過去水利工程以歲修為主改變?yōu)橐源笠?guī)模的基本建設(shè)為主,所以以“三項(xiàng)制度”為核心的水利建設(shè)管理體制在水利建設(shè)工程中得到了全面推行,為保證大規(guī)模水利建設(shè)的順利實(shí)施發(fā)揮了重要作用。
2水利工程建設(shè)管理中存在的問題及原因
2.1項(xiàng)目法人責(zé)任制落實(shí)不到位
項(xiàng)目法人責(zé)任制是“三項(xiàng)制度”的核心問題,但是部分項(xiàng)目法人組建不規(guī)范,甚至根本未組建項(xiàng)目法人,造成責(zé)任主體不明確。行政干預(yù),違反建設(shè)程序,只抓工期,不顧質(zhì)量,資金不能按時到位。
2.2招投標(biāo)管理中存在不少問題
許多工程在招投標(biāo)中,委托沒有資質(zhì)或低資質(zhì)的單位招投標(biāo),從而使低資質(zhì)或無資質(zhì)設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理隊(duì)伍參與工程建設(shè)。招投標(biāo)工作不夠規(guī)范,違規(guī)操作,虛假招標(biāo)或直接發(fā)包工程導(dǎo)致部分工程存在轉(zhuǎn)包和違法分包。水利工程建設(shè)中的“同體”問題嚴(yán)重,主要表現(xiàn)在質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目法人、施工單位、監(jiān)理單位相互隸屬同一行政主管部門管理,其中監(jiān)理單位歸屬項(xiàng)目法人、設(shè)計(jì)單位或施工單位管理。
監(jiān)理隊(duì)伍不足,素質(zhì)較低,部分人員無證上崗;監(jiān)理工作不到位,比較突出的是作假賬。不該簽單的簽單,應(yīng)該核實(shí)的不去核實(shí)。部分工程項(xiàng)目設(shè)計(jì)前期工作不充分,設(shè)計(jì)人員設(shè)計(jì)水平低,不能嚴(yán)格執(zhí)行強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn),設(shè)計(jì)因素考慮不到位,設(shè)計(jì)質(zhì)量不高,設(shè)計(jì)質(zhì)量缺乏有效監(jiān)督
2.3監(jiān)督檢查,加強(qiáng)質(zhì)量檢測
稽察的影響范圍相對較小,威懾能力不夠;稽察整改到位率低、監(jiān)督力度不足。部分市地質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)還沒有完全獨(dú)立建制,政府質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)的定性還不明確,質(zhì)量管理職能責(zé)任不明,質(zhì)監(jiān)人員不足,監(jiān)督缺乏規(guī)范統(tǒng)一的工作程序,缺乏必要的控制手段,存在監(jiān)督機(jī)制失靈的現(xiàn)象,質(zhì)量檢測工作有待加強(qiáng)。
2.4驗(yàn)收工作以及偷工減料問題
實(shí)施的建設(shè)項(xiàng)目多,但正規(guī)驗(yàn)收的少;病險水庫除險加固工程由于驗(yàn)收率低,已影響到水庫除險加固工作的整體進(jìn)度,影響到新的項(xiàng)目的實(shí)施。
工程多次轉(zhuǎn)分包,層層收管理費(fèi),工程實(shí)體資金流失,從而導(dǎo)致部分企業(yè)在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使下偷工減料。為節(jié)約顯成本,施工不按規(guī)范操作,最終導(dǎo)致隱成本大大增加。質(zhì)量控制體系落后,有待健全,質(zhì)量把關(guān)不嚴(yán)。
3水利工程建設(shè)管理的對策及建議
3.1依法規(guī)范項(xiàng)目法人職責(zé)
項(xiàng)目法人是項(xiàng)目建設(shè)主體,對工程項(xiàng)目負(fù)總責(zé)。進(jìn)一步加強(qiáng)對項(xiàng)目法人基本條件的要求和管理,建立對項(xiàng)目法人建設(shè)行為的考核管理制度,規(guī)范和約束項(xiàng)目法人的建設(shè)行為。
建立健全科學(xué)嚴(yán)密的標(biāo)底形成機(jī)制和評標(biāo)決標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)、方法和工作程序,推行合理低價中標(biāo),防止惡意低價中標(biāo)行為,遏制轉(zhuǎn)包和違法分包現(xiàn)象,加強(qiáng)對招標(biāo)機(jī)構(gòu)和評標(biāo)專家的管理。
3.2提高監(jiān)理人員素質(zhì),積極推進(jìn)監(jiān)理改革
工程監(jiān)理主要任務(wù)是對工程質(zhì)量、工期、投資進(jìn)行有效控制,以提高施工單位的技術(shù)和管理水平。積極推進(jìn)水利工程建設(shè)監(jiān)理單位體制改革,增加監(jiān)理企業(yè)活力,積極引導(dǎo)水利工程建設(shè)監(jiān)理單位開展綜合性工程咨詢服務(wù)業(yè)務(wù)方向發(fā)展。
3.3健全施工圖紙的審查制度,提高設(shè)計(jì)水平
嚴(yán)格按照勘察設(shè)計(jì)的有關(guān)條例及規(guī)范進(jìn)行設(shè)計(jì);提高設(shè)計(jì)人員的整體素質(zhì),建立健全施工圖紙的審查制度,防止隨便變更設(shè)計(jì)圖紙。
質(zhì)量監(jiān)督是代表政府對工程參建各方進(jìn)行強(qiáng)制性監(jiān)督而設(shè)立的,要充分發(fā)揮其作用,就要加強(qiáng)質(zhì)量監(jiān)督有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)的業(yè)務(wù)培訓(xùn),建立敬業(yè)、專業(yè)、高效的質(zhì)量監(jiān)督隊(duì)伍;質(zhì)量監(jiān)督將采取“誰驗(yàn)收、誰監(jiān)督”的原則,或采取“上級監(jiān)督下級”的原則,不斷完善質(zhì)量監(jiān)督體制。工程建設(shè)評優(yōu)和優(yōu)質(zhì)工程評審工作全部轉(zhuǎn)由行業(yè)協(xié)會制定評優(yōu)標(biāo)準(zhǔn)和優(yōu)質(zhì)工程評審辦法。
3.4整頓規(guī)范水利建筑市場,廣泛融資
建立有效的水利建設(shè)監(jiān)督管理制衡機(jī)制,建立“同體”回避制度,同時規(guī)范工程分包管理;建立信用體系,加強(qiáng)行業(yè)自律;完善市場監(jiān)管體系,加大對市場主體特別是項(xiàng)目法人監(jiān)督力度;強(qiáng)化市場準(zhǔn)入和清出制度,嚴(yán)格管理設(shè)計(jì)單位、監(jiān)理單位和施工單位的資質(zhì);嚴(yán)格檢驗(yàn)進(jìn)場材料、產(chǎn)品、設(shè)備,防止不合格產(chǎn)品進(jìn)入施工現(xiàn)場;健全工程項(xiàng)目質(zhì)量管理制度,嚴(yán)格執(zhí)行三項(xiàng)制度標(biāo)準(zhǔn);全面推進(jìn)三項(xiàng)制度的實(shí)施。
水利建設(shè)資金籌集來源多層次,結(jié)構(gòu)復(fù)雜,這就使項(xiàng)目工程資金完全到位的難度大。而最關(guān)鍵的還是這些資金來源對政府的依賴性強(qiáng),不可預(yù)測性大。而且部分水利資金來源依據(jù)不明容易產(chǎn)生糾紛。雖然水利項(xiàng)目資金籌措大部分是有法律依據(jù),但有一些地方政府配套出臺集資辦法缺乏法規(guī)依據(jù),這導(dǎo)致資金到位不穩(wěn)定。因此我們應(yīng)該積極立法,以法律為依據(jù),出臺籌資政策,依法籌集水利資金。
4結(jié)語
目前來看,我國資本市場發(fā)展日趨成熟,為籌集水利資金提供了全新渠道。對那些投資大、周期長、收益高的水利建設(shè)項(xiàng)目,我們可以通過成立股份公司,建立現(xiàn)代企業(yè)制度,籌集大量水利資金,這樣做不僅可以緩解企業(yè)對資金的饑渴,還引進(jìn)了市場競爭機(jī)制,有利于培育現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)。如今,經(jīng)濟(jì)全球一體化和金融證券化,水利工程項(xiàng)目也完全可以在資本市場通過發(fā)行水利金融債券籌集水利建設(shè)資金。
另外,我們還可以在運(yùn)作機(jī)制上下功夫,通過對水利建設(shè)投資體制改革,吸引社會各方面閑置資金。
參考文獻(xiàn)
[1]劉湘寧.水利基本建設(shè)管理法規(guī)匯編[G].北京:兵器工業(yè)出版社,2005.
[2]梁天佑.水利工程建設(shè)質(zhì)量管理與驗(yàn)收概論[M].北京:中國水利水電出版社,2004.
1.初始階段。
2006年前，由于當(dāng)時新線建設(shè)投入不大，規(guī)模小，建設(shè)項(xiàng)目少，為了加強(qiáng)項(xiàng)目的集中管理，方便專業(yè)歸口，采取了“大一統(tǒng)”的管理方式，由集團(tuán)公司工程建設(shè)項(xiàng)目管理中心進(jìn)行集中統(tǒng)一管理。隨著鐵路大規(guī)模、多層次、全方位的建設(shè)到來，這種“大一統(tǒng)”的管理方式越來越不適應(yīng)發(fā)展的需要。
2.發(fā)展階段。
2006年以后，鐵路大規(guī)模建設(shè)全面啟動，進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)集團(tuán)公司建設(shè)管理方式成為必要。根據(jù)原鐵道部關(guān)于加強(qiáng)鐵路局建設(shè)管理的有關(guān)精神和要求，對集團(tuán)公司建設(shè)管理體制和管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行了調(diào)整。按集團(tuán)工程建設(shè)項(xiàng)目管理的實(shí)際，采取分項(xiàng)目的方法進(jìn)行鐵路建設(shè)管理。對大中型在建和新建的工程項(xiàng)目，組建獨(dú)立的指揮部、建設(shè)合資公司或區(qū)域性的項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)各自的工程建設(shè)項(xiàng)目管理。至2014年12月前，集團(tuán)公司管內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)共22家，其中總公司管理的項(xiàng)目機(jī)構(gòu)4個，其他在建的合資公司或路地聯(lián)合籌備組4個，運(yùn)營合資公司管理的項(xiàng)目機(jī)構(gòu)2個，集團(tuán)公司直接管理的項(xiàng)目機(jī)構(gòu)12個。此次調(diào)整的優(yōu)點(diǎn)主要是鐵路建設(shè)專業(yè)化管理得到了加強(qiáng)，從組織架構(gòu)和人員配備上集中力量有針對性地對建設(shè)項(xiàng)目投資控制、工程質(zhì)量、施工安全管理實(shí)行了全方位全過程的控制，確保了建設(shè)項(xiàng)目工程質(zhì)量和按期開通，極大地適應(yīng)了大規(guī)模建設(shè)開啟后的迫切需要。缺點(diǎn)是按建設(shè)項(xiàng)目分別設(shè)置相應(yīng)的組織管理機(jī)構(gòu)。
3.優(yōu)化階段。
2014年12月，集團(tuán)公司為了統(tǒng)籌集團(tuán)整個建設(shè)資源，加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目的管理，落實(shí)安全責(zé)任，提高工作效率，保證工程質(zhì)量，按照專業(yè)化、區(qū)域化管理的原則，對建設(shè)項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)實(shí)施了項(xiàng)目集中管理、機(jī)構(gòu)區(qū)域整合的改革創(chuàng)新措施。調(diào)整后，全集團(tuán)公司建設(shè)項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)從18個減至7個，管理定員壓縮25%。此次優(yōu)化調(diào)整一是改變以往按項(xiàng)目設(shè)置指揮部的傳統(tǒng)方式，減少管理層次，增加管理寬度，實(shí)施項(xiàng)目集中管理，充分發(fā)揮樞紐建設(shè)管理機(jī)構(gòu)規(guī)?；墓芾硇?yīng)。二是基本解決了新開工項(xiàng)目越來越多，管理成本也水漲船高的問題。三是突破了國鐵建設(shè)項(xiàng)目與合資公司建設(shè)項(xiàng)目分設(shè)瓶頸，把外部多環(huán)節(jié)、多層次的溝通協(xié)調(diào)內(nèi)在化，提高了管理效率。其缺點(diǎn)是國鐵建設(shè)項(xiàng)目與合資公司建設(shè)項(xiàng)目合設(shè)共管，股東、人員結(jié)構(gòu)相對復(fù)雜，造成內(nèi)部分配以及成本費(fèi)用清算復(fù)雜，內(nèi)部協(xié)調(diào)難度加大。
二、對優(yōu)化鐵路建設(shè)管理體制的幾點(diǎn)思考
1.明確思路，清晰目標(biāo)。
要明確優(yōu)化的基本思路和目標(biāo)，思路清晰，目標(biāo)清楚，行動才有指南。具體的優(yōu)化調(diào)整要遵循三個原則：一是資源整合原則。要按照一盤棋的思路整合建設(shè)資源，既要整合國鐵相關(guān)區(qū)域內(nèi)的建設(shè)資源，也要整合國鐵與合資公司的建設(shè)資源。二是區(qū)域設(shè)置原則。對鐵路局負(fù)責(zé)管理的建設(shè)項(xiàng)目機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合，按區(qū)域設(shè)置建設(shè)項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)，由區(qū)域項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目管理工作。三是動態(tài)調(diào)整原則。根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目變化情況，對項(xiàng)目機(jī)構(gòu)設(shè)置實(shí)行動態(tài)調(diào)整，既可適當(dāng)增加或減少區(qū)域建設(shè)管理機(jī)構(gòu)，也可在不增設(shè)區(qū)域性建設(shè)管理機(jī)構(gòu)的情況下，適當(dāng)調(diào)整既有區(qū)域性建設(shè)管理機(jī)構(gòu)的編制。要實(shí)現(xiàn)三個“有利于”的目標(biāo)。一是有利于依法合規(guī)管理。要嚴(yán)格按照國家有關(guān)法律、法規(guī)和鐵道部有關(guān)文件要求，堅(jiān)持依法管理，建立健全建設(shè)管理制度，完善建設(shè)管理辦法，進(jìn)一步規(guī)范鐵路建設(shè)管理。二是有利于專業(yè)管理。要按照專業(yè)管理和責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的要求，對鐵路局各職能部門及建設(shè)項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)的進(jìn)行調(diào)整，重點(diǎn)加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目投資控制、工程質(zhì)量和施工安全的監(jiān)督管理，進(jìn)一步強(qiáng)化建設(shè)項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)的主體責(zé)任。三是有利于精益管理。要按照減少管理層次、精干高效、管理科學(xué)的要求，根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目的類型、規(guī)模及不同時期的建設(shè)特點(diǎn)調(diào)整管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置，進(jìn)一步理順管理關(guān)系，保證建設(shè)項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)高效、有序運(yùn)行。
2.優(yōu)化機(jī)構(gòu)，精干人員。
按照“專業(yè)化、區(qū)域化”管理要求，優(yōu)化工程項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)編制。一是實(shí)行“一個機(jī)構(gòu)、多塊牌子”管理模式。對新開工的鐵路建設(shè)項(xiàng)目，原則上不新設(shè)立項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)，納入既有項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。二是優(yōu)化內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置。處于建設(shè)期的項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)一般設(shè)置綜合部、計(jì)劃財(cái)務(wù)部、工程管理部、安全質(zhì)量部、物資設(shè)備部、對外協(xié)調(diào)部6個內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。根據(jù)項(xiàng)目管理任務(wù)和強(qiáng)化現(xiàn)場作業(yè)控制的要求，項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)可設(shè)置段落指揮部。三是優(yōu)化人員編制。對新開工鐵路建設(shè)項(xiàng)目所需人員編制，應(yīng)遵循精干高效的原則，不實(shí)行簡單累加的方式，而是按照新開工鐵路建設(shè)項(xiàng)目類別、投資額所對應(yīng)的人員編制的一定比例進(jìn)行控制，且主要用于增加工程技術(shù)、安全質(zhì)量管理人員。
3.夯實(shí)基礎(chǔ)，強(qiáng)化保障。
3.1要加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)的人員配置。
科學(xué)界定干部管理權(quán)限，選拔一批業(yè)務(wù)精、素質(zhì)好的干部充實(shí)到建設(shè)項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)，是搞好鐵路局建設(shè)工作的重要條件。鐵路局組織人事部門要嚴(yán)格按照鐵路建設(shè)項(xiàng)目管理人員配備要求，擇優(yōu)選拔具有相應(yīng)執(zhí)業(yè)資格的人員從事建設(shè)項(xiàng)目管理和技術(shù)工作。
3.2要落實(shí)建設(shè)管理制度。
建設(shè)項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)體制理順后，相關(guān)業(yè)務(wù)部門應(yīng)根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)的實(shí)際，認(rèn)真貫徹落實(shí)鐵路總公司建設(shè)管理制度、管理辦法和工作標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)相關(guān)要求，完善鐵路局建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)資金使用、工程質(zhì)量、招投標(biāo)與工程分包、合同管理工作制度，確保建設(shè)管理工作依法、規(guī)范、有序進(jìn)行。同時，紀(jì)委、建設(shè)管理處、監(jiān)察處、財(cái)務(wù)處、審計(jì)處等部門要加強(qiáng)對建設(shè)工程項(xiàng)目的執(zhí)法監(jiān)察，嚴(yán)格人事紀(jì)律、財(cái)經(jīng)紀(jì)律和組織紀(jì)律，確保鐵路建設(shè)管理工作穩(wěn)步推進(jìn)。
3.3要理順建設(shè)項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)的分配關(guān)系。
工資分配辦法必須符合鐵路總公司和鐵路局的有關(guān)政策規(guī)定。鐵路局有關(guān)部門應(yīng)根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀，按照建設(shè)項(xiàng)目投資規(guī)模大小和不同建設(shè)時期的實(shí)際情況，合理制定建設(shè)項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)的工資分配辦法和年度經(jīng)營業(yè)績考核辦法。建設(shè)項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)工作人員的工資待遇應(yīng)考慮不同建設(shè)項(xiàng)目管理模式和難易程度，采取工資收入與建設(shè)項(xiàng)目的安全、質(zhì)量、進(jìn)度等緊密掛鉤方式，按照“干多干少不一樣、干好干壞不一樣”的原則進(jìn)行績效考核，實(shí)行獎優(yōu)罰劣，實(shí)現(xiàn)從靜態(tài)管理向動態(tài)管理的發(fā)展，以此調(diào)動建設(shè)項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)人員的積極性。
3.4要保持職工隊(duì)伍穩(wěn)定。
當(dāng)前鐵路局鐵路建設(shè)工作十分繁重，保持建設(shè)管理隊(duì)伍的穩(wěn)定是做好各項(xiàng)工作的前提。鐵路局機(jī)關(guān)各部門、各單位要高度重視建設(shè)管理體制的調(diào)整，深入細(xì)致地做好干部職工的思想政治工作，保證建設(shè)管理人員的隊(duì)伍穩(wěn)定，為又好又快地組織鐵路建設(shè)創(chuàng)造有利條件。
1系統(tǒng)的功能要求
1）搜索引擎模塊。搜索引擎子系統(tǒng)完成用戶所請求的知識查詢?nèi)蝿?wù)。知識查詢的方法目前有很多種：主要關(guān)鍵字搜索、按主題搜索等。2）屬性管理模塊。屬性管理是指用戶對內(nèi)容屬性的查詢、編輯、整理和存儲等工作的總稱。屬性管理子系統(tǒng)是幫助用戶完成屬性管理的軟件系統(tǒng)。3）內(nèi)容存儲模塊。圖2展示了員工對內(nèi)容進(jìn)行上載、刪除和替換的場景。4）安全管理模塊。安全管理模塊可以分為系統(tǒng)用戶管理和訪問控制兩大部分。圖3為用戶管理的場景。內(nèi)容的訪問控制是安全子系統(tǒng)的重要功能。訪問控制的受控對象的最小粒度設(shè)定為內(nèi)容和內(nèi)容屬性陳述，無論內(nèi)容內(nèi)部結(jié)構(gòu)和內(nèi)容屬性陳述內(nèi)部結(jié)構(gòu)如何復(fù)雜，不再作更細(xì)的控制。受控對象的限制動作包含：讀取、刪除、編輯。
2系統(tǒng)非功能性需求
1）先進(jìn)性。系統(tǒng)所使用的技術(shù)應(yīng)當(dāng)具有一定的先進(jìn)性，代表目前技術(shù)發(fā)展的潮流，并能有非常好的發(fā)展前景。2）成熟穩(wěn)定性。系統(tǒng)技術(shù)應(yīng)當(dāng)非常成熟，具有普遍的使用案例，技術(shù)相對穩(wěn)定，沒有重大的安全或者性能異常事件發(fā)生。系統(tǒng)應(yīng)該具有高度的穩(wěn)定性，即使在高負(fù)荷的情況下系統(tǒng)都能夠長期穩(wěn)定運(yùn)行。3）高效性。具有較高的并發(fā)處理能力，能夠同時處理眾多的客戶訪問，而且系統(tǒng)在進(jìn)行集中批量處理時也能高效運(yùn)行，響應(yīng)時間能夠滿足今后在一定時期內(nèi)的業(yè)務(wù)需要。4）可維護(hù)性。系統(tǒng)具有較好的可維護(hù)性，能夠提供良好的運(yùn)行日志，提供友好的管理界面，易于擴(kuò)充和部署。5）開放性。系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)具有良好的開放性，提供完備的開發(fā)接口，系統(tǒng)間的連接采用松偶合接口相連，并采用通用的符合工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)。6）安全性?？紤]到本系統(tǒng)與其他系統(tǒng)的接口，系統(tǒng)運(yùn)行對機(jī)房環(huán)境有安全性的需求。同時還要考慮到以下因素：機(jī)房、主機(jī)環(huán)境、網(wǎng)絡(luò)設(shè)備和通信線路的安全；Internet接入服務(wù)器的安全；用戶身份鑒別和認(rèn)證的安全；數(shù)據(jù)保密存儲。7）可靠性需求。Internet上無法估量的信息要求系統(tǒng)要具有適宜擴(kuò)展的靈活結(jié)構(gòu)，系統(tǒng)需要能夠滿足用戶對高可靠性的需求，在提供一致連續(xù)服務(wù)的同時，保證數(shù)據(jù)的完整性并能夠進(jìn)行及時準(zhǔn)確的備份恢復(fù)。
系統(tǒng)的總體設(shè)計(jì)
根據(jù)典型的三層門戶架構(gòu)思想，同時結(jié)合數(shù)字化制造企業(yè)的實(shí)際情況，本文提出了一套知識管理系統(tǒng)體系結(jié)構(gòu)。知識管理系統(tǒng)模型框架由以下幾個部分組成：Portal展現(xiàn)層、知識服務(wù)平臺、系統(tǒng)管理平臺、元知識庫、AtomFeed處理器模塊。系統(tǒng)體系結(jié)構(gòu)如圖4所示。
1Portal展現(xiàn)層
Portal展現(xiàn)層是知識管理系統(tǒng)展現(xiàn)給用戶的界面，用戶通過這些界面與知識管理系統(tǒng)進(jìn)行交互。該模塊將由一些Portlet構(gòu)成，而Portlet的數(shù)量和類型將取決于知識服務(wù)平臺和系統(tǒng)管理平臺所具有的服務(wù)。在應(yīng)用層中的每一個服務(wù)模塊就對應(yīng)一個Portlet或者多個Portlet所構(gòu)成的一個組件。Portlet是組成頁面的一個個帶有自身特定功能的小組件。本文中的企業(yè)門戶系統(tǒng)中，主要由以下一些Portlet組成，如圖5所示。
2知識服務(wù)平臺
知識服務(wù)平臺是知識管理系統(tǒng)的核心功能平臺，可以為用戶提供知識檢索服務(wù)、知識分類服務(wù)、知識上傳服務(wù)和知識推送服務(wù)。其組成模塊如圖6所示。
3系統(tǒng)管理平臺
