時間：2022-05-28 13:26:11
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二、 強化財務(wù)管理，注重財務(wù)分析。對此我主要是從兩個方面著手。
*、 加強往來款項的清理，杜絕帳實不符的現(xiàn)象。在處理帳務(wù)的過程中，我發(fā)現(xiàn)往來帳存在帳實不符的現(xiàn)象，會計報表沒有人閱讀。在本年*份我對食堂的往來帳進行了一番清理，并為食堂的報帳員建立了往來帳登記簿。后來發(fā)現(xiàn)報帳員對此仍然不夠重視，往來帳簿的登記也不及時，我又及時與食堂領(lǐng)導(dǎo)進行溝通，請他幫助督查。食堂的楊主任非常重視，親自查看往來報表，發(fā)現(xiàn)有些帳實不符的個例已經(jīng)有很長時間了，有幾筆是供應(yīng)商已經(jīng)結(jié)帳至今沒有銷帳的。食堂主任非常著急，他已快到退休年齡，擔(dān)心這些不實的帳掛在帳上以后說不清楚。就吩咐***和***一起與我核對，并一再催促我說：“這些帳早就結(jié)了，你寫個說明，我簽字，把它銷掉。以后有問題我負責(zé)?！?*月份，我處理完了這部分往來帳項，主任感到很滿意。到此，應(yīng)收帳由***與我核對，應(yīng)付款由***與我核對，她們都很關(guān)心每個月的報表，并及時與我溝通，也形成了看報表的習(xí)慣，對我每個月報表出具的準(zhǔn)確性起到了很好的促進堅督作用。
*、 添加財務(wù)報表，豐富報表數(shù)據(jù)。食堂由A**部和B**部兩部分組成，因此需要進行分部門核算。以前的會計報表僅利潤表分部門核算，資產(chǎn)負債表并沒有分部門核算。本年*月，我一邊學(xué)習(xí)《小企業(yè)會計制度一邊對食堂的會計報表進行添加，新增了“A**部資產(chǎn)負債表”，〈A**部利潤表〉、〈B**部資產(chǎn)負債表〉、〈B**部利潤表〉四個報表，與原來的〈資產(chǎn)負債總表〉、〈利潤總表〉一起，形成了一整套完整的食堂分部門報表體系，使兩個分部的財務(wù)狀況更加清晰明了。
*、 撰寫財務(wù)分析報告，為改進食堂工作提供合理化建議。食堂菜價居高不下，一直為群眾所詬病，到底原因在哪里？*月份，根據(jù)中心領(lǐng)導(dǎo)的要求，我以食堂菜價為切入點，對A**食堂的財務(wù)狀況進行了一番調(diào)查分析，用了兩個星期的時間，掌握了大量的一手資料，為食堂菜價止?jié)q的合理性進行了辯護，同時又從成本、人員構(gòu)成、上菜方式、制度等方面提出了降低成本、降低菜價的可行性分析。不過，由于體制原因以及局里狠剎吃喝風(fēng)的關(guān)系，食堂利潤持續(xù)走低，要想降低菜價還是滿困難的，這樣也造成了惡性循環(huán)，近兩年食堂的虧損面越來越大，如何改善管理，吸引食客應(yīng)該是食堂的當(dāng)務(wù)之急。
三、 做好部門預(yù)算決算等突擊性的工作，與核算中心其他財務(wù)人員密切合作，保質(zhì)保量地完成預(yù)決算任務(wù)。今年元月的部門決算我做的仍然是**服務(wù)中心的決算。**服務(wù)中心的部門決算都要分成三個單位來完成，工作量很大需要其他財務(wù)人員的緊密配合。我們分工合作，由我負責(zé)總表，然后分?jǐn)?shù)字，分完數(shù)字再由王二、趙四等人輸分表，最后再由我來審核分表，離退休人員表則由張一與李三負責(zé)審核和填制，充分發(fā)揮了集體的力量，及時地保質(zhì)保量地完成了****年的部門決算。今年我們還完成了兩項工作，一項是固定資產(chǎn)清理，一項是部門預(yù)算的制定，因為核算中心本級固定資產(chǎn)和人員都不多，所以這兩項工作完成得很順利。
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*、 添加財務(wù)報表，豐富報表數(shù)據(jù)。食堂由a**部和b**部兩部分組成，因此需要進行分部門核算。以前的會計報表僅利潤表分部門核算，資產(chǎn)負債表并沒有分部門核算。本年*月，我一邊學(xué)習(xí)《小企業(yè)會計制度一邊對食堂的會計報表進行添加，新增了“a**部資產(chǎn)負債表”，〈a**部利潤表〉、〈b**部資產(chǎn)負債表〉、〈b**部利潤表〉四個報表，與原來的〈資產(chǎn)負債總表〉、〈利潤總表〉一起，形成了一整套完整的食堂分部門報表體系，使兩個分部的財務(wù)狀況更加清晰明了。
*、 撰寫財務(wù)分析報告，為改進食堂工作提供合理化建議。食堂菜價居高不下，一直為群眾所詬病，到底原因在哪里？*月份，根據(jù)中心領(lǐng)導(dǎo)的要求，我以食堂菜價為切入點，對a**食堂的財務(wù)狀況進行了一番調(diào)查分析，用了兩個星期的時間，掌握了大量的一手資料，為食堂菜價止?jié)q的合理性進行了辯護，同時又從成本、人員構(gòu)成、上菜方式、制度等方面提出了降低成本、降低菜價的可行性分析。不過，由于體制原因以及局里狠剎吃喝風(fēng)的關(guān)系，食堂利潤持續(xù)走低，要想降低菜價還是滿困難的，這樣也造成了惡性循環(huán)，近兩年食堂的虧損面越來越大，如何改善管理，吸引食客應(yīng)該是食堂的當(dāng)務(wù)之急。
三、 做好部門預(yù)算決算等突擊性的工作，與核算中心其他財務(wù)人員密切合作，保質(zhì)保量地完成預(yù)決算任務(wù)。今年元月的部門決算我做的仍然是**服務(wù)中心的決算。**服務(wù)中心的部門決算都要分成三個單位來完成，工作量很大需要其他財務(wù)人員的緊密配合。我們分工合作，由我負責(zé)總表，然后分?jǐn)?shù)字，分完數(shù)字再由王二、趙四等人輸分表，最后再由我來審核分表，離退休人員表則由張一與李三負責(zé)審核和填制，充分發(fā)揮了集體的力量，及時地保質(zhì)保量地完成了****年的部門決算。今年我們還完成了兩項工作，一項是固定資產(chǎn)清理，一項是部門預(yù)算的制定，因為核算中心本級固定資產(chǎn)和人員都不多，所以這兩項工作完成得很順利。
會計集中核算是指在資金所有權(quán)、使用權(quán)、財務(wù)自主權(quán)不變的前提下取消機關(guān)事業(yè)單位的銀行賬戶和會計崗位，以會計核算中心為單位集中辦理會計核算工作，是會計委派制改革中融會計核算、監(jiān)督、服務(wù)于一體的一種形式。長期以來，行政事業(yè)單位經(jīng)費實行財政分配、單位包干、分散核算的制度。這種制度在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制下有其適應(yīng)性，但是隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和完善，其弊端是顯而易見的。實行會計集中核算就是為了加強財政資金收支的管理和監(jiān)督，規(guī)范財務(wù)管理和會計行為，提高財政資金使用效益，為構(gòu)筑公共財政框架、實現(xiàn)國庫集中收付制度奠定基礎(chǔ)。
一、會計集中核算的意義
1、從源頭上預(yù)防腐敗。納入會計核算中心管理的單位統(tǒng)一在“中心”開設(shè)賬戶，其原開設(shè)的銀行賬戶全部取消，解決了單位多頭開戶、重復(fù)開戶問題。它既代管單位資金又代管單位賬務(wù)，可以保證罰沒收入、行政事業(yè)性收費及時入庫或繳專戶，使“收支兩條線”落實到位。
2、加強了支出管理。免費論文。實行會計集中核算以后，單位資金使用權(quán)與管理權(quán)分離，在支出管理上更加嚴(yán)格，“中心”按照財務(wù)制度進行審核后，該支出的按規(guī)定報賬，不該開支的予以杜絕。清理了一些不合理的開支項目，堵塞了支出漏洞，提高了財政資金的使用效益。
3、提高了會計信息質(zhì)量。“中心”工作人員站在第三方的立場上，獨立行使監(jiān)督職能，客觀真實記錄反映財務(wù)收支情況。會計電算化的實現(xiàn)避免了手工操作產(chǎn)生的人為誤差，為會計資料的準(zhǔn)確性創(chuàng)造了良好的條件，各類財務(wù)報告和有關(guān)會計信息由“中心”統(tǒng)一報送，保證了會計信息的質(zhì)量，便于領(lǐng)導(dǎo)及有關(guān)部門及時掌握情況。
4、規(guī)范了會計基礎(chǔ)工作，加強了財務(wù)管理。“中心”成立前，有些單位忽視會計基礎(chǔ)工作，導(dǎo)致管理混亂。會計科目隨意設(shè)計，相同部門會計科目不一致，各搞各的，上報的數(shù)據(jù)口徑不一致，對領(lǐng)導(dǎo)決策不利。實行會計集中核算后，各部門統(tǒng)一會計科目，統(tǒng)一會計報表，統(tǒng)一會計核算內(nèi)容與方法，。使各項數(shù)據(jù)更具有可比性。
會計集中核算是指在資金所有權(quán)、使用權(quán)、財務(wù)自主權(quán)不變的前提下取消機關(guān)事業(yè)單位的銀行賬戶和會計崗位，以會計核算中心為單位集中辦理會計核算工作，是會計委派制改革中融會計核算、監(jiān)督、服務(wù)于一體的一種形式。長期以來，行政事業(yè)單位經(jīng)費實行財政分配、單位包干、分散核算的制度。這種制度在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制下有其適應(yīng)性，但是隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和完善，其弊端是顯而易見的。實行會計集中核算就是為了加強財政資金收支的管理和監(jiān)督，規(guī)范財務(wù)管理和會計行為，提高財政資金使用效益，為構(gòu)筑公共財政框架、實現(xiàn)國庫集中收付制度奠定基礎(chǔ)。
二、實施會計集中核算取得的成效
1.實行會計集中核算，強化了會計監(jiān)督職能。實行會計集中核算，會計核算中心的財務(wù)人員與原單位脫離人事、組織、工資關(guān)系，消除了與被管單位的依附思想，解除了會計人員的后顧之憂，保障了會計人員依法獨立行使職權(quán)，增強了會計人員的責(zé)任感和使命感，使財政預(yù)算資金從撥出到使用的全過程置于財政監(jiān)督之中。
2.精簡了會計機構(gòu)、會計人員，提高了工作效率。實行會計集中核算，各單位設(shè)報賬會計,負責(zé)單位的資產(chǎn)管理、財務(wù)管理和報賬工作，單位的會計核算和管理由會計核算中心負責(zé)，既精簡了人員，又解決了機構(gòu)臃腫，核算效率也因電算化的實施而大大提高，工作水平大大改進。
3.強化了財務(wù)資金的統(tǒng)一管理和調(diào)度。實行會計集中核算，取消了各單位在銀行開設(shè)的賬戶，使分散在單位的資金全部集中到會計核算中心的統(tǒng)一賬戶上，達到科學(xué)安排、監(jiān)督使用的目的，增強了政府的宏觀調(diào)控能力。
4.從源頭加強控制，推動黨風(fēng)廉政建設(shè)。實行會計集中核算，對財務(wù)收支進行全方位全過程的監(jiān)督管理，在一定程度上減少了部分單位及其領(lǐng)導(dǎo)使用國家資金的隨意性，會計的核算行為得到了有效控制，一些超標(biāo)準(zhǔn)不合理的支出明顯減少，不合理的財務(wù)支出行為在萌芽狀態(tài)就得到了治理。
5.實行會計集中核算，為“收支兩條線”、“政府采購制度”的實施提供了條件。會計核算中心為其他財政改革提供了平臺。納入核算中心的單位，核算中心在銀行開立統(tǒng)一賬戶，財政全程監(jiān)督，有效制止了亂收費行為。實行收繳分離，各項資金合理分流，杜絕了收入不入庫的現(xiàn)象。實行會計集中核算，深化了政府采購制度，擴大了采購范圍，從資金結(jié)算上有效地杜絕了未經(jīng)批準(zhǔn)自行采購、不合理的開支和違法違紀(jì)的行為。
三、存在的主要問題
1、一定程度上不利于財政工作，不利于調(diào)動報賬員的積極性。成立“中心”后，取消了行政事業(yè)單位會計機構(gòu)和會計人員。各單位根據(jù)業(yè)務(wù)量大小和工作需要，確定1至2名報賬員。單位的會計崗位被取消，但報賬員仍然承擔(dān)著單位的財務(wù)管理、資產(chǎn)管理、部門預(yù)算編制、決算編制等工作，其工作積極性不能充會發(fā)揮。有的報賬員不具有會計資格，不懂得會計制度和基本的財務(wù)知識，更談不上編制預(yù)、決算，影響了財政工作的質(zhì)量。
2、會計監(jiān)督的力度難以充分發(fā)揮。實行會計集中核算的目的是使單位的收入與支出、資金來源與資金流向、專項資金的使用管理等財務(wù)活動都處于有效的監(jiān)督管理之下。“中心”實行大廳作業(yè)，柜組辦公，只能忙于報賬、記賬的具體業(yè)務(wù)，對單位各項支出，僅僅審核單位報來的單據(jù)是否合法，只要單據(jù)合法有效，不管單據(jù)上反映的經(jīng)濟業(yè)務(wù)是否真實，都予以報銷。只能承擔(dān)會計賬務(wù)處理，沒有時間和精力進行事前、事中、事后監(jiān)督，特別是失去實地監(jiān)督和日常監(jiān)管缺乏對單位經(jīng)濟活動直接、及時、有效的監(jiān)督。
3、加大了財政部門承擔(dān)的風(fēng)險。新《會計法》明確規(guī)定，單位負責(zé)人對本單位會計工作和會計資料的真實性、完整性負責(zé)，而會計集中核算在一定程度上改變了單位的核算權(quán)和會計資料占有權(quán)，改變了單位的會計主體地位。會計檔案集中到“中心”存放，加上“中心”成立時，各單位財務(wù)章統(tǒng)一收到“中心”管理，給單位帶來不便的同時，也給財政帶來大量的風(fēng)險；“中心”管理單位多，資金數(shù)額大，財務(wù)手續(xù)繁多，加之運行機制難以盡善盡美，一名會計人員承擔(dān)十幾到三十幾個單位的賬務(wù)處理工作，不可能象原來的單位會計那樣了解各單位具體情況，難免會出現(xiàn)這樣或那樣的管理漏洞，如果萬一出現(xiàn)如會計賬務(wù)處理差錯、單位會計信息失真、專項資金被擠占挪用等問題，難以準(zhǔn)確界定單位和財政部門的責(zé)任，財政部門在會計集中核算中變相地承擔(dān)了單位在預(yù)算執(zhí)行中的職責(zé)和違規(guī)風(fēng)險。免費論文。
4、增加了財政壓力。實行會計集中核算后，各單位會計憑證、會計資料全部集中到“中心”存放，需要大量的人力、物力以及足夠大的庫房，加上中心設(shè)備購置費和正常運轉(zhuǎn)費，是一筆不小的開支，加大了地方財政壓力。
5、報賬員、“中心”會計員的身份、職責(zé)難以界定。委托記賬是會計集中核算的理論基礎(chǔ)，成立會計核算中心時，取消了單位會計機構(gòu)和會計崗位，報賬員已失去會計身份，但實際工作中還要承擔(dān)會計在單位經(jīng)濟活動中財務(wù)管理、資產(chǎn)管理、預(yù)決算編制等工作，而中心會計員雖然是會計身份，但不能完全承擔(dān)《會計法》賦予的職責(zé)，因此會計員與報賬員實際從事的工作和他們的身份均不相稱，職責(zé)難以準(zhǔn)確劃分。
6、會計報表不完整，不能滿足實際需要。目前“中心”報出的會計報表只有基本數(shù)字，沒有補充資料和補充報表，更缺少報表分析。“中心”統(tǒng)一使用一套會計軟件和報表軟件，會計報表不能滿足不同行業(yè)的需求和單位的內(nèi)部管理需要，有的報賬員還要記一套賬，做會計報表以滿足實際需要，這樣造成了重復(fù)勞動，浪費了人力物力。
四、改進措施
1、健全和完善會計法規(guī)體系。政府要抓緊制定與新《會計法》配套一致的具體操作辦法，對政府監(jiān)督、財政監(jiān)督的權(quán)限、范圍等要作出明確的規(guī)定。
2、加強管理建立健全各項管理制度。“中心”要按照會計制度、現(xiàn)行財經(jīng)法規(guī)，制訂報賬審批制度、現(xiàn)金管理制度等一系列制度，使各個崗位責(zé)權(quán)分明，各項工作逐步實現(xiàn)制度化、規(guī)范化、程序化。
3、增強服務(wù)意識，樹立“窗口”良好形象。“中心”工作人員與各單位打交道時，要盡可能在政策法規(guī)允許的范圍內(nèi)，妥善解決各單位的問題，做到既堅持原則又講究方法，既提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)又堅持規(guī)范管理，樹立財政“窗口”的良好形象。
4、加強隊伍建設(shè)。免費論文。財政部門要加強對“中心”工作人員的培訓(xùn)和管理，組織他們學(xué)習(xí)黨和政府的各項方針政策和財經(jīng)法規(guī)，不斷提高其政治業(yè)務(wù)素質(zhì)，提高服務(wù)水平，使其嚴(yán)格按制度辦事，讓制度變成習(xí)慣，自覺接受各方面的監(jiān)督，為政府理好財。
參考文獻：
[1] 桑青宇、趙學(xué)海.加快體制改革實行會計集中核算.石河子財會，2005（3）.
[2]郭桂花、史天春.關(guān)于會計集中核算制的理論和實踐探討.四川會計，2003（5）.
[3]翟志華、李長艷.在行政事業(yè)單位建立責(zé)任會計的研究.預(yù)算管理與會計，2002（8）.
1引言
目前，我國政府在績效審計的過程中，通常以財政性資金作為主要的審計對象，結(jié)合社會效益、生態(tài)保護多個方面，以期望達到資源的最佳優(yōu)化配置，提高財政資金的使用效率來提升整個資金的效益，實現(xiàn)成本節(jié)約、運行高效的目的。而對基層政府做好深化財政資金績效審計的這項工作，是非常重要的一個過程，我們必須要從以下幾個方面進行詳細的分析和了解。
2基層政府開展財政資金績效審計的主要意義
通過對基層政府開展財政資金績效審計，有利于督促政府部門和公共組織從資金使用效益性出發(fā),不斷豐富和完善資金的管理水平以及提高政府部門財政資金投入的經(jīng)濟性和效益性。我們從基層政府出發(fā)，了解基層政府財政資金的使用情況。目前，在我國基層政府財政資金使用情況較為復(fù)雜,涉及的面較廣泛。因此，我們必須對政府財政資金投入分布進行詳細的了解，掌握基層政府財政資金的使用情況，避免財政資金收支矛盾差異較大的狀況發(fā)生。同時，在財政困境如此嚴(yán)重的情況下，我們在不影響整個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平和社會穩(wěn)定的情況下，通過有效地提高資金使用效率等，改善基層政府面臨的資金不足等問題，從而對傳統(tǒng)的預(yù)算收支審計中存在的局限性進行改進，因此，對財政資金審計由常規(guī)預(yù)算執(zhí)行審計向績效審計轉(zhuǎn)變成為必然的趨勢。
3基層政府開展財政資金績效審計的主要內(nèi)容
隨著我國財政資金審計模式不斷發(fā)生變化，在保證公共資金不斷提高安全的前提下，對整個資金的使用效率提出了更多的要求。經(jīng)濟的發(fā)展，使得財政資金的增長速度越來越快，內(nèi)容也越來越豐富，這樣使得傳統(tǒng)的預(yù)決算收支審計暴露出更多的局限性，主要表現(xiàn)在三個方面。第一，政府預(yù)算編制的過程中，其內(nèi)容相對來講并不完善，而在于決算收支審計，主要的過程包括兩個環(huán)節(jié)，即預(yù)算編制和執(zhí)行。然而，在預(yù)算階段出現(xiàn)問題的過程中，直接對整個審計結(jié)果產(chǎn)生影響。第二，預(yù)算審計本身有強大的自身特征，我們必須要加強其真實性和合法性等，了解審計的重點內(nèi)容，忽略整個資金使用的效能問題，從而掌握資金運用是否恰當(dāng)，忽略資金在使用過程中的利用效率。第三，我們必須在預(yù)決算審計方式上，遵循就事論事的特點，目前，審計模式主要通過查錯糾弊幾大問題來進行解決，而實際過程中，主要的效果形式卻和內(nèi)容之間存在著較大的差異。在這樣的前提條件下，我們必須要對基層政府財政資金的審計工作進行推進。由于基層政府績效審計主要從經(jīng)濟性、效率性和效果性三個層面對于基層政府財政資金的運作進行掌握和了解，而我們在開展基層政府資金績效審計的過程中，必然對于整個資金的合理使用情況產(chǎn)生重要的效果，有效地提高政府機制的作用。除此之外，在開展基層政府資金績效審計時，我們必須要通過經(jīng)濟有效的方法來管理各項職責(zé)，對政府內(nèi)的各項資源有效地進行使用，保證資金的使用情況。
4基層政府資金績效審計存在的主要問題
目前，雖然基層政府已經(jīng)開展了財政資金績效審計工作，但是，由于我國政府財政資金績效審計工作相比其他國家來講起步較晚，目前出現(xiàn)的“瓶頸”主要表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，沒有形成確定的績效審計標(biāo)準(zhǔn)評價體系。不同的地區(qū)基層政府在對財政資金績效審計所牽扯的范圍和項目是不同的，我們沒有一個公認(rèn)的評價標(biāo)準(zhǔn)，而這種情況對于基層政府財政資金績效審計工作開展來講無疑是一種嚴(yán)重的阻礙。沒有統(tǒng)一的評價標(biāo)準(zhǔn)，使得政府資金績效審計工作的開展中，審計人員憑借個人經(jīng)驗及認(rèn)識進行評價，成本和收益兩個方面并不能有效地進行評估，導(dǎo)致審計結(jié)果參差不一。與此同時，績效審計的評價彈性較大，使得審計結(jié)果可靠性較降低，審計風(fēng)險提高。第二，事后審計監(jiān)督對提高資金使用效益的作用微乎其微。我國的審計監(jiān)督大部分停留在事后審計監(jiān)督層面，事后審計側(cè)重于發(fā)現(xiàn)問題、整改問題，而無法彌補造成的損失。這種特性使得政府資金的績效審計只能停留在評價上，提出的整改措施無法挽回現(xiàn)階段已發(fā)生的經(jīng)濟損失。由此以來，政府資金績效審計或許成果顯著但是卻也多少失去了審計真正的意義，無法保證國有資金使用的高效。第三，基層審計人員審計知識面窄審計技術(shù)單一，難以適應(yīng)績效審計全面評價的要求?；鶎訉徲嬋藛T多為財務(wù)審計、工程審計方面的專業(yè)人員，面對政府資金績效審計包含經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境保護效益等多方面的評價需求時，往往因為自身學(xué)識不夠全面而導(dǎo)致審計過程中出現(xiàn)無從下手的局面。結(jié)合審計績效評價標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)的缺失，基層政府績效審計的結(jié)果不夠全面，評價不夠恰當(dāng)，甚至無從評價等事情時有發(fā)生。
5基層政府資金績效審計存在的主要策略
第一，在對基層政府財政資金進行績效審計的過程中，我們必須不斷地對審計理念進行相應(yīng)的更新，對基層政府財政資金效益審計加大力度。我國基層政府在財政資金審計的過程中，審計的范圍相對狹窄，針對基層政府開展績效審計的過程中，需要通過研究理論來促進實踐的發(fā)展，盡量能在同級政府審計層面制定相應(yīng)的評價體系，雖然該體系仍然存在很多的不足之處，但是，我們可以將評價體系作為績效審計過程中的指導(dǎo)，通過不斷實證的方法，加強審計人員的社會實踐經(jīng)驗和掌握各項數(shù)據(jù)對審計報告的支撐作用，從而對基層政府財政資金績效審計的理論和數(shù)據(jù)進行整理[1]。第二，我們必須對基層政府財政資金使用的各項環(huán)節(jié)加強監(jiān)督，從而時時提出相關(guān)的有效建議。通過積極開展經(jīng)濟活動前的審計工作，逐漸加強對政府資金績效審計的事前監(jiān)督，事前評價，對政府財政資金的流向全程進行監(jiān)督和檢查，防范風(fēng)險于風(fēng)險發(fā)生之前，加強效益于效益失效之前，保證財政資金合理合規(guī)高效的運行。此外，還可以對被審計單位采取相關(guān)的管理措施，使得審計后續(xù)過程能夠有效地進行整改，維護我們國家的財政資金流向及其經(jīng)濟秩序問題，保護人民的根本利益。在基層政府財政資金審計過程中，我們必須要對審計機關(guān)的自身職能進行明確，對于政府財政資金審計的情況進行詳細的了解，積極提高基層政府財政資金審計效益。第三，我們必須要強化審計部門人員的綜合素質(zhì)，目前審計人員技能單一，缺乏環(huán)保、國土資源、水利等方面的知識，因此，要想確?；鶎迂斦Y金績效審計活動有效開展，必須要加強審計人員的整體業(yè)務(wù)素質(zhì)，從源頭上解決相關(guān)的問題。開展相關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn)；上級審計機關(guān)加強對下級審計機關(guān)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)；針對政府績效審計開展一些審計學(xué)術(shù)、審計方法技術(shù)交流會；引進具有相關(guān)職業(yè)資格的外聘專家進行特定方面的業(yè)務(wù)指導(dǎo)等，全方面提高審計人員綜合素質(zhì)。
關(guān)鍵詞 權(quán)責(zé)發(fā)生制 收付實現(xiàn)制 政府會計
長期以來，我國政府會計實行以收付實現(xiàn)制為確認(rèn)基礎(chǔ)的預(yù)算會計體系。如今隨著社會主義市場經(jīng)濟體制逐步的建立與完善，我國政府會計所處的環(huán)境發(fā)生了巨大的變化，完全以收付實現(xiàn)制作為確認(rèn)基礎(chǔ)已經(jīng)越來越難以適應(yīng)當(dāng)前需要。從西方國家的政府會計改革經(jīng)驗來看, 推行以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府會計核算體系是今后各國政府會計改革的發(fā)展方向。然而，目前我國尚處于市場經(jīng)濟體制不太健全的初級階段，突然改變會計核算基礎(chǔ)和基本原則會造成財政管理極大的不穩(wěn)定性。因此在現(xiàn)階段, 應(yīng)采取循序漸進的方式, 嘗試在收付實現(xiàn)制的基礎(chǔ)上，逐步引入權(quán)責(zé)發(fā)生制，以彌補其不足之處。
一、 收付實現(xiàn)制的不適之處
收付實現(xiàn)制也稱現(xiàn)金制，其會計核算程序比較簡便，便于安排預(yù)算撥款和預(yù)算支出的進度，能夠如實反映預(yù)算收支結(jié)果，在傳統(tǒng)的公共管理環(huán)境下是較為理想的計量基礎(chǔ)。然而隨著時代的發(fā)展，收付實現(xiàn)制越來越不能滿足新的需要，許多弊端逐漸暴露出來。
（一）收付實現(xiàn)制下，所有非現(xiàn)金交易不作為收入、支出核算，相應(yīng)的債權(quán)和債務(wù)也不確定，難以揭示政府及所屬單位財務(wù)狀況和績效的全貌，使許多對決策有重大影響的信息無法提供給信息使用者，財政預(yù)算只是呈現(xiàn)一種表面的平衡。中央和地方政府財務(wù)狀況信息被扭曲，政府財政預(yù)決算信息的使用者無法了解政府行政能力方面的各種資源，政府擁有的資產(chǎn)固定資產(chǎn)無形資產(chǎn)等和承擔(dān)的負債積欠的長期債務(wù)、拖欠的費用等在收付實現(xiàn)制報表中無從體現(xiàn)。同時，隨著社會的進步，作為外部信息使用者的人民群眾逐漸強勢，他們對于政府信息的需求越來越大，呼吁財政收支透明化的聲音也越來越大，傳統(tǒng)的收付實現(xiàn)制顯然無法滿足這些需求。
（二）對于那些支出己經(jīng)發(fā)生，但款項尚未支付的費用項目，收付實現(xiàn)制不確認(rèn)為當(dāng)期支出，這樣就造成單位的成本核算不完整，不能真實、準(zhǔn)確地反映各政府部門和行政單位提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的成本耗費與效率水平，不能適應(yīng)開展績效預(yù)算管理的需要。一方面，對于跨期資本性支出，收付實現(xiàn)制在現(xiàn)付日即作為費用核銷，因此預(yù)算報表就不包括這類支出的使用價值和服務(wù)年限信息。這將導(dǎo)致國有資產(chǎn)規(guī)模和數(shù)量信息失真，對這些資產(chǎn)的管理和監(jiān)督也可能失控，同時在一定程度上也為挪用預(yù)算經(jīng)費開了方便之門。另一方面，收付實現(xiàn)制不能充分反映政府公共服務(wù)的相關(guān)成本，使其成本信息用于政府工作績效考評將會產(chǎn)生偏差。由于存在跨期資產(chǎn)，使按收付實現(xiàn)制確認(rèn)的產(chǎn)品和服務(wù)成本在不同期間內(nèi)忽高忽低，呈現(xiàn)不應(yīng)有的波動。成本信息的失真使得接受產(chǎn)品或服務(wù)的公眾對政府的信任度降低同時也不利于政府部門內(nèi)部合理的激勵機制的假設(shè)。
（三）收付實現(xiàn)制下的信息不可比性較大。一是縱向不可比。一些應(yīng)分屬不同會計期間的收入和支出項目，集中在一期發(fā)生，往往導(dǎo)致前后會計期間會計信息不可比性較多。二是橫向不可比性，收付實現(xiàn)制確認(rèn)支出和費用的標(biāo)準(zhǔn)，是資金是否己經(jīng)實際付出，而不核算資本的損耗。例如資產(chǎn)購置在購入時直接列支，沒有將資產(chǎn)購置的成本予以資本化，并在資產(chǎn)使用期限內(nèi)分期計入成本。這樣，因資產(chǎn)購置的不平衡，預(yù)算單位之間難以進行績效比較分析。
(四) 隱性負債問題。隱性債務(wù)是一種或有負債，一種虛擬和假設(shè)存在的，現(xiàn)實并不存在或者是在未來很可能發(fā)生的潛在負債風(fēng)險。因為收付實現(xiàn)制只有在用現(xiàn)金清償時才對其確認(rèn)，而根本不提前考慮未來的擔(dān)保、許諾和其它或有因素，事實上形成了隱性負債問題。最常見的有：政府為企事業(yè)單位融資提供的擔(dān)?；虺兄Z、地方金融機構(gòu)不良資產(chǎn)、夏季財政收支缺口和債務(wù)、養(yǎng)老金、社會保險計劃等。例如對于養(yǎng)老金和社會保險計劃，政府按原定利率或精算方法確定的承諾，可能導(dǎo)致若干年后的巨額現(xiàn)金流出。這類預(yù)算資源分配的重大問題，在收付實現(xiàn)制下往往被忽視，將給政府部門帶來極大的財政風(fēng)險，對國家經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展造成了潛在威脅。
二、 引入權(quán)責(zé)發(fā)生制的可能性
（一）宏觀背景上，隨著我國政府職能的轉(zhuǎn)變，在預(yù)算會計中推行權(quán)責(zé)發(fā)生制有了現(xiàn)實可行性。在計劃經(jīng)濟體制下，我國的財政是一種大包大攬的財政，政府統(tǒng)攬一切，財政通過 直接分配來實現(xiàn)政府目標(biāo)。自20世紀(jì)90年代以來，我國經(jīng)濟體制改革的市場化程度不斷提高，政府和市場在社會經(jīng)濟運行中的分工逐步明晰，政府將職能的重點轉(zhuǎn)向公共品的提供。這個過程中，政府逐步退出競爭性投資領(lǐng)域，財政從單純的分配向綜合的管理轉(zhuǎn)變，政府從直接干預(yù)到間接調(diào)控的轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變意味著政府不再是萬能的政府，而是按照市場經(jīng)濟原則運作。因此政府必須提高決策的透明度和法制化，大力提高政府管理經(jīng)濟的能力。這需要有全面信息作為決策依據(jù)。而目前現(xiàn)金收付制預(yù)算會計無法完成這些。
（二）擴大化的政府采購要求進行更為精確的成本核算并反映準(zhǔn)確的資金流。我國的政府采購范圍和規(guī)模正在逐年擴大, 并且正由一般商品采購和服務(wù)采購向工程采購擴展。由于常有跨年度的采購大宗項目的情況發(fā)生, 收付實現(xiàn)制不能反映那些當(dāng)期雖已發(fā)生但尚未支付的部分, 可能會導(dǎo)致預(yù)算資金結(jié)余不實等問題。同時無法準(zhǔn)確反映相關(guān)成本，難以進行核算。采用權(quán)責(zé)發(fā)生制可以避免上述問題, 更為科學(xué)合理地核算政府采購資金。
（三）日漸豐富的理論研究與實踐調(diào)查為改革預(yù)算會計提供了理論基礎(chǔ)與實踐基礎(chǔ)。近年來，政府會計吸引了越來越多學(xué)者的關(guān)注，對于政府會計改革的研究，不論從理論上還是實踐中，都有許多成果。在1999――2004年的中文期刊中，有關(guān)政府會計和預(yù)算會計的論文就有300―400多篇。這些論文為政府會計出謀劃策，為我國政府會計制度改革奠定堅實的理論基礎(chǔ)。另外，政府財政工作者在具體工作中，針對現(xiàn)行會計基礎(chǔ)給政府會計工作帶來的問題，探索了各種改革途徑。
（四）別國政府會計改革的經(jīng)驗為我國提供了借鑒的基礎(chǔ)。20世紀(jì)80年代末期，新西蘭率先進行政府會計改革，將權(quán)責(zé)發(fā)生制全面引入政府會計。之后，澳大利亞、加拿大、美國、英國開始在政府會計中不同程度地引入權(quán)責(zé)發(fā)生制。從OECD國家的經(jīng)驗來看，權(quán)責(zé)發(fā)生制確實推動了政府對資源的有效管理。新西蘭、澳大利亞等國家先后出租、出售了它們閑置的不動產(chǎn)，優(yōu)化了公共資源。我國可以借鑒這些國家的經(jīng)驗循序漸進地引入權(quán)責(zé)發(fā)生制。
三、 如何引入權(quán)責(zé)發(fā)生制
會計基礎(chǔ)的轉(zhuǎn)換對一國政府來說是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，因而必須根據(jù)改革的目標(biāo)，充分權(quán)衡成本與效益，并對引入權(quán)責(zé)發(fā)生制會計基礎(chǔ)的方式、范圍與步驟進行合理選擇。
雖然收付實現(xiàn)制存在弊端，但是單純使用權(quán)責(zé)發(fā)生制也有不適應(yīng)地方。例如前文提到的隱性負債問題，即使在實行權(quán)責(zé)發(fā)生制的企業(yè)會計核算中，如果管理層不希望其公開一些會計信息的話，隱性負債也并不一定都能得到真實、完整地反映?，F(xiàn)階段，在社會主義市場經(jīng)濟還不完善的情況下，政府會計改革也尚處于探索階段，貿(mào)然推行權(quán)責(zé)發(fā)生制會增加財政風(fēng)險，不僅僅是舉債形成的債務(wù)風(fēng)險增加，更會助長虛夸風(fēng)等現(xiàn)象的復(fù)燃，形成更多的虛擬收入或者支出，導(dǎo)致大量表面性的赤字或者結(jié)余，處理不當(dāng)會形成更大的隱性負債。
收付實現(xiàn)制與權(quán)責(zé)發(fā)生制不是絕對對立和相互排斥的，二者好比坐標(biāo)上的兩個點，其強弱程度可以隨其運動不斷發(fā)生變化。從中國現(xiàn)行的狀況來看，我們應(yīng)當(dāng)在會計基礎(chǔ)的選擇上，采用以收付實現(xiàn)制為基礎(chǔ)、以權(quán)責(zé)發(fā)生制為適度補充的 “修正的收付實現(xiàn)制 ”。
首先，在當(dāng)前和今后一個時期內(nèi)我們?nèi)詰?yīng)將收付實現(xiàn)制作為我國政府單位收支確認(rèn)和計量的主要核算基礎(chǔ)。由于現(xiàn)階段我國的市場經(jīng)濟體制還未完全建立，資金監(jiān)管體制也不完善，收付實現(xiàn)制可以直接控制資金的實際收支，仍然是相對理想的會計基礎(chǔ)，直接推行權(quán)責(zé)發(fā)生制會產(chǎn)生很大風(fēng)險。
第二，以經(jīng)營為主的事業(yè)單位可以嘗試實行企業(yè)式的權(quán)責(zé)發(fā)生制, 而純經(jīng)費收支單位則需慎重考慮是否引入權(quán)責(zé)發(fā)生制。對于純經(jīng)費收支單位而言，權(quán)責(zé)發(fā)生制引入的意義微乎其微，改變會計基礎(chǔ)不如維持現(xiàn)狀更為方便。而以經(jīng)營為主的事業(yè)單位引入權(quán)責(zé)發(fā)生制則方便績效考核，提高單位效率。
第三，對于確實要推行權(quán)責(zé)發(fā)生制的預(yù)算單位, 必須配合現(xiàn)金流量的核算反映與控制，尤其在預(yù)算編制和執(zhí)行上更需如此，以實際的現(xiàn)金收支來反映政府機關(guān)單位的收支活。
第四，引入權(quán)責(zé)發(fā)生制的企業(yè)，需在預(yù)算編制和執(zhí)行上配合現(xiàn)金流量的核算與控制，以實際的現(xiàn)金收支來反映政府機關(guān)單位的收支活動。采用這種方式，才可以以最直接、準(zhǔn)確的方式來反應(yīng)單位的現(xiàn)金流，以便監(jiān)督控制。
第五，由于應(yīng)計制與預(yù)算會計在核算上有沖突，應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)好預(yù)算管理的統(tǒng)一性和會計核算的獨立性。分離預(yù)算科目與會計核算科目的從屬問題, 徹底解決政府會計核算體系的獨立性, 按照會計核算規(guī)律與理論要求以及預(yù)算管理原則和客觀實際分別履行各自的職責(zé)和任務(wù)。
第六，與政府財務(wù)會計核算體系改革的關(guān)鍵不在于改變會計核算基礎(chǔ)和技術(shù)運用問題的情況相同, 實行改革的風(fēng)險主要也不體現(xiàn)在會計核算體系本身, 而是更注重政策執(zhí)行與技術(shù)應(yīng)用的后果即對預(yù)算編制和執(zhí)行可能的消極影響上。因為可行性研究與績效評價結(jié)果在政府會計中并不能必然地得到真實、完整的反映, 即使在那些實行權(quán)責(zé)發(fā)生制的企業(yè)中, 對于社會效益、或有負債等方面的問題都同樣無法直接反映, 只能通過財務(wù)報告附件說明的形式來加以披露。
第七，完善地適應(yīng)收付實現(xiàn)制要求的財務(wù)會計報告體系, 健全政府會計信息披露機制, 切實加強行政事業(yè)單位的財務(wù)決算審批制度建設(shè), 處理好政府財政預(yù)算與財務(wù)會計核算、決算監(jiān)管的相關(guān)性、互補性和互動性。
總而言之, 對我國政府會計核算體系改革的研究，特別是選擇會計基礎(chǔ)的問題上, 應(yīng)當(dāng)滿足我國政府會計改革的實踐要求以及財政預(yù)算管理體制的需要，夯實政府會計核算基礎(chǔ), 建立健全完善的政府會計制度體系，做到與預(yù)算會計改革以及政府會計準(zhǔn)則的制定和發(fā)展相適應(yīng), 最終建立一套與國際接軌、適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制要求且適合我國國情的政府會計體系。
參考文獻：
一、推行民生類公共項目績效預(yù)算的必要性
(一)實現(xiàn)節(jié)約公共財政資源的客觀要求
“十二五”規(guī)劃《綱要》要求落實節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，提高能源資源利用效率。因此，在促進節(jié)能降耗過程中，財政部門要及時調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，完善財政政策，充分利用績效管理來增加政府工作與財政資金管理的科學(xué)性與公開性，提高政府理財?shù)拿裰餍耘c社會參與性，保證政府部門及其組織以“最低成本的方式”滿足公眾的公共服務(wù)需要，最終達到節(jié)約公共財政資源的目的。
(二)改善民生財政支出績效現(xiàn)狀的迫切需要
我國現(xiàn)階段經(jīng)濟發(fā)展水平的提高、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整都要求我國對財政支出結(jié)構(gòu)進行調(diào)整和優(yōu)化，進而提升民生類公共項目財政支出績效。
當(dāng)前，我國民生類公共項目內(nèi)部支出、政府間公共項目支出、地區(qū)間公共服務(wù)支出均出現(xiàn)了失衡。國家對現(xiàn)有事業(yè)機構(gòu)投入大量資金，而事業(yè)機構(gòu)給社會提供的公共服務(wù)卻嚴(yán)重不足;國家在公共衛(wèi)生、農(nóng)村義務(wù)教育等基本的公共產(chǎn)品供給和公共服務(wù)方面投入較少;加上財政收入向中央集中，導(dǎo)致我國的區(qū)域發(fā)展不平衡，一些中西部落后地區(qū)難以提供和東部沿海地區(qū)均等的基本公共服務(wù)。此外，我國部分公共服務(wù)組織存在著機構(gòu)冗雜、職責(zé)混亂，職務(wù)消費不受節(jié)制，公共財物閑置浪費嚴(yán)重等問題。加上公共服務(wù)組織盲目決策，導(dǎo)致組織機構(gòu)在這種高運行成本下的服務(wù)質(zhì)量卻十分低下。因此，必須通過有效的績效管理來提高政府服務(wù)能力和水平。
政治體制改革和行政管理體制改革日益緊迫，推進績效預(yù)算改革己成為決策層的共識。只有逐步建立起民生績效預(yù)算活動的制度框架，制度安排和相關(guān)工作才能有序地進行。
二、民生類公共項目績效預(yù)算制度的構(gòu)成
(一)明晰的民生類公共項目財政支出分類體系
黨的十七大以來，民生類財政支出項目逐步有了合理的分類，政府繼續(xù)把支持“三農(nóng)”、促進教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等社會事業(yè)的發(fā)展，保障改善民生，作為財政工作的重點。
一是“三農(nóng)”。綜合運用財政補助、財政貼息等手段促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整;支持勞動力轉(zhuǎn)移，促進農(nóng)村公共服務(wù)均等化;提高低收入農(nóng)戶低保標(biāo)準(zhǔn)，保障低收入群體。二是教育。進一步確立教育的基礎(chǔ)地位，落實農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制，完善教育投入增長機制，積極推進高等教育。三是就業(yè)再就業(yè)。完善促進就業(yè)財稅政策，重點解決高校畢業(yè)生、農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力、城鎮(zhèn)就業(yè)困難人員就業(yè)問題。四是社會保障體系。推進新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，完善社會救助體系，加強福利機構(gòu)和慈善組織建設(shè)。五是生態(tài)文明建設(shè)。將“生態(tài)城市”作為發(fā)展模式，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境保護，加大污染減排和環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施投入。六是深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，全面實行新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，健全城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度，提高公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務(wù)水平。
(二)合理的民生類公共項目財政支出績效評價制度
建立合理的民生公共項目財政支出績效評價制度，就是要制定出完善的民生類公共項目財政支出績效的評價方法、評價指標(biāo)、評價標(biāo)準(zhǔn)等制度，使其評價和監(jiān)督更加公正和客觀。目前，我國以社會效益為主的民生公共項目對公共財政支出績效評價體系提出了更高的要求。
一是對各個具體的民生類公共項目的績效進行評價。通過對邏輯標(biāo)準(zhǔn)、管理標(biāo)準(zhǔn)和成果標(biāo)準(zhǔn)的評價，來衡量民生項目支出的合理性及績效目標(biāo)的完成情況等，從而確定公共資源的使用效率。二是民生類公共項目財政支出績效指標(biāo)及標(biāo)準(zhǔn)。民生類公共項目的財政支出是以社會公共效益為主，具體的設(shè)計嚴(yán)格遵循相關(guān)性、經(jīng)濟性、可比性和重要性四項原則。針對民生類公共項目的特殊性問題，在評價前根據(jù)具體情況對權(quán)數(shù)進行一定的調(diào)整，更準(zhǔn)確地突出民生類公共項目的關(guān)鍵因素;在定量分析的同時和定性分析相結(jié)合。三是民生類公共項目財政支出績效評價主體的權(quán)威性。財政部負責(zé)制定和實施技術(shù)規(guī)范，科研機構(gòu)等專家組協(xié)同政府部門確定指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)，并對支出績效進行分析，支出的實際效果由社會公眾檢查是否滿足需要。四是在財政資金運行各環(huán)節(jié)建立財政支出績效評價制度。在收繳環(huán)節(jié)、分配環(huán)節(jié)，分類細化民生類公共項目預(yù)算指標(biāo);在支付環(huán)節(jié)，采取國庫集中支付方式。五是財政部門、預(yù)算單位、審計和財政監(jiān)督機構(gòu)、社會中介機構(gòu)在財政支出績效評價工作中職責(zé)和業(yè)務(wù)分工的劃分等制度。
(三)有效的民生類公共項目財務(wù)報告與問責(zé)制度
有效的財務(wù)報告與問責(zé)制度是民生公共項目績效預(yù)算制度的重要部分。健全民生公共項目績效預(yù)算制度，要求建立能夠全面、系統(tǒng)地反映公共項目財務(wù)受托責(zé)任的政府財務(wù)報告。因此，要求政府財務(wù)報告內(nèi)容要完整，會計信息要有詳細披露，能充分反映整個民生類公共項目的財務(wù)狀況。明確每年公共項目的財政支出情況，繼續(xù)重視民生項目，加大對教育、社保等民生領(lǐng)域的投入力度。財務(wù)報告除了反映財政資源的來源、分配和使用的信息、預(yù)決算信息、籌資過程的信息、政府財政狀況及其變動情況外，可以突出如國債及其還本付息情況等有中國特色、能體現(xiàn)中國政府財務(wù)特征及社會關(guān)注的公共項目的財務(wù)信息。
構(gòu)建有效的民生公共項目的問責(zé)制度：一是建立寬范圍的問責(zé)制度。明確我國各級政府和政府部門之間職責(zé)和權(quán)限，在教育、醫(yī)療衛(wèi)生等各項具體的民生項目實施問責(zé)制度，對行政決策進行制度性定期審查，并將結(jié)果作為考核和任免干部的重要依據(jù)。同時，將無作為的行政行為納入行政問責(zé)的范疇，并根據(jù)民生類公共項目各項指標(biāo)制定行政不作為責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)。二是在對民生類公共項目的問責(zé)中，屬于異體問責(zé)主體的公民、社會團體以及媒體應(yīng)發(fā)揮重要作用。對于公民來說，應(yīng)該樹立真正的民主意識，對民生類公共項目有所了解。我國新聞媒體現(xiàn)已較廣泛的參與到公共項目的行政問責(zé)過程中來，以新聞報道和相關(guān)評論為武器加大對民生類公共項目績效預(yù)算制度實施的監(jiān)督力度。三是制度問責(zé)的完善和問責(zé)程序的健全。我國目前已有的問責(zé)法理依據(jù)主要是《中華人民共和國公務(wù)員法》，還需在政治責(zé)任的制度化、規(guī)范化方面繼續(xù)努力。同時，需要健全問責(zé)的啟動程序和處理程序。如民生類公共項目的問責(zé)程序啟動后，執(zhí)行聽取報告、調(diào)查、撤職等問責(zé)環(huán)節(jié)。
(四)科學(xué)的民生類公共項目預(yù)算與會計制度
科學(xué)的公共項目預(yù)算會計制度是民生類公共項目績效預(yù)算運作的基本保障。財政部門必須及時制定規(guī)范的公共項目預(yù)算會計制度，為各部門做出正確決策提供重要依據(jù)。
科學(xué)的民生類公共項目預(yù)算會計制度包括：一是寬范圍的核算，形成集中支付的會計制度。重點對民生類公共項目進行核算，建立專門的民生類公共項目資金的預(yù)算體系，實現(xiàn)對民生類公共項目資金的全程監(jiān)控。二是健全的績效審查制度。制定相關(guān)的法律法規(guī)，明確規(guī)定公共項目績效審查的內(nèi)容、范圍、程序和法律責(zé)任等，提高對教育、醫(yī)療、社保等項目預(yù)算審查的質(zhì)量。三是完善的預(yù)算監(jiān)督制度。通過充實監(jiān)督組織、優(yōu)化監(jiān)督方式和流程，強化政府與公共部門的審計制度，來保證民生類公共項目預(yù)算及執(zhí)行過程的有效的監(jiān)督。同時，完善相關(guān)預(yù)算法律，制定與績效管理相適應(yīng)的責(zé)任形式，使公共部門管理者承擔(dān)的責(zé)任與每個民生類績效目標(biāo)建立內(nèi)在的聯(lián)系。四是政府會計制度。根據(jù)現(xiàn)有的條件和預(yù)算管理要求，有目的地實施權(quán)責(zé)發(fā)生制，并建立政府公共項目的財務(wù)狀況報告制度，全面地反映民生類公共項目的實質(zhì)績效。五是科學(xué)的民生類公共項目的會計科目，解決會計科目功能不足問題。六是政府與非營利會計體系。審計部門作為監(jiān)督預(yù)算的專業(yè)性機構(gòu)，對預(yù)算進行全面的監(jiān)督，實現(xiàn)對預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、決算等全面監(jiān)督，監(jiān)督內(nèi)容也要拓寬為涉及民生類公共項目預(yù)算資金的所有預(yù)算管理。
三、民生類公共項目績效預(yù)算的實施建議
(一)加速與政府績效管理的協(xié)同推進
民生類公共項目投資由于其資金來源的特殊性，政府財政部門對其的監(jiān)管作用主要從資金集中支付制度和財政投資評審制度兩方面進行績效管理。財政投資評審機構(gòu)主要在政府公共項目的投資預(yù)算控制過程中把關(guān)，并且在項目結(jié)、決算前進行審查，控制項目總投資的最終環(huán)節(jié)，監(jiān)督固定資產(chǎn)形成并交付使用。同時，突出審計部門的審計監(jiān)管價值，將審計監(jiān)督職能貫穿于民生類公共項目建設(shè)的整個過程當(dāng)中，實施事前、事中、事后全程動態(tài)審計，以保證公共項目的質(zhì)量和資金使用的效益。并及時查明經(jīng)濟目標(biāo)和預(yù)算的實現(xiàn)程度，改善管理，最終審計項目決算的真實性和合法性。
(二)借鑒發(fā)達國家政府對公共項目的監(jiān)管模式
發(fā)達國家政府對公共項目的監(jiān)管模式給我國帶來了很大的啟示。在發(fā)達國家公共項目是作為政府采購的一部分，政府采購職能受到嚴(yán)格的法律、司法、行政規(guī)定以及程序的限制。我國要學(xué)習(xí)發(fā)達國家政府以公開透明、公平和效率為基本原則，對我國民生類公共項目進行監(jiān)督和管理。美國政府設(shè)有專門的機構(gòu)對公共項目進行監(jiān)管，這些監(jiān)督評價機構(gòu)具有獨立的機構(gòu)、權(quán)限和職責(zé)。在英國，政府公共項目監(jiān)管主要由國家審計署和英國審計委員會負責(zé)，而對具體公共項目的管理和審計，采取的是合同約束和由社會中介組織提供公正服務(wù)等辦法解決，這些都對我國民生類公共項目的監(jiān)管有一定的啟示。
(三)營造良好的績效預(yù)算推行文化環(huán)境
一、進一步規(guī)范財務(wù)管理，維護學(xué)校財經(jīng)秩序
自2011年底至今，學(xué)校新出臺《**大學(xué)財務(wù)報銷管理規(guī)定》、《**大學(xué)差旅費管理辦法》、《**大學(xué)科研經(jīng)費財務(wù)管理辦法》等十三項制度，各項制度執(zhí)行情況良好，但就制度全面性方面仍有不足，2014年，我處擬從如下方面進一步加強制度建設(shè)：
1、制定《**大學(xué)預(yù)算管理辦法》，對學(xué)校預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行、調(diào)整追加以及及監(jiān)督做出明確、具體的規(guī)定，使預(yù)算管理有章可循，以此提高預(yù)算的執(zhí)行力。
2、制定《**大學(xué)個人所得稅代扣代繳實施辦法》，規(guī)范我校個人所得稅代扣代繳工作的管理，適應(yīng)省地稅局對個人所得稅實行全員全額網(wǎng)上申報工作的需要。
3、編制《**大學(xué)財務(wù)管理制度匯編》，并下發(fā)至各二級單位，做好國家、地方政府及學(xué)校有關(guān)財經(jīng)制度的宣傳工作。
二、進一步加強預(yù)算管理，從源頭做好財務(wù)工作
1、完善預(yù)算管理內(nèi)部控制制度，規(guī)范預(yù)算調(diào)整及追加審批程序。
2、及時下?lián)芑蚍峙涓黜椊?jīng)費指標(biāo)，確保學(xué)校各項工作順利開展。3、加強對預(yù)算執(zhí)行情況的跟蹤與分析工作，重點加強對專項資金的管理力度，提高專項資金的使用效益。2014年，計財處將對所有專項資金進行徹底清理，對可繼續(xù)使用的資金全部下發(fā)專項經(jīng)費管理手冊，限定資金使用期限，并通報有關(guān)部門，確保預(yù)算的順利執(zhí)行和項目的有效實施。
4、采取有力措施，強化項目結(jié)余資金管理，加大資金統(tǒng)籌使用力度。
5、強化決算編制管理，加大決算審核力度，注重預(yù)決算的對比分析，通過決算全面反映預(yù)算執(zhí)行情況，不斷提高預(yù)算編制和執(zhí)行的管理水平。
6、做好雙代會學(xué)校年度財務(wù)預(yù)決算報告的匯報工作，廣泛聽取廣大教工代表的建議，進一步推進財務(wù)公開。
三、進一步加強日常財務(wù)工作，做好過程控制
1、針對日常報銷以及各種上級檢查中提出的問題，2014年，我處將從如下方面采取措施，加強財務(wù)內(nèi)部控制：
（1）嚴(yán)格執(zhí)行學(xué)校已經(jīng)出臺的各項財務(wù)制度，對違反財經(jīng)法規(guī)及有關(guān)規(guī)章制度的業(yè)務(wù)不予辦理，嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律。
（2）加強對原始憑證的審核和檢查，對于發(fā)票不合規(guī)或報銷審批手續(xù)不全的堅決予以杜絕。
（3）加強日常資金結(jié)算程序的管理，科學(xué)制定業(yè)務(wù)流程，始終保持財務(wù)警惕性，確保學(xué)校資金安全。
（4）認(rèn)真開展會計核算工作，及時、準(zhǔn)確、完整地記錄、反映財務(wù)收支情況，對核算過程中發(fā)現(xiàn)的問題及時匯報，提出相應(yīng)的改進措施和合理化建議，為學(xué)校各項決策提供有價值的財務(wù)信息。
（5）定期開展處內(nèi)憑證檢查工作，并形成制度化，加大財務(wù)報賬自查力度，力求做到人員作風(fēng)過硬，業(yè)務(wù)水平一流，處理的會計業(yè)務(wù)快速和準(zhǔn)確，經(jīng)得住審查。
2、根據(jù)學(xué)校下達的預(yù)算指標(biāo)，做好預(yù)算的執(zhí)行、監(jiān)督和控制工作，嚴(yán)格控制各項支出，監(jiān)督部門預(yù)算執(zhí)行，對超預(yù)算支出項目一律不予辦理。
3、加強對往來款項的管理工作，制定具體的應(yīng)收賬款催收工作方案，及時清理往來款項，并堅持“前帳不清、后款不借”原則，月末進行往來款項核對，確保學(xué)校資金安全。
4、加強固定資產(chǎn)的財務(wù)管理工作，定期與資產(chǎn)處進行資產(chǎn)核對，確保學(xué)校資產(chǎn)賬實相符。
5、基建財務(wù)工作方面：
（1）除力保資金投入確保項目建設(shè)外，計財處將繼續(xù)加強對已完工項目的竣工決算工作，抽調(diào)專門人力力爭在短時間內(nèi)完成工程的竣工財務(wù)決算，確保學(xué)校的房屋建筑固定資產(chǎn)價值真實完整。
（2）完成在建項目的工程按進度結(jié)算、財務(wù)核算工作，以及300畝地教師公寓等新開工項目的財務(wù)核算工作。
6、加強零余額賬戶資金的管理力度，除按月與銀行、與財政核對外，加大力度對各項撥款結(jié)余資金進行跟蹤管理，判斷各專項結(jié)余資金存在的合理性，及時提出問題以便采取相應(yīng)的改進措施。
7、加強對校辦產(chǎn)業(yè)財務(wù)監(jiān)管工作。
8、全面推進公務(wù)卡報銷，最大限度地減少現(xiàn)金流通量，降低財務(wù)風(fēng)險。
四、繼續(xù)做好“開源”、“節(jié)流”工作，提高資金使用效益
1、樹立財務(wù)經(jīng)營理念，積極拓展籌資渠道
（1）進一步加強與相關(guān)管理部門的聯(lián)系，抓好外部協(xié)調(diào)工作，爭取更多的優(yōu)惠政策以及資金支持，實現(xiàn)學(xué)校利益的最大化。
（2）與教務(wù)處、科技處等相關(guān)部門分工合作，提前做好中央與地方共建等專項資金的年度落實工作，積極爭取財政發(fā)展性專項資金撥款。
（3）與教務(wù)處、學(xué)生處以及各二級學(xué)院充分合作，進一步加大學(xué)宿費的收繳力度，力爭在10月底前完成年度學(xué)宿費的收繳工作，努力降低學(xué)宿費呆、壞賬比重，保證學(xué)校事業(yè)收入的順利實現(xiàn)。
（4）積極配合各院（部）開展有償社會服務(wù)，進一步激活各院（部）的辦學(xué)積極性。
（5）做好各銀行賬戶資金的管理工作，同時，繼續(xù)開展資金盤活與運營工程，加強資金運營管理,樹立資金的時間價值觀念，合理安排資金，科學(xué)理財，做好資金的保值增值。
（6）繼續(xù)完善對繼續(xù)教育學(xué)院、國際教育學(xué)院、網(wǎng)絡(luò)中心等部門的相關(guān)經(jīng)費目標(biāo)責(zé)任管理辦法，鼓勵其開展各種形式的辦學(xué)，增加學(xué)校事業(yè)收入。同時，加強對這些部門的經(jīng)費管理力度，在充分調(diào)動其工作積極性的同時，引導(dǎo)資金使用流向，使其更好的為學(xué)校事業(yè)發(fā)展服務(wù)。
2、增強勤儉辦學(xué)意識，建設(shè)節(jié)約型校園
（1）在保質(zhì)保量完成工作的前提下，合理安排公用經(jīng)費，杜絕鋪張浪費。
（2）在2013年后勤整體承包的基礎(chǔ)上，依據(jù)審計結(jié)果，充分討論，形成新一年度的承包協(xié)議，使其更加科學(xué)合理，促使后勤服務(wù)中心不斷創(chuàng)造效益，為學(xué)校節(jié)省資金。
五、積極配合數(shù)字化校園建設(shè)，推進財務(wù)信息化進程
1、加強計財處網(wǎng)頁建設(shè)。通過網(wǎng)絡(luò)平臺公布各項財務(wù)制度和辦事程序，及時向各單位通報部門經(jīng)費使用情況，協(xié)助各單位自覺遵守財經(jīng)紀(jì)律，推進財務(wù)公開。
2、進一步推進校園“一卡通”系統(tǒng)的應(yīng)用。借助“一卡通”平臺，強化對后勤、教材、網(wǎng)絡(luò)、體育館等工作的財務(wù)監(jiān)管力度，使財務(wù)管理手段得到擴展和延伸，在一定程度上提高服務(wù)質(zhì)量和工作效率。
3、積極推進建設(shè)數(shù)字化校園財務(wù)信息公開平臺、財務(wù)信息查詢平臺。力求實現(xiàn)財務(wù)信息的方便快捷查詢和，減輕人員咨詢負擔(dān)，運用會計信息化管理系統(tǒng)來最大限度的提高運行效率和工作質(zhì)量。
六、加強財務(wù)隊伍建設(shè)，不斷提高隊伍綜合素質(zhì)
1、繼續(xù)開展“走出去”、“請進來”的培訓(xùn)方式，提高財務(wù)人員業(yè)務(wù)能力，滿足新形勢下財務(wù)管理工作的需要。
（1）按時參加會計人員繼續(xù)教育，通過理論培訓(xùn)、座談研討等方式，對全處職工進行業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)，提高財務(wù)人員的業(yè)務(wù)水平。
（2）至少組織兩次選派人員到兄弟院校實地考察，吸取成功經(jīng)驗。
（3）至少組織一次聘請專家學(xué)者來校對處內(nèi)職工進行培訓(xùn)。
（4）鼓勵年輕職工發(fā)表專業(yè)論文，定期安排中級職稱以上人員
就某方面工作在處內(nèi)做專題報告，每學(xué)期不少于2次。
二、完善工作機制，履行內(nèi)審職責(zé)。內(nèi)部審計是單位和部門自我約束機制的重要組成部分。根據(jù)《審計法》和《審計署關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》，各鎮(zhèn)、部門和單位必須把內(nèi)部審計納入到制度建設(shè)的總體布局之中，充分發(fā)揮內(nèi)部審計的監(jiān)督、服務(wù)作用。一是要進一步建立健全內(nèi)部審計機構(gòu)，合理配備內(nèi)部審計人員，積極履行內(nèi)部審計職責(zé)；二是要建立內(nèi)部審計工作的長效機制，要有針對性地制定符合本單位實際情況的內(nèi)部審計工作制度和工作計劃，促進內(nèi)審工作再上新臺階。
三、繼續(xù)深入開展審計工作。各內(nèi)審機構(gòu)要以財政性資金和鎮(zhèn)、村集體資金的收入支出為主線，加強干部監(jiān)督機制,積極開展以真實性、合法性為基礎(chǔ)的審計工作。
1、要將財政撥入資金和部門撥出資金列入必審范圍，加強上下核對及追蹤監(jiān)督，防止貪污挪用、損失浪費等問題的發(fā)生。
2、對履行財政性資金征收職能的下屬單位，各部門要加強對其政策標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行情況的跟蹤監(jiān)督，確保財政性資金的足額、及時征繳。
4、各鎮(zhèn)要將對村級經(jīng)濟組織的審計工作納入正?；瑫r要加強對鎮(zhèn)屬事業(yè)單位的審計工作。今年每鎮(zhèn)至少完成兩個村和一個事業(yè)單位的財務(wù)收支（或經(jīng)濟責(zé)任）審計。
5、認(rèn)真開展經(jīng)濟責(zé)任審計。進一步貫徹《關(guān)于*市領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟責(zé)任審計的規(guī)定》、《*村(居)負責(zé)人經(jīng)濟責(zé)任審計的暫行規(guī)定》，堅持經(jīng)濟責(zé)任審計“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級實施，各負其職，全面覆蓋”的原則，以高度的責(zé)任感認(rèn)真開展本鎮(zhèn)、本部門所屬單位領(lǐng)導(dǎo)干部和村級負責(zé)人的經(jīng)濟責(zé)任審計工作，為促進黨風(fēng)廉政建設(shè)、構(gòu)建和諧社會做出積極努力。在堅持離任經(jīng)濟責(zé)任必審的同時，要積極開展任中經(jīng)濟責(zé)任審計，年度審計面把握在20%左右。
6、加強對涉農(nóng)專項資金審計監(jiān)督。內(nèi)審機構(gòu)要提升關(guān)注民生、服務(wù)百姓的理念，搞好涉農(nóng)審計工作，切實加強涉農(nóng)資金的監(jiān)督力度，充分發(fā)揮審計監(jiān)督在促進和諧*建設(shè)，維護社會穩(wěn)定中的積極作用。將突出對農(nóng)民關(guān)注、反映比較大的重點問題的審計。選擇若干個資金量大、政府關(guān)注和群眾關(guān)心的項目列入項目計劃。通過審計，檢查各項惠農(nóng)政策的落實情況，重點關(guān)注資金投入是否落實、撥付是否到位、管理是否規(guī)范。
7、繼續(xù)強化基本建設(shè)項目審計。各內(nèi)審機構(gòu)要繼續(xù)做好所屬部門、單位工程投資項目資金使用的審計監(jiān)督和工程預(yù)決算審計。各鎮(zhèn)要注重開展對鎮(zhèn)財政和村集體投入或以一事一議籌資形式投入的社會公用設(shè)施、小型水利和橋梁等工程的決算審計。
四、改善內(nèi)審人員知識結(jié)構(gòu)，提高內(nèi)審人員業(yè)務(wù)水平。一是完成第二輪“內(nèi)審資格證書”人員年度后續(xù)教育和注冊工作。今年，在南通市內(nèi)審協(xié)會統(tǒng)一管理下，采取統(tǒng)一培訓(xùn)、材、統(tǒng)一注冊方式，對內(nèi)審人員年度后續(xù)教育和注冊工作。二是組織內(nèi)審人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)和對外交流。積極組織內(nèi)審人員參加中內(nèi)協(xié)和省、市內(nèi)協(xié)舉辦的各類內(nèi)審知識培訓(xùn)班，重點組織需要取得“內(nèi)審資格證書”的內(nèi)審人員參加省協(xié)會舉辦的《內(nèi)部審計人員崗位資格考試》培訓(xùn)。
五、組織內(nèi)部審計理論研討與經(jīng)驗交流，促進共同提高。
一直以來，關(guān)于高校財務(wù)管理目標(biāo)的研究一直沒有定論。在現(xiàn)有財務(wù)管理的目標(biāo)研究中，現(xiàn)代企業(yè)財務(wù)管理理論的發(fā)展將企業(yè)財務(wù)管理的目標(biāo)逐步趨向于“企業(yè)價值最大化”，將企業(yè)資金使用的效用化即資本提供人所獲得投入資本回報的最大化作為可衡量的目標(biāo)。而高校由于“所有者缺位”這一本質(zhì)區(qū)別于企業(yè)的特性使得對于高校財務(wù)目標(biāo)的確立長期處于模糊缺位的狀態(tài)，僅將“不以盈利為目標(biāo)，精確預(yù)算，收支相抵”作為高校財務(wù)工作的基本準(zhǔn)則。但隨著高校教育改革的不斷深入，高校辦學(xué)自的進一步擴大，高校得到了快速發(fā)展，高校辦學(xué)模式逐步呈現(xiàn)出靈活性、多樣化的特征，教育經(jīng)費投入不足與辦學(xué)規(guī)模不斷擴大之間的矛盾日益凸顯，高校在滿足社會效益的同時，經(jīng)濟效益也成為制約其生存和發(fā)展的關(guān)鍵性指標(biāo)，高校的財務(wù)管理目標(biāo)由“預(yù)算―支出”向“預(yù)算―支出―業(yè)績考核”的組織價值最大化轉(zhuǎn)化為大勢所趨。
從理論探究的角度，高校的財務(wù)管理范疇內(nèi)的組織價值最大化將主要體現(xiàn)在高校全面預(yù)算管理體系下，各項資金的預(yù)算、下?lián)?、?zhí)行和監(jiān)督過程中，目標(biāo)的量化由“決策有用”逐步取代單一的“財務(wù)信息匯報”功能，更多地體現(xiàn)出資源配置的功能。通過資金的有效配置帶動學(xué)校有限的教育資源的高效配置，進一步實現(xiàn)高校各個利益相關(guān)者的利益最大化。同時，由于高校是“非贏利單位”，高校財務(wù)“績效”主要體現(xiàn)在經(jīng)費預(yù)算是否準(zhǔn)確合理，能否體現(xiàn)出高校戰(zhàn)略發(fā)展的方向，是否依據(jù)做出有效決策等?；谝陨戏治觯咝？冃ьA(yù)算的會計目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是準(zhǔn)確預(yù)算、適當(dāng)控制，將考核納入到預(yù)算管理體系中，真正實現(xiàn)“預(yù)算支出，計劃支出、計劃考核”績效財務(wù)管理體系。
二、會計信息化下高校財務(wù)績效管理的業(yè)務(wù)模型
根據(jù)會計信息化下高校績效財務(wù)管理的目標(biāo)，高校財務(wù)應(yīng)當(dāng)以預(yù)算管理為核心。我國高校目前的預(yù)算體制是統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、集中管理或分集管理。無論是集中管理還是分級管理，大都未將各級管理的非財務(wù)業(yè)績考核指標(biāo)納入到財務(wù)管理指標(biāo)中去，還單純停留在利用財務(wù)數(shù)字考核財務(wù)數(shù)字的業(yè)務(wù)模式中。如上級財務(wù)主管部門僅將高校財務(wù)的預(yù)決算指標(biāo)的一致性，控制各種經(jīng)費（如專項經(jīng)費、公用經(jīng)費）的預(yù)算內(nèi)外資金的支出比例作為高校財務(wù)工作的考核指標(biāo)，預(yù)決算指標(biāo)數(shù)字越趨同，各項經(jīng)費的使用總額在要求范圍之內(nèi)，則完成了工作要求。高校財務(wù)工作的目標(biāo)更多的停留在數(shù)字上，沒有實際的非財務(wù)指標(biāo)做支撐，這必然使得考核虛設(shè)，導(dǎo)致找票報賬套取現(xiàn)金，有預(yù)算之名卻無預(yù)算之實的不良現(xiàn)象屢屢出現(xiàn)。
為了契合會計信息化下新的財務(wù)目標(biāo)，真正實現(xiàn)高校財務(wù)的決策有用化和組織效用最大化。由于涉及非財務(wù)的考核指標(biāo)，這就需要在校內(nèi)各個部門間形成即時信息互動，將原有的預(yù)算管理體系進行績效性擴展，全面采用會計信息化工具。
由圖1所示，高校財務(wù)的績效管理模型將績效考核模塊納入整個財務(wù)管理體系中，突出了財務(wù)指標(biāo)和非財務(wù)指標(biāo)的綜合考核的作用，將資金使用的績效性提到了重要的位置，同時進一步擴大了各二級單位在資金使用上的全局觀念，可以提升二級單位的工作能效性，對資金的使用效率進行控制。在下個年度開始前，高校內(nèi)的各二級單位將未來學(xué)科建設(shè)、人才引進、開展各項活動需要的資金使用預(yù)算和執(zhí)行計劃交財務(wù)處匯總，人員經(jīng)費由人事部門核定后統(tǒng)交學(xué)校最高決策機構(gòu)進行總盤決策后編制學(xué)?？傮w的預(yù)算方案，按照經(jīng)費的使用性質(zhì)依次分為人員經(jīng)費、公用經(jīng)費、學(xué)生經(jīng)費和專項經(jīng)費，并按照各經(jīng)費的使用方案分次分別劃撥入主管經(jīng)費使用的各二級單位項目，預(yù)算年度開始后，各二級單位按照批復(fù)計劃進行使用，使用情況將進行月度或季度匯總分析，分析數(shù)據(jù)進入績效考核模塊，按照不同單位的績效實施情況，進行預(yù)算調(diào)整，年終總結(jié)后作為下一年度的預(yù)算編制的參考，提交學(xué)校最高決策部門，還可作為年終考核的財務(wù)依據(jù)。這一績效流程模型的存在依據(jù)為信息化的系統(tǒng)架構(gòu)，實現(xiàn)不同項目間、不同資金性質(zhì)間的適時控制，如圖2所示。
學(xué)校最高決策部門確定總的預(yù)算劃撥方案后，按照高校的經(jīng)費管理辦法和部門設(shè)置的管理權(quán)限分配至不同部門的不同項目中，由學(xué)校所有單位根據(jù)開展活動的性質(zhì)和要求在不同的項目中進行支出，支出資金的性質(zhì)比例與預(yù)算的實施計劃相契合，支出結(jié)果進入考核體系至年末與各二級單位的非財務(wù)指標(biāo)結(jié)合后作為綜合考核指標(biāo)，綜合考核結(jié)果作為下年度預(yù)算分配的基礎(chǔ)，實現(xiàn)財務(wù)績效化的目標(biāo)。上述各個模塊間通過系統(tǒng)勾稽關(guān)系結(jié)合在一起，并通過信息化的工具實現(xiàn)適時的監(jiān)控，各模塊數(shù)據(jù)隨績效的考核變化適時變化。
三、會計信息化下高校財務(wù)績效管理的信息化實施流程
會計信息化背景下的高校財務(wù)績效管理流程應(yīng)按照全面預(yù)算管理“預(yù)算編制、預(yù)算下達、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整與反饋及預(yù)算考核”為實施流程。具體如圖3所示。
由圖3可知，在年度預(yù)算開始之前，二級單位根據(jù)下年度的各項工作的安排向財務(wù)部門提交各項預(yù)算，由財務(wù)部門匯總后交學(xué)校最高決策機構(gòu)根據(jù)學(xué)校整體的發(fā)展戰(zhàn)略進行的調(diào)整和決策后交財務(wù)部門按照人員經(jīng)費、公用經(jīng)費、學(xué)校經(jīng)費和專項經(jīng)費類別編制校級預(yù)算并依次劃撥。劃撥的方法可采取一次性劃撥也可財務(wù)分次劃撥的方法，劃撥后進入核算模塊，各經(jīng)費使用單位根據(jù)預(yù)算計劃進行經(jīng)費的使用，財務(wù)部門根據(jù)各單位的預(yù)算計劃進行預(yù)算控制，必要時進行預(yù)算調(diào)整，年終時將各單位資金執(zhí)行情況的報告結(jié)合各單位的非財務(wù)指標(biāo)提交學(xué)校最高決策機構(gòu)，進行綜合績效考核作為下年度預(yù)算各部門預(yù)算審議的基礎(chǔ)資料，依次循環(huán)。其信息化的實現(xiàn)模塊如圖4所示。
由圖4可知，高校財務(wù)績效管理平臺仍將遵循“收支相抵”的預(yù)算管理辦法和管理模式，財務(wù)管理平臺包括收入管理模塊、計劃管理模塊、部門預(yù)算模塊、校內(nèi)預(yù)算模塊、校內(nèi)核算模塊，部門決算與校內(nèi)考核模塊七個部分。各個模塊都集成了錄入、審核、報表輸出等基本功能。具體來說，
收入管理模塊由收入中心進行錄入、審核并提交報表；計劃管理模塊由各二級單位輸入下一年度的執(zhí)行計劃，由人事部門導(dǎo)入在職和離退休人員信息，由國資處輸入資產(chǎn)信息。計劃管理模塊由財務(wù)部門預(yù)算管理中心進行匯總審核，并賦予修改權(quán)限，待將匯總表格交由校級決策部門決策后進行調(diào)整和修改。
收入管理模塊和計劃管理模塊的報表輸出功能為預(yù)算中心編制省級部門預(yù)算提供了基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，結(jié)合往年不同經(jīng)費類別使用的具體情況，進入部門預(yù)算模塊進行部門預(yù)算數(shù)據(jù)的編制和錄入，并可進行報表輸出。由于省級部門預(yù)算編制系統(tǒng)由省級部門選擇，此模塊為高校備份模塊，為省級預(yù)算年中調(diào)整做信息化輔助工作。
部門預(yù)算確定以后，根據(jù)部門預(yù)算的收支情況，由財務(wù)部門的預(yù)算中心進行校內(nèi)預(yù)算的編制和錄入工作。校內(nèi)預(yù)算模塊涵蓋了計劃管理模塊，可以直接通過計劃管理模塊生成數(shù)據(jù)，不同實施計劃不同類別經(jīng)費的總額直接進入賬務(wù)系統(tǒng)項目下的子科目中，預(yù)算中心可根據(jù)輸出報表進行相應(yīng)賬務(wù)處理即預(yù)算劃撥。
預(yù)算劃撥工作結(jié)束以后，隨著高校各項事務(wù)的開展，校內(nèi)二級單位可在計劃指引下通過報賬核算模塊進行資金的開支，若出現(xiàn)未預(yù)計資金使用情況，可向預(yù)算中心提出申請，經(jīng)校決策部門決策后由預(yù)算中心在校內(nèi)預(yù)算模塊內(nèi)進行調(diào)整后支出。每月或每季度軋賬后預(yù)算中心可通過模塊進行報表的輸出，即為預(yù)算執(zhí)行情況的分析進入考核模塊控制，控制的方式主要有分期劃撥、調(diào)增調(diào)減經(jīng)費等。
年終，經(jīng)費核算模塊可直接生成報表，根據(jù)報表內(nèi)容預(yù)算中心編制決算報表上報，各單位各項目的使用情況將作為財務(wù)考核指標(biāo)進入綜合績效考核體系，由校決策部門對二級單位進行考核，考核結(jié)果作為下一年度的經(jīng)費控制的依據(jù)。
四、結(jié)論
一、政府投資項目管理的含義
政府投資項目也稱公共工程，是指為了適應(yīng)和推動國民經(jīng)濟或區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，滿足社會的文化、生活需要，以及出于政治、國防等因素的考慮。由政府通過財政投資、發(fā)行國債或地方財政債券、向證券市場或資本市場融資、利用外國政府贈款和國家財政擔(dān)保的國內(nèi)外金融組織貸款以及行政事業(yè)性收入等方式獨資或合資興建的固定資產(chǎn)投資工程。它以政府為實際投資主體、以財政性資金為主要資金來源，因而也經(jīng)常被稱為財政投資項目。
政府投資項目管理，是指項目管理者站在投資主體的角度，為保證工程質(zhì)量、加快工程進度、節(jié)約工程投資，在項目建設(shè)周期內(nèi)，用系統(tǒng)工程的理論、觀點和方法，通過一定的組織形式和具體措施，充分發(fā)揮計劃、組織、控制、協(xié)調(diào)和監(jiān)督職能作用，對政府投資項目進行的全過程、全方位的管理。其主要特點：一是管理范圍大。涉及到項目建設(shè)周期內(nèi)的各個階段。包括項目建議書的編制與審批、可行性研究報告的編制與審批、初步設(shè)計、施工圖設(shè)計、概預(yù)算審查、項目法人單位的建立、工程招投標(biāo)及施工管理、竣工驗收及交付使用、效益評價和財務(wù)監(jiān)督等諸多環(huán)節(jié)；二是管理內(nèi)容多，包括建設(shè)程序管理制度、政府采購制度、項目法人負責(zé)制、工程合同管理制、建設(shè)監(jiān)理制、財政基本建設(shè)資金評審與財務(wù)管理制度等；三是管理視角廣，管理者必須站在政府投資主體的角度，從促進經(jīng)濟與社會和諧發(fā)展、保護和改善生態(tài)及人文生活環(huán)境、節(jié)約財政開支的大局出發(fā)，保證工程質(zhì)量，推進工程建設(shè)，提高工程投資使用效益；四是管理主體獨特，作為項目管理的一項重要內(nèi)容，立項審批等項目決策至關(guān)重要，作為政府投資項目，其決策主體理應(yīng)是政府，這樣，本應(yīng)置身度外、以守護人身份出現(xiàn)的政府自然而然又參與到政府投資項目管理的具體過程中，成為政府投資項目管理必不可少的一個主體。而由于政府的存在缺乏實體形象，其職能主要體現(xiàn)在組成政府的各部門身上，以至在整個項目建設(shè)實施過程中，沒有一個相應(yīng)的部門或機構(gòu)代表政府來履行管理和監(jiān)督責(zé)任。
二、加強政府投資項目管理的必要性
作為我國當(dāng)前社會經(jīng)濟發(fā)展的重要構(gòu)成要素，政府投資項目涉及到經(jīng)濟、環(huán)境、文化及生活的各個方面，其工作進展及實施狀況直接關(guān)系到國民經(jīng)濟發(fā)展的好壞及快慢，關(guān)系到百姓生活質(zhì)量的變化及和諧平安社會的建設(shè)。如何加強政府投資項目管理，確保工程質(zhì)量，提高投資效益已成為百姓關(guān)注、政府重視的熱點、焦點問題，值得我們認(rèn)真研究。
1、加強政府投資項目管理是建設(shè)節(jié)約型社會的要求
建設(shè)節(jié)約型社會是我國的基本國策，也是全面貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的必然要求。加強政府投資項目管理，堵塞基本建設(shè)支出漏洞，合理控制投資成本，提高財政資金使用效益，是推進節(jié)約型社會建設(shè)的一個重要方面，事關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展的全局，具有十分重要的現(xiàn)實意義。它既能強化政府職能，提高政府執(zhí)行力，又符合現(xiàn)代管理效益原則的基本要求，有助于統(tǒng)籌考慮社會效益和環(huán)境效益，促進資源節(jié)約，合理壓縮財政支出，把有限的財政資金用到刀刃上，更好地滿足社會經(jīng)濟發(fā)展需要，是全面建設(shè)小康社會的重要保障，是建設(shè)節(jié)約型社會的重要推進器。
2、加強政府投資項目管理是建立公共財政的要求
公共財政具有資源配置、收入分配、調(diào)節(jié)經(jīng)濟和監(jiān)督管理四大職能。政府投資作為一項經(jīng)濟活動，既是一個政府宏觀調(diào)控的職能問題，又是一個資源配置問題，是公共財政管理的一項重要內(nèi)容。通過加強政府投資項目管理，既可以清除市場配置資源的各種障礙，促進生產(chǎn)要素有序流動，解決市場不能有效配置的公益性及公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等問題，促使公共財政的陽光向民生工程、“三農(nóng)”建設(shè)、環(huán)境保護等公共事業(yè)傾斜，保證財政資金投向的合理性；又有利于遏制截留、挪用建設(shè)資金，高估冒算和“三超”浪費等現(xiàn)象發(fā)生，提高財政資金使用的安全性、合規(guī)性和經(jīng)濟性；還能促使政府在投資決策中慎重行事，完善財政分配的民主決策機制，提高財政預(yù)算安排的科學(xué)合理性和透明度?？梢哉f，加強政府投資項目管理是財政合理配置資源、依法監(jiān)督管理職能的重要手段，是財政工作的重要組成部分，是推進公共財政建設(shè)的重要手段。
3、加強政府投資項目管理是廉政建設(shè)的要求
腐敗是中國社會的頭號毒瘤。從源頭上預(yù)防和懲治腐敗，大力倡導(dǎo)廉政建設(shè)是推進中國特色社會主義建設(shè)的重要保障，事關(guān)黨和國家的前途命運。作為腐敗易發(fā)多發(fā)的薄弱環(huán)節(jié)，工程建設(shè)中的職務(wù)犯罪案件占全部職務(wù)犯罪案件的90％以上，分解工程，收受回扣；圍標(biāo)串標(biāo)，暗箱操作；非法轉(zhuǎn)包，索賄受賄；權(quán)錢交易，提高造價等商業(yè)賄賂違法、違規(guī)行為時有發(fā)生，“工程上去了，干部倒下來”的現(xiàn)象屢見不鮮，嚴(yán)重破壞了市場經(jīng)濟公平競爭秩序，影響了國民經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，敗壞了黨風(fēng)、民風(fēng)，損害了黨和政府的形象，造成了國有資產(chǎn)的流失浪費，群眾對此反映強烈，政府投資建設(shè)領(lǐng)域已經(jīng)成為防腐、反腐的重點，必須采取有力措施予以整治。加強政府投資項目管理，規(guī)范政府投資行為，提高政府投資項目監(jiān)管實效，有利于營造公平、公正的市場競爭環(huán)境，規(guī)范社會主義市場經(jīng)濟運行秩序，防止商業(yè)賄賂等腐敗行為的發(fā)生，改善黨和政府在人民群眾中的形象，推進社會主義各項事業(yè)和諧穩(wěn)定、又好又快發(fā)展。
4、加強政府投資項目管理是提高政府執(zhí)行力的需要
“管理是一種實踐，其本質(zhì)不在于知，而在于行?！眻?zhí)行力是政府工作的生命力，政府履行工程項目管理職責(zé)，執(zhí)行力是不可或缺的要素。執(zhí)行力弱，就會政令不暢，有令難行，甚至有令不行，政策落實就可能“雷聲大雨點小”。從我國政府投資項目管理的現(xiàn)狀來看。不少政府投資項目管理組織較混亂，“投資、建設(shè)、管理、使用”四項職能合一，分工不明，職能交叉，各相關(guān)部門各自為政，管理越位與缺位并存，相互扯皮，效率較低，項目實施中執(zhí)行力弱，監(jiān)管不嚴(yán)，漏洞較多，工程造價控制不力，往往是建一個工程交一次學(xué)費，浪費大量的人力、物力、財力。加強政府投資項目管理，理順政府投資項目管理各有關(guān)部門之間的關(guān)系，建立職責(zé)分明、溝通順暢、配合密切的政府投資項目管理體制，減少推諉扯皮，提高政府執(zhí)行力，防止管理真空，切實履行政府投資項目管理主體職能已成為擺在我們面前的熱點、焦點問題。
5、加強政府投資項目管理是提高政府投資效益的需要
常言道，管理出效益。當(dāng)前，不少政府投資項目投資計劃制訂較隨意，缺乏科學(xué)論證，項目立項審批前未進行項目比選和公示，“形象工程”和“獻禮工程”較多，加上資金是無償撥付和使用的，沒有保值增值、還本付息的壓力，項目實施中對自行擴大建設(shè)規(guī)模、提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、增加建設(shè)內(nèi)容等現(xiàn)象往往缺乏有效的外在管理和制約措施，預(yù)算約束弱化，不少項目概算超估算、預(yù)算超概算、決算超預(yù)算，投資難以控制，工期一再推遲，“釣魚工程”、“胡子工程”較為普遍，不僅影響投資效益，浪費國家財力和公共資源，困擾社會事業(yè)發(fā)展，而且容易滋生腐敗，有的還因建設(shè)資金不到位造成拖欠民工工資和工程款等問題，影響社會穩(wěn)定，損壞政府投資項目在公眾中的形象。加強政府投資項目管理，通過有目的的計劃、組織、指揮、調(diào)節(jié)和控制，有助于規(guī)范政府投資行為，加快工程進度，節(jié)減財政開支，提高政府投資效益，創(chuàng)造和形成新的生產(chǎn)力。
三、加強政府投資項目管理的建議
1、推行項目價值管理，重點做好政府投資工程項目前期可行性論證及決策
項目前期規(guī)劃及決策階段主要包括項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計、立項審批等工作，在這個階段雖然所需花費的資金不多，但對項目價值及投資費用的影響卻至少占70％以上，直接關(guān)系到項目的成敗得失。是工程項目價值管理的最重要階段。缺乏科學(xué)論證、敷衍了事的可行性研究和錯誤的決策將會帶來人力、物力、財力的浪費，甚至造成無法彌補的損失。在這個關(guān)鍵點上必須樹立項目價值管理觀念，以實現(xiàn)項目利益各方最高滿意度為目標(biāo)，科學(xué)分析、理性判斷、民主決策。第一，要建立健全政府投資管理制度，規(guī)范政府投資行為，嚴(yán)格按法定程序?qū)徟顿Y項目，對關(guān)系百姓民生、經(jīng)濟社會發(fā)展的重點項目實行事前公示制，防止重復(fù)建設(shè)無序投資，確保政府投資項目投向合理、程序合規(guī)；第二，要認(rèn)真開展調(diào)查研究，前移政府投資評審關(guān)口，嚴(yán)格把好項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計及概算的審查關(guān)，堅持“先評審，后立項”，做好項目的比選和可行性論證，建立健全項目儲備庫，做深做實項目前期工作，謹(jǐn)防超標(biāo)準(zhǔn)、超概算、超財政承受能力；第三，要切實貫徹執(zhí)行政府采購制度和招標(biāo)投標(biāo)管理制度，該招標(biāo)采購的決不直接發(fā)包，堅持“貨比三家”，加強對投標(biāo)單位的資格審查，防止圍標(biāo)、串標(biāo)和“暗箱操作”，堅持“先評審、后招標(biāo)”，從源頭上擠壓工程招標(biāo)采購預(yù)算的“水份”，防止高估冒算和漏項漏算，為合理控制項目開支提供重要保證。
2、切實加強工程項目管理，把好事中監(jiān)督關(guān)口
一是加強對建筑市場的監(jiān)督管理，采取有效措施解決施工企業(yè)“借殼”掛靠問題，嚴(yán)厲打擊圍標(biāo)、串標(biāo)、賣標(biāo)、非法轉(zhuǎn)包分包行為，強化對工程監(jiān)理、造價咨詢、招標(biāo)等中介機構(gòu)的監(jiān)管，嚴(yán)肅建筑市場運行秩序，對有違法、違規(guī)行為的企業(yè)、中介機構(gòu)，要予以嚴(yán)肅查處，情節(jié)嚴(yán)重的，要堅決吊銷資質(zhì)證書，依法清出建筑市場；二是加強合同管理，規(guī)范合同簽訂行為，認(rèn)真審核合同條款的合法性、嚴(yán)密性，詳細約定工程質(zhì)量、進度、合同價款的確定及其調(diào)整方法、雙方的責(zé)任和義務(wù)、工程付款方式、違約責(zé)任等內(nèi)容，盡量減少合同中的“活口”，防止因合同糾紛影響工程進度或增加工程造價；三是明確職責(zé)分工，強化責(zé)任意識，按照“投資、建設(shè)、監(jiān)管、使用”四分開原則，積極推行政府投資項目代建制，充分發(fā)揮項目管理公司的專業(yè)優(yōu)勢，大力節(jié)減投資成本；四是加強項目實施階段的監(jiān)管，堅持“集體研究，分級審批，先批后變”的原則，嚴(yán)把工程變更關(guān)，及時處理施工中遇到的問題，合理界定各方責(zé)任，嚴(yán)格控制現(xiàn)場簽證，保證工程質(zhì)量，減少返修費用。
3、加強項目資金管理，鎖住政府投資管理的“籠頭”
預(yù)算外資金，顧名思義，就是在國家和政府財政預(yù)算之外而存在的收支計劃資金，它是相對于預(yù)算內(nèi)資金而存在的。比較精確的定義，是指地方財政部門和由預(yù)算撥款的行政事業(yè)單位根據(jù)國家法律、行政法規(guī)和財政規(guī)章制度規(guī)定，自行提取，自行收取，自行安排使用的不納入國家預(yù)算的一種財政性資金.
在西方財政民主發(fā)達的國家，預(yù)算外資金是一個不可被理解的概念，因為政府的所有收入和支出都是完全被納入規(guī)范的政府預(yù)算的，在國家的財政預(yù)算計劃之外，是不可能存在其他收支計劃的.而在中國，人們形象地將那些數(shù)目龐大的預(yù)算外資金稱為“小金庫”，并且很多地方行預(yù)算外資金的存在，是在一定程度上得到了中央政府的默許的。
預(yù)算外資金相對于預(yù)算內(nèi)資金的最大特點就是其來源的廣泛性與任意性。與正式列入國家財政預(yù)算制度的資金不同，預(yù)算外資金的來源十分廣泛，比較常見的有以政府及其各級機關(guān)的名義征收的各種費用，例如目前大量存在的以針對為城市外來人員辦理城鎮(zhèn)戶口而征收的戶口費。以山東曲阜為例，其在一年之內(nèi)就辦理了3000個城鎮(zhèn)戶口，共計收入9000萬，貴州安順則辦理500個城鎮(zhèn)戶口，得150萬。截止到1994年初，全國城市大約一共出售了300萬個城鎮(zhèn)戶口，總收入達到250億元，這并不是一個小數(shù)字。而對這筆錢，幾乎分文沒有上繳國庫，全部落入了地方財政的腰包.大量的不規(guī)范的預(yù)算外資金的存在，對我國預(yù)算制度的法治建設(shè)產(chǎn)生了巨大的阻礙。
預(yù)算外資金的另一個重要特點是其在監(jiān)管中的困難。由于預(yù)算外資金不像預(yù)算內(nèi)資金那樣規(guī)范，因而是游離于現(xiàn)有的財政監(jiān)管制度的控制之外的。這樣就給審計機關(guān)的審計和管理帶來了很大的困難。在中國大量存在的小金庫現(xiàn)象之所以屢禁不止，在其資金管理監(jiān)督中的困難是一個重要原因。注意到這一現(xiàn)象，自從1985年起，全國開展了“財政物價大檢查”行動，并從1989年起，國務(wù)院又著重開展了對各級行政機關(guān)、企事業(yè)單位的“小金庫”進行查處，對各級行政機關(guān)、企事業(yè)單位侵占、截留的資金狀況進行了清理，這項檢查一直持續(xù)到1997年，共查出違紀(jì)資金2044億元，上繳1331億元.即使是這樣，中國預(yù)算外資金的現(xiàn)實狀況也還未真正露出水面，審計機關(guān)所能查出的也僅僅是反映在各單位賬面上的資金情況，而預(yù)算外資金更廣泛地是落入個人的手中，或者以各種福利、獎勵的名義進行了分流，因此審計機關(guān)是無法對這些進行詳細地審查的，也就不可能對之進行有效的監(jiān)管。
預(yù)算外資金的存在，也對中國的預(yù)算管理制度造成了巨大的影響。中國的預(yù)算管理制度主要是建立在對預(yù)算之內(nèi)的資金進行的管理，而對于預(yù)算外資金，由于它的不固定性和不規(guī)范性，在現(xiàn)有的審計制度不能有效覆蓋的情況下，往往使對其的管理鞭長莫及。由于缺乏有效的制約和管理機制，在資金運用過程中，很容易導(dǎo)致地方政府大量違規(guī)行為的產(chǎn)生，這也對政府的信譽也造成了負面影響。在近幾年中的上訪問題中，有大量是關(guān)于因征地、攤派費用等與政府的預(yù)算外資金有關(guān)的矛盾。以近年以來的熱點問題之一，三農(nóng)問題為例，對三農(nóng)問題的解決，重中之重就是對農(nóng)村稅費改革的推廣，而“費改稅”的內(nèi)涵就是將游離于政府財政預(yù)算之外的農(nóng)村各種費用通過法定的形式加以固定化，即納入國家和地方政府的正規(guī)預(yù)算制度之內(nèi)中去，這不失為解決預(yù)算外資金管理的一種有效途徑。
但中央也不是沒有注意到預(yù)算外資金存在諸多管理中的問題，對于預(yù)算外資金的管理，早在1986年國務(wù)院就下發(fā)了《關(guān)于加強預(yù)算外資金管理的通知》，又于1996年7月頒布了《關(guān)于加強預(yù)算外資金管理的決定》系統(tǒng)地規(guī)定了預(yù)算外資金管理的規(guī)則，標(biāo)志著我國對預(yù)算外資金管理進入了規(guī)范化的階段。在《決定》以及其配套規(guī)定中，主要確立了以下規(guī)則，即對預(yù)算外資金范圍重新界定；將部分預(yù)算外資金納入財政預(yù)算管理；嚴(yán)格控制行政事業(yè)收費和政府性基金規(guī)模；建立預(yù)算外資金收支預(yù)決算制度；嚴(yán)格規(guī)定預(yù)算外資金的適用范圍.這些規(guī)定都對中國預(yù)算外資金的管理和運用起到了重要的作用，促使中國預(yù)算外資金朝著規(guī)范化的方向邁進。
雖然以上規(guī)定對預(yù)算外資金的管理和運行起到了一定的約束作用，但仍然不能從根本上解決這個問題。預(yù)算外資金的問題是不能僅僅從技術(shù)層面上就能夠得到解決的。因為預(yù)算外資金產(chǎn)生的根本性原因還在于地方與中央在財政權(quán)力方面的分權(quán)不足。由于中國的特殊國情，自古以來就有注重中央權(quán)威的傳統(tǒng)，在財政權(quán)力上更是如此，這就造成了中央權(quán)力的過度膨脹，而使地方的財政需求得不到滿足，出現(xiàn)了巨大的財政
缺口。尤其是自從1994年稅制改革以來，中央政府的財政權(quán)力得到了加強，中央政府在與地方分享的稅種中處于優(yōu)勢地位，拿走了大部分財政收入，因此地方政府在無法依靠稅收收入解決財政豁口的情況下，為了滿足其基本需要，采取了大量不合規(guī)定的做法，例如大量建立地方性國有企業(yè)，對中央與地方共享稅中減免征收，在企業(yè)所得稅方面給予地方企業(yè)優(yōu)厚的待遇，采取大量激勵減讓措施，或者通過地方投辦地方信托公司的方式來擴大財源，或者通過出售城市戶口、國有企業(yè)轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)等大量違法違規(guī)操作行為來獲得收入。這成為大量的亂攤派、亂集資、亂收費現(xiàn)象出現(xiàn)的誘因，對地方政府的公信力和威望產(chǎn)生了不良的影響.雖然這些并不完全是稅制改革后才出現(xiàn)的，但究其根本原因，仍然是由于中央財政權(quán)力的過分膨脹而導(dǎo)致的地方財政支出不足而導(dǎo)致的矛盾。
正因為地方的財政權(quán)力過小，中央政府在一定程度上也就默許了地方政府的征收一部分預(yù)算外資金的權(quán)力，以補貼其財政開支，同時這樣也減輕了中央財政補貼地方財政的壓力。同時對于預(yù)算外資金的管理，中央政府也不可能深究地方政府每一筆收入的來源，因此為地方政府濫收預(yù)算外資金創(chuàng)造了有利的條件，從而成為我國財政法治建設(shè)預(yù)算管理中的一道難題。
因此，我認(rèn)為，解決預(yù)算外資金的根本途徑，仍然是對中央和地方財政權(quán)力的進一步劃分和界定，給以地方在稅收收入上的更大自和享受受益的權(quán)力，歸根結(jié)底，就是要逐步減少預(yù)算外收入在地方政府財政收支中的比重直到其逐步消失。最有效的方法，就是通過法定形式的稅收來代替非法定特點的預(yù)算外收入，這也是財政法治原則和公開原則在預(yù)算管理制度中的具體體現(xiàn)。中央政府通過明確的稅收方式，可以透明地了解到地方的財政收支情況，做到心中有數(shù)，從而可以視地方政府的財政狀況予以區(qū)別對待，采取不同的方式對其給以支持，以促進地方經(jīng)濟的發(fā)展。對此采取的最基本的措施，仍然是在稅收權(quán)力上給予地方以優(yōu)惠，在中央與地方共享稅種種給地方以更大的優(yōu)惠。除此之外，對預(yù)算外資金的監(jiān)管可以采取的具體措施還可以有：嚴(yán)格賬戶資金管理機制；完善行政性收費票據(jù)管理，從源頭上控制預(yù)算外資金；完善公務(wù)員收入申報制度，防止灰色收入和黑色收入；收支兩條線，建立規(guī)范的內(nèi)部財政管理體制，防止內(nèi)部資金運作；規(guī)范政府行為，防止過多介入企業(yè)的信托、金融等投資領(lǐng)域。但是，以上措施的采取，仍然需要地方政府嚴(yán)格樹立依法行政的觀念，增強廉潔自律意識，取消違規(guī)操作和內(nèi)部資金截留，從而建立一個通暢的資金運行機制。
「參考資料
黃佩華：《中國地方財政問題研究》中國檢察出版社，1999年出版。
劉劍文主編：《財稅法學(xué)》高等教育出版社，2004年出版。
