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按照受益范圍的大小，公共產(chǎn)品可分為全國性的公共產(chǎn)品和區(qū)域性的公共產(chǎn)品。全國性公共產(chǎn)品的受益范圍覆蓋整個國家，每個區(qū)域的居民都能同等消費，因而代表區(qū)域居民利益的地方政府不會自愿提供，只能由代表整個國家居民利益的中央政府提供。相反，區(qū)域性公共產(chǎn)品的受益僅局限在一定區(qū)域范圍內(nèi)，因而其他區(qū)域的地方政府不會提供，只能由代表該地區(qū)居民利益的地方政府提供。稅收是政府提供公共產(chǎn)品的價值補償，因而稅收收入和稅收權限的劃分也應當與公共產(chǎn)品的提供相對應。為提供全國性公共產(chǎn)品而在全國范圍內(nèi)普遍征收的稅種，其稅收收入和稅收權限應歸屬于中央政府；為提供區(qū)域性公共產(chǎn)品而選擇在區(qū)域范圍內(nèi)征收的稅種，其稅收收入和稅收權限應歸屬于地方政府。
作為地方支出項目的資金來源，財產(chǎn)稅在世界各國地方財政中占有重要地位①。然而，目前各國學者對財產(chǎn)稅是否屬于受益稅的爭論尚未停止，一些學者也在試圖尋找能夠替代財產(chǎn)稅為地方政府籌集資金的其他稅種（Oates，2001）。財產(chǎn)稅稅負最終由誰負擔？用于何處？能否采用其他收入予以替代？通過研究財產(chǎn)稅歸宿找到上述問題的答案，有利于明確財產(chǎn)稅的經(jīng)濟效應和在地方財政中所應發(fā)揮的作用，從而合理制定財產(chǎn)稅政策，改善地方財政狀況。
從研究方法上看，稅收歸宿可以分為絕對稅收歸宿、平衡預算歸宿和差別稅收歸宿。絕對稅收歸宿考察當其他稅和政府支出不變時某種稅收的經(jīng)濟影響，是最基本的稅收歸宿分析方法。平衡預算歸宿考察的是稅收與政府支出計劃相結合所產(chǎn)生的分配效果。也就是既分析稅收的歸宿，又考慮通過稅收取得的政府支出的用途。差別稅收歸宿考察的是政府預算保持不變時，以一種稅替代另一種稅的歸宿差異。本文從的財產(chǎn)稅絕對稅收歸宿入手，對平衡預算歸宿和差別稅收歸宿進行一次全面的考察。
二、絕對稅收歸宿：誰負擔了財產(chǎn)稅
傳統(tǒng)觀點在分析中采用局部均衡方法，并將財產(chǎn)稅劃分為對土地課稅和對建筑物課稅兩部分，認為財產(chǎn)稅是對土地和建筑物課征的一種貨物稅，稅收歸宿取決于相關的供給和需求曲線。對于土地而言，只要數(shù)量無法改變，其供給就是完全無彈性的，因而全部稅負由土地所有者承擔。如果土地的供給不是固定的（例如城市土地供給可以擴展至毗鄰農(nóng)用土地的市郊地區(qū)；同樣，通過填埋改造也可以增加土地的數(shù)量），那么稅負則由土地所有者和土地使用者分擔，比例取決于供給和需求的彈性。對于建筑物而言，由于建筑業(yè)在長期內(nèi)可以按市場價格取得所需資本，因而建筑物的供給曲線是完全水平的。如果資本無法在建筑部門取得預期收益，就將轉移至其他部門。因此，對建筑物征收的財產(chǎn)稅能夠向前轉嫁給消費者。對于財產(chǎn)稅的收入分配效應，傳統(tǒng)觀點指出，對土地部分課征的財產(chǎn)稅，取決于來自于土地所有權的收入是否隨著收入的增加而提高。同樣，對建筑物課稅的累進性取決于隨著收入的增長，用于住房部分的收入是提高還是下降②。
與傳統(tǒng)觀點相反，Miesezkowski（1972）采用Harberger的稅收歸宿一般均衡模型（兩個生產(chǎn)部門、全國范圍內(nèi)固定的資本存量以及一定的政府服務水平）分析地方財產(chǎn)稅的歸宿。后來人們將Miesezkowski，Zodrow，Wilson等人的觀點合稱“新觀點”。Miesezkowski指出，傳統(tǒng)的局部均衡分析沒有考慮整個經(jīng)濟中所有地區(qū)廣泛征收財產(chǎn)稅時的一般均衡效應。他在模型中假設全國的資本供給完全無彈性，因此資本所有者作為一個群體承擔全國范圍內(nèi)的財產(chǎn)稅。
Miesezkowskiki將這一效應稱為財產(chǎn)稅歸宿中的利潤稅部分。由于資本所得在富有階層收入中所占比重更大，因而財產(chǎn)稅歸宿中的利潤稅部分具有較高的累進性。該結論與上述傳統(tǒng)觀點截然相反。此外，在稅收相對較高的地區(qū)，財產(chǎn)稅使資本從該地區(qū)流出，降低了該地區(qū)生產(chǎn)要素（土地和勞動力）的生產(chǎn)能力和要素回報率。資本流入稅收相對較低的地區(qū)，這些地區(qū)的工資和土地價格提高而住房和商品價格下降。Miesezkowski將其稱為財產(chǎn)稅歸宿中的貨物稅效應，并指出，貨物稅效應扭曲了經(jīng)濟中的資本配置，使資本從高稅收地區(qū)轉移至低稅收地區(qū)，直至所有地區(qū)資本的稅后收益相等。
可見，采用局部均衡分析與采用一般均衡分析的假設前提與結論的差異是顯著的。筆者認為，這種差異的產(chǎn)生，主要源于對問題分析的角度不同。傳統(tǒng)觀點想要解釋的是某一特定地區(qū)的財產(chǎn)稅歸宿，而一般均衡方法著重考察一個國家整體的財產(chǎn)稅歸宿。當考察問題的角度發(fā)生變化時，結論產(chǎn)生某些差異就不足為奇了。況且，兩種觀點并非完全對立。當某一地區(qū)的財產(chǎn)稅相對于全國的平均稅率而言較高時，該地區(qū)的消費者就將以更高的商品購買價格承擔這種貨物稅效應。這時，財產(chǎn)稅歸宿的傳統(tǒng)觀點就可以視為一般均衡觀點的一種特例。實際上，財產(chǎn)稅是一種地方稅，地方政府在討論征收財產(chǎn)稅所產(chǎn)生的效應時，似乎并不關心其他地區(qū)的資本收益和房屋的消費者，它們只考慮本地區(qū)居民所負擔的稅收以及對本地區(qū)經(jīng)濟所造成的扭曲。地區(qū)稅收負擔的增加，主要是通過貨物稅效應產(chǎn)生影響，利潤稅效應作用很小，因而總體效應是累退的。其他地區(qū)的利潤稅效應將被貨物稅效應的收益所抵消，從而將所有稅收負擔留給課稅地區(qū)。課稅地區(qū)的稅收歸宿不僅是累退的，而且該地區(qū)承受所有的稅收負擔。從整個國家的財產(chǎn)稅體系上看，財產(chǎn)稅的稅收負擔則包含累進性因素，但地方居民則視財產(chǎn)稅為累退的。由于財產(chǎn)稅主要是作為一種地方稅發(fā)揮作用，因此后一角度顯得更為重要，即貨物稅效應是問題的主要方面。
三、平衡預算歸宿：受益觀點與新觀點之爭
由于財產(chǎn)稅是地方財政支出的重要來源，因此在分析財產(chǎn)稅歸宿時，考慮財產(chǎn)稅的用途顯然是必要的。對于財產(chǎn)稅的平衡預算歸宿問題，同樣存在著兩種觀點。第一種觀點被稱為“受益”觀點。該觀點基于Tiebout（1956）的分析框架，假設消費者具有“用腳投票”的完全流動性，地方政府間存在競爭。這使得各地區(qū)的公共服務相對于個人需求而言具有同質(zhì)性，因此在該框架下地方公共服務的提供總能保持在有效的水平上。受益觀點最先由Hamilton（1975）提出，他將財產(chǎn)稅作為地方最重要的籌資手段納入Tiebout模型，并從四個方面對模型加以擴展：假設地方公共服務提供的是滿足私人需求的產(chǎn)品，因而公共服務的人均成本是固定的，地區(qū)規(guī)模與公共服務的有效性無關；通過居住用財產(chǎn)稅為地區(qū)服務籌資；房屋市場模式明確，有足夠的地區(qū)可以滿足住房和公共服務需求，換言之，與理想的稅收及支出對應的住房供給是完全有彈性的；地方政府制定了嚴密的地區(qū)法規(guī)，能夠確定地區(qū)內(nèi)住房的最低價格。在上述情況下，個人不會因財產(chǎn)稅的征收或提高調(diào)整其房屋消費，個人按照對住房和公共服務的偏好選擇居住地區(qū)，正如在最初的Tiebout模型中，配置到公共部門的資源是有效的，因為財產(chǎn)稅作為一次性總付稅，相當于支付地方公共服務的成本。此外，用于住房的資本配置是有效的，各家庭間不產(chǎn)生收入的分配效應。換言之，具有嚴格地區(qū)法規(guī)、能夠保證同質(zhì)住房以及財產(chǎn)稅的完全資本化在房屋價格上體現(xiàn)出差異的居住用財產(chǎn)課稅體系，相當于不具有扭曲效應的使用費。Fischel和White將這一方法擴展至對工業(yè)資本征收的財產(chǎn)稅，假定企業(yè)在地區(qū)間具有較高的流動性。同樣，在適當?shù)牡貐^(qū)法規(guī)下，工業(yè)財產(chǎn)稅相當于為政府公共服務支付的費用（GeorgeR.Zodrow，2001）。
另一種觀點即“新觀點”。以Miesezkowski的一般均衡分析為基礎，Zodrow-Miesezkowski（1986）在考慮財產(chǎn)稅用途的前提下，對原有模型進行了修改，主要體現(xiàn)在四個方面：假設政府在模型中按照Coumot-Nash方式競爭（認為其他地區(qū)的財政政策和資本收益不變），因此地方稅收和公共支出是內(nèi)生的；模型考慮地方公共服務對個人效用水平的影響，個人效用函數(shù)包括地方服務，允許個人對地方服務具有不同的需求；按照Tiebout和受益觀點所強調(diào)的個人對地方公共服務需求不同，允許個人在地區(qū)間流動，每個地區(qū)中的個體在其對公共服務的需求方面是同質(zhì)的；模型包括一種簡單的土地使用范圍形式。分析的結果表明，引入Tiebout特征后，一般均衡分析的基本結論并未改變。只要資本隨著地區(qū)間財產(chǎn)稅的差異而在地區(qū)間流動，且資本供給在全國范圍內(nèi)固定，財產(chǎn)稅歸宿中就將包含利潤稅和貨物稅兩方面的內(nèi)容。
這說明，盡管受益觀點和新觀點的前提和結論存在差異，但在二者的分析中，某一地區(qū)的地方支出都與財產(chǎn)稅負擔緊密相連。實際上，由于地方土地所有者（尤其是房屋所有者）居住在課稅地區(qū)，消費者價格的提高局限于地區(qū)生產(chǎn)和消費的商品，因此新觀點中明顯具有受益觀點的特征；換言之，通過提高地方財產(chǎn)稅籌集地方政府支出而增加的負擔完全由地方居民負擔。
新觀點的受益特征與實際的受益觀點之間的主要區(qū)別在于前者得到結論的過程與后者不同：按照新觀點，地方要素和消費者的稅收負擔產(chǎn)生于因課稅而導致的資本流出。對于受益觀點和新觀點的爭論，一直以來從未停止。筆者認為，既然財產(chǎn)稅是一種地方稅，那么在考慮地方財政支出時將其視為一種受益稅顯然更符合財政聯(lián)邦制的概念——各級次的政府在其范圍內(nèi)提供公共服務，并自行為之付費③。然而，這種受益稅是相對意義上的，或者說是地區(qū)間或各政府級次間受益稅，而不是絕對意義上的個人間受益稅。在絕對的受益稅情況下，稅收實際上成為一種使用者收費，即公共服務的價格，因而不產(chǎn)生超額負擔，對資本市場沒有扭曲效應，研究其歸宿問題就顯得毫無意義。而事實上財產(chǎn)稅是一種相對意義上的受益稅——從全國范圍上看是累進的，從地區(qū)角度看則是累退的。
四、差別預算歸宿：財產(chǎn)稅的替代性收入來源
由于地方政府提供的主要是地區(qū)受益的公共產(chǎn)品和服務，因此有必要掌握自身的收入來源。作為地區(qū)性公共產(chǎn)品的價值補償，財產(chǎn)稅一直在地方政府收入中占有重要比重。然而，在實踐中，財產(chǎn)稅的估價容易導致征納雙方的爭執(zhí)矛盾，按季或年度征收且由納稅人直接繳納又經(jīng)常使納稅人感到稅收負擔格外沉重，因此地方居民往往向地方政府施加壓力，要求減輕財產(chǎn)稅負擔④。在這種情況下，各國開始尋找替代性的收入來源。對地方政府而言，財產(chǎn)稅的替代性收入來源主要包括銷售稅（或增值稅）、所得稅、使用者收費，以及來自更高級次政府的轉移支付。在上述收入中，使用者收費對于地方政府而言是一種不斷增長的、頗受歡迎的收入來源。使用者收費被廣泛地用于為衛(wèi)生服務、開發(fā)許可、公用事業(yè)、文化景點等籌集資金。但是，作為一種為公共產(chǎn)品和服務籌資的收入來源，使用者收費局限于具有排他性的服務。因此，對于地方政府有義務提供的很多產(chǎn)品和服務（如貧困救濟、基礎教育、治安等）而言，使用者收費是不合適的。
除使用者收費外，銷售稅（或增值稅）和所得稅也是地方政府考慮的主要對象。與地方財產(chǎn)稅相比，地方所得稅和銷售稅確實具有一些優(yōu)點。由于更高級次的政府（中央政府或州、省級政府）通常也征收這兩種稅，因此，由更高級次的政府代為征收和管理，能夠節(jié)省遵從和管理成本。此外，這兩種稅收的彈性都要好于財產(chǎn)稅，并且在大部分情況下可以自行申報。相比之下，財產(chǎn)稅的稅基需由稅務管理部門進行估測，所費時間較長，而且通常被納稅人認為是武斷和不合理的，稅收收入與經(jīng)濟增長之間的關系也不大。將銷售稅和所得稅作為地方收入主要來源的問題是，一方面，由于更高級次的政府同時征收銷售稅和所得稅，因此，如果地方政府將其作為主要的收入來源，那么邊際稅率將會非常高。另一方面，銷售稅和所得稅的稅基要比財產(chǎn)稅稅基具有更大的流動性。個人完全可以通過在鄰近的地區(qū)購物或工作，以避免繳納地方銷售稅和所得稅。
更高級次政府的補貼是地方政府的又一收入來源。事實上，幾乎所有地方政府的財政資金中都包含著自身收入和上級補助，但二者所占比重各地差異較大。一種極端的形式是Tiebout-Hamilton-Fischel模式，地方政府提供廣泛的公共服務體系，家庭選擇適當?shù)木幼〉貐^(qū)，以享有其希望得到的公共產(chǎn)品。在該模式中，地方財政具有市場化的特征：家庭在選擇居住地區(qū)時“用腳投票”，有效地“購買”希望得到的公共服務，稅收如同市場決定的價格一樣發(fā)揮作用。另一種極端形式則在地方財政體系中強調(diào)地方服務的平等性，地方政府應發(fā)揮基本的再分配作用。在該模式中，地方收入中很大一部分依賴于轉移支付，中央政府通過征收全國性的稅收在籌集收入中發(fā)揮基礎性作用，中央分配大量的補助給地方政府，用于地方公共支出。支持后一種模式的人認為，主要依靠中央政府收入的財政體系更有效率，也更為公平。因為更高級次的政府可以更為有效地使用累進稅，這一方面提高了稅制的公平性，另一方面也使人們無法通過在各地區(qū)間遷徙而避稅，減少了扭曲性地區(qū)決策引起的超額負擔。此外，在集權財政體制下，可以采用平均的方式將資金分配給地方政府，從而使各地區(qū)間的財政機會更為平等。盡管這些觀點指出了更高級次政府補貼的優(yōu)越性，但筆者認為，該模式的最大缺陷在于忽視了稅收與政府支出決策之間的聯(lián)系。實際上，地方政府想要作出正確的財政決策，就必須權衡公共支出的成本與收益——理想的結果是將支出調(diào)整至邊際收益等于邊際成本的點上。如果資金來源于其他地方，這一聯(lián)系就被割斷：公共支出項目的邊際收益不再等于其邊際成本。有關地方公共服務范圍和水平的決策很可能變成地方與更高級次政府間關于地方公共項目補貼規(guī)模和形式的談判結果。因此，決定在邊際上擴大還是縮小地方公共項目時，地方稅收必須發(fā)揮主要作用，以使這些決策的成本和收益在復雜的決策中成為主要的決定力量。
五、中國財產(chǎn)稅改革：稅收歸宿理論的引申
改革開放后，中國對財政體制進行了漸進性的改革，并于1994年建立了以分稅制為基礎的財政體制。分稅制財政體制實施后，中央政府收入由之前的20％左右提高至50％以上，并且至今一直保持著這一水平（國家統(tǒng)計局，2004）。然而，在地方政府的收入份額大大降低的同時，其支出任務并未相應減少，70％的公共支出仍由地方政府負擔，其中超過55％的部分落在縣、鄉(xiāng)政府肩上（WorldBank，2002）。中央政府財政收入的集權化和原有地方支出責任的保留使地方財政捉襟見肘。為了滿足地方居民對公共產(chǎn)品和服務的需求，地方政府不得不尋找替代性的收入來源。在眾多可選擇的渠道中，不納入財政預算管理的預算外收入和沒有納入預算外管理的非預算收入不在中央政府的預算控制范圍之內(nèi)，成為地方政府彌補財政收支差額的兩種最為常用方法⑤。世界銀行（2002）估計中國目前的預算外收入和非預算收入占GDP的20％，其中2/3由地方政府支配。Wong（1998）估計1994年中國的預算外資金高達2100億元，占GDP的4.7％。Gang（1998）的案例分析結果表明，中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的大部分公共支出是通過非預算資金籌集的。例如，廣東省某鎮(zhèn)1993—1994年90％的基礎教育支出成本通過非預算資金彌補；浙江省溫州地區(qū)某鎮(zhèn)94％的道路建筑資金和50％的政府行政支出來源于非預算資金。按照他的估計，中國南方城市的政府收入中，1/3來源于預算收入，其余部分由預算外和非預算收入彌補。
預算外收入和非預算收入的使用反映了中國從中央計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟轉軌過程中的一種進步和改良，因為二者體現(xiàn)了地方納稅人對地方公共產(chǎn)品的偏好與滿足這些偏好的資金之間存在更為緊密的聯(lián)系，從而使財政資源的配置更有效率。盡管具有上述優(yōu)點，但二者的負面效應更加明顯：首先，由于各地方政府征集預算外資金和非預算資金的能力不同，因而地區(qū)間差距進一步擴大。實踐表明，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)比不發(fā)達地區(qū)更容易從地方經(jīng)濟中取得資金，結果是不發(fā)達地區(qū)處于更為不利的地位。由于預算外資金和非預算資金的征集會減少中央財政的收入規(guī)模，因而中央政府采用轉移支付以減輕地區(qū)差異的能力同樣降低，欠發(fā)達地區(qū)的財政狀況面臨著進一步惡化的風險。其次，由于非預算資金完全由地方政府自由支配，不受中央政府監(jiān)督，因而地方政府往往以降低其稅收負擔為條件要求企業(yè)為地方公共基礎設施和社會服務投入資金。換言之，相對于預算資金而言，地方政府更加傾向于可以自行支配的預算外或非預算資金。這無疑將削弱中央政府的宏觀調(diào)控能力，不利于達到穩(wěn)定經(jīng)濟的政策目標。最后，預算外資金和非預算資金的取得大部分是無規(guī)則的。這種不透明的制度安排也為地方官員的腐敗敞開方便之門。
在這種情況下，如何規(guī)范地方財政體制，減少通過預算外資金和非預算資金籌資的負面效應已經(jīng)成為下一步財政體制改革的關鍵問題。筆者認為，加快財產(chǎn)稅的改革將是解決該問題的一劑良藥。該結論的得出主要基于以下三個方面的原因。第一，中國的稅制改革已經(jīng)到了必須處理省級以下財政關系的階段。雖然分稅制改革確立了中央與省級政府之間的收入分配關系，但并未明確省級以下財政關系。實際上，與中央——省級政府收入——支出不配比一樣，省級以下政府也存在這一問題。盡管大多數(shù)公共支出發(fā)生在縣鄉(xiāng)級次上，但收入分配卻并未與支出模式相符。因此各級地方政府間也應建立規(guī)范的財政關系。財產(chǎn)稅屬地方稅，如果下一步的改革集中于地方財政體制，那么財產(chǎn)稅必然成為主要的改革對象。第二，加快財產(chǎn)稅改革也符合中央政府希望地方政府減少使用預算外資金和非預算資金的愿望。實踐表明，每當中央政府試圖抓緊對地方財政的控制，省級以下政府通常都采用非正式的預算安排予以應對?？梢哉f，忽略省級以下政府作用的改革方式必然無法削弱預算外資金和非預算資金的使用。因而，在未來的改革中，中央政府必須對地方財政予以重視。財產(chǎn)稅的改革不僅不會使中央利益受損，還將有利于幫助其實現(xiàn)建立以稅收為基礎的財政體系和地方政府減少使用預算外資金和非預算資金的目標。允許地方政府擁有財產(chǎn)稅的管理權將有助于激勵預算外資金和非預算資金向正式的預算體系轉化，從而更加便于中央政府監(jiān)控。第三，推進財產(chǎn)稅的改革還將有助于防止地區(qū)差距的進一步擴大。財產(chǎn)稅不僅征收了地理位置租金，而且要求公共基礎設施和社會服務的主要受益者支付成本。用財產(chǎn)稅替代預算外資金和非預算資金，無疑有助于消除非正式預算籌資方法所導致的負面激勵效應，實現(xiàn)中央政府所提出的區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略目標。
注釋：
①Bird，RichardM.和EnidSlack（2002）的研究結果表明，1990年代，發(fā)展中國家的財產(chǎn)稅占地方政府稅收收入的40％。發(fā)達國家的比例為35％（10年前為30％）。轉軌國家比例相對較低，但也達到了12％。
（一）農(nóng)村公共品具有一般公共品的性質(zhì)
1.農(nóng)村公共品具有非排他與非競爭的特性。由于存在非排他性與非競爭性，在農(nóng)村公共品的供給中，基于市場的資源配置將會出現(xiàn)“搭便車”現(xiàn)象，從而不可避免地造成供給不足，難以達到帕累托最優(yōu)。而政府的強制性融資方式能夠很好地解決該問題，實現(xiàn)農(nóng)村公共品的有效供給。
2.大多數(shù)農(nóng)村公共品具有外部性。外部性的存在將導致私人的邊際效益與成本偏離社會的邊際效益與成本，無法達到社會效益的最大化，所以農(nóng)村公共品的市場供給是無效的。為了保障其有效供給，政府需要建立財政保障機制，通過矯正性的稅收、財政補貼等手段，調(diào)整私人邊際效益或成本，矯正外部性。
3.部分農(nóng)村公共品具有規(guī)模效應。部分農(nóng)村公共品的單位成本會隨著供給規(guī)模的增加而呈現(xiàn)出下降的趨勢，如就農(nóng)村科技推廣這一公共品而言，小村莊的分散供給是低效率的，但是當土地相對集中后，可以更好地使用新技術、推廣機械化，產(chǎn)生規(guī)模效應。這類農(nóng)村公共品的市場供給同樣是無效的，會出現(xiàn)私人收費成本過大、浪費性重復建設等問題，所以應當由政府通過一定機制保障其有效供給。
（二）農(nóng)村公共品具有區(qū)別于一般公共品的特性
1.農(nóng)村公共品具有生產(chǎn)分散性。農(nóng)村公共品的生產(chǎn)分散性是指農(nóng)民能夠用于公共品供給的資金較為分散，這是由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點和農(nóng)村分散的經(jīng)營方式?jīng)Q定的。由于存在這種生產(chǎn)分散性，一些在城市中可以由私人提供的公共品，在農(nóng)村中只能由政府通過發(fā)揮財政資金的保障作用，保障其有效供給。
2.農(nóng)村公共品具有較強的針對性。農(nóng)村公共品的受益范圍相對較小，因此農(nóng)民就能夠通過一定的渠道反映其實際需求，上級政府也可以通過這些渠道，了解農(nóng)民的需求意愿，并在此基礎上，做出合理的供給決策。而且在多數(shù)情況下，農(nóng)村公共品是否有效提供，直接關系農(nóng)民的受益程度，因此農(nóng)民也愿意表達其需求意愿?；谶@一特性，政府的財政保障機制，應以滿足農(nóng)民需求為基礎，使上級政府的供給決策能夠反映農(nóng)民的需求意愿。
3.農(nóng)村公共品具有邊緣性。所謂邊緣性是指農(nóng)村社區(qū)處于中國行政區(qū)劃的最底層，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上各級政府提供的全國性或地方性公共品都有可能覆蓋到農(nóng)村，這就使得農(nóng)村公共品供給具有多層次性。這一特性要求各級政府的財政資金保障機制，應當以供給資金均衡為目標，通過合理確定其供給決策，保證公共品在農(nóng)村分布的數(shù)量和質(zhì)量。
二、現(xiàn)行農(nóng)村公共品供給資金財政保障機制的缺陷
（一）基層政府財政收入有限
在農(nóng)村公共品的供給中，地方財政收入，特別是基層財政收入，發(fā)揮著非常重要的作用。在目前的財政體制下，中央財政收入主要由一些稅源廣泛、稅收收入穩(wěn)定、征收成本較低的稅種組成。但是，相比之下，基層財政收入則主要依靠一些小額、零星的稅種，基層財政缺乏支柱財源。隨著農(nóng)村稅費改革的深入，特別是農(nóng)業(yè)稅和特產(chǎn)稅取消后，基層財政空間被進一步壓縮，預算赤字缺口比較大。為了支持農(nóng)村稅費改革的鞏固與完善，2006年起財政每年將安排1000億元以上的資金，其中中央財政每年將通過轉移支付補助地方財政780億元，但這與稅費改革之前政府和農(nóng)村社區(qū)組織通過各種形式每年實際收繳的1500億元～1600億元相距甚遠。稅費改革使得基層財力受到影響，削弱了其能夠用于農(nóng)村公共品的財力保障。
（二）基層政府支出范圍不合理
在分稅制的財政體制下，基層政府的重要經(jīng)濟職能之一就是提供轄區(qū)范圍內(nèi)的公共品。但是，目前基層政府的支出范圍偏大，擠占了原本應當用于公共品供給的一部分財政資金，導致公共品供給的財政投入不足。目前，我國縣鄉(xiāng)兩級的人員經(jīng)費支出增長大大超過財政收入增長，盡管近幾年對鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行了合并或撤銷，但也存在減機構不減人員的問題。行政體制缺乏有效的激勵機制，導致政府運行成本上升。
（三）轉移支付難以體現(xiàn)對農(nóng)村公共品供給的資金扶持
1.專項撥款難以體現(xiàn)中央政府的政策意圖。在各項轉移支付中，專項撥款應當能夠促進基層政府農(nóng)村公共品供給的積極性。但目前專項撥款存在以下問題：一方面，資金范圍太寬，用于支持準區(qū)域性公共品供給的資金所占比例較低，數(shù)額較少；另一方面，在確定撥款額和配套資金的配套率時，并沒有充分考慮各地區(qū)的實際情況，在一定程度上拉大了地區(qū)間公共品提供水平上的差距，而且容易誘使一些地方政府偽造配套資金，調(diào)取專項撥款。
2.轉移支付資金使用效率低下。目前財政部門只管撥款、不問資金使用去向的現(xiàn)象仍然相當普遍，這使得中央撥付的資金在使用中存在嚴重的擠占、挪用、截留、沉淀等問題。而這些資金經(jīng)過層層截留，下?lián)艿睫r(nóng)村后，基層政府往往還要設立專門的機構負責資金、項目運作，這些機構和行政人員也占用了大量的資金，這都影響了資金的使用效率，導致能夠真正用于農(nóng)村的項目資金很少。
三、完善農(nóng)村公共品供給資金財政保障機制的對策
（一）深化財政體制改革，合理界定基層政府的職能范圍
1.應改變現(xiàn)有基層政府的財政體制，借鑒先進省份經(jīng)驗，全面推廣“鄉(xiāng)財縣管”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政可以由縣級政府負責管理，這樣可以利用縣級政府的財力，有效提供農(nóng)村公共品，同時利用縣級財政的約束力，防止腐敗現(xiàn)象、資金挪用現(xiàn)象的發(fā)生。
2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級政府仍有必要存在。截至2004年底，我國縣級單位共有2862個（其中縣級市僅374個），而村民委員會共有652718個，不可能由縣級單位直接面對行政村，在二者之間應當有一級鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，并逐步將其發(fā)展為社區(qū)公共事務活動的中心，這將更加有利于農(nóng)村的發(fā)展。
3.基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能應當有所轉變。即從現(xiàn)在的全能型、多功能的政府向有限功能的政府轉變。其首要職能應是保障農(nóng)村公共品的有效供給，滿足轄區(qū)范圍內(nèi)居民的公共需要，其職能范圍應當被界定為接受縣級政府的委托，負責農(nóng)村公共品的具體提供過程，并向縣級政府負責，保證農(nóng)村公共品的數(shù)量和質(zhì)量。
（二）合理劃分各級政府的供給決策權，穩(wěn)定供給資金來源
基層政府對農(nóng)村公共品的財政保障能力不足，在很大程度上，與政府間供給決策權的混亂有關，因此，合理劃分中央與地方在農(nóng)村公共品供給中的決策權，才能穩(wěn)定農(nóng)村公共品的資金來源，確保農(nóng)村公共品的有效供給。具體而言，中央政府應當負責提供全國性公共品，如義務教育、計劃生育等，并確保其在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的均勻分布。對于地方性公共品，應根據(jù)受益范圍，由地方各級政府提供。對于準區(qū)域性公共品，如農(nóng)村病蟲害防治、農(nóng)村職業(yè)教育等，在地方政府供給的同時，中央應適當干預地方的供給決策。通過明確的制度安排，確定各級政府的供給決策權，穩(wěn)定農(nóng)村公共品的資金來源，從根本上解決農(nóng)村公共品資金的供給問題。
（三）完善地方稅體系，壯大地方政府提供農(nóng)村公共品的財力
取消農(nóng)業(yè)稅之后，地方財政尤其是基層財政的負擔比較大，如果不采取相應的措施，會在一定程度上影響農(nóng)村公共品的供給。為此，必須加強地方稅體系的建設。
1.在合理界定地方收入規(guī)模的基礎上，明確地方稅的主體稅種，建立地方流轉稅（包括營業(yè)稅）和地方所得稅及個人所得稅為主體的雙重主體稅種的地方稅體系。主要措施是改革城市維護建設稅，將其由附加稅改為專門的地方流轉稅，從而保證地方稅稅基的廣泛、收入的穩(wěn)定、征管的便利。
2.完善輔助稅種。財產(chǎn)稅是地方稅收的重要稅種，具有稅基穩(wěn)定、稅收收入保障性好的特點，結合我國國情，在規(guī)范地方稅管理體制的基礎上，完善財產(chǎn)稅、資源稅及一些行為目的類稅收，并將其作為地方稅收的輔助稅種。
3.在全國統(tǒng)一稅收政策的前提下，中央下放部分稅收的管理權限，地方根據(jù)情況確定稅種，決定具體稅收制度，確定開征或停征，即地方對一部分稅種具有相對較完全的稅收管理權限。
（四）完善轉移支付制度
1.建立促進地區(qū)公平的轉移支付制度。為了保證農(nóng)村公共品供給資金的均衡分布，應通過促進地區(qū)公平的轉移支付制度，調(diào)整地區(qū)之間的既得利益，逐步縮小地區(qū)之間財政保障能力存在的差距，實現(xiàn)財力水平的相對均衡。特別是對目前財力不足的貧困地區(qū)，應提高無條件轉移支付所占的比重。
2.注重省以下轉移支付制度的完善，逐步縮小轄區(qū)內(nèi)地區(qū)間財力的差距。加大省財政的轉移支付力度，充分利用轉移支付制度來平衡地區(qū)間財力差距，保證不同地區(qū)農(nóng)村公共品供給的均衡，特別是對存在轄區(qū)外部性的農(nóng)村公共品（如環(huán)保和教育）應當通過轉移支付，對供給方做出一定的補償，實現(xiàn)外部性的內(nèi)在轉移。
3.調(diào)整現(xiàn)行轉移支付的結構，充分發(fā)揮專項撥款對農(nóng)村公共品供給的保障作用。對專項撥款進行合理分類，同時在確定地方政府配套比率時充分考慮各種因素，保證專項撥款的合理分配，同時加強對專項撥款資金的管理，爭取實現(xiàn)轉移支付資金的“一步到位”，避免資金的再分配。
非稅收入是政府參與國民收入初次分配和再分配的一種形式,屬于財政資金范疇。廣義地說,非稅收入是指政府通過合法程序獲得的除稅收以外的一切收入,具體來看,主要包括行政事業(yè)性收費、政府性基金、社會保障繳款、財產(chǎn)經(jīng)營收入、出售商品及服務收入、罰款和罰沒收入、贈與收入、特許收入、主管部門集中收入及其它收入等。
長期以來,我國一直使用“預算外資金”的概念和口徑。在國家正式文件里,最早出現(xiàn)“非稅收入”一詞是在《財政部、中國人民銀行關于印發(fā)財政國庫管理制度改革試點方案的通知》即財庫[2001]24號文件中。其后,《關于2009年中央和地方預算執(zhí)行情況及2009年中央和地方預算草案的報告》提出要“確實加強各種非稅收入的征收管理”,2009年5月的《財政部、國家發(fā)展和改革委員會、監(jiān)察部、審計署關于加強中央部門和單位行政事業(yè)性收費等收入“收支兩條線”管理的通知》的(財綜[2003]29號)文件中,第一次對 “非稅收入”概念提出了一個較明確的界定:“中央部門和單位按照國家有關規(guī)定收取或取得的行政事業(yè)性收費、政府性基金、罰款和罰沒收入、彩票公益金和發(fā)行費、國有資產(chǎn)經(jīng)營收益、以政府名義接受的捐贈收入、主管部門集中收入等屬于政府非稅收入。” 這種從“預算外資金”到“非稅收入”的轉變,標志著我國在建立公共財政體系、規(guī)范政府收入機制上認識的深化。
非稅收入與預算外資金相比,既有區(qū)別又有聯(lián)系。非稅收入是按照收入形式對政府收入進行的分類;預算外資金則是對政府收入按照資金管理方式進行的分類?，F(xiàn)在提非稅收入概念,表明隨著預算管理制度改革(部門預算和綜合預算的實施)和政府收入機制的規(guī)范,可以逐漸淡化預算外資金概念。目前非稅收入的主體還是預算外資金,但有相當一部分非稅收入已經(jīng)被納入預算內(nèi)管理,今后的改革目標是要隨著部門預算和綜合預算的深入推進,將預算外資金全部納入預算管理。
二、我國非稅收入的現(xiàn)狀、管理存在的問題及原因分析
(一) 基本情況和存在的問題——非稅收入數(shù)額大、征收主體多元化、管理欠規(guī)范
建國初期,我國預算外資金主要是為數(shù)較少的稅收附加和零星的收費收入。1953年,預算外資金只有 8.91億元 ,相當于預算內(nèi)收入的 4.2 %.改革開放前的1978年全國預算外資金為347億元,相當于預算內(nèi)收入的 30.[，！]6 %;在體制轉軌和財政分權改革的過程中,我國預算外資金迅速膨脹,非稅收入在整個政府收入體系中的地位由“拾遺補缺”,演變?yōu)檎紦?jù)“半壁河山”,成為與預算內(nèi)收入、稅收收入并駕齊驅(qū)的財力資源。1992年預算外資金為 3855億元 ,相當于當年預算內(nèi)收入的 97.7% .1993年調(diào)整口徑后,預算外資金收縮到相當于預算內(nèi)1/3左右,但增長仍迅速, 1996年預算外資金決算數(shù)為 3893億元 ,仍相當于財政收入的一半。
根據(jù)下表反映的情況,我國非稅收入由1978年的960.09億元增長到2000年的4640.15億元,增長了4.83倍。 由于轉軌過程中,還存在大量的既非預算內(nèi)也非預算外的灰色財力(制度外收入),但是考慮到其法律地位的不合理性,此估算結果中并未將其納入“非稅收入”規(guī)模。
即使這樣,根據(jù)上表數(shù)據(jù),我國非稅收入占財 政性資金的比重在1985年為42%,1990年達到了50%,世紀之交也在接近40%的水平。
我國非稅收入超常規(guī)膨脹的問題,突出表現(xiàn)在地方層次。例如湖南省2009年非稅收入總額達到278億元,相當于同期地方財政收入的1.36倍;而且從增長速度也超過地方財政收入,1998-2001年,該省非稅收入分別較上年增長15.25%、9.22%、13.22%,比同期地方財政收入的增幅分別高出5.33、3.01和6.89個百分點,比同期各項稅收的增幅分別高出10.55、4.76和6.46個百分點。廣東省2009年預算外資金收入達499.42億元 ,比上年增長36.6%,占一般預算收入的41.56%,但考慮到非稅收入的口徑比預算外資金的概念要大,其非稅收入所占的比重要也要超過50%.非稅收入大于稅收的情況,在經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)一般要平緩一些,這可能是因為經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)政府地方稅源相對充裕,不必像欠發(fā)達地區(qū)的政府那樣,要更大程度上依賴非稅的途徑籌資。
地方非稅收入的過度膨脹和無序混亂有其直接的體制背景。收費主體多元化、管理政出多門?，F(xiàn)行地方收費主體主要有地方財政部門、交通部門、國土管理部門、工商部門、衛(wèi)生監(jiān)督部門、
公安、司法、檢查、城建、環(huán)保、教育等管理部門,每個部門都有收費名目,而且一個部門收取多種費,同時管理上職權分散,亂收費的現(xiàn)象較為嚴重。盡管經(jīng)過多年對收費項目的清理、減并、撤銷,根據(jù)財政部綜合司的有關數(shù)據(jù),2000年全國性的收費項目仍有200多項,2009年為335項,地方每個省的收費項目平均在100多項目以上,其中仍不乏有不合理和欠規(guī)范的收費項目。此外,更嚴重的是,盡管中央三令五申,向企業(yè)和居民的亂收費、亂罰款和亂攤派仍然屢禁不止,秩序混亂,有的地方和部門的收費罰款甚至沒有基本的標準,由具體執(zhí)行人員掌握,收多收少、收與不收彈性大,隨意性強。再有,盡管有關收費規(guī)定對收入的用途有明確規(guī)定,但由于監(jiān)管上的疏松薄弱,許多費用存在收用不符。 (二) 原因分析
體制轉軌是我國非稅收入膨脹的大背景。非稅收入(尤其是預算外非稅收入)的產(chǎn)生以是以統(tǒng)收統(tǒng)支財政管理體制的打破為背景,其發(fā)展則以體制轉型時期各類經(jīng)濟主體釋放其長期受到抑制的自主性與創(chuàng)造性的強烈需求為依托,其無序膨脹則是以轉軌時期監(jiān)督和約束機制薄弱為基本條件。
在轉軌過程中我國政府收入來源渠道多元化、非稅收入迅速增長的原因相當復雜,其中既有體制性因素,也有非體制性壓力。歸納起來,成因主要有以下幾點:
第一,分權式改革連帶出了事權財權化意識,激活了原先受壓抑的局部利益,中央各部門和地方各級政府機構總是試圖通過多渠道籌資來落實自己擴展了的事權。改革過程中自上而下逐步把經(jīng)濟管理權分散給各級政府和主管部門,其目的在于充分調(diào)動地方政府及有關部門促進發(fā)展的積極性并加快實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟結構的升級優(yōu)化。與此同時,政府各部門也強化了自己的事權。中央政府在向地方、部門分散事權的同時,相應大大降低了自己的資金分配能力。一方面,由于預算內(nèi)稱之為收入上解或支出補助的轉移支付存在較嚴重的非客觀性而苦樂不均、“鞭打快?！?因而地方政府就不再把更多的希望寄托在預算內(nèi)資金的轉移支付上,而是走“自力更生”的道路,擴張預算外資金和非預算外資金,走非規(guī)范之路來落實資金以履行職能(職能合理與否姑且不論)。另一方面,由于各部門并不愿僅通過政策的制定、調(diào)整權來樹立自己的威望,而是希望利用實實在在的資金分配權來強化自己的地位,因此,各部門的預算外資金和非預算外資金也快速膨脹。事權趨向于演變?yōu)樨敊?財權反過來又支撐事權擴大。
第二,各級政府間彼此戒備,盡可能擴大不納入體制約束的資金。轉軌時期,我國先后進行過四次較大的財政體制改革(1980、1985、1988、1994年),每次改革的目的都包括規(guī)范政府間財政資金分配原則并強化各級政府的協(xié)調(diào)。應當看到,改革效應是遞增的,初始目的的實現(xiàn)程度逐步加深,但也必須承認,各級政府間的彼此戒備和算計從未消除。其根源在于,“一級政府、一級事權”規(guī)則的存在勢必促使各級政府維護本級利益并盡可能擴張收入,而已有的制度規(guī)范遠不足以保證上下雙方利益邊界的清晰和穩(wěn)定。在確定政府間財力分配時,決策中往往是上級說了算,下級只能提建議,并沒有實際決策權。這樣,下級政府 干脆就把資金劃到預算外乃至制度外。正是因為政府之間的資金分配尚未走入法治化和客觀、公正、合理的道路,各級政府盡可能通過擴張預算外收入和非預算收入來不斷加大自己的可支配財力。當然,這種情況在經(jīng)歷了1994年比較徹底、具有突破性的財稅改革之后,已有所改變。
第三,“正稅”的稅源流失較嚴重,導致預算內(nèi)資金增長乏力,迫使各級政府通過非規(guī)范之策籌措預算外、體制外資金。我國的名義稅率始終遠遠高于實際稅率,各種納稅主體都在通過多種辦法規(guī)避稅收,稅收征管機構依法治稅水平和努力程度也低于合理標準,因而偷漏稅和越權、濫行減免稅普遍存在,預算內(nèi)收入難以隨經(jīng)濟發(fā)展同步增長。這也使各部門、地方政府傾向于通過收費和自主政策來籌措所需資金來緩解收支矛盾。
第四,政府系統(tǒng)各部門、各權利環(huán)節(jié)在本位利益驅(qū)動下,通過擴張可供他們掌握支配的預算外收入和非預算收入,來尋求其福利最大化。在市場經(jīng)濟大潮沖擊下,政府系統(tǒng)及財政供養(yǎng)的事業(yè)單位幾度出現(xiàn)“創(chuàng)收”,其方式手段五花八門,除創(chuàng)辦出來的經(jīng)濟實體要以種種方式對政府部門的權力環(huán)節(jié)上交部分收入之外(這種情況即使在名義上雙方“脫鉤”之后,仍普遍存在),也包括巧立名目直接收取各種“費”,以“辦公(辦案、辦事等)需要”為名索要錢物,等等。所有這些政府系統(tǒng)創(chuàng)收而來的收入,一部分歸入預算外,另外相當可觀的一部分,曾歸入“制度外”。在非稅收入在部門、單位收支掛鉤的情況下,利益驅(qū)動尤甚。收費資金收支掛鉤大致有兩種形式:一是差額返還。收費單位將收費資金實行專戶儲存之后,財政部門扣除10%一30%的比例,分批返還給收費主體,收得越多,返還的越多;二是全額返還。財政部門根據(jù)收費單位編制用款計劃將專戶儲存的收費資金分批撥付給收費主體。近年在推行“收支兩條線”改革之后,還有不少暗中的“掛鉤”關系。這種收支掛鉤的收費體制,使收費的多少與單位的福利水平、個人收入息息相關,這是收費過多過濫、膨脹不止、企業(yè)和居民不堪重負的重要動因。
第五,在我國經(jīng)濟轉軌變型時期市場、技術和體制諸條件發(fā)生較大變化的情況下,必然發(fā)生某些公共產(chǎn)品向“半公共產(chǎn)品”乃至私人產(chǎn)品的轉變,使公共產(chǎn)品邊界模糊漂移,進而公共服務與商業(yè)邊界相應模糊漂移,不同性質(zhì)的收費魚龍混雜,于是原本就具有擴張非規(guī)范收入動機的政府部門及權力環(huán)節(jié),更借勢巧立名目增加收費,擴張這類收入。
第六,根據(jù)現(xiàn)行政策規(guī)定,行政事業(yè)性收費實行中央和省級兩級管理,按隸屬關系分別由國務院和省級物價、財政部門組織實施。其中項目管理以財政部門為主會同物價部門;征收標準以物價部門為主會同財政部門;涉及到農(nóng)民利益的重點收費項目需報經(jīng)國務院或省、自治區(qū)、直轄市人民政府同意;政府基金則由財政部門會同有關部門管理。在一些相關文件中還賦予了地方政府審批附加費、建設費的職權。這種相互交叉、多頭控制的運行機制,在現(xiàn)實經(jīng)濟生活中執(zhí)行起來漏洞很多:一是把收費項目和標準管理分開,收費管理和政府性基金分開,人為地割裂了收費管理的內(nèi)在聯(lián)系;二是行政性收
其次，有效需求不足的矛盾依然存在?！矫?，消費需求增長的后勁不足。特別是今年以來，消費增長勢頭明顯疲軟，上半年，我國GDP實現(xiàn)7．8％的增長率，投資和出口分別增長21．5％和14．1％，而占最終消費較大比例的消費品零售額，今年1—7月僅增長了8．6％，增幅分別比2000年和2001年同期降低1．4和1．6個百分點。居民儲蓄率仍居高位，有關資料顯示，到今年7月末，城鄉(xiāng)居民儲蓄存款余額已突破8．3萬億元，同比增長18．4％。盡管實施積極財政政策以來，總體上消費需求有所回升，但主要靠的是政策拉動，在目前居民對社會經(jīng)濟預期并未實現(xiàn)根本好轉、農(nóng)民收入增長緩慢、新的消費增長點尚未最終形成的情況下，如果立即取消政策支持，消費需求則很難保持繼續(xù)增長。應當看到，這幾年我們實施的積極財政政策，發(fā)行長期建設國債，使投資保持了一定幅度的增長，成為拉動經(jīng)濟增長的主要力量。其中，國債投資一直是社會投資的主體，政府投資對民間投資的帶動效應仍有待提高。據(jù)統(tǒng)計，2001年，全社會固定資產(chǎn)投資增長12．1％，其中，國有經(jīng)濟的投資增長為12．8％，占全社會固定資產(chǎn)投資總額的71．55％，集體經(jīng)濟和個體經(jīng)濟的投資增長分別為8．1％和12．7％，僅占全社會固定資產(chǎn)投資總額的28．45％。今年上半年，固定資產(chǎn)投資增勢仍然強勁，全社會固定資產(chǎn)投資實現(xiàn)1．45萬億元，同比增長21．5％，其中，國有及其他經(jīng)濟類型投資增長24．4％，集體投資增長15．8％，個體投資增長19．4％。國有投資仍是今年投資增速上升的主要力量，而城鄉(xiāng)集體、個體投資對經(jīng)濟增長的支持作用十分有限。究其原因，主要是由于我國國有企業(yè)改革、投融資體制改革和金融體制改革相對滯后，資本市場發(fā)展不力，致使貨幣傳導機制近期內(nèi)還不能有效發(fā)揮作用，不但國有經(jīng)濟沒有進一步擴大投資的能力和動力，民營中小企業(yè)投資也得不到必要的金融支持。在缺乏有效引導機制、激勵機制和相應體制環(huán)境的情況下，投資的自發(fā)增長動力明顯不足。因此，現(xiàn)在如果停止實施的積極財政政策，社會投資總量可能會變得起伏不定，甚至迅速下滑。在這些涉及體制、結構等深層次的問題得到有效解決之前，難以形成經(jīng)濟發(fā)展的自主動力，積極的財政政策也就不能中止。
第三，我國財政狀況仍然可以承受。雖然1998年至今，我國累計發(fā)行了6600億元長期建設國債，財政赤字有所增加，但據(jù)統(tǒng)計，都在安全線以內(nèi)。從我國今年1—7月份的情況看，國家財政收入1．03萬億元，增長10．6％，預計全年財政收入將增長10％以上。盡管這一數(shù)字與前兩年相比有明顯回落，但仍高于GDP增長率，只要適當控制財政支出，估計今年財政赤字可能略超過但不會遠遠超過3％的警戒線。更何況，可以用來衡量一國資金供給能力的國民儲蓄率在我國長期保持40％左右的高水平，相當于世界平均水平的2倍，這意味著我國可動員的信貸資金相當充裕，承受赤字和債務的潛力較大，略高于3％的財政赤字率完全可以承受。在具備一定承受力的前提下，為了避免經(jīng)濟出現(xiàn)停滯，政府主動承擔適當?shù)慕Y構性赤字，反而有利于避免將來發(fā)生更為龐大的周期性赤字，從而維持相對穩(wěn)定的經(jīng)濟增長。因此，目前國債發(fā)行還有一定的政策空間，實施積極財政政策的中長期化是必要的，也是可能的。
上述分析可知，目前我國物價低位運行，內(nèi)需自主擴張動力不足，經(jīng)濟回升的基礎并不穩(wěn)固，通貨緊縮仍是當前和未來一段時間我國經(jīng)濟工作面臨的問題。這些問題在得不到有效解決的情況下就退出積極的財政政策，勢必影響今后國民經(jīng)濟的健康發(fā)展，甚至可能影響社會穩(wěn)定。特別是目前我國正處于改革開放不斷深化的關鍵時期，保持合理的經(jīng)濟增長速度，是促進各項事業(yè)健康發(fā)展和改革開放順利推進的基本前提。我國GDP增長率已從幾年前的10％左右下降到目前的7％左右，一旦落入“低增長循環(huán)陷阱”，再恢復快速增長必然要花費更大的成本，我們改革開放所取得的巨大成就也將受到損失。因此，繼續(xù)實施積極的財政政策、保持一定的政府支出規(guī)模成為當前最現(xiàn)實的選擇。況且，目前我國經(jīng)濟結構調(diào)整、實施科教興國戰(zhàn)略、西部大開發(fā)戰(zhàn)略、改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件、繼續(xù)推進環(huán)境保護和生態(tài)建設步伐、擴大就業(yè)和再就業(yè)、完善社會保障制度以及保證國家安全等，還都需要進一步增加財政支持的力度；另外，銀行的不良資產(chǎn)，企業(yè)的虧損掛賬，社保欠賬，在現(xiàn)階段也只能靠財政解決。
目前，我們選擇積極的財政政策，不僅是出于啟動國內(nèi)需求的需要，也是為了保證合理經(jīng)濟發(fā)展速度、維持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定、促進經(jīng)濟體制改革、維護社會穩(wěn)定發(fā)展等多方面需要，而最終得出的結論。從這個角度上講，在我國所處的特殊經(jīng)濟發(fā)展階段，只有繼續(xù)實施積極的財政政策，才能保證政策的連續(xù)性及其成效。因此，目前還不是探討積極的財政政策是否應該淡出這一問題的時候，當務之急，要認真研究如何通過調(diào)整其形式和內(nèi)容，進一步豐富、完善積極財政政策的內(nèi)涵，使其在我國全面建設小康社會、加快推進社會主義現(xiàn)代化建設的新的發(fā)展階段中，繼續(xù)發(fā)揮積極的作用。為此，要從原來將積極財政政策作為應急的、短期的政策選擇，逐步轉向以啟動經(jīng)濟內(nèi)生增長動力為主要目標的中長期政策，把著力點放在解決有關經(jīng)濟和社會長遠發(fā)展的重大問題上，在降低積極財政政策中長期化會引發(fā)的負面效應的同時，力求保持我國經(jīng)濟和財政的可持續(xù)發(fā)展。
1．繼續(xù)發(fā)行一定數(shù)目的國債，把握國債投向；強化國債管理，提高國債的使用效率。在國債發(fā)行數(shù)
量上，一方面，為鞏固前期政策效果，促進長期穩(wěn)定發(fā)展，必須繼續(xù)實施以發(fā)行國債、擴大內(nèi)需為主要內(nèi)容的積極的財政政策；另一方面，又要適度控制國債發(fā)行規(guī)模和增長速度，2002年維持1500億元，2003年可以繼續(xù)發(fā)行建設國債，但規(guī)模不宜擴大。
在國債投向方面，增發(fā)的國債首先必須用來保證在建項目如期竣工投產(chǎn)，嚴格杜絕“半拉子”工程。其次，要用好中央支持西部大開發(fā)的專項國債，建設好西氣東輸、西電東送、南水北調(diào)、青藏鐵路等重大基礎設施建設項目。第三，為了配合國企改革并更直接地拉動內(nèi)需，可以適當增加國債對企業(yè)技術改造投資的貼息規(guī)模、擴大貼息范圍，加強對科技發(fā)展的支持。特別是要增加對國有企業(yè)技術改造和符合國家產(chǎn)業(yè)政策、具有市場潛力和國際競爭力的新產(chǎn)品研究開發(fā)投人，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構，提高經(jīng)濟增長的質(zhì)量。
在國債管理方面，不但要加強對國債資金的監(jiān)管，保證?？顚Ｓ?，堅決防止重復建設，而且要通過不斷完善工程招標監(jiān)理制度和完工審計程序，切實提高國債資金的效益；對用于技改的項目也必須合理選擇、科學論證、謹慎決策。除此之外，國債的使用方式也可根據(jù)需要適當做出調(diào)整。比如，可以適當加大國債投資資金中轉貸給地方使用的比例，使地方獨立地對自己的負債行為承擔責任。這樣不但能夠減輕中央的財政負擔，而且有利于提高國債資金使用效益，逐步發(fā)揮其對社會投資的基礎性、帶動性和引導性作用。
2．不斷完善積極財政政策的運作方式，切實擴大政策實施效果。根據(jù)經(jīng)濟學理論和國際治理通縮的經(jīng)驗，積極財政政策的運作方式有兩種：擴大支出和減稅。要進一步提高積極財政政策的實施效果，也應該從以下兩個方面下工夫。
一要調(diào)整政府支出范圍，優(yōu)化支出結構。為了提高積極財政政策的效率，增強財政的調(diào)控能力，政府財政支出既不能缺位，也不能越位。隨著市場經(jīng)濟的建立與發(fā)展，為使積極的財政政策與市場化改革和經(jīng)濟結構調(diào)整結合起來，必須盡快改變競爭性領域政府行政性配置資源的體制，充分發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用，政府主要運用經(jīng)濟手段、法律手段和必要的行政手段搞好經(jīng)濟的宏觀調(diào)控，以便從體制上和制度上解決長期以來困擾我們的重復建設和損失浪費的問題。政府的宏觀資源主要用于增加基礎設施、社會保障、科學教育、環(huán)境保護、國防等方面的支出，為經(jīng)濟持續(xù)增長創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，同時通過支持財政貼息、稅費改革以及其他必要的優(yōu)惠性措施，切實改善企業(yè)經(jīng)營環(huán)境，減輕社會負擔，為優(yōu)化經(jīng)濟結構、增強企業(yè)活力并調(diào)動民間投資的積極性創(chuàng)造條件。在此基礎上，還要進一步規(guī)范部門預算制度、財政國庫集中支付管理制度和政府采購制度，切實提高財政支出的效益。
二要靈活運用稅收杠桿，有效啟動投資和消費，拉動經(jīng)濟增長。在當前國內(nèi)需求不振的形勢下，運用稅收杠桿調(diào)節(jié)經(jīng)濟發(fā)展成為積極財政政策進行戰(zhàn)略性調(diào)整的必然走向。由于目前我國稅負水平并不高，稅收占GDP比重這一指標與國際相比是偏低的，而增支的壓力卻很大，因此，我們不具備全面的減稅條件。但是，我們完全可以通過有針對性地調(diào)整稅收結構和不斷完善稅收制度，努力培育和擴大稅源，在不至于大幅增加財政赤字的同時，切實擴大積極財政政策的實施效果。為此，首先要對目前不合理的稅制結構進行調(diào)整，或者根據(jù)需要，進行局部減稅。其中，包括將生產(chǎn)型增值稅改為消費型增值稅，以增強企業(yè)的活力，并調(diào)動投資、生產(chǎn)的積極性；統(tǒng)一內(nèi)外企業(yè)所得稅，形成公平的稅負，激發(fā)國內(nèi)企業(yè)的投資熱情；完善個人所得稅，建立綜合匯總征收制度，同時改革稅扣標準，加大對高收入階層的征收力度，促進收入分配趨向公平；按照不同領域稅負水平有增有減的原則，對環(huán)境污染等存在外部負效應的行為需要加征重稅；盡快解決目前企業(yè)所得稅和個人所得稅中對股息紅利所得的重復課征問題。其次，要加強稅收征管工作，一方面，要嚴厲打擊各種走私活動，嚴格杜絕偷稅、漏稅、騙稅現(xiàn)象的發(fā)生；另一方面，要通過各種渠道提高納稅人的納稅意識，變被動納稅為主動納稅，使稅收征管走上法制化軌道。第三，加快各項稅費改革的步伐，取締不合理、不合法的收費，減輕社會負擔，以求擴大和培育國內(nèi)需求。
改革開放以前,因為實行高度集中的計劃經(jīng)濟及優(yōu)先發(fā)展工業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略,國民收入分配表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)向工業(yè)傾斜、農(nóng)村向城市傾斜,國家以隱蔽的價格形式(即“剪刀差”)、稅收方式及儲蓄方式從農(nóng)業(yè)提取大量剩余為工業(yè)化積累資金。據(jù)有關部門測算,1979年以前的29年里,農(nóng)業(yè)部門為國家工業(yè)化提供的資金約為4500億元。改革開放以后,我國確立了以家庭經(jīng)營為主的“統(tǒng)分結合”的雙層經(jīng)營體制,農(nóng)戶經(jīng)營的主體地位得到承認,同時,國家提高了農(nóng)副產(chǎn)品的價格,國民收入分配中不利于農(nóng)業(yè)的局面有所改觀,可供農(nóng)戶分配的財力大幅度增加。但是,國家分配政策調(diào)整的另一方面,卻是減少了財政對三農(nóng)的支出比例,造成財政支農(nóng)投入不足,農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足。
(一)財政支農(nóng)投入不足
1.財政支出中支農(nóng)投入的比例趨于下降
20世紀90年代以來,雖然國家財政性支農(nóng)支出(預算內(nèi),下同)的絕對量從1991年的347億元增加到2009年的1691億元,但財政支農(nóng)支出占財政支出的比例整體上卻呈現(xiàn)下降趨勢(見圖1),從1991年的10.26%下降到2009年的7.66%.其中,1998年支農(nóng)支出比例提高到10.69%,這是因為1998年國家增發(fā)1000億元債券中有350億元用于與農(nóng)業(yè)相關的長江中下游、松花江、嫩江、黃河的堤防工程,蓄洪區(qū)建設移民建鎮(zhèn)和水利樞紐工程等,但實際上直接用于農(nóng)業(yè)的只有20億元.
2.國家財政性支農(nóng)支出占財政總支出的比重遠低于農(nóng)業(yè)GDP在整個GDP中的比重
所謂財政風險是指財政不能提供足夠的財力致使國家機器的正常運轉遭受嚴重損害的可能性。財政風險越大，也就是國家機器的正常運轉遭受嚴重損害的可能性越大。從這里我們可以看出，財政風險并不是財政部門的風險，而是整個國家及政府的風險。但與單位和個人相比較，財政風險具有一定的隱蔽性。因為財政是以國家政權為依托的，可以強制地擴大收入來源，如發(fā)行貨幣、擴征稅收等等，而一般單位和個人卻不具備這種能力。只有當這種“強制性”超出了整個國民經(jīng)濟的承受能力的情況下，財政風險才會顯現(xiàn)出來，并進而變?yōu)楝F(xiàn)實的財政危機。正是財政風險的隱蔽性，致使財政風險不是動態(tài)地化解，而往往是不斷地累積。一旦達到某到臨界點，財政風險就會像火山爆發(fā)一樣，突發(fā)為財政危機，并由此演化為經(jīng)濟、政治的全面危機，引起社會動蕩。在中外歷史上，因財政問題而導致政權的例子并不鮮見。歷史上孫科政府的，直接導火索就是由于政府債信的破產(chǎn)而導致的。再如前蘇聯(lián)的解體、東歐的巨變，最終都是因財政喪失了支付能力所致。沒有一個強有力的財政，就意味著沒有一個強有力的政府。在財權分割、財力分散的情況下，財政承擔風險的能力便會弱化，稍大的經(jīng)濟、社會風險都可能導致財政全面崩潰。而財政一旦出現(xiàn)危機，其后果是不言而喻的。
有關專家指出，財政監(jiān)督是規(guī)避財政風險的第一道防線。在當前形勢下，財政監(jiān)督就是財政機關在財政管理過程中依照國家有關法律法規(guī)對國家有關財政機關、企事業(yè)單位和其他組織涉及財政收支事項及其他相關事項進行的審查、稽核與監(jiān)督檢查活動。財政監(jiān)督是以資金運行為中心的監(jiān)督，是保障財政收支安全有序運行，使財政職能、職責得以全面有效地發(fā)揮。因此，財政監(jiān)督既包括對有關部門執(zhí)行財稅法規(guī)、政策情況的監(jiān)督，預算收入征收機關和對國庫收納、劃分的監(jiān)督，又包括對企業(yè)、事業(yè)和機關單位執(zhí)行財政、財務法規(guī)情況的監(jiān)督，等等。
在現(xiàn)階段，建立、健全法制，特別是財政監(jiān)督法規(guī)，并認真遵照執(zhí)行是有效防范和化解財政風險的重要治本之策。
近幾年來，我國在財政立法上做了大量的工作，并相繼制定或修訂了《預算法》、《會計法》、《稅收征管法》等財政法率、法規(guī)，初步形成了與社會主義市場經(jīng)濟相適應的財政法律體系框架。應該說現(xiàn)有的財政法律、法規(guī)相當一部分已包含著財政監(jiān)督檢查的內(nèi)容和手段，財政監(jiān)督執(zhí)法已有了一定條件。但由于沒有將財政監(jiān)督提到足夠的立法高度，所以總體上說，現(xiàn)有的財政法律、法規(guī)中有關財政監(jiān)督內(nèi)容和手段還不夠完善。歸納起來，主要體現(xiàn)在兩個方面：一是財政監(jiān)督的法律規(guī)范不完整，連貫性不強?，F(xiàn)有的財政立法中雖然包含了財政領域的主要方面，但畢竟有一些方面沒有涉及。財政監(jiān)督存在執(zhí)法空白，影響了財政監(jiān)督工作的深入開展。各單項立法制定財政監(jiān)督條款的出發(fā)點也是從服務單項工作來考慮，這種將財政監(jiān)督化整為零的作法既不科學，又加大了財政監(jiān)督執(zhí)法的難度，影響了財政監(jiān)督的連貫性。二是財政監(jiān)督執(zhí)法的尺度偏松，手段偏軟?，F(xiàn)有的財政立法大都相當于一種工作規(guī)范，財政監(jiān)督檢查尤其是執(zhí)法處理在一定意義上說只是一種附加條款。不利于財政監(jiān)督工作的正常開展。
在現(xiàn)有的體制條件下，在現(xiàn)有的方針、政策的框架內(nèi)，強化財政監(jiān)督，將財政監(jiān)督提到立法的高度不僅是財政監(jiān)督工作有效開展，確保財政收支安全有效的客觀要求，同時也是防范和化解財政風險的重要舉措。也就是說，在正常的財政經(jīng)濟形勢下，財政風險的發(fā)生并不具有客觀必然性，通過加強法制的保障作用，減少人為的隨意性，通過強化財政監(jiān)督立法控制和化解財政風險。
財政監(jiān)督立法應體現(xiàn)以下基本原則：
（一）收入的完整真實性原則。保證財政收入秩序是財政監(jiān)督機構的重要指責之一。因此，監(jiān)督法必須明確規(guī)定：財政部門由責任對財政收入的質(zhì)量實施監(jiān)督，有權對稅務等征收機關實施監(jiān)督，維護財政收入的完整性和真實性。
（二）支出的安全有效性原則。要借鑒國外財政監(jiān)督的先進經(jīng)驗，做到收支并舉。徹底扭轉“重收入監(jiān)督，輕支出監(jiān)督”的傾向。為此，財政監(jiān)督法要明確規(guī)定，財政監(jiān)督貫穿到資金運用的全過程，實行跟蹤問效。
（三）監(jiān)督的規(guī)范化嚴肅性原則。首先，監(jiān)督法必須明確賦予財政監(jiān)督手段和權力，特別是涉及各部門配合問題，監(jiān)督法要明確規(guī)定配合單位的義務和責任，如凍結帳戶、罰款的繳納等。其次，強調(diào)有法必依、執(zhí)法必嚴的原則，要從事件處理和內(nèi)部通報為主向處理事件和人相結合，內(nèi)部通報和公開曝光相結合的方式轉變。對責任人要堅決予以處理，決不姑息。只有這樣，才能維護監(jiān)督的權威，實現(xiàn)財政秩序的根本好轉。
總之，財政監(jiān)督立法對于加強財政監(jiān)督，化解和控制財政風險至關重要，應該早日提上議題。在法律的規(guī)制下實現(xiàn)財政狀況和秩序的好轉。
「參考資料
1.劉尚希等，《論財政風險》，《財貿(mào)經(jīng)濟》，2000年第3期。
政府采購，是指各級國家機關、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為；是現(xiàn)代市場經(jīng)濟發(fā)展、政府廣泛運用經(jīng)濟和法律手段干預經(jīng)濟的產(chǎn)物，其實質(zhì)在于把市場競爭機制和財政支出管理有機結合起來。我國實行政府采購以來，發(fā)展十分迅速(如表1所示)，年均資金節(jié)約率達到10%以上，已成為我國經(jīng)濟發(fā)展不可忽視的一個支撐點，但是在收到良好成效的同時，也暴露出諸多問題，亟待規(guī)范和完善。
一、政府采購運行中存在的主要問題
1.違規(guī)審批現(xiàn)象時有發(fā)生。政府采購必須堅持以公開招標采購方式為主，并且通用類項目應當委托政府集中采購機構組織實施?，F(xiàn)實中，有些單位一味強調(diào)特殊性，有些采用改變項目名稱等手段，想方設法規(guī)避公開招標和集中采購，一些部門游離于監(jiān)管部門的控制而自行采購或變相自行采購，既違反了《政府采購法》及其他相關政策、法律法規(guī)和規(guī)章制度的規(guī)定，影響了“制度效益”的實現(xiàn)，也損害了政府采購的公信力和本應達到的社會經(jīng)濟效果。
2.機構缺乏內(nèi)部監(jiān)督制約機制。有的政府采購機構組織開標、評標卻無監(jiān)督人員監(jiān)標；有的機構把自身經(jīng)濟收益放在第一位，對采購程序等有關規(guī)定能松則松、能寬則寬；有的采購機構缺乏應有的責任心和把關意識，對有可能發(fā)生的違法違規(guī)現(xiàn)象，放任自流。
3.照顧人情關系的現(xiàn)象屢見不鮮。有的采購人在采購文件中設定特別參數(shù)，傾向性十分明顯，變相指定中標人，有的采購人與供應商私下通謀，采取種種方式規(guī)避法律，幫助陪標、竄標和圍標；有的采購人代表在參與綜合評審活動中，不講原則，故意照顧人情關系，導致評標結果不公平。
4.個別政府采購評審專家的能力和水平有待提高。政府采購的一個亮點就是引入專家評審機制。評審專家的工作質(zhì)量不僅關系到整個采購過程的合法性，也關系到整個采購項目質(zhì)量和價格的先進合理公平公正。有的評審專家對項目的技術要求等方面的內(nèi)容不熟悉，無法合理評價投標文件；有的專家在評審過程中匆匆完成評標，評標質(zhì)量不能令人信服；有的專家不能堅持獨立評審，過分遷就采購人和采購機構的意見；有的專家對政府采購法律法規(guī)、規(guī)章制度和方針政策不熟悉，對評標程序、評標內(nèi)容、評審規(guī)則缺乏了解，根據(jù)自己的喜好來裁量；有的專家利用自己的身份，主動與采購人和供應商聯(lián)系，為采購人“包裝”替供應商“代言”，直接影響了公平、公正原則。
5.對供應商質(zhì)疑投訴處理不當。隨著政府采購制度的深入推進，供應商的維權意識普遍提高，質(zhì)疑和投訴不斷出現(xiàn)。有的政府采購機構和采購人對供應商質(zhì)疑消極應對，敷衍塞責；有的屢找借口，推托責任；有的置之不理，將矛盾上交。導致這些現(xiàn)象的根源，在于政府采購管理者及參與人在審批、組織和評審政府采購項目時，把關不嚴、執(zhí)法不力、利益驅(qū)動、責任意識淡漠。
6.政府采購欠缺節(jié)制意識。采購人缺乏控制成本的動機，也沒有機制對采購效益做出規(guī)范化的評估。在西方發(fā)達國家，納稅人參與監(jiān)督的意識很強，不僅有監(jiān)督政府行使權力的法律保障，更關鍵的是這種監(jiān)督得以貫徹的直接后果促成了政府的自我節(jié)制意識。作為社會公共事業(yè)，政府采購節(jié)制意識的提高，采購行為的公開、公正、透明，只有在尊重社會公眾的正當合法權益、廣泛接受社會公眾監(jiān)督的基礎上才有可能成為一種真實。
二、政府采購行為的規(guī)范與完善
1.加強制度建設。完善立法，建立有效的異議、申訴和救濟機制，健全政府采購管理模式。從國際立法來看，建立健全完備有效的質(zhì)疑、申訴和救濟機制，是政府采購制度的重要內(nèi)容，也是政府采購制度有效運行和實現(xiàn)政府采購目標的重要保證。應允許政府采購合同的雙方當事人通過磋商、仲裁、司法或行政等手段維權，保證采購實體、供貨商、承包商或服務提供者的正當權益。同時，制定出臺有關分散采購管理辦法、部門集中采購管理辦法、政府采購機構監(jiān)督考核辦法、供應商質(zhì)疑處理辦法、政府采購監(jiān)督管理辦法等，最大限度規(guī)范政府采購行為，盡可能地減少權力尋租。
2.重視采購目錄和采購方式。政府采購目錄確定了政府采購實施的項目范圍，是執(zhí)行政府采購制度的關鍵所在，是政府采購審批管理和操作執(zhí)行的依據(jù)，直接影響政府采購制度改革的廣度和深度。因此在擬定政府采購目錄時要廣泛征求政府采購參與人的意見，凝聚大家的智慧，科學劃分通用項目與專用項目的內(nèi)容，合理確定政府采購限額標準和貨物服務項目公開招標數(shù)額標準，充分體現(xiàn)出政府采購的公正性、公開性和公平性，最大限度地消除政府采購活動中的人為因素。同時，要推行采購方式審批責任追究制，不斷規(guī)范財政部門的審批行為。
3.嚴格對政府采購機構的監(jiān)管。集中采購機構要依法采購、注重規(guī)則，其它采購機構要合法經(jīng)營、誠信服務。嚴格對政府采購機構的監(jiān)督考核，要從工作業(yè)績、制度建設、人員素質(zhì)等服務能力和服務質(zhì)量方面進行量化評價。從現(xiàn)代政府采購團隊文化建設的角度，結合誠信原則，使服務變成品牌，變成展示政府采購形象的載體，不斷提高工作效率，為加快財政支出改革服務。
4.強化對評審專家的管理，加強人力資源建設。一是要把好“入門關”，既要大膽引進品德高尚、有真才實學的專業(yè)人才，又要慎之又慎，努力在政府采購專家的引進機制上下功夫，力爭做到引進與需求一致，道德審查與專業(yè)審查并重，破格與資格并舉，特別要重視對專家實踐經(jīng)驗的審查。二是要把好“監(jiān)督關”，要制定科學嚴格的專家評審工作制度、專家評審工作信息反饋制度和誠信制度，把專家的評審行為置于各方的監(jiān)督之下，不斷提高專家清正廉潔和客觀公正的思想意識。三是要把好“審驗關”，要制定監(jiān)督考核辦法，充分利用對專家資格核驗復審的時機，從職業(yè)道德規(guī)范、專業(yè)水平、執(zhí)業(yè)能力、遵紀守法等方面進行全面考核，建立起評審專家的優(yōu)勝劣汰、動態(tài)管理的體制和機制。
5.加強采購隊伍建設，提高采購從業(yè)人員的采購執(zhí)行能力。實現(xiàn)政府采購人員的專業(yè)化，將政府采購隊伍建設納入制度化軌道，確保政府采購活動的正常開展，使政府采購工作真正成為體現(xiàn)效率和效益的陽光工程。所有政府采購管理者和參與人，應注重公正道義素養(yǎng)、專業(yè)權威素養(yǎng)、信息吸納素養(yǎng)和責任意識、法律意識、服務意識、配合意識、自律意識的培養(yǎng)和提高。
6.重視監(jiān)督檢查。強化職能監(jiān)督、重視社會監(jiān)督，建立健全內(nèi)外結合的全方位、全過程的監(jiān)督機制，切實發(fā)揮有效監(jiān)督的作用。特別是要注重培育納稅人的權利意識，使納稅人積極監(jiān)督政府采購行為。來自納稅人的監(jiān)督針對性強、效率高，能有效節(jié)約政府組織監(jiān)督的制度成本，也是實現(xiàn)政府采購經(jīng)濟目標和效益目標的有力保障。
2006年下半年以來，國際糧價的持續(xù)攀升引發(fā)了全球性通貨膨脹，導致30多個國家出現(xiàn)糧食危機，并引起嚴重的社會和政治問題。而對于用不到世界9%的耕地來養(yǎng)活世界近22%人口的中國，糧食問題始終倍受國內(nèi)外各界的高度關注。中國能否主要依靠自己生產(chǎn)的糧食養(yǎng)活自己？中國的糧食安全有保障嗎？諸如此類的問題成為社會各界空前關注的重大問題。我國歷來重視農(nóng)業(yè)問題，近年來提出“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的新思路，并不斷增加財政支農(nóng)力度。本文認為，非常有必要對財政支農(nóng)進行深入系統(tǒng)的研究，以發(fā)現(xiàn)存在的問題并找到解決對策。
一、規(guī)模：不斷擴大但仍有很大提升空間
1、從自身規(guī)模看，規(guī)模不斷增大，特別是近幾年規(guī)模激增
改革開放以來我國財政支農(nóng)的具體情況見圖1（本文所有圖表的數(shù)據(jù)來源：《中國統(tǒng)計年鑒（2000）、（2007）》，《中國財政年鑒（2007）》，相關數(shù)據(jù)由此計算而得）。1950—2006年我國財政支農(nóng)總共投入23691.35億元，從圖1可以看出，我國財政支農(nóng)規(guī)模不斷增大，特別是近幾年規(guī)模激增。2006年的財政支農(nóng)規(guī)模是1980年的21.15倍，是1990年的10.31倍，是1996年的4.53倍，是2000年的2.58倍，是2003年的1.81倍。財政支農(nóng)從1978年的150.7億元增加到200億元用了10年時間，1988才達到214.1億元；又用了五年達到400億元，1993年為440.5億元；突破1000億元大關從1978年算起用了20年，1998年達1154.8億元；而突破2000億元大關用了6年，2004年達2337.6億元；突破3000億元大關只用2年，2006年達3173億元。同時，從2000年的1232.5億元激增到2006年的3173億元，2004年凈增值為583.1億元，比1995年574.9億元的規(guī)模還大；2006年凈增值為722.7億元，比1996年700.4億元的規(guī)模還大。
2、從穩(wěn)定性來看，增長速度經(jīng)常大幅波動，財政支農(nóng)穩(wěn)定性比較差
從圖2可知，總體上我國財政支農(nóng)增長速度常有大幅波動，穩(wěn)定性有待進一步提高進。依據(jù)波動幅度的大小，我國財政支農(nóng)的變化趨勢可大致分為三階段：1978—1982年的急劇波動時期，與改革開放初期農(nóng)村經(jīng)濟快速發(fā)展和經(jīng)濟政策多變有關；1982—1995年的相對穩(wěn)定時期，與該期間農(nóng)村經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展和經(jīng)濟政策相對穩(wěn)定有關；1996—2006年的較大波動時期，該期間農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展面臨各種困難和壓力，改革開放的步伐明顯加快。就某年具體的波動幅度而言，在1978—2006年的29年中，有7年的波動幅度大于20%，其中有3年大于30%：1978年為39.3%、1997年為37.98%、2004年為33.23%。其中，2006年也接近30%，為29.45%。波動幅度為10%～20%的有10年，幅度絕對值低于5%的只有2005年（為4.82%）。其中有2年是負增長：1981年竟為-26.53%，1999年為-5.98%。最大的波動幅度差距為65.8%（1978年39.7%與1981年-26.53%的差額）。
3、占財政總支出比例呈下降趨勢且波動較大，近幾年有止跌上升趨勢
從圖3可以看出，財政支農(nóng)占財政總支出比例的變化大致分三個階段。第一階段：1978—1985年急劇下降階段，從1979年的13.6%降到1985年的7.7%。這一時期由于農(nóng)村普遍實現(xiàn)，農(nóng)業(yè)持續(xù)大發(fā)展，國家減少對農(nóng)業(yè)的支持力度。第二階段：1985—1991年緩慢上升階段，1991年達到10.26%。第三階段：1991—2006年緩慢下降階段，除1998年和2004年的小幅增加外，大致呈下降趨勢。1998年的上升是由于1997年以來東南亞金融危機和1998年長江流域和淮河流域大洪水泛濫，國家發(fā)行國債加大對長江和淮河的投資。2004年的上升是由于農(nóng)業(yè)連續(xù)多年滑坡，國家重視“三農(nóng)問題”。
4、從合法合規(guī)性來看，相關支農(nóng)要求常得不到有效落實
從國內(nèi)的法律來看，《農(nóng)業(yè)法》沒有得到充分有效地落實。1993年《農(nóng)業(yè)法》施行以來的有關情況見圖1和圖4。從圖4可知，實施《農(nóng)業(yè)法》以來，國家逐步提高農(nóng)業(yè)投入總體水平的法律要求基本實現(xiàn)，只有1999年例外。1993—2006年的14年中，有9年是財政支農(nóng)的增長幅度低于經(jīng)常性財政支出的增長幅度，沒有達到法定要求，特別是1999年財政支農(nóng)增長幅度為負，所占比例竟高達64.3%；只有5年達到法定要求，所占比例僅為35.7%。1996—1998年3年是在非正常狀態(tài)下實現(xiàn)財政支農(nóng)的增長幅度的：由于1997年爆發(fā)亞洲金融危機和1998年長江與淮河流域洪水泛濫的特殊情況，國家通過發(fā)行大量國債大幅提高對農(nóng)業(yè)的投入，特別是對長江和淮河治理的投資；2004年國家提出建設新農(nóng)村；2006年是2005年超低反彈，且財政支農(nóng)增長幅度的穩(wěn)定性也差一些?？傮w來看，《農(nóng)業(yè)法》的一部分要求落實較好，而另外一部分要求卻沒有得到很好的落實。
從國際慣例來看，我國的財政支農(nóng)措施遠遠沒有達到WTO協(xié)議的規(guī)定。在WTO協(xié)議框架下，“黃箱”的支持比例可以達到農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的8.5%，而我們國家不到1%，由此可以看出我國沒有很好利用“黃箱政策”的條款，更沒有充分有效利用“綠箱政策”。政府對農(nóng)業(yè)部門的所有投資或支持，如對農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)田水利、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)保等方面的投資，由于其不會對農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)出結構和農(nóng)產(chǎn)品市場發(fā)生直接顯著的扭曲性作用，因而協(xié)議根本不限制“綠箱政策”。因此，我國的財政支農(nóng)政策完全不用擔心與國際規(guī)則相矛盾，應大膽根據(jù)我國的農(nóng)業(yè)實際需要和財力來安排支農(nóng)資金。
二、結構：明顯不盡合理，亟需較大改善
1、從內(nèi)部結構來看，一級結構及二級結構明顯不合理
目前財政支農(nóng)一級結構及二級結構都明顯不合理，2000—2006年我國財政支農(nóng)結構的基本情況見圖5。
財政支農(nóng)最大的一項是支援農(nóng)村生產(chǎn)支出和農(nóng)林水利氣象等部門的事業(yè)費，為68%，所占比例太高。而其兩個部分結構也極不合理，由于機構膨脹、行政經(jīng)費支出剛性等原因，用于農(nóng)林水氣等部門事業(yè)單位人員機構經(jīng)費比重大，增長速度很快；支援農(nóng)村生產(chǎn)支出，如農(nóng)業(yè)事業(yè)專項經(jīng)費及為農(nóng)業(yè)事業(yè)發(fā)展提供保護和服務的專項經(jīng)費等支出比重較小，增長緩慢。
財政支農(nóng)第二大項是農(nóng)業(yè)建設基本支出，占24%，所占比例不高，其中大型水利基本建設投資又占絕大多數(shù)，而用于與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)直接相關的投資非常少，所占財政支農(nóng)比例大致為10%。“七五”時期大型水利基本建設投資占59.6%，“八五”時期為63.1%，“九五”時期為63.4%，實際上這些投資是全社會都收益，與農(nóng)業(yè)直接生產(chǎn)關系不大。
農(nóng)業(yè)科技三項費用絕對數(shù)額很小，所占比例過低。2000—2006年是農(nóng)業(yè)科技三項費用增長最快的七年，只有99.30億元，此期間農(nóng)村人均每年科技三項費用僅為0.26元，剔除物價上漲的因素會更少。據(jù)有關資料，我國目前每年對農(nóng)業(yè)的科研投入約占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的0.25%，而發(fā)達國家平均為2.37%，發(fā)展中國家平均為0.7%～1%?，F(xiàn)在發(fā)達國家科技對農(nóng)業(yè)增產(chǎn)的貢獻率一般是60%～80%，而我國目前不足40%。要促進農(nóng)業(yè)的迅速發(fā)展，我國必須加大對農(nóng)業(yè)科技進步及其成果的推廣支持力度。
2、從變化趨勢來看，財政支農(nóng)結構問題長期以來沒有得到完善
我國財政支農(nóng)的結構變化見表1。從表1可知，我國支援農(nóng)村支出及事業(yè)費規(guī)模急劇擴大，但其比例增加更為迅速，從50年代的35%一直增加到80年代的68%，增加了近一倍，之后如此高比例繼續(xù)穩(wěn)定，1950—2006年的平均值高達66%。但農(nóng)業(yè)建設基本支出比例卻從50年代的49%減少到80年代的23%，之后基本保持此低比例，1950—2006年的平均值僅為26%。值得注意的是，大型水利基本建設投資的比例卻逐步上升，從“六五”時期的53.8%上升到“九五”時期的63.4%，上升幅度驚人。而與農(nóng)業(yè)直接相關的投入比例以更大的幅度下降，與公共財政的要求和農(nóng)村實際的需要背道而馳。農(nóng)業(yè)科技三項費用的基本演變是：1950—1962年沒有，1963—1967年有一點，而1968—1970年又取消，之后逐漸增多，1950—2006年總共才171.49億元，所占比例僅為1%。1950—1980年期間，由于我國的貧困人口數(shù)目較大、比例較高，農(nóng)村救濟費用規(guī)模增大但是比例減少，1984—2005年則沒有，2006年突增330.88億元?？傊?，從縱向的各個時期相比，財政支農(nóng)結構并未得到進一步的完善。
三、政策建議
由以上分析可知，雖然財政支農(nóng)規(guī)模不斷增大，但是我國財政支農(nóng)規(guī)模仍有較大的提升空間。同時，財政支農(nóng)的結構性問題容易被規(guī)模不斷增大所掩蓋，問題的嚴重性沒有引起人們和國家的足夠重視，這恰恰是嚴重影響財政支農(nóng)作用充分發(fā)揮的重要因素。
1、繼續(xù)擴大財政支農(nóng)規(guī)模，充分發(fā)揮其積極推動作用
一方面，依照《農(nóng)業(yè)法》的要求，應逐步提高農(nóng)業(yè)投入的總體水平，每年對農(nóng)業(yè)總投入的增長幅度應當高于國家財政經(jīng)常性收入的增長幅度。應結合國際慣例，借鑒他國先進經(jīng)驗，在國家財力大幅增長的情況下，大幅提高支農(nóng)幅度并保證支農(nóng)資金穩(wěn)定增長。另一方面，應依據(jù)市場原則創(chuàng)新財政支農(nóng)方式，采用補助、貼息、擔保、稅收減免等手段，充分發(fā)揮財政支農(nóng)資金的引導效應、杠桿效應、放大效應；積極引導社會資金投入農(nóng)業(yè)，形成支農(nóng)資金多元化、多渠道的新格局。
2、按照公共財政的要求，優(yōu)化財政支農(nóng)結構
首先，扭轉支援農(nóng)村生產(chǎn)中農(nóng)林水利等部門的事業(yè)費過高現(xiàn)象。如果扣除這些部門的行政事業(yè)費，直接用于支農(nóng)支出資金所占財政支農(nóng)支出總額比例是很低的，這些部門的事業(yè)費過高導致支農(nóng)支出資金嚴重不足，嚴重阻礙了農(nóng)業(yè)較快發(fā)展。建議把這些部門的行政事業(yè)費從財政支農(nóng)支出中劃出去，使項目含義名副其實，更為科學合理。其次，加大與農(nóng)業(yè)直接相關的基礎設施建設的投入，切實改變帶有全社會普遍受益性質(zhì)的水利工程、林業(yè)生態(tài)等建設占比重較大而直接用于農(nóng)業(yè)的基礎設施特別是農(nóng)村中小型基礎設施建設占比重較小的局面。最后，盡快增加農(nóng)業(yè)科技的投入。財政長期對農(nóng)業(yè)科技投入不足，嚴重制約了農(nóng)業(yè)科技的進步和農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定快速發(fā)展。
【參考文獻】
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關鍵詞：上市公司財務危機預警系統(tǒng)
KeyWord：ListedcompanyFinancialcrisisPre-warningsystem
隨著經(jīng)濟一體化，經(jīng)營全球化的發(fā)展，企業(yè)的生存發(fā)展環(huán)境發(fā)生了很大變化，面臨著很大的風險性和復雜性。作為企業(yè)改革先鋒的上市公司，同樣存在著潛在的危機。一旦財務危機無法化解，就會被戴上“ST”的帽子，以失敗告終。為了有效化解財務危機，亟待建立適合我國上市公司的財務危機預警系統(tǒng)。
1財務危機預警系統(tǒng)
財務危機是企業(yè)喪失償還到期債務的能力。財務危機預警系統(tǒng)正是為化解上市公司財務危機而建立起來的一種機制，財務危機預警系統(tǒng)還沒有公認的定義，筆者在分析預警系統(tǒng)構成要素的基礎上，將其定義為：財務危機預警系統(tǒng)是企業(yè)專門組織根據(jù)財務管理學、風險管理和統(tǒng)計學的相關理論，以企業(yè)的財務報表、經(jīng)營計劃、相關經(jīng)營資料以及所收集的外部資料為依據(jù)，采用定性和定量的分析方法，建立預警分析機制，將企業(yè)所面臨的經(jīng)營波動情況和危險情況預先告知企業(yè)經(jīng)營者和其他利益相關方,并分析企業(yè)發(fā)生經(jīng)營非正常波動或財務危機的原因,挖掘企業(yè)財務運營體系中所隱藏的問題，以督促企業(yè)管理部門提前采取防范或預防措施,為管理部門提供決策和風險控制依據(jù)的組織手段和分析系統(tǒng)。簡單的說，它是企業(yè)專門組織預警-報警-排警的有機管理過程體系。
2構建財務危機預警系統(tǒng)的重要性
從理論上看，上市公司財務危機預警系統(tǒng)的構建是我國企業(yè)管理與控制理論的豐富和發(fā)展。本文所構建的財務危機預警系統(tǒng)是基于我國上市公司相關理論和經(jīng)濟技術特點上的，為上市公司財務危機警兆的理論研究提供新思路，從而建立一套發(fā)現(xiàn)警兆-確認警情-排警對策（預警-報警-排警）的邏輯機理，為我國上市公司提供一種危機預警管理新模式，在預防和化解危機，提高企業(yè)危機預警管理水平方面發(fā)揮作用。
從實踐上看，對于上市公司來說，借助財務危機預警系統(tǒng)，公司管理層能夠及時發(fā)現(xiàn)公司財務狀況的惡化，以及造成公司財務狀況惡化的原因，從而能夠及時地、有針對性的調(diào)整公司的經(jīng)營策略，扭轉公司經(jīng)營狀況惡化的勢頭，以避免淪為“ST”“PT”的行列。另外公司越早獲得危機信號，越可以減少其在會計、審計、律師等方面所支付的費用。同時，有利于證監(jiān)部門加強財務監(jiān)督管理，以提高上市公司的經(jīng)濟效益。
3構建財務危機預警系統(tǒng)的可行性
3.1理論依據(jù)
我國20世紀80年代初有了經(jīng)濟預警的概念，承認經(jīng)濟的波動性和周期性。企業(yè)預警理論主要包括危機管理理論、策略震撼理論、企業(yè)逆境管理理論以及企業(yè)診斷理論。這就為財務預警理論的發(fā)展和成熟提供了理論基礎。財務危機預警系統(tǒng)是基于上市公司財務運作的全過程，不斷成熟的財務管理學理論則成為其基礎；財務危機預警系統(tǒng)的預警分析是對大量原始信息和數(shù)據(jù)的處理，日益發(fā)展完善的信息傳遞理論和統(tǒng)計學為其提供了理論基礎；財務危機預警系統(tǒng)中的危機管理不僅是對危機全過程的監(jiān)測和控制，而且是對風險的處理，那么現(xiàn)代經(jīng)濟周期理論和風險管理理論則為其提供了依據(jù)。另外，證監(jiān)部門于2001年11月《虧損上市公司暫停上市和終止上市實施辦法（修訂）》，表明我國證券市場退市機制不斷健全和完善。證券市場的退市機制是實現(xiàn)上市公司優(yōu)勝劣汰的重要途徑，增強上市公司的風險防范意識，提高上市公司的質(zhì)量，引導證券市場朝良性方向發(fā)展。
3.2經(jīng)濟基礎
財務危機預警系統(tǒng)是在危機前建立的，這個時候上市公司的財務狀況良好，財力雄厚，完全可以滿足構建財務危機預警系統(tǒng)的所有資金需求。同時，財務危機預警系統(tǒng)建立起來以后，為公司解決財務危機提供了有效分析手段和控制對策，使上市公司不至于破產(chǎn)，更甚是能及時發(fā)現(xiàn)風險，保證了公司經(jīng)濟效益的實現(xiàn)，可以彌補構建財務危機預警系統(tǒng)的全部支出，實現(xiàn)風險收益，即危機管理支出小于危機管理所帶來的收益。3.3技術支撐
上市公司的財務資料相對容易搜集，財務數(shù)據(jù)趨于規(guī)范財務預警系統(tǒng)以財務報表及其他相關的財務信息與非財務信息為依據(jù)，在建立財務預警模型和進行預警分析時，要運用大量的財務資料。大部分上市公司已經(jīng)能夠按照市場經(jīng)濟的基本規(guī)則進入市場，完成了現(xiàn)代企業(yè)制度的建設，產(chǎn)權明晰，管理規(guī)范、科學，財務披露制度較為健全。同時，又處于公開的市場監(jiān)管之下，各種操作行為較為規(guī)范。同時，監(jiān)管部門監(jiān)管力度的加大，將進一步抑制會計造假者的造假動機，提高財務數(shù)據(jù)質(zhì)量，從而更加有利于財務預警系統(tǒng)的順利運行。
4構建財務危機預警系統(tǒng)的新思路
財務危機有潛伏、發(fā)作、惡化三個階段，在各個階段應該有相應的管理對策，這一系列的對策就構成了本文財務危機預警系統(tǒng)的基本框架。
財務危機的潛伏時期，上市公司處在一個多變的環(huán)境之中，公司的市場狀況、產(chǎn)品的升級換代速度、關聯(lián)企業(yè)的供貨和資金償付能力、競爭對手的價格政策變動、金融市場的波動、利率和外匯市場的變化、銀行信用和利率政策的改變等等，都會對企業(yè)的財務狀況、籌資能力、資金調(diào)度能力和償債能力等產(chǎn)生巨大的影響。為了及時準確的識別財務危機，就需要有一個專門組織對企業(yè)內(nèi)外的財務信息和數(shù)據(jù)進行全面收集和有效傳遞，為預警分析機制提供信息數(shù)據(jù)基礎，這就構成了財務危機預警系統(tǒng)的信息處理機制。
財務危機的發(fā)作時期，在證監(jiān)部門的財務監(jiān)督下，上市公司為保證經(jīng)濟效益的實現(xiàn)，就必須對收集的內(nèi)外財務信息和數(shù)據(jù)進行分析，選擇能夠明顯反映公司財務狀況特征的指標體系，不僅要有財務指標，而且要引入非財務指標，如行業(yè)、企業(yè)規(guī)模、管理水平等，以全面反映公司財務狀況，然后用收集的數(shù)據(jù)和選定的指標，通過現(xiàn)代建模方法（如主成分法，人工神經(jīng)網(wǎng)絡方法）構建預警分析模型，以準確判斷財務危機是否已經(jīng)產(chǎn)生，將此分析結果及時反饋給企業(yè)管理者，便于其迅速采取對策。指標分析和模型分析構成了財務危機預警系統(tǒng)的預警分析機制。
財務危機的惡化時期，財務危機已經(jīng)存在，如果不能及時控制或有效化解，上市公司將面臨生死存亡的境地。為了化解危機，公司管理層就要立即啟動財務危機處理小組，迅速分析財務危機產(chǎn)生的原因，及時采取有效的管理措施，以恢復公司正常經(jīng)營。由于財務危機有突發(fā)性，要求公司管理層要有強烈的危機意識。
任何一項管理活動都離不開管理者，上市公司財務危機預警管理也不例外，要有一個專門組織為預警管理服務。構建了以財務危機發(fā)展階段為基礎的預警-報警-排警的財務危機預警過程機理，還需要有實施財務危機預警系統(tǒng)的組織機制，它包含了組織體系和組織過程。組織體系就是構建一個專門為危機預警管理服務的組織；組織過程則是在危機預警系統(tǒng)實施中的預警-報警-排警邏輯過程。
此財務危機預警系統(tǒng)是以專門組織為保證，依次執(zhí)行預警-報警-排警三項活動，與前面的研究相比，克服了將組織機制、信息處理機制、預警分析機制、危機管理機制并列的不足，使預警系統(tǒng)結構更為合理，為財務危機預警系統(tǒng)的實施提供了新思路。
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事情至此似乎已經(jīng)很清楚了。但是，律師在研究后發(fā)現(xiàn)，深圳市財政局作出的行政處罰存在著種種缺陷，而這些缺陷在國內(nèi)的政府采購行政處罰中屢見不鮮。這些缺陷已經(jīng)讓政府采購行政處罰本身游走在違法的邊緣。
對供應商的違法行為給予應有的懲處是非常必要的。但作為政府采購的行政執(zhí)法機關在處理類似案件時，對于違法事實的認定、所適用的法律、所實施的行政處罰程序等方面，都必須符合我國《政府采購法》、《招標投標法》、《行政處罰法》等相關法律的規(guī)定。本案所存在的缺陷值得我們重視。
本案適用什么法律？
本案是屬于公開招投標引起的政府采購案件。從行政處罰決定書內(nèi)容來看，政府采購的行政主管機關沒有適用我國相關的法律規(guī)范，而是援引地方性的法規(guī)作出行政處罰決定，這是本案的缺陷之首。
我們知道，政府采購對象的資金來源于國家財政，所以法律將公開招標的采購方式作為政府采購的主要方式。因此，政府采購活動中的當事人和行政主體，不僅要遵守《中華人民共和國政府采購法》的規(guī)定，還需要遵循《中華人民共和國招標投標法》的規(guī)定。
與此同時，我們應該明確，根據(jù)我國《憲法》和《立法法》的規(guī)定，法規(guī)、規(guī)章與憲法或法律抵觸者無效。落實到本案中，我們就可以發(fā)現(xiàn)，行政主體援引地方性法規(guī)對供應商進行處罰，其依據(jù)與法律所規(guī)定的內(nèi)容相抵觸。
我們以其引用的《深圳經(jīng)濟特區(qū)政府采購條例》第四十八條規(guī)定來分析，根據(jù)該條例規(guī)定，供應商如果存在本案所述的違法情形，投標無效，給采購人、招標機構或者其他供應人造成損失的，應當承擔賠償責任；采購主管部門“可以”對其處以投標金額百分之二以上百分之十以下的罰款；情節(jié)嚴重的，禁止其三年內(nèi)參加政府招標采購的投標。可見，該條例賦予了政府采購主管部門較大的自由裁量空間和權力：“可以”處罰或不予處罰，從輕處罰或從重處罰，決定權完全在于行政主體。此外，該條例罰款的幅度和禁止交易的年限也與國家法律——《政府采購法》所規(guī)定的內(nèi)容相悖。如該條例規(guī)定的罰款幅度是處以投標金額百分之二以上百分之十以下，而《政府采購法》規(guī)定的是“采購金額千分之五以上千分之十以下的罰款”。又如，該條例規(guī)定的禁止交易的年限是三年內(nèi)，低于一年都是被允許的；而《政府采購法》所規(guī)定的是“在一至三年內(nèi)禁止參加政府采購活動”。
2003年10月，最高人民法院就審理行政案件適用法律規(guī)范問題進行了專題座談。之后，2004年5月18日，最高人民法院了《關于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀要》。該紀要對法律規(guī)范之間的沖突和適用，作了明確的解釋，其中規(guī)定：調(diào)整同一對象的兩個或者兩個以上的法律規(guī)范因規(guī)定不同的法律后果而產(chǎn)生沖突的，一般情況下應當按照立法法規(guī)定的上位法優(yōu)于下位法、后法優(yōu)于前法以及特別法優(yōu)于一般法等法律適用規(guī)則，判斷和選擇所應適用的法律規(guī)范。
顯然，本案的行政機構進行行政處罰時應該依據(jù)國家法律，而不是地方條例。
法律對政府采購行政處罰的規(guī)定究竟如何？
這起政府采購案例，行政主體認定相對人的違法行為是屬于“串標”行為，但實施的處罰卻遠遠少于法定內(nèi)容，嚴重違反了羈束裁量范圍。
“串標”行為在我國政府采購市場和招投標活動中都是屬于嚴重的違法行為，一直是被從嚴禁止的。但本案件中的供應商卻僅僅受到在一年或六個月內(nèi)禁止參加深圳市政府采購活動的行政處罰。這顯然有悖于我國法律的相關規(guī)定。根據(jù)《政府采購法》和《招標投標法》的規(guī)定，禁止參加政府采購活動只是供應商所應承擔的法律責任之一。
《政府采購法》第七十七條規(guī)定，對供應商與采購人、其他供應商或者采購機構惡意串通所存在的違法情形，應該同時承擔的法律責任有：處以采購金額千分之五以上千分之十以下的罰款；列入不良行為記錄名單；在一至三年內(nèi)禁止參加政府采購活動；有違法行為的，并處沒收違法所得；情節(jié)嚴重的，由工商行政管理機構吊銷營業(yè)執(zhí)照；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
我國《招標投標法》對“串標”行為也有嚴厲的處罰規(guī)定，但相對于《政府采購法》來說，還是較輕的。根據(jù)新法優(yōu)于舊法，特別法優(yōu)于普通法的原則，《政府采購法》有規(guī)定的，應該優(yōu)先適用。
本案中，采購主管部門認定供應商的行為已經(jīng)構成串標，應該給予行政處罰。那么依照什么樣的程序，適用什么樣的法律，給予什么樣的處罰，都必須遵守法律規(guī)定的程序、設定的處罰種類、實施的處罰依據(jù)進行，否則就是不受法律保護的無效行政行為。
行政主體的權自何來？
目前，在我國的政府采購行政執(zhí)法實踐中，違反處罰法定原則的現(xiàn)象普遍存在。許多具體行政行為是依據(jù)下位法作出的，并未援引和適用上位法。在這種情況下，為維護法制統(tǒng)一，人民法院審查具體行政行為的合法性時，應當對下位法是否符合上位法一并進行判斷。經(jīng)判斷下位法與上位法相抵觸的，應當依據(jù)上位法認定被訴具體行政行為的合法性。所以，深圳這部政府采購方面的地方性法規(guī)如果需要繼續(xù)適用，相關內(nèi)容亟需修改。在尚未修改完善之前，對于政府采購行政執(zhí)法案件，只能按我國政府采購法、相關的法律以及行政規(guī)章所規(guī)定的內(nèi)容執(zhí)行。
處罰法定原則是行政處罰的基本原則之一，也是行政處罰的最重要的原則。處罰法定原則包括三層含義：
其一，實施處罰的主體是法定的。我國《政府采購法》第十三條賦予財政主管部門對政府采購案件行使主管權和處罰權。
其二，行政處罰的依據(jù)是法定的。根據(jù)我國法律規(guī)定，法律對違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定的，行政法規(guī)只能在法律規(guī)定的種類和幅度內(nèi)作具體規(guī)定。地方性法規(guī)可以設定除限制人身自由、吊銷企業(yè)營業(yè)執(zhí)照以處的行政處罰
，但法律、行政法規(guī)對違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定的，地方性法規(guī)只能在法律、行政法規(guī)規(guī)定的種類和幅度內(nèi)作具體規(guī)定。
其三，行政處罰程序是法定的。違反程序的行政處罰行為無效。
隱藏在行政處罰決定書中的缺陷
比如，在一些黨政機關頒發(fā)的文件甚至一些學術刊物中，只是把公共財政與以往的財政概念作了簡單置換。就好像電腦的文字處理替換功能，凡是過去使用財政概念的地方，統(tǒng)統(tǒng)被替換成了公共財政。于是，財政預算變成了公共財政預算，財政收入變成了公共財政收入，財政支出變成了公共財政支出，財政政策變成了公共財政政策。倘若真的如此簡單，且不說20多年付出的探索成本與實得效益嚴重不對稱，而且也確有同義反復、畫蛇添足之嫌。因為，有別于家計（家庭部門的收支）和財務（企業(yè)部門的收支），財政從來指的都是政府部門的收支或收支活動。也就是說，財政一詞本身就包含了公共收支或公共收支活動的意義。
也有人將公共財政同國家財政對應起來，做了定語上的置換，凡是過去使用國家財政概念表述的地方，均被相應替換成了公共財政。但是，稍做一點字義的對比，就會發(fā)現(xiàn)，國家是一個集合的概念。我們通常所說的國家預算，指的是由中央預算和各級地方預算構成的集合體；同樣，國家財政指的是由中央財政和各級地方財政構成的集合體。公共則是一個定性的概念。公共財政顯然指的是財政收支或財政收支活動的性質(zhì)是公共的。字義上既然存在如此差異，將二者簡單對應并據(jù)此定義公共財政，顯然是不適當?shù)摹?/p>
更帶有普遍性的是，將生產(chǎn)建設財政與公共財政相對應，進而將公共財政建設理解為財政支出退出生產(chǎn)建設領域或逐步從生產(chǎn)建設領域退出。在計劃經(jīng)濟年代，我國的財政支出因主要投向生產(chǎn)建設領域而被概括為“生產(chǎn)建設財政”。搞市場經(jīng)濟了，財政支出要以公共事業(yè)領域為主要投向，因而要逐步減少對生產(chǎn)建設領域的支出。但是，減少不等于退出。在當今世界上，也找不到哪一個國家不向生產(chǎn)建設領域注入任何財政資金的記錄。政府履行的公共職能，不能不包括生產(chǎn)或提供公共設施和基礎設施。公共設施和基礎設施的生產(chǎn)或提供，肯定屬于生產(chǎn)建設支出系列。而且，生產(chǎn)性支出也好，建設性支出也罷，它們都不是與公共支出同一層次的對應概念。誰都不能否認政府投向諸如公路建設、水利設施建設等方面的支出屬于公共性質(zhì)的支出。與生產(chǎn)建設支出（財政）構成對應關系的，只能是經(jīng)常性支出（財政）或消費性支出（財政）。進一步看，如果把公共財政建設僅僅歸結為對財政支出結構的調(diào)整，而不是包括財政收入、財政支出以及財政政策在內(nèi)的整體運行格局的根本性變革，那么，公共財政建設的意義就要大打折扣。
鑒于對公共財政的概念和意義存在諸多歧義，恰當?shù)囟x公共財政并據(jù)此謀劃公共財政建設藍圖，關系我國財政改革發(fā)展的方向和成敗。我們可以從對20多年財政改革軌跡的追溯中去尋求公共財政的實質(zhì)意義。迄今為止，伴隨著市場取向的改革進程，我國的財政運行格局至少發(fā)生了三個層面的深刻變化：
財政收入正在由“取自家之財”走向“取眾人之財”。就收入一翼看，1978年的時候，全國財政收入的86.8％來自國有經(jīng)濟單位的繳款。如果再加上帶有準國有性質(zhì)的集體經(jīng)濟單位的繳款，便幾乎是清一色的國有制來源結構。到2003年，財政收入的來源結構已經(jīng)是“三七開”：國有經(jīng)濟單位對財政收入的貢獻退居29.5％，集體企業(yè)、股份制企業(yè)、私營企業(yè)、外商投資企業(yè)等多種所有制企業(yè)以及農(nóng)村居民和城市居民個人的繳納，占到了70.5％之多。并且，來自后一方面繳款的份額呈現(xiàn)出越來越強勁的增長態(tài)勢。
財政支出正在由“辦自家之事”走向“辦眾人之事”。就支出一翼論，1978年，在全國財政支出總額中，用于基本建設項下的支出（形成國有資產(chǎn)）占40.4％。加上專門投向國有經(jīng)濟單位的增撥企業(yè)流動資金支出、挖潛改造資金和科技三項費用支出、彌補虧損支出以及為國有企業(yè)諸如職工住房、醫(yī)療服務、子弟學校、幼兒園和其他屬于集體福利設施的投資提供補貼的支出等，花在國有經(jīng)濟單位上的錢，便成了整個財政支出中的大頭。到2003年，基本建設支出所占比重已經(jīng)下滑至13.9％。如果剔除當年以增發(fā)國債來安排的并非正常性的基礎設施投資，便不足10％了。與此同時，用于養(yǎng)老保險基金補貼、國有企業(yè)下崗職工基本生活保障補助、城鎮(zhèn)居民最低生活保障補助、撫恤和社會福利救濟費等社會保障性支出上升至17％，用于科教文衛(wèi)事業(yè)項下的支出增長到了18.2％。
政策取向正在由“區(qū)別對待”走向“國民待遇”。在計劃經(jīng)濟年代，有關財政稅收政策的基本表述是“區(qū)別對待”。私營企業(yè)的稅負重于集體企業(yè)，集體企業(yè)的稅負重于國有企業(yè)。并且，國家財政的錢主要投向國有經(jīng)濟單位。而在今天，取而代之的提法是“國民待遇”。在稅收負擔和支出投向安排上，要一視同仁、無差別地對待所有的企業(yè)和居民。
也就是說，這些年來，在我國財政的總體運行格局上，來源于國有經(jīng)濟單位的繳款大幅度減少了，其他經(jīng)濟成分的繳款份額迅速上升了；專門投向國有經(jīng)濟單位的支出份額大幅度減少了，覆蓋多種所有制經(jīng)濟單位利益的支出迅速增多了；旨在限制非公有制經(jīng)濟發(fā)展、扶持公有制經(jīng)濟發(fā)展的政策安排減少了，著眼于支持多種所有制經(jīng)濟的政策安排增加了。所有這些變化，歸結起來實質(zhì)是財政運行格局趨向于公共化的具體體現(xiàn)，表明財政收支運作的立足點由主要著眼于滿足國有經(jīng)濟單位的需要擴展至著眼于滿足整個社會的公共需要，財政收支效益的覆蓋面由基本限于城鎮(zhèn)企業(yè)和居民延伸至城鎮(zhèn)和農(nóng)村的所有企業(yè)和居民。
