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時(shí)間：2022-08-03 04:08:23
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按照受益范圍的大小，公共產(chǎn)品可分為全國(guó)性的公共產(chǎn)品和區(qū)域性的公共產(chǎn)品。全國(guó)性公共產(chǎn)品的受益范圍覆蓋整個(gè)國(guó)家，每個(gè)區(qū)域的居民都能同等消費(fèi)，因而代表區(qū)域居民利益的地方政府不會(huì)自愿提供，只能由代表整個(gè)國(guó)家居民利益的中央政府提供。相反，區(qū)域性公共產(chǎn)品的受益僅局限在一定區(qū)域范圍內(nèi)，因而其他區(qū)域的地方政府不會(huì)提供，只能由代表該地區(qū)居民利益的地方政府提供。稅收是政府提供公共產(chǎn)品的價(jià)值補(bǔ)償，因而稅收收入和稅收權(quán)限的劃分也應(yīng)當(dāng)與公共產(chǎn)品的提供相對(duì)應(yīng)。為提供全國(guó)性公共產(chǎn)品而在全國(guó)范圍內(nèi)普遍征收的稅種，其稅收收入和稅收權(quán)限應(yīng)歸屬于中央政府；為提供區(qū)域性公共產(chǎn)品而選擇在區(qū)域范圍內(nèi)征收的稅種，其稅收收入和稅收權(quán)限應(yīng)歸屬于地方政府。
作為地方支出項(xiàng)目的資金來(lái)源，財(cái)產(chǎn)稅在世界各國(guó)地方財(cái)政中占有重要地位①。然而，目前各國(guó)學(xué)者對(duì)財(cái)產(chǎn)稅是否屬于受益稅的爭(zhēng)論尚未停止，一些學(xué)者也在試圖尋找能夠替代財(cái)產(chǎn)稅為地方政府籌集資金的其他稅種（Oates，2001）。財(cái)產(chǎn)稅稅負(fù)最終由誰(shuí)負(fù)擔(dān)？用于何處？能否采用其他收入予以替代？通過(guò)研究財(cái)產(chǎn)稅歸宿找到上述問(wèn)題的答案，有利于明確財(cái)產(chǎn)稅的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和在地方財(cái)政中所應(yīng)發(fā)揮的作用，從而合理制定財(cái)產(chǎn)稅政策，改善地方財(cái)政狀況。
從研究方法上看，稅收歸宿可以分為絕對(duì)稅收歸宿、平衡預(yù)算歸宿和差別稅收歸宿。絕對(duì)稅收歸宿考察當(dāng)其他稅和政府支出不變時(shí)某種稅收的經(jīng)濟(jì)影響，是最基本的稅收歸宿分析方法。平衡預(yù)算歸宿考察的是稅收與政府支出計(jì)劃相結(jié)合所產(chǎn)生的分配效果。也就是既分析稅收的歸宿，又考慮通過(guò)稅收取得的政府支出的用途。差別稅收歸宿考察的是政府預(yù)算保持不變時(shí)，以一種稅替代另一種稅的歸宿差異。本文從的財(cái)產(chǎn)稅絕對(duì)稅收歸宿入手，對(duì)平衡預(yù)算歸宿和差別稅收歸宿進(jìn)行一次全面的考察。
二、絕對(duì)稅收歸宿：誰(shuí)負(fù)擔(dān)了財(cái)產(chǎn)稅
傳統(tǒng)觀點(diǎn)在分析中采用局部均衡方法，并將財(cái)產(chǎn)稅劃分為對(duì)土地課稅和對(duì)建筑物課稅兩部分，認(rèn)為財(cái)產(chǎn)稅是對(duì)土地和建筑物課征的一種貨物稅，稅收歸宿取決于相關(guān)的供給和需求曲線。對(duì)于土地而言，只要數(shù)量無(wú)法改變，其供給就是完全無(wú)彈性的，因而全部稅負(fù)由土地所有者承擔(dān)。如果土地的供給不是固定的（例如城市土地供給可以擴(kuò)展至毗鄰農(nóng)用土地的市郊地區(qū)；同樣，通過(guò)填埋改造也可以增加土地的數(shù)量），那么稅負(fù)則由土地所有者和土地使用者分擔(dān)，比例取決于供給和需求的彈性。對(duì)于建筑物而言，由于建筑業(yè)在長(zhǎng)期內(nèi)可以按市場(chǎng)價(jià)格取得所需資本，因而建筑物的供給曲線是完全水平的。如果資本無(wú)法在建筑部門(mén)取得預(yù)期收益，就將轉(zhuǎn)移至其他部門(mén)。因此，對(duì)建筑物征收的財(cái)產(chǎn)稅能夠向前轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者。對(duì)于財(cái)產(chǎn)稅的收入分配效應(yīng)，傳統(tǒng)觀點(diǎn)指出，對(duì)土地部分課征的財(cái)產(chǎn)稅，取決于來(lái)自于土地所有權(quán)的收入是否隨著收入的增加而提高。同樣，對(duì)建筑物課稅的累進(jìn)性取決于隨著收入的增長(zhǎng)，用于住房部分的收入是提高還是下降②。
與傳統(tǒng)觀點(diǎn)相反，Miesezkowski（1972）采用Harberger的稅收歸宿一般均衡模型（兩個(gè)生產(chǎn)部門(mén)、全國(guó)范圍內(nèi)固定的資本存量以及一定的政府服務(wù)水平）分析地方財(cái)產(chǎn)稅的歸宿。后來(lái)人們將Miesezkowski，Zodrow，Wilson等人的觀點(diǎn)合稱(chēng)“新觀點(diǎn)”。Miesezkowski指出，傳統(tǒng)的局部均衡分析沒(méi)有考慮整個(gè)經(jīng)濟(jì)中所有地區(qū)廣泛征收財(cái)產(chǎn)稅時(shí)的一般均衡效應(yīng)。他在模型中假設(shè)全國(guó)的資本供給完全無(wú)彈性，因此資本所有者作為一個(gè)群體承擔(dān)全國(guó)范圍內(nèi)的財(cái)產(chǎn)稅。
Miesezkowskiki將這一效應(yīng)稱(chēng)為財(cái)產(chǎn)稅歸宿中的利潤(rùn)稅部分。由于資本所得在富有階層收入中所占比重更大，因而財(cái)產(chǎn)稅歸宿中的利潤(rùn)稅部分具有較高的累進(jìn)性。該結(jié)論與上述傳統(tǒng)觀點(diǎn)截然相反。此外，在稅收相對(duì)較高的地區(qū)，財(cái)產(chǎn)稅使資本從該地區(qū)流出，降低了該地區(qū)生產(chǎn)要素（土地和勞動(dòng)力）的生產(chǎn)能力和要素回報(bào)率。資本流入稅收相對(duì)較低的地區(qū)，這些地區(qū)的工資和土地價(jià)格提高而住房和商品價(jià)格下降。Miesezkowski將其稱(chēng)為財(cái)產(chǎn)稅歸宿中的貨物稅效應(yīng)，并指出，貨物稅效應(yīng)扭曲了經(jīng)濟(jì)中的資本配置，使資本從高稅收地區(qū)轉(zhuǎn)移至低稅收地區(qū)，直至所有地區(qū)資本的稅后收益相等。
可見(jiàn)，采用局部均衡分析與采用一般均衡分析的假設(shè)前提與結(jié)論的差異是顯著的。筆者認(rèn)為，這種差異的產(chǎn)生，主要源于對(duì)問(wèn)題分析的角度不同。傳統(tǒng)觀點(diǎn)想要解釋的是某一特定地區(qū)的財(cái)產(chǎn)稅歸宿，而一般均衡方法著重考察一個(gè)國(guó)家整體的財(cái)產(chǎn)稅歸宿。當(dāng)考察問(wèn)題的角度發(fā)生變化時(shí)，結(jié)論產(chǎn)生某些差異就不足為奇了。況且，兩種觀點(diǎn)并非完全對(duì)立。當(dāng)某一地區(qū)的財(cái)產(chǎn)稅相對(duì)于全國(guó)的平均稅率而言較高時(shí)，該地區(qū)的消費(fèi)者就將以更高的商品購(gòu)買(mǎi)價(jià)格承擔(dān)這種貨物稅效應(yīng)。這時(shí)，財(cái)產(chǎn)稅歸宿的傳統(tǒng)觀點(diǎn)就可以視為一般均衡觀點(diǎn)的一種特例。實(shí)際上，財(cái)產(chǎn)稅是一種地方稅，地方政府在討論征收財(cái)產(chǎn)稅所產(chǎn)生的效應(yīng)時(shí)，似乎并不關(guān)心其他地區(qū)的資本收益和房屋的消費(fèi)者，它們只考慮本地區(qū)居民所負(fù)擔(dān)的稅收以及對(duì)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)所造成的扭曲。地區(qū)稅收負(fù)擔(dān)的增加，主要是通過(guò)貨物稅效應(yīng)產(chǎn)生影響，利潤(rùn)稅效應(yīng)作用很小，因而總體效應(yīng)是累退的。其他地區(qū)的利潤(rùn)稅效應(yīng)將被貨物稅效應(yīng)的收益所抵消，從而將所有稅收負(fù)擔(dān)留給課稅地區(qū)。課稅地區(qū)的稅收歸宿不僅是累退的，而且該地區(qū)承受所有的稅收負(fù)擔(dān)。從整個(gè)國(guó)家的財(cái)產(chǎn)稅體系上看，財(cái)產(chǎn)稅的稅收負(fù)擔(dān)則包含累進(jìn)性因素，但地方居民則視財(cái)產(chǎn)稅為累退的。由于財(cái)產(chǎn)稅主要是作為一種地方稅發(fā)揮作用，因此后一角度顯得更為重要，即貨物稅效應(yīng)是問(wèn)題的主要方面。
三、平衡預(yù)算歸宿：受益觀點(diǎn)與新觀點(diǎn)之爭(zhēng)
由于財(cái)產(chǎn)稅是地方財(cái)政支出的重要來(lái)源，因此在分析財(cái)產(chǎn)稅歸宿時(shí)，考慮財(cái)產(chǎn)稅的用途顯然是必要的。對(duì)于財(cái)產(chǎn)稅的平衡預(yù)算歸宿問(wèn)題，同樣存在著兩種觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)被稱(chēng)為“受益”觀點(diǎn)。該觀點(diǎn)基于Tiebout（1956）的分析框架，假設(shè)消費(fèi)者具有“用腳投票”的完全流動(dòng)性，地方政府間存在競(jìng)爭(zhēng)。這使得各地區(qū)的公共服務(wù)相對(duì)于個(gè)人需求而言具有同質(zhì)性，因此在該框架下地方公共服務(wù)的提供總能保持在有效的水平上。受益觀點(diǎn)最先由Hamilton（1975）提出，他將財(cái)產(chǎn)稅作為地方最重要的籌資手段納入Tiebout模型，并從四個(gè)方面對(duì)模型加以擴(kuò)展：假設(shè)地方公共服務(wù)提供的是滿(mǎn)足私人需求的產(chǎn)品，因而公共服務(wù)的人均成本是固定的，地區(qū)規(guī)模與公共服務(wù)的有效性無(wú)關(guān)；通過(guò)居住用財(cái)產(chǎn)稅為地區(qū)服務(wù)籌資；房屋市場(chǎng)模式明確，有足夠的地區(qū)可以滿(mǎn)足住房和公共服務(wù)需求，換言之，與理想的稅收及支出對(duì)應(yīng)的住房供給是完全有彈性的；地方政府制定了嚴(yán)密的地區(qū)法規(guī)，能夠確定地區(qū)內(nèi)住房的最低價(jià)格。在上述情況下，個(gè)人不會(huì)因財(cái)產(chǎn)稅的征收或提高調(diào)整其房屋消費(fèi)，個(gè)人按照對(duì)住房和公共服務(wù)的偏好選擇居住地區(qū)，正如在最初的Tiebout模型中，配置到公共部門(mén)的資源是有效的，因?yàn)樨?cái)產(chǎn)稅作為一次性總付稅，相當(dāng)于支付地方公共服務(wù)的成本。此外，用于住房的資本配置是有效的，各家庭間不產(chǎn)生收入的分配效應(yīng)。換言之，具有嚴(yán)格地區(qū)法規(guī)、能夠保證同質(zhì)住房以及財(cái)產(chǎn)稅的完全資本化在房屋價(jià)格上體現(xiàn)出差異的居住用財(cái)產(chǎn)課稅體系，相當(dāng)于不具有扭曲效應(yīng)的使用費(fèi)。Fischel和White將這一方法擴(kuò)展至對(duì)工業(yè)資本征收的財(cái)產(chǎn)稅，假定企業(yè)在地區(qū)間具有較高的流動(dòng)性。同樣，在適當(dāng)?shù)牡貐^(qū)法規(guī)下，工業(yè)財(cái)產(chǎn)稅相當(dāng)于為政府公共服務(wù)支付的費(fèi)用（GeorgeR.Zodrow，2001）。
另一種觀點(diǎn)即“新觀點(diǎn)”。以Miesezkowski的一般均衡分析為基礎(chǔ)，Zodrow-Miesezkowski（1986）在考慮財(cái)產(chǎn)稅用途的前提下，對(duì)原有模型進(jìn)行了修改，主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：假設(shè)政府在模型中按照Coumot-Nash方式競(jìng)爭(zhēng)（認(rèn)為其他地區(qū)的財(cái)政政策和資本收益不變），因此地方稅收和公共支出是內(nèi)生的；模型考慮地方公共服務(wù)對(duì)個(gè)人效用水平的影響，個(gè)人效用函數(shù)包括地方服務(wù)，允許個(gè)人對(duì)地方服務(wù)具有不同的需求；按照Tiebout和受益觀點(diǎn)所強(qiáng)調(diào)的個(gè)人對(duì)地方公共服務(wù)需求不同，允許個(gè)人在地區(qū)間流動(dòng)，每個(gè)地區(qū)中的個(gè)體在其對(duì)公共服務(wù)的需求方面是同質(zhì)的；模型包括一種簡(jiǎn)單的土地使用范圍形式。分析的結(jié)果表明，引入Tiebout特征后，一般均衡分析的基本結(jié)論并未改變。只要資本隨著地區(qū)間財(cái)產(chǎn)稅的差異而在地區(qū)間流動(dòng)，且資本供給在全國(guó)范圍內(nèi)固定，財(cái)產(chǎn)稅歸宿中就將包含利潤(rùn)稅和貨物稅兩方面的內(nèi)容。
這說(shuō)明，盡管受益觀點(diǎn)和新觀點(diǎn)的前提和結(jié)論存在差異，但在二者的分析中，某一地區(qū)的地方支出都與財(cái)產(chǎn)稅負(fù)擔(dān)緊密相連。實(shí)際上，由于地方土地所有者（尤其是房屋所有者）居住在課稅地區(qū)，消費(fèi)者價(jià)格的提高局限于地區(qū)生產(chǎn)和消費(fèi)的商品，因此新觀點(diǎn)中明顯具有受益觀點(diǎn)的特征；換言之，通過(guò)提高地方財(cái)產(chǎn)稅籌集地方政府支出而增加的負(fù)擔(dān)完全由地方居民負(fù)擔(dān)。
新觀點(diǎn)的受益特征與實(shí)際的受益觀點(diǎn)之間的主要區(qū)別在于前者得到結(jié)論的過(guò)程與后者不同：按照新觀點(diǎn)，地方要素和消費(fèi)者的稅收負(fù)擔(dān)產(chǎn)生于因課稅而導(dǎo)致的資本流出。對(duì)于受益觀點(diǎn)和新觀點(diǎn)的爭(zhēng)論，一直以來(lái)從未停止。筆者認(rèn)為，既然財(cái)產(chǎn)稅是一種地方稅，那么在考慮地方財(cái)政支出時(shí)將其視為一種受益稅顯然更符合財(cái)政聯(lián)邦制的概念——各級(jí)次的政府在其范圍內(nèi)提供公共服務(wù)，并自行為之付費(fèi)③。然而，這種受益稅是相對(duì)意義上的，或者說(shuō)是地區(qū)間或各政府級(jí)次間受益稅，而不是絕對(duì)意義上的個(gè)人間受益稅。在絕對(duì)的受益稅情況下，稅收實(shí)際上成為一種使用者收費(fèi)，即公共服務(wù)的價(jià)格，因而不產(chǎn)生超額負(fù)擔(dān)，對(duì)資本市場(chǎng)沒(méi)有扭曲效應(yīng)，研究其歸宿問(wèn)題就顯得毫無(wú)意義。而事實(shí)上財(cái)產(chǎn)稅是一種相對(duì)意義上的受益稅——從全國(guó)范圍上看是累進(jìn)的，從地區(qū)角度看則是累退的。
四、差別預(yù)算歸宿：財(cái)產(chǎn)稅的替代性收入來(lái)源
由于地方政府提供的主要是地區(qū)受益的公共產(chǎn)品和服務(wù)，因此有必要掌握自身的收入來(lái)源。作為地區(qū)性公共產(chǎn)品的價(jià)值補(bǔ)償，財(cái)產(chǎn)稅一直在地方政府收入中占有重要比重。然而，在實(shí)踐中，財(cái)產(chǎn)稅的估價(jià)容易導(dǎo)致征納雙方的爭(zhēng)執(zhí)矛盾，按季或年度征收且由納稅人直接繳納又經(jīng)常使納稅人感到稅收負(fù)擔(dān)格外沉重，因此地方居民往往向地方政府施加壓力，要求減輕財(cái)產(chǎn)稅負(fù)擔(dān)④。在這種情況下，各國(guó)開(kāi)始尋找替代性的收入來(lái)源。對(duì)地方政府而言，財(cái)產(chǎn)稅的替代性收入來(lái)源主要包括銷(xiāo)售稅（或增值稅）、所得稅、使用者收費(fèi)，以及來(lái)自更高級(jí)次政府的轉(zhuǎn)移支付。在上述收入中，使用者收費(fèi)對(duì)于地方政府而言是一種不斷增長(zhǎng)的、頗受歡迎的收入來(lái)源。使用者收費(fèi)被廣泛地用于為衛(wèi)生服務(wù)、開(kāi)發(fā)許可、公用事業(yè)、文化景點(diǎn)等籌集資金。但是，作為一種為公共產(chǎn)品和服務(wù)籌資的收入來(lái)源，使用者收費(fèi)局限于具有排他性的服務(wù)。因此，對(duì)于地方政府有義務(wù)提供的很多產(chǎn)品和服務(wù)（如貧困救濟(jì)、基礎(chǔ)教育、治安等）而言，使用者收費(fèi)是不合適的。
除使用者收費(fèi)外，銷(xiāo)售稅（或增值稅）和所得稅也是地方政府考慮的主要對(duì)象。與地方財(cái)產(chǎn)稅相比，地方所得稅和銷(xiāo)售稅確實(shí)具有一些優(yōu)點(diǎn)。由于更高級(jí)次的政府（中央政府或州、省級(jí)政府）通常也征收這兩種稅，因此，由更高級(jí)次的政府代為征收和管理，能夠節(jié)省遵從和管理成本。此外，這兩種稅收的彈性都要好于財(cái)產(chǎn)稅，并且在大部分情況下可以自行申報(bào)。相比之下，財(cái)產(chǎn)稅的稅基需由稅務(wù)管理部門(mén)進(jìn)行估測(cè)，所費(fèi)時(shí)間較長(zhǎng)，而且通常被納稅人認(rèn)為是武斷和不合理的，稅收收入與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間的關(guān)系也不大。將銷(xiāo)售稅和所得稅作為地方收入主要來(lái)源的問(wèn)題是，一方面，由于更高級(jí)次的政府同時(shí)征收銷(xiāo)售稅和所得稅，因此，如果地方政府將其作為主要的收入來(lái)源，那么邊際稅率將會(huì)非常高。另一方面，銷(xiāo)售稅和所得稅的稅基要比財(cái)產(chǎn)稅稅基具有更大的流動(dòng)性。個(gè)人完全可以通過(guò)在鄰近的地區(qū)購(gòu)物或工作，以避免繳納地方銷(xiāo)售稅和所得稅。
更高級(jí)次政府的補(bǔ)貼是地方政府的又一收入來(lái)源。事實(shí)上，幾乎所有地方政府的財(cái)政資金中都包含著自身收入和上級(jí)補(bǔ)助，但二者所占比重各地差異較大。一種極端的形式是Tiebout-Hamilton-Fischel模式，地方政府提供廣泛的公共服務(wù)體系，家庭選擇適當(dāng)?shù)木幼〉貐^(qū)，以享有其希望得到的公共產(chǎn)品。在該模式中，地方財(cái)政具有市場(chǎng)化的特征：家庭在選擇居住地區(qū)時(shí)“用腳投票”，有效地“購(gòu)買(mǎi)”希望得到的公共服務(wù)，稅收如同市場(chǎng)決定的價(jià)格一樣發(fā)揮作用。另一種極端形式則在地方財(cái)政體系中強(qiáng)調(diào)地方服務(wù)的平等性，地方政府應(yīng)發(fā)揮基本的再分配作用。在該模式中，地方收入中很大一部分依賴(lài)于轉(zhuǎn)移支付，中央政府通過(guò)征收全國(guó)性的稅收在籌集收入中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，中央分配大量的補(bǔ)助給地方政府，用于地方公共支出。支持后一種模式的人認(rèn)為，主要依靠中央政府收入的財(cái)政體系更有效率，也更為公平。因?yàn)楦呒?jí)次的政府可以更為有效地使用累進(jìn)稅，這一方面提高了稅制的公平性，另一方面也使人們無(wú)法通過(guò)在各地區(qū)間遷徙而避稅，減少了扭曲性地區(qū)決策引起的超額負(fù)擔(dān)。此外，在集權(quán)財(cái)政體制下，可以采用平均的方式將資金分配給地方政府，從而使各地區(qū)間的財(cái)政機(jī)會(huì)更為平等。盡管這些觀點(diǎn)指出了更高級(jí)次政府補(bǔ)貼的優(yōu)越性，但筆者認(rèn)為，該模式的最大缺陷在于忽視了稅收與政府支出決策之間的聯(lián)系。實(shí)際上，地方政府想要作出正確的財(cái)政決策，就必須權(quán)衡公共支出的成本與收益——理想的結(jié)果是將支出調(diào)整至邊際收益等于邊際成本的點(diǎn)上。如果資金來(lái)源于其他地方，這一聯(lián)系就被割斷：公共支出項(xiàng)目的邊際收益不再等于其邊際成本。有關(guān)地方公共服務(wù)范圍和水平的決策很可能變成地方與更高級(jí)次政府間關(guān)于地方公共項(xiàng)目補(bǔ)貼規(guī)模和形式的談判結(jié)果。因此，決定在邊際上擴(kuò)大還是縮小地方公共項(xiàng)目時(shí)，地方稅收必須發(fā)揮主要作用，以使這些決策的成本和收益在復(fù)雜的決策中成為主要的決定力量。
五、中國(guó)財(cái)產(chǎn)稅改革：稅收歸宿理論的引申
改革開(kāi)放后，中國(guó)對(duì)財(cái)政體制進(jìn)行了漸進(jìn)性的改革，并于1994年建立了以分稅制為基礎(chǔ)的財(cái)政體制。分稅制財(cái)政體制實(shí)施后，中央政府收入由之前的20％左右提高至50％以上，并且至今一直保持著這一水平（國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，2004）。然而，在地方政府的收入份額大大降低的同時(shí)，其支出任務(wù)并未相應(yīng)減少，70％的公共支出仍由地方政府負(fù)擔(dān)，其中超過(guò)55％的部分落在縣、鄉(xiāng)政府肩上（WorldBank，2002）。中央政府財(cái)政收入的集權(quán)化和原有地方支出責(zé)任的保留使地方財(cái)政捉襟見(jiàn)肘。為了滿(mǎn)足地方居民對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求，地方政府不得不尋找替代性的收入來(lái)源。在眾多可選擇的渠道中，不納入財(cái)政預(yù)算管理的預(yù)算外收入和沒(méi)有納入預(yù)算外管理的非預(yù)算收入不在中央政府的預(yù)算控制范圍之內(nèi)，成為地方政府彌補(bǔ)財(cái)政收支差額的兩種最為常用方法⑤。世界銀行（2002）估計(jì)中國(guó)目前的預(yù)算外收入和非預(yù)算收入占GDP的20％，其中2/3由地方政府支配。Wong（1998）估計(jì)1994年中國(guó)的預(yù)算外資金高達(dá)2100億元，占GDP的4.7％。Gang（1998）的案例分析結(jié)果表明，中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的大部分公共支出是通過(guò)非預(yù)算資金籌集的。例如，廣東省某鎮(zhèn)1993—1994年90％的基礎(chǔ)教育支出成本通過(guò)非預(yù)算資金彌補(bǔ)；浙江省溫州地區(qū)某鎮(zhèn)94％的道路建筑資金和50％的政府行政支出來(lái)源于非預(yù)算資金。按照他的估計(jì)，中國(guó)南方城市的政府收入中，1/3來(lái)源于預(yù)算收入，其余部分由預(yù)算外和非預(yù)算收入彌補(bǔ)。
預(yù)算外收入和非預(yù)算收入的使用反映了中國(guó)從中央計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過(guò)程中的一種進(jìn)步和改良，因?yàn)槎唧w現(xiàn)了地方納稅人對(duì)地方公共產(chǎn)品的偏好與滿(mǎn)足這些偏好的資金之間存在更為緊密的聯(lián)系，從而使財(cái)政資源的配置更有效率。盡管具有上述優(yōu)點(diǎn)，但二者的負(fù)面效應(yīng)更加明顯：首先，由于各地方政府征集預(yù)算外資金和非預(yù)算資金的能力不同，因而地區(qū)間差距進(jìn)一步擴(kuò)大。實(shí)踐表明，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)比不發(fā)達(dá)地區(qū)更容易從地方經(jīng)濟(jì)中取得資金，結(jié)果是不發(fā)達(dá)地區(qū)處于更為不利的地位。由于預(yù)算外資金和非預(yù)算資金的征集會(huì)減少中央財(cái)政的收入規(guī)模，因而中央政府采用轉(zhuǎn)移支付以減輕地區(qū)差異的能力同樣降低，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政狀況面臨著進(jìn)一步惡化的風(fēng)險(xiǎn)。其次，由于非預(yù)算資金完全由地方政府自由支配，不受中央政府監(jiān)督，因而地方政府往往以降低其稅收負(fù)擔(dān)為條件要求企業(yè)為地方公共基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)服務(wù)投入資金。換言之，相對(duì)于預(yù)算資金而言，地方政府更加傾向于可以自行支配的預(yù)算外或非預(yù)算資金。這無(wú)疑將削弱中央政府的宏觀調(diào)控能力，不利于達(dá)到穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的政策目標(biāo)。最后，預(yù)算外資金和非預(yù)算資金的取得大部分是無(wú)規(guī)則的。這種不透明的制度安排也為地方官員的腐敗敞開(kāi)方便之門(mén)。
在這種情況下，如何規(guī)范地方財(cái)政體制，減少通過(guò)預(yù)算外資金和非預(yù)算資金籌資的負(fù)面效應(yīng)已經(jīng)成為下一步財(cái)政體制改革的關(guān)鍵問(wèn)題。筆者認(rèn)為，加快財(cái)產(chǎn)稅的改革將是解決該問(wèn)題的一劑良藥。該結(jié)論的得出主要基于以下三個(gè)方面的原因。第一，中國(guó)的稅制改革已經(jīng)到了必須處理省級(jí)以下財(cái)政關(guān)系的階段。雖然分稅制改革確立了中央與省級(jí)政府之間的收入分配關(guān)系，但并未明確省級(jí)以下財(cái)政關(guān)系。實(shí)際上，與中央——省級(jí)政府收入——支出不配比一樣，省級(jí)以下政府也存在這一問(wèn)題。盡管大多數(shù)公共支出發(fā)生在縣鄉(xiāng)級(jí)次上，但收入分配卻并未與支出模式相符。因此各級(jí)地方政府間也應(yīng)建立規(guī)范的財(cái)政關(guān)系。財(cái)產(chǎn)稅屬地方稅，如果下一步的改革集中于地方財(cái)政體制，那么財(cái)產(chǎn)稅必然成為主要的改革對(duì)象。第二，加快財(cái)產(chǎn)稅改革也符合中央政府希望地方政府減少使用預(yù)算外資金和非預(yù)算資金的愿望。實(shí)踐表明，每當(dāng)中央政府試圖抓緊對(duì)地方財(cái)政的控制，省級(jí)以下政府通常都采用非正式的預(yù)算安排予以應(yīng)對(duì)?？梢哉f(shuō)，忽略省級(jí)以下政府作用的改革方式必然無(wú)法削弱預(yù)算外資金和非預(yù)算資金的使用。因而，在未來(lái)的改革中，中央政府必須對(duì)地方財(cái)政予以重視。財(cái)產(chǎn)稅的改革不僅不會(huì)使中央利益受損，還將有利于幫助其實(shí)現(xiàn)建立以稅收為基礎(chǔ)的財(cái)政體系和地方政府減少使用預(yù)算外資金和非預(yù)算資金的目標(biāo)。允許地方政府擁有財(cái)產(chǎn)稅的管理權(quán)將有助于激勵(lì)預(yù)算外資金和非預(yù)算資金向正式的預(yù)算體系轉(zhuǎn)化，從而更加便于中央政府監(jiān)控。第三，推進(jìn)財(cái)產(chǎn)稅的改革還將有助于防止地區(qū)差距的進(jìn)一步擴(kuò)大。財(cái)產(chǎn)稅不僅征收了地理位置租金，而且要求公共基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)服務(wù)的主要受益者支付成本。用財(cái)產(chǎn)稅替代預(yù)算外資金和非預(yù)算資金，無(wú)疑有助于消除非正式預(yù)算籌資方法所導(dǎo)致的負(fù)面激勵(lì)效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)中央政府所提出的區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。
注釋?zhuān)?/p>
①Bird，RichardM.和EnidSlack（2002）的研究結(jié)果表明，1990年代，發(fā)展中國(guó)家的財(cái)產(chǎn)稅占地方政府稅收收入的40％。發(fā)達(dá)國(guó)家的比例為35％（10年前為30％）。轉(zhuǎn)軌國(guó)家比例相對(duì)較低，但也達(dá)到了12％。
（一）農(nóng)村公共品具有一般公共品的性質(zhì)
1.農(nóng)村公共品具有非排他與非競(jìng)爭(zhēng)的特性。由于存在非排他性與非競(jìng)爭(zhēng)性，在農(nóng)村公共品的供給中，基于市場(chǎng)的資源配置將會(huì)出現(xiàn)“搭便車(chē)”現(xiàn)象，從而不可避免地造成供給不足，難以達(dá)到帕累托最優(yōu)。而政府的強(qiáng)制性融資方式能夠很好地解決該問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共品的有效供給。
2.大多數(shù)農(nóng)村公共品具有外部性。外部性的存在將導(dǎo)致私人的邊際效益與成本偏離社會(huì)的邊際效益與成本，無(wú)法達(dá)到社會(huì)效益的最大化，所以農(nóng)村公共品的市場(chǎng)供給是無(wú)效的。為了保障其有效供給，政府需要建立財(cái)政保障機(jī)制，通過(guò)矯正性的稅收、財(cái)政補(bǔ)貼等手段，調(diào)整私人邊際效益或成本，矯正外部性。
3.部分農(nóng)村公共品具有規(guī)模效應(yīng)。部分農(nóng)村公共品的單位成本會(huì)隨著供給規(guī)模的增加而呈現(xiàn)出下降的趨勢(shì)，如就農(nóng)村科技推廣這一公共品而言，小村莊的分散供給是低效率的，但是當(dāng)土地相對(duì)集中后，可以更好地使用新技術(shù)、推廣機(jī)械化，產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)。這類(lèi)農(nóng)村公共品的市場(chǎng)供給同樣是無(wú)效的，會(huì)出現(xiàn)私人收費(fèi)成本過(guò)大、浪費(fèi)性重復(fù)建設(shè)等問(wèn)題，所以應(yīng)當(dāng)由政府通過(guò)一定機(jī)制保障其有效供給。
（二）農(nóng)村公共品具有區(qū)別于一般公共品的特性
1.農(nóng)村公共品具有生產(chǎn)分散性。農(nóng)村公共品的生產(chǎn)分散性是指農(nóng)民能夠用于公共品供給的資金較為分散，這是由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點(diǎn)和農(nóng)村分散的經(jīng)營(yíng)方式?jīng)Q定的。由于存在這種生產(chǎn)分散性，一些在城市中可以由私人提供的公共品，在農(nóng)村中只能由政府通過(guò)發(fā)揮財(cái)政資金的保障作用，保障其有效供給。
2.農(nóng)村公共品具有較強(qiáng)的針對(duì)性。農(nóng)村公共品的受益范圍相對(duì)較小，因此農(nóng)民就能夠通過(guò)一定的渠道反映其實(shí)際需求，上級(jí)政府也可以通過(guò)這些渠道，了解農(nóng)民的需求意愿，并在此基礎(chǔ)上，做出合理的供給決策。而且在多數(shù)情況下，農(nóng)村公共品是否有效提供，直接關(guān)系農(nóng)民的受益程度，因此農(nóng)民也愿意表達(dá)其需求意愿。基于這一特性，政府的財(cái)政保障機(jī)制，應(yīng)以滿(mǎn)足農(nóng)民需求為基礎(chǔ)，使上級(jí)政府的供給決策能夠反映農(nóng)民的需求意愿。
3.農(nóng)村公共品具有邊緣性。所謂邊緣性是指農(nóng)村社區(qū)處于中國(guó)行政區(qū)劃的最底層，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上各級(jí)政府提供的全國(guó)性或地方性公共品都有可能覆蓋到農(nóng)村，這就使得農(nóng)村公共品供給具有多層次性。這一特性要求各級(jí)政府的財(cái)政資金保障機(jī)制，應(yīng)當(dāng)以供給資金均衡為目標(biāo)，通過(guò)合理確定其供給決策，保證公共品在農(nóng)村分布的數(shù)量和質(zhì)量。
二、現(xiàn)行農(nóng)村公共品供給資金財(cái)政保障機(jī)制的缺陷
（一）基層政府財(cái)政收入有限
在農(nóng)村公共品的供給中，地方財(cái)政收入，特別是基層財(cái)政收入，發(fā)揮著非常重要的作用。在目前的財(cái)政體制下，中央財(cái)政收入主要由一些稅源廣泛、稅收收入穩(wěn)定、征收成本較低的稅種組成。但是，相比之下，基層財(cái)政收入則主要依靠一些小額、零星的稅種，基層財(cái)政缺乏支柱財(cái)源。隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的深入，特別是農(nóng)業(yè)稅和特產(chǎn)稅取消后，基層財(cái)政空間被進(jìn)一步壓縮，預(yù)算赤字缺口比較大。為了支持農(nóng)村稅費(fèi)改革的鞏固與完善，2006年起財(cái)政每年將安排1000億元以上的資金，其中中央財(cái)政每年將通過(guò)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助地方財(cái)政780億元，但這與稅費(fèi)改革之前政府和農(nóng)村社區(qū)組織通過(guò)各種形式每年實(shí)際收繳的1500億元～1600億元相距甚遠(yuǎn)。稅費(fèi)改革使得基層財(cái)力受到影響，削弱了其能夠用于農(nóng)村公共品的財(cái)力保障。
（二）基層政府支出范圍不合理
在分稅制的財(cái)政體制下，基層政府的重要經(jīng)濟(jì)職能之一就是提供轄區(qū)范圍內(nèi)的公共品。但是，目前基層政府的支出范圍偏大，擠占了原本應(yīng)當(dāng)用于公共品供給的一部分財(cái)政資金，導(dǎo)致公共品供給的財(cái)政投入不足。目前，我國(guó)縣鄉(xiāng)兩級(jí)的人員經(jīng)費(fèi)支出增長(zhǎng)大大超過(guò)財(cái)政收入增長(zhǎng)，盡管近幾年對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行了合并或撤銷(xiāo)，但也存在減機(jī)構(gòu)不減人員的問(wèn)題。行政體制缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制，導(dǎo)致政府運(yùn)行成本上升。
（三）轉(zhuǎn)移支付難以體現(xiàn)對(duì)農(nóng)村公共品供給的資金扶持
1.專(zhuān)項(xiàng)撥款難以體現(xiàn)中央政府的政策意圖。在各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中，專(zhuān)項(xiàng)撥款應(yīng)當(dāng)能夠促進(jìn)基層政府農(nóng)村公共品供給的積極性。但目前專(zhuān)項(xiàng)撥款存在以下問(wèn)題：一方面，資金范圍太寬，用于支持準(zhǔn)區(qū)域性公共品供給的資金所占比例較低，數(shù)額較少；另一方面，在確定撥款額和配套資金的配套率時(shí)，并沒(méi)有充分考慮各地區(qū)的實(shí)際情況，在一定程度上拉大了地區(qū)間公共品提供水平上的差距，而且容易誘使一些地方政府偽造配套資金，調(diào)取專(zhuān)項(xiàng)撥款。
2.轉(zhuǎn)移支付資金使用效率低下。目前財(cái)政部門(mén)只管撥款、不問(wèn)資金使用去向的現(xiàn)象仍然相當(dāng)普遍，這使得中央撥付的資金在使用中存在嚴(yán)重的擠占、挪用、截留、沉淀等問(wèn)題。而這些資金經(jīng)過(guò)層層截留，下?lián)艿睫r(nóng)村后，基層政府往往還要設(shè)立專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)資金、項(xiàng)目運(yùn)作，這些機(jī)構(gòu)和行政人員也占用了大量的資金，這都影響了資金的使用效率，導(dǎo)致能夠真正用于農(nóng)村的項(xiàng)目資金很少。
三、完善農(nóng)村公共品供給資金財(cái)政保障機(jī)制的對(duì)策
（一）深化財(cái)政體制改革，合理界定基層政府的職能范圍
1.應(yīng)改變現(xiàn)有基層政府的財(cái)政體制，借鑒先進(jìn)省份經(jīng)驗(yàn)，全面推廣“鄉(xiāng)財(cái)縣管”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政可以由縣級(jí)政府負(fù)責(zé)管理，這樣可以利用縣級(jí)政府的財(cái)力，有效提供農(nóng)村公共品，同時(shí)利用縣級(jí)財(cái)政的約束力，防止腐敗現(xiàn)象、資金挪用現(xiàn)象的發(fā)生。
2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級(jí)政府仍有必要存在。截至2004年底，我國(guó)縣級(jí)單位共有2862個(gè)（其中縣級(jí)市僅374個(gè)），而村民委員會(huì)共有652718個(gè)，不可能由縣級(jí)單位直接面對(duì)行政村，在二者之間應(yīng)當(dāng)有一級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，并逐步將其發(fā)展為社區(qū)公共事務(wù)活動(dòng)的中心，這將更加有利于農(nóng)村的發(fā)展。
3.基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能應(yīng)當(dāng)有所轉(zhuǎn)變。即從現(xiàn)在的全能型、多功能的政府向有限功能的政府轉(zhuǎn)變。其首要職能應(yīng)是保障農(nóng)村公共品的有效供給，滿(mǎn)足轄區(qū)范圍內(nèi)居民的公共需要，其職能范圍應(yīng)當(dāng)被界定為接受縣級(jí)政府的委托，負(fù)責(zé)農(nóng)村公共品的具體提供過(guò)程，并向縣級(jí)政府負(fù)責(zé)，保證農(nóng)村公共品的數(shù)量和質(zhì)量。
（二）合理劃分各級(jí)政府的供給決策權(quán)，穩(wěn)定供給資金來(lái)源
基層政府對(duì)農(nóng)村公共品的財(cái)政保障能力不足，在很大程度上，與政府間供給決策權(quán)的混亂有關(guān)，因此，合理劃分中央與地方在農(nóng)村公共品供給中的決策權(quán)，才能穩(wěn)定農(nóng)村公共品的資金來(lái)源，確保農(nóng)村公共品的有效供給。具體而言，中央政府應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)提供全國(guó)性公共品，如義務(wù)教育、計(jì)劃生育等，并確保其在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的均勻分布。對(duì)于地方性公共品，應(yīng)根據(jù)受益范圍，由地方各級(jí)政府提供。對(duì)于準(zhǔn)區(qū)域性公共品，如農(nóng)村病蟲(chóng)害防治、農(nóng)村職業(yè)教育等，在地方政府供給的同時(shí)，中央應(yīng)適當(dāng)干預(yù)地方的供給決策。通過(guò)明確的制度安排，確定各級(jí)政府的供給決策權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)村公共品的資金來(lái)源，從根本上解決農(nóng)村公共品資金的供給問(wèn)題。
（三）完善地方稅體系，壯大地方政府提供農(nóng)村公共品的財(cái)力
取消農(nóng)業(yè)稅之后，地方財(cái)政尤其是基層財(cái)政的負(fù)擔(dān)比較大，如果不采取相應(yīng)的措施，會(huì)在一定程度上影響農(nóng)村公共品的供給。為此，必須加強(qiáng)地方稅體系的建設(shè)。
1.在合理界定地方收入規(guī)模的基礎(chǔ)上，明確地方稅的主體稅種，建立地方流轉(zhuǎn)稅（包括營(yíng)業(yè)稅）和地方所得稅及個(gè)人所得稅為主體的雙重主體稅種的地方稅體系。主要措施是改革城市維護(hù)建設(shè)稅，將其由附加稅改為專(zhuān)門(mén)的地方流轉(zhuǎn)稅，從而保證地方稅稅基的廣泛、收入的穩(wěn)定、征管的便利。
2.完善輔助稅種。財(cái)產(chǎn)稅是地方稅收的重要稅種，具有稅基穩(wěn)定、稅收收入保障性好的特點(diǎn)，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，在規(guī)范地方稅管理體制的基礎(chǔ)上，完善財(cái)產(chǎn)稅、資源稅及一些行為目的類(lèi)稅收，并將其作為地方稅收的輔助稅種。
3.在全國(guó)統(tǒng)一稅收政策的前提下，中央下放部分稅收的管理權(quán)限，地方根據(jù)情況確定稅種，決定具體稅收制度，確定開(kāi)征或停征，即地方對(duì)一部分稅種具有相對(duì)較完全的稅收管理權(quán)限。
（四）完善轉(zhuǎn)移支付制度
1.建立促進(jìn)地區(qū)公平的轉(zhuǎn)移支付制度。為了保證農(nóng)村公共品供給資金的均衡分布，應(yīng)通過(guò)促進(jìn)地區(qū)公平的轉(zhuǎn)移支付制度，調(diào)整地區(qū)之間的既得利益，逐步縮小地區(qū)之間財(cái)政保障能力存在的差距，實(shí)現(xiàn)財(cái)力水平的相對(duì)均衡。特別是對(duì)目前財(cái)力不足的貧困地區(qū)，應(yīng)提高無(wú)條件轉(zhuǎn)移支付所占的比重。
2.注重省以下轉(zhuǎn)移支付制度的完善，逐步縮小轄區(qū)內(nèi)地區(qū)間財(cái)力的差距。加大省財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付力度，充分利用轉(zhuǎn)移支付制度來(lái)平衡地區(qū)間財(cái)力差距，保證不同地區(qū)農(nóng)村公共品供給的均衡，特別是對(duì)存在轄區(qū)外部性的農(nóng)村公共品（如環(huán)保和教育）應(yīng)當(dāng)通過(guò)轉(zhuǎn)移支付，對(duì)供給方做出一定的補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)外部性的內(nèi)在轉(zhuǎn)移。
3.調(diào)整現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮專(zhuān)項(xiàng)撥款對(duì)農(nóng)村公共品供給的保障作用。對(duì)專(zhuān)項(xiàng)撥款進(jìn)行合理分類(lèi)，同時(shí)在確定地方政府配套比率時(shí)充分考慮各種因素，保證專(zhuān)項(xiàng)撥款的合理分配，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)專(zhuān)項(xiàng)撥款資金的管理，爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付資金的“一步到位”，避免資金的再分配。
非稅收入是政府參與國(guó)民收入初次分配和再分配的一種形式,屬于財(cái)政資金范疇。廣義地說(shuō),非稅收入是指政府通過(guò)合法程序獲得的除稅收以外的一切收入,具體來(lái)看,主要包括行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、社會(huì)保障繳款、財(cái)產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收入、出售商品及服務(wù)收入、罰款和罰沒(méi)收入、贈(zèng)與收入、特許收入、主管部門(mén)集中收入及其它收入等。
長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)一直使用“預(yù)算外資金”的概念和口徑。在國(guó)家正式文件里,最早出現(xiàn)“非稅收入”一詞是在《財(cái)政部、中國(guó)人民銀行關(guān)于印發(fā)財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革試點(diǎn)方案的通知》即財(cái)庫(kù)[2001]24號(hào)文件中。其后,《關(guān)于2009年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況及2009年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》提出要“確實(shí)加強(qiáng)各種非稅收入的征收管理”,2009年5月的《財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、監(jiān)察部、審計(jì)署關(guān)于加強(qiáng)中央部門(mén)和單位行政事業(yè)性收費(fèi)等收入“收支兩條線”管理的通知》的(財(cái)綜[2003]29號(hào))文件中,第一次對(duì) “非稅收入”概念提出了一個(gè)較明確的界定:“中央部門(mén)和單位按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定收取或取得的行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、罰款和罰沒(méi)收入、彩票公益金和發(fā)行費(fèi)、國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收益、以政府名義接受的捐贈(zèng)收入、主管部門(mén)集中收入等屬于政府非稅收入?！?這種從“預(yù)算外資金”到“非稅收入”的轉(zhuǎn)變,標(biāo)志著我國(guó)在建立公共財(cái)政體系、規(guī)范政府收入機(jī)制上認(rèn)識(shí)的深化。
非稅收入與預(yù)算外資金相比,既有區(qū)別又有聯(lián)系。非稅收入是按照收入形式對(duì)政府收入進(jìn)行的分類(lèi);預(yù)算外資金則是對(duì)政府收入按照資金管理方式進(jìn)行的分類(lèi)?，F(xiàn)在提非稅收入概念,表明隨著預(yù)算管理制度改革(部門(mén)預(yù)算和綜合預(yù)算的實(shí)施)和政府收入機(jī)制的規(guī)范,可以逐漸淡化預(yù)算外資金概念。目前非稅收入的主體還是預(yù)算外資金,但有相當(dāng)一部分非稅收入已經(jīng)被納入預(yù)算內(nèi)管理,今后的改革目標(biāo)是要隨著部門(mén)預(yù)算和綜合預(yù)算的深入推進(jìn),將預(yù)算外資金全部納入預(yù)算管理。
二、我國(guó)非稅收入的現(xiàn)狀、管理存在的問(wèn)題及原因分析
(一) 基本情況和存在的問(wèn)題——非稅收入數(shù)額大、征收主體多元化、管理欠規(guī)范
建國(guó)初期,我國(guó)預(yù)算外資金主要是為數(shù)較少的稅收附加和零星的收費(fèi)收入。1953年,預(yù)算外資金只有 8.91億元 ,相當(dāng)于預(yù)算內(nèi)收入的 4.2 %.改革開(kāi)放前的1978年全國(guó)預(yù)算外資金為347億元,相當(dāng)于預(yù)算內(nèi)收入的 30.[，！]6 %;在體制轉(zhuǎn)軌和財(cái)政分權(quán)改革的過(guò)程中,我國(guó)預(yù)算外資金迅速膨脹,非稅收入在整個(gè)政府收入體系中的地位由“拾遺補(bǔ)缺”,演變?yōu)檎紦?jù)“半壁河山”,成為與預(yù)算內(nèi)收入、稅收收入并駕齊驅(qū)的財(cái)力資源。1992年預(yù)算外資金為 3855億元 ,相當(dāng)于當(dāng)年預(yù)算內(nèi)收入的 97.7% .1993年調(diào)整口徑后,預(yù)算外資金收縮到相當(dāng)于預(yù)算內(nèi)1/3左右,但增長(zhǎng)仍迅速, 1996年預(yù)算外資金決算數(shù)為 3893億元 ,仍相當(dāng)于財(cái)政收入的一半。
根據(jù)下表反映的情況,我國(guó)非稅收入由1978年的960.09億元增長(zhǎng)到2000年的4640.15億元,增長(zhǎng)了4.83倍。 由于轉(zhuǎn)軌過(guò)程中,還存在大量的既非預(yù)算內(nèi)也非預(yù)算外的灰色財(cái)力(制度外收入),但是考慮到其法律地位的不合理性,此估算結(jié)果中并未將其納入“非稅收入”規(guī)模。
即使這樣,根據(jù)上表數(shù)據(jù),我國(guó)非稅收入占財(cái) 政性資金的比重在1985年為42%,1990年達(dá)到了50%,世紀(jì)之交也在接近40%的水平。
我國(guó)非稅收入超常規(guī)膨脹的問(wèn)題,突出表現(xiàn)在地方層次。例如湖南省2009年非稅收入總額達(dá)到278億元,相當(dāng)于同期地方財(cái)政收入的1.36倍;而且從增長(zhǎng)速度也超過(guò)地方財(cái)政收入,1998-2001年,該省非稅收入分別較上年增長(zhǎng)15.25%、9.22%、13.22%,比同期地方財(cái)政收入的增幅分別高出5.33、3.01和6.89個(gè)百分點(diǎn),比同期各項(xiàng)稅收的增幅分別高出10.55、4.76和6.46個(gè)百分點(diǎn)。廣東省2009年預(yù)算外資金收入達(dá)499.42億元 ,比上年增長(zhǎng)36.6%,占一般預(yù)算收入的41.56%,但考慮到非稅收入的口徑比預(yù)算外資金的概念要大,其非稅收入所占的比重要也要超過(guò)50%.非稅收入大于稅收的情況,在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)一般要平緩一些,這可能是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)政府地方稅源相對(duì)充裕,不必像欠發(fā)達(dá)地區(qū)的政府那樣,要更大程度上依賴(lài)非稅的途徑籌資。
地方非稅收入的過(guò)度膨脹和無(wú)序混亂有其直接的體制背景。收費(fèi)主體多元化、管理政出多門(mén)?，F(xiàn)行地方收費(fèi)主體主要有地方財(cái)政部門(mén)、交通部門(mén)、國(guó)土管理部門(mén)、工商部門(mén)、衛(wèi)生監(jiān)督部門(mén)、
公安、司法、檢查、城建、環(huán)保、教育等管理部門(mén),每個(gè)部門(mén)都有收費(fèi)名目,而且一個(gè)部門(mén)收取多種費(fèi),同時(shí)管理上職權(quán)分散,亂收費(fèi)的現(xiàn)象較為嚴(yán)重。盡管經(jīng)過(guò)多年對(duì)收費(fèi)項(xiàng)目的清理、減并、撤銷(xiāo),根據(jù)財(cái)政部綜合司的有關(guān)數(shù)據(jù),2000年全國(guó)性的收費(fèi)項(xiàng)目仍有200多項(xiàng),2009年為335項(xiàng),地方每個(gè)省的收費(fèi)項(xiàng)目平均在100多項(xiàng)目以上,其中仍不乏有不合理和欠規(guī)范的收費(fèi)項(xiàng)目。此外,更嚴(yán)重的是,盡管中央三令五申,向企業(yè)和居民的亂收費(fèi)、亂罰款和亂攤派仍然屢禁不止,秩序混亂,有的地方和部門(mén)的收費(fèi)罰款甚至沒(méi)有基本的標(biāo)準(zhǔn),由具體執(zhí)行人員掌握,收多收少、收與不收彈性大,隨意性強(qiáng)。再有,盡管有關(guān)收費(fèi)規(guī)定對(duì)收入的用途有明確規(guī)定,但由于監(jiān)管上的疏松薄弱,許多費(fèi)用存在收用不符。 (二) 原因分析
體制轉(zhuǎn)軌是我國(guó)非稅收入膨脹的大背景。非稅收入(尤其是預(yù)算外非稅收入)的產(chǎn)生以是以統(tǒng)收統(tǒng)支財(cái)政管理體制的打破為背景,其發(fā)展則以體制轉(zhuǎn)型時(shí)期各類(lèi)經(jīng)濟(jì)主體釋放其長(zhǎng)期受到抑制的自主性與創(chuàng)造性的強(qiáng)烈需求為依托,其無(wú)序膨脹則是以轉(zhuǎn)軌時(shí)期監(jiān)督和約束機(jī)制薄弱為基本條件。
在轉(zhuǎn)軌過(guò)程中我國(guó)政府收入來(lái)源渠道多元化、非稅收入迅速增長(zhǎng)的原因相當(dāng)復(fù)雜,其中既有體制性因素,也有非體制性壓力。歸納起來(lái),成因主要有以下幾點(diǎn):
第一,分權(quán)式改革連帶出了事權(quán)財(cái)權(quán)化意識(shí),激活了原先受壓抑的局部利益,中央各部門(mén)和地方各級(jí)政府機(jī)構(gòu)總是試圖通過(guò)多渠道籌資來(lái)落實(shí)自己擴(kuò)展了的事權(quán)。改革過(guò)程中自上而下逐步把經(jīng)濟(jì)管理權(quán)分散給各級(jí)政府和主管部門(mén),其目的在于充分調(diào)動(dòng)地方政府及有關(guān)部門(mén)促進(jìn)發(fā)展的積極性并加快實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的升級(jí)優(yōu)化。與此同時(shí),政府各部門(mén)也強(qiáng)化了自己的事權(quán)。中央政府在向地方、部門(mén)分散事權(quán)的同時(shí),相應(yīng)大大降低了自己的資金分配能力。一方面,由于預(yù)算內(nèi)稱(chēng)之為收入上解或支出補(bǔ)助的轉(zhuǎn)移支付存在較嚴(yán)重的非客觀性而苦樂(lè)不均、“鞭打快?！?因而地方政府就不再把更多的希望寄托在預(yù)算內(nèi)資金的轉(zhuǎn)移支付上,而是走“自力更生”的道路,擴(kuò)張預(yù)算外資金和非預(yù)算外資金,走非規(guī)范之路來(lái)落實(shí)資金以履行職能(職能合理與否姑且不論)。另一方面,由于各部門(mén)并不愿僅通過(guò)政策的制定、調(diào)整權(quán)來(lái)樹(shù)立自己的威望,而是希望利用實(shí)實(shí)在在的資金分配權(quán)來(lái)強(qiáng)化自己的地位,因此,各部門(mén)的預(yù)算外資金和非預(yù)算外資金也快速膨脹。事權(quán)趨向于演變?yōu)樨?cái)權(quán),財(cái)權(quán)反過(guò)來(lái)又支撐事權(quán)擴(kuò)大。
第二,各級(jí)政府間彼此戒備,盡可能擴(kuò)大不納入體制約束的資金。轉(zhuǎn)軌時(shí)期,我國(guó)先后進(jìn)行過(guò)四次較大的財(cái)政體制改革(1980、1985、1988、1994年),每次改革的目的都包括規(guī)范政府間財(cái)政資金分配原則并強(qiáng)化各級(jí)政府的協(xié)調(diào)。應(yīng)當(dāng)看到,改革效應(yīng)是遞增的,初始目的的實(shí)現(xiàn)程度逐步加深,但也必須承認(rèn),各級(jí)政府間的彼此戒備和算計(jì)從未消除。其根源在于,“一級(jí)政府、一級(jí)事權(quán)”規(guī)則的存在勢(shì)必促使各級(jí)政府維護(hù)本級(jí)利益并盡可能擴(kuò)張收入,而已有的制度規(guī)范遠(yuǎn)不足以保證上下雙方利益邊界的清晰和穩(wěn)定。在確定政府間財(cái)力分配時(shí),決策中往往是上級(jí)說(shuō)了算,下級(jí)只能提建議,并沒(méi)有實(shí)際決策權(quán)。這樣,下級(jí)政府 干脆就把資金劃到預(yù)算外乃至制度外。正是因?yàn)檎g的資金分配尚未走入法治化和客觀、公正、合理的道路,各級(jí)政府盡可能通過(guò)擴(kuò)張預(yù)算外收入和非預(yù)算收入來(lái)不斷加大自己的可支配財(cái)力。當(dāng)然,這種情況在經(jīng)歷了1994年比較徹底、具有突破性的財(cái)稅改革之后,已有所改變。
第三,“正稅”的稅源流失較嚴(yán)重,導(dǎo)致預(yù)算內(nèi)資金增長(zhǎng)乏力,迫使各級(jí)政府通過(guò)非規(guī)范之策籌措預(yù)算外、體制外資金。我國(guó)的名義稅率始終遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于實(shí)際稅率,各種納稅主體都在通過(guò)多種辦法規(guī)避稅收,稅收征管機(jī)構(gòu)依法治稅水平和努力程度也低于合理標(biāo)準(zhǔn),因而偷漏稅和越權(quán)、濫行減免稅普遍存在,預(yù)算內(nèi)收入難以隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步增長(zhǎng)。這也使各部門(mén)、地方政府傾向于通過(guò)收費(fèi)和自主政策來(lái)籌措所需資金來(lái)緩解收支矛盾。
第四,政府系統(tǒng)各部門(mén)、各權(quán)利環(huán)節(jié)在本位利益驅(qū)動(dòng)下,通過(guò)擴(kuò)張可供他們掌握支配的預(yù)算外收入和非預(yù)算收入,來(lái)尋求其福利最大化。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大潮沖擊下,政府系統(tǒng)及財(cái)政供養(yǎng)的事業(yè)單位幾度出現(xiàn)“創(chuàng)收”,其方式手段五花八門(mén),除創(chuàng)辦出來(lái)的經(jīng)濟(jì)實(shí)體要以種種方式對(duì)政府部門(mén)的權(quán)力環(huán)節(jié)上交部分收入之外(這種情況即使在名義上雙方“脫鉤”之后,仍普遍存在),也包括巧立名目直接收取各種“費(fèi)”,以“辦公(辦案、辦事等)需要”為名索要錢(qián)物,等等。所有這些政府系統(tǒng)創(chuàng)收而來(lái)的收入,一部分歸入預(yù)算外,另外相當(dāng)可觀的一部分,曾歸入“制度外”。在非稅收入在部門(mén)、單位收支掛鉤的情況下,利益驅(qū)動(dòng)尤甚。收費(fèi)資金收支掛鉤大致有兩種形式:一是差額返還。收費(fèi)單位將收費(fèi)資金實(shí)行專(zhuān)戶(hù)儲(chǔ)存之后,財(cái)政部門(mén)扣除10%一30%的比例,分批返還給收費(fèi)主體,收得越多,返還的越多;二是全額返還。財(cái)政部門(mén)根據(jù)收費(fèi)單位編制用款計(jì)劃將專(zhuān)戶(hù)儲(chǔ)存的收費(fèi)資金分批撥付給收費(fèi)主體。近年在推行“收支兩條線”改革之后,還有不少暗中的“掛鉤”關(guān)系。這種收支掛鉤的收費(fèi)體制,使收費(fèi)的多少與單位的福利水平、個(gè)人收入息息相關(guān),這是收費(fèi)過(guò)多過(guò)濫、膨脹不止、企業(yè)和居民不堪重負(fù)的重要?jiǎng)右颉?/p>
第五,在我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌變型時(shí)期市場(chǎng)、技術(shù)和體制諸條件發(fā)生較大變化的情況下,必然發(fā)生某些公共產(chǎn)品向“半公共產(chǎn)品”乃至私人產(chǎn)品的轉(zhuǎn)變,使公共產(chǎn)品邊界模糊漂移,進(jìn)而公共服務(wù)與商業(yè)邊界相應(yīng)模糊漂移,不同性質(zhì)的收費(fèi)魚(yú)龍混雜,于是原本就具有擴(kuò)張非規(guī)范收入動(dòng)機(jī)的政府部門(mén)及權(quán)力環(huán)節(jié),更借勢(shì)巧立名目增加收費(fèi),擴(kuò)張這類(lèi)收入。
第六,根據(jù)現(xiàn)行政策規(guī)定,行政事業(yè)性收費(fèi)實(shí)行中央和省級(jí)兩級(jí)管理,按隸屬關(guān)系分別由國(guó)務(wù)院和省級(jí)物價(jià)、財(cái)政部門(mén)組織實(shí)施。其中項(xiàng)目管理以財(cái)政部門(mén)為主會(huì)同物價(jià)部門(mén);征收標(biāo)準(zhǔn)以物價(jià)部門(mén)為主會(huì)同財(cái)政部門(mén);涉及到農(nóng)民利益的重點(diǎn)收費(fèi)項(xiàng)目需報(bào)經(jīng)國(guó)務(wù)院或省、自治區(qū)、直轄市人民政府同意;政府基金則由財(cái)政部門(mén)會(huì)同有關(guān)部門(mén)管理。在一些相關(guān)文件中還賦予了地方政府審批附加費(fèi)、建設(shè)費(fèi)的職權(quán)。這種相互交叉、多頭控制的運(yùn)行機(jī)制,在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中執(zhí)行起來(lái)漏洞很多:一是把收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)管理分開(kāi),收費(fèi)管理和政府性基金分開(kāi),人為地割裂了收費(fèi)管理的內(nèi)在聯(lián)系;二是行政性收
其次，有效需求不足的矛盾依然存在?！矫?，消費(fèi)需求增長(zhǎng)的后勁不足。特別是今年以來(lái)，消費(fèi)增長(zhǎng)勢(shì)頭明顯疲軟，上半年，我國(guó)GDP實(shí)現(xiàn)7．8％的增長(zhǎng)率，投資和出口分別增長(zhǎng)21．5％和14．1％，而占最終消費(fèi)較大比例的消費(fèi)品零售額，今年1—7月僅增長(zhǎng)了8．6％，增幅分別比2000年和2001年同期降低1．4和1．6個(gè)百分點(diǎn)。居民儲(chǔ)蓄率仍居高位，有關(guān)資料顯示，到今年7月末，城鄉(xiāng)居民儲(chǔ)蓄存款余額已突破8．3萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)18．4％。盡管實(shí)施積極財(cái)政政策以來(lái)，總體上消費(fèi)需求有所回升，但主要靠的是政策拉動(dòng)，在目前居民對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)預(yù)期并未實(shí)現(xiàn)根本好轉(zhuǎn)、農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢、新的消費(fèi)增長(zhǎng)點(diǎn)尚未最終形成的情況下，如果立即取消政策支持，消費(fèi)需求則很難保持繼續(xù)增長(zhǎng)。應(yīng)當(dāng)看到，這幾年我們實(shí)施的積極財(cái)政政策，發(fā)行長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債，使投資保持了一定幅度的增長(zhǎng)，成為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要力量。其中，國(guó)債投資一直是社會(huì)投資的主體，政府投資對(duì)民間投資的帶動(dòng)效應(yīng)仍有待提高。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2001年，全社會(huì)固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)12．1％，其中，國(guó)有經(jīng)濟(jì)的投資增長(zhǎng)為12．8％，占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資總額的71．55％，集體經(jīng)濟(jì)和個(gè)體經(jīng)濟(jì)的投資增長(zhǎng)分別為8．1％和12．7％，僅占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資總額的28．45％。今年上半年，固定資產(chǎn)投資增勢(shì)仍然強(qiáng)勁，全社會(huì)固定資產(chǎn)投資實(shí)現(xiàn)1．45萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)21．5％，其中，國(guó)有及其他經(jīng)濟(jì)類(lèi)型投資增長(zhǎng)24．4％，集體投資增長(zhǎng)15．8％，個(gè)體投資增長(zhǎng)19．4％。國(guó)有投資仍是今年投資增速上升的主要力量，而城鄉(xiāng)集體、個(gè)體投資對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的支持作用十分有限。究其原因，主要是由于我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革、投融資體制改革和金融體制改革相對(duì)滯后，資本市場(chǎng)發(fā)展不力，致使貨幣傳導(dǎo)機(jī)制近期內(nèi)還不能有效發(fā)揮作用，不但國(guó)有經(jīng)濟(jì)沒(méi)有進(jìn)一步擴(kuò)大投資的能力和動(dòng)力，民營(yíng)中小企業(yè)投資也得不到必要的金融支持。在缺乏有效引導(dǎo)機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制和相應(yīng)體制環(huán)境的情況下，投資的自發(fā)增長(zhǎng)動(dòng)力明顯不足。因此，現(xiàn)在如果停止實(shí)施的積極財(cái)政政策，社會(huì)投資總量可能會(huì)變得起伏不定，甚至迅速下滑。在這些涉及體制、結(jié)構(gòu)等深層次的問(wèn)題得到有效解決之前，難以形成經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自主動(dòng)力，積極的財(cái)政政策也就不能中止。
第三，我國(guó)財(cái)政狀況仍然可以承受。雖然1998年至今，我國(guó)累計(jì)發(fā)行了6600億元長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債，財(cái)政赤字有所增加，但據(jù)統(tǒng)計(jì)，都在安全線以?xún)?nèi)。從我國(guó)今年1—7月份的情況看，國(guó)家財(cái)政收入1．03萬(wàn)億元，增長(zhǎng)10．6％，預(yù)計(jì)全年財(cái)政收入將增長(zhǎng)10％以上。盡管這一數(shù)字與前兩年相比有明顯回落，但仍高于GDP增長(zhǎng)率，只要適當(dāng)控制財(cái)政支出，估計(jì)今年財(cái)政赤字可能略超過(guò)但不會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)3％的警戒線。更何況，可以用來(lái)衡量一國(guó)資金供給能力的國(guó)民儲(chǔ)蓄率在我國(guó)長(zhǎng)期保持40％左右的高水平，相當(dāng)于世界平均水平的2倍，這意味著我國(guó)可動(dòng)員的信貸資金相當(dāng)充裕，承受赤字和債務(wù)的潛力較大，略高于3％的財(cái)政赤字率完全可以承受。在具備一定承受力的前提下，為了避免經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)停滯，政府主動(dòng)承擔(dān)適當(dāng)?shù)慕Y(jié)構(gòu)性赤字，反而有利于避免將來(lái)發(fā)生更為龐大的周期性赤字，從而維持相對(duì)穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。因此，目前國(guó)債發(fā)行還有一定的政策空間，實(shí)施積極財(cái)政政策的中長(zhǎng)期化是必要的，也是可能的。
上述分析可知，目前我國(guó)物價(jià)低位運(yùn)行，內(nèi)需自主擴(kuò)張動(dòng)力不足，經(jīng)濟(jì)回升的基礎(chǔ)并不穩(wěn)固，通貨緊縮仍是當(dāng)前和未來(lái)一段時(shí)間我國(guó)經(jīng)濟(jì)工作面臨的問(wèn)題。這些問(wèn)題在得不到有效解決的情況下就退出積極的財(cái)政政策，勢(shì)必影響今后國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，甚至可能影響社會(huì)穩(wěn)定。特別是目前我國(guó)正處于改革開(kāi)放不斷深化的關(guān)鍵時(shí)期，保持合理的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，是促進(jìn)各項(xiàng)事業(yè)健康發(fā)展和改革開(kāi)放順利推進(jìn)的基本前提。我國(guó)GDP增長(zhǎng)率已從幾年前的10％左右下降到目前的7％左右，一旦落入“低增長(zhǎng)循環(huán)陷阱”，再恢復(fù)快速增長(zhǎng)必然要花費(fèi)更大的成本，我們改革開(kāi)放所取得的巨大成就也將受到損失。因此，繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策、保持一定的政府支出規(guī)模成為當(dāng)前最現(xiàn)實(shí)的選擇。況且，目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、實(shí)施科教興國(guó)戰(zhàn)略、西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略、改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件、繼續(xù)推進(jìn)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)步伐、擴(kuò)大就業(yè)和再就業(yè)、完善社會(huì)保障制度以及保證國(guó)家安全等，還都需要進(jìn)一步增加財(cái)政支持的力度；另外，銀行的不良資產(chǎn)，企業(yè)的虧損掛賬，社保欠賬，在現(xiàn)階段也只能靠財(cái)政解決。
目前，我們選擇積極的財(cái)政政策，不僅是出于啟動(dòng)國(guó)內(nèi)需求的需要，也是為了保證合理經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度、維持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展等多方面需要，而最終得出的結(jié)論。從這個(gè)角度上講，在我國(guó)所處的特殊經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，只有繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策，才能保證政策的連續(xù)性及其成效。因此，目前還不是探討積極的財(cái)政政策是否應(yīng)該淡出這一問(wèn)題的時(shí)候，當(dāng)務(wù)之急，要認(rèn)真研究如何通過(guò)調(diào)整其形式和內(nèi)容，進(jìn)一步豐富、完善積極財(cái)政政策的內(nèi)涵，使其在我國(guó)全面建設(shè)小康社會(huì)、加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的新的發(fā)展階段中，繼續(xù)發(fā)揮積極的作用。為此，要從原來(lái)將積極財(cái)政政策作為應(yīng)急的、短期的政策選擇，逐步轉(zhuǎn)向以啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)生增長(zhǎng)動(dòng)力為主要目標(biāo)的中長(zhǎng)期政策，把著力點(diǎn)放在解決有關(guān)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的重大問(wèn)題上，在降低積極財(cái)政政策中長(zhǎng)期化會(huì)引發(fā)的負(fù)面效應(yīng)的同時(shí)，力求保持我國(guó)經(jīng)濟(jì)和財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展。
1．繼續(xù)發(fā)行一定數(shù)目的國(guó)債，把握國(guó)債投向；強(qiáng)化國(guó)債管理，提高國(guó)債的使用效率。在國(guó)債發(fā)行數(shù)
量上，一方面，為鞏固前期政策效果，促進(jìn)長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展，必須繼續(xù)實(shí)施以發(fā)行國(guó)債、擴(kuò)大內(nèi)需為主要內(nèi)容的積極的財(cái)政政策；另一方面，又要適度控制國(guó)債發(fā)行規(guī)模和增長(zhǎng)速度，2002年維持1500億元，2003年可以繼續(xù)發(fā)行建設(shè)國(guó)債，但規(guī)模不宜擴(kuò)大。
在國(guó)債投向方面，增發(fā)的國(guó)債首先必須用來(lái)保證在建項(xiàng)目如期竣工投產(chǎn)，嚴(yán)格杜絕“半拉子”工程。其次，要用好中央支持西部大開(kāi)發(fā)的專(zhuān)項(xiàng)國(guó)債，建設(shè)好西氣東輸、西電東送、南水北調(diào)、青藏鐵路等重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。第三，為了配合國(guó)企改革并更直接地拉動(dòng)內(nèi)需，可以適當(dāng)增加國(guó)債對(duì)企業(yè)技術(shù)改造投資的貼息規(guī)模、擴(kuò)大貼息范圍，加強(qiáng)對(duì)科技發(fā)展的支持。特別是要增加對(duì)國(guó)有企業(yè)技術(shù)改造和符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策、具有市場(chǎng)潛力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的新產(chǎn)品研究開(kāi)發(fā)投人，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量。
在國(guó)債管理方面，不但要加強(qiáng)對(duì)國(guó)債資金的監(jiān)管，保證專(zhuān)款專(zhuān)用，堅(jiān)決防止重復(fù)建設(shè)，而且要通過(guò)不斷完善工程招標(biāo)監(jiān)理制度和完工審計(jì)程序，切實(shí)提高國(guó)債資金的效益；對(duì)用于技改的項(xiàng)目也必須合理選擇、科學(xué)論證、謹(jǐn)慎決策。除此之外，國(guó)債的使用方式也可根據(jù)需要適當(dāng)做出調(diào)整。比如，可以適當(dāng)加大國(guó)債投資資金中轉(zhuǎn)貸給地方使用的比例，使地方獨(dú)立地對(duì)自己的負(fù)債行為承擔(dān)責(zé)任。這樣不但能夠減輕中央的財(cái)政負(fù)擔(dān)，而且有利于提高國(guó)債資金使用效益，逐步發(fā)揮其對(duì)社會(huì)投資的基礎(chǔ)性、帶動(dòng)性和引導(dǎo)性作用。
2．不斷完善積極財(cái)政政策的運(yùn)作方式，切實(shí)擴(kuò)大政策實(shí)施效果。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和國(guó)際治理通縮的經(jīng)驗(yàn)，積極財(cái)政政策的運(yùn)作方式有兩種：擴(kuò)大支出和減稅。要進(jìn)一步提高積極財(cái)政政策的實(shí)施效果，也應(yīng)該從以下兩個(gè)方面下工夫。
一要調(diào)整政府支出范圍，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。為了提高積極財(cái)政政策的效率，增強(qiáng)財(cái)政的調(diào)控能力，政府財(cái)政支出既不能缺位，也不能越位。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立與發(fā)展，為使積極的財(cái)政政策與市場(chǎng)化改革和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整結(jié)合起來(lái)，必須盡快改變競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域政府行政性配置資源的體制，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，政府主要運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段、法律手段和必要的行政手段搞好經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控，以便從體制上和制度上解決長(zhǎng)期以來(lái)困擾我們的重復(fù)建設(shè)和損失浪費(fèi)的問(wèn)題。政府的宏觀資源主要用于增加基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)保障、科學(xué)教育、環(huán)境保護(hù)、國(guó)防等方面的支出，為經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，同時(shí)通過(guò)支持財(cái)政貼息、稅費(fèi)改革以及其他必要的優(yōu)惠性措施，切實(shí)改善企業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境，減輕社會(huì)負(fù)擔(dān)，為優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、增強(qiáng)企業(yè)活力并調(diào)動(dòng)民間投資的積極性創(chuàng)造條件。在此基礎(chǔ)上，還要進(jìn)一步規(guī)范部門(mén)預(yù)算制度、財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付管理制度和政府采購(gòu)制度，切實(shí)提高財(cái)政支出的效益。
二要靈活運(yùn)用稅收杠桿，有效啟動(dòng)投資和消費(fèi)，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。在當(dāng)前國(guó)內(nèi)需求不振的形勢(shì)下，運(yùn)用稅收杠桿調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為積極財(cái)政政策進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整的必然走向。由于目前我國(guó)稅負(fù)水平并不高，稅收占GDP比重這一指標(biāo)與國(guó)際相比是偏低的，而增支的壓力卻很大，因此，我們不具備全面的減稅條件。但是，我們完全可以通過(guò)有針對(duì)性地調(diào)整稅收結(jié)構(gòu)和不斷完善稅收制度，努力培育和擴(kuò)大稅源，在不至于大幅增加財(cái)政赤字的同時(shí)，切實(shí)擴(kuò)大積極財(cái)政政策的實(shí)施效果。為此，首先要對(duì)目前不合理的稅制結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，或者根據(jù)需要，進(jìn)行局部減稅。其中，包括將生產(chǎn)型增值稅改為消費(fèi)型增值稅，以增強(qiáng)企業(yè)的活力，并調(diào)動(dòng)投資、生產(chǎn)的積極性；統(tǒng)一內(nèi)外企業(yè)所得稅，形成公平的稅負(fù)，激發(fā)國(guó)內(nèi)企業(yè)的投資熱情；完善個(gè)人所得稅，建立綜合匯總征收制度，同時(shí)改革稅扣標(biāo)準(zhǔn)，加大對(duì)高收入階層的征收力度，促進(jìn)收入分配趨向公平；按照不同領(lǐng)域稅負(fù)水平有增有減的原則，對(duì)環(huán)境污染等存在外部負(fù)效應(yīng)的行為需要加征重稅；盡快解決目前企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅中對(duì)股息紅利所得的重復(fù)課征問(wèn)題。其次，要加強(qiáng)稅收征管工作，一方面，要嚴(yán)厲打擊各種走私活動(dòng)，嚴(yán)格杜絕偷稅、漏稅、騙稅現(xiàn)象的發(fā)生；另一方面，要通過(guò)各種渠道提高納稅人的納稅意識(shí)，變被動(dòng)納稅為主動(dòng)納稅，使稅收征管走上法制化軌道。第三，加快各項(xiàng)稅費(fèi)改革的步伐，取締不合理、不合法的收費(fèi)，減輕社會(huì)負(fù)擔(dān)，以求擴(kuò)大和培育國(guó)內(nèi)需求。
改革開(kāi)放以前,因?yàn)閷?shí)行高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)及優(yōu)先發(fā)展工業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略,國(guó)民收入分配表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)向工業(yè)傾斜、農(nóng)村向城市傾斜,國(guó)家以隱蔽的價(jià)格形式(即“剪刀差”)、稅收方式及儲(chǔ)蓄方式從農(nóng)業(yè)提取大量剩余為工業(yè)化積累資金。據(jù)有關(guān)部門(mén)測(cè)算,1979年以前的29年里,農(nóng)業(yè)部門(mén)為國(guó)家工業(yè)化提供的資金約為4500億元。改革開(kāi)放以后,我國(guó)確立了以家庭經(jīng)營(yíng)為主的“統(tǒng)分結(jié)合”的雙層經(jīng)營(yíng)體制,農(nóng)戶(hù)經(jīng)營(yíng)的主體地位得到承認(rèn),同時(shí),國(guó)家提高了農(nóng)副產(chǎn)品的價(jià)格,國(guó)民收入分配中不利于農(nóng)業(yè)的局面有所改觀,可供農(nóng)戶(hù)分配的財(cái)力大幅度增加。但是,國(guó)家分配政策調(diào)整的另一方面,卻是減少了財(cái)政對(duì)三農(nóng)的支出比例,造成財(cái)政支農(nóng)投入不足,農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足。
(一)財(cái)政支農(nóng)投入不足
1.財(cái)政支出中支農(nóng)投入的比例趨于下降
20世紀(jì)90年代以來(lái),雖然國(guó)家財(cái)政性支農(nóng)支出(預(yù)算內(nèi),下同)的絕對(duì)量從1991年的347億元增加到2009年的1691億元,但財(cái)政支農(nóng)支出占財(cái)政支出的比例整體上卻呈現(xiàn)下降趨勢(shì)(見(jiàn)圖1),從1991年的10.26%下降到2009年的7.66%.其中,1998年支農(nóng)支出比例提高到10.69%,這是因?yàn)?998年國(guó)家增發(fā)1000億元債券中有350億元用于與農(nóng)業(yè)相關(guān)的長(zhǎng)江中下游、松花江、嫩江、黃河的堤防工程,蓄洪區(qū)建設(shè)移民建鎮(zhèn)和水利樞紐工程等,但實(shí)際上直接用于農(nóng)業(yè)的只有20億元.
2.國(guó)家財(cái)政性支農(nóng)支出占財(cái)政總支出的比重遠(yuǎn)低于農(nóng)業(yè)GDP在整個(gè)GDP中的比重
所謂財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是指財(cái)政不能提供足夠的財(cái)力致使國(guó)家機(jī)器的正常運(yùn)轉(zhuǎn)遭受?chē)?yán)重?fù)p害的可能性。財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)越大，也就是國(guó)家機(jī)器的正常運(yùn)轉(zhuǎn)遭受?chē)?yán)重?fù)p害的可能性越大。從這里我們可以看出，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)并不是財(cái)政部門(mén)的風(fēng)險(xiǎn)，而是整個(gè)國(guó)家及政府的風(fēng)險(xiǎn)。但與單位和個(gè)人相比較，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)具有一定的隱蔽性。因?yàn)樨?cái)政是以國(guó)家政權(quán)為依托的，可以強(qiáng)制地?cái)U(kuò)大收入來(lái)源，如發(fā)行貨幣、擴(kuò)征稅收等等，而一般單位和個(gè)人卻不具備這種能力。只有當(dāng)這種“強(qiáng)制性”超出了整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的承受能力的情況下，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)才會(huì)顯現(xiàn)出來(lái)，并進(jìn)而變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的財(cái)政危機(jī)。正是財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的隱蔽性，致使財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)不是動(dòng)態(tài)地化解，而往往是不斷地累積。一旦達(dá)到某到臨界點(diǎn)，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)像火山爆發(fā)一樣，突發(fā)為財(cái)政危機(jī)，并由此演化為經(jīng)濟(jì)、政治的全面危機(jī)，引起社會(huì)動(dòng)蕩。在中外歷史上，因財(cái)政問(wèn)題而導(dǎo)致政權(quán)的例子并不鮮見(jiàn)。歷史上孫科政府的，直接導(dǎo)火索就是由于政府債信的破產(chǎn)而導(dǎo)致的。再如前蘇聯(lián)的解體、東歐的巨變，最終都是因財(cái)政喪失了支付能力所致。沒(méi)有一個(gè)強(qiáng)有力的財(cái)政，就意味著沒(méi)有一個(gè)強(qiáng)有力的政府。在財(cái)權(quán)分割、財(cái)力分散的情況下，財(cái)政承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力便會(huì)弱化，稍大的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)都可能導(dǎo)致財(cái)政全面崩潰。而財(cái)政一旦出現(xiàn)危機(jī)，其后果是不言而喻的。
有關(guān)專(zhuān)家指出，財(cái)政監(jiān)督是規(guī)避財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的第一道防線。在當(dāng)前形勢(shì)下，財(cái)政監(jiān)督就是財(cái)政機(jī)關(guān)在財(cái)政管理過(guò)程中依照國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)對(duì)國(guó)家有關(guān)財(cái)政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位和其他組織涉及財(cái)政收支事項(xiàng)及其他相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行的審查、稽核與監(jiān)督檢查活動(dòng)。財(cái)政監(jiān)督是以資金運(yùn)行為中心的監(jiān)督，是保障財(cái)政收支安全有序運(yùn)行，使財(cái)政職能、職責(zé)得以全面有效地發(fā)揮。因此，財(cái)政監(jiān)督既包括對(duì)有關(guān)部門(mén)執(zhí)行財(cái)稅法規(guī)、政策情況的監(jiān)督，預(yù)算收入征收機(jī)關(guān)和對(duì)國(guó)庫(kù)收納、劃分的監(jiān)督，又包括對(duì)企業(yè)、事業(yè)和機(jī)關(guān)單位執(zhí)行財(cái)政、財(cái)務(wù)法規(guī)情況的監(jiān)督，等等。
在現(xiàn)階段，建立、健全法制，特別是財(cái)政監(jiān)督法規(guī)，并認(rèn)真遵照?qǐng)?zhí)行是有效防范和化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的重要治本之策。
近幾年來(lái)，我國(guó)在財(cái)政立法上做了大量的工作，并相繼制定或修訂了《預(yù)算法》、《會(huì)計(jì)法》、《稅收征管法》等財(cái)政法率、法規(guī)，初步形成了與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財(cái)政法律體系框架。應(yīng)該說(shuō)現(xiàn)有的財(cái)政法律、法規(guī)相當(dāng)一部分已包含著財(cái)政監(jiān)督檢查的內(nèi)容和手段，財(cái)政監(jiān)督執(zhí)法已有了一定條件。但由于沒(méi)有將財(cái)政監(jiān)督提到足夠的立法高度，所以總體上說(shuō)，現(xiàn)有的財(cái)政法律、法規(guī)中有關(guān)財(cái)政監(jiān)督內(nèi)容和手段還不夠完善。歸納起來(lái)，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是財(cái)政監(jiān)督的法律規(guī)范不完整，連貫性不強(qiáng)?，F(xiàn)有的財(cái)政立法中雖然包含了財(cái)政領(lǐng)域的主要方面，但畢竟有一些方面沒(méi)有涉及。財(cái)政監(jiān)督存在執(zhí)法空白，影響了財(cái)政監(jiān)督工作的深入開(kāi)展。各單項(xiàng)立法制定財(cái)政監(jiān)督條款的出發(fā)點(diǎn)也是從服務(wù)單項(xiàng)工作來(lái)考慮，這種將財(cái)政監(jiān)督化整為零的作法既不科學(xué)，又加大了財(cái)政監(jiān)督執(zhí)法的難度，影響了財(cái)政監(jiān)督的連貫性。二是財(cái)政監(jiān)督執(zhí)法的尺度偏松，手段偏軟?，F(xiàn)有的財(cái)政立法大都相當(dāng)于一種工作規(guī)范，財(cái)政監(jiān)督檢查尤其是執(zhí)法處理在一定意義上說(shuō)只是一種附加條款。不利于財(cái)政監(jiān)督工作的正常開(kāi)展。
在現(xiàn)有的體制條件下，在現(xiàn)有的方針、政策的框架內(nèi)，強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督，將財(cái)政監(jiān)督提到立法的高度不僅是財(cái)政監(jiān)督工作有效開(kāi)展，確保財(cái)政收支安全有效的客觀要求，同時(shí)也是防范和化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的重要舉措。也就是說(shuō)，在正常的財(cái)政經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生并不具有客觀必然性，通過(guò)加強(qiáng)法制的保障作用，減少人為的隨意性，通過(guò)強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督立法控制和化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。
財(cái)政監(jiān)督立法應(yīng)體現(xiàn)以下基本原則：
（一）收入的完整真實(shí)性原則。保證財(cái)政收入秩序是財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)的重要指責(zé)之一。因此，監(jiān)督法必須明確規(guī)定：財(cái)政部門(mén)由責(zé)任對(duì)財(cái)政收入的質(zhì)量實(shí)施監(jiān)督，有權(quán)對(duì)稅務(wù)等征收機(jī)關(guān)實(shí)施監(jiān)督，維護(hù)財(cái)政收入的完整性和真實(shí)性。
（二）支出的安全有效性原則。要借鑒國(guó)外財(cái)政監(jiān)督的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，做到收支并舉。徹底扭轉(zhuǎn)“重收入監(jiān)督，輕支出監(jiān)督”的傾向。為此，財(cái)政監(jiān)督法要明確規(guī)定，財(cái)政監(jiān)督貫穿到資金運(yùn)用的全過(guò)程，實(shí)行跟蹤問(wèn)效。
（三）監(jiān)督的規(guī)范化嚴(yán)肅性原則。首先，監(jiān)督法必須明確賦予財(cái)政監(jiān)督手段和權(quán)力，特別是涉及各部門(mén)配合問(wèn)題，監(jiān)督法要明確規(guī)定配合單位的義務(wù)和責(zé)任，如凍結(jié)帳戶(hù)、罰款的繳納等。其次，強(qiáng)調(diào)有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)的原則，要從事件處理和內(nèi)部通報(bào)為主向處理事件和人相結(jié)合，內(nèi)部通報(bào)和公開(kāi)曝光相結(jié)合的方式轉(zhuǎn)變。對(duì)責(zé)任人要堅(jiān)決予以處理，決不姑息。只有這樣，才能維護(hù)監(jiān)督的權(quán)威，實(shí)現(xiàn)財(cái)政秩序的根本好轉(zhuǎn)。
總之，財(cái)政監(jiān)督立法對(duì)于加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督，化解和控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)至關(guān)重要，應(yīng)該早日提上議題。在法律的規(guī)制下實(shí)現(xiàn)財(cái)政狀況和秩序的好轉(zhuǎn)。
「參考資料
1.劉尚希等，《論財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)》，《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》，2000年第3期。
政府采購(gòu)，是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以?xún)?nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為；是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政府廣泛運(yùn)用經(jīng)濟(jì)和法律手段干預(yù)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，其實(shí)質(zhì)在于把市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和財(cái)政支出管理有機(jī)結(jié)合起來(lái)。我國(guó)實(shí)行政府采購(gòu)以來(lái)，發(fā)展十分迅速(如表1所示)，年均資金節(jié)約率達(dá)到10%以上，已成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可忽視的一個(gè)支撐點(diǎn)，但是在收到良好成效的同時(shí)，也暴露出諸多問(wèn)題，亟待規(guī)范和完善。
一、政府采購(gòu)運(yùn)行中存在的主要問(wèn)題
1.違規(guī)審批現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。政府采購(gòu)必須堅(jiān)持以公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)方式為主，并且通用類(lèi)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)委托政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)組織實(shí)施。現(xiàn)實(shí)中，有些單位一味強(qiáng)調(diào)特殊性，有些采用改變項(xiàng)目名稱(chēng)等手段，想方設(shè)法規(guī)避公開(kāi)招標(biāo)和集中采購(gòu)，一些部門(mén)游離于監(jiān)管部門(mén)的控制而自行采購(gòu)或變相自行采購(gòu)，既違反了《政府采購(gòu)法》及其他相關(guān)政策、法律法規(guī)和規(guī)章制度的規(guī)定，影響了“制度效益”的實(shí)現(xiàn)，也損害了政府采購(gòu)的公信力和本應(yīng)達(dá)到的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效果。
2.機(jī)構(gòu)缺乏內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制。有的政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)組織開(kāi)標(biāo)、評(píng)標(biāo)卻無(wú)監(jiān)督人員監(jiān)標(biāo)；有的機(jī)構(gòu)把自身經(jīng)濟(jì)收益放在第一位，對(duì)采購(gòu)程序等有關(guān)規(guī)定能松則松、能寬則寬；有的采購(gòu)機(jī)構(gòu)缺乏應(yīng)有的責(zé)任心和把關(guān)意識(shí)，對(duì)有可能發(fā)生的違法違規(guī)現(xiàn)象，放任自流。
3.照顧人情關(guān)系的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。有的采購(gòu)人在采購(gòu)文件中設(shè)定特別參數(shù)，傾向性十分明顯，變相指定中標(biāo)人，有的采購(gòu)人與供應(yīng)商私下通謀，采取種種方式規(guī)避法律，幫助陪標(biāo)、竄標(biāo)和圍標(biāo)；有的采購(gòu)人代表在參與綜合評(píng)審活動(dòng)中，不講原則，故意照顧人情關(guān)系，導(dǎo)致評(píng)標(biāo)結(jié)果不公平。
4.個(gè)別政府采購(gòu)評(píng)審專(zhuān)家的能力和水平有待提高。政府采購(gòu)的一個(gè)亮點(diǎn)就是引入專(zhuān)家評(píng)審機(jī)制。評(píng)審專(zhuān)家的工作質(zhì)量不僅關(guān)系到整個(gè)采購(gòu)過(guò)程的合法性，也關(guān)系到整個(gè)采購(gòu)項(xiàng)目質(zhì)量和價(jià)格的先進(jìn)合理公平公正。有的評(píng)審專(zhuān)家對(duì)項(xiàng)目的技術(shù)要求等方面的內(nèi)容不熟悉，無(wú)法合理評(píng)價(jià)投標(biāo)文件；有的專(zhuān)家在評(píng)審過(guò)程中匆匆完成評(píng)標(biāo)，評(píng)標(biāo)質(zhì)量不能令人信服；有的專(zhuān)家不能堅(jiān)持獨(dú)立評(píng)審，過(guò)分遷就采購(gòu)人和采購(gòu)機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)；有的專(zhuān)家對(duì)政府采購(gòu)法律法規(guī)、規(guī)章制度和方針政策不熟悉，對(duì)評(píng)標(biāo)程序、評(píng)標(biāo)內(nèi)容、評(píng)審規(guī)則缺乏了解，根據(jù)自己的喜好來(lái)裁量；有的專(zhuān)家利用自己的身份，主動(dòng)與采購(gòu)人和供應(yīng)商聯(lián)系，為采購(gòu)人“包裝”替供應(yīng)商“代言”，直接影響了公平、公正原則。
5.對(duì)供應(yīng)商質(zhì)疑投訴處理不當(dāng)。隨著政府采購(gòu)制度的深入推進(jìn)，供應(yīng)商的維權(quán)意識(shí)普遍提高，質(zhì)疑和投訴不斷出現(xiàn)。有的政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)和采購(gòu)人對(duì)供應(yīng)商質(zhì)疑消極應(yīng)對(duì)，敷衍塞責(zé)；有的屢找借口，推托責(zé)任；有的置之不理，將矛盾上交。導(dǎo)致這些現(xiàn)象的根源，在于政府采購(gòu)管理者及參與人在審批、組織和評(píng)審政府采購(gòu)項(xiàng)目時(shí)，把關(guān)不嚴(yán)、執(zhí)法不力、利益驅(qū)動(dòng)、責(zé)任意識(shí)淡漠。
6.政府采購(gòu)欠缺節(jié)制意識(shí)。采購(gòu)人缺乏控制成本的動(dòng)機(jī)，也沒(méi)有機(jī)制對(duì)采購(gòu)效益做出規(guī)范化的評(píng)估。在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，納稅人參與監(jiān)督的意識(shí)很強(qiáng)，不僅有監(jiān)督政府行使權(quán)力的法律保障，更關(guān)鍵的是這種監(jiān)督得以貫徹的直接后果促成了政府的自我節(jié)制意識(shí)。作為社會(huì)公共事業(yè)，政府采購(gòu)節(jié)制意識(shí)的提高，采購(gòu)行為的公開(kāi)、公正、透明，只有在尊重社會(huì)公眾的正當(dāng)合法權(quán)益、廣泛接受社會(huì)公眾監(jiān)督的基礎(chǔ)上才有可能成為一種真實(shí)。
二、政府采購(gòu)行為的規(guī)范與完善
1.加強(qiáng)制度建設(shè)。完善立法，建立有效的異議、申訴和救濟(jì)機(jī)制，健全政府采購(gòu)管理模式。從國(guó)際立法來(lái)看，建立健全完備有效的質(zhì)疑、申訴和救濟(jì)機(jī)制，是政府采購(gòu)制度的重要內(nèi)容，也是政府采購(gòu)制度有效運(yùn)行和實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)目標(biāo)的重要保證。應(yīng)允許政府采購(gòu)合同的雙方當(dāng)事人通過(guò)磋商、仲裁、司法或行政等手段維權(quán)，保證采購(gòu)實(shí)體、供貨商、承包商或服務(wù)提供者的正當(dāng)權(quán)益。同時(shí)，制定出臺(tái)有關(guān)分散采購(gòu)管理辦法、部門(mén)集中采購(gòu)管理辦法、政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)監(jiān)督考核辦法、供應(yīng)商質(zhì)疑處理辦法、政府采購(gòu)監(jiān)督管理辦法等，最大限度規(guī)范政府采購(gòu)行為，盡可能地減少權(quán)力尋租。
2.重視采購(gòu)目錄和采購(gòu)方式。政府采購(gòu)目錄確定了政府采購(gòu)實(shí)施的項(xiàng)目范圍，是執(zhí)行政府采購(gòu)制度的關(guān)鍵所在，是政府采購(gòu)審批管理和操作執(zhí)行的依據(jù)，直接影響政府采購(gòu)制度改革的廣度和深度。因此在擬定政府采購(gòu)目錄時(shí)要廣泛征求政府采購(gòu)參與人的意見(jiàn)，凝聚大家的智慧，科學(xué)劃分通用項(xiàng)目與專(zhuān)用項(xiàng)目的內(nèi)容，合理確定政府采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)和貨物服務(wù)項(xiàng)目公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，充分體現(xiàn)出政府采購(gòu)的公正性、公開(kāi)性和公平性，最大限度地消除政府采購(gòu)活動(dòng)中的人為因素。同時(shí)，要推行采購(gòu)方式審批責(zé)任追究制，不斷規(guī)范財(cái)政部門(mén)的審批行為。
3.嚴(yán)格對(duì)政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)要依法采購(gòu)、注重規(guī)則，其它采購(gòu)機(jī)構(gòu)要合法經(jīng)營(yíng)、誠(chéng)信服務(wù)。嚴(yán)格對(duì)政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督考核，要從工作業(yè)績(jī)、制度建設(shè)、人員素質(zhì)等服務(wù)能力和服務(wù)質(zhì)量方面進(jìn)行量化評(píng)價(jià)。從現(xiàn)代政府采購(gòu)團(tuán)隊(duì)文化建設(shè)的角度，結(jié)合誠(chéng)信原則，使服務(wù)變成品牌，變成展示政府采購(gòu)形象的載體，不斷提高工作效率，為加快財(cái)政支出改革服務(wù)。
4.強(qiáng)化對(duì)評(píng)審專(zhuān)家的管理，加強(qiáng)人力資源建設(shè)。一是要把好“入門(mén)關(guān)”，既要大膽引進(jìn)品德高尚、有真才實(shí)學(xué)的專(zhuān)業(yè)人才，又要慎之又慎，努力在政府采購(gòu)專(zhuān)家的引進(jìn)機(jī)制上下功夫，力爭(zhēng)做到引進(jìn)與需求一致，道德審查與專(zhuān)業(yè)審查并重，破格與資格并舉，特別要重視對(duì)專(zhuān)家實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的審查。二是要把好“監(jiān)督關(guān)”，要制定科學(xué)嚴(yán)格的專(zhuān)家評(píng)審工作制度、專(zhuān)家評(píng)審工作信息反饋制度和誠(chéng)信制度，把專(zhuān)家的評(píng)審行為置于各方的監(jiān)督之下，不斷提高專(zhuān)家清正廉潔和客觀公正的思想意識(shí)。三是要把好“審驗(yàn)關(guān)”，要制定監(jiān)督考核辦法，充分利用對(duì)專(zhuān)家資格核驗(yàn)復(fù)審的時(shí)機(jī)，從職業(yè)道德規(guī)范、專(zhuān)業(yè)水平、執(zhí)業(yè)能力、遵紀(jì)守法等方面進(jìn)行全面考核，建立起評(píng)審專(zhuān)家的優(yōu)勝劣汰、動(dòng)態(tài)管理的體制和機(jī)制。
5.加強(qiáng)采購(gòu)隊(duì)伍建設(shè)，提高采購(gòu)從業(yè)人員的采購(gòu)執(zhí)行能力。實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)人員的專(zhuān)業(yè)化，將政府采購(gòu)隊(duì)伍建設(shè)納入制度化軌道，確保政府采購(gòu)活動(dòng)的正常開(kāi)展，使政府采購(gòu)工作真正成為體現(xiàn)效率和效益的陽(yáng)光工程。所有政府采購(gòu)管理者和參與人，應(yīng)注重公正道義素養(yǎng)、專(zhuān)業(yè)權(quán)威素養(yǎng)、信息吸納素養(yǎng)和責(zé)任意識(shí)、法律意識(shí)、服務(wù)意識(shí)、配合意識(shí)、自律意識(shí)的培養(yǎng)和提高。
6.重視監(jiān)督檢查。強(qiáng)化職能監(jiān)督、重視社會(huì)監(jiān)督，建立健全內(nèi)外結(jié)合的全方位、全過(guò)程的監(jiān)督機(jī)制，切實(shí)發(fā)揮有效監(jiān)督的作用。特別是要注重培育納稅人的權(quán)利意識(shí)，使納稅人積極監(jiān)督政府采購(gòu)行為。來(lái)自納稅人的監(jiān)督針對(duì)性強(qiáng)、效率高，能有效節(jié)約政府組織監(jiān)督的制度成本，也是實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和效益目標(biāo)的有力保障。
2006年下半年以來(lái)，國(guó)際糧價(jià)的持續(xù)攀升引發(fā)了全球性通貨膨脹，導(dǎo)致30多個(gè)國(guó)家出現(xiàn)糧食危機(jī)，并引起嚴(yán)重的社會(huì)和政治問(wèn)題。而對(duì)于用不到世界9%的耕地來(lái)養(yǎng)活世界近22%人口的中國(guó)，糧食問(wèn)題始終倍受?chē)?guó)內(nèi)外各界的高度關(guān)注。中國(guó)能否主要依靠自己生產(chǎn)的糧食養(yǎng)活自己？中國(guó)的糧食安全有保障嗎？諸如此類(lèi)的問(wèn)題成為社會(huì)各界空前關(guān)注的重大問(wèn)題。我國(guó)歷來(lái)重視農(nóng)業(yè)問(wèn)題，近年來(lái)提出“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的新思路，并不斷增加財(cái)政支農(nóng)力度。本文認(rèn)為，非常有必要對(duì)財(cái)政支農(nóng)進(jìn)行深入系統(tǒng)的研究，以發(fā)現(xiàn)存在的問(wèn)題并找到解決對(duì)策。
一、規(guī)模：不斷擴(kuò)大但仍有很大提升空間
1、從自身規(guī)?？?，規(guī)模不斷增大，特別是近幾年規(guī)模激增
改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)財(cái)政支農(nóng)的具體情況見(jiàn)圖1（本文所有圖表的數(shù)據(jù)來(lái)源：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒（2000）、（2007）》，《中國(guó)財(cái)政年鑒（2007）》，相關(guān)數(shù)據(jù)由此計(jì)算而得）。1950—2006年我國(guó)財(cái)政支農(nóng)總共投入23691.35億元，從圖1可以看出，我國(guó)財(cái)政支農(nóng)規(guī)模不斷增大，特別是近幾年規(guī)模激增。2006年的財(cái)政支農(nóng)規(guī)模是1980年的21.15倍，是1990年的10.31倍，是1996年的4.53倍，是2000年的2.58倍，是2003年的1.81倍。財(cái)政支農(nóng)從1978年的150.7億元增加到200億元用了10年時(shí)間，1988才達(dá)到214.1億元；又用了五年達(dá)到400億元，1993年為440.5億元；突破1000億元大關(guān)從1978年算起用了20年，1998年達(dá)1154.8億元；而突破2000億元大關(guān)用了6年，2004年達(dá)2337.6億元；突破3000億元大關(guān)只用2年，2006年達(dá)3173億元。同時(shí)，從2000年的1232.5億元激增到2006年的3173億元，2004年凈增值為583.1億元，比1995年574.9億元的規(guī)模還大；2006年凈增值為722.7億元，比1996年700.4億元的規(guī)模還大。
2、從穩(wěn)定性來(lái)看，增長(zhǎng)速度經(jīng)常大幅波動(dòng)，財(cái)政支農(nóng)穩(wěn)定性比較差
從圖2可知，總體上我國(guó)財(cái)政支農(nóng)增長(zhǎng)速度常有大幅波動(dòng)，穩(wěn)定性有待進(jìn)一步提高進(jìn)。依據(jù)波動(dòng)幅度的大小，我國(guó)財(cái)政支農(nóng)的變化趨勢(shì)可大致分為三階段：1978—1982年的急劇波動(dòng)時(shí)期，與改革開(kāi)放初期農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和經(jīng)濟(jì)政策多變有關(guān)；1982—1995年的相對(duì)穩(wěn)定時(shí)期，與該期間農(nóng)村經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)政策相對(duì)穩(wěn)定有關(guān)；1996—2006年的較大波動(dòng)時(shí)期，該期間農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨各種困難和壓力，改革開(kāi)放的步伐明顯加快。就某年具體的波動(dòng)幅度而言，在1978—2006年的29年中，有7年的波動(dòng)幅度大于20%，其中有3年大于30%：1978年為39.3%、1997年為37.98%、2004年為33.23%。其中，2006年也接近30%，為29.45%。波動(dòng)幅度為10%～20%的有10年，幅度絕對(duì)值低于5%的只有2005年（為4.82%）。其中有2年是負(fù)增長(zhǎng)：1981年竟為-26.53%，1999年為-5.98%。最大的波動(dòng)幅度差距為65.8%（1978年39.7%與1981年-26.53%的差額）。
3、占財(cái)政總支出比例呈下降趨勢(shì)且波動(dòng)較大，近幾年有止跌上升趨勢(shì)
從圖3可以看出，財(cái)政支農(nóng)占財(cái)政總支出比例的變化大致分三個(gè)階段。第一階段：1978—1985年急劇下降階段，從1979年的13.6%降到1985年的7.7%。這一時(shí)期由于農(nóng)村普遍實(shí)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)持續(xù)大發(fā)展，國(guó)家減少對(duì)農(nóng)業(yè)的支持力度。第二階段：1985—1991年緩慢上升階段，1991年達(dá)到10.26%。第三階段：1991—2006年緩慢下降階段，除1998年和2004年的小幅增加外，大致呈下降趨勢(shì)。1998年的上升是由于1997年以來(lái)東南亞金融危機(jī)和1998年長(zhǎng)江流域和淮河流域大洪水泛濫，國(guó)家發(fā)行國(guó)債加大對(duì)長(zhǎng)江和淮河的投資。2004年的上升是由于農(nóng)業(yè)連續(xù)多年滑坡，國(guó)家重視“三農(nóng)問(wèn)題”。
4、從合法合規(guī)性來(lái)看，相關(guān)支農(nóng)要求常得不到有效落實(shí)
從國(guó)內(nèi)的法律來(lái)看，《農(nóng)業(yè)法》沒(méi)有得到充分有效地落實(shí)。1993年《農(nóng)業(yè)法》施行以來(lái)的有關(guān)情況見(jiàn)圖1和圖4。從圖4可知，實(shí)施《農(nóng)業(yè)法》以來(lái)，國(guó)家逐步提高農(nóng)業(yè)投入總體水平的法律要求基本實(shí)現(xiàn)，只有1999年例外。1993—2006年的14年中，有9年是財(cái)政支農(nóng)的增長(zhǎng)幅度低于經(jīng)常性財(cái)政支出的增長(zhǎng)幅度，沒(méi)有達(dá)到法定要求，特別是1999年財(cái)政支農(nóng)增長(zhǎng)幅度為負(fù)，所占比例竟高達(dá)64.3%；只有5年達(dá)到法定要求，所占比例僅為35.7%。1996—1998年3年是在非正常狀態(tài)下實(shí)現(xiàn)財(cái)政支農(nóng)的增長(zhǎng)幅度的：由于1997年爆發(fā)亞洲金融危機(jī)和1998年長(zhǎng)江與淮河流域洪水泛濫的特殊情況，國(guó)家通過(guò)發(fā)行大量國(guó)債大幅提高對(duì)農(nóng)業(yè)的投入，特別是對(duì)長(zhǎng)江和淮河治理的投資；2004年國(guó)家提出建設(shè)新農(nóng)村；2006年是2005年超低反彈，且財(cái)政支農(nóng)增長(zhǎng)幅度的穩(wěn)定性也差一些?？傮w來(lái)看，《農(nóng)業(yè)法》的一部分要求落實(shí)較好，而另外一部分要求卻沒(méi)有得到很好的落實(shí)。
從國(guó)際慣例來(lái)看，我國(guó)的財(cái)政支農(nóng)措施遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到WTO協(xié)議的規(guī)定。在WTO協(xié)議框架下，“黃箱”的支持比例可以達(dá)到農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的8.5%，而我們國(guó)家不到1%，由此可以看出我國(guó)沒(méi)有很好利用“黃箱政策”的條款，更沒(méi)有充分有效利用“綠箱政策”。政府對(duì)農(nóng)業(yè)部門(mén)的所有投資或支持，如對(duì)農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)田水利、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)保等方面的投資，由于其不會(huì)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)出結(jié)構(gòu)和農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)發(fā)生直接顯著的扭曲性作用，因而協(xié)議根本不限制“綠箱政策”。因此，我國(guó)的財(cái)政支農(nóng)政策完全不用擔(dān)心與國(guó)際規(guī)則相矛盾，應(yīng)大膽根據(jù)我國(guó)的農(nóng)業(yè)實(shí)際需要和財(cái)力來(lái)安排支農(nóng)資金。
二、結(jié)構(gòu)：明顯不盡合理，亟需較大改善
1、從內(nèi)部結(jié)構(gòu)來(lái)看，一級(jí)結(jié)構(gòu)及二級(jí)結(jié)構(gòu)明顯不合理
目前財(cái)政支農(nóng)一級(jí)結(jié)構(gòu)及二級(jí)結(jié)構(gòu)都明顯不合理，2000—2006年我國(guó)財(cái)政支農(nóng)結(jié)構(gòu)的基本情況見(jiàn)圖5。
財(cái)政支農(nóng)最大的一項(xiàng)是支援農(nóng)村生產(chǎn)支出和農(nóng)林水利氣象等部門(mén)的事業(yè)費(fèi)，為68%，所占比例太高。而其兩個(gè)部分結(jié)構(gòu)也極不合理，由于機(jī)構(gòu)膨脹、行政經(jīng)費(fèi)支出剛性等原因，用于農(nóng)林水氣等部門(mén)事業(yè)單位人員機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)比重大，增長(zhǎng)速度很快；支援農(nóng)村生產(chǎn)支出，如農(nóng)業(yè)事業(yè)專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)及為農(nóng)業(yè)事業(yè)發(fā)展提供保護(hù)和服務(wù)的專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)等支出比重較小，增長(zhǎng)緩慢。
財(cái)政支農(nóng)第二大項(xiàng)是農(nóng)業(yè)建設(shè)基本支出，占24%，所占比例不高，其中大型水利基本建設(shè)投資又占絕大多數(shù)，而用于與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)直接相關(guān)的投資非常少，所占財(cái)政支農(nóng)比例大致為10%?！捌呶濉睍r(shí)期大型水利基本建設(shè)投資占59.6%，“八五”時(shí)期為63.1%，“九五”時(shí)期為63.4%，實(shí)際上這些投資是全社會(huì)都收益，與農(nóng)業(yè)直接生產(chǎn)關(guān)系不大。
農(nóng)業(yè)科技三項(xiàng)費(fèi)用絕對(duì)數(shù)額很小，所占比例過(guò)低。2000—2006年是農(nóng)業(yè)科技三項(xiàng)費(fèi)用增長(zhǎng)最快的七年，只有99.30億元，此期間農(nóng)村人均每年科技三項(xiàng)費(fèi)用僅為0.26元，剔除物價(jià)上漲的因素會(huì)更少。據(jù)有關(guān)資料，我國(guó)目前每年對(duì)農(nóng)業(yè)的科研投入約占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的0.25%，而發(fā)達(dá)國(guó)家平均為2.37%，發(fā)展中國(guó)家平均為0.7%～1%?，F(xiàn)在發(fā)達(dá)國(guó)家科技對(duì)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)的貢獻(xiàn)率一般是60%～80%，而我國(guó)目前不足40%。要促進(jìn)農(nóng)業(yè)的迅速發(fā)展，我國(guó)必須加大對(duì)農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步及其成果的推廣支持力度。
2、從變化趨勢(shì)來(lái)看，財(cái)政支農(nóng)結(jié)構(gòu)問(wèn)題長(zhǎng)期以來(lái)沒(méi)有得到完善
我國(guó)財(cái)政支農(nóng)的結(jié)構(gòu)變化見(jiàn)表1。從表1可知，我國(guó)支援農(nóng)村支出及事業(yè)費(fèi)規(guī)模急劇擴(kuò)大，但其比例增加更為迅速，從50年代的35%一直增加到80年代的68%，增加了近一倍，之后如此高比例繼續(xù)穩(wěn)定，1950—2006年的平均值高達(dá)66%。但農(nóng)業(yè)建設(shè)基本支出比例卻從50年代的49%減少到80年代的23%，之后基本保持此低比例，1950—2006年的平均值僅為26%。值得注意的是，大型水利基本建設(shè)投資的比例卻逐步上升，從“六五”時(shí)期的53.8%上升到“九五”時(shí)期的63.4%，上升幅度驚人。而與農(nóng)業(yè)直接相關(guān)的投入比例以更大的幅度下降，與公共財(cái)政的要求和農(nóng)村實(shí)際的需要背道而馳。農(nóng)業(yè)科技三項(xiàng)費(fèi)用的基本演變是：1950—1962年沒(méi)有，1963—1967年有一點(diǎn)，而1968—1970年又取消，之后逐漸增多，1950—2006年總共才171.49億元，所占比例僅為1%。1950—1980年期間，由于我國(guó)的貧困人口數(shù)目較大、比例較高，農(nóng)村救濟(jì)費(fèi)用規(guī)模增大但是比例減少，1984—2005年則沒(méi)有，2006年突增330.88億元。總之，從縱向的各個(gè)時(shí)期相比，財(cái)政支農(nóng)結(jié)構(gòu)并未得到進(jìn)一步的完善。
三、政策建議
由以上分析可知，雖然財(cái)政支農(nóng)規(guī)模不斷增大，但是我國(guó)財(cái)政支農(nóng)規(guī)模仍有較大的提升空間。同時(shí)，財(cái)政支農(nóng)的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題容易被規(guī)模不斷增大所掩蓋，問(wèn)題的嚴(yán)重性沒(méi)有引起人們和國(guó)家的足夠重視，這恰恰是嚴(yán)重影響財(cái)政支農(nóng)作用充分發(fā)揮的重要因素。
1、繼續(xù)擴(kuò)大財(cái)政支農(nóng)規(guī)模，充分發(fā)揮其積極推動(dòng)作用
一方面，依照《農(nóng)業(yè)法》的要求，應(yīng)逐步提高農(nóng)業(yè)投入的總體水平，每年對(duì)農(nóng)業(yè)總投入的增長(zhǎng)幅度應(yīng)當(dāng)高于國(guó)家財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)幅度。應(yīng)結(jié)合國(guó)際慣例，借鑒他國(guó)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，在國(guó)家財(cái)力大幅增長(zhǎng)的情況下，大幅提高支農(nóng)幅度并保證支農(nóng)資金穩(wěn)定增長(zhǎng)。另一方面，應(yīng)依據(jù)市場(chǎng)原則創(chuàng)新財(cái)政支農(nóng)方式，采用補(bǔ)助、貼息、擔(dān)保、稅收減免等手段，充分發(fā)揮財(cái)政支農(nóng)資金的引導(dǎo)效應(yīng)、杠桿效應(yīng)、放大效應(yīng)；積極引導(dǎo)社會(huì)資金投入農(nóng)業(yè)，形成支農(nóng)資金多元化、多渠道的新格局。
2、按照公共財(cái)政的要求，優(yōu)化財(cái)政支農(nóng)結(jié)構(gòu)
首先，扭轉(zhuǎn)支援農(nóng)村生產(chǎn)中農(nóng)林水利等部門(mén)的事業(yè)費(fèi)過(guò)高現(xiàn)象。如果扣除這些部門(mén)的行政事業(yè)費(fèi)，直接用于支農(nóng)支出資金所占財(cái)政支農(nóng)支出總額比例是很低的，這些部門(mén)的事業(yè)費(fèi)過(guò)高導(dǎo)致支農(nóng)支出資金嚴(yán)重不足，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)業(yè)較快發(fā)展。建議把這些部門(mén)的行政事業(yè)費(fèi)從財(cái)政支農(nóng)支出中劃出去，使項(xiàng)目含義名副其實(shí)，更為科學(xué)合理。其次，加大與農(nóng)業(yè)直接相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，切實(shí)改變帶有全社會(huì)普遍受益性質(zhì)的水利工程、林業(yè)生態(tài)等建設(shè)占比重較大而直接用于農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施特別是農(nóng)村中小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)占比重較小的局面。最后，盡快增加農(nóng)業(yè)科技的投入。財(cái)政長(zhǎng)期對(duì)農(nóng)業(yè)科技投入不足，嚴(yán)重制約了農(nóng)業(yè)科技的進(jìn)步和農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定快速發(fā)展。
【參考文獻(xiàn)】
[1]宋乃公、王大用、國(guó)魯來(lái)等：如何讓資金高效流入新農(nóng)村[J].人民論壇，2006（5）.
關(guān)鍵詞：上市公司財(cái)務(wù)危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)
KeyWord：ListedcompanyFinancialcrisisPre-warningsystem
隨著經(jīng)濟(jì)一體化，經(jīng)營(yíng)全球化的發(fā)展，企業(yè)的生存發(fā)展環(huán)境發(fā)生了很大變化，面臨著很大的風(fēng)險(xiǎn)性和復(fù)雜性。作為企業(yè)改革先鋒的上市公司，同樣存在著潛在的危機(jī)。一旦財(cái)務(wù)危機(jī)無(wú)法化解，就會(huì)被戴上“ST”的帽子，以失敗告終。為了有效化解財(cái)務(wù)危機(jī)，亟待建立適合我國(guó)上市公司的財(cái)務(wù)危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)。
1財(cái)務(wù)危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)
財(cái)務(wù)危機(jī)是企業(yè)喪失償還到期債務(wù)的能力。財(cái)務(wù)危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)正是為化解上市公司財(cái)務(wù)危機(jī)而建立起來(lái)的一種機(jī)制，財(cái)務(wù)危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)還沒(méi)有公認(rèn)的定義，筆者在分析預(yù)警系統(tǒng)構(gòu)成要素的基礎(chǔ)上，將其定義為：財(cái)務(wù)危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)是企業(yè)專(zhuān)門(mén)組織根據(jù)財(cái)務(wù)管理學(xué)、風(fēng)險(xiǎn)管理和統(tǒng)計(jì)學(xué)的相關(guān)理論，以企業(yè)的財(cái)務(wù)報(bào)表、經(jīng)營(yíng)計(jì)劃、相關(guān)經(jīng)營(yíng)資料以及所收集的外部資料為依據(jù)，采用定性和定量的分析方法，建立預(yù)警分析機(jī)制，將企業(yè)所面臨的經(jīng)營(yíng)波動(dòng)情況和危險(xiǎn)情況預(yù)先告知企業(yè)經(jīng)營(yíng)者和其他利益相關(guān)方,并分析企業(yè)發(fā)生經(jīng)營(yíng)非正常波動(dòng)或財(cái)務(wù)危機(jī)的原因,挖掘企業(yè)財(cái)務(wù)運(yùn)營(yíng)體系中所隱藏的問(wèn)題，以督促企業(yè)管理部門(mén)提前采取防范或預(yù)防措施,為管理部門(mén)提供決策和風(fēng)險(xiǎn)控制依據(jù)的組織手段和分析系統(tǒng)。簡(jiǎn)單的說(shuō)，它是企業(yè)專(zhuān)門(mén)組織預(yù)警-報(bào)警-排警的有機(jī)管理過(guò)程體系。
2構(gòu)建財(cái)務(wù)危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)的重要性
從理論上看，上市公司財(cái)務(wù)危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)的構(gòu)建是我國(guó)企業(yè)管理與控制理論的豐富和發(fā)展。本文所構(gòu)建的財(cái)務(wù)危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)是基于我國(guó)上市公司相關(guān)理論和經(jīng)濟(jì)技術(shù)特點(diǎn)上的，為上市公司財(cái)務(wù)危機(jī)警兆的理論研究提供新思路，從而建立一套發(fā)現(xiàn)警兆-確認(rèn)警情-排警對(duì)策（預(yù)警-報(bào)警-排警）的邏輯機(jī)理，為我國(guó)上市公司提供一種危機(jī)預(yù)警管理新模式，在預(yù)防和化解危機(jī)，提高企業(yè)危機(jī)預(yù)警管理水平方面發(fā)揮作用。
從實(shí)踐上看，對(duì)于上市公司來(lái)說(shuō)，借助財(cái)務(wù)危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)，公司管理層能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)公司財(cái)務(wù)狀況的惡化，以及造成公司財(cái)務(wù)狀況惡化的原因，從而能夠及時(shí)地、有針對(duì)性的調(diào)整公司的經(jīng)營(yíng)策略，扭轉(zhuǎn)公司經(jīng)營(yíng)狀況惡化的勢(shì)頭，以避免淪為“ST”“PT”的行列。另外公司越早獲得危機(jī)信號(hào)，越可以減少其在會(huì)計(jì)、審計(jì)、律師等方面所支付的費(fèi)用。同時(shí)，有利于證監(jiān)部門(mén)加強(qiáng)財(cái)務(wù)監(jiān)督管理，以提高上市公司的經(jīng)濟(jì)效益。
3構(gòu)建財(cái)務(wù)危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)的可行性
3.1理論依據(jù)
我國(guó)20世紀(jì)80年代初有了經(jīng)濟(jì)預(yù)警的概念，承認(rèn)經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)性和周期性。企業(yè)預(yù)警理論主要包括危機(jī)管理理論、策略震撼理論、企業(yè)逆境管理理論以及企業(yè)診斷理論。這就為財(cái)務(wù)預(yù)警理論的發(fā)展和成熟提供了理論基礎(chǔ)。財(cái)務(wù)危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)是基于上市公司財(cái)務(wù)運(yùn)作的全過(guò)程，不斷成熟的財(cái)務(wù)管理學(xué)理論則成為其基礎(chǔ)；財(cái)務(wù)危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)的預(yù)警分析是對(duì)大量原始信息和數(shù)據(jù)的處理，日益發(fā)展完善的信息傳遞理論和統(tǒng)計(jì)學(xué)為其提供了理論基礎(chǔ)；財(cái)務(wù)危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)中的危機(jī)管理不僅是對(duì)危機(jī)全過(guò)程的監(jiān)測(cè)和控制，而且是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的處理，那么現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)周期理論和風(fēng)險(xiǎn)管理理論則為其提供了依據(jù)。另外，證監(jiān)部門(mén)于2001年11月《虧損上市公司暫停上市和終止上市實(shí)施辦法（修訂）》，表明我國(guó)證券市場(chǎng)退市機(jī)制不斷健全和完善。證券市場(chǎng)的退市機(jī)制是實(shí)現(xiàn)上市公司優(yōu)勝劣汰的重要途徑，增強(qiáng)上市公司的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，提高上市公司的質(zhì)量，引導(dǎo)證券市場(chǎng)朝良性方向發(fā)展。
3.2經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)
財(cái)務(wù)危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)是在危機(jī)前建立的，這個(gè)時(shí)候上市公司的財(cái)務(wù)狀況良好，財(cái)力雄厚，完全可以滿(mǎn)足構(gòu)建財(cái)務(wù)危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)的所有資金需求。同時(shí)，財(cái)務(wù)危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)建立起來(lái)以后，為公司解決財(cái)務(wù)危機(jī)提供了有效分析手段和控制對(duì)策，使上市公司不至于破產(chǎn)，更甚是能及時(shí)發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，保證了公司經(jīng)濟(jì)效益的實(shí)現(xiàn)，可以彌補(bǔ)構(gòu)建財(cái)務(wù)危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)的全部支出，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)收益，即危機(jī)管理支出小于危機(jī)管理所帶來(lái)的收益。3.3技術(shù)支撐
上市公司的財(cái)務(wù)資料相對(duì)容易搜集，財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)趨于規(guī)范財(cái)務(wù)預(yù)警系統(tǒng)以財(cái)務(wù)報(bào)表及其他相關(guān)的財(cái)務(wù)信息與非財(cái)務(wù)信息為依據(jù)，在建立財(cái)務(wù)預(yù)警模型和進(jìn)行預(yù)警分析時(shí)，要運(yùn)用大量的財(cái)務(wù)資料。大部分上市公司已經(jīng)能夠按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本規(guī)則進(jìn)入市場(chǎng)，完成了現(xiàn)代企業(yè)制度的建設(shè)，產(chǎn)權(quán)明晰，管理規(guī)范、科學(xué)，財(cái)務(wù)披露制度較為健全。同時(shí)，又處于公開(kāi)的市場(chǎng)監(jiān)管之下，各種操作行為較為規(guī)范。同時(shí)，監(jiān)管部門(mén)監(jiān)管力度的加大，將進(jìn)一步抑制會(huì)計(jì)造假者的造假動(dòng)機(jī)，提高財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)質(zhì)量，從而更加有利于財(cái)務(wù)預(yù)警系統(tǒng)的順利運(yùn)行。
4構(gòu)建財(cái)務(wù)危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)的新思路
財(cái)務(wù)危機(jī)有潛伏、發(fā)作、惡化三個(gè)階段，在各個(gè)階段應(yīng)該有相應(yīng)的管理對(duì)策，這一系列的對(duì)策就構(gòu)成了本文財(cái)務(wù)危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)的基本框架。
財(cái)務(wù)危機(jī)的潛伏時(shí)期，上市公司處在一個(gè)多變的環(huán)境之中，公司的市場(chǎng)狀況、產(chǎn)品的升級(jí)換代速度、關(guān)聯(lián)企業(yè)的供貨和資金償付能力、競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的價(jià)格政策變動(dòng)、金融市場(chǎng)的波動(dòng)、利率和外匯市場(chǎng)的變化、銀行信用和利率政策的改變等等，都會(huì)對(duì)企業(yè)的財(cái)務(wù)狀況、籌資能力、資金調(diào)度能力和償債能力等產(chǎn)生巨大的影響。為了及時(shí)準(zhǔn)確的識(shí)別財(cái)務(wù)危機(jī)，就需要有一個(gè)專(zhuān)門(mén)組織對(duì)企業(yè)內(nèi)外的財(cái)務(wù)信息和數(shù)據(jù)進(jìn)行全面收集和有效傳遞，為預(yù)警分析機(jī)制提供信息數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，這就構(gòu)成了財(cái)務(wù)危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)的信息處理機(jī)制。
財(cái)務(wù)危機(jī)的發(fā)作時(shí)期，在證監(jiān)部門(mén)的財(cái)務(wù)監(jiān)督下，上市公司為保證經(jīng)濟(jì)效益的實(shí)現(xiàn)，就必須對(duì)收集的內(nèi)外財(cái)務(wù)信息和數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，選擇能夠明顯反映公司財(cái)務(wù)狀況特征的指標(biāo)體系，不僅要有財(cái)務(wù)指標(biāo)，而且要引入非財(cái)務(wù)指標(biāo)，如行業(yè)、企業(yè)規(guī)模、管理水平等，以全面反映公司財(cái)務(wù)狀況，然后用收集的數(shù)據(jù)和選定的指標(biāo)，通過(guò)現(xiàn)代建模方法（如主成分法，人工神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)方法）構(gòu)建預(yù)警分析模型，以準(zhǔn)確判斷財(cái)務(wù)危機(jī)是否已經(jīng)產(chǎn)生，將此分析結(jié)果及時(shí)反饋給企業(yè)管理者，便于其迅速采取對(duì)策。指標(biāo)分析和模型分析構(gòu)成了財(cái)務(wù)危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)的預(yù)警分析機(jī)制。
財(cái)務(wù)危機(jī)的惡化時(shí)期，財(cái)務(wù)危機(jī)已經(jīng)存在，如果不能及時(shí)控制或有效化解，上市公司將面臨生死存亡的境地。為了化解危機(jī)，公司管理層就要立即啟動(dòng)財(cái)務(wù)危機(jī)處理小組，迅速分析財(cái)務(wù)危機(jī)產(chǎn)生的原因，及時(shí)采取有效的管理措施，以恢復(fù)公司正常經(jīng)營(yíng)。由于財(cái)務(wù)危機(jī)有突發(fā)性，要求公司管理層要有強(qiáng)烈的危機(jī)意識(shí)。
任何一項(xiàng)管理活動(dòng)都離不開(kāi)管理者，上市公司財(cái)務(wù)危機(jī)預(yù)警管理也不例外，要有一個(gè)專(zhuān)門(mén)組織為預(yù)警管理服務(wù)。構(gòu)建了以財(cái)務(wù)危機(jī)發(fā)展階段為基礎(chǔ)的預(yù)警-報(bào)警-排警的財(cái)務(wù)危機(jī)預(yù)警過(guò)程機(jī)理，還需要有實(shí)施財(cái)務(wù)危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)的組織機(jī)制，它包含了組織體系和組織過(guò)程。組織體系就是構(gòu)建一個(gè)專(zhuān)門(mén)為危機(jī)預(yù)警管理服務(wù)的組織；組織過(guò)程則是在危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)實(shí)施中的預(yù)警-報(bào)警-排警邏輯過(guò)程。
此財(cái)務(wù)危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)是以專(zhuān)門(mén)組織為保證，依次執(zhí)行預(yù)警-報(bào)警-排警三項(xiàng)活動(dòng)，與前面的研究相比，克服了將組織機(jī)制、信息處理機(jī)制、預(yù)警分析機(jī)制、危機(jī)管理機(jī)制并列的不足，使預(yù)警系統(tǒng)結(jié)構(gòu)更為合理，為財(cái)務(wù)危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)的實(shí)施提供了新思路。
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事情至此似乎已經(jīng)很清楚了。但是，律師在研究后發(fā)現(xiàn)，深圳市財(cái)政局作出的行政處罰存在著種種缺陷，而這些缺陷在國(guó)內(nèi)的政府采購(gòu)行政處罰中屢見(jiàn)不鮮。這些缺陷已經(jīng)讓政府采購(gòu)行政處罰本身游走在違法的邊緣。
對(duì)供應(yīng)商的違法行為給予應(yīng)有的懲處是非常必要的。但作為政府采購(gòu)的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在處理類(lèi)似案件時(shí)，對(duì)于違法事實(shí)的認(rèn)定、所適用的法律、所實(shí)施的行政處罰程序等方面，都必須符合我國(guó)《政府采購(gòu)法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》、《行政處罰法》等相關(guān)法律的規(guī)定。本案所存在的缺陷值得我們重視。
本案適用什么法律？
本案是屬于公開(kāi)招投標(biāo)引起的政府采購(gòu)案件。從行政處罰決定書(shū)內(nèi)容來(lái)看，政府采購(gòu)的行政主管機(jī)關(guān)沒(méi)有適用我國(guó)相關(guān)的法律規(guī)范，而是援引地方性的法規(guī)作出行政處罰決定，這是本案的缺陷之首。
我們知道，政府采購(gòu)對(duì)象的資金來(lái)源于國(guó)家財(cái)政，所以法律將公開(kāi)招標(biāo)的采購(gòu)方式作為政府采購(gòu)的主要方式。因此，政府采購(gòu)活動(dòng)中的當(dāng)事人和行政主體，不僅要遵守《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》的規(guī)定，還需要遵循《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定。
與此同時(shí)，我們應(yīng)該明確，根據(jù)我國(guó)《憲法》和《立法法》的規(guī)定，法規(guī)、規(guī)章與憲法或法律抵觸者無(wú)效。落實(shí)到本案中，我們就可以發(fā)現(xiàn)，行政主體援引地方性法規(guī)對(duì)供應(yīng)商進(jìn)行處罰，其依據(jù)與法律所規(guī)定的內(nèi)容相抵觸。
我們以其引用的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)政府采購(gòu)條例》第四十八條規(guī)定來(lái)分析，根據(jù)該條例規(guī)定，供應(yīng)商如果存在本案所述的違法情形，投標(biāo)無(wú)效，給采購(gòu)人、招標(biāo)機(jī)構(gòu)或者其他供應(yīng)人造成損失的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任；采購(gòu)主管部門(mén)“可以”對(duì)其處以投標(biāo)金額百分之二以上百分之十以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，禁止其三年內(nèi)參加政府招標(biāo)采購(gòu)的投標(biāo)?？梢?jiàn)，該條例賦予了政府采購(gòu)主管部門(mén)較大的自由裁量空間和權(quán)力：“可以”處罰或不予處罰，從輕處罰或從重處罰，決定權(quán)完全在于行政主體。此外，該條例罰款的幅度和禁止交易的年限也與國(guó)家法律——《政府采購(gòu)法》所規(guī)定的內(nèi)容相悖。如該條例規(guī)定的罰款幅度是處以投標(biāo)金額百分之二以上百分之十以下，而《政府采購(gòu)法》規(guī)定的是“采購(gòu)金額千分之五以上千分之十以下的罰款”。又如，該條例規(guī)定的禁止交易的年限是三年內(nèi)，低于一年都是被允許的；而《政府采購(gòu)法》所規(guī)定的是“在一至三年內(nèi)禁止參加政府采購(gòu)活動(dòng)”。
2003年10月，最高人民法院就審理行政案件適用法律規(guī)范問(wèn)題進(jìn)行了專(zhuān)題座談。之后，2004年5月18日，最高人民法院了《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問(wèn)題的座談會(huì)紀(jì)要》。該紀(jì)要對(duì)法律規(guī)范之間的沖突和適用，作了明確的解釋?zhuān)渲幸?guī)定：調(diào)整同一對(duì)象的兩個(gè)或者兩個(gè)以上的法律規(guī)范因規(guī)定不同的法律后果而產(chǎn)生沖突的，一般情況下應(yīng)當(dāng)按照立法法規(guī)定的上位法優(yōu)于下位法、后法優(yōu)于前法以及特別法優(yōu)于一般法等法律適用規(guī)則，判斷和選擇所應(yīng)適用的法律規(guī)范。
顯然，本案的行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行行政處罰時(shí)應(yīng)該依據(jù)國(guó)家法律，而不是地方條例。
法律對(duì)政府采購(gòu)行政處罰的規(guī)定究竟如何？
這起政府采購(gòu)案例，行政主體認(rèn)定相對(duì)人的違法行為是屬于“串標(biāo)”行為，但實(shí)施的處罰卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于法定內(nèi)容，嚴(yán)重違反了羈束裁量范圍。
“串標(biāo)”行為在我國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)和招投標(biāo)活動(dòng)中都是屬于嚴(yán)重的違法行為，一直是被從嚴(yán)禁止的。但本案件中的供應(yīng)商卻僅僅受到在一年或六個(gè)月內(nèi)禁止參加深圳市政府采購(gòu)活動(dòng)的行政處罰。這顯然有悖于我國(guó)法律的相關(guān)規(guī)定。根據(jù)《政府采購(gòu)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定，禁止參加政府采購(gòu)活動(dòng)只是供應(yīng)商所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任之一。
《政府采購(gòu)法》第七十七條規(guī)定，對(duì)供應(yīng)商與采購(gòu)人、其他供應(yīng)商或者采購(gòu)機(jī)構(gòu)惡意串通所存在的違法情形，應(yīng)該同時(shí)承擔(dān)的法律責(zé)任有：處以采購(gòu)金額千分之五以上千分之十以下的罰款；列入不良行為記錄名單；在一至三年內(nèi)禁止參加政府采購(gòu)活動(dòng)；有違法行為的，并處沒(méi)收違法所得；情節(jié)嚴(yán)重的，由工商行政管理機(jī)構(gòu)吊銷(xiāo)營(yíng)業(yè)執(zhí)照；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
我國(guó)《招標(biāo)投標(biāo)法》對(duì)“串標(biāo)”行為也有嚴(yán)厲的處罰規(guī)定，但相對(duì)于《政府采購(gòu)法》來(lái)說(shuō)，還是較輕的。根據(jù)新法優(yōu)于舊法，特別法優(yōu)于普通法的原則，《政府采購(gòu)法》有規(guī)定的，應(yīng)該優(yōu)先適用。
本案中，采購(gòu)主管部門(mén)認(rèn)定供應(yīng)商的行為已經(jīng)構(gòu)成串標(biāo)，應(yīng)該給予行政處罰。那么依照什么樣的程序，適用什么樣的法律，給予什么樣的處罰，都必須遵守法律規(guī)定的程序、設(shè)定的處罰種類(lèi)、實(shí)施的處罰依據(jù)進(jìn)行，否則就是不受法律保護(hù)的無(wú)效行政行為。
行政主體的權(quán)自何來(lái)？
目前，在我國(guó)的政府采購(gòu)行政執(zhí)法實(shí)踐中，違反處罰法定原則的現(xiàn)象普遍存在。許多具體行政行為是依據(jù)下位法作出的，并未援引和適用上位法。在這種情況下，為維護(hù)法制統(tǒng)一，人民法院審查具體行政行為的合法性時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)下位法是否符合上位法一并進(jìn)行判斷。經(jīng)判斷下位法與上位法相抵觸的，應(yīng)當(dāng)依據(jù)上位法認(rèn)定被訴具體行政行為的合法性。所以，深圳這部政府采購(gòu)方面的地方性法規(guī)如果需要繼續(xù)適用，相關(guān)內(nèi)容亟需修改。在尚未修改完善之前，對(duì)于政府采購(gòu)行政執(zhí)法案件，只能按我國(guó)政府采購(gòu)法、相關(guān)的法律以及行政規(guī)章所規(guī)定的內(nèi)容執(zhí)行。
處罰法定原則是行政處罰的基本原則之一，也是行政處罰的最重要的原則。處罰法定原則包括三層含義：
其一，實(shí)施處罰的主體是法定的。我國(guó)《政府采購(gòu)法》第十三條賦予財(cái)政主管部門(mén)對(duì)政府采購(gòu)案件行使主管權(quán)和處罰權(quán)。
其二，行政處罰的依據(jù)是法定的。根據(jù)我國(guó)法律規(guī)定，法律對(duì)違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定的，行政法規(guī)只能在法律規(guī)定的種類(lèi)和幅度內(nèi)作具體規(guī)定。地方性法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由、吊銷(xiāo)企業(yè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照以處的行政處罰
，但法律、行政法規(guī)對(duì)違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定的，地方性法規(guī)只能在法律、行政法規(guī)規(guī)定的種類(lèi)和幅度內(nèi)作具體規(guī)定。
其三，行政處罰程序是法定的。違反程序的行政處罰行為無(wú)效。
隱藏在行政處罰決定書(shū)中的缺陷
比如，在一些黨政機(jī)關(guān)頒發(fā)的文件甚至一些學(xué)術(shù)刊物中，只是把公共財(cái)政與以往的財(cái)政概念作了簡(jiǎn)單置換。就好像電腦的文字處理替換功能，凡是過(guò)去使用財(cái)政概念的地方，統(tǒng)統(tǒng)被替換成了公共財(cái)政。于是，財(cái)政預(yù)算變成了公共財(cái)政預(yù)算，財(cái)政收入變成了公共財(cái)政收入，財(cái)政支出變成了公共財(cái)政支出，財(cái)政政策變成了公共財(cái)政政策。倘若真的如此簡(jiǎn)單，且不說(shuō)20多年付出的探索成本與實(shí)得效益嚴(yán)重不對(duì)稱(chēng)，而且也確有同義反復(fù)、畫(huà)蛇添足之嫌。因?yàn)椋袆e于家計(jì)（家庭部門(mén)的收支）和財(cái)務(wù)（企業(yè)部門(mén)的收支），財(cái)政從來(lái)指的都是政府部門(mén)的收支或收支活動(dòng)。也就是說(shuō)，財(cái)政一詞本身就包含了公共收支或公共收支活動(dòng)的意義。
也有人將公共財(cái)政同國(guó)家財(cái)政對(duì)應(yīng)起來(lái)，做了定語(yǔ)上的置換，凡是過(guò)去使用國(guó)家財(cái)政概念表述的地方，均被相應(yīng)替換成了公共財(cái)政。但是，稍做一點(diǎn)字義的對(duì)比，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，國(guó)家是一個(gè)集合的概念。我們通常所說(shuō)的國(guó)家預(yù)算，指的是由中央預(yù)算和各級(jí)地方預(yù)算構(gòu)成的集合體；同樣，國(guó)家財(cái)政指的是由中央財(cái)政和各級(jí)地方財(cái)政構(gòu)成的集合體。公共則是一個(gè)定性的概念。公共財(cái)政顯然指的是財(cái)政收支或財(cái)政收支活動(dòng)的性質(zhì)是公共的。字義上既然存在如此差異，將二者簡(jiǎn)單對(duì)應(yīng)并據(jù)此定義公共財(cái)政，顯然是不適當(dāng)?shù)摹?/p>
更帶有普遍性的是，將生產(chǎn)建設(shè)財(cái)政與公共財(cái)政相對(duì)應(yīng)，進(jìn)而將公共財(cái)政建設(shè)理解為財(cái)政支出退出生產(chǎn)建設(shè)領(lǐng)域或逐步從生產(chǎn)建設(shè)領(lǐng)域退出。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，我國(guó)的財(cái)政支出因主要投向生產(chǎn)建設(shè)領(lǐng)域而被概括為“生產(chǎn)建設(shè)財(cái)政”。搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)了，財(cái)政支出要以公共事業(yè)領(lǐng)域?yàn)橹饕断颍蚨鸩綔p少對(duì)生產(chǎn)建設(shè)領(lǐng)域的支出。但是，減少不等于退出。在當(dāng)今世界上，也找不到哪一個(gè)國(guó)家不向生產(chǎn)建設(shè)領(lǐng)域注入任何財(cái)政資金的記錄。政府履行的公共職能，不能不包括生產(chǎn)或提供公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施。公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施的生產(chǎn)或提供，肯定屬于生產(chǎn)建設(shè)支出系列。而且，生產(chǎn)性支出也好，建設(shè)性支出也罷，它們都不是與公共支出同一層次的對(duì)應(yīng)概念。誰(shuí)都不能否認(rèn)政府投向諸如公路建設(shè)、水利設(shè)施建設(shè)等方面的支出屬于公共性質(zhì)的支出。與生產(chǎn)建設(shè)支出（財(cái)政）構(gòu)成對(duì)應(yīng)關(guān)系的，只能是經(jīng)常性支出（財(cái)政）或消費(fèi)性支出（財(cái)政）。進(jìn)一步看，如果把公共財(cái)政建設(shè)僅僅歸結(jié)為對(duì)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整，而不是包括財(cái)政收入、財(cái)政支出以及財(cái)政政策在內(nèi)的整體運(yùn)行格局的根本性變革，那么，公共財(cái)政建設(shè)的意義就要大打折扣。
鑒于對(duì)公共財(cái)政的概念和意義存在諸多歧義，恰當(dāng)?shù)囟x公共財(cái)政并據(jù)此謀劃公共財(cái)政建設(shè)藍(lán)圖，關(guān)系我國(guó)財(cái)政改革發(fā)展的方向和成敗。我們可以從對(duì)20多年財(cái)政改革軌跡的追溯中去尋求公共財(cái)政的實(shí)質(zhì)意義。迄今為止，伴隨著市場(chǎng)取向的改革進(jìn)程，我國(guó)的財(cái)政運(yùn)行格局至少發(fā)生了三個(gè)層面的深刻變化：
財(cái)政收入正在由“取自家之財(cái)”走向“取眾人之財(cái)”。就收入一翼看，1978年的時(shí)候，全國(guó)財(cái)政收入的86.8％來(lái)自國(guó)有經(jīng)濟(jì)單位的繳款。如果再加上帶有準(zhǔn)國(guó)有性質(zhì)的集體經(jīng)濟(jì)單位的繳款，便幾乎是清一色的國(guó)有制來(lái)源結(jié)構(gòu)。到2003年，財(cái)政收入的來(lái)源結(jié)構(gòu)已經(jīng)是“三七開(kāi)”：國(guó)有經(jīng)濟(jì)單位對(duì)財(cái)政收入的貢獻(xiàn)退居29.5％，集體企業(yè)、股份制企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)、外商投資企業(yè)等多種所有制企業(yè)以及農(nóng)村居民和城市居民個(gè)人的繳納，占到了70.5％之多。并且，來(lái)自后一方面繳款的份額呈現(xiàn)出越來(lái)越強(qiáng)勁的增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。
財(cái)政支出正在由“辦自家之事”走向“辦眾人之事”。就支出一翼論，1978年，在全國(guó)財(cái)政支出總額中，用于基本建設(shè)項(xiàng)下的支出（形成國(guó)有資產(chǎn)）占40.4％。加上專(zhuān)門(mén)投向國(guó)有經(jīng)濟(jì)單位的增撥企業(yè)流動(dòng)資金支出、挖潛改造資金和科技三項(xiàng)費(fèi)用支出、彌補(bǔ)虧損支出以及為國(guó)有企業(yè)諸如職工住房、醫(yī)療服務(wù)、子弟學(xué)校、幼兒園和其他屬于集體福利設(shè)施的投資提供補(bǔ)貼的支出等，花在國(guó)有經(jīng)濟(jì)單位上的錢(qián)，便成了整個(gè)財(cái)政支出中的大頭。到2003年，基本建設(shè)支出所占比重已經(jīng)下滑至13.9％。如果剔除當(dāng)年以增發(fā)國(guó)債來(lái)安排的并非正常性的基礎(chǔ)設(shè)施投資，便不足10％了。與此同時(shí)，用于養(yǎng)老保險(xiǎn)基金補(bǔ)貼、國(guó)有企業(yè)下崗職工基本生活保障補(bǔ)助、城鎮(zhèn)居民最低生活保障補(bǔ)助、撫恤和社會(huì)福利救濟(jì)費(fèi)等社會(huì)保障性支出上升至17％，用于科教文衛(wèi)事業(yè)項(xiàng)下的支出增長(zhǎng)到了18.2％。
政策取向正在由“區(qū)別對(duì)待”走向“國(guó)民待遇”。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，有關(guān)財(cái)政稅收政策的基本表述是“區(qū)別對(duì)待”。私營(yíng)企業(yè)的稅負(fù)重于集體企業(yè)，集體企業(yè)的稅負(fù)重于國(guó)有企業(yè)。并且，國(guó)家財(cái)政的錢(qián)主要投向國(guó)有經(jīng)濟(jì)單位。而在今天，取而代之的提法是“國(guó)民待遇”。在稅收負(fù)擔(dān)和支出投向安排上，要一視同仁、無(wú)差別地對(duì)待所有的企業(yè)和居民。
也就是說(shuō)，這些年來(lái)，在我國(guó)財(cái)政的總體運(yùn)行格局上，來(lái)源于國(guó)有經(jīng)濟(jì)單位的繳款大幅度減少了，其他經(jīng)濟(jì)成分的繳款份額迅速上升了；專(zhuān)門(mén)投向國(guó)有經(jīng)濟(jì)單位的支出份額大幅度減少了，覆蓋多種所有制經(jīng)濟(jì)單位利益的支出迅速增多了；旨在限制非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展、扶持公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策安排減少了，著眼于支持多種所有制經(jīng)濟(jì)的政策安排增加了。所有這些變化，歸結(jié)起來(lái)實(shí)質(zhì)是財(cái)政運(yùn)行格局趨向于公共化的具體體現(xiàn)，表明財(cái)政收支運(yùn)作的立足點(diǎn)由主要著眼于滿(mǎn)足國(guó)有經(jīng)濟(jì)單位的需要擴(kuò)展至著眼于滿(mǎn)足整個(gè)社會(huì)的公共需要，財(cái)政收支效益的覆蓋面由基本限于城鎮(zhèn)企業(yè)和居民延伸至城鎮(zhèn)和農(nóng)村的所有企業(yè)和居民。
