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新農村建設的穩(wěn)步推進和規(guī)范健康發(fā)展，必須以科學的規(guī)劃為先導和基礎。以“全面建設小康社會”為總體目標，按照“生產發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”的建設要求，堅持科學發(fā)展觀，依據(jù)國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃以及各地有關新農村建設的政策方針，結合當?shù)氐淖匀画h(huán)境、資源條件、發(fā)展水平、現(xiàn)狀特點，突出發(fā)展生產，統(tǒng)籌兼顧，分類指導，綜合部署，逐步完善新農村規(guī)劃的有關內容，建立健全覆蓋農村的規(guī)劃體系，科學制訂新農村建設規(guī)劃，已成為當前各級規(guī)劃與管理部門面臨的核心工作之一。
新農村建設規(guī)劃是在現(xiàn)狀圖的基礎上進行的。底圖的內容對于規(guī)劃圖的完備性、對比性具有重要影響。以現(xiàn)狀圖作為規(guī)劃底圖，既可以為各種規(guī)劃內容在圖上轉繪提供控制基礎，又可以清楚地反映出規(guī)劃內容與現(xiàn)狀之間的相互聯(lián)系，能直觀地看出何時、何地將進行何種建設，使規(guī)劃的實施更具可操作性。要測制新農村建設規(guī)劃所用現(xiàn)狀底圖，為科學規(guī)劃提供保障和依據(jù)，首先要分析和理清規(guī)劃的內涵、底圖規(guī)范等問題。本文以新農村建設規(guī)劃體系中的土地規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃（簡稱“兩規(guī)”）為例，嘗試對這些問題進行綜合論述。
1 兩規(guī)的內涵及聯(lián)系
土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃作為新農村建設規(guī)劃體系的重要組成部分，更應引起廣泛的關注和重視。究其原因，主要有兩方面：一方面，新農村建設離不開土地，使用土地不能沒有土地利用規(guī)劃，因此在新農村建設中，要先行進行土地規(guī)劃；另一方面，通過村鎮(zhèn)規(guī)劃，可以合理制定村鎮(zhèn)布局體系，有效控制農村人均建設用地規(guī)模以更好地節(jié)約、集約用地，完善村鎮(zhèn)基礎設施，積極促進村鎮(zhèn)經濟和其他的建設合理發(fā)展。
1.1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地規(guī)劃
土地規(guī)劃，又稱土地利用規(guī)劃，是對土地資源進行合理組織利用和經營管理的一項綜合性技術經濟措施。按照我國現(xiàn)行行政區(qū)劃體制又可將土地利用規(guī)劃相應地分為全國、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、地區(qū)（地級市）、縣（縣級市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）等五級[1]。針對新農村建設的要求和需要，要在做好縣級以上土地利用規(guī)劃的基礎上，進一步加強和做好鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用規(guī)劃。鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃是根據(jù)上級土地利用總體規(guī)劃的要求和本鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）自然社會經濟條件，綜合研究和確定土地利用的目標、發(fā)展方向，統(tǒng)籌安排田、水、路、林、村各類用地，協(xié)調各業(yè)用地矛盾，重點安排好耕地和基本農田、村鎮(zhèn)建設用地、生態(tài)建設和環(huán)境保護用地及其他基礎產業(yè)、基礎設施用地，劃定土地用途區(qū)，合理安排農村土地整治和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，制定實施規(guī)劃的措施。
依據(jù)規(guī)劃對象的層次和工作深度，通?？蓪⑧l(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃進一步劃分為鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用詳細規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用專項規(guī)劃。土地總體規(guī)劃是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內的土地利用在總體上的宏觀控制和戰(zhàn)略安排，具有綜合性、長期性、區(qū)域性和指導性。土地利用詳細規(guī)劃是在總體規(guī)劃的控制和指導下，詳細規(guī)定各類用地的各項控制指標和規(guī)劃管理要求，或直接對某一地段、某一土地單位使用的土地作出具體安排和規(guī)劃設計。土地利用專項規(guī)劃也是在土地總體規(guī)劃的框架控制下，針對土地開發(fā)、利用、整治、保護的某一專門問題或某一產業(yè)部門的土地利用問題而進行的規(guī)劃設計。
1.2 村鎮(zhèn)規(guī)劃
村鎮(zhèn)規(guī)劃，是為確定村鎮(zhèn)性質、規(guī)模和發(fā)展方向，協(xié)調村鎮(zhèn)布局和各項建設而制定的綜合布署和具體安排。由于我國村鎮(zhèn)一般包括村莊（基層村、中心村）和集鎮(zhèn)（一般鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)），因此，在規(guī)劃體系上，村鎮(zhèn)規(guī)劃通?？上鄳貐^(qū)分為村鎮(zhèn)總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設規(guī)劃[2]。
村鎮(zhèn)總體規(guī)劃是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)域范圍內村鎮(zhèn)體系及重要建設項目的整體布署，其中村鎮(zhèn)體系規(guī)劃具有“準區(qū)域規(guī)劃”性質。村鎮(zhèn)建設規(guī)劃以村鎮(zhèn)總體規(guī)劃為依據(jù)，確定鎮(zhèn)區(qū)或村莊的性質和發(fā)展方向、預測人口和用地規(guī)模、結構，進行用地布局，合理配置各項基礎設施和主要公共建筑，安排主要建設的時間順序，并具體落實近期建設項目。村鎮(zhèn)建設規(guī)劃是在村鎮(zhèn)總體規(guī)劃的指導下對鎮(zhèn)區(qū)或村莊建設進行的具體安排，分為鎮(zhèn)區(qū)建設規(guī)劃和村莊規(guī)劃。
兩規(guī)之間既有區(qū)別，又有聯(lián)系。一方面，二規(guī)分屬于兩種規(guī)劃體系，在規(guī)劃的指導思想、主體目標、規(guī)劃期限、統(tǒng)計方式、管理機構和模式等方面均存在不一致；另一方面，兩大規(guī)劃的編制都是以國民經濟和社會發(fā)展計劃為依據(jù)，都以土地合理利用布局為核心，規(guī)劃成果都落實在“地”上，用“圖”加以表示，但在用地方式、分類標準、評價系統(tǒng)上又不盡一致。當前新農村建設中兩規(guī)之間脫節(jié)甚至矛盾沖突的現(xiàn)象比較普遍，迫切需要統(tǒng)一認識、使二者互相協(xié)調、有機銜接、彼此制約和互為補充[3，4]。
2 兩規(guī)底圖規(guī)范及要求
為規(guī)范規(guī)劃的編制工作、保證規(guī)劃的科學性和可行性、提高規(guī)劃的質量、相關部門制定了一系列的規(guī)范性文件，其中對兩規(guī)現(xiàn)狀圖的要素構成、成圖比例尺等內容提出了基本要求，現(xiàn)概括如下：
2.1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地規(guī)劃底圖規(guī)范及要求
鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用現(xiàn)狀底圖，要求既能反映項目區(qū)土地利用現(xiàn)狀，又能顯示出項目區(qū)地形地貌，以滿足土地利用項目規(guī)劃設計之需要，符合空間直觀性、可量測性、概略一覽性等基本要求。
根據(jù)國土資源部頒發(fā)的《鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃制圖規(guī)范》[5]，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用現(xiàn)狀圖主要由以下三類要素構成：
（1）基礎地理要素：包括行政界線、政府駐地、高程特征點、等高線與等深線、其他重要地物等。其作用有兩個方面：一是作為專業(yè)要素轉繪的骨架；二是指示專業(yè)要素與地理要素之間的關系。
（2）專題要素：包括土地現(xiàn)狀用途、大型工礦企業(yè)等的范圍和名稱、鄉(xiāng)域及周邊鐵路、高速公路、國省干道、民用機場、重要港口碼頭、重要水利設施等。
（3）整飾要素：主要包括注記、圖名、圖例、比例尺、方位坐標、編圖說明、拼接合圖表等。其作用是使整幅圖要素完備、說明清楚、圖示清晰，讓人一目了然。
目前，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃中一般采用1：10000的土地利用現(xiàn)狀調查圖作為規(guī)劃底圖。事實上，這種比例尺的現(xiàn)狀圖很難準確、清晰、客觀地反映出地塊的實際變化和規(guī)劃情況，達不到按圖審批用地、畫出用地紅線的要求，僅為示意圖，在規(guī)劃的實施中較難操作[6]。因此，有必要重新規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地規(guī)劃圖底圖的比例尺大小。
為了能在圖上把實際變更的最小面積清晰地表示出來，在個別地方已經出現(xiàn)了1：1000和1：2000兩種比例尺的工作底圖。與1：2000比例尺的工作底圖相比，1：1000比例尺的圖件雖然圖面更詳細，但同時圖面荷載量也大大提高，而且變更修改也更頻繁。這不僅使測量工作量大大加重，而且也使財力、物力的負擔加重，并影響成圖時間。從目前的實際情況來看，不適宜在我國各鄉(xiāng)鎮(zhèn)推廣。況且就鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃圖件編制的要求和作用而言，1：2000比例尺的工作底圖荷載的詳細程度已完全足夠。因此，我們建議以1：2000作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用底圖的首選比例尺。
2.2 村鎮(zhèn)規(guī)劃底圖規(guī)范及要求
為規(guī)范村鎮(zhèn)規(guī)劃編制工作，建設部于2000年了《村鎮(zhèn)規(guī)劃編制辦法（試行）》[2]，該辦法在種類、要素構成、比例尺等方面定義和規(guī)定了村鎮(zhèn)規(guī)劃現(xiàn)狀圖的內涵以及有關的繪制技術要求。村鎮(zhèn)現(xiàn)狀圖是用圖的形式表示規(guī)劃范圍內村鎮(zhèn)建設的現(xiàn)狀，分為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）域現(xiàn)狀圖、鎮(zhèn)區(qū)現(xiàn)狀圖、村莊現(xiàn)狀圖等三種基本類型：
（1）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）域現(xiàn)狀圖：主要包括鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）域行政轄區(qū)內農業(yè)、水利設施、工礦生產基地、倉儲、河湖水系、綠化等土地利用和分布情況；行政區(qū)劃，各居民點的位置及其用地范圍和人口規(guī)模；道路交通組織、給排水、電力電訊等基礎設施的管線、走向，以及客貨車站、碼頭、水源、水廠、變電所、郵政所等的位置；主要公共建筑的位置、規(guī)模及其服務范圍；防洪設施、環(huán)保設施的現(xiàn)狀情況；以及其他需要在現(xiàn)狀圖表示的內容。
（2）鎮(zhèn)區(qū)現(xiàn)狀圖：主要包括行政區(qū)和建成區(qū)界線，各類建設用地的規(guī)模和布局；各類建筑的分布和質量分析；道路走向、寬度，對外交通以及客貨站、碼頭等的位置；水廠、給排水系統(tǒng)、水源地位置及保護范圍；電力、電訊及其他基礎設施；主要公共建筑的位置和規(guī)模；固體廢棄物、污水處理設施的位置、占地范圍；其他對建筑規(guī)劃有影響的，需要在圖紙上表示的內容。
（3）村莊現(xiàn)狀圖：可參考鎮(zhèn)區(qū)現(xiàn)狀圖所應包含的內容，適當簡化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)域現(xiàn)狀圖的比例尺一般為1：10000，根據(jù)規(guī)模大小可在1：5000～1：25000之間選擇；鎮(zhèn)區(qū)現(xiàn)狀圖的比例尺一般為1：2000，根據(jù)規(guī)模大小可在1：1000～1：5000之間選擇；村莊現(xiàn)狀圖的比例尺一般為1：1000，根據(jù)規(guī)模大小可在1：500～1：2000之間選擇。
目前，國家還沒有制定形成統(tǒng)一的規(guī)劃現(xiàn)狀圖精度標準。因此，在測制各種規(guī)劃現(xiàn)狀圖的實踐中，各地要以能滿足當?shù)匦罗r村建設的基本要求為原則，結合實際情況和經濟能力，參考已有相關國家測量技術規(guī)范（如《工程測量規(guī)范》、《城市測量規(guī)范》等），靈活設置和規(guī)定各種比例尺現(xiàn)狀圖的精度指標[7，8]。
3 結束語
土地規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃是統(tǒng)籌新農村建設發(fā)展的主要藍圖，而現(xiàn)狀圖是編制這張藍圖的底圖。沒有現(xiàn)狀圖作為底圖，規(guī)劃就是無源之水、無本之木。為快速測制形成高質量的規(guī)劃現(xiàn)狀圖，積極發(fā)揮測繪在新農村建設中的保障服務作用，本文嘗試論述了規(guī)劃現(xiàn)狀圖測制的若干問題。當然，這些內容只是初步的和描述性的，旨在拋磚引玉，希望吸引更多的人對相關問題進行更深入的研究和探討。
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加強農村土地利用供給精細化管理，有利于提高農村土地資源節(jié)約集約利用水平，促進社會主義新農村建設和農業(yè)農村現(xiàn)代化發(fā)展。
國土資源部規(guī)劃司負責人介紹，我國現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃分為國家、省、市（地）、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級。雖然鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級土地利用總體規(guī)劃也對農村各項土地利用活動進行了安排，但由于比例尺較小、內容安排相對粗疏，一些地區(qū)需要通過編制村土地利用規(guī)劃進一步細化、規(guī)范農村各項土地利用活動。
當前，農村情況復雜多樣，發(fā)展不平衡，資源分布不均，需求有緩有急。開展村土地利用規(guī)劃編制和實施工作，要充分考慮上位規(guī)劃定位是否明確、村“兩委”班子是否團結、基礎條件是否良好、村民意愿是否強烈、規(guī)劃編制經費是否有保障等因素。因此，編制工作要因需而為，不宜強制全面推進。
《意見》明確提出，開展農村土地制度改革試點、社會主義新農村建設、新型r村社區(qū)建設、土地整治和特色景觀旅游名鎮(zhèn)名村保護的地方，應編制村土地利用規(guī)劃；其他地方要明確推進時間表，結合實際有序開展。
此外，鼓勵各地結合社會主義新農村建設、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和農村一二三產業(yè)融合發(fā)展等總體部署，以村土地利用規(guī)劃為依據(jù)，在控制農村建設用地總量、不占用永久基本農田前提下，加大力度盤活存量建設用地，允許通過村莊整治、宅基地整理等節(jié)約的建設用地，重點支持農村產業(yè)發(fā)展；有序推進農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作開展；優(yōu)先安排土地整理復墾開發(fā)資金、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤指標、工礦廢棄地復墾利用指標；用好土地綜合整治平臺，引導聚合各類涉地涉農資金，整體推進山水林田湖村路綜合整治。
村民擁有主體地位
該負責人強調，要堅持村民主體地位，切實保障村民知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權，讓村民真正參與到規(guī)劃編制各個環(huán)節(jié)。
中圖分類號：F320 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）10-0051-02
引言
隨著中國社會經濟的快速發(fā)展，城市用地日益緊張與農村土地普遍的鋪張浪費現(xiàn)象之間的矛盾日益加劇。合理節(jié)約利用，內涵挖潛，增加存量土地的供給量，是解決用地矛盾的一個有效途徑，農村居民點整理是實現(xiàn)這一途徑的有效方法[1]。同時，黨的十六屆五中全會提出了建設社會主義新農村的偉大戰(zhàn)略任務，使得中國農村工作進入新一輪的 [2]。結合新一輪的土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)村莊布局規(guī)劃，村莊整治規(guī)劃勢在必行。
有專家借鑒國外土地整理的模式從可持續(xù)發(fā)展的角度分析中國的土地整理[3~4]，或從提高農用地生產能力、社會經濟、生態(tài)環(huán)境等角度探討土地整理、村莊整治的效益評價分析[5]。針對大都市郊區(qū)，也有學者提出了京郊村莊整治應以“整治為先，量力而行”為原則[6]。但大都市郊區(qū)的村莊整治規(guī)劃有著它的特殊性。筆者在編制天津郊區(qū)村莊整治規(guī)劃時，結合相關理論歸納出在做大都市郊區(qū)村莊整治規(guī)劃時應注意的幾個方面。
一、大都市郊區(qū)農村與農業(yè)的特點
大都市郊區(qū)二三產業(yè)的迅速發(fā)展也使得農村土地利用非農化日益明顯，土地流轉的進程也變得迅速。同時，大都市郊區(qū)農地的生產價值功能趨于弱化。農地的主要功能在于它的生態(tài)功能和社會功能?？拷蠖际?，使得大都市郊區(qū)農村可以得到更多的科技支撐，同時吸引了更多的中高端人才。再加上獨特的區(qū)位優(yōu)勢，其農業(yè)開始向都市型農業(yè)轉型。
二、在編制村莊整治規(guī)劃中值得注意的幾點
1.與上位規(guī)劃銜接，相輔相成但不宜照搬。目前無論是現(xiàn)行的還是正在進行中的新一輪土地利用總體規(guī)劃，其最小單位都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。除個別試點外村級土地利用總體規(guī)劃普遍缺失。村莊整治規(guī)劃就應暫時承擔村級土地利用總體規(guī)劃的職能。再者，土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃都是經過無數(shù)次推敲修正的極具科學性、合理性和可實施性的詳細規(guī)劃。它們可以給村莊整治規(guī)劃提供更合理的指導和依據(jù)。村莊整治規(guī)劃的定位和作用與土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃不同，結合大都市郊區(qū)城鄉(xiāng)建設的迅速發(fā)展，村莊整治規(guī)劃更應注意規(guī)劃的實踐性和可操作性。
2.打破村莊權屬界線，加快土地流轉進展。在村莊整治規(guī)劃中，對農用地的整理是其中最主要的部分。大都市郊區(qū)農業(yè)的發(fā)展方向是都市新型農業(yè)。基于都市農業(yè)的特殊性和區(qū)位、水文、地勢等原因，一個都市農業(yè)項目所涉及到的地塊可能包含多個權屬土地。這就要求在村莊整治規(guī)劃的編制中，規(guī)劃片區(qū)的選擇適當打破個人權屬和村莊權屬。取而代之，可以結合區(qū)位、水文、地勢等自然條件和土地利用規(guī)劃中的管制分區(qū)為分界線，劃定合理的規(guī)劃片區(qū)。二三產業(yè)的迅速發(fā)展使得大都市郊區(qū)的農用地的社會保障功能，經濟功能都趨于弱化。農用地流轉對當?shù)剞r民的生產、生活影響相對較少。土地流轉和權屬調整在大都市郊區(qū)是切實可行的。
3.節(jié)約集約用地，淘汰渠灌灌溉方式。水利工程設計是土地整治規(guī)劃中的重點。北京、天津城郊農村土地整治規(guī)劃項目中，渠灌方式依然大范圍存在。相對其他灌溉方式，渠灌對水資源浪費最嚴重，而大都市郊區(qū)農業(yè)的現(xiàn)代高科技農業(yè)用水量極多，這就造成對水資源浪費的絕對量大增。根據(jù)第二次土地調查數(shù)據(jù)，河北省灤縣溝渠用地面積約為651公頃，八里臺鎮(zhèn)溝渠面積高達780公頃?？梢姡嗟拇嬖谝苍斐闪舜罅康母刭Y源的浪費。從另一方面講，噴灌、滴灌等灌溉方式是未來現(xiàn)代高科技農業(yè)發(fā)展必要條件，而大都市郊區(qū)大多是高科技農業(yè)示范與帶頭區(qū)域。結合渠灌諸多缺點，在大都市郊區(qū)尤其是平原地區(qū)，應取締溝渠輸水方式，用管道輸水代替。
4.規(guī)劃農業(yè)發(fā)展方向，引領都市農業(yè)潮流。村莊整治規(guī)劃的目標不應和土地整理的目標一致，絕不是簡單做好田、水、路、林、村的布局，或者以增加耕地數(shù)量和提高耕地質量為目標。村莊整治規(guī)劃的目標應該定位于建設新型社會主義新農村。結合這一目標，在促進土地流轉、推動新農村建設、保障新農村各項建設用地等方面做出的積極探索 [7]。具體實施方面可借鑒土地利用總體規(guī)劃中的土地利用分區(qū)按照農業(yè)發(fā)展類型進行分區(qū)，也可以根據(jù)當?shù)貙嶋H規(guī)劃適合的現(xiàn)代都市郊區(qū)農業(yè)的發(fā)展試點，通過試點的示范帶頭作用，推動整個規(guī)劃區(qū)內的農業(yè)走上現(xiàn)代化都市農業(yè)的發(fā)展道路。
5.規(guī)劃協(xié)調近遠期，保留村莊整治的彈性空間。村莊整治規(guī)劃應與土地利用規(guī)劃等相銜接。在編制過程中也應分為近期規(guī)劃和遠期規(guī)劃。近期規(guī)劃區(qū)域應該是可以確定的，一兩年內可以開工的村莊整治區(qū)域。其規(guī)劃內容應細致到土地整治項目設計的層面，應該具有可實施性及具體的指導性。遠期規(guī)劃的規(guī)劃范圍應該是整個項目區(qū)內的所有土地。遠期規(guī)劃的重點是與土地利用規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)總規(guī)和“十二五”規(guī)劃等上位規(guī)劃相結合，協(xié)調農村產業(yè)園區(qū)化、居住社區(qū)化、生產規(guī)?；⒔M織合作化、保障社會化和環(huán)境生態(tài)化在空間的布局，構筑農村現(xiàn)代化的城鄉(xiāng)新格局。
作為發(fā)展最為迅速的地區(qū)，大都市郊區(qū)農村、農業(yè)的發(fā)展充滿著變數(shù)。社會經濟及其他環(huán)境的改變，會促使規(guī)劃的范圍、區(qū)域及實施標準等不斷調整。在遠期規(guī)劃中，應注重保留村莊整治的彈性空間。具體表現(xiàn)在，村莊整治規(guī)劃重視對耕地和基本農田數(shù)量和質量的保障，而在空間布局上應該有相對的彈性空間。
結語
綜上所述，村莊整治規(guī)劃是一個綜合性土地利用布局規(guī)劃。大都市郊區(qū)村莊整治規(guī)劃有著它的特殊性，在編制村莊整治規(guī)劃時，應該遵循實事求是和以人為本的原則確定正確的規(guī)劃目標，使編制方案更具科學性、合理性和可實施性。
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[6] 王健，王鵬，陳振華.京郊村莊政治規(guī)劃與研究[J].規(guī)劃師，2007，(4):44-49.
[7] 鄭財貴，邱道持，葉公強.村級土地利用規(guī)劃的主要內容探討[J].安徽農業(yè)科學，2010，(10).
Reflections on the Metropolitan Rural Village Renovation Planning
ZOU Wen-peng，GUAN Xin
一、土地利用規(guī)劃與城市規(guī)劃的關系
（一）土地利用規(guī)劃與城市規(guī)劃
城市用地包括兩個方面，一是城市區(qū)域內已經被建設、被利用的土地資源，二是已經被有關部門批準，列入了城市規(guī)劃的區(qū)域范圍之內，有待于開發(fā)、建設的土地資源。另外，需要指出的一點就是，按照我國城市規(guī)劃法中所規(guī)定的城市區(qū)域內的所有非建設的用地，象山石、樹林、池水等占用的那部分土地資源，也屬于廣泛意義上的城市用地。
改革開放以來，我國社會主義建設高速發(fā)展，土地利用的總體規(guī)劃與城市規(guī)劃的關鍵性和重要性日益凸顯。土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃既有兼容性，互有側重又互為彌補，同時還具有矛盾性。它們在規(guī)劃法律依據(jù)、指導思想、理論依據(jù)上有矛盾之處，給社會主義建設的發(fā)展帶來了一些困難。
（二）兼容性：互有側重、互為彌補
從社會主義建設的全局來看，土地利用的總體規(guī)劃與城市規(guī)劃都是區(qū)域規(guī)劃的組成部分之一，二者雖然側重點不同，但是它們是互相補充、缺一不可的兩部分。
土地利用總體規(guī)劃的立足點是一個地區(qū)乃至一個國家的遠景發(fā)展和統(tǒng)籌發(fā)展，側重點不僅是科學分析城市用地的范圍和規(guī)模，還有保證城市用地和其他用地的平衡、保護地球自然資源，注重整體性原則和堅持可持續(xù)發(fā)展。
（三）矛盾性：供需矛盾、過分擴張
現(xiàn)在我國建設用地規(guī)劃把人均建設用地指數(shù)作為標準，好像很合理，實際上忽略了很多因素，比如區(qū)域與城市之間的關系、城市中建設用地急劇擴張的原因等等，從而直接或者間接地影響了建設用地規(guī)劃管理的效果。
幾十年的社會主義建設中，土地利用總體規(guī)劃中的城市用地顯得很重要，現(xiàn)代化城市的建設和發(fā)展需要很多的土地，國家相關部門雖然嚴格控制城市的建設用地，但是城市土地規(guī)劃往往只是從城市的建設和發(fā)展出發(fā)，不把全局的土地資源供需考慮在內，土地利用總體規(guī)劃對城市用地規(guī)劃沒有起到限制作用，城市建設的用地不合理地擴張，侵占了耕地，給生態(tài)環(huán)境造成了破壞。
二、總體規(guī)劃中的城市用地存在問題
（一）發(fā)展定位不當
因為土地利用總體規(guī)劃的立足點是最大限度地對資源進行保護，然而城市建設用地的規(guī)劃的立足點是追求城市的現(xiàn)代化發(fā)展，一般情況下會為了城市的發(fā)展，想盡辦法調動區(qū)域范圍內一切可調動的資源，有時候還會利用本城以外的各種資源來為城市建設服務，二者在在這一層面上是矛盾的。
現(xiàn)階段我國城市的現(xiàn)代化建設的實施很少受到土地利用總體規(guī)劃的制約，城市建設用地有過度擴張的情況，這對城鄉(xiāng)一體化建設用地的規(guī)劃管理有不良的影響，它使城鄉(xiāng)一體化偏離了正確的方向，保護資源成了迫切的任務。應該從理性的角度，準確定位，綜合考慮經濟發(fā)展、人口資源增長、城鄉(xiāng)流動等因素，根據(jù)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展目標，能提出建設性的策略。
（二）布局不合理
城市并不等于工業(yè)基地，那是工業(yè)革命時代的標志，近代以來，城市的發(fā)展就往往和工業(yè)聯(lián)系在一起了，一提到城市的時候，就會使人們聯(lián)想到工業(yè)基地。
然而，城市不能局限于發(fā)展工業(yè)，還有更多的功能，現(xiàn)代化的城市是金融、商貿、科技、信息交流都很發(fā)達的地方，土地利用總體規(guī)劃中的城市用地規(guī)劃也應該充分考慮到這一點，認識不到這一點，不能兼顧城市各種功能的開發(fā)，城市朝著片面的方向發(fā)展，將導致資源浪費和行業(yè)發(fā)展缺陷，不利于社會的發(fā)展和文明的進步。
三、具體解決辦法
（一）堅持可持續(xù)發(fā)展
《中華人民共和國土地管理法》中第二十二條明確規(guī)定：“城市建設用地規(guī)模應當符合國家規(guī)定的標準，充分利用現(xiàn)有建設用地，不占或者盡量少占農用地。城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，應當與土地利用總體規(guī)劃相銜接，城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃中建設用地規(guī)模不得突破土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設用地規(guī)模?！?/p>
把可持續(xù)發(fā)展的理念運用到土地利用總體規(guī)劃中的城市用地規(guī)劃，就是注重提高土地規(guī)劃的科學性和合理性，立足于城市的全局發(fā)展和社會的整體發(fā)展，注重土地資源的可持續(xù)利用。在發(fā)展經濟、滿足人民日益增長的物質需要和精神需要的同時，要以土地資源的可持續(xù)利用和良性循環(huán)為目的，增長經濟、開發(fā)資源要和協(xié)調發(fā)展、環(huán)境保護齊步進行。
（二）資源保護與發(fā)展優(yōu)先并重
現(xiàn)階段我國城市的現(xiàn)代化建設的實施很少受到土地利用總體規(guī)劃的制約，城市建設用地有過度擴張的情況，不顧耕地資源的流失，優(yōu)先發(fā)展經濟是不可取的做法。
要兼顧優(yōu)先發(fā)展和保護資源，正確處理城市發(fā)展建設用地和耕地資源保護之間的矛盾，城市建設用地規(guī)劃要和土地利用的總體規(guī)劃大方向上一致。在土地利用總體規(guī)劃發(fā)揮了應有功能基礎上，靈活地科學地規(guī)劃城市建設用地，環(huán)境開發(fā)、資源利用、把市場需求、保護治理要統(tǒng)一發(fā)展。
（三）各類規(guī)劃管理部門協(xié)作
城市規(guī)劃部門和土地管理部門應該加強業(yè)務上的互通有無和日常工作上的協(xié)調合作，既保證發(fā)展又保護資源。加強部門之間的溝通和合作應該從以下幾方面入手：土地利用總體規(guī)劃的制定人員應當充分考慮，使規(guī)劃能夠充分反映現(xiàn)代化城市的發(fā)展要求，自覺實行局部服從全局的原則，工作中的協(xié)調和調整應該以土地利用總體規(guī)劃為標準；城市用地建設項目預審的時候，凡是超過了土地利用的總體規(guī)劃制定的用地規(guī)模的項目，要以總體規(guī)劃為標準。各部門協(xié)調工作，共同努力，才能建設節(jié)約型社會，促進社會快速發(fā)展。
一、土地利用規(guī)劃與城市規(guī)劃的關系
（一）土地利用規(guī)劃與城市規(guī)劃
城市用地包括兩個方面，一是城市區(qū)域內已經被建設、被利用的土地資源，二是已經被有關部門批準，列入了城市規(guī)劃的區(qū)域范圍之內，有待于開發(fā)、建設的土地資源。另外，需要指出的一點就是，按照我國城市規(guī)劃法中所規(guī)定的城市區(qū)域內的所有非建設的用地，象山石、樹林、池水等占用的那部分土地資源，也屬于廣泛意義上的城市用地。
改革開放以來，我國社會主義建設高速發(fā)展，土地利用的總體規(guī)劃與城市規(guī)劃的關鍵性和重要性日益凸顯。土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃既有兼容性，互有側重又互為彌補，同時還具有矛盾性。它們在規(guī)劃法律依據(jù)、指導思想、理論依據(jù)上有矛盾之處，給社會主義建設的發(fā)展帶來了一些困難。
（二）兼容性：互有側重、互為彌補
從社會主義建設的全局來看，土地利用的總體規(guī)劃與城市規(guī)劃都是區(qū)域規(guī)劃的組成部分之一，二者雖然側重點不同，但是它們是互相補充、缺一不可的兩部分。
土地利用總體規(guī)劃的立足點是一個地區(qū)乃至一個國家的遠景發(fā)展和統(tǒng)籌發(fā)展，側重點不僅是科學分析城市用地的范圍和規(guī)模，還有保證城市用地和其他用地的平衡、保護地球自然資源，注重整體性原則和堅持可持續(xù)發(fā)展。
（三）矛盾性：供需矛盾、過分擴張
現(xiàn)在我國建設用地規(guī)劃把人均建設用地指數(shù)作為標準，好像很合理，實際上忽略了很多因素，比如區(qū)域與城市之間的關系、城市中建設用地急劇擴張的原因等等，從而直接或者間接地影響了建設用地規(guī)劃管理的效果。
幾十年的社會主義建設中，土地利用總體規(guī)劃中的城市用地顯得很重要，現(xiàn)代化城市的建設和發(fā)展需要很多的土地，國家相關部門雖然嚴格控制城市的建設用地，但是城市土地規(guī)劃往往只是從城市的建設和發(fā)展出發(fā)，不把全局的土地資源供需考慮在內，土地利用總體規(guī)劃對城市用地規(guī)劃沒有起到限制作用，城市建設的用地不合理地擴張，侵占了耕地，給生態(tài)環(huán)境造成了破壞。
二、總體規(guī)劃中的城市用地存在問題
（一）發(fā)展定位不當
因為土地利用總體規(guī)劃的立足點是最大限度地對資源進行保護，然而城市建設用地的規(guī)劃的立足點是追求城市的現(xiàn)代化發(fā)展，一般情況下會為了城市的發(fā)展，想盡辦法調動區(qū)域范圍內一切可調動的資源，有時候還會利用本城以外的各種資源來為城市建設服務，二者在在這一層面上是矛盾的。
現(xiàn)階段我國城市的現(xiàn)代化建設的實施很少受到土地利用總體規(guī)劃的制約，城市建設用地有過度擴張的情況，這對城鄉(xiāng)一體化建設用地的規(guī)劃管理有不良的影響，它使城鄉(xiāng)一體化偏離了正確的方向，保護資源成了迫切的任務。應該從理性的角度，準確定位，綜合考慮經濟發(fā)展、人口資源增長、城鄉(xiāng)流動等因素，根據(jù)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展目標，能提出建設性的策略。
（二）布局不合理
城市并不等于工業(yè)基地，那是工業(yè)革命時代的標志，近代以來，城市的發(fā)展就往往和工業(yè)聯(lián)系在一起了，一提到城市的時候，就會使人們聯(lián)想到工業(yè)基地。
然而，城市不能局限于發(fā)展工業(yè)，還有更多的功能，現(xiàn)代化的城市是金融、商貿、科技、信息交流都很發(fā)達的地方，土地利用總體規(guī)劃中的城市用地規(guī)劃也應該充分考慮到這一點，認識不到這一點，不能兼顧城市各種功能的開發(fā)，城市朝著片面的方向發(fā)展，將導致資源浪費和行業(yè)發(fā)展缺陷，不利于社會的發(fā)展和文明的進步。
三、具體解決辦法
（一）堅持可持續(xù)發(fā)展
《中華人民共和國土地管理法》中第二十二條明確規(guī)定：“城市建設用地規(guī)模應當符合國家規(guī)定的標準，充分利用現(xiàn)有建設用地，不占或者盡量少占農用地。城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，應當與土地利用總體規(guī)劃相銜接，城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃中建設用地規(guī)模不得突破土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設用地規(guī)模。”
把可持續(xù)發(fā)展的理念運用到土地利用總體規(guī)劃中的城市用地規(guī)劃，就是注重提高土地規(guī)劃的科學性和合理性，立足于城市的全局發(fā)展和社會的整體發(fā)展，注重土地資源的可持續(xù)利用。在發(fā)展經濟、滿足人民日益增長的物質需要和精神需要的同時，要以土地資源的可持續(xù)利用和良性循環(huán)為目的，增長經濟、開發(fā)資源要和協(xié)調發(fā)展、環(huán)境保護齊步進行。
（二）資源保護與發(fā)展優(yōu)先并重
現(xiàn)階段我國城市的現(xiàn)代化建設的實施很少受到土地利用總體規(guī)劃的制約，城市建設用地有過度擴張的情況，不顧耕地資源的流失，優(yōu)先發(fā)展經濟是不可取的做法。
要兼顧優(yōu)先發(fā)展和保護資源，正確處理城市發(fā)展建設用地和耕地資源保護之間的矛盾，城市建設用地規(guī)劃要和土地利用的總體規(guī)劃大方向上一致。在土地利用總體規(guī)劃發(fā)揮了應有功能基礎上，靈活地科學地規(guī)劃城市建設用地，環(huán)境開發(fā)、資源利用、把市場需求、保護治理要統(tǒng)一發(fā)展。
（三）各類規(guī)劃管理部門協(xié)作
城市規(guī)劃部門和土地管理部門應該加強業(yè)務上的互通有無和日常工作上的協(xié)調合作，既保證發(fā)展又保護資源。加強部門之間的溝通和合作應該從以下幾方面入手：土地利用總體規(guī)劃的制定人員應當充分考慮，使規(guī)劃能夠充分反映現(xiàn)代化城市的發(fā)展要求，自覺實行局部服從全局的原則，工作中的協(xié)調和調整應該以土地利用總體規(guī)劃為標準；城市用地建設項目預審的時候，凡是超過了土地利用的總體規(guī)劃制定的用地規(guī)模的項目，要以總體規(guī)劃為標準。各部門協(xié)調工作，共同努力，才能建設節(jié)約型社會，促進社會快速發(fā)展。
一、土地利用規(guī)劃概述
1、土地利用規(guī)劃概述
土地利用規(guī)劃是按照國民經濟發(fā)展的需要,遵循有關的自然規(guī)律和社會經濟規(guī)律,在時空上對土地資源進行合理的組織利用和經營管理合理分配國民經濟各部門的用地正確地和各項建設工程以及保護生態(tài)環(huán)境的措施相結合,從而制定最優(yōu)的土地利用方案,提高土地利用率和土地生產率,以取得最大的經濟效益、社會效益和生態(tài)環(huán)境效益,同時又為將來保護好土地資源,以達到土地資源可持續(xù)利用的目的。
2、土地利用規(guī)劃的目標、任務和內容
開展土地利用總體規(guī)劃的根本目的是加強對土地利用的宏觀控制和統(tǒng)一管理,對十分寶貴和極其稀缺的土地資源進行優(yōu)化配置,提高土地利用的綜合效益,為區(qū)域可持續(xù)發(fā)展奠定基礎。其主要目標包括:(1)統(tǒng)籌安排各業(yè)用地,促進國民經濟持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調發(fā)展;(2)合理利用土地資源,提高土地的社會、經濟、生態(tài)效益;(3)加強對土地的統(tǒng)一和計劃管理。具體的任務包含下列四個方面:(1)在國民經濟各部門間合理分配土地,為國民經濟各部門的發(fā)展創(chuàng)造良好的用地條件;(2)為建立良好的自然生態(tài)環(huán)境和社會環(huán)境創(chuàng)造土地條件;(3)為實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化創(chuàng)造科學的土地組織條件;(4)調整我國社會主義土地關系"土地利用總體規(guī)劃范圍大、綜合性強、內容多、關系復雜"
二、經濟外部性的含義
經濟外部性是指經濟主體（包括廠商或個人）的經濟活動對他人和社會造成的非市場化的影響。分為正外部性和負外部性。正外部性是某個經濟行為個體的活動使他人或社會受益，而受益者無須花費代價，負外部性是某個經濟行為個體的活動使他人或社會受損，而造成外部不經濟的人卻沒有為此承擔成本。
三、土地利用規(guī)劃評價指標體系建立的原則和標準
土地是重要的基礎性資源,土地開發(fā)利用既不是純粹的經濟過程,也不是純粹的生態(tài)過程,而應該是經濟過程和生態(tài)過程的有機統(tǒng)一,其實質是生態(tài)經濟、社會的協(xié)調發(fā)展，對于土地利用規(guī)劃的評價應建立一個評價體系，本文簡要敘述評價體系的指標組成、體系建立的設計原則以及建立體系的指標選擇建議。
1、指標體系的組成
本文進行基于經濟外部性的土地利用規(guī)劃的評價出于兩個出發(fā)點:一是研究土地利用規(guī)劃的建設用地布局影響,二是研究土地利用規(guī)劃的生態(tài)環(huán)境影響,旨在探討土地利用規(guī)劃的布局是否合理，是否對農地造成影響，以及土地利用規(guī)劃是否考慮生態(tài)棲地的影響以及生態(tài)環(huán)境影響，從而更加實際的得出土地利用規(guī)劃的發(fā)展重點思路與發(fā)展方向。
2、指標體系的設計原則
指標體系應能全面真實地反映社會、生態(tài)、經濟系統(tǒng)的內部特征及外部狀態(tài)，系統(tǒng)內部各子系統(tǒng)相互間的聯(lián)系以及主要目標的實現(xiàn)程度"因此在指標的選取上應遵循以下原則:
(1)科學性和實用性相結合的原則
科學性是指標體系建立的重要原則,在指標體系的建立方面,科學性體現(xiàn)在該指標體系應該能夠全面、客觀、準確地反映規(guī)劃實施前后,社會、生態(tài)、經濟系統(tǒng)的狀態(tài)變化趨勢和系統(tǒng)內部的協(xié)調程度,并能夠體現(xiàn)戰(zhàn)略實施帶來的社會經濟影響"因此,所選指標必須概念清晰明確,且有具體的科學內涵,測算方法標準,統(tǒng)計計算方法規(guī)范"同時,指標體系應具有實用性的特點,即考慮定量化的可行性,建模的復雜性以及數(shù)據(jù)的可靠性和可獲得性,土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價指標應具有明確的科學內涵較好的度量性,要便于不同地區(qū)之間的比較"
(2)層次性原則
由于土地利用規(guī)劃評價以社會、生態(tài)、經濟復合系統(tǒng)為研究對象,而從內部結構分析,該系統(tǒng)具有復雜的層次結構,因而指標設置也應該滿足這一特點要求"也就是說,指標體系具有鮮明的層次結構,能反映在不同層次上的規(guī)劃影響"
(3)代表性原則
土地利用規(guī)劃的影響是多方面的、復雜的,選用的指標要充分體現(xiàn)土地利用對各社會、生態(tài)、經濟等各方面影響狀況,同時,定性指標和定量指標相結合"。
(4)綜合性原則
全面衡量各種影響因素,嚴格進行綜合性的分析評價"
(5)系統(tǒng)性原則
確定相應的評價層次,按系統(tǒng)論的觀點評價各個指標,構成完整的評價指標
體系"
(6)靜態(tài)指標和動態(tài)指標相結合的原則
靜態(tài)指標反映區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的狀態(tài),動態(tài)指標則用于反映區(qū)域可持續(xù)發(fā)展
的趨勢,二者對于全面!客觀反映土地利用規(guī)劃評價的目標是必不可少的"土地
(7)可操作性原則
土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價的指標應具有很強的可操作性,易于從現(xiàn)有資料
中獲取,便于管理部門使用"
3、土地利用規(guī)劃評價的指標體系因子選擇建議
土地利用規(guī)劃的影響是長期的,并且會隨時間的變化發(fā)生一定的變化"指標體系應具有一定的靈活性,為將來增加或改變某些單項指標提供接口"，釆取德爾菲法,在廣泛征求專家意見的基礎上,根據(jù)土地利用規(guī)劃的基本特點來探討評價指標體系,以土地利用規(guī)劃的經濟外部性為總目標,根據(jù)建設用地布局和生態(tài)影響基本特點來探討評價指標體系,根據(jù)評價目標、評價方法、評價原則與評價內容,構建了指標體系,并選擇27個指標作為參評因子,組成土地利用規(guī)劃外部性影響的利用評價指標體系
布局影響 土地人口承載力指數(shù)、城鎮(zhèn)化水平、道路通達水平、城鄉(xiāng)居民收入比重、人口自然增長率、城市化水平、農民人均住房面積、人均建設用地面積、土地利用率、土地生產率、糧食產量、林木蓄積量、水資源總量、農作物單位面積產量、單位面積林地產量、養(yǎng)殖業(yè)產值等。
生態(tài)環(huán)境影響 基本農田占土地總面積比、土地生產潛力指數(shù)、森林覆蓋率、農業(yè)廢氣排放達標率、農業(yè)廢水排放達標率、農業(yè)固體廢棄物利用率、水土流失、土地污染指數(shù)、垃圾無害化處理率、治理污染年投入、公頃農藥施用量、林地面積比重、耕地年減少量等。
4、指標選擇確定評價標準
評價標準直接反映評價結果,關系到評價結果的現(xiàn)實應用,一般而言,確定評價標準大致采用兩種判斷方法:一是,定性判斷法。即依據(jù)個人的經驗和知識對土地利用規(guī)劃的的持續(xù)度進行評價,然后作出判斷是否可持續(xù),以及其可持續(xù)利用程度。不過,這種方法對評價者自身在農用地可持續(xù)利用的知識和經驗方面要求很高,才能對評價結果進行全面的分析,作出適合的評價;②比較法。即設定土地利用規(guī)劃的經濟正外部性為1分,經濟負外部性狀態(tài)為0分,然后在0~1分之間劃分兩個級別,其余的情況通過選取的指標與理想值和最差值之間進行比較、計算、最終確定出評價單元的評價結果。
四、基于經濟外部性對土地利用規(guī)劃的幾點評價
通過對指標體系的建立，對于現(xiàn)行的土地利用總體規(guī)劃無論是從各項指標數(shù)據(jù)的搜集還是按當時經濟發(fā)展水平所做的預測，修編基礎工作、準備工作較充分，是“指標控制＋用途管制”為模式的土地利用規(guī)劃?？傮w而言，從實施以來的情況看，提高了各級政府對土地利用規(guī)劃的認識，樹立了規(guī)劃的權威性，使規(guī)劃在土地管理工作中具有一定的基礎地位和“龍頭”作用。對于合理利用土地資源，強化土地利用宏觀調控，協(xié)調用地矛盾，優(yōu)化土地利用結構和落實土地空間布局起到了積極作用。這些對于土地利用總體規(guī)劃而言，經濟外部性是體現(xiàn)的正外部性。
但是隨著社會主義市場經濟體制發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃的調整，以及工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化進程的加快，上一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃在實施中存在的問題日漸顯露，已調整的規(guī)劃也并未解決相關問題。土地利用總體規(guī)劃的負外部性也逐漸體現(xiàn)，其主要體現(xiàn)在如下幾點：
1、土地利用總體規(guī)劃隨意性大，導致布局不相協(xié)調的負外部性
土地利用總體規(guī)劃從理論上來說應該為主導作用，能控制各個行業(yè)及布局的土地利用數(shù)量、結構和規(guī)模。城鎮(zhèn)規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃不能突破土地利用總體規(guī)劃的用地控制指標。
然而，由于土地利用總體規(guī)劃的編制和修編的滯后，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在編制城鎮(zhèn)和村鎮(zhèn)規(guī)劃時，不顧實際，盲目追求大規(guī)模、大框架，亂設開發(fā)區(qū)、工業(yè)小區(qū), 致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃與現(xiàn)行城鎮(zhèn)、村鎮(zhèn)規(guī)劃不相銜接和協(xié)調，在規(guī)劃實施中時有矛盾發(fā)生，影響土地利用總體規(guī)劃的權威性，同時隨意調整土地利用規(guī)劃，鉆政策空子，導致規(guī)劃喪失其科學性和嚴肅性。又由于土地供應在很大程度上依賴于建設項目，而地方政府承擔著壯大地方經濟的重任，因此，為實現(xiàn)招商引資的目的而隨意用地，將土地利用總體規(guī)劃擱置, 不斷違法用地;鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃在制定和實施過程中缺乏先進的規(guī)劃理論指導，缺乏超前意識，缺乏控制性詳細規(guī)劃，使得總體規(guī)劃缺乏可操作性。
從經濟上而言，土地利用總體規(guī)劃并沒有起到相應的作用，從而體現(xiàn)出經濟外部性為負的方面。
2、 鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃調整完善準備工作不充分
由于管理體制落后、土地利用狀況調查工作的滯后性，雖然每年都做變更調查工作，但由于基層土地管理技術、條件的限制，往往靠人為變更，導致地籍資料的準確性、連續(xù)性、系統(tǒng)性都比較差。地方土地管理部門隸屬于同級政府，難以約束當?shù)卣畯木植坷娉霭l(fā)的短期行為。土地利用總體規(guī)劃調整完善的業(yè)務工作很倉促，匆忙進行規(guī)劃調整，其科學性、權威性將大打折扣。但有許多地方作了簡單短暫的培訓，下發(fā)了上級下達規(guī)劃指標，簡單認為只要完成了建設用地置換指標和農用地整理折抵指標就行，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只關心用地指標夠不夠用，只要求滿足城鎮(zhèn)發(fā)展、園區(qū)發(fā)展的需要。不注重與其他部門的協(xié)調，造成此次規(guī)劃調整完善只是土地部門的事，只為了地方建設的需要。
1.國民經濟與社會發(fā)展規(guī)劃----“定目標”
國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃的主導內容是確定近遠期經濟和社會發(fā)展總體目標，明確需要重點建設的項目列表，規(guī)定項目一經確定，嚴格進行更改。其他規(guī)劃均要以國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃為準，不需要另行界定。
2.土地利用總體規(guī)劃----“指標和坐標”
土地利用總體規(guī)劃突出體現(xiàn)對建設定用地規(guī)模、耕地保有量和基本農田保護等指標的剛性約束。建設用地、耕地保有量、基本農田等規(guī)模必須以土地規(guī)劃為準。綜合協(xié)調農用地、建設用地和其他土地等三大地類的結構和布局，解決各地類“放哪里”的坐標定位問題。
3.城鄉(xiāng)總體規(guī)劃----“定布局”
城鄉(xiāng)總體規(guī)劃發(fā)揮宏觀戰(zhàn)略分析的優(yōu)勢，領銜制定城市發(fā)展戰(zhàn)略，具體確定城市空間結構、城市建設用地內部各項用地比例和空間布局。具體解決“放什么”的用地布局問題。
4.各類專項規(guī)劃----“定方向”
各類專項規(guī)劃主要是依據(jù)地區(qū)的產業(yè)、資源現(xiàn)狀，提出未來發(fā)展的思路、重點打造的方向，但是其最根本的原則是不能違背“三大規(guī)劃”。
關于規(guī)劃的問題，要從規(guī)劃體系的角度去加以完善?？傮w上講，規(guī)劃體系大體可以分為三大塊，一塊是發(fā)展規(guī)劃，一塊是專項規(guī)劃，還有一塊是空間規(guī)劃。發(fā)展規(guī)劃主要是各級政府授權各級發(fā)改委牽頭編制的五年發(fā)展規(guī)劃綱要。專項規(guī)劃是發(fā)展規(guī)劃的細化，包括發(fā)改委和其他政府各個部門編制的行業(yè)規(guī)劃、事業(yè)規(guī)劃，等等。第三塊包括建設部門抓的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃或謂城鄉(xiāng)規(guī)劃，國土部門抓的土地利用規(guī)劃，發(fā)改部門抓的區(qū)域規(guī)劃，這些規(guī)劃合在一起叫做空間規(guī)劃。這三者之間的關系是發(fā)展規(guī)劃處于統(tǒng)領地位，由它確定總體目標和主要任務，是管“干什么”的；專項規(guī)劃明確一個一個領域、一個一個行業(yè)怎么去干，是管“怎么干”的；空間規(guī)劃是解決空間布局和管制問題的，是管“哪里干”的。三大規(guī)劃有機統(tǒng)一，這就是我們的規(guī)劃體系。
二、當前各類規(guī)劃之間存在的矛盾
當前，許多專家學者提出“三規(guī)合一”，即國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃以及土地利用規(guī)劃合為一體。2004年我國頒布實施的《中華人民共和國土地管理法》及2008年開始施行的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》均提出了“三規(guī)合一”的相關要求?！锻恋毓芾矸ā返诙l對城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的銜接關系作出明確規(guī)定：城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，應當與土地利用總體規(guī)劃相銜接，城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃中建設用地規(guī)模不得超過土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設用地規(guī)模?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》第五條提出：城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃以及鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃的編制，應當依據(jù)國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃，并與土地利用總體規(guī)劃相銜接。但如何依據(jù)、如何銜接依然是目前總體規(guī)劃編制過程中非常棘手的問題。
多年的規(guī)劃實踐表明，我國當前的空間規(guī)劃體系突出地存在著城鄉(xiāng)規(guī)劃與國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃之間缺乏有效銜接的弊端，在同一個城市空間上，往往多個政府部門都有規(guī)劃引導和控制要求，但由于彼此之間缺乏協(xié)調甚至相互沖突，導致了開發(fā)管理上的混亂和建設成本的增加，這影響了經濟社會的健康發(fā)展。究其原因，主要是“三規(guī)”之間在工作目標、空間范疇、技術標準、運作機制等方面存在交叉和矛盾。住建主管的城市規(guī)劃最具有技術和管理實力，但它屬于專業(yè)管理部門，城市規(guī)劃在綜合作用的發(fā)揮上受到較大制約。發(fā)改委具有綜合協(xié)調社會經濟發(fā)展職能，但其空間規(guī)劃技術力量相對薄弱。土地利用總體規(guī)劃是以耕地保護為主要約束條件的單一目標規(guī)劃體系，難以在快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中發(fā)揮各項用地供需之間的綜合協(xié)調作用。
三、盱眙規(guī)劃的基本現(xiàn)狀
就盱眙的規(guī)劃實際情況來看，主要有：
一是國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃五年綱要。該規(guī)劃由縣發(fā)改委牽頭編制，目前正在執(zhí)行的是“十二五規(guī)劃”，從2011年至2015年，是重點針對產業(yè)發(fā)展布局的規(guī)劃。同時，著手考慮“十三五規(guī)劃”。
二是城鄉(xiāng)規(guī)劃。該規(guī)劃由縣住建局牽頭負責編制，盱眙縣城市總體規(guī)劃（2006-2020）旨在恢復盱眙縣城區(qū)山水生態(tài)風貌。規(guī)劃通過有機疏解老城區(qū)人口，改善城區(qū)住房條件，優(yōu)化城區(qū)生活空間；控制城區(qū)建筑高度，凸顯盱眙山水城市風貌特色，將“山、水、城”融為一體；完善城區(qū)文化、旅游服務設施，充分展示盱眙地方文化，助推旅游產業(yè)發(fā)展。
三是土地利用總體規(guī)劃。該規(guī)劃由縣國土局牽頭編制，規(guī)劃期限是2006年到2020年，該規(guī)劃落實最嚴格的耕地保護制度和節(jié)約集約用地制度，對上級下達的各項規(guī)劃指標，圍繞全縣經濟發(fā)展大局，科學規(guī)劃、合理布局，力爭在規(guī)劃基期年內確保各類項目用地的需求。
其他的還有各類產業(yè)規(guī)劃、行業(yè)規(guī)劃、特色園區(qū)規(guī)劃等，這些都是各職能部門牽頭負責編制，是比較專業(yè)、單一的規(guī)劃。
四、對規(guī)劃整合的建議
1.構建領導機制體系?？h級政府成立規(guī)劃編制工作領導小組，并建立專家?guī)?，負責對全縣所有的規(guī)劃編制進行指導、審查。建議由縣政府主要領導擔任組長，各位分管縣長任副組長，成員單位為縣直各職能部門，并且設立領導小組辦公室負責具體的日常工作。
ABSTRACT:It is not close for the combination of transportation and land ues planning in new town, from the relationshio of transportion and land use, It is analysed about the dometic and internationl research results and methods,To the feature of two in new town,combined with the cases of singapore and Tianjin eco-city, using the theory of transport accessibility and land use,it is put forword the transportion idea of setting functional groups in transport corridors and laying functional districtions at transport nodes and building multi-level slow traffic system eco-city,which promotes the combination with transportion and land use plnning.The idea is successfully used in the overall planning of Qingdao.
KEYWORD:new towntransportationland userelationship
中圖分類號： U412.1+4 文獻標識碼： A 文章編號：
0前言
交通與土地利用之間存在著復雜的互動關系。交通可達性影響著城市的結構和土地利用形態(tài)，其中可達性包括交通模式和交通基礎設施的供給水平；不同的土地利用形態(tài)影響著交通的發(fā)生量和吸引量，在一定程度上決定了交通方式的選擇。交通與土地利用規(guī)劃的協(xié)調是指：在一定的歷史及社會經濟條件下，城市土地開發(fā)和城市交通系統(tǒng)發(fā)展符合城市規(guī)模、城市結構和城市模式的要求和特征，城市宜居宜業(yè)，有助于構建居民所希望的生活方式[1]。新城是在中心城區(qū)交通擁擠嚴重和人口密度劇增的基礎上發(fā)展起來的，以疏散中心區(qū)過度密集人流為目的，經過科學規(guī)劃，在中心區(qū)邊緣建立起來的，強調居住、就近就業(yè)、商業(yè)服務設施配套平衡發(fā)展，注重培育相對獨立功能的區(qū)域[2]。新城在發(fā)展的過程中，道路系統(tǒng)和基礎設施布局會引導城市的結構和土地利用布局，同時土地的開發(fā)強度會對道路網(wǎng)絡的容量提出新的要求，所以在新城規(guī)劃的過程中，做好交通與土地利用規(guī)劃的協(xié)調發(fā)展尤為重要。
1國內外交通與土地規(guī)劃研究綜述
1.1 國外研究綜述
國外對城市交通與土地利用關系的研究開始較早，按照時間順序，主要經歷了“古典經濟學派的區(qū)位論”、“芝加哥學派的土地利用三模式”、“數(shù)量革命時期”、“數(shù)量革命后的多元化時代”四個階段[3]，從最初的區(qū)位論到后來出現(xiàn)的各種宏觀微觀交通模式，交通和用地之間的關系逐漸由定性向定量轉變。
1.2 國內研究綜述
國內對交通與土地利用關系的研究起步較晚，大部分是對國外理論的引進和總結，實踐性較弱。兩者關系的研究領域主要存在于城市地理領域、城市規(guī)劃領域和交通工程領域[3]。
1）在城市地理領域，更多的是側重于城市社會空間和城市交通問題的研究，交通和土地利用的關系通過行為、意向、社會經濟活動等間接體現(xiàn)出來。
2）在城市規(guī)劃領域，中規(guī)院交通所進行了“大城市綜合交通體系規(guī)劃模式研究”，提出了城市土地使用強度與交通需求之間的動態(tài)關系的定量分析方法和我國大城市土地利用與交通模式選擇的戰(zhàn)略決策。
3）在交通工程領域，涉及的層面較多，有宏觀層面的交通戰(zhàn)略研究、中觀層面的交通需求分析和微觀層面的交通影響評估。傳統(tǒng)的交通四階段法是研究交通與土地利用關系的經典算法，但是需要進行大量的OD調查，后來部分學者對這一方法進行了改進，包括基于規(guī)劃年的土地利用狀況、人口分布規(guī)律、反推OD分布等，同時國內著名學者王煒和邵春福教授分別編著了《城市交通規(guī)劃》和《交通規(guī)劃原理》等書闡述了交通與土地利用的關系。
2新城交通及土地開發(fā)特點分析
2.1 新城交通特點分析
新城的交通與老城區(qū)不同，首先它作為中心城區(qū)疏散人口和職能的場所，與中心城區(qū)聯(lián)系強度大，其次作為一個獨立的新城，不同功能組團之間的聯(lián)系強度也存在差異，新城與老城區(qū)對外交通和內部交通差異性主要表現(xiàn)在兩個層面：
（1）對外交通
在新城開發(fā)初期，因各種功能不健全，常住人口稀少，所以對外聯(lián)系的強弱直接影響新城的開發(fā)強度和速度。
與中心城區(qū)的聯(lián)系：新城一般位于中心城區(qū)邊緣，需要中心城區(qū)輸入物資和人才，所以需要與中心城區(qū)有便捷的聯(lián)系通道，主要是高速公路、快速路，在與中心城區(qū)距離不變的前提下可以提高聯(lián)系速度，聯(lián)系方式以小汽車、大運量快速公共交通聯(lián)系為主。與中心城區(qū)聯(lián)系的新城用地功能主要是居住、辦公、換乘樞紐、旅游、科研等用地，并且出行相對集中，工作日以上下班通勤人員為主，節(jié)假日以旅游度假人員為主。
與周邊其它區(qū)域的聯(lián)系：新城的開發(fā)不僅需要中心城區(qū)輸入物資和人才，同時周邊其它區(qū)域的產業(yè)對新城的發(fā)展也具有一定的帶動作用，新城產業(yè)的引入需要參考周邊產業(yè)在背景一致的前提下尋找差異點，所以與周邊區(qū)域聯(lián)系的新城功能區(qū)主要是居住、產業(yè)和旅游度假，聯(lián)系方式以小汽車、公共交通為主，若是新城內有大型交通樞紐點，如機場、鐵路站等，則對周邊區(qū)域的交通影響更大。
（2）內部交通
中圖分類號:TU982.29 文獻標識碼:B 文章編號:1009-9166(2010)017(C)-0260-01
目前我國各地對土地利用規(guī)劃的有效實施,促進了用地管地觀念的轉變,有效遏制了建設用地的盲目擴張,一定程度上保護了基本農田。提高了土地利用水平;另一方面,通過合理安排用地,確保重點工程等各類建設項目用地的合理需求,為地方經濟建設、社會發(fā)展提供了用地保障。規(guī)劃實施制度化確保了土地利用規(guī)劃在土地管理中的作用得以落到實處。但是,當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃實施也存在比較突出的問題。規(guī)劃的實施缺乏效力,甚至有的地方規(guī)劃形同虛設,不但使土地的利用偏離最優(yōu),而且令國家浪費大量用于規(guī)劃的人力物力。
一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的弊端
1、規(guī)劃的權威性不夠。有人說:“規(guī)劃規(guī)劃,紙上畫畫,墻上掛掛,不如領導一句話。”其實不然,鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃是列入法律范疇的,一旦形成就應具有法律效力。但是,在實際實施的時候,土地利用計劃不與規(guī)劃配套,二者的指標往往不相吻合,沒有遵守“預測―規(guī)劃―計劃”這樣一個合理的過程,造成規(guī)劃架空,難以落實。審批用地不按照規(guī)劃進行,審批用地的過程中,未堅持在規(guī)劃指導下有計劃地審批用地,出現(xiàn)了規(guī)劃跟著項目走,頻繁進行規(guī)劃局部調整的被動局面。
2、規(guī)劃基礎數(shù)據(jù)和圖件不實。基礎數(shù)據(jù)和圖件不實,影響了規(guī)劃的合理性及其實施。如某城市統(tǒng)計的規(guī)劃基期的城市建設用地面積與衛(wèi)星遙感監(jiān)測數(shù)據(jù)相比有較大差距,但該市當時只認可統(tǒng)計面積,結果造成規(guī)劃用地規(guī)模偏小,給目前的規(guī)劃實施造成了很大困難。還有一個城市,4次調查4個結果,每次相差幾萬畝?？梢哉f,一些地區(qū)規(guī)劃基礎數(shù)據(jù)不準對規(guī)劃編制和實施造成了不良影響。
3、規(guī)劃內容剛性強,實施難度大。規(guī)劃制定一些剛性指標是必要的,但實施過程中需要足夠的彈性內容作為補充,這就要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃在內容深度和具體程度上把握適當。上輪規(guī)劃編制將所有的用地區(qū)都落實到具置,在規(guī)劃圖上每塊地的用途都完全定死,但實際發(fā)展過程難以按照規(guī)劃設想實施。
二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的編制與完善
1、建立新的規(guī)劃理念與理論。充分借鑒國際上的“理性發(fā)展”理念,妥善處理好“經濟、社會發(fā)展與資源保護”、“人與自然和諧發(fā)展”等方面的關系。在確定規(guī)劃的目標時,緊緊圍繞人口、資源、環(huán)境和經濟協(xié)調發(fā)展這一中心議題,保證土地資源永續(xù)利用;在編制過程中應由上輪主要分配建設用地指標、定建設用地規(guī)模與速度向控制環(huán)境容量、開發(fā)時序、控制建設標準轉變;并通過較大比例尺的地圖確定城市合理發(fā)展邊界,從而解決城市無序擴張、優(yōu)質農地嚴重流失等問題;大膽借鑒和吸收國外的和相鄰學科(如城市規(guī)劃、地理學、經濟學、社會學、環(huán)境科學、系統(tǒng)科學等)的相關理論,特別是空間規(guī)劃和可持續(xù)發(fā)展理論。
2、協(xié)調土地利用與生產環(huán)境建設。全國現(xiàn)有村莊320多萬個,自然條件、經濟發(fā)展、生活習俗等千差萬別,農民長期養(yǎng)成的生活垃圾隨意丟棄、在住宅周圍亂搭亂建的陋習一時難以改變。受傳統(tǒng)文化和習慣的影響,絕大多數(shù)農民喜歡單門獨院、前庭后作的居住方式,農民對于集中居住也不能完全接受。因而,鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃應尊重農民習慣與科學合理規(guī)劃之間的關系,做好必要的新農村建設用地預留。過去,有些地方把建設用地指標高度集中在城市,以城市為重點層層預留指標,分到最后,農村這一塊就沒有多少指標了。這樣,阻礙或限制了農村的發(fā)展,導致農村違法用地的大量產生。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃修編中要做好必要的新農村建設用地預留。
3、加強相關規(guī)劃的銜接。當前國家和地方有關部門都在編制新農村建設的各類規(guī)劃,比如經濟社會發(fā)展規(guī)劃、村鎮(zhèn)建設規(guī)劃、基礎設施規(guī)劃,包括生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃等。這些規(guī)劃都涉及用地。各類用地矛盾需要通過土地利用規(guī)劃管理來統(tǒng)籌協(xié)調,修編中應主動介入各類相關規(guī)劃。
4、加強公眾參與,開放編制規(guī)劃。土地利用總體規(guī)劃的制定和實施涉及技術、行政、經濟、社會等多個學科領域,同時又需要多部門、多主體的認可和協(xié)作,公眾參與能夠集思廣益,使規(guī)劃更為科學?？梢圆扇“▎柧碚{查、公開征詢意見、社會聽證、專家論證、公告公示等多種方式,廣泛聽取各方面意見特別是不同意見;在規(guī)劃修編階段應設置專門的接待時間,進行規(guī)劃實施的現(xiàn)場接待或建立規(guī)劃熱線電話、公眾信箱等,給公眾滿意的答復,這樣既保障人民群眾參與規(guī)劃編制的權利,開門、開放編制規(guī)劃,又保證規(guī)劃決策的民主化和科學化。
5、提高規(guī)劃技術含量。應用地理信息(3S)技術,在地籍數(shù)據(jù)庫的基礎上建立土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)庫和土地利用規(guī)劃管理信息系統(tǒng),作為修訂規(guī)劃成果的主要載體,使規(guī)劃修編與規(guī)劃管理信息系統(tǒng)建設同步進行,提高規(guī)劃管理水平。使土地規(guī)劃從野外調查、資料搜集、信息處理、計算模擬、規(guī)劃成圖到監(jiān)督實施全過程實現(xiàn)信息化。要特別重視將決策支持系統(tǒng)(DSS)技術引入土地規(guī)劃,通過人―機交互系統(tǒng),提高決策的透明度與決策的科學性。
作者單位:陽西縣國土資源局
參考文獻:
關鍵詞:城中村;改造;土地管理;城市土地集約利用
一、“城中村”的成因研究
從目前掌握的情況看,城中村的土地問題是傳統(tǒng)體制性因素與現(xiàn)實的政策、管理性因素相互作用的產物。
(一)城鄉(xiāng)二元土地制度是造成城中村土地問題的根本。眾所周知,改革開放前后相當長時間,我國實行的基本上是城鄉(xiāng)分割的管理模式,且這種模式的基本格局一直沿襲到今天。與城中村問題直接相關的便是土地管理制度。土地是村落社區(qū)賴以活命的關鍵資源,更是非農化村莊賴以形成的基礎?？v觀村莊的非農化,在一定意義上甚至可說,村莊的非農化其實就是村莊土地的非農轉化過程,正是土地非農轉化過程中的復雜性與多樣性,一個個似城似村、非城非村的城中村應“運”而生。一般而言,城中村地理位置優(yōu)越,土地實際與潛在的含金量甚高,作為飽經都市大市場洗禮的“理性農民”對此有著特有的敏感,憑著這種敏感,村集體土地不斷在政策許可與政策空白之間發(fā)生著形形的裂變。可見,城中村問題關鍵在土地。筆者認為,解決城中村的土地制度及政策問題尤為值得關注。城鄉(xiāng)二元的土地制度是我國長期以來的制度安排,城中村土地問題無疑是這種制度安排的產物,但其一旦形成,則需要相當長時間與相當大代價的付出才能改變。湖北黃州市政府明確說,城中村的改造“沒有時間表”。那么,具有前瞻性的、適應城市化要求的土地政策與制度安排就顯得非常重要。其開始實施的難度也許很大,成本很高,但長遠的收效則可能是最經濟的,與城中村相關的諸多問題就是活生的例證。一些西方國家,在工業(yè)化初期,以巨大代價一次性征地以納入城市統(tǒng)一規(guī)劃,且實行了城市化管理。
(二)村落共同體的利益性內聚是形成城中村土地問題的關鍵。城中村所在社區(qū)一般都是城市化與市場化的先發(fā)地,村莊在這種先行的與快速的非農化中,由于土地的出讓或開發(fā)積聚了厚實的集體財富,而集體財富的使用、分配與增值又是以村籍和土地為依據(jù),這種分配原則不斷強化著村民對村落共同體。
二、“城中村”土地管理的策略研究
(一)調整土地利用結構,提高土地利用率。
調整土地利用結構是城中村改造規(guī)劃的關鍵。城市作為一個三維空間,土地利用既要做到平面合理布局,也要考慮各類建筑的用地要求。充分發(fā)揮單位面積效能,合理確定不同地段的建筑高度及容積率,防止浪費土地,做到科學、高效的利用土地。根據(jù)土地利用的圈層結構,把村劃分為若干個圈層,規(guī)劃城中村土地布局。為防止出現(xiàn)“產業(yè)空心化”,對整理出來的土地不能單純地進行商品住宅建設,可以拿出30份40%的土地搞商業(yè)開發(fā),發(fā)展總部經濟、樓宇經濟。對地處商業(yè)區(qū)的改造地段,建設規(guī)格較高、規(guī)模較大的高檔樓宇,形成一批地標式建筑,提升城市品位。通過土地置換,既可以在宏觀上提高土地的利用效率,也可以在微觀上實現(xiàn)土地的集約利用。
(二)“城中村”改造與土地管理中的幾個有效措施
1.城中村現(xiàn)象出現(xiàn)的直接原因是城市化進程的快速推進,根本原因與中國特色的國情密切相關,即城鄉(xiāng)二元化管理體制,特別是城鄉(xiāng)二元化的土地管理制度。
2.城中村改造是指在政府的主導和監(jiān)督下,依據(jù)城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃,通過規(guī)范化的市場運作,優(yōu)化城中村空間景觀格局,實現(xiàn)“農民轉居民、村莊變社區(qū)、集體土地轉國有土地、集體經濟轉混合經濟”的轉變。通過城中村改造可以促進城市土地的高效利用、實現(xiàn)土地的保值和增值、有效調控土地市場供應、最終促進城市土地市場的健康規(guī)范發(fā)展。
3.目前城中村改造實施中主要存在著土地產權結構、土地流轉途徑以及土地利用規(guī)劃等方面的問題。通過明晰所有權主體,產權實化并施行量化分配、股權入股;針對不同類型的城中村進行土地流轉模式的創(chuàng)新;科學制定規(guī)劃,調整土地利用結構,提高土地利用率等制度創(chuàng)新加以解決。
(三)鼓勵各方籌措資金,啟動整體購置方式
在土地經營上,要引入市場機制,即必須首先創(chuàng)造一種優(yōu)勢和條件,使各種資源要素能夠在城中村集聚,通過集聚形成資本、技術、人才和經濟發(fā)展的“高地”。使城中村集體、跨國公司、民營企業(yè)等多方面資金集聚,通過增發(fā)國債等來購置城中村土地,建立土地整理專項基金,進行合理整體分區(qū)開發(fā),規(guī)范房地產商的開發(fā)管理,使土地得到合理良性的最大利用,形成城中村經濟“高地”。同時,中央政府也可采取督促地方政府使用自有資金和配套資金先行實施項目計劃,隨后根據(jù)城中村土地流轉項目建設進度,核實計劃執(zhí)行情況,國家農發(fā)辦再下?lián)苤醒胴斦Y金。這樣,多頭并進,一方面增強了購買力,可以此資金提高征地補償標準,改變補償方式,規(guī)范分配行為,健全保障制度,穩(wěn)定民心:另一方面,啟動整體購置方式,可打破以土地產權和村籍為基礎的封閉性利益共同體的格局,切實保護好城中村失地農民的利益,促進城中村經濟發(fā)展,加快城中村進一步城市化的步伐。
參考文獻:
[1]張培.城中村改造基本法律問題研究[J].哈爾濱工業(yè)大學學報(社會科學版),2005,7,6:60-63
在新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃修編時，要把確保耕地總量基本穩(wěn)定、基本農田面積不減少作為規(guī)劃修編的前提。嚴格控制非農建設占用耕地，對于經批準占用耕地的非農建設也要壓縮其建設用地規(guī)模，并且與開發(fā)復墾掛鉤，實行占一補一原則，由占用耕地單位負責開墾與所占用耕地的數(shù)量和質量相當?shù)母?，沒有條件開墾的，也要繳納相關稅費，專項用于耕地整理，開發(fā)補充耕地。對于劃入基本農田的糧、棉、油生產基地、有良好水利與水土保持設施的耕地、正在實施改造的中低產田，在農地轉用審批和土地征收等方面要繼續(xù)實行嚴格管理。在鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃中，在落實基本農田保護任務，明確劃定基本農田保護地塊的前提下，可結合新農村建設和土地綜合整治項目的實施，劃定基本農田整備區(qū)，加大土地綜合整治資金投入，引導建設用地等其他土地逐步退出基本農田整備區(qū)，將零點分散的基本農田集中布局，形成集中連片的高標準糧、棉、油生產基地。
2.嚴格控制非農建設用地擴張
目前，農村居民點建設普遍缺乏規(guī)劃，布局雜亂松散，要逐漸對村莊進行規(guī)劃治理，規(guī)劃期內各村均不能再擴展居民點用地。要充分利用村內閑散地和舊宅基地，消滅空心村，挖掘內部潛力，提高居民點的集中利用程度，鼓勵農民建樓房，充分利用低丘緩坡和荒地，盡量不占或少占耕地。積極推進農村建設用地布局調整，逐步撤并小型村、整理空心村、縮減自然村、搬遷偏遠村，進一步優(yōu)化村莊布局。要加強農村環(huán)境建設，農村環(huán)境治理涉及大量的宅基地、基礎設施用地、公益服務設施用地等，要充分挖掘現(xiàn)有的土地潛力，合理規(guī)劃。為適應新農村建設要求，在鄉(xiāng)級規(guī)劃修編時，通過農村居民點增減自求平衡，為新農村住宅建設、農村產業(yè)發(fā)展、農村中小學建設，農村衛(wèi)生院建設留足空間。對于獨立工礦，要優(yōu)先保障省和國家批準的重點建設項目用地，而且布局要相對集中，共同利用基礎設施，達到節(jié)約用地的目的。工礦用地內部布局要緊湊，集約利用土地，對土地特別是耕地具有破壞性的工礦企業(yè)，如磚瓦窯，要限制其發(fā)展。由各種原因形成的工礦廢棄地，原用地單位或個人要負責復耕。
3.加強土地開發(fā)整理專項規(guī)劃編制
耕地數(shù)量的增加和耕地質量的提高在很大程度上能增加農民收入，改善生活水平。因此在新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃修編時，要進一步編好土地開發(fā)整理專項規(guī)劃，更好地適應新農村建設的需要。土地利用要以保護和改善生態(tài)環(huán)境、防止水土流失、土地荒漠化、次生鹽漬化為前提，要因地制宜。在一定耕地數(shù)量的基礎上，通過耕地質量和生態(tài)環(huán)境的不斷改善，逐步提高耕地產出能力，這才是完整意義上的耕地保護。土地開發(fā)整理要本著確保耕地占補平衡的條件下，增加有效耕地面積，提高耕地質量，并正確處理好開發(fā)整理與生態(tài)環(huán)境保護的關系。主要通過退耕還林、還水、還草和鹽堿地、沙地的綜合開發(fā)治理、改造中低產田，有效地增加耕地面積和改善土地生態(tài)環(huán)境，提高耕地質量和集約化利用程度；大力進行農村居民點整理及對塌陷、挖損、壓占廢棄土地的復墾以及對溝、渠、路、坎進行綜合整理，增加有效土地利用面積；通過規(guī)整農田灌溉系統(tǒng)，發(fā)展節(jié)水灌溉農業(yè)，改良土壤，提高土、水、肥的綜合利用效率；通過平田整地、歸并零星地塊，促進土地集中程度和規(guī)模經營；通過改善農業(yè)基礎設施，為農業(yè)技術的大面積推廣應用創(chuàng)造條件。
