時間：2023-09-04 09:27:11
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【正文】
市平安暨市域治理辦：
按照《關于報送2021年工作總結和2022年工作計劃的通知》、《廣漢市推進市域社會治理現代化工作項目責任分工方案》的分工，智慧治理組扎實做好相關工作，現將2021年工作匯報如下：
一、工作開展情況
（一）推進“互聯網+政務服務”建設
一是持續(xù)推進省一體化平臺試點建設。積極拓展完善運行期間平臺功能，強化平臺推廣運用，實現“最多跑一次”和“審批不見面”。截止目前，全市實現在省政務服務一體化平臺可網辦事項1280項，可網辦率達99.84%。
二是搭建廣漢市智慧城市和大數據管理平臺。積極包裝項目，總投資4.5億，推動廣漢“智慧城市”和大數據運營中心項目建設，構建數據融合池和展示廳及相關大數據應用場景；加強與國新宇航溝通對接，大數據融合平臺初步搭建完成，待測試后上線“城市之眼”系統(tǒng)。
三是建設投資項目大數據管理系統(tǒng)。落實資金35萬元，建設大數據管理系統(tǒng)，實現對投資項目的中介服務、行政審批、建設進度適時監(jiān)控。四是積極推進智慧社區(qū)建設，按照“1+4”（1個綜合管理平臺，4個分模塊：智慧黨建、智慧管理、智慧政務、智慧服務）模式和商業(yè)、安置、老舊、“三無”小區(qū)4個類別，確定金雁大同，漢洲京皇等6個社區(qū)作為智慧社區(qū)前期試點，將智慧、高效、便捷的政務服務送到群眾家門口。
（二）推動治安防控基層基礎建設
一是基本完成廣漢市綜治中心（平臺信息系統(tǒng)）項目建設。建成1個市綜治中心、12個鎮(zhèn)（街道）綜治中心，2個社區(qū)綜治中心示范點；建成以網格化服務管理為底座、信息化建設為支撐、以綜治“六聯”（矛盾糾紛聯調、社會治安聯防、治安突出問題聯治、重點人員聯管、服務管理聯抓、基層平安聯創(chuàng)）為核心內容的社會治安綜合治理工作平臺；建成市級視頻監(jiān)控共享平臺，接入“雪亮工程”視頻監(jiān)控圖像1046路，“平安雒城”視頻監(jiān)控340路，實現重要區(qū)域全覆蓋，實現省、市、縣三級綜治數據的無縫對接，以及縣、鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）各層級綜治中心縱向貫通的數據互聯互通。網格化中心劃分設置網格343個，配備專兼職網格員443人。我市2018年至2020年投資781萬元，采用購買服務的方式建成每個村（社區(qū)）不少于5個覆蓋全市農村、城區(qū)、鐵路全域的監(jiān)控點位1046個，全部納入綜治中心信息化系統(tǒng)“雪亮工程”監(jiān)控平臺。今年年1月起每年投入266.6萬元保障系統(tǒng)的正常運行。6月進行了平臺服務升級，新增了12處人臉（車牌）識別監(jiān)控點位，新增電子地圖，可以通過GIS引擎技術提供位置追蹤及精確定位，更加有效地實現治安防控的目的。
二是“雪亮工程”同“平安雒城”、“慧眼工程”等視頻監(jiān)控和智慧小區(qū)項目共同編織了技防監(jiān)控網絡。形成鎮(zhèn)、村、院、戶四級技術防控圈，實現從點到面、聯防到戶的立體防控網?！把┝凉こ獭苯ㄔO以來，公安機關通過視頻監(jiān)控精準出警、精準處置，對違法犯罪行為形成有力震懾，破解了農村地區(qū)治安管理難題。目前，“雪亮工程”視頻監(jiān)控協助公安機關破獲各類案件300余起，幫助群眾解決困難問題230余件次， 2019年和2020年，我市公安機關年立案數分別比上一年度下降15.8%、3.9%，社會治安狀況持續(xù)向好。
三是推動建設三級網格化管理服務建設。廣漢市建成了1個市網格化服務管理中心、12個鎮(zhèn)（街道）網格化服務管理中心、城區(qū)28個社區(qū)網格化服務管理中心，構建市、鎮(zhèn)（街道）、社區(qū)（村）、網格員四級平臺，同時，將與民生事務緊密相關的住建局等23個職能部門、44個基層派出所、司法所、衛(wèi)生院納入平臺并開通電腦終端賬號參與服務管理工作，實現分級管理，梯次互動的工作模式。全市343個網格，配備社區(qū)專職網格員242名，農村兼職網格員（村干部）101名。2021年市財政投入資金297.2536萬元，有力保障了網格化服務管理規(guī)范運行。編制廣漢市網格化服務管理工作細則，推動網格化服務管理標準化建設。網格員通過“一日雙巡”，主動走訪群眾，主動服務群眾，積極宣傳黨的政策和相關法律法規(guī)，主動發(fā)現，并現場辦結或通過手機平臺上報處理民生問題和群眾訴求，2016年以來，累計宣傳政策法規(guī)12619人次，辦理民生服務事項49468人次；主動發(fā)現、干預、化解網格內矛盾糾紛，有效維護社會穩(wěn)定；收集各類基礎信息并推送入系統(tǒng)平臺，動態(tài)更新，基礎數據更加完善、真實、準確，共采集各類基礎信息100余萬條，收集錄入社情民意13061條，走訪特殊人群4581人次；今年7月下旬一輪疫情爆發(fā)以來，全市網格員共參與疫情防控排查18641人，協助開展醫(yī)學觀察居家隔離5190人，走訪重點區(qū)域、場所40147處，開展疫情防控常識政策法規(guī)宣傳32526次，協助開展疫苗接種3465人次，通過宣傳引導使轄區(qū)內居民提高了防護意識，增加了疫情防控知識，提高了居民參與防控的積極性。群眾認可度和滿意度明顯提升，網格化工作品牌的影響力逐步增強。
（三）將智慧建設與法院工作相結合
一是準確領會上級精神，科學謀劃。嚴格落實信息化建設工作領導責任制，成立了以局長為組長，分管副局長為副組長，各股室負責人為成員的信息化工作領導小組，形成了主要領導親自抓、分管領導具體抓，一級抓一級，層層抓落實的工作機制。領導小組下設辦公室，指定專人兼職負責信息化建設日常工作，為信息化建設工作開展奠定了堅實的組織基礎。在信息化建設計劃上，堅持與司法部、省廳、德陽市局實現并網為標準，不做物力浪費；在場地設置上，堅持公共法律服務體系建設新標準，做到法律援助、社區(qū)矯正、司法行政指揮、公共法律服務“四個中心”統(tǒng)籌規(guī)劃；在經費保障上，堅持中央、省級轉移支付與本級財政保障相結合，積極主動向廣漢市分管領導、主要領導匯報省廳信息化建設新要求。
二是積極參加司法行政工作平臺業(yè)務培訓，熟練使用普法、調解、援助、社矯、律公、考勤、公文等系統(tǒng)分類平臺，不斷提升信息化工作實際操作能力，奠定信息化建設技能基礎；另一方面，利用干部職工大會等時機，強調信息化建設的重要意義，已主動適應新的工作常態(tài)，統(tǒng)一思想認識，提高使用司法行政工作平臺的自覺性，奠定信息化建設思想基礎。
三是加強硬件建設。建設司法行政指揮中心，發(fā)揮“智慧司法行政”優(yōu)勢。2019年，我局投入近120萬元建成了司法行政指揮中心，目前已初步實現60個點位工作巡查，20個遠程單兵實時指揮，150個社區(qū)矯正手環(huán)定位監(jiān)管，7個監(jiān)獄遠程會見系統(tǒng)，并實現了與省、市遠程對接，為司法行政大數據化、信息化建設奠定了良好基礎。四是加強維護管理。一方面，外部加強與電信部門溝通，遇有網絡不通的情況能及時進行技術性維護；另一方面，內部加強司法行政工作平臺、視頻會議、指揮監(jiān)控等系統(tǒng)的使用管理，確保了各種工作數據錄入正常、及時、準確；第三，堅持每周不定時檢查司法行政工作平臺使用情況，每月對檢查情況在工作群進行通報，并將個人登錄使用情況納入年終績效考核，確保了使用率。
二、下一步工作打算
（一）推動智慧社區(qū)建設
持續(xù)推進智慧社區(qū)建設，在2021年完成3個街道（100%）、29個社區(qū)（100%）、238個小區(qū)（33%）建設任務，2022年完成全部712個小區(qū)智慧化建設（其中高坪鎮(zhèn)白里社區(qū)、小區(qū)作為智慧社區(qū)和數字鄉(xiāng)村試點），有效轉變社區(qū)工作被動管理，實現政府、居民、企業(yè)共建共治共享，為全市乃至全國提供基層治理新思路，助力廣漢高質量發(fā)展。
（二）繼續(xù)推進“雪亮工程”建設
繼續(xù)推進“雪亮工程”視頻監(jiān)控聯網應用，按計劃推動重點行業(yè)單位橫向聯網，有效整合各行業(yè)單位自建的監(jiān)控網絡，達到聯網共享、綜合利用的效果。進一步擴展視頻監(jiān)控覆蓋面，加強農村地區(qū)治安防控技防基礎。建設前端感知源符合機、非、人采集設備，實現智能化、結構化數據，縮短民警在案件偵查中圖像查閱時間，為案偵提供精準、快速、有效的支撐并為治安防控提供預警能力。
（三）推動行政司法智慧化建設
【關鍵詞】
移民權益；社會治理；移民安置
自1912年我國第一座水電站——云南石龍壩水電站建成以來，我國水電事業(yè)經歷了百年的發(fā)展。尤其是1978年改革開放以來，水電資源開發(fā)突發(fā)猛進，為國民經濟發(fā)展提供電力保障的同時，還帶來了巨大的社會效益、經濟效益和環(huán)境效益。水電資源開發(fā)不可避免地帶來移民安置問題。從我國的歷史發(fā)展進程和民主政治狀況來看，自上而下的水電資源開發(fā)決策較多，并且移民搬遷安置各個階段，移民參與相對較少。由于移民未能充分參與，對移民政策的理解度，對政府決策的支持度較低，出現了一系列移民安置問題。大量移民通過方式維護自身權益，“”不“信法”，通過向上級政府上訪對當地政府施壓的方式，引起政府相關部門重視。移民搬遷安置本身就是一個社會再造的過程，涉及到社會組織的恢復與重建，經濟的恢復與發(fā)展等多個方面，再加上近年來因水電資源開發(fā)導致移民上訪的人數、批次、案例逐年增加，增加了社會治理的復雜性、艱巨性。
十八屆三中全會指出，全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展有中國特色的社會主義制度，推進社會治理體系和治理能力的現代化。從“社會管理”到“社會治理”，雖然只有一字之差，但內涵卻發(fā)生了重大變化，“管理”強調的是從上而下的“管理”，“治理”更加突出社會各方面力量參與，更加突出法治思維和法治方式，更加突出源頭治理、綜合施策。十八屆三中全會指出，堅持系統(tǒng)治理，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節(jié)、居民自治良性互動。通過擴大包括移民參與在內的公民參與，提高社會治理能力和治理體系的現代化。移民參與權是指由于水電資源開發(fā)的區(qū)域特殊、移民身份特殊等原因，基于生存和發(fā)展的需要，參與水電資源開發(fā)決策、規(guī)劃、經營、接受教育培訓、分享利益或得到補償的權利。根據水電資源開發(fā)的具體工作程序、內容，政府相關部門可以創(chuàng)造條件，保障移民參與權，確保移民以不同形式參與其中，使其由一個水電資源開發(fā)中的旁觀者，成為一個參與者，以主人翁的身份參與水電開發(fā)的各個環(huán)節(jié)，不僅對移民群眾個人，而且也對提高社會治理能力，實現社會和諧、經濟社會持續(xù)發(fā)展具有重要的現實意義和深遠的歷史意義。
1 水電移民安置規(guī)劃階段
在編制移民安置規(guī)劃過程中，編制單位要深入村莊（社區(qū)）、村民（居民）家庭等基層，廣泛征求移民、地方政府相關部門、社會相關人士的建議，提出切實可行的方案。在充分考慮移民意見的基礎上，結合國家方針政策，反復修改完善直至大多數利益群體認可的規(guī)劃設計方案。目前的問題是法定程序的缺失，規(guī)劃編制部門受托編制完移民安置規(guī)劃，沒有法律規(guī)定必須征求移民意見這一程序。移民的知情權在這一階段缺乏一定地保障。
移民安置規(guī)劃方案的實物指標調查階段是一個基礎環(huán)節(jié)，決定了搬遷安置工作的組織和移民補償額，受委托的調查機構要在深入調查基礎上取得利益相關方的認可，避免后期爭議。在淹沒實物調查中，鼓勵村組代表、移民等共同參與實物調查、測量、登記和統(tǒng)計工作。村組代表對村集體土地及財產，移民對其所有的房屋等財產進行確認。由于水電資源開發(fā)與少數民族分布的高度重合性，在制定移民搬遷安置規(guī)劃時，注重水電資源開發(fā)中的民族宗教因素。要考慮宗教設施的搬遷安置費用，對于需要搬遷的宗教器物和設施，給予足夠重視。依靠民族宗教部門、宗教代表人士和廣大移民信眾，出主意、想辦法，妥善做好移民搬遷安置規(guī)劃。
2 水電移民安置實施階段
地方移民實施管理部門根據已批準的初步設計，做搬遷安置實施計劃，再根據計劃實施。實施階段的工作繁雜，有組織搬遷、舊房拆除、場地清理、安置區(qū)基礎設施與房屋建設、專項設施建設、資金管理及處理移民申訴、糾紛和協調各方面關系等工作。移民通過參與安置調查、規(guī)劃、實施和管理，及時了解與自身利益密切相關的信息，積極參與生產、生活安置事項決策，有利于減少移民可能被欺騙的擔心，減少對政府的不信任?？梢赃x擇移民代表全過程參與移民搬遷安置，參加與移民自身利益密切相關的協調協商會議，及時解決實施過程中的問題，確保移民安置質量、進度和資金得到有效控制。尤其是移民安置去向、安置點選擇，移民補償資金的兌現，移民村生產用地分配，宅基地分配，移民房屋重建等與移民切身利益密切相關，應當征求移民的意見，取得共識后再實施搬遷安置?？紤]到具有的移民精神寄托、宗教感情受到影響，可以按宗教教規(guī)安排一定的活動，安慰移民群眾，滿足其心理需求，減少少數民族移民的阻力。
成立了縣發(fā)展和改革局市域社會治理現代化平安建設工作領導小組，要求各股室要充分認識社會治理現代化的重大意義，堅持主要領導親自抓，旗幟鮮明、立場堅定地支持社會治理工作，采取有力措施保障和支持社會治理現代化的重大政治責任。
二是認真貫徹落實州社會信用體系建設聯系會議辦公室工作要求
及時指導縣委編辦、縣市場監(jiān)督管理局做好縣總工會統(tǒng)一代碼問題數據糾錯工作。
三是進一步規(guī)范和加強行政許可、行政處罰等信用信息公開工作
9月，我縣在州信用體系建設平臺規(guī)范填報行政許可（法人）3條、行政處罰（自然人）15條。今年來累計填報行政許可、行政處罰622條。
程方平（中國人民大學教育學院教授）：要在教育法的建設和督導方面下大力氣。
基礎教育的改革，應當加強政府責任，而不僅僅是教育主管部門的責任，因為它已經從一種行業(yè)行為轉變?yōu)槊裆笫拢D變?yōu)樯鐣l(fā)展的重要指標，是讓人民滿意一個非常重要的方面。要想做好這件事，應該在教育法的建設，特別是學校法，和督導方面下更大的氣力。
第一，基礎教育的發(fā)展中面臨的最為首要的問題，就在于目前的法制建設不全面?！秾W校法》一直沒有出臺，甚至在短期內還不能出臺。我覺得，這正是教育法制建設方面一些僵化的體制導致的。缺乏為義務教育階段公立學校法定的標準，必然影響深入發(fā)展，因此，應當努力推進這項工作。
第二，加強督導工作非常重要。在督導條例出臺以前，地方上的督導比較薄弱，各種問題都沒能通過督導這個渠道及時地反應上來。事實上，督導肩負著幫助政府和民眾來促進學校規(guī)范發(fā)展的任務，只有健全相關法律，督導才能有充分的依據，從而發(fā)揮其真正的價值。這次督導條例出臺后，教育督導機構應從教育主管部門轉移到人大這個體系，這樣能夠幫助教育主管部門以及政府更超脫、更有效、更得力、更方便地解決教育體制中的實際問題。
盡管在基礎教育或者義務教育這方面的治理確實比較復雜，牽涉面很廣，但如果通過法制建設，規(guī)范各方面的責權利，一些長期解決不好的問題是可以迎刃而解的。
孟繁華（首都師范大學副校長、教授）：教育綜合改革的落腳點應聚焦在轉變教育發(fā)展范式上。
第一，教育治理是區(qū)別于傳統(tǒng)行政管理模式的一種新型管理模式。教育治理主要包括治理主體多元化、治理機制復合化、治理手段多樣化和治理目的重視價值理性幾個特征?，F代社會對人的觀念經歷了以人為成本、以人為資源和以人為本三個階段。以人為本階段自然就要求以人與自然統(tǒng)一的生態(tài)和諧發(fā)展為核心的新的發(fā)展范式。
第二，從對教育效率的追求到對教育公平的追求，要求轉變教育發(fā)展范式。應當摒棄那些以教育之名、行負教育之實的行為，基于教育公平的核心價值，面向全體學生，使每個學生都在他原有基礎上得到發(fā)展，都在他天賦允許的范圍內充分發(fā)展。
第三，作為治理體系下的教育實踐的學習共同體，強調師生之間通過積極的合作與平等的對話，強調多元參與、共同完成知識和意義的建構。我們的社會必將成為學習型社會，這一社會也必將由無數學習共同體構成，這些共同體將會在更廣泛的視域下為知識的獲得與創(chuàng)新開辟新的路徑。
李永生（北京市門頭溝區(qū)教委主任）： 八項改革綜合推動門頭溝區(qū)學校治理現代化建設。
一是破除干部終身制，實施“干部任期制”。 二是破除學校副校級干部教委任命制，實施“逐層崗位競聘制”。 三是破除干部選拔論資排輩制度，鼓勵年輕優(yōu)秀人才脫穎而出。四是破除學校傳統(tǒng)的教師任用制度，實施教職工競聘上崗制，變教師“單位人”為“系統(tǒng)人”。五是破除教職工傳統(tǒng)的勞動分配制度，實施崗位績效制，實現以崗定薪、崗變薪變。六是破除“九龍治水”的教研體制，實現教師進修學校“研訓一體”，探索學校內部治理結構的變革。七是破除單一行政督導體制，建立教育日常巡視制度。八是破除單一行政考核體制，引入第三方評估，探索管辦評分離機制。
鐘靈（北京市豐臺區(qū)教委副主任）：學校治理結構改革要特別關注四個“擺脫”。
在教育綜合改革的背景下，學校治理結構改革的核心就是要解放教育生產力，改善現在的教育生產關系，讓我們的學校能夠在更加適合于發(fā)展的外部環(huán)境中，產生其自身內部的變革，從而真正實現教育質的提升。對于學校個體的內部而言，如何通過治理結構把內外環(huán)境和內外各種關聯性更好地、科學地建立起來，有四個方面特別需要引起關注。
一是擺脫對教育的功利性追求，回歸教育的育人性和社會性。學校內部治理結構，需要從教育思想的正本清源來入手，引領學校建立更加科學的以人為本的價值觀。只有價值判斷非常清晰的學校，才可能在內部治理結構的改革過程中，達到促進每一個學生發(fā)展的目的。
二是擺脫學校治理中的官本位，改變以管理為核心、與現在的教育目標和教育追求不相適應的學校治理結構，重新定位，實現教育者的價值而非管理者的價值。否則，學校的行政化必然使得辦學思想和辦學價值很難自主、科學地建立。
三是擺脫人治的不確定性，加強學校的民主治理。學校的均衡優(yōu)質發(fā)展除了優(yōu)秀的校長，更要從制度的層面進行設計。一方面，要放權給校長，讓其行使應有的自主管理的權力；另一方面，要用制度約束校長，使之能夠在民主的框架內合理地履行責任。
四是擺脫決策執(zhí)行和監(jiān)督的不清晰，做到責、權、利的進一步明晰。實行管、辦、評分離，不能一味地強調學校的辦學自，而忽略了教育行政或者督導以及其他一些監(jiān)督權力，從而形成更加科學的管理機制。
管杰（北京市第十八中學校長）：方莊教育集群探索區(qū)域教育治理現代化。
區(qū)域教育問題是當前中國教育改革的核心問題，對區(qū)域教育現代化治理模式的探索是解決這一問題的關鍵。隨著豐臺區(qū)在北京市率先進行教育集群發(fā)展模式改革試驗，方莊教育集群成為北京市最早建立的教育集群。三年來，集群建設步步深入、不斷升級，已經從最初的“抱團取暖”式的、以資源共享為主要功能的初級區(qū)域教育共同體，發(fā)展到以課程為中心的區(qū)域生態(tài)教育共同體。又開始了以打通各學段學生的出口、改變區(qū)域教育結構為主要任務的現代化區(qū)域教育共同體建設，走過了一條由低級到高級不斷發(fā)展、不斷地走向成熟的道路，探索出了一種推進區(qū)域教育治理現代化的新模式。
李英（四川省成都市蒲江縣教育局副局長）：著力城鄉(xiāng)教育均衡，提升區(qū)域教育品質。
隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程快速推進，城鄉(xiāng)人口結構、城鄉(xiāng)社會形態(tài)發(fā)生了巨大變化，也影響著城鄉(xiāng)教育的發(fā)展。四川省蒲江縣圍繞“城鄉(xiāng)均衡、學有良教”發(fā)展目標，深入推進教育改革，不斷提升教育治理能力和水平，整體提升區(qū)域教育品質。
一是以“托管、領辦”為辦學試點，創(chuàng)新現代學校治理機制。二是以“聯盟、集團”為發(fā)展路徑，創(chuàng)新縣域教育治理機制。三是以“法制、民主”為核心理念，創(chuàng)新學校內部治理機制。四是以“家庭、社區(qū)”為重要依托，創(chuàng)新社會教育治理機制。
余勝泉（北京師范大學教育學部副部長、教授）：教育信息化是現代學校教育治理體系的核心特征之一。
技術已經成為我們的基本生存環(huán)境。隨著信息技術的滲透性和普及性，技術也在改變我們教育實施的生態(tài)環(huán)境，它將給我們關注的一些重大教育問題，提供新的思路和新的解決問題的方式方法。信息化分三個階段，從物的信息化到結構的信息化最后到人的信息化，逐層遞階，教育的信息化也是如此。如果我們能從制度方面去努力推動信息化的發(fā)展，很多難以解決的教育問題或許都能得到解決。
周仁祥（貴州省貴陽市招生考試管理中心副主任）：信息化使得招生考試工作越來越簡單。
基礎教育治理要現代化，招生工作治理也要現代化。招生入學工作最基本的特點是制度化、信息化、標準化和流程化，這其中信息化是最基本的?；诂F代化技術，招生機構能夠將信息化作為基礎來實現招生考試現代化。網上閱卷、網上錄取、網上招生體現了規(guī)則公平、機會公平和結果公平。要實現教育公平這個目標，必然要求基礎教育招生入學工作的治理現代化。
此外，北京第二實驗小學怡海分校校長史德志認為教育治理現代化就是用現代化的思想滿足當代教育的發(fā)展需要。他結合自己近50年從事小學教育的豐富經歷，介紹了北京怡海教育集團和北京第二實驗小學教育集團的發(fā)展；圍繞怎樣辦好學的問題，著重論述了按教育規(guī)律辦學這一學校治理改革的基礎。
北京市第十九中學校長余曉靈把義務教育九年一貫制作為基礎教育治理現代化的一個核心問題，提出應把高中示范校與初中徹底隔離分開。
在經濟新常態(tài)背景下，我國區(qū)域經濟實現的創(chuàng)新優(yōu)化發(fā)展。同時，隨著現代信息技術的發(fā)展，現代經濟管理理念的豐富，實現經濟管理的現代化建設成為眾望所歸。基于此背景，區(qū)域經濟管理實現現代化建設是區(qū)域經濟管理可持續(xù)發(fā)展、數字化智能化管理的重要體現。因此，實現區(qū)域經濟管理的現代化建設，從新模式的特點入手，分析區(qū)域經濟現代化管理的基本要素，從基礎設施、政策支持、組織關系等多方面建設科學的管理模式。
一、區(qū)域經濟管理的現代化建設的重要性分析
區(qū)域經濟管理作為經濟領域重要的一個分支，呈現出越來越重要的地位。這不僅是由現代化建設的重要意義所決定，還由區(qū)域經濟管理的現狀中出發(fā)。兩者是相輔相成的。雖然，隨著社會的發(fā)展，我國區(qū)域經濟管理模式在不斷的創(chuàng)新和改革，但同當前區(qū)域經濟發(fā)展模式相比較，管理模式的建設仍需加倍努力。
1.區(qū)域經濟管理的傳統(tǒng)方式變革的必要性
隨著改革開放和經濟全球化的發(fā)展，地理學進入到經濟發(fā)展領域，中國經濟發(fā)展模式呈現出區(qū)域性特點，如蘇南模式、溫州模式、珠江模式等，都是以地理區(qū)域作為劃分的界限和標準，但事實上經濟發(fā)展受到多種因素的影響，不同的治理手段也對發(fā)展模式產生不同的效果，因而“濫用”的發(fā)展模式和治理模式，使區(qū)域經濟管理呈現出落后、傳統(tǒng)化。如在溫州治理模式常常被使用到福建晉江，但事實上，溫州和晉江的文化傳統(tǒng)不同，經濟結構不同，同一治理模式將眾多企業(yè)逼上絕路。采用現代化的治理方式對于區(qū)域經濟發(fā)展具有重要的指導作用；另一方面，“四個現代化”的提出和發(fā)展，要求我國經濟、政治、文化等領域都可以跟上國際潮流，實現面向世界；也希望各個領域的發(fā)展能夠具有前瞻性，即能夠面向未來發(fā)展，基于此，要求區(qū)域經濟領域能夠擯棄傳統(tǒng)模式，構建符合時代要求的治理方式，實現區(qū)域經濟的可持續(xù)發(fā)展。
2.區(qū)域經濟的現代化管理模式的必要性
經濟全球化的發(fā)展為社會帶來機遇的同時也增加了各個行業(yè)之間的競爭，如何在風云巨變的市場環(huán)境中占據重要地位成為各個行業(yè)各個企業(yè)發(fā)展的重點。因而發(fā)展區(qū)域經濟的現代化管理是國際形勢所要求，第二，追隨社會的發(fā)展企業(yè)才能把握正確的機遇，發(fā)展自身規(guī)模，而當我國社會生活、文化發(fā)展等方面都實現現代化、信息化發(fā)展時，要求區(qū)域經濟也能夠建立其現代化管理模式，從企業(yè)自身出發(fā)，區(qū)域經濟的現代化管理模式的建立是自身發(fā)展的基本所在。另外，經濟管理也在不斷的實踐經驗中得出新的管理思想。在此環(huán)境背景下，區(qū)域經濟實現了現代化管理模式，主要是立足于科學發(fā)展觀，以人為本，從區(qū)域發(fā)展的根本目的出發(fā)，實現區(qū)域經濟管理的人性化、柔性化?，F代化的管理思想能夠從區(qū)域經濟的管理組織、管理文化、管理結構等多方面入手，實現其現代化建設。
二、區(qū)域經濟管理現代化建設所呈現的特點
區(qū)域經濟管理的現代化建設并不是由各個區(qū)域盲目建設而成的，需要依托于當前時展的需求，立足于我國經濟政策等各方面的因素，針對于當期我國的發(fā)展形式，要求區(qū)域經濟管理現代化建設必須擁有以下特點：
1.人性化特點
人性化特點是由科學發(fā)展觀作為出發(fā)點和立足點的。從古至今對于經濟發(fā)展都擁有片面的看法，如在商言商、重利輕義等等，而隨著以人為本觀念的提出和倡導，要求區(qū)域經濟在發(fā)展中、管理過程中都能實現這一準則，采用更為人性化的管理方式，更為柔性的管理模式；另一方面，現代化的管理思想正是從人性化作為出發(fā)點的，將管理文化、人本管理思想納入到管理模式的構建中，所以區(qū)域經濟管理的現代化建設必須兼顧人性化的特點。
2.信息化特點
隨著大數據技術的發(fā)展，現代信息技術在各行業(yè)的地位顯著提升，一方面，互聯網信息技術能夠提高工作效率，另一方面智能化的管理方式能夠避免出現一些倫理失誤，從而提高生產管理的科學性。在我國經濟發(fā)展中，只有拋棄傳統(tǒng)中的人力管理，利用信息技術，展開管理才能真正實現產業(yè)結構的變革。區(qū)域經濟管理的現代化建設信息化的特點主要表現在基礎設備的信息化，如設立智能監(jiān)控，提高監(jiān)管能力，運用“互聯網+”的產業(yè)形式增加產能。
3.民主化特點
區(qū)域經濟管理的現代化建設過程中，民主化特點是一個必不可少的因素，實現民主化管理能夠推動我國社會主義核心價值觀的建設，增加區(qū)域經濟發(fā)展中各個企業(yè)組成人員對于本職工作的認同感和歸屬感，從而全身心投入到區(qū)域經濟發(fā)展中。當前我國區(qū)域經濟發(fā)展有一個重大的問題在于人才的流失，如出現北漂一族等，這些人才的流失導致該地教育成本的浪費，經濟的不起色。因而區(qū)域經濟現代化管理的民主性特點，能夠構建和諧的上下級關系，增加企業(yè)文化，留住人才，發(fā)揮集體智慧，從根本上提高區(qū)域經濟管理水平。
三、新形勢下區(qū)域經濟管理現代化建設的必要因素
在經濟、文化、社會發(fā)展、法律政策等形勢的改變下，要求達到區(qū)域經濟管理的現代化建設的三大標準和特點，并不是簡單可得的，要求依托于資金、人才、政策平臺等的支持。
1.資金
區(qū)域經濟管理的現代化建設是實現區(qū)域經濟可持續(xù)發(fā)展的維護手段，類似于柔性的基礎設施建設，而基礎設施的建設過程中最重要的是有資金的支持。第一，充足的資金支持說明當前區(qū)域經濟的發(fā)展模式是正確和科學的，能夠創(chuàng)造出更多的經濟價值，由此根據發(fā)展模式構建現代化的管理模式整體道路和方向是正確的；第二，充足的資金支持能夠對區(qū)域經濟的人力資源管理、組織結構創(chuàng)新等提供強有力的保證，從而實現留住人才、創(chuàng)新技術等目的；第三，區(qū)域經濟管理的現代化建設并不是一蹴而就的，需要后期的維護、完善，這需要強大的資金支持，從而拖動區(qū)域經濟現代化管理信息化的建設順利展開。
2.人才
當今社會，人才是第一生產力，科學的現代化管理模式需要擁有先進的管理思想的作為指路明燈，而管理思想是依托于人才呈現出來的。所以區(qū)域經濟管理的現代化建設中人才是必要因素之一。另外，人才所提供的作用不僅于此，第一，優(yōu)秀的人才能夠帶到事半功倍的效果，能夠提高管理的效率；第二，優(yōu)秀的人才能夠在區(qū)域經濟管理中呈現出前瞻性的優(yōu)勢，如在我國城市經濟規(guī)劃中，對于未來經濟缺少前瞻性思想，導致當前眾多的基礎設施、現有的發(fā)展模式跟不上時代的要求，經濟發(fā)展受到嚴重的阻礙。與此同時，技術也是依托于人才存在的，技術是區(qū)域經濟現代化管理建設的保證，只有強大的技術才能充分構建信息平臺，維護信息共享，推動管理呈現智能化、人性化發(fā)展。3.政策我國經濟制度是充分發(fā)揮市場經濟作用，政府加于宏觀調控，這種經濟制度在金融危機中發(fā)揮了積極作用。因而可以看出，政策是區(qū)域經濟管理的現代化建設過程中又一必備因素。第一，政府相關部門針對不同區(qū)域經濟發(fā)展的模式提出相適應的管理保護法規(guī)，能夠保證區(qū)域經濟發(fā)展不受到大環(huán)境發(fā)展的侵害；第二，相關的法律法規(guī)還能夠推動區(qū)域經濟現代化管理模式加快建設的步伐；第三，政府的宏觀調控措施不僅能夠為區(qū)域經濟現代化管理建設帶來財政支持，還能夠留住人才，創(chuàng)新技術等。
四、新形勢下區(qū)域經濟管理的現代化建設的具體措施
在新形勢下區(qū)域經濟管理的現代化建設從其必要性、建設特點和必要條件都展開了論述，但最為重要的是提供具體的建設措施，從實踐上指導其發(fā)展。
1.正確認識該區(qū)域經濟發(fā)展模式，找好切入點
對于區(qū)域經濟管理的現代化建設而言，最為重要的是認清本區(qū)域經濟發(fā)展模式，從而對癥下藥，從理論和實踐中不斷創(chuàng)新優(yōu)化現代化管理模式。要找好區(qū)域經濟管理的現代化建設的切入點必須做好：第一是構建區(qū)域經濟發(fā)展的信息平臺，聘請專業(yè)的經濟管理雙重人才，從而能夠從數據中證明當前區(qū)域經濟的發(fā)展模式，如對于溫州模式而言，小商品生產是主要的經濟發(fā)展模式，因而具有生產規(guī)模小，各自為政等缺陷，因而以其不足作為切入點，展開現代化管理模式的構建；第二，要求正確認知每個區(qū)域中的文化特點，總所周知，經濟的發(fā)展離不開文化的影響，所以了解掌握區(qū)域文化，能夠以此作為載體，構建經濟管理模式。
2.利用現代信息技術，構建現代化經濟管理平臺
區(qū)域經濟管理的現代化建設中，現代信息技術能夠發(fā)揮重大作用，因而在具體操作中，希望能夠充分合理利用現代信息技術，在區(qū)域經濟發(fā)展模式建立過程中，區(qū)域經濟現代化管理模式中，區(qū)域經濟發(fā)展維護中都能夠利用到信息技術。如在區(qū)域經濟發(fā)展前期，能夠構建信息平臺，將企業(yè)的基礎設備建設情況、招商情況、經營情況都通過數據的方式展現，同時能夠利用大數據技術，對區(qū)域經濟未來的發(fā)展區(qū)域進行預測，并制定風險措施，從而為區(qū)域經濟可持續(xù)發(fā)展提供有力支持。
3.向國內外學習優(yōu)秀的現代化管理方式，創(chuàng)新優(yōu)化本區(qū)域經濟管理
我國區(qū)域經濟管理發(fā)展的起步較晚，且后天發(fā)展較慢，因而要求其能夠向國內外學習優(yōu)秀的區(qū)域經濟現代化管理方式。首先，要求各個區(qū)域能夠展開管理方式的交談學習會議，通過互動，學習優(yōu)秀的管理方式，了解到自身的不足；其次，要求各個區(qū)域能夠派遣相關人員到國外學習先進的現代化管理思想，并根據本區(qū)域經濟真實的發(fā)展情況做出更改創(chuàng)新；最后要求能夠加強校企合作，加強學校對區(qū)域經濟管理的現代化建設的理論研究，以期帶動區(qū)域經濟管理實踐運作。
五、結語
綜上所述，通溫州模式、長三角模式等區(qū)域經濟管理模式的概述，可以看出，在目前我國區(qū)域經濟發(fā)展模式呈現多樣化趨勢，而區(qū)域經濟管理模式也具有繁雜的特點，另外還可以看出，從國際經濟背景、國內經濟政策、區(qū)域企業(yè)自身發(fā)展等方面都急需建立一種具有普遍適用性、前瞻性的管理模式，因而區(qū)域經濟管理的現代化建設迫在眉睫。區(qū)域經濟管理的現代化建設主要的要求是具有人性化特點、信息化特點、民主化和和諧化特點的，要想以這些特點為建設標準必不可少的是資金、政策、技術、人才等的支持，如此才能從構建區(qū)域經濟發(fā)展模式和治理模式的信息平臺、構建和諧的管理結構等來最終實現區(qū)域經濟管理的現代化建設。最終達到區(qū)域經濟管理建設，推動區(qū)域經濟驅動發(fā)展，從而先創(chuàng)新帶動后創(chuàng)新，在全國范圍內營造良好的經濟創(chuàng)新環(huán)境。
作者:嚴業(yè)明 張德艷 王言艷 單位:山東省日照市嵐山區(qū)委黨校
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作為面向最廣大范圍民眾直接實施具體治理的公共權力組織，縣域政府治理能力直接影響廣大民眾生活質量、社會發(fā)展水平和政治統(tǒng)治合法性，同時現代社會持續(xù)快速發(fā)展也對縣域政府治理能力提出更高的要求。然而在實際治理過程中，縣域政府還普遍存在不足。因此，在現階段縣域政府治理能力與中央政府和社會民眾明確建設服務型政府，實施有效治理服務廣大民眾的治理訴求存在明顯差距的現實背景下，促進國家社會發(fā)展具有重要意義。
一、縣域政府治理能力現狀分析
在現代化建設的時代背景下，國家明確提出建設公共服務型政府以及推進大部制改革，縣域政府治理能力呈現出新的發(fā)展趨勢。
（1）治理水平整體發(fā)展加速
隨著改革不斷地深化，特別是在以建立公共服務型政府為目標的行政管理體制方面的改革，有效地提升了縣域政府的治理水平。從治理理念來看，縣域政府歷經了從“政治控制型”的管制理念到“經濟主導型”的經濟導向，再到“管理服務型”的治理價值觀?？h域政府在維護轄區(qū)穩(wěn)定、發(fā)展地方經濟同時也突顯提供公共產品和服務來實現轄區(qū)良好治理的理念，將單一的提升經濟總量增長取向變革為服務社會和民眾的治理發(fā)展導向。
（2）治理資源汲取程度深化
伴隨著政府治理水平的快速發(fā)展，縣域政府汲取資源用于治理領域的總量處于增加趨勢。一方面是因為國家加大對社會治理資源的投入，使得縣域政府汲取資源的潛能不斷增加。另外國家取消農業(yè)稅，加大對居民生活消費補貼力度以及提升個人所得稅起征點都使得民眾生活資源更為充裕，公民社會發(fā)展加快，加上互聯網技術發(fā)展構建的社會資源共享網絡，增加了縣域政府從社會渠道獲取治理資源的能力和空間，因此汲取渠道和汲取總量的雙重拓展促進治理資源汲取能力的強化。
（3）資源配置使用力度加大
治理理念的發(fā)展和汲取資源能力的強化形成治理資源的配置和使用優(yōu)化的前提條件，實際上縣域政府在上級政府重視縣域基礎設施建設和民生實際問題解決的政策意圖下，加大了將資源配置并投入使用于治理領域的力度，反映在社會公共服務事業(yè)建設力度加大。
（4）縣域治理存在結構缺陷
近年來縣域政府治理雖然呈現加快發(fā)展趨勢，但是由于我國政治經濟和社會體制現代化進程不完善以及歷史發(fā)展的部分路徑依賴，使得縣域政府治理存在結構缺陷，表現在治理產品和服務供給總量不足，不能完全滿足居民生活實際需求；治理水平存在明顯區(qū)域差異；治理行為存在低效率等方面。
二、加強縣域政府治理能力建設對策
（1）強化縣域現代治理理念
在以人為本和執(zhí)政為民的政策理念下，地方政府必須強化現代地方治理理念，樹立政府應該通過為轄區(qū)民眾提供良好公共服務和優(yōu)質公共產品從而實現地方良好治理的意識。首先縣域政府要明確自身不僅僅作為上級政府的執(zhí)行機構，更是縣域治理服務的主要提供者，要改變權力本位和治理中將手段取代目標的錯誤認識，形成縣域群眾需求導向的服務意識；其次在行政行為中，樹立依法行政和權責一致的觀念，從而增加民眾滿意度，提升治理效果，落實崗位責任制；在治理方式上，改變管控命令的縱向權力傳遞思維模式，減少強制干預行為，建立購買、協商談判與合作的橫向交流互動權力運作理念，在多元治理主體協同作用的認識加大柔性治理工具使用力度。
（2）優(yōu)化縣域政府治理職能
在建設公共服務型政府的時代背景下進一步優(yōu)化縣域政府職能，實現縣域政府治理職能的完善。首先明確縣域政府在縣域治理中的作用和地位，合理劃分治理事務范圍和授予相應的治理權，將縣域治理作為縣域政府職能的核心，弱化過于追求地方經濟總量提升的經濟職能導向，強化通過良好治理實現轄區(qū)社會整體均衡發(fā)展的社會服務職能，凸顯社會治理服務職能核心地位。其次從立法層面依法合理設置縣域政府社會治理范圍，一方面對于在縣域治理中失職瀆職或者不作為的政府追究法律責任，強化縣域治理法治意識和責任；另一方面對于設立的縣域政府治理職能要依法提供穩(wěn)定的財政保障。
（3）構建資源汲取多元渠道
縣域政府要依據轄區(qū)實際情況，發(fā)揮自身特色優(yōu)勢強化資源汲取能力，在市場經濟層面，減少對直接經營活動的資源投入，通過規(guī)范市場環(huán)境和培育特色產業(yè)促進地方經濟發(fā)展提升資源集聚總量，在招商引資中通過整體市場環(huán)境吸引適合地方特色的企業(yè)投資，規(guī)范并且通過合同外包、支付購買或者系統(tǒng)激勵制度建設吸引企業(yè)參與對公益事業(yè)的投資，在企業(yè)增收的同時也推動地方公益事業(yè)的發(fā)展。同時在治理過程中，公民社會的有效參與還能積累提升社會資本，減少政府治理難度，實現社會治理的整體改善。
（4）規(guī)范治理資源配置使用
為實現縣域政府對轄區(qū)的有效治理，必須規(guī)范資源在治理領域的配置和使用，促進縣域政府體制由管理向服務的轉變，改變縣域政府粗線條的大包大攬模式，將工作重心轉入具體的科學、教育、衛(wèi)生醫(yī)療、社會福利等民眾服務方面，形成治理機構集中、運轉高效的縣域小政府。在配置資源時，要公開透明資源分配原則、程序、措施和相關責任人，依據法律規(guī)定優(yōu)先保證資源投入于公共利益領域，在這個原則下合理兼顧政府組織自身利益，形成重點突出、均勻連續(xù)的資源配置格局，避免資源配置的碎片化和部門利益化。
縣域政府治理能力是實現我國現代化建設和提升人民生活質量的重要影響因素，研究縣域政府治理能力對推進行政管理體制改革和建設公共服務型政府都具有積極意義。
我們知道，休謨、斯密和密爾開創(chuàng)的經典自由主義禁止國家干預經濟，并把國家的作用僅限于守夜人的角色。弗萊堡的“新自由主義”則更強調和諧的法律結構對保障個人自由和經濟過程的重要作用。根據自由主義的理論，市場經濟的出發(fā)點是自由而非控制，經濟活動只要不產生確定的社會危害，就不應受到政府的管制。但事實并非如此簡單，政府的消極能動性使問題變得復雜，現代化、后現代化進程中的政府更是如此。因此，盡管在制度演進的過程中，制度內生于市場交換中，但國家形態(tài)的出現有時會阻礙法律系統(tǒng)成為市場的主導治理機制，出現所謂的政府悖論。當然，要解決現代化或后現代化帶來的政府、市場矛盾，化解時代悖論，我們不得不從整個社會的生態(tài)角度和系統(tǒng)原理出發(fā)，以經濟的、政治的、社會的途徑發(fā)展市場的理性秩序門閥－承諾契約保障機制、民主的裝置－公眾有序政治參與和多中心治道的實踐形態(tài)――合作治理，是必然的戰(zhàn)略選擇。
一、 經濟的邏輯：發(fā)展私人治理和第三方治理并重的市場契約保障機制
市場活動的核心是基于個體契約上的交易活動，交易雙方都希望從交易中獲取較多的利益，但是如果一方采取欺騙等機會主義行為違背原憲法階段上基于預期或威脅的承諾而形成的契約，交易將是危險的。正是政府和市場基于利益追逐的契約背叛和道德漠視造成了彼此難以化解的矛盾。因此，我們就必須建立某種新的承諾和契約保障機制來解決政府與市場的雙重失范及其引發(fā)的社會矛盾，以維護市場交易信任和秩序，同時確保各方利益的實現。
具體來說，我們要明確各方利益，建立市場交易的多層治理機制，并獨立于政府作用之外。市場活動是在自由契約和承諾信任上進行的，各種保證承諾或契約的正式與非正式機制就是市場交易的治理機制。從政府與私人的角度來看，治理機制分為私人治理機制和國家作為第三方實施機制的國家治理機制。私人治理機制包括商業(yè)信任、交易者的道德規(guī)范、惠顧關系和交易協議等。國家治理機制包括經濟管制，行政法治，司法審查等，它是其首要任務保護產權與實施合同的第三方實施機制。為了確保政府與市場的沖突規(guī)避和利益牽連下的機制失效或腐敗問題，我們應保持兩種機制的充分獨立，并行不悖。既要有私人治理機制的非制度選擇，又要有基于政府行為的正式制度選擇。 景躍進就曾指出“這三種權利”之間又必須發(fā)生制約的關系，如果它們之間在功能上完全分開，像鐵路警察各管一段那樣，那么其他的政府部門就無法進行有意義的制約”。私人治理機制應發(fā)揮主要作用。國家機制只有在個人的有限理性和道德風險出現時才有其存在的價值。大多數人，大多數組織以及大多數活動都應外在于“政治”因為他們是非政治的，政治性的“公域”才為政府機制提供了唯一的活動空間。
二、政治的邏輯：建構憲法秩序，踐行公民有序政治參與的協商民主
按照拉斯韋爾的界定，政治就是什么人，什么時候，怎樣獲得什么的過程，那么慣穿其中的權力理應成為政治的核心概念。還如海伍德所說，整個社會都處于政治之中，所有的政治實踐經常被視為權力的運作，政府是權力運作的中心。市場在某種程度上說應是政府權力運作的一般受體，同時也是權利行使的合法主體。在市場秩序或價值受到政府權力的強勢挑戰(zhàn)時，處于權力劣勢的經濟主體有訴諸司法救濟的各項權利，所以在二者經常性的權能影響失衡的狀態(tài)下，權力與權利之間時常發(fā)生矛盾。另外，當市場主體的商業(yè)性矛盾在市場機制下無法解決時，我們也可以以一種積極的姿態(tài)借助于政府主導下的合法行政程序來解決，以免造成不必要的非理性市場行為或消極性的政治沖動。針對以上兩種情況，我們有必要踐行，嘗試協商民主，讓公眾實現有序政治參與，以協調市場的自由秩序和政府的威權活動之間的矛盾，為市場主體的合理利益訴求提供政治渠道，并通過此種政治裝置搭建二者經常性的溝通平臺、規(guī)范二者的能動性邊界，以達成雙方互動過程中的某種博弈平衡。
“憲法秩序”和“有序參與”是協商民主的前提條件。憲法秩序要探求這樣的權利義務關系：一切人都有同等的自由去追求自己的主體性和自以為是的生活方式，而如此多彩多姿的個性和個別生活又必須在互相承認其它自律人格的對等性的前提下和平共處（這其中既包括政府也包括市場）。直接設定這樣的權利義務關系的制度裝置是體制的議會。議會的基本原理有二：體現各種各樣利益訴表的代表原理以及通過討論妥協來調整不同利益的參與原理。當這種“代表制”下的“參與”達到一定的覆蓋范圍和理性程度時也就實現其“有序性”，最后也就構成了“協商民主”。在這樣一種政治裝置的作用下，方可實現社會主體的有序政治參與，通過某種“程序民主”來彌補其先天的權力劣勢和市場等社會機制無法解決的矛盾，從而緩和與政府的非理性沖突，強化雙方的理。
三、社會的邏輯：迎接現代化的挑戰(zhàn)，走多中心治道
21世紀的現代社會是個機遇與風險并存的世紀。隨著經濟全球化和一體化的到來，各國相繼進入了工業(yè)化或后工業(yè)化階段?！巴呓獾嫩E象，強勁的經濟增長，迅速的技術化以及眼前的就業(yè)保障可以釋放出推動或攜帶工業(yè)社會進入一個新時代的風暴。自反性現代化正使我們進入了一風險社會。在這里，社會、政治、經濟和個人的風險往往會越來越多的避開工業(yè)社會中的監(jiān)督制度和保護制度。”。這就意味著原有的社會秩序正失去其存在的效力。傳統(tǒng)的制度績效幾乎越來越近乎于零。據此我們不難發(fā)現，當今政府與市場的矛盾就是這種現代化、自反性現代化的結果或表現。為此，政府必須對現代化或自反性現代化的現狀作出結構性回應，以化解風險社會的危機。使現代化、自反性現代化在積極的軌道上進行。
吉登斯強調，“由更加靈活的，中心分散的權威系統(tǒng)取代官僚等級制的趨勢很明顯，民主化進程再次與制度的自反性聯系到了一起，且明顯表現出自治原則”?？梢?，現今政府要走出后現代化帶來的治理困境，我們必須使“權威包括國家的合法性必須在一種積極的基礎上得到重構，承認多權威中心的重要意義，使現代化、自反性現代化在共治的秩序中發(fā)揮某種積極的進步作用”。這種重構現代社會政府與市場行動結構的適應時代趨勢和社會特點的治理機制便是“多中心治道”。
“多中心治道”的治理結構形成了“國家―市場―社區(qū)”共生的宏觀角色功能場域層，同時也存在“公共組織―私人組織―非正式組織”共治的微觀組織行動層。只有“多中心治理”模式才能與公共服務的價值和要求相契合，才能在應對諸多復雜的社會問題中群策群力，擺脫單一行動的能力限制。同時協調社會各項功能以保證生產力的達成與社會的持續(xù)發(fā)展。這也是“現代化”和“后現代化”社會現實對社會治理模式的新要求。
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[作者簡介]曾望軍，湖南文理學院科技處講師，管理學博士研究生，湖南常德415000
[中圖分類號]C93
[文獻標識碼]A
[文章編號]1672-2728(2010)06-0006-04
大都市區(qū)是世界城市化進程中的普遍現象，也是全球最具發(fā)展活力的地區(qū)。我國面臨著城市化進程的跨越式；發(fā)展以信息化帶動工業(yè)化的產業(yè)跨越發(fā)展相適應，以都市區(qū)帶動城市化的新城市時代。因此，大都市區(qū)管治是中國未來區(qū)域政策需要關注的主要問題之一。相對與世界各國大都市區(qū)域發(fā)展的成熟經驗，我國大都市區(qū)建設存在諸多的問題。這需要我們在借鑒世界經驗和我國城市發(fā)展實踐的基礎上深入思考如何通過體制創(chuàng)新完善我國大都市區(qū)的治理。
一、國外大都市區(qū)域治理的經驗啟示
許多歐美國家比我國較早進入城市化階段，積累了許多大都市區(qū)域管理的經驗，形成了比較成熟的大都市管理方法和模式，為世界各國尤其是我國的大都市發(fā)展提供了很好的經驗借鑒。
(一)國外大都市區(qū)域協調治理注重長期推進農業(yè)現代化、郊區(qū)工業(yè)化、鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化。中心城區(qū)與郊區(qū)的協調發(fā)展是國外大都市區(qū)域協調發(fā)展的重點。中心城區(qū)的不斷擴展是大都市發(fā)展的必然要求。以日本東京、澳大利亞墨爾本、美國紐約等為代表的國際大都市，在20世紀50年代至70年代，城區(qū)范圍迅速擴展到近郊甚至遠郊；中心城區(qū)制造業(yè)、零售業(yè)等產業(yè)大批向郊區(qū)轉移；人口加快向郊區(qū)擴散；郊區(qū)小城鎮(zhèn)和各種規(guī)模的商業(yè)、工業(yè)、聚居中心大量涌現。實踐表明，在中心城區(qū)擴張的同時，推動農業(yè)現代化、郊區(qū)工業(yè)化和鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化是國外大都市實現城郊協調發(fā)展的普遍選擇。
1 郊區(qū)工業(yè)化是實現城郊經濟一體化的必由之路。郊區(qū)充分發(fā)揮勞動力、土地、自然資源優(yōu)勢，積極承接中心城區(qū)產業(yè)轉移，逐步建立起與中心城區(qū)分工合作、優(yōu)勢互補的產業(yè)體系，才能全面帶動郊區(qū)經濟發(fā)展，縮小城郊經濟差距。郊區(qū)工業(yè)化一方面能為農業(yè)生產提供先進的機械設備，吸收農村剩余勞動力，推動農業(yè)現代化進程；另一方面，還能為郊區(qū)城鎮(zhèn)化提供物質保障，支撐鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化所需大量人力、資金和物資投入。澳大利亞墨爾本在短期內通過新建和遷移來實現郊區(qū)工業(yè)化，其大多數大工廠主要集中在墨爾本康、富茨克雷、威廉斯敦及阿爾托納等近郊區(qū)，而許多小型企業(yè)特別是傳統(tǒng)工業(yè)，如服裝、首飾、印刷業(yè)則集中在城市中心及近郊。
2 鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化是實現郊區(qū)經濟社會協調發(fā)展的重要載體。郊區(qū)依托產業(yè)布局，通過開展大規(guī)模城鎮(zhèn)建設，逐步改變交通、通訊等基礎設施及公用設施落后狀況，改善居民居住條件和環(huán)境衛(wèi)生狀況，形成產業(yè)布局與城鎮(zhèn)布局互為依托的格局，將推動郊區(qū)經濟社會協調發(fā)展。如日本在20世紀60年代后，經濟高速起飛，農村人口大量涌向東京、大阪、名古屋三大都市圈，在城市近郊大量農田被占用，污染嚴重，農業(yè)生產條件惡化；加之農村人口大量外流，農業(yè)生產大幅下降。對此，日本制定了農村整治計劃，加大對農村投資力度，引導工業(yè)合理分布，促進農村開發(fā)。1970年至1977年建成430個小城鎮(zhèn)；20世紀80年代繼續(xù)建設450個小城鎮(zhèn)。日本在推進村鎮(zhèn)建設過程中，注意防止農村人口外流，大大促進了農村致富的過程，推動了郊區(qū)與城區(qū)協調發(fā)展。
3 農業(yè)現代化是實現城郊協調發(fā)展的必要舉措。國外大都市普遍依靠現代化的裝備等手段實現了農業(yè)現代化，也解放了大量農業(yè)勞動力，釋放出大量土地用于工業(yè)、住房、公共設施建設。如以日本園藝生產為例，從播種到成品包裝基本上實現了機械化操作，其蔬菜生產過程有52％實現現代化，花卉栽培過程有80％實現了現代化?，F代化農業(yè)生產激發(fā)了高水平生產率，釋放了大量農業(yè)勞動力和土地，為城郊協調發(fā)展奠定了堅實基礎。
(二)注重區(qū)域經濟、社會、環(huán)境協調發(fā)展。城市化早期的歐洲及發(fā)展中國家大都市，多數在都市快速膨脹時期，過分強調城鄉(xiāng)經濟發(fā)展均衡，而忽視社會、環(huán)境協調發(fā)展，結果導致社會、環(huán)境與經濟發(fā)展嚴重失調，基礎設施與居民生活基本需要之間產生巨大缺口，發(fā)生了嚴重的“城市病”。所以，越來越多的大都市從歷史教訓中總結經驗，逐步改變單一追求經濟一體化的發(fā)展模式，致力于城郊經濟、社會、環(huán)境的協調發(fā)展。一方面加大郊區(qū)基礎設施、居民生活設施建設。如一些國家相繼制訂法律，規(guī)定大都市新興工業(yè)區(qū)和居民住宅區(qū)都必須有相應的排水、給水和道路設施及垃圾處理設施。另一方面越來越重視郊區(qū)規(guī)劃和環(huán)境保護。國外大都市紛紛出臺一系列法律法規(guī)，加強規(guī)劃管理，加大環(huán)境治理和保護力度，大力倡導可持續(xù)發(fā)展。
(三)根據大都市區(qū)內部事務相互關聯性。建立統(tǒng)一的大都市區(qū)政府。美國雖有強烈的地方自治傳統(tǒng)和需要選民支持的“民主自由”文化背景，但為了協調區(qū)域性矛盾，解決單一城市政府無法解決的區(qū)際問題，仍有為數不少的大都市區(qū)在城市政府之上建立了統(tǒng)一的權威機構――大都市區(qū)政府。大都市區(qū)政府在20世紀50年代到70年代曾盛極一時。當前，最為典型的例子有“華盛頓大都市委員會”和“雙城大都市區(qū)議會”。華盛頓大都市區(qū)包括哥倫比亞特區(qū)(核心區(qū))及馬里蘭州、弗吉尼亞洲的15個市縣，由于其作為聯邦首府所在地而受到相對強烈的政府調控影響和成員政府間較強的合作意愿，1957年成立了統(tǒng)一正規(guī)的組織――華盛頓大都市委員會(MWCOG)現已成為包括18個成員政府、120名雇員、年預算千萬美元的統(tǒng)一正規(guī)組織。其主要職能為實施從交通到環(huán)境保護的眾多規(guī)劃，并具有聯邦和州政府撥款的資金分配權，有效地解決了許多公眾關注的區(qū)域問題。雙城大都市區(qū)(位于明尼蘇達州東部兩城市圣保羅和明尼阿波利斯及其附近連綿成片的城鎮(zhèn)密集區(qū))總共有372個獨立的地方政府單元，包括58個縣、138個市、50個鎮(zhèn)、149個學區(qū)、6個都市組織、22個特別法院；同時，為了解決因機構復雜多樣而導致的區(qū)域矛盾，于1967年終于成立了雙城大都市區(qū)議會(MUC)，議會共有17個成員，由州長按照城市規(guī)模提名任命。其主要職能是對大都市區(qū)的交通、空間用地、垃圾處理、機場、環(huán)保等事務進行長遠發(fā)展規(guī)劃；x~--些都市組織(交通局、垃圾處理委員會等)進行監(jiān)督，就某些重大問題給縣政府和市議會提供咨詢服務。實踐證明，通過都市區(qū)政府管理都市區(qū)的最大優(yōu)點是它能夠充分考慮到都市區(qū)的各種功能聯系，使政府在提供公共服務方面更加高效合理，從而有利于促進都市區(qū)的政治經濟一體化。
(四)以橫向合作為基礎。組建松散型城市政府聯合組織。在美國強大的“地方自治制度”傳統(tǒng)和“民主自由”文化背景下，普遍建立統(tǒng)一的大都市區(qū)政府具有一定的難度。在此背景下，廣泛形成了都市區(qū)域內的各城市水平方式的自愿聯合、獲得聯邦政府和州政府支持、具有特殊協調功能的半官方、松散型城市市政聯合組合――大都市區(qū)地方政府協會，這是一種城市聯合管理體系，而非城市政府結構的聯合最為典型的就196年成立的“舊金山灣區(qū)地方政府協會”(ABAG)悼J。在其發(fā)展的全盛時期，有8個縣、82個城市作為資格成員，其起初職能定位是大都區(qū)發(fā)展規(guī)劃咨詢機構，旨在向區(qū)內地方政府和州政府提出解決各類區(qū)域性問題的方案；后來又逐漸成為專門進行區(qū)域性廢棄物處理和空氣質量控制計劃的管理機構，開始從事環(huán)境管理的工作，其影響力很大。
二、我國大都市區(qū)域治理嘗試中存在的問題
(一)“重建輕管”和“單一式”的治理理念。當前，我國大都市區(qū)建設和管理的主導思想仍然是注重城市管理的“硬件”――城市基礎設施建設。而忽視城市管理的“軟件”――人文環(huán)境的保護和人的素質的提高。突出表現為城市管理投入與建設投資增長的比重呈大幅度下降的趨勢，使許多城市發(fā)展的外延形態(tài)同內涵功能之間的差距拉大，導致管理工作跟不上；管治滯后又使建設好的設施得不到很好的維護，有的甚至損失較重，現有城市基礎設施作用發(fā)揮不足，成為制約城市社會經濟發(fā)展的“瓶頸”。管治理念的“單一化”主要表現為：一是把大都市區(qū)管治與發(fā)展中的“發(fā)展”單純地理解為主要是經濟增長和物質性擴張，而把城市社會發(fā)展、環(huán)境保護置于次要地位，或者不能把經濟、社會、環(huán)境整合起來進行發(fā)展與管理；二是把大都市區(qū)管治與發(fā)展中的“管治”理解為政府單一主體的行為，并以建立在傳統(tǒng)科層制基礎上的行政為主導。
(二)區(qū)域間政府職能定位不合理。在我國的大都市區(qū)管治中，普遍存在著區(qū)域間政府職能“越位”、“缺位”和“錯位”的現象?！霸轿弧笔钦迨植辉摴艿氖虑椋斑\用本部門的權威和其他便利條件，制定某些符合部門利益的規(guī)章制度，管了許多不該管的事。“缺位”是政府部門應該管理的領域卻又沒有部門管理，如建立和完善社會信用秩序，給失業(yè)者、貧困者等社會弱勢群體提供最低收入保障，提供充足的公共品和各種社會服務，政府的工作卻經常不到位?！板e位”是政府與企業(yè)、市場分工不清，行使了一些不該由政府行使的職能。政府管理雖然達到了預期目標但投入與產出比例失調，管理成本高昂。
(三)部分大都市區(qū)缺乏統(tǒng)一的治理行政主體。大都市區(qū)的發(fā)展一般經歷三個階段：以集聚城市化為主的大都市區(qū)形成階段；集聚與擴散并行的大都市區(qū)形成階段；多個大都市區(qū)的空間聯合階段。這表明從集聚城市化為主的大都市區(qū)發(fā)展到多個大都市區(qū)的空間聯合；大都市區(qū)的規(guī)模在不斷擴大，當超出了一定行政范圍之后，就出現了沒有明確行政主體的大都市區(qū)，由此導致行政主體的缺失，這種現象在京津冀和長三角非常突出。部分大都市區(qū)行政主體的缺失，是長期以來制約區(qū)域政策發(fā)揮作用的主要瓶頸，導致各地方行政主體各自為政，使發(fā)展成熟的大都市區(qū)管治處于無序狀況。
(四)大都市區(qū)域間公共管理協調機制不健全。長期以來，在我國以行政區(qū)劃為基本格局的城市政治經濟管理模式下，各城市形成了彼此分割、相對獨立的經濟利益主體和公共管理主體。他們單獨承擔對城市內的所有公共事務的管理任務，形成了一套完整的公共管理體系。(1)地方保護主義依然存在，整體協調范圍較窄，協調力度不足。目前城市群發(fā)展存在的最大問題是部門壟斷和地方保護。雖然區(qū)域間行政區(qū)劃界限有所淡化，但區(qū)域內政府行政關系復雜。部門利益和地方保護阻礙了經濟資源的自由流動和跨地區(qū)的經濟合作。(2)城市間分工不明確，產業(yè)結構趨同。我國城市群內的城市間聯系度不高，區(qū)域內的城市各自為政，城市發(fā)展的目標大體相似，產業(yè)結構雷同，導致整個區(qū)域內資源浪費。各城市之間的競爭多于合作，摩擦大于融合，這使城市群難以形成具有特色競爭力的整體發(fā)展優(yōu)勢。
(五)非政府組織和公眾參與度不高。在“強政府、弱社會”的管理體制下，大都市區(qū)各類社會組織發(fā)育相對遲緩，各種功能也不夠健全。有些社會組織是在政府管理部門培育和推動下產生的。由于這些組織與政府部門有千絲萬縷的聯系，社會組織很難擁有獨立的意志和活動，不得不將相當一部分時間和精力用于完成本來需要政府部門完成的工作，而在發(fā)動市民參與大都市區(qū)管治方面又相對有限；加上一些非政府組織自我規(guī)范性不夠、自律性不強、社會監(jiān)督缺位，導致一些違法亂紀現象出現。盡管城市居民參與城市管理的意識也有了較大的增強，但由于受傳統(tǒng)文化等各種因素的影響，絕大多數市民的行為仍呈現出明顯的順從性與依賴感，沒有形成良好的參與意識；加之參與公共管理的范圍有限，參與程序非常復雜，參與形式單一，整體上呈現參與程度較低的局面。
三、我國大都市區(qū)域治理的模式創(chuàng)新
(一)樹立全局發(fā)展。綜合協調的治理理念。隨著世界經濟體系的快速擴散與融合，城市功能的國際化日益明顯；城市之間相互依賴程度明顯加強；城市空間形態(tài)的網絡化特征日趨明顯；城市化發(fā)展模式也開始轉變?yōu)橐猿擎?zhèn)密集區(qū)為主的“都市區(qū)化”模式；大都市區(qū)已經成為參與國際經濟競爭的主要空間載體。因此，選擇“大都市區(qū)化”發(fā)展模式也是我國城市化快速健康發(fā)展的必經之路。當前，我國更為重要的是在長江三角洲、京津唐、珠江三角洲等城鎮(zhèn)密集區(qū)的各城市政府要正確認識國內外城市化發(fā)展的客觀規(guī)律和趨勢，借鑒國外大都市區(qū)發(fā)展的過程和經驗，順應經濟全球化的要求，盡快轉變傳統(tǒng)的地方觀念和本位主義做法，樹立區(qū)域觀和全球觀，逐漸淡化各自的行政區(qū)劃界限，按照互惠互利、優(yōu)勢互補、共同發(fā)展的原則，從思想、觀念上積極主動地將自己融入到“大都市區(qū)”之中，并為此進行長期不懈的努力。這是能夠真正構建對內對外開放和生產要素自由流動的大都市區(qū)的根本基礎，也是建立大都市區(qū)長效性協調管理機制的保證。
(二)科學定位區(qū)域間政府職能。我國的城市政府是城市建設、管理和維護的主導力量，是城市公共資源和資產的所有者、控制者和管理者；城市發(fā)展和規(guī)劃的決策權幾乎完全掌握在政府手里，同時城市發(fā)展和建設的資金也幾乎完全由政府籌措和承擔。在這種情況下，城市政府面I臨著城市建設資金和服務資金嚴重短缺的問題。此外，政府所提供的服務嚴重不足，遠遠不能滿足城市居民的需求；同時，效率低下、浪費嚴重，難以適合城市居民的實際需要。因此，需要實現由“管理型”政府向“服務型”政府的盡快轉變，強化對市場的宏觀調控、生產服務、社會保障等職能；要關注社會公平目標、環(huán)境目標，以及對弱勢群體利益的保障；鼓勵中
介組織、非盈利機構、市民、企業(yè)等廣泛參與維持秩序，參加經濟和社會管理。
長江經濟帶在全國的地位非常重要，早在“七五”計劃中國家就把長江經濟帶列為與沿海并列的兩條國家一級開發(fā)軸線之一。然而，近30年來，盡管長江流域的經濟社會發(fā)展速度也比較快，但與沿海地區(qū)特別是珠江三角洲、長江三角洲和環(huán)渤海地區(qū)的飛速發(fā)展相比，兩者的差距拉大了，在全國的經濟地位下降了。當前，長江經濟帶雖然迎來了千載難逢的重大發(fā)展機遇，但同時也存在著許多困難和挑戰(zhàn)。只有正確認識到這一點，并且采取積極的措施予以妥善解決，長江經濟帶才能早日騰飛。
基礎設施比較落后。長江自西向東流入東海，干流總長6300公里，其中目前的干流通航里程約3000公里。在呈東西長南北窄的長江經濟帶范圍之內，中上游的絕大部分地區(qū)以及下游的部分地區(qū)，現代化的基礎設施還比較缺乏，鐵路、公路和通信網絡的密度較低，甚至平原、低丘部分縣市至今沒有通高速公路和鐵路。
區(qū)域、產業(yè)發(fā)展不均衡。區(qū)域發(fā)展不均衡、內部差異大是長江經濟帶的重要特征，一業(yè)獨大、一城獨大的現象非常普遍。從整個長江經濟帶范圍看，上海市的國際大都市地位突出，2013年人均GDP達到74515.81元，而最低的貴州省僅為22862.04元，只有上海的30%。同年，長江經濟帶11省市中，實力最強的江蘇省GDP達到59161.75億元，而貴州省為8006.79億元，兩者相差7倍。從一個省市內部看，省會城市和部分發(fā)達城市現代化程度高，而廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)則依然以農業(yè)生產為主，二、三產業(yè)水平很低，集中連片貧困地區(qū)還有數千萬貧困人口。
對外開放條件與水平不高。由于地理的和歷史的原因，長江中上游地區(qū)的對外開放條件不如沿海，在引進外資、對外貿易額、與世界的經濟技術交流和人員往來等方面，與長三角相比差距非常大。
以建設長江黃金水道為突破口，合力構建長江中游城市群的綜合交通網絡
開發(fā)利用好長江這條黃金水道，是建設綜合交通運輸體系的首要任務。但目前長江航道存在著諸多問題，如下游岸線資源基本開發(fā)殆盡，中游航道不暢、能力不高，上游大部分地區(qū)航道等級低甚至還不能通航，大部分二三級支流航運萎縮等。長江水運建設的重點，就是要圍繞這些制約經濟社會發(fā)展、阻礙統(tǒng)一連續(xù)航運網絡的問題，采取有效措施，逐步加以解決。
首先，從國家到長江經濟帶各省市要重視沿江通道建設，優(yōu)先推進水運發(fā)展，通過優(yōu)先推進水運發(fā)展來支撐流域開放開發(fā)。以長江口、長江中游航道為重點，加快長江深水航道治理;以湘江、漢江、贛江為重點，加強重點支流航道建設;以三個航運中心為重點建設一批現代化的港口，以及依托港口的物流園區(qū)和加工業(yè)園區(qū);加快實現水運管理的信息化和現代化。其次，要繼續(xù)加強以客運專線、高速公路為骨干的現代化立體交通建設，實現客運零距離、貨運無縫對接。要通過建設翻壩高速公路和高速鐵路，與三峽船閘一道構建綜合翻壩運輸體系，徹底解決三峽瓶頸問題。第三，加大改革開放力度，打破利益保護，制定整個經濟帶綜合運輸規(guī)劃，統(tǒng)一調度運力，統(tǒng)一使用資源。
要以長江中游城市群建設為引爆點，將其建設成為促進中國區(qū)域經濟協調發(fā)展的重點
長江中游城市群以長江中游，包括的武漢城市圈、長株潭城市群、環(huán)鄱陽湖城市群為核心，外加鄂湘贛三省沿長江、環(huán)洞庭湖、環(huán)鄱陽湖的若干城市，是一個已具雛形的跨省域的區(qū)域經濟一體化程度較高的城市集群。要加強糧食主產區(qū)建設，提升農業(yè)現代化水平。長江中游三省都是全國重要的糧食主產區(qū)，一直以來在穩(wěn)定全國糧食生產、保障國家糧食安全中發(fā)揮著舉足輕重的作用。該地區(qū)要在加大農田水利等基礎設施現代化的同時，大力推進農業(yè)生產、運輸、銷售等環(huán)節(jié)的合作與聯合，降低成本，提高效率;積極發(fā)展現代農業(yè)，加快農業(yè)結構調整。
加強產業(yè)融合，促進產業(yè)一體化發(fā)展。長江中游城市群區(qū)域內各地應從自身的比較優(yōu)勢和核心競爭力出發(fā)，優(yōu)劣互補，實現強強聯合，逐步形成一批具有全國重要影響的光電子信息產業(yè)、汽車制造、工程裝備、農副產品加工、有色金屬開采與冶煉基地。
以“四江三湖”為重點，共同加強河流湖泊的治理。長江中游都是水資源豐富省份，區(qū)域內河流縱橫，湖泊密布，共同面臨長江防洪大堤加固、水資源綜合利用、農村安全飲水、湖泊治理等任務。四省要加強協作，以“四江三湖”（長江、漢江、湘江、贛江、洞庭湖、鄱陽湖、洪湖）為重點，在加強長江防洪大堤加固、水資源綜合利用、水污染綜合治理、湖泊治理等方面展開合作，共同加強河流湖泊的治理。要特別重視丹江口庫區(qū)和漢江中下游的生態(tài)環(huán)境保護。
建設長江經濟帶要干支結合，實現流域的協調發(fā)展，提升其整體實力
目前，長江經濟帶11省市中，干流沿線經濟發(fā)展水平普遍較高，交通運輸條件也較好，而一些支流尤其是遠離干流的山區(qū)、庫區(qū)則要差很多。實現長江經濟帶的協調發(fā)展，就是要樹立“流域一盤棋”的思想，更加重視支流及廣大腹地的基礎設施建設和產業(yè)發(fā)展，如疏浚淤塞河道、提高航道等級，建成多個區(qū)域性航道網，讓節(jié)能、節(jié)地的水運通達流域的廣大地區(qū)，從而充分發(fā)揮全流域黃金水道的作用。還有，受南水北調中線工程的影響，丹江口庫區(qū)及上游地區(qū)淹沒損失嚴重，移民搬遷安居致富的任務繁重，未來發(fā)展受到嚴格限制。對這個為全國經濟社會可持續(xù)發(fā)展作出了巨大貢獻的流域，建議國家在建設長江支撐帶過程中，作為開發(fā)的重點和試點。支持漢城市打造包括鐵水公空管在內的全國性綜合交通運輸樞紐，支持其產業(yè)轉型升級，推動其新型工業(yè)化步伐，支持其生態(tài)環(huán)境保護、低碳城市建設等。
（作者為湖北省社會科學院長江流域經濟研究所所長、研究員）
二、區(qū)域與區(qū)域行政
區(qū)域，是一個客觀存在的，又是抽象的觀念上的空間概念，但不純粹是一個空洞的概念，它往往沒有嚴格的范疇和邊界以及確切的方位，地球表面上的任何一部分，一個地區(qū)，一個國家或幾個國家都可以被看作是一個區(qū)域。對區(qū)域的含義不同的學科有不同的理解：地理學把區(qū)域定義為地球表面的地域單元，這種地域單元一般按其自然地理特征，即內部組成物質的連續(xù)性特征與均質性特征來劃分的；政治學把區(qū)域看成是國家管理的行政單元，與國界或一國內的省界、縣界重合；社會學把區(qū)域看作為相同語言、相同信仰和民族特征的人類社會聚落。區(qū)域經濟學對區(qū)域沒有完全統(tǒng)一的認識，有學者認為要對經濟區(qū)域下一個比較確切的、同時人們普遍接受的定義是比較困難的，可以概括出其所包含的基本的內涵：首先，區(qū)域是一個有限的空間概念；其次，經濟區(qū)域必須有相應的公共管理層級以提供公共服務；第三，區(qū)域在經濟上盡可能是一個完整的地區(qū)；第四，任一區(qū)域在全國或更高一級的區(qū)域系統(tǒng)中擔當某種專業(yè)化分工的職能。區(qū)域劃分，常采取兩種基本的方法，由此可以把區(qū)域分成不同的兩種類型，一是同質區(qū)域，二是極化區(qū)域（也叫集聚區(qū)域、結節(jié)區(qū)域、功能區(qū)域）。
區(qū)域發(fā)展的行政學科研究途徑是基于其它學科對區(qū)域發(fā)展已有成果之上的新興的研究方法和研究內容，對區(qū)域的界定應該借鑒其它學科的研究，但行政學科作為一門獨立的科學有自己研究的側重和偏向，因而我們在吸取已有研究成果的基礎上還必須界定一個適合行政學科研究的區(qū)域概念。美國區(qū)域經濟學家胡佛把區(qū)域定義為“是基于描述、分析、管理、計劃或制定政策等目的而作為一個應用性整體加以考慮的一片地區(qū)”對我們有很好的啟示。區(qū)域本身并不是目的，它更多的是一種載體，體現各種關系和利益。在區(qū)域發(fā)展的行政學科研究途徑中，中山大學的兩位學者“從地理學或經濟學的研究中受到啟發(fā)，認為區(qū)域是按照一定的標準劃分的連續(xù)的有限空間范圍，是具有自然、經濟或社會特征的某一個方面或幾個方面的同質性的地域單元”。本文支持這樣的界定，但筆者以為，既然區(qū)域是按照一定的標準劃分的，而這一定的標準可能是自然、經濟或社會特征的一個或多個方面，那對區(qū)域的理解我們必須突破從地理學或行政區(qū)劃研究出發(fā)的關注角度，從對其范圍的關注轉向對其內部實質內涵的關注。如果我們將區(qū)域內的主體按照較普遍的三分法劃分為國家、市民社會和私人領域的話，可以發(fā)現，區(qū)域內各主體在不同的利益領域內形成各種交錯重疊的復雜關系。區(qū)域作為區(qū)域發(fā)展中行政學科研究途徑的基礎性的概念，它更實質的東西在于它所蘊涵的多元主體和多領域利益之間復雜的關系，這是由行政學科的學科性質決定的。
基于對區(qū)域的認識，中山大學的兩位學者認為區(qū)域行政就是在一定的區(qū)域內的政府（兩個或兩個以上），為了促進區(qū)域的發(fā)展而相互間協調關系，尋求合作，對公共事務進行綜合治理，以便實現社會資源的合理配置與利用，提供更優(yōu)質的公共服務。根據這一理解，區(qū)域行政的行為主體應該是政府，強調的是政府間（同級政府之間與上下級政府之間）的相互關系，并通過對政府的協調來達致區(qū)域內優(yōu)質公共服務的提供。這是區(qū)域行政的基本內涵，那么區(qū)域行政與區(qū)域公共管理是否有差別？如果有，什么是區(qū)域公共管理？區(qū)域行政為什么向區(qū)域公共管理發(fā)展？
三、區(qū)域公共管理
隨著全球一體化的到來，我國城市化、市場化、工業(yè)化和現代化也在加速進行，一些區(qū)域公共管理問題接踵而來。我國現在面臨著城鄉(xiāng)差距加大、城市環(huán)境污染嚴重、區(qū)域公共問題日益加劇等問題。 區(qū)域公共管理是指區(qū)域內的多元主體為了解決在政治、經濟或社會其他領域的一面或多面的公共問題，實現共同利益，運用協商和調解的手段和方式對區(qū)域以及區(qū)域內橫向部分和縱向層級之間交叉重疊關系進行的管理。傳統(tǒng)的公共管理制度不能對已產生的公共管理問題進行有效解決，很難滿足目前社會經濟環(huán)境下的公共管理需要，因此公共管理制度要進行創(chuàng)新。
一、我國區(qū)域公共管理中存在的制度缺失
（一）行政區(qū)域行政的公共管理思想落后
21世紀，世界全面進入到知識、信息、流動性、后工業(yè)、后現代等復雜性社會，面對著全球化、市場化、信息化、區(qū)域化等復雜的生態(tài)現象，區(qū)域公共管理面臨新的挑戰(zhàn)。我國傳統(tǒng)的區(qū)域公共管理模式是行政區(qū)行政，這種治理思想已根深蒂固。由于我國特殊的國情與制度，我國行政區(qū)域具有較強的經濟性，各個級別的政府都不愿放棄對本區(qū)域獨立經濟的管理權，忽視了除政府組織外私域組織和第三部門等區(qū)域公共管理的其他多元主體，在利益的驅使下制定的管理制度具有地方保護特色，使各個區(qū)域存在競爭關系，阻礙了區(qū)域間的聯系及共同發(fā)展。行政區(qū)行政具有以下特點：在政府治理社會背景下，以小農經濟為基礎的行政區(qū)行政是封閉社會和自發(fā)秩序的產物，發(fā)揮了行政區(qū)行政的封閉性和機械性；從政法治理的價值導向看，行政區(qū)行政實施的是“內向型行政”或“閉合型行政”，是經人為切割來治理區(qū)域的模式，這種治理模式對行政區(qū)域化邊界或跨行政區(qū)域的區(qū)域公共問題不夠重視；從社會公共事務治理主體來看，行政區(qū)行政具有壟斷統(tǒng)治的特點，政府組織是區(qū)域公共事務管理的唯一主體，獨立制定各種公共政策，并進行監(jiān)督管理，總攬所有社會公共問題；從公共權力運行上看，行政區(qū)行政具有閉合性和單向性；從公共問題治理的層次設計看，行政區(qū)行政的基本法則是自上而下等級制層次設計，其治理構架具有機構同類和職能重疊的特性，行政區(qū)行政的這些特點使得一些外溢性區(qū)域公共問題被忽視。
（二）現代區(qū)域管理區(qū)域政策結構不完整
區(qū)域公共問題的治理，特別是國內，需要有組織完善、設計精細、有的放矢的一整套區(qū)域政策框架作為保障[1]。我國政府在不同的時期進行過多次區(qū)域范圍劃分，也實行過多種區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，但一直達不到政策設計時的理想目標，使得區(qū)域發(fā)展的公共績效一直較為低下。其主要原因是我國區(qū)域管理政策結構不完善。表現在以下幾方面：我國沒有專門的區(qū)域政策職能部門，區(qū)域政策基礎不完善；區(qū)域劃分沒有計劃性、范圍廣，區(qū)域政策的針對性和可操作性低，沒有可利用的具體區(qū)域劃分框架；區(qū)域政策工具不完整，缺乏針對問題區(qū)域的政策；區(qū)域政策沒有有效的監(jiān)督與管理機制。我國區(qū)域政策建立過程，一直受到政治、經濟、體質、政府組織、行政權力等諸多因素的影響，政策基礎不完善、區(qū)域劃分框架設計不精細、政策工具的可操作性低、區(qū)域政策監(jiān)督與評估機制缺乏。由于區(qū)域政策框架尚未成型，因此出現了“政策互相打架”“上有政策下有對策”等癥狀。
（三）區(qū)域公共管理的具體制度安排不全面
我國區(qū)域公共管理制度安排不健全表現在以下方面：我國宏觀和中觀區(qū)域公共問題管理的結構和框架還處于探索和發(fā)展階段，當以“歐盟”宏觀區(qū)域治理的成功為典范，是我國宏觀和中觀區(qū)域公共問題的制度安排進一步完善；我國區(qū)域政府間的制度安排脆弱，使地方保護主義和區(qū)域各地政府間出現惡性競爭等現象在國內普遍存在，影響國家和區(qū)域整體經濟績效的提高；我國一些大江大河流域治理制度弊端多，一些管理機制問題嚴重；區(qū)域公共協調機制不健全；缺乏基于憲法制度和法制原則的區(qū)域制度約束機制，行政區(qū)劃調整和空間規(guī)劃出現行政區(qū)政策隨意性和長官意志濃厚的現象。
二、區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新的必要性
隨著全球化和區(qū)域化的發(fā)展，我國城市化和工業(yè)化的進程在不斷加快。在我國城市化和工業(yè)化過程中，區(qū)域政府之間的競爭愈加激烈，城鄉(xiāng)差距加大，導致了我國行政區(qū)域劃分頻繁變動和城鄉(xiāng)二元結構問題。這些問題的實質就是行政區(qū)域間的差異。我國經濟發(fā)展和現代化水平嚴重不平衡，存在巨大的地區(qū)間發(fā)展不平衡，使不同地區(qū)存在差異，這些差異容易引發(fā)區(qū)域公共管理問題。全球化和經濟化水平的不斷提高，使國家間開始向區(qū)域化模式轉變，國際新區(qū)域在各種因素下聯系程度不斷加強，這種區(qū)域化模式的增加，同時也引發(fā)了各種區(qū)域公共管理問題。而傳統(tǒng)的內向型區(qū)域管理方式難以適應目前區(qū)域公共問題管理的需要，不能解決目前我國區(qū)域公共管理中的“泛行政化”、地方保護主義和地方政府間惡意競爭、江河流域治理等問題，因此，區(qū)域公共管理制度的創(chuàng)新勢在必行。
三、區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新的策略
（一）改變區(qū)域公共管理理念
行政區(qū)行政是我國傳統(tǒng)的區(qū)域公共管理模式和治理思想。從上文提到的行政區(qū)行政的特征來看，它存在行政區(qū)劃管理導向僵化、治理主體單一、權力結構“金字塔”單向式等問題。改變區(qū)域公共管理理念，要根據實際情況，在傳統(tǒng)區(qū)域公共管理理念的基礎上，摒棄落后的區(qū)域公共管理理念，學習先進的區(qū)域公共管理理念。摒棄傳統(tǒng)公共管理權力的單向性和閉合性，建立上下互動的、多元的、分散的權利運用機質，形成管理權力彼此間合作網絡和交叉重疊的關系，明確區(qū)域公共管理中的主體和客體關系，加強兩者的交流與合作；傳統(tǒng)的行政區(qū)行政的權利主體是單一的政府組織，區(qū)域經濟建立后，區(qū)域公共管理的主體是多元的，不僅包括政府組織區(qū)，還有私域組織和第三部門。區(qū)域公共管理是開放社會和無縫社會的產物，它迎合了全球化和區(qū)域化浪潮的需要，順應了工業(yè)化、市場化和現代化進程的趨勢[2]。全球化和區(qū)域化加強了區(qū)域乃至全球社會的聯系和互相依賴，結成了“你中有我我中有你”的狀態(tài)，增加了區(qū)域性和區(qū)域化的深度和廣度，區(qū)域公共管理可以適應這種改變。
（二）完善區(qū)域公共管理政策
要進行區(qū)域公共管理的政府制度創(chuàng)新，重要的是實現從內部政策到區(qū)域公共政策的轉變。傳統(tǒng)上我國政府組織，只有針對國內或地方的內部政策，缺乏面向國外和區(qū)域間的區(qū)域公共政策，完善區(qū)域公共管理政策是區(qū)域政府公共管理制度創(chuàng)新的重要保證[3]。不完善的區(qū)域政策會對區(qū)域經濟的發(fā)展帶來不利的影響。傳統(tǒng)的公共管理政策已不符合目前發(fā)展的需要，因此要采取一些措施來改變這種現狀。可以實施區(qū)域功能性政策：重視環(huán)境保護政策的實施；調整市場競爭政策，避免地方政府間的不良競爭；提出區(qū)域發(fā)展政策，調節(jié)區(qū)域發(fā)展差距。還可以實施政策一體化，通過協調、調整國家政策和執(zhí)行機制，減少管理機制帶來的負面效應，開放市場，促進市場良性競爭[4]。
（三）改變區(qū)域公共管理機制
在解決區(qū)域公共問題時，傳統(tǒng)的科層制就表現出不足之處，必須借助于市場機制、自組織機制等混合機制來進行治理。網絡化是全球化的最大特點，提出了治理機制的網絡性，并根據組合方式，得出了4種不同類型的管理機制，如國家主義、多元主義、網絡主義、法團主義。從科層制到組織間網絡制，要針對不同層次及不同類型的區(qū)域公共問題，對其進行“多中心”治理，借助于科層制、市場機制、組織間網絡、合作機制、自組織制等混合機制，吸取其合作、伙伴關系、協調、雙贏的基本精髓，形成一種組織間網絡的區(qū)域公共問題治理創(chuàng)新機制。
區(qū)域公共管理的主體是多元的，不僅包括政府組織，還包括私域組織和第三部門。與行政區(qū)行政的單一主體不同；區(qū)域公共管理的目的是解決由經濟、政治或社會其他領域構成的復雜的交錯性問題，實現最優(yōu)的共同利益，區(qū)別于行政區(qū)行政的競爭關系；區(qū)域公共管理在平等地位的基礎上協商和調解用的方式和手段，不同于經濟市場領域和政府公共領域的管理競爭和壓制；區(qū)域公共管理的客體是區(qū)域內個體和共體，它們之間存在著相互形成的交叉重疊的關系，與行政區(qū)行政的單項式不同。隨著經濟的發(fā)展與經濟全球化的到來，我國將要面臨越來越突出、越來越嚴重的區(qū)域公共管理問題，研究表明，只有清楚地認識到我國區(qū)域公共管理中的制度缺失，通過區(qū)域公共管理中制度的創(chuàng)新，才能解決區(qū)域公共管理問題，促進區(qū)域經濟的可持續(xù)發(fā)展。
參考文獻：
[1] 葉圓.廣西北部灣經濟區(qū)實施區(qū)域公共管理的障礙及對策研究[D].廣西師范大學，2010.
