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中圖分類號(hào)：F830.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007―4392(2008)02―0014―04
金融混業(yè)經(jīng)營的發(fā)展產(chǎn)生了許多新的金融風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)傳統(tǒng)的機(jī)構(gòu)監(jiān)管方式提出了挑戰(zhàn)，功能監(jiān)管(funetionalregulation)等許多金融監(jiān)管理論應(yīng)運(yùn)而生，并被付諸于金融監(jiān)管實(shí)踐。本文將以美國的金融實(shí)踐為基礎(chǔ)分析功能監(jiān)管模式的利弊。
一、功能監(jiān)管模式解析
所謂功能監(jiān)管，按照美國前財(cái)長(zhǎng)Robert Rubin的定義，是指：“一個(gè)監(jiān)管過程，在這一過程中，一種特定的金融功能由同一監(jiān)管者進(jìn)行監(jiān)管，無論這種業(yè)務(wù)活動(dòng)由哪一個(gè)金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營?！?/p>
功能監(jiān)管理論源自美國的金融監(jiān)管實(shí)踐，它在美國有關(guān)金融改革的文獻(xiàn)中有較長(zhǎng)的歷史淵源。在上個(gè)世紀(jì)八十年代初，美國證券交易委員會(huì)就來用功能監(jiān)管這一概念，并將其監(jiān)管范圍擴(kuò)大到銀行的證券活動(dòng)，由此，功能監(jiān)管有了針對(duì)銀行業(yè)的特定含義。證券交易委員會(huì)認(rèn)為，根據(jù)聯(lián)邦證券法律，功能監(jiān)管概念不但要求銀行的證券活動(dòng)接受監(jiān)管，而且應(yīng)當(dāng)接受證券交易委員會(huì)的監(jiān)管，因?yàn)樽C券交易委員會(huì)是負(fù)責(zé)執(zhí)行這些法律的主要機(jī)構(gòu)。國會(huì)議員EdwardJ，Markey對(duì)證券交易委員會(huì)的觀點(diǎn)作了非常形象的說明：
當(dāng)米歇爾?喬丹打籃球時(shí)，他有一個(gè)籃球裁判；當(dāng)他踢足球時(shí)，他有一個(gè)足球裁判。我們不希望足球裁判執(zhí)掌籃球比賽，也不希望籃球裁判執(zhí)掌足球比賽。功能監(jiān)管保證證券活動(dòng)受到證券監(jiān)管者的監(jiān)管，銀行活動(dòng)受到銀行監(jiān)管者的監(jiān)管。
1982年，美國財(cái)政部建議立法擴(kuò)大銀行機(jī)構(gòu)經(jīng)營證券的權(quán)限，雖然沒有特別指明功能監(jiān)管，但財(cái)政部長(zhǎng)DonaldT?Regan提議商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)將其證券包銷和交易業(yè)務(wù)歸集于一個(gè)獨(dú)立的子公司，從而消除銀行根據(jù)稅法和銀行法而被認(rèn)為相對(duì)于證券公司的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，證券交易委員會(huì)或全國證券交易商協(xié)會(huì)將監(jiān)管上述證券子公司。里根財(cái)長(zhǎng)認(rèn)為，這一措施能夠?qū)︺y行控股公司之證券子公司和獨(dú)立的證券公司都施加同一個(gè)可比較的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而通過證券法律的統(tǒng)一實(shí)施保護(hù)投資者和公司。證券交易委員會(huì)主席John s?R?Shad在參議院銀行委員會(huì)作證支持財(cái)政法案，贊同法案使用他所標(biāo)你的“功能監(jiān)管”。他將其比喻為金融監(jiān)管現(xiàn)代化、簡(jiǎn)潔化和理性化的起點(diǎn)。
比較系統(tǒng)的功能監(jiān)管理論則是由以諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者RobertC，Merton為首的哈佛商學(xué)院的研究人員首先提出來的，主張依據(jù)金融體系的基本功能來設(shè)計(jì)監(jiān)管制度，實(shí)現(xiàn)對(duì)金融業(yè)跨產(chǎn)品、跨機(jī)構(gòu)、跨市場(chǎng)的協(xié)調(diào)。功能監(jiān)管關(guān)注的是金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)活動(dòng)及其所能發(fā)揮的基本功能，而非金融機(jī)構(gòu)的名稱；政府公共政策的目標(biāo)是在功能給定的情況下，尋找能夠最有效地實(shí)現(xiàn)既定功能的制度結(jié)構(gòu)(主要指金融機(jī)構(gòu)、金融市場(chǎng)的構(gòu)成和形式)。
功能監(jiān)管理論認(rèn)為：一方面金融體系的基本功能比金融機(jī)構(gòu)本身更具穩(wěn)定性，它可以跨越時(shí)間和空間對(duì)經(jīng)濟(jì)資源進(jìn)行配置；另一方面金融制度隨著功能的實(shí)現(xiàn)方式而改變。在金融基本功能相對(duì)穩(wěn)定的條件下，其實(shí)現(xiàn)方式各具特色，并在此基礎(chǔ)上形成了不同的金融制度。金融功能是相對(duì)穩(wěn)定的，盡管金融功能的實(shí)現(xiàn)方式千變?nèi)f化、不斷演進(jìn)，但只要金融監(jiān)管方式保持與金融基本功能的制度適應(yīng)性，就可以達(dá)到有效監(jiān)管的目的。
功能監(jiān)管方法關(guān)注的是金融機(jī)構(gòu)所從事的經(jīng)營活動(dòng)，而不是金融機(jī)構(gòu)本身。功能監(jiān)管根據(jù)金融機(jī)構(gòu)所提供的金融服務(wù)的功能將其經(jīng)營行為分成不同的類型，不同的監(jiān)管機(jī)構(gòu)分別監(jiān)管不同的類型。因此，無論是銀行還是人壽保險(xiǎn)公司所從事的人壽保險(xiǎn)活動(dòng)，都作為同一種活動(dòng)受到相同的監(jiān)管，功能監(jiān)管方法需要專業(yè)的功能監(jiān)管人員。
按照功能監(jiān)管制度，監(jiān)管權(quán)力在業(yè)務(wù)性質(zhì)的基礎(chǔ)上劃分，而不是在從事業(yè)務(wù)活動(dòng)的公司的機(jī)構(gòu)性質(zhì)的基礎(chǔ)上劃分。美國《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》(以下簡(jiǎn)稱GLB法案)授權(quán)證券交易委員會(huì)監(jiān)管金融控股公司的每個(gè)“接受功能監(jiān)管的子公司”的業(yè)務(wù)活動(dòng)，經(jīng)紀(jì)交易公司、投資咨詢商、投資公司、保險(xiǎn)公司(公司的與保險(xiǎn)相關(guān)的業(yè)務(wù)活動(dòng)歸屬州保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管)和期貨交易委員會(huì)監(jiān)管的金融機(jī)構(gòu)將根據(jù)功能范圍接受監(jiān)管。
二、功能監(jiān)管模式的優(yōu)勢(shì)
功能監(jiān)管是適應(yīng)現(xiàn)代金融混業(yè)經(jīng)營制度的新型監(jiān)管理論，其制度優(yōu)勢(shì)明顯，主要表現(xiàn)在如下三個(gè)方面。
(一)為支持功能監(jiān)管在銀行和證券業(yè)領(lǐng)域的應(yīng)用，美國證券交易委員會(huì)前主席施爾德列舉了以下四個(gè)優(yōu)勢(shì)：
首先，功能監(jiān)管根據(jù)每一監(jiān)管機(jī)構(gòu)最為熟悉的經(jīng)濟(jì)功能來分配監(jiān)管權(quán)限，銀行監(jiān)管者關(guān)注這一原則是為了確保銀行體系的安全和穩(wěn)固，他們的法令宗旨將保護(hù)銀行及其存款人列于保護(hù)投資者之前。這樣，就對(duì)投資者的保護(hù)而言，銀行監(jiān)管者的專業(yè)技術(shù)與證券交易委員會(huì)相比就稍遜一籌，可見，將對(duì)證券活動(dòng)的監(jiān)管職責(zé)賦予證券交易委員會(huì)，而將對(duì)銀行活動(dòng)的監(jiān)管職責(zé)賦予銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)確實(shí)是明智之舉。
其次，根據(jù)功能分配監(jiān)管權(quán)限能促使監(jiān)管理念保持一致性。證券法律的一個(gè)重要特征是信息充分披露，而銀行監(jiān)管者關(guān)注的則是公眾對(duì)銀行的信心，所以他們更傾向于保密性。其結(jié)果是依據(jù)證券法律，銀行監(jiān)管者履行其職責(zé)的方法與證券交易委員會(huì)大不相同，所以根據(jù)功能監(jiān)客能促使監(jiān)管理念保持一致性，進(jìn)而促進(jìn)監(jiān)管效率，實(shí)現(xiàn)公平監(jiān)管。
第三，功能監(jiān)管能最大限度地減少監(jiān)管沖突、重復(fù)和重迭。一個(gè)監(jiān)管體系在某些方面采用根據(jù)行業(yè)領(lǐng)域劃分的規(guī)則，而在其它一些方面則實(shí)行功能監(jiān)管規(guī)則就會(huì)導(dǎo)致混亂。隨著產(chǎn)業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)條件改變，以行業(yè)類別為基礎(chǔ)的監(jiān)管權(quán)限劃分必然變得模糊不清。
最后，功能監(jiān)管還有一個(gè)獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，那就是它為公平對(duì)待競(jìng)爭(zhēng)者創(chuàng)造了條件，盡管現(xiàn)在銀行證券活動(dòng)的許可限制日益減少，銀行和證券公司當(dāng)前經(jīng)營所依存的稅收和監(jiān)管制度的不同卻已經(jīng)引起了某些不公平競(jìng)爭(zhēng)。
(二)功能監(jiān)管模式比機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式更有利于金融創(chuàng)新。由于機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式很難對(duì)跨行業(yè)的金融創(chuàng)新產(chǎn)品實(shí)施有效監(jiān)管，致使管理層為了實(shí)施有效監(jiān)管而可能通過行政手段來限制金融創(chuàng)新的發(fā)展。功能監(jiān)管關(guān)注金融產(chǎn)品與服務(wù)的基本功能，并且據(jù)此設(shè)立相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和監(jiān)管規(guī)則。因此能夠有效解決金融創(chuàng)新產(chǎn)品的監(jiān)管權(quán)利和監(jiān)管責(zé)任的歸屬問題，管理層不必再通過限制金融創(chuàng)新產(chǎn)品的發(fā)展來維護(hù)金融業(yè)的安全，可將有限的監(jiān)管資源用在如何完善功能監(jiān)管以實(shí)現(xiàn)對(duì)金融創(chuàng)新產(chǎn)品的有效監(jiān)管上，從而在保證整體
安全的條件下提高金融業(yè)的效率。同時(shí)，可以防止對(duì)金融創(chuàng)新產(chǎn)品的監(jiān)管真空和多重監(jiān)管。
(三)功能監(jiān)管具有超前性和預(yù)見性。傳統(tǒng)的機(jī)構(gòu)監(jiān)管把現(xiàn)有的金融機(jī)構(gòu)看做既定不變的，公共政策和監(jiān)管的目標(biāo)是如何使現(xiàn)有的金融機(jī)構(gòu)能夠生存和發(fā)展下去，功能監(jiān)管則把注意力集中在最有效地實(shí)現(xiàn)金融體系基本功能的金融制度結(jié)構(gòu)上，政府監(jiān)管部門制定的公共政策和監(jiān)管規(guī)則是為了促進(jìn)制度結(jié)構(gòu)的必要變化，而不是試圖保護(hù)和維持現(xiàn)有的制度結(jié)構(gòu)。因而，功能監(jiān)管具有一定的超前性和預(yù)見性，它可以把不同名稱但具有相同功能的金融機(jī)構(gòu)置于監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管之下，而不象機(jī)構(gòu)監(jiān)管那樣只能根據(jù)不同的個(gè)案作不同的處理。
總之，功能監(jiān)管可以促進(jìn)金融業(yè)的平等競(jìng)爭(zhēng)，是因?yàn)橥划a(chǎn)品不論由哪一個(gè)金融機(jī)構(gòu)提供都受到相同的監(jiān)管；通過使監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)功能相同的業(yè)務(wù)活動(dòng)的專業(yè)化監(jiān)管，可以提高監(jiān)管效率；通過確保對(duì)所有的金融產(chǎn)品提供者的適當(dāng)監(jiān)管和監(jiān)管程度在金融業(yè)中的可比性，可以加強(qiáng)對(duì)投資者的保護(hù)。
三、功能監(jiān)管模式存在的問題
任何一種金融監(jiān)管制度都有其局限性，功能監(jiān)管也不例外，從美國金融監(jiān)管實(shí)踐看，其問題也是顯而易見的。
(一)功能監(jiān)管受到基本的定義性問題的困擾，即一種特定的金融產(chǎn)品應(yīng)劃歸到何種功能種類。金融產(chǎn)品不能確切地歸人一種特定功能，即使金融服務(wù)功能可以大體上劃分為銀行、證券和保險(xiǎn)三種類型。創(chuàng)新的金融服務(wù)產(chǎn)品并不符合法律劃分的銀行、證券和保險(xiǎn)三大功能種類，因此，重要的問題是按照功能監(jiān)管制度，由哪一個(gè)功能監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管哪一種產(chǎn)品。如美國可變化的養(yǎng)老金業(yè)務(wù)(variable annuities)的功能性分類的發(fā)展，就證明了金融產(chǎn)品不能輕易地劃入僅僅一種功能性監(jiān)管種類。由1959年美國最高法院判決而且1967年又重新確認(rèn)的是，可變化的養(yǎng)老金業(yè)務(wù)雖然由保險(xiǎn)公司提供，但屬于證券業(yè)務(wù)，應(yīng)受證券交易委員會(huì)監(jiān)管。1964年美國最高法院拒絕審查第三巡回法院的判決，即保險(xiǎn)公司維持的對(duì)可變化的養(yǎng)老金獨(dú)立賬戶應(yīng)當(dāng)按照投資公司法作為投資工具。最后，1995年VALI-CⅠ1案件，美國最高法院將可變化養(yǎng)老金概括為金融性投資工具而不是保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，應(yīng)由國民銀行作為銀行業(yè)務(wù)的一部分來銷售。
(二)功能監(jiān)管基于監(jiān)管和監(jiān)管職責(zé)能夠和應(yīng)當(dāng)根據(jù)功能或產(chǎn)品來劃分這一概念，而這一概念并不完全正確。
第一，根據(jù)功能或產(chǎn)品來劃分監(jiān)管，認(rèn)為不同的產(chǎn)品對(duì)應(yīng)著不同的監(jiān)管問題，這種觀點(diǎn)是不正確的。例如，一家銀行得到聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司保險(xiǎn)的存款會(huì)引起一系列的監(jiān)管問題，包括銀行保險(xiǎn)基金的潛在損失問題(如果銀行倒閉的話)，對(duì)存款人的欺騙問題(如果銀行撒謊的話)，以及對(duì)整個(gè)金融體系的潛在損害問題(如果這家銀行是大銀行，并且倒閉的話)。一家銀行的經(jīng)紀(jì)賬戶也能引起一系列監(jiān)管問題，這些問題雖然不包括銀行保險(xiǎn)基金的損失問題，卻包括對(duì)投資者的欺騙問題(如果銀行撒謊的話)，以及對(duì)整個(gè)金融體系的潛在損害問題(如果這家銀行是大銀行，并且倒閉的話)。從更廣泛的意義上說，銀行機(jī)構(gòu)的安全和穩(wěn)健問題并不只涉及存貸款等傳統(tǒng)的銀行活動(dòng)，要確保一家銀行的安全與穩(wěn)健，銀行機(jī)構(gòu)必須考慮所有的銀行類風(fēng)險(xiǎn)活動(dòng)。例如，美國貨幣監(jiān)理署規(guī)定，不遵守貨幣監(jiān)理署的證券披露規(guī)則就構(gòu)成不安全或不穩(wěn)健的銀行活動(dòng)。雖然銀行發(fā)行自己股票的有關(guān)行為不能被概括為傳統(tǒng)的銀行業(yè)務(wù)活動(dòng)，但貨幣監(jiān)理署認(rèn)為其對(duì)銀行整體上的安全和穩(wěn)健是重要的。
第二，功能監(jiān)管模式錯(cuò)誤地假設(shè)，可以根據(jù)不同的監(jiān)管安排并由不同的機(jī)構(gòu)來劃分和管理金融產(chǎn)品。當(dāng)銀行存款就是銀行存款，股票就是股票時(shí)，這可能是正確的。但是，金融市場(chǎng)的發(fā)展趨勢(shì)表明傳統(tǒng)金融產(chǎn)品的融合日益發(fā)展?，F(xiàn)在很難區(qū)分的一個(gè)監(jiān)管問題是，如何區(qū)分具備開具支票優(yōu)勢(shì)的互助基金賬戶和納入保險(xiǎn)系統(tǒng)的銀行存款。聯(lián)邦保險(xiǎn)保險(xiǎn)公司并不為互助基金提供保障，也就不存在銀行保險(xiǎn)基金的風(fēng)險(xiǎn)問題。然而，通過互助基金賬戶所開具的支票卻能影響支付系統(tǒng)，后者正是一個(gè)傳統(tǒng)的銀行監(jiān)管問題。這一賬戶會(huì)引起投資者保護(hù)問題，這又是一個(gè)傳統(tǒng)的證券監(jiān)管問題。
第三，功能監(jiān)管模式缺少靈活性來促進(jìn)甚至適應(yīng)銀行和證券業(yè)監(jiān)管的發(fā)展變化。有一種太過簡(jiǎn)單的說法，那就是認(rèn)為當(dāng)前的銀行和證券業(yè)監(jiān)管對(duì)金融安全、穩(wěn)健和投資者保護(hù)來說是排他性的、互不相干的。實(shí)際上，證券法也提供安全和穩(wěn)固，銀行法同樣提供投資者保護(hù)。然而，只有當(dāng)監(jiān)管目標(biāo)能根據(jù)產(chǎn)品進(jìn)行清晰劃分的時(shí)候，功能監(jiān)管才會(huì)發(fā)揮最大作用。不過，傳統(tǒng)的銀行和證券監(jiān)管體制極有可能會(huì)隨著時(shí)間的發(fā)展越來越相似。
(三)功能監(jiān)管理論與現(xiàn)代科技相沖突?？萍颊谙魅踅鹑诜?wù)機(jī)構(gòu)履行的傳統(tǒng)金融中介功能的重要性，因特網(wǎng)正在將金融服務(wù)變成在網(wǎng)上可以買賣的產(chǎn)品，利用這種科技銷售新的金融產(chǎn)品比利用傳統(tǒng)機(jī)構(gòu)成本較低。存款人現(xiàn)在可以繞過銀行直接去資本市場(chǎng)存款以獲得較高的回報(bào)而免去中介機(jī)構(gòu)的交易成本，同樣，借款人可以繞過銀行以較低的成本直接向資本市場(chǎng)借款，可以通過多種方式繞過金融中介機(jī)構(gòu)，科技使信息在網(wǎng)上輕易得到，并大大降低交易成本。由于金融服務(wù)機(jī)構(gòu)不再是履行其基本功能的中介機(jī)構(gòu)，監(jiān)管目標(biāo)應(yīng)該實(shí)行根本性改革。對(duì)金融機(jī)構(gòu)不合規(guī)行為的監(jiān)管不再是金融監(jiān)管的主要目標(biāo)，忽視了金融業(yè)務(wù)根本性變革的法律改革注定是短命的或者至少是命運(yùn)多舛的。
(四)單純的功能監(jiān)管方法最明顯的問題是在金融機(jī)構(gòu)總體的風(fēng)險(xiǎn)和償付能力方面，因?yàn)闆]有一個(gè)機(jī)構(gòu)為金融機(jī)構(gòu)整體的審慎性監(jiān)管負(fù)責(zé)。在這種情況下，金融機(jī)構(gòu)整體的審慎性監(jiān)管可能會(huì)出問題。由于單個(gè)的金融機(jī)構(gòu)同時(shí)受到多個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，這些復(fù)雜的金融機(jī)構(gòu)的某些極大數(shù)量的業(yè)務(wù)可能得不到適當(dāng)?shù)淖屑?xì)審查。因此，應(yīng)當(dāng)有一個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)金融機(jī)構(gòu)整體的安全和穩(wěn)健負(fù)責(zé)。
四、功能監(jiān)管的完善
在金融監(jiān)管的實(shí)踐中，當(dāng)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行大范圍的多元化業(yè)務(wù)時(shí)，就需要一種矩陣方法(matrixap-proach)。此時(shí)，基于業(yè)務(wù)經(jīng)營目的，金融機(jī)構(gòu)需要進(jìn)行功能監(jiān)管，基于審慎原因金融機(jī)構(gòu)需要機(jī)構(gòu)監(jiān)管。即使一個(gè)單一的機(jī)構(gòu)同時(shí)負(fù)責(zé)功能監(jiān)管和機(jī)構(gòu)監(jiān)管，矩陣方法仍然適用。因?yàn)?，單一監(jiān)管機(jī)構(gòu)的專業(yè)部門之間需要合作。如同缺乏一個(gè)超級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)時(shí)不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間需要合作一樣，單一監(jiān)管機(jī)構(gòu)不同專業(yè)部門之間信息分享、協(xié)調(diào)與合作的基本問題也和多邊監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間一樣。
關(guān)國GLB法案對(duì)功能監(jiān)管存在的缺陷的回應(yīng)是，實(shí)行傘形監(jiān)管制度，規(guī)定美聯(lián)儲(chǔ)為傘形監(jiān)管者，授權(quán)美聯(lián)儲(chǔ)從安全和穩(wěn)健的角度對(duì)所有金融控股公司實(shí)行監(jiān)管。對(duì)美聯(lián)儲(chǔ)授予如此巨大權(quán)力的最明顯理由是，感到需要對(duì)金融服務(wù)機(jī)構(gòu)作為一個(gè)整體的監(jiān)管以及不受功能監(jiān)管的子公司的監(jiān)管。
功能性金融監(jiān)管模式的三大優(yōu)勢(shì)
功能性金融監(jiān)管模式較之傳統(tǒng)金融監(jiān)管，它能夠?qū)崿F(xiàn)跨產(chǎn)品、跨機(jī)構(gòu)、跨市場(chǎng)的協(xié)調(diào)，且更具有連續(xù)性和一致性。其優(yōu)勢(shì)主要表現(xiàn)為：
第一、功能性金融監(jiān)管模式更能適應(yīng)新形勢(shì)下金融業(yè)發(fā)展對(duì)監(jiān)管體制的要求。金融自由化條件下，各金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)可進(jìn)行混業(yè)經(jīng)營，跨行業(yè)的金融創(chuàng)新產(chǎn)品將會(huì)層出不窮。而傳統(tǒng)體制對(duì)存在交叉現(xiàn)象的金融創(chuàng)新產(chǎn)品的監(jiān)管劃分缺乏科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)和權(quán)威部門，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)可能會(huì)在對(duì)不同金融機(jī)構(gòu)共同參與的金融交易活動(dòng)的監(jiān)管中，出現(xiàn)或是相互爭(zhēng)奪權(quán)利或是相互推諉責(zé)任的情況，這勢(shì)必將影響監(jiān)管效率和監(jiān)管效果。而功能性金融監(jiān)管模式則是根據(jù)金融產(chǎn)品所實(shí)現(xiàn)的特定金融功能來確定該產(chǎn)品的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，它會(huì)通過專門的裁定原則和機(jī)構(gòu)對(duì)新涌現(xiàn)的金融產(chǎn)品的功能進(jìn)行分析定性，適時(shí)解決該金融產(chǎn)品的監(jiān)管歸屬問題。從這個(gè)意義上來說，功能性金融監(jiān)管模式更能適應(yīng)混業(yè)經(jīng)營對(duì)監(jiān)管體制的要求。
第二、功能性監(jiān)管模式能夠有效地防范金融風(fēng)險(xiǎn)的積聚。在金融自由化之前，即分業(yè)經(jīng)營條件下，各金融機(jī)構(gòu)之間不存在業(yè)務(wù)交叉現(xiàn)象，金融風(fēng)險(xiǎn)一般僅限于各行業(yè)內(nèi)部，只要根據(jù)金融機(jī)構(gòu)劃分設(shè)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)即可對(duì)金融業(yè)實(shí)施有效的監(jiān)管。但在金融自由化以后，金融業(yè)轉(zhuǎn)向混業(yè)經(jīng)營，跨行業(yè)的金融產(chǎn)品日益增多，可能引發(fā)的金融風(fēng)險(xiǎn)將不僅限于個(gè)別行業(yè)，很有可能會(huì)危及到整個(gè)金融業(yè)。這時(shí)，依然實(shí)行傳統(tǒng)監(jiān)管體制會(huì)使得各監(jiān)管機(jī)構(gòu)僅關(guān)注本行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)問題，而不能建立有效的協(xié)調(diào)監(jiān)管機(jī)制，從而也就缺乏對(duì)金融業(yè)整體風(fēng)險(xiǎn)問題的把握。而功能性監(jiān)管模式強(qiáng)調(diào)的是跨產(chǎn)品、跨行業(yè)、跨市場(chǎng)的監(jiān)管，要求管理層必須設(shè)立專門機(jī)構(gòu)對(duì)金融業(yè)實(shí)行整體監(jiān)管，由此能從維護(hù)整個(gè)金融業(yè)安全的角度來關(guān)注市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)問題。這無疑會(huì)更有利于維護(hù)金融業(yè)的安全。
第三、功能性金融監(jiān)管模式較之傳統(tǒng)監(jiān)管模式更有利于促進(jìn)金融創(chuàng)新。混業(yè)經(jīng)營對(duì)金融業(yè)發(fā)展的一大貢獻(xiàn)即是能更好地促進(jìn)金融創(chuàng)新產(chǎn)品的涌現(xiàn)。傳統(tǒng)監(jiān)管模式無法對(duì)跨行業(yè)的金融創(chuàng)新產(chǎn)品實(shí)施有效監(jiān)管，致使管理層不得不通過行政手段來限制金融創(chuàng)新的發(fā)展。這樣，傳統(tǒng)監(jiān)管模式使得混業(yè)經(jīng)營對(duì)金融業(yè)發(fā)展的促進(jìn)作用無法得到充分體現(xiàn)。而功能性金融監(jiān)管模式強(qiáng)調(diào)跨產(chǎn)品的監(jiān)管，較好地解決各種金融創(chuàng)新產(chǎn)品的監(jiān)管問題，管理層不必再通過限制金融創(chuàng)新產(chǎn)品的發(fā)展來維護(hù)金融業(yè)的安全，可將精力放在如何完善功能監(jiān)管以實(shí)現(xiàn)對(duì)金融創(chuàng)新產(chǎn)品的有效監(jiān)管上，這將為金融創(chuàng)新產(chǎn)品的大發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)寬松的環(huán)境。
金融自由化條件下我國金融監(jiān)管發(fā)展模式的途徑
應(yīng)該說，金融自由化也是我國金融業(yè)的發(fā)展趨勢(shì)。因此，我國金融監(jiān)管模式的設(shè)計(jì)也要為順應(yīng)這種國際潮流作好體制上的準(zhǔn)備。功能性監(jiān)管模式也是我國金融監(jiān)管今后發(fā)展模式的選擇。
第一，必須將銀行監(jiān)管職能從中央銀行中分離出來，實(shí)現(xiàn)貨幣政策與銀行監(jiān)管職能的分離。長(zhǎng)期以來，我國中央銀行居于監(jiān)管體制的核心地位，由它實(shí)現(xiàn)對(duì)整個(gè)金融業(yè)的監(jiān)管。隨著證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)的成立，中央銀行在很大程度上喪失了對(duì)保險(xiǎn)業(yè)、證券業(yè)的監(jiān)管權(quán)利。但是，中央銀行仍然集貨幣政策與銀行監(jiān)管于一身，中國人民銀行仍受制于商業(yè)銀行的安全與利益，不能夠從整個(gè)金融業(yè)乃至國民經(jīng)濟(jì)的全局出發(fā)來考慮貨幣政策的制定，而且，中央銀行往往運(yùn)用“最后貸款人”（相當(dāng)于再貸款）的特權(quán)保護(hù)商業(yè)銀行不至于倒閉，由此導(dǎo)致低質(zhì)量信貸資產(chǎn)的剛性增加。此外，對(duì)于證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)防范卻沒有對(duì)應(yīng)的“最后貸款人”支持，容易造成金融部門資金支持上的不對(duì)稱，使銀行業(yè)產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)，并相應(yīng)的提高了通貨膨脹預(yù)期水平。實(shí)踐證明，中央銀行同時(shí)負(fù)責(zé)銀行業(yè)監(jiān)管的國家，要比中央銀行不負(fù)責(zé)銀行業(yè)監(jiān)管的國家，具有更高的通貨膨脹，一般要高出50%以上。這是以24個(gè)國家從1960-1996年有關(guān)數(shù)據(jù)為樣本進(jìn)行研究得出的結(jié)果。因此，將銀行監(jiān)管職能從中央銀行中首先分離出來就成為改革的關(guān)鍵。目前“銀監(jiān)會(huì)”的成立正說明了這一點(diǎn)。它的成立標(biāo)志著銀行、證券、保險(xiǎn)――中國金融業(yè)“混業(yè)經(jīng)營，分業(yè)監(jiān)管”框架的最終完成。
第二，在過渡期可構(gòu)建“金融控股公司”，以適應(yīng)分業(yè)體制下的混業(yè)經(jīng)營。所謂金融集團(tuán)控股公司，指的是在相關(guān)的金融機(jī)構(gòu)之間建立起來的一個(gè)組織。該金融公司可同時(shí)經(jīng)營商業(yè)銀行、投資銀行、證券業(yè)務(wù)、保險(xiǎn)公司等金融業(yè)務(wù)，商業(yè)銀行、投資銀行、證券業(yè)務(wù)、保險(xiǎn)公司以獨(dú)立子公司形式存在，并分別設(shè)立賬戶，分別核算經(jīng)營成果，分別進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)控制，各金融子公司和控股公司之間設(shè)立行政中心，形成金字塔結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)內(nèi)垂直管理體系，從而防止銀行資金直接進(jìn)入股市。該金融集團(tuán)控股公司就是一個(gè)綜合性的“金融超市”。通過金融控股公司這一組織形式，既能在一定程度上享受綜合經(jīng)營的好處，又能在金融業(yè)務(wù)之間形成一道“防火墻”，從而有效地控制風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)又促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)之間的有效競(jìng)爭(zhēng)，充分利用金融資源，達(dá)到提高金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新能力和高效經(jīng)營的目的。也就是說，金融控股公司這一制度設(shè)計(jì)的優(yōu)勢(shì)，除達(dá)到規(guī)模經(jīng)濟(jì)外，還在現(xiàn)有的分業(yè)經(jīng)營的法律框架內(nèi)實(shí)現(xiàn)了合業(yè)經(jīng)營，因此，金融集團(tuán)控股公司可以說是我國銀行制度過渡時(shí)期的一種較好的嘗試。
目前在我國現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中已經(jīng)存在并不規(guī)范的金融集團(tuán)控股公司，主要有三種形式。一種是由金融機(jī)構(gòu)形成的控股集團(tuán)，主要有光大集團(tuán)、中信集團(tuán)和平安保險(xiǎn)集團(tuán)。其中，光大集團(tuán)已經(jīng)具備了金融控股公司的雛形；另一種是四大國有獨(dú)資商業(yè)銀行擁有銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)，如中國銀行在香港的中銀集團(tuán)等；還有一種是產(chǎn)業(yè)資本投資形成的金融控股集團(tuán)，以山東電力集團(tuán)、海爾集團(tuán)、寶鋼集團(tuán)和招商局集團(tuán)等為代表，這些集團(tuán)一般都形成了在兩個(gè)以上金融領(lǐng)域同時(shí)投資的控股結(jié)構(gòu)。
由美國次貸危機(jī)引發(fā)的全球金融危機(jī)使銀行監(jiān)管問題變得更為突出。各國銀行業(yè)監(jiān)管框架的嚴(yán)格程度是否能在一定程度上解釋各國金融危機(jī)嚴(yán)重性的差異并降低金融危機(jī)的成本成為業(yè)界研究的主要課題。本文基于金融危機(jī)理論，探討了銀行監(jiān)管功能在金融危機(jī)中發(fā)揮的作用，并提出了進(jìn)一步完善銀行監(jiān)管功能的可行性建議。
1、銀行監(jiān)管功能對(duì)金融危機(jī)的影響
當(dāng)銀行體系爆發(fā)危機(jī)時(shí)，通常最先遭受打擊的是那些銀行監(jiān)管較弱國家的銀行，但是由于監(jiān)管較強(qiáng)和較弱國家的銀行之間存在差異，就會(huì)使得金融危機(jī)更加惡化。因?yàn)楫?dāng)發(fā)生銀行恐慌和銀行過度厭惡風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，銀行監(jiān)管較弱國家的存款人和貸款人開始提取他們的資金并把其放人銀行監(jiān)管較強(qiáng)國家的銀行。這更加重了銀行監(jiān)管較弱國家銀行的壓力，最終導(dǎo)致最弱環(huán)節(jié)的崩潰，經(jīng)由傳導(dǎo)效應(yīng)，最后形成金融危機(jī)。一般而言，金融危機(jī)中，各國銀行業(yè)監(jiān)管功能都在一定程度上發(fā)生了變化，所使用的峪管手段也日趨嚴(yán)格。不同的監(jiān)管功能對(duì)金融危機(jī)的嚴(yán)重程度以及處理金融危機(jī)所付出的成本亦有所不同。
首先，在金融危機(jī)中，普遍采取的銀行監(jiān)管手段就是信貸配額。正如Barrell Davis和Pomerantz(2006)探討的一樣，信貸配給是金融危機(jī)普遍存在的后果之一，其減少了消費(fèi)和投資。信貸配額反映了信息不對(duì)稱以及銀行對(duì)風(fēng)險(xiǎn)厭惡程度的增加。信貸配額通過減少信貸供給提高貸款的價(jià)格，使存貸利差擴(kuò)大，最終達(dá)到增加銀行利潤(rùn)的目的。進(jìn)一步講，銀行利差的擴(kuò)大增加了價(jià)格配給并有助于銀行危機(jī)后的資本重建。
其次，金融創(chuàng)新和國際金融一體化加劇了金融危機(jī)的嚴(yán)重性和傳導(dǎo)效應(yīng)。2007年以來的金融危機(jī)是伴隨一系列的金融創(chuàng)新以及國際金融一體化而產(chǎn)生的。通常而言，創(chuàng)新和一體化有助于風(fēng)險(xiǎn)管理，因?yàn)榉稚L(fēng)險(xiǎn)將增加福利，減少投資風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)。但是銀行業(yè)中較為復(fù)雜的金融創(chuàng)新主要目的在于隱藏風(fēng)險(xiǎn)而非管理風(fēng)險(xiǎn)。因此，貸款的金融創(chuàng)新增加了借款人的風(fēng)險(xiǎn)，并且貸款人將風(fēng)險(xiǎn)完全轉(zhuǎn)移了。例如，美國的次級(jí)貸款被打包出售，很難用傳統(tǒng)手段衡量其價(jià)值。因?yàn)榻鹑谫Y本流動(dòng)障礙在很大程度上被轉(zhuǎn)移。美國次級(jí)貸款和破產(chǎn)監(jiān)管對(duì)其他國家的市場(chǎng)利差風(fēng)險(xiǎn)的影響無法衡量。
最后，銀行監(jiān)管導(dǎo)致銀行的收益從嚴(yán)格監(jiān)管業(yè)務(wù)向?qū)捤杀O(jiān)管業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)移，促使銀行開發(fā)業(yè)務(wù)創(chuàng)新工具并引發(fā)新的金融危機(jī)。在銀行業(yè)務(wù)監(jiān)管范圍內(nèi)，銀行業(yè)務(wù)的預(yù)期收益水平不能低于替代性業(yè)務(wù)所產(chǎn)生的收益。否則，會(huì)使銀行業(yè)務(wù)從嚴(yán)格監(jiān)管業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)向?qū)捤杀O(jiān)管業(yè)務(wù)。為了保護(hù)自身的業(yè)務(wù)，這些銀行抓住時(shí)機(jī)力圖尋找相關(guān)的放松監(jiān)管業(yè)務(wù)。例如商業(yè)銀行建立其他的非銀行業(yè)務(wù)渠道、使用結(jié)構(gòu)性投資工具，以及運(yùn)作對(duì)沖基金等。目的是將各種類型的銀行監(jiān)管問題限定在存款保險(xiǎn)和穩(wěn)定的傳統(tǒng)銀行業(yè)務(wù)之外。傳統(tǒng)銀行只持有流動(dòng)資產(chǎn)和安全資產(chǎn)。在狹義的傳統(tǒng)銀行體系之外，都需銀行的客戶自行解決。在無政府支持或納稅人
金融危機(jī)后，歐美等國先后在不同程度上實(shí)施了加強(qiáng)銀行監(jiān)管的改革?，F(xiàn)以美國和英國為例進(jìn)行說明。一方面，美國提出了《美國金融監(jiān)管改革藍(lán)圖》，對(duì)原來的“雙線多頭監(jiān)管”制度進(jìn)行了改革。危機(jī)前，美國金融監(jiān)管政策一直是“雙線多頭”：“雙線”是指聯(lián)邦政府和州政府兩條線，即聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)管理在聯(lián)邦注冊(cè)的“國民銀行”，州政府管理在州注冊(cè)的商業(yè)銀行；“多頭”是指有多個(gè)履行金融監(jiān)督管理職能的機(jī)構(gòu)。危機(jī)后的改革主要包括美國現(xiàn)行監(jiān)管體制、短期建議、中期建議以及最佳監(jiān)管體系的長(zhǎng)期建議。為了解決監(jiān)管失效問題，美財(cái)政部提出了一個(gè)理想的監(jiān)管框架。在此框架下，基本目標(biāo)主要包括，其一，市場(chǎng)穩(wěn)定調(diào)節(jié)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，用以解決金融市場(chǎng)的整體穩(wěn)定；其二，審慎的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，用以解決有限的市場(chǎng)法規(guī)造成的政府擔(dān)保問題；其三，商業(yè)行為的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，用以解決與金融企業(yè)有關(guān)的消費(fèi)者保護(hù)問題。從長(zhǎng)期看，新改革方案在降低監(jiān)管成本和提高監(jiān)管效率方面的措施還是很有力度的。
另一方面，早在19世紀(jì)建立的英國金融監(jiān)管體系僅限于狹義的郵政儲(chǔ)蓄銀行和信托儲(chǔ)蓄銀行。官方穩(wěn)定的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)使得銀行在保持流動(dòng)性和安全性的同時(shí)，也限制了其收益性。隨著英國銀行監(jiān)管體系的放松管制，在政府不限制銀行建立清算所時(shí)，狹義銀行之外的銀行體系開始迅速發(fā)展，向私人部門提供貸款，參加經(jīng)濟(jì)的主要結(jié)算過程。金融危機(jī)的爆發(fā)，反映了英國需要一個(gè)高效率運(yùn)作的監(jiān)管體系。Barrell和Davis(2005)認(rèn)為歐洲金融市場(chǎng)必須有統(tǒng)一的監(jiān)管辦法，可以包括歐洲經(jīng)濟(jì)地區(qū)的所有成員。包括冰島和挪威。但至今尚無監(jiān)管框架。只有一套謹(jǐn)慎監(jiān)管的指引，并且歐洲各國對(duì)于指引的解釋通常有很大差異。根本就不存在危機(jī)管理的統(tǒng)一框架。
很顯然，金融危機(jī)要求包括英美在內(nèi)的各國必須實(shí)行更為嚴(yán)格的銀行監(jiān)管制度。銀行監(jiān)管改革會(huì)改變銀行的成本結(jié)構(gòu)，如果銀行業(yè)市場(chǎng)是競(jìng)爭(zhēng)的，那么這些成本變化就會(huì)通過增加服務(wù)成本或者增加貸款的收費(fèi)傳遞給銀行服務(wù)的客戶。從而影響客戶的行為，最終改變消費(fèi)和投資。
2、政策建議
2．易形成本位主義監(jiān)管。一方面，分業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在制訂本領(lǐng)域監(jiān)管政策時(shí)，受監(jiān)管機(jī)構(gòu)部門利益制約，很難從全局出發(fā)考慮金融體系整體利益，往往以自身本位利益為先;另一方面，在金融交叉業(yè)務(wù)領(lǐng)域，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間又存在爭(zhēng)奪監(jiān)管利益，推卸監(jiān)管責(zé)任的激勵(lì)，從而降低監(jiān)管效率。
3．易形成監(jiān)管真空。根據(jù)分業(yè)監(jiān)管相關(guān)規(guī)則，銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)分別對(duì)相應(yīng)行業(yè)行使監(jiān)管權(quán)，這種看似歸口清晰的分業(yè)監(jiān)管制度，卻極易形成監(jiān)管真空。一是目前我國的監(jiān)管立法尚不完善，分業(yè)監(jiān)管制度決定了監(jiān)管立法行業(yè)屬性明顯，難以避免立法的漏洞與空白。二是無論分業(yè)監(jiān)管制度如何詳盡，都難以囊括各類機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)的監(jiān)管權(quán)歸屬。三是綜合經(jīng)營中出現(xiàn)的新型監(jiān)管問題監(jiān)管權(quán)歸屬不明。如對(duì)金融控股公司的監(jiān)管，根據(jù)分業(yè)監(jiān)管制度對(duì)其集團(tuán)公司根據(jù)主營業(yè)務(wù)性質(zhì)，確定監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對(duì)其所屬機(jī)構(gòu)則采取分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管原則，但由于一些以產(chǎn)業(yè)資本為基礎(chǔ)形成的金融控股公司，因其市場(chǎng)主體身份不明確，致使出現(xiàn)監(jiān)管真空。四是創(chuàng)新金融產(chǎn)品往往綜合了各類金融功能，涉及多個(gè)監(jiān)管領(lǐng)域，難以明確歸口，也易出現(xiàn)監(jiān)管真空。
4．缺乏對(duì)綜合性、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管。分業(yè)監(jiān)管，使得各個(gè)金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)缺乏綜合統(tǒng)計(jì)，易導(dǎo)致個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)規(guī)范下的總體風(fēng)險(xiǎn)失控和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)加劇。分業(yè)監(jiān)管制度決定了各監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管政策的制定僅考慮其監(jiān)管權(quán)所屬領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)和問題，而缺乏全盤性綜合考量，難以對(duì)綜合性，系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)控。綜上述可見，金融綜合下的分業(yè)監(jiān)管，要么存在交叉監(jiān)管、重復(fù)監(jiān)管現(xiàn)象，不可避免地會(huì)造成監(jiān)管沖突，導(dǎo)致監(jiān)管成本增加;要么出現(xiàn)三不管地帶，形成監(jiān)管真空;加上各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管目標(biāo)、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管指標(biāo)、管理技術(shù)等各異，又缺少監(jiān)管協(xié)作和監(jiān)管信息共享機(jī)制，不能形成監(jiān)管合力;且各監(jiān)管機(jī)構(gòu)又易各自為政，使得綜合性、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管缺失，因此，金融綜合經(jīng)營趨勢(shì)下，分業(yè)監(jiān)管不利于監(jiān)管效率的提高，不利于金融穩(wěn)定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
二、對(duì)我國金融監(jiān)管改革策略建議
綜合國外金融監(jiān)管改革的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國經(jīng)濟(jì)金融結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，考慮到建立一套與綜合經(jīng)營相配套的金融監(jiān)管體系，往往需要耗費(fèi)數(shù)年甚至更長(zhǎng)的時(shí)間，而當(dāng)前的金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)難以適應(yīng)金融綜合經(jīng)營的發(fā)展，監(jiān)管弊病頻頻暴露，筆者認(rèn)為我國的金融監(jiān)管改革可考慮分“三步走”。
1．第一步，不改“一行三會(huì)”制監(jiān)管結(jié)構(gòu)的前提下，盡快確立監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)性監(jiān)管向功能性監(jiān)管的改變“一行三會(huì)”在我國發(fā)展10多年來，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)均積累了不少本領(lǐng)域的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，形成了較為成熟的監(jiān)管模式。鑒于金融監(jiān)管體系改革非一日之功，為適應(yīng)我國金融綜合經(jīng)營發(fā)展，較簡(jiǎn)單易行的辦法是在不改變當(dāng)前監(jiān)管體系架構(gòu)，不新增監(jiān)管機(jī)構(gòu)的情況下，可盡快建立一套金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。具體可由國務(wù)院牽頭，人民銀行，銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)共同參與，建立一種定期和不定期的監(jiān)管協(xié)調(diào)會(huì)議制度，加強(qiáng)各監(jiān)管機(jī)構(gòu)在履行監(jiān)管職責(zé)過程中的協(xié)調(diào)，增進(jìn)各類監(jiān)管政策之間的協(xié)調(diào)性。確立監(jiān)管信息的有限共享，降低監(jiān)管成本。明確各監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的責(zé)權(quán)利，避免監(jiān)管沖突，減少重復(fù)監(jiān)管，彌補(bǔ)監(jiān)管空白，提高監(jiān)管效率，并對(duì)系統(tǒng)性、綜合性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行甄別，提出監(jiān)管方案。在金融綜合經(jīng)營趨勢(shì)下，同一金融監(jiān)管往往同時(shí)開展多種金融業(yè)務(wù)，我國現(xiàn)行的以機(jī)構(gòu)屬性劃分監(jiān)管機(jī)構(gòu)的做法已遠(yuǎn)不能適應(yīng)國內(nèi)的金融發(fā)展的監(jiān)管需求，有必要重新根據(jù)功能來劃分金融監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)性監(jiān)管向功能性監(jiān)管的轉(zhuǎn)變。
一、中國金融監(jiān)管效率的基本現(xiàn)狀
受傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，我國偏重于依靠政府來解決發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題，金融體系也不例外。出現(xiàn)問題之后，各方普遍要求政府加強(qiáng)對(duì)金融市場(chǎng)的監(jiān)管力度。但是，政府并不是萬能的，無法解決金融體系中的所有問題。市場(chǎng)機(jī)制在資源配置方面比計(jì)劃體制更有效率，政府的過度監(jiān)管會(huì)增加金融市場(chǎng)運(yùn)行的成本，給金融市場(chǎng)乃至整個(gè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來不利影響。例如，截止到2002年10月，中央銀行累計(jì)檢查金融機(jī)構(gòu)197617個(gè)，業(yè)務(wù)1.1億筆，產(chǎn)生了大量的直接和間接成本。實(shí)際上，政府和市場(chǎng)的優(yōu)勢(shì)不同，在解決問題時(shí)應(yīng)相互補(bǔ)充。例如，政府在解決市場(chǎng)運(yùn)行中的外部性問題時(shí)有較好的效果，但容易產(chǎn)生過度監(jiān)管等問題；而市場(chǎng)機(jī)制可以提高金融市場(chǎng)運(yùn)行的效率，卻無法維持穩(wěn)定的金融環(huán)境。過度監(jiān)管產(chǎn)生的不利影響包括：首先，過度監(jiān)管使國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)過分依賴于監(jiān)管機(jī)構(gòu)，例如，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制的需求是金融機(jī)構(gòu)的自發(fā)需求，是金融機(jī)構(gòu)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、追求利益最大化的結(jié)果，但是我國不少金融機(jī)構(gòu)卻希望監(jiān)管機(jī)構(gòu)能夠提出要求甚至制定詳細(xì)的實(shí)施細(xì)則?，F(xiàn)在情況有了一定的改善，監(jiān)管機(jī)構(gòu)已經(jīng)開始重視金融機(jī)構(gòu)自主性的發(fā)揮，實(shí)施“法人治理結(jié)構(gòu)”，但是還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到內(nèi)控機(jī)制建立的要求。目前金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)權(quán)尚不明晰，權(quán)利和責(zé)任劃分不明確，存在著多頭管理的情況，金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)與取得的收益不合理，因而難以形成良好的激勵(lì)。金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)管理的動(dòng)力不足，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)管理要求無法落到實(shí)處，大大降低了監(jiān)管的效率。其次，過度監(jiān)管也會(huì)使金融市場(chǎng)的參與者對(duì)官方監(jiān)管的過分依賴，缺乏監(jiān)督意識(shí)。我國金融市場(chǎng)的參與主體意識(shí)落后，沒有意識(shí)到自己也能發(fā)揮監(jiān)管作用，完全依賴于政府部門對(duì)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，因此效率不高。要想提高金融監(jiān)管的效率，必須注意發(fā)揮政府和市場(chǎng)兩方面的作用，改進(jìn)監(jiān)管方式，使監(jiān)管以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)，同時(shí)依靠銀行內(nèi)控、行業(yè)自律、市場(chǎng)監(jiān)督的力量，提高監(jiān)管效率。
二、制約中國金融監(jiān)管效率的因素
1、分業(yè)監(jiān)管體系尚需磨合
我國金融業(yè)目前實(shí)行的是嚴(yán)格的分業(yè)監(jiān)管運(yùn)營模式，這種監(jiān)管模式適合我國目前金融市場(chǎng)發(fā)展的現(xiàn)狀，能夠使金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)更加專業(yè)化，對(duì)于金融業(yè)內(nèi)部管理成本的降低和金融機(jī)構(gòu)運(yùn)營質(zhì)量的提高有著積極的促進(jìn)作用。分業(yè)監(jiān)管的高效運(yùn)行是以高度協(xié)調(diào)的制度為前提的，如果沒有一個(gè)強(qiáng)有力的綜合協(xié)調(diào)能力，部門監(jiān)管缺乏聯(lián)動(dòng)，就很難形成監(jiān)管合力。不同的監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間可能會(huì)出現(xiàn)溝通方面的問題，甚至是產(chǎn)生沖突，具體監(jiān)管過程中會(huì)出現(xiàn)缺位、錯(cuò)位、越位的情況，存在安全隱患。對(duì)于金融活動(dòng)中業(yè)務(wù)交叉的部分，難以進(jìn)行有效的監(jiān)管。不同管理機(jī)構(gòu)之間信息不透明，無法形成很好的交流與協(xié)調(diào)，增加了信息收集和處理的成本和所需時(shí)間，降低了決策的時(shí)效性。同時(shí)，不同的監(jiān)管主體必然從自身的利益出發(fā)進(jìn)行管理決策，如果沒有一個(gè)很好的機(jī)制來協(xié)調(diào)各方的利益，監(jiān)管的成本就會(huì)大大增加。
2、監(jiān)管信息不對(duì)稱
在現(xiàn)實(shí)生活中，由于交易信息的稀缺性和交易過程的不對(duì)稱性，不同交易主體掌握的信息是不對(duì)稱的。在金融領(lǐng)域，交易雙方信息的不對(duì)稱現(xiàn)象普遍存在。目前，美國金融業(yè)的信息化水平比較高，建立了基本完備的信息采集、加工、傳輸系統(tǒng)。我國金融業(yè)的信息網(wǎng)絡(luò)化水平還處于較低水平，還沒有建立完整的信息系統(tǒng)，金融機(jī)構(gòu)的統(tǒng)計(jì)、會(huì)計(jì)信息可靠性差，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)與被監(jiān)管的金融機(jī)構(gòu)之間信息不對(duì)稱情況嚴(yán)重，影響了監(jiān)管機(jī)構(gòu)的科學(xué)決策，也降低了金融監(jiān)管的效率。
3、缺乏統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)
金融監(jiān)管的傳統(tǒng)對(duì)象是國內(nèi)銀行業(yè)和非銀行金融機(jī)構(gòu)，隨著金融工具的不斷創(chuàng)新，金融監(jiān)管的對(duì)象不斷擴(kuò)大，目前我國金融監(jiān)管的對(duì)象種類繁多，包括：銀行機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)公司、證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)、金融信托投資公司、集體投資機(jī)構(gòu)、貸款協(xié)會(huì)、銀行附屬公司、銀行持股公司開展的準(zhǔn)銀行業(yè)務(wù)等，甚至包括與金邊債券市場(chǎng)業(yè)務(wù)有關(guān)的出票人、經(jīng)紀(jì)人的監(jiān)管等?；旧弦粋€(gè)國家的整個(gè)金融體系都可以看作是金融監(jiān)管的對(duì)象。金融監(jiān)管的主要內(nèi)容包括：對(duì)金融機(jī)構(gòu)設(shè)立的監(jiān)管，對(duì)金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)負(fù)債業(yè)務(wù)的監(jiān)管，對(duì)金融市場(chǎng)的監(jiān)管，對(duì)會(huì)計(jì)結(jié)算、外匯外債的監(jiān)管等等。由于監(jiān)管對(duì)象多，涉及到的經(jīng)營業(yè)務(wù)種類多，風(fēng)險(xiǎn)差別較大，因此很難形成統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，使恰當(dāng)?shù)慕鹑诒O(jiān)管存在較大的難度。
4、金融監(jiān)管立法滯后
監(jiān)管立法在金融監(jiān)管中起著重要的作用，隨著金融市場(chǎng)的不斷發(fā)展和金融工具的創(chuàng)新，監(jiān)管立法也應(yīng)該向前發(fā)展才能跟得上金融市場(chǎng)發(fā)展的步伐。目前我國金融監(jiān)管立法滯后，還沒有形成比較完善的法律框架。第一，我國某些金融領(lǐng)域的立法還是一片空白，尤其是無形的金融服務(wù)方面的立法遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于發(fā)達(dá)國家。我國金融方面的法律法規(guī)主要是以有形金融產(chǎn)品為調(diào)整對(duì)象而建立起來的，已經(jīng)無法適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。第二，現(xiàn)有的金融法律法規(guī)只是規(guī)定了監(jiān)管的原則、內(nèi)容，可操作性不強(qiáng)，例如，《證券法》、《保險(xiǎn)法》等相關(guān)法律沒有相關(guān)的實(shí)施細(xì)則，執(zhí)行起來難度較大。第三，我國已經(jīng)建立了金融市場(chǎng)的準(zhǔn)入制度，但是關(guān)于如何退出金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)的研究太少，沒有一個(gè)科學(xué)有效的監(jiān)管和市場(chǎng)退出機(jī)制。
三、對(duì)策建議
1、完善金融監(jiān)管體制
目前我國的混業(yè)經(jīng)營監(jiān)管模式還處于初級(jí)階段，金融控股公司還沒有大規(guī)模的發(fā)展，只是出現(xiàn)了一個(gè)雛形，所以現(xiàn)階段還不適宜全面開展混業(yè)經(jīng)營、實(shí)行混業(yè)監(jiān)管。當(dāng)務(wù)之急是解決我國金融監(jiān)管過程中存在的問題，為我國金融業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。
（1）建立完善的金融法律制度，加快法律建設(shè)。要想為金融業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，保證金融機(jī)構(gòu)的正常經(jīng)營活動(dòng)，使金融業(yè)在公平競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)上提高效益，就必須提高金融監(jiān)管的效率，這就要求我們要建立健全的金融法律法規(guī)，為金融監(jiān)管提供法律方面的支持。目前我國金融監(jiān)管的相關(guān)法律還不健全，存在著許多規(guī)定不合理的地方，部分金融領(lǐng)域的監(jiān)管在法律方面還沒有明確的規(guī)定。美國于1999年頒布了《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》對(duì)金融業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，提高了金融市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)和效率，開始了他們的混業(yè)經(jīng)營之路。英國也是在1986年通過《金融服務(wù)法》后開始進(jìn)行混業(yè)經(jīng)營。我國要想大力發(fā)展金融業(yè)，就必須完善我國金融監(jiān)管法律結(jié)構(gòu)。目前我國已經(jīng)頒布實(shí)施了《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《保險(xiǎn)法》等相關(guān)法律法規(guī)，為金融監(jiān)管提供了法律方面的保障。為了適應(yīng)金融業(yè)的發(fā)展，還應(yīng)該制定更多具有可操作性的法規(guī)和實(shí)施細(xì)則并嚴(yán)格執(zhí)行，建立健全監(jiān)督機(jī)制，確保監(jiān)管措施能落到實(shí)處。對(duì)于那些已經(jīng)與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀不符合的法律條款或不適應(yīng)世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展潮流的規(guī)定，必須予以廢除或修改。為了順應(yīng)金融業(yè)的不斷發(fā)展，我們還應(yīng)加快金融監(jiān)管電子化建設(shè)，運(yùn)用計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)等先進(jìn)設(shè)備，充分利用信息資源，實(shí)現(xiàn)信息共享，降低監(jiān)管成本，提高金融監(jiān)管的效率。
（2）加強(qiáng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)機(jī)制。由于我國目前還處于實(shí)行混業(yè)經(jīng)營的初級(jí)階段，各金融機(jī)構(gòu)為了實(shí)現(xiàn)目標(biāo)利潤(rùn)，提高國際競(jìng)爭(zhēng)力，紛紛進(jìn)行金融創(chuàng)新活動(dòng)，并實(shí)行跨行業(yè)經(jīng)營，涉及到的監(jiān)管部門比較多。為了避免出現(xiàn)多頭監(jiān)管，防止出現(xiàn)問題時(shí)互相推諉的現(xiàn)象，必須加強(qiáng)各監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，對(duì)金融系統(tǒng)進(jìn)行有效監(jiān)管。目前，我國的銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)都不具備綜合性監(jiān)管的能力，各監(jiān)管部門之間沒有進(jìn)行有效的信息溝通與交流，無法實(shí)現(xiàn)信息共享，有可能出現(xiàn)監(jiān)管重復(fù)、監(jiān)管交叉和監(jiān)管缺位等現(xiàn)象，大大降低金融監(jiān)管的效率。2003年9月，銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)共同召開了第一次監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議，會(huì)議決定，對(duì)金融控股公司的各子公司，按照其業(yè)務(wù)性質(zhì)來實(shí)施分業(yè)監(jiān)管。2004年，銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)正式簽署了金融監(jiān)管方面分工合作備忘錄，明確了三大金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)分工，在各司其責(zé)的基礎(chǔ)上，互通有無，相互協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，提高金融監(jiān)管效率。國務(wù)院應(yīng)明確指定金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的牽頭人，可以是中國人民銀行，也可以成立一個(gè)專門的機(jī)構(gòu)，只有權(quán)責(zé)明確才能充分調(diào)動(dòng)監(jiān)管者的積極性，提高監(jiān)管的效率。
2、向功能監(jiān)管過渡
我國現(xiàn)在已經(jīng)出現(xiàn)了金融控股公司的雛形，可以預(yù)見，今后我國的混業(yè)經(jīng)營也將朝著金融控股公司的方向發(fā)展。在目前分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的格局下，我國的金融監(jiān)管應(yīng)以強(qiáng)化監(jiān)管協(xié)調(diào)為主，逐步過渡到傘形監(jiān)管。
（1）實(shí)行功能監(jiān)管。功能金融監(jiān)管的概念由美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家默頓最早提出，指的是根據(jù)金融體系的功能而設(shè)計(jì)的連續(xù)、統(tǒng)一，可以跨產(chǎn)品、跨部門協(xié)調(diào)的監(jiān)管。目前國際金融監(jiān)管有向功能監(jiān)管發(fā)展的趨勢(shì)，金融監(jiān)管由針對(duì)特定類型金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)獒槍?duì)特定類型業(yè)務(wù)的監(jiān)管。
我國金融業(yè)由分業(yè)經(jīng)營向混業(yè)經(jīng)營轉(zhuǎn)變的過程中，金融創(chuàng)新不斷出現(xiàn)，跨行業(yè)的金融產(chǎn)品日益增多。傳統(tǒng)監(jiān)管無法確定此類產(chǎn)品的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，極易產(chǎn)生監(jiān)管重復(fù)、交叉和缺位等問題；而功能監(jiān)管根據(jù)金融產(chǎn)品所體現(xiàn)的功能來劃分監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對(duì)跨行業(yè)的金融業(yè)務(wù)也能明確監(jiān)管主體，因而提高了對(duì)創(chuàng)新金融產(chǎn)品的監(jiān)管效率，降低了監(jiān)管成本，能更好地維護(hù)金融市場(chǎng)的安全與穩(wěn)定。功能監(jiān)管的特點(diǎn)包括：第一，功能監(jiān)管以官方法制化監(jiān)管為主，并強(qiáng)調(diào)行業(yè)自律與金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)控。第二，功能監(jiān)管內(nèi)設(shè)的監(jiān)管部門有兩大類，一類監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)，一類監(jiān)管不同種類的金融業(yè)務(wù)。由此可以看出，與機(jī)構(gòu)監(jiān)管相比，功能監(jiān)管有著明顯的優(yōu)勢(shì)，更符合混業(yè)經(jīng)營的發(fā)展趨勢(shì)。我國應(yīng)該大力發(fā)展功能監(jiān)管，促進(jìn)金融業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。
（2）傘形監(jiān)管。傘形監(jiān)管是以中央銀行為牽頭監(jiān)管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)金融控股公司的監(jiān)管，證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)分別負(fù)責(zé)下屬子公司監(jiān)管的模式。1999年，美國通過了《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》，實(shí)行金融控股公司傘形監(jiān)管制度。美國傘形監(jiān)管的主要原則包括：第一，以功能監(jiān)管為基礎(chǔ)。第二，重視宏觀金融安全。美聯(lián)儲(chǔ)是美國的中央銀行，在金融監(jiān)管方面有著極大的政治和經(jīng)濟(jì)影響，被確定為金融控股公司的傘形監(jiān)管者，負(fù)責(zé)金融機(jī)構(gòu)的整體安全。第三，傘形監(jiān)管者在整個(gè)金融控股公司的監(jiān)管中發(fā)揮主導(dǎo)作用。傘形監(jiān)管的實(shí)質(zhì)是功能監(jiān)管和機(jī)構(gòu)監(jiān)管的混合物，是二者之間的一種平衡，能夠?qū)崿F(xiàn)混業(yè)經(jīng)營和分業(yè)監(jiān)管很好的結(jié)合，是我國向統(tǒng)一監(jiān)管模式過渡的最好方式。傘形監(jiān)管者指導(dǎo)各個(gè)功能監(jiān)管者來實(shí)現(xiàn)相應(yīng)的金融措施。
3、實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管
從世界金融業(yè)的發(fā)展方向來看，混業(yè)經(jīng)營的趨勢(shì)逐漸增強(qiáng)，金融業(yè)實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管是大勢(shì)所趨。當(dāng)我國的金融控股公司發(fā)展到成熟期，我國的金融業(yè)必將進(jìn)入全面混業(yè)經(jīng)營的時(shí)代，為客戶全方位、多角度地提供各種類型的金融產(chǎn)品和服務(wù)，滿足各種不同客戶的需求。因此，我國有必要現(xiàn)在開始實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管，通過借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)來構(gòu)建統(tǒng)一監(jiān)管體系。
（1）統(tǒng)一監(jiān)管的優(yōu)勢(shì)。統(tǒng)一監(jiān)管是由一個(gè)統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)不同金融行業(yè)、機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管的模式，統(tǒng)一監(jiān)管是金融市場(chǎng)發(fā)展的需要，它能夠全面把握金融整體風(fēng)險(xiǎn)，避免造成大的金融危機(jī)。統(tǒng)一監(jiān)管的優(yōu)勢(shì)有：第一，成本方面的優(yōu)勢(shì)。統(tǒng)一監(jiān)管能夠減少人力資源和技術(shù)等方面的投入，并提高信息資源的利用效率，降低信息成本，獲得規(guī)模效益。第二，統(tǒng)一監(jiān)管有助于監(jiān)管環(huán)境的改善。統(tǒng)一監(jiān)管能提供統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管，避免不同金融機(jī)構(gòu)面臨不同的制度約束，有利于監(jiān)管過程中問題的解決。第三，適應(yīng)性強(qiáng)。統(tǒng)一監(jiān)管可以避免監(jiān)管缺失，降低金融創(chuàng)新所導(dǎo)致的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，鼓勵(lì)金融創(chuàng)新等。第四，責(zé)任明確。由于只有一個(gè)統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，不會(huì)出現(xiàn)互相推諉責(zé)任的現(xiàn)象，有利于認(rèn)定責(zé)任、解決問題。統(tǒng)一監(jiān)管涵蓋了很多監(jiān)管功能，能夠促進(jìn)監(jiān)管者進(jìn)行更好的溝通與交流，使固定資產(chǎn)、信息資源、人力資源的利用率都達(dá)到最高，從而可以進(jìn)行更有效的監(jiān)管。統(tǒng)一監(jiān)管有利于我國金融業(yè)的發(fā)展，對(duì)我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有著推動(dòng)作用，是我國金融監(jiān)管改革的最終目標(biāo)。
（2）統(tǒng)一監(jiān)管模式的構(gòu)建。統(tǒng)一監(jiān)管模式要求必須建立具有所有金融監(jiān)管職能的綜合性機(jī)構(gòu)，2000年英國把英國金融服務(wù)管理局作為全國統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)，促進(jìn)了金融監(jiān)管的發(fā)展。我國目前應(yīng)借鑒英國的做法，把銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)改名為銀監(jiān)部、證監(jiān)部、保監(jiān)部，作為國家金融監(jiān)管局的下設(shè)部門，由國家金融監(jiān)管局統(tǒng)一監(jiān)管整個(gè)金融行業(yè)和市場(chǎng)，再按照金融產(chǎn)品與服務(wù)的功能來確定具體的監(jiān)管部門。中國人民銀行具體負(fù)責(zé)貨幣政策的制定和執(zhí)行，對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)控。在金融系統(tǒng)中引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高金融系統(tǒng)的效率，使金融機(jī)構(gòu)良性競(jìng)爭(zhēng)，優(yōu)勝劣汰，提高金融機(jī)構(gòu)的綜合競(jìng)爭(zhēng)力。同時(shí)，還要加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)的自律監(jiān)管、社會(huì)監(jiān)管，不斷進(jìn)行探索，找出適應(yīng)金融市場(chǎng)發(fā)展趨勢(shì)、符合我國現(xiàn)實(shí)國情的統(tǒng)一監(jiān)管模式。
【參考文獻(xiàn)】
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20世紀(jì)90年代以來，隨著金融自由化、全球化浪潮的高漲，金融混業(yè)經(jīng)營已經(jīng)成為發(fā)展趨勢(shì)，整個(gè)金融業(yè)發(fā)生了一系列深刻變革。金融監(jiān)管體制也隨之改變，主要發(fā)達(dá)國家金融監(jiān)管體制呈現(xiàn)出新的趨勢(shì)。
20世紀(jì)80年代末至90年代以后，美、英、日等發(fā)達(dá)國家相續(xù)放松管制，形成了強(qiáng)大的金融自由化趨勢(shì)。由于金融自由化的浪潮不斷高漲，金融業(yè)務(wù)綜合化的趨勢(shì)逐步顯現(xiàn)，分散的監(jiān)管模式難以滿足金融業(yè)發(fā)展的需要，集中監(jiān)管的趨勢(shì)進(jìn)一步加強(qiáng)，發(fā)達(dá)國家又開始建立謹(jǐn)慎監(jiān)管框架。這一監(jiān)管框架強(qiáng)調(diào)內(nèi)部控制與外部監(jiān)管的有機(jī)結(jié)合，以資本充足率標(biāo)準(zhǔn)為核心，建立全面、動(dòng)態(tài)的監(jiān)管評(píng)估體系，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)約束力量的作用，重視國際間的合作與協(xié)調(diào)。
1999年，美國國會(huì)通過的《1999年金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》標(biāo)志著美國金融監(jiān)管制度的重大變革，它允許銀行、證券公司和保險(xiǎn)公司以金融控股公司的方式相互滲透，實(shí)現(xiàn)混業(yè)經(jīng)營，徹底結(jié)束了銀行、證券、保險(xiǎn)分業(yè)經(jīng)營的局面。1998年，日本將金融監(jiān)管職能從大藏省分離出來，設(shè)立獨(dú)立的金融監(jiān)管廳，統(tǒng)一負(fù)責(zé)對(duì)各類金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。英國于2000年通過《2000年金融服務(wù)和市場(chǎng)法》，確認(rèn)成立英國唯一的、獨(dú)立的、對(duì)金融業(yè)實(shí)施全面監(jiān)管的機(jī)構(gòu)――金融服務(wù)監(jiān)管局(PSA)。新興的工業(yè)化國家新加坡和韓國也先后采用統(tǒng)一監(jiān)管體制的模式。新加坡金融監(jiān)管局(MAs)成立于1970年，1977年保險(xiǎn)監(jiān)管并入，1984年對(duì)證券業(yè)的監(jiān)管納入其中，由MAS統(tǒng)一對(duì)新加坡的金融業(yè)進(jìn)行監(jiān)管。韓國于1998年成立金融監(jiān)管委員會(huì)，1999年又設(shè)立金融監(jiān)管院，將原來分屬于韓國銀行、財(cái)政部、銀行監(jiān)督院、保險(xiǎn)監(jiān)督院、證券監(jiān)督院的各類監(jiān)管職責(zé)都轉(zhuǎn)移到金融監(jiān)督委員會(huì)和金融監(jiān)督院及其附屬的證券期貨委員會(huì)，由這套機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)金融和金融市場(chǎng)進(jìn)行集中統(tǒng)一的監(jiān)管。
隨著金融業(yè)務(wù)多元化金融集團(tuán)的發(fā)展，發(fā)達(dá)國家監(jiān)管機(jī)構(gòu)從機(jī)構(gòu)監(jiān)管逐步向功能監(jiān)管過渡。功能監(jiān)管是指依據(jù)金融業(yè)務(wù)的功能，設(shè)置專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，監(jiān)管各自不同的業(yè)務(wù)。在此框架下，金融監(jiān)管當(dāng)局關(guān)注的是金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)活動(dòng)及其所發(fā)揮的基本功能，而非金融機(jī)構(gòu)名稱。功能監(jiān)管的優(yōu)點(diǎn)在于明確監(jiān)管責(zé)任，避免監(jiān)管的真空和多重監(jiān)管，功能監(jiān)管的體制和模式更具靈活性和連續(xù)性，能夠更好地應(yīng)對(duì)金融創(chuàng)新的監(jiān)管要求。目前，英國、美國、日本、澳大利亞、愛爾蘭、瑞典、新加坡、韓國等都已經(jīng)實(shí)行功能型監(jiān)管。
二、發(fā)達(dá)國家金融監(jiān)管體制對(duì)我國的啟示
主要發(fā)達(dá)國家金融監(jiān)管體制的模式大多都經(jīng)歷了由初級(jí)階段的混業(yè)經(jīng)營混業(yè)監(jiān)督管理――發(fā)展階段的分業(yè)經(jīng)營分業(yè)監(jiān)管――發(fā)達(dá)階段的混業(yè)經(jīng)營統(tǒng)一監(jiān)管的發(fā)展過程，這是一種從低級(jí)向高級(jí)的漸進(jìn)過程，標(biāo)志著金融業(yè)正在向更新更高層次發(fā)展推進(jìn)。這些國家在其金融監(jiān)管模式的變遷過程中，非常注重法制建設(shè)，注重培育市場(chǎng)，同時(shí)為了順應(yīng)金融業(yè)的超國界運(yùn)行，這些國家也積極參與金融監(jiān)管的國際協(xié)調(diào)與合作。這些經(jīng)驗(yàn)和做法，對(duì)我國都有一定的參考價(jià)值。
1995年以前，我國實(shí)行的是混業(yè)監(jiān)管的金融監(jiān)管模式，商業(yè)銀行幾乎都屬于“全能型”銀行范疇。此后為了滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，相繼出臺(tái)了一系列法律法規(guī)，確立了分業(yè)監(jiān)管的金融監(jiān)管模式。目前，我國的金融監(jiān)管體制主要由3部分構(gòu)成：以銀監(jiān)會(huì)為主體的銀行、非銀行金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管體系；以證監(jiān)會(huì)為主體的證券期貨監(jiān)管體系；以保監(jiān)會(huì)為主體的保險(xiǎn)監(jiān)管體系。在相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)方面，我國已經(jīng)制定頒布了《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《證券法》、《保險(xiǎn)法》、《投資基金法》、《信托投資法》等。
我國金融市場(chǎng)尚不成熟，金融法規(guī)不健全。與此相適應(yīng)，我國現(xiàn)階段實(shí)行分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的金融監(jiān)管模式是由我國金融業(yè)發(fā)展?fàn)顩r決定的，是比較符合金融業(yè)發(fā)展規(guī)律的。但是，隨著國際金融業(yè)一體化和混業(yè)經(jīng)營趨勢(shì)的加強(qiáng)，這種嚴(yán)格的分業(yè)監(jiān)管和多元化監(jiān)督的弊端也日益暴露出來：
1．監(jiān)督效率低下，內(nèi)耗成本和協(xié)調(diào)成本較高，容易出現(xiàn)監(jiān)管重復(fù)和監(jiān)管缺位。1998年中國人民銀行和國有獨(dú)資商業(yè)銀行相繼進(jìn)行了機(jī)構(gòu)改革，改革后造成了在不設(shè)中國人民銀行分行的省、自治區(qū)內(nèi)監(jiān)管對(duì)象的行政級(jí)別高于監(jiān)管主體的局面，或者導(dǎo)致一個(gè)監(jiān)管對(duì)象同時(shí)接受中國人民銀行省會(huì)中心支行、監(jiān)管辦和分行，甚至總行的監(jiān)管，造成多頭監(jiān)管和個(gè)別情況下無人監(jiān)管的情形。
2．限制了金融業(yè)務(wù)發(fā)展和創(chuàng)新的空間。因?yàn)槟壳翱缧袠I(yè)金融創(chuàng)新產(chǎn)品的涌現(xiàn)已經(jīng)成為國際金融業(yè)發(fā)展的主要推動(dòng)力之一，而分業(yè)監(jiān)管不能有效防范混業(yè)經(jīng)營條件下的金融風(fēng)險(xiǎn)在不同行業(yè)間的傳遞。
3．我國傳統(tǒng)的分業(yè)監(jiān)管模式受到了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。隨著我國金融業(yè)的對(duì)外開放，以我國當(dāng)前分業(yè)監(jiān)管模式對(duì)國外全能型的金融機(jī)構(gòu)的交叉和混合業(yè)務(wù)已無法實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管。
4．金融政策和金融監(jiān)管的協(xié)調(diào)也出現(xiàn)了問題。中國人民銀行不再是整個(gè)金融業(yè)的主管部門，但貨幣政策的制定與執(zhí)行、金融業(yè)穩(wěn)定運(yùn)行與保險(xiǎn)業(yè)政策、財(cái)稅政策等有著密切聯(lián)系，貨幣市場(chǎng)和資本市場(chǎng)也有著密切聯(lián)系，金融系統(tǒng)客觀上需要一個(gè)部門來進(jìn)行綜合的協(xié)調(diào)。
當(dāng)前全球金融領(lǐng)域頻繁的購并活動(dòng)所掀起的金融市場(chǎng)國際化浪潮已充分說明我國目前的分業(yè)經(jīng)營管理具有階段性，混業(yè)經(jīng)營已是大勢(shì)所趨。為了與國際接軌，我國金融體制改革和金融業(yè)發(fā)展也必然要求我國金融業(yè)從分業(yè)經(jīng)營向混業(yè)經(jīng)營轉(zhuǎn)變。
混業(yè)經(jīng)營可以提高金融市場(chǎng)資源配置效率，降低金融風(fēng)險(xiǎn)，可以使商業(yè)銀行業(yè)務(wù)多樣化，實(shí)現(xiàn)利用內(nèi)部補(bǔ)償機(jī)制來穩(wěn)定銀行的經(jīng)濟(jì)效益；混業(yè)經(jīng)營也有利于證券市場(chǎng)的穩(wěn)定發(fā)展。銀行介入證券市場(chǎng)，能夠從根本上改變證券市場(chǎng)上投資資金和投機(jī)資金的對(duì)比，大大降低我國證券市場(chǎng)的投機(jī)性；銀行還可以通過較為理性的投資行為影響其他各類投資者，改變其短期投資行為，促使證券市場(chǎng)在平穩(wěn)中穩(wěn)步成熟起來；混業(yè)經(jīng)營有助于逐步完善中央銀行的宏觀調(diào)控機(jī)制。銀行介入證券市場(chǎng)會(huì)使中央銀行宏觀貨幣政策的效力相應(yīng)增加，同時(shí)也必然會(huì)擴(kuò)大中國證券市場(chǎng)的容量規(guī)模，使中央銀行的公開市場(chǎng)業(yè)務(wù)能夠發(fā)揮出應(yīng)有的積極作用。
近幾年來，我國金融領(lǐng)域已經(jīng)開始出現(xiàn)一些跨行業(yè)的金融控股公司和金融集團(tuán)，如中信集團(tuán)、中國光大集團(tuán)、平安集團(tuán)、香港中銀集團(tuán)等，從一定程度上講，他們具備了混業(yè)經(jīng)營的雛形，雖然其所屬的從事金融各業(yè)的子公司仍歸在分業(yè)監(jiān)管的框架之內(nèi)，但對(duì)這些金融集團(tuán)的監(jiān)管必須要區(qū)
別于一般單一的金融機(jī)構(gòu)。然而由于目前我國金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間協(xié)調(diào)機(jī)制的缺乏，造成對(duì)這些金融控股公司和金融集團(tuán)的監(jiān)管效力大打折扣。
三、我國金融監(jiān)管模式的選擇
我國金融監(jiān)管模式的選擇，應(yīng)基于以漸進(jìn)方式向混業(yè)經(jīng)營過渡的思路結(jié)合混業(yè)經(jīng)營的具體進(jìn)程實(shí)施相應(yīng)的監(jiān)管模式。
1．設(shè)立國家金融監(jiān)管委員會(huì)，直屬國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，全面負(fù)責(zé)銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)、信托業(yè)等所有金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管政策的制定和執(zhí)行。實(shí)行跨行業(yè)、跨市場(chǎng)、跨產(chǎn)品的金融監(jiān)管和貨幣政策調(diào)控，將金融監(jiān)管權(quán)統(tǒng)一起來，為我國金融業(yè)走向混業(yè)經(jīng)營提供有力的保障。國家金融監(jiān)管委員會(huì)應(yīng)該主要履行兩項(xiàng)職責(zé)：一是擔(dān)負(fù)起全國宏觀金融的統(tǒng)一協(xié)調(diào)職能；二是擔(dān)負(fù)起現(xiàn)行四家金融管理機(jī)構(gòu)(中國人民銀行、中國銀監(jiān)、中國證監(jiān)會(huì)和中國保監(jiān)會(huì))的技術(shù)支持與綜合保障功能。
2．將原來直屬國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)改為銀監(jiān)局、證監(jiān)局、保監(jiān)局，直屬監(jiān)管委領(lǐng)導(dǎo)，改變過去的各自為政，“三足鼎立”局面。國家金融事務(wù)管理委員會(huì)可下設(shè)貨幣局和金融監(jiān)管局，貨幣局負(fù)責(zé)制定和實(shí)施貨幣政策，職能可由新的中國人民銀行來代替。金融監(jiān)管局可按照監(jiān)管對(duì)象分業(yè)設(shè)置，分別設(shè)立銀監(jiān)局、證監(jiān)局、保監(jiān)局和信托監(jiān)督管理委員會(huì)，分別對(duì)各種金融產(chǎn)品進(jìn)行監(jiān)管，達(dá)到監(jiān)管責(zé)任明確，標(biāo)準(zhǔn)一致，低成本高效率的目標(biāo)。貨幣局作為整個(gè)金融體系最后貸款人在國家金融事務(wù)管理委員會(huì)的統(tǒng)籌安排下與金融監(jiān)管局建立協(xié)商機(jī)制和信息共享機(jī)制，對(duì)支付困難或?yàn)l臨破產(chǎn)的機(jī)構(gòu)采取最后貸款人或援助貸款和搶救行動(dòng)，避免誘發(fā)金融體系危機(jī)。
3．加快立法，建立健全金融監(jiān)管法律體系，實(shí)現(xiàn)金融監(jiān)管法制化。由于我國金融創(chuàng)新及開放程度的不足，在新興金融市場(chǎng)的培育、新型金融工具的開發(fā)、金融服務(wù)方式的革新等方面相對(duì)落后，這導(dǎo)致我國的金融立法仍有待于進(jìn)一步完善與提高。
一、金融監(jiān)管體制的變遷與金融監(jiān)管模式選擇分析
金融危機(jī)爆發(fā)以后,由于國情不同,各國金融監(jiān)管體制在具體形式上呈現(xiàn)多樣化特征,并處在不斷調(diào)整變化中。根據(jù)各國監(jiān)管體制的差異和不同標(biāo)準(zhǔn),可將金融監(jiān)管體制分為以下四種模式:①機(jī)構(gòu)型監(jiān)管;②功能型監(jiān)管;③目標(biāo)型監(jiān)管;④集中統(tǒng)一型監(jiān)管。
當(dāng)今資本市場(chǎng)無法抗拒的潮流是金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營大格局下金融創(chuàng)新產(chǎn)品的多樣化。不同類型的金融機(jī)構(gòu)――銀行業(yè)、證券業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)之間的界限正變得日益模糊。機(jī)構(gòu)型監(jiān)管的不足之處顯而易見。由于其無法解決各類金融機(jī)構(gòu)之間的公平競(jìng)爭(zhēng)問題(金融機(jī)構(gòu)提供類似的金融服務(wù)和產(chǎn)品,卻受到不同監(jiān)管者監(jiān)管)以及每一機(jī)構(gòu)監(jiān)管者要對(duì)其監(jiān)管對(duì)象從事眾多的業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管(它必須針對(duì)每一金融業(yè)務(wù)(銀行、證券、保險(xiǎn)業(yè)務(wù))分別制定監(jiān)管規(guī)則),監(jiān)管成本極大,機(jī)構(gòu)型監(jiān)管逐漸退出歷史舞臺(tái)。從國際金融混業(yè)監(jiān)管的實(shí)踐來看,代表性的模式有以下三種:①以英國為代表的集中統(tǒng)一監(jiān)管(德、日、韓、新加坡等國也采用);②以美國為代表的多頭(雙線)功能型監(jiān)管(中國、法國在其基礎(chǔ)上發(fā)展為“單層多頭”型金融監(jiān)管);③以澳大利亞、荷蘭為代表的“雙峰”目標(biāo)型監(jiān)管。
功能型監(jiān)管,是依據(jù)金融體系的基本功能而設(shè)計(jì)的。盡管功能型監(jiān)管順應(yīng)混業(yè)經(jīng)營的趨勢(shì),能避免機(jī)構(gòu)型監(jiān)管的諸多弊端,但也存在一個(gè)很大的問題,即各監(jiān)管機(jī)構(gòu)都無法對(duì)金融機(jī)構(gòu)的整體情況有一個(gè)清晰明確的認(rèn)識(shí),特別是金融機(jī)構(gòu)的整體管理水平、風(fēng)險(xiǎn)水平和清償能力。畢竟金融功能是通過金融機(jī)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)的,一旦其由于某一功能出現(xiàn)問題而倒閉,那么該機(jī)構(gòu)的所有功能都不復(fù)存在,這樣將更不利于金融系統(tǒng)的穩(wěn)定。
于是,目標(biāo)型監(jiān)管進(jìn)入金融監(jiān)管者的視線。筆者認(rèn)為,只有將監(jiān)管目標(biāo)明確定義,并且準(zhǔn)確無誤地將實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)的責(zé)任委托給監(jiān)管機(jī)構(gòu),監(jiān)管才有可能有效地進(jìn)行;只有責(zé)任明確后,才能討論監(jiān)管責(zé)任的有效性和透明度;只有監(jiān)管機(jī)構(gòu)明確各自的監(jiān)管目標(biāo),也才能產(chǎn)生明確的內(nèi)部控制重點(diǎn),避免各監(jiān)管目標(biāo)沖突?？陀^地講,澳大利亞的“雙峰”模式介于美國的多頭監(jiān)管模式與英國的統(tǒng)一監(jiān)管模式之間,找到了一個(gè)比較好的平衡點(diǎn)。英國統(tǒng)一的監(jiān)管模式雖簡(jiǎn)單,但存在一個(gè)重大缺陷,即業(yè)務(wù)行為監(jiān)管與審慎監(jiān)管在風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)上存在重大區(qū)別,需要采取不同的監(jiān)管理念和方式,將其置于一個(gè)機(jī)構(gòu)手中,可能難以應(yīng)付。澳大利亞則將二者分開監(jiān)管,成立了兩個(gè)跨部門的監(jiān)管機(jī)構(gòu):針對(duì)金融領(lǐng)域系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行審慎監(jiān)管的“金融穩(wěn)定委員會(huì)”和針對(duì)金融機(jī)構(gòu)商業(yè)行為規(guī)范進(jìn)行監(jiān)管的“消費(fèi)者保護(hù)委員會(huì)”。金融危機(jī)后,美國正在積極考慮進(jìn)行金融監(jiān)管體系的改革。在其《現(xiàn)代化金融監(jiān)管框架藍(lán)圖》中,有這樣一句話:“以目標(biāo)為基礎(chǔ)的最優(yōu)監(jiān)管架構(gòu)在一定程度上與澳大利亞采用的模式相似”。至此,金融監(jiān)管目標(biāo)進(jìn)行了有效整合。筆者認(rèn)為,金融監(jiān)管的根本目標(biāo)應(yīng)根源于金融業(yè)的脆弱性及其事關(guān)民眾和國家福祉的屬性。首先,金融業(yè)的脆弱性要求監(jiān)管的首要目標(biāo)是金融市場(chǎng)的穩(wěn)定性;其次,對(duì)無數(shù)金融產(chǎn)品消費(fèi)者合法權(quán)益的保護(hù)是金融監(jiān)管的直接目標(biāo)。
在監(jiān)管目標(biāo)層面上,金融安全性與金融產(chǎn)品消費(fèi)者保護(hù)被提到了一個(gè)相當(dāng)重要的地位,為我國監(jiān)管理念革新與金融監(jiān)管體制改革提供了重要前提。
二、從金融法制橫向規(guī)制及資本市場(chǎng)統(tǒng)合立法趨勢(shì)探討金融服務(wù)法引入中國的可行性
“金融服務(wù)法”是否引入中國的探討是對(duì)功能監(jiān)管與目標(biāo)監(jiān)管趨勢(shì)的回應(yīng)。其引入中國有國際立法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累。21世紀(jì)以來,英、德、日、韓等國金融法制出現(xiàn)了從縱向金融行業(yè)規(guī)制向橫向金融商品規(guī)制的發(fā)展趨勢(shì),從以往的縱向行業(yè)監(jiān)管法轉(zhuǎn)變?yōu)橐员Ｗo(hù)投資者為目的的橫向金融法制。2006年,日本吸收合并了《金融期貨交易法》、《投資顧問業(yè)法》等法律,將《證券交易法》改組為《金融商品交易法》,把證券、信托、金融衍生品等大部分金融商品進(jìn)行一攬子、綜合性規(guī)范,構(gòu)建了一個(gè)橫向化、全方位、整體覆蓋金融服務(wù)的法律體系。早在2000年,英國通過《金融服務(wù)與市場(chǎng)法》。其主要內(nèi)容涉及對(duì)金融行為和經(jīng)營者的規(guī)范、交易規(guī)范、市場(chǎng)規(guī)范,全面整合了以往分門別類制定的金融管理法規(guī),如《保險(xiǎn)公司法》、《信用合作社法》、《銀行法》等,幾乎將所有金融服務(wù)業(yè)納入調(diào)整范圍,構(gòu)建了金融機(jī)構(gòu)補(bǔ)償機(jī)制。金融機(jī)構(gòu)倒閉而無法支付賠償金的情況下,消費(fèi)者可從金融服務(wù)賠償公司獲得完全賠付。同時(shí)設(shè)置了消費(fèi)者申訴調(diào)解委員會(huì)以迅速解決經(jīng)營者和消費(fèi)者之間的糾紛。另外,2007年韓國也通過了《資本市場(chǎng)統(tǒng)合法》。
我國也應(yīng)順應(yīng)金融法制的橫向規(guī)制趨勢(shì),“金融服務(wù)法”理念的引入能促進(jìn)金融監(jiān)管的重大變革,改變分業(yè)監(jiān)管的傳統(tǒng)模式,正如郭林在其《中國證券法的未來走向――關(guān)于金融消費(fèi)者的法律保護(hù)問題》一文中提出的我國應(yīng)完成從證券向金融商品、從投資者向金融消費(fèi)者、從證券法向金融服務(wù)法這三大轉(zhuǎn)變。中國正在逐步形成一個(gè)旨在規(guī)范證券服務(wù)者的法律規(guī)范群,這正是走向金融服務(wù)法單獨(dú)立法的現(xiàn)實(shí)起點(diǎn)。我國應(yīng)吸取各國資本市場(chǎng)統(tǒng)合法的立法精神,逐漸確立以下原則:①由現(xiàn)行的商品類、機(jī)構(gòu)類規(guī)制轉(zhuǎn)換成對(duì)“經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)相同的金融功能”進(jìn)行“統(tǒng)一規(guī)制”的功能性規(guī)制,金融商品(證券、衍生商品)、金融業(yè)、客戶(專門、一般消費(fèi)者)為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)金融功能進(jìn)行分類;②擴(kuò)大有價(jià)證券的范圍;③強(qiáng)化金融消費(fèi)者利益保護(hù)機(jī)制,通過說明義務(wù)的強(qiáng)化、適合性原則的引進(jìn)、未邀請(qǐng)勸誘的禁止等投資勸誘規(guī)制、投資廣告規(guī)制、防止利害沖突機(jī)制的引進(jìn)、擴(kuò)大信息披露義務(wù)發(fā)行主體的范圍等多種制度來尋求投資者利益保護(hù)的強(qiáng)化。①
三、中國的選擇――金融監(jiān)管模式的謹(jǐn)慎穩(wěn)健與資本市場(chǎng)統(tǒng)合立法的激進(jìn)創(chuàng)新
關(guān)于上述兩個(gè)問題,筆者持有“謹(jǐn)慎中求統(tǒng)一”的觀點(diǎn),即在金融監(jiān)管體制問題上,中國應(yīng)保持謹(jǐn)慎穩(wěn)健的態(tài)度,而在資本市場(chǎng)統(tǒng)合立法問題上,則可以激進(jìn)的態(tài)度制定一部綜合的《金融服務(wù)法》。
(一)關(guān)于金融監(jiān)管體制問題。美國目前的金融改革是改良主義的路徑。目標(biāo)型監(jiān)管雖然比功能性監(jiān)管更容易實(shí)現(xiàn)金融監(jiān)管目標(biāo),但其在解釋上具有不確定性。我國金融市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制等還很不完善,在創(chuàng)新過程中,相關(guān)金融監(jiān)管機(jī)制遠(yuǎn)遠(yuǎn)未能跟上。我國在謹(jǐn)慎對(duì)待金融創(chuàng)新同時(shí),必須探尋防控金融危機(jī)的法治路徑,加強(qiáng)金融監(jiān)管機(jī)制的完善。所以中國更適合按照功能型監(jiān)管來構(gòu)造統(tǒng)一的大金融監(jiān)管模式,即將銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)和證監(jiān)會(huì)予以合并,建立統(tǒng)一的國家金融監(jiān)督管理委員會(huì)對(duì)金融市場(chǎng)實(shí)施統(tǒng)合監(jiān)管。②
(二)關(guān)于資本市場(chǎng)統(tǒng)合立法問題。進(jìn)入21世紀(jì)以來,一些主要的發(fā)達(dá)國家力求構(gòu)筑以各種金融投資商品為對(duì)象的資本市場(chǎng)統(tǒng)合立法。金融統(tǒng)合立法出現(xiàn)了從縱向的金融行業(yè)規(guī)制到橫向的金融商品規(guī)制的發(fā)展趨勢(shì)。金融統(tǒng)合立法的核心或基礎(chǔ),是創(chuàng)造或引入了“金融投資商品”的概念。我國的金融市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制等還很不完善,在創(chuàng)新過程中,相關(guān)金融監(jiān)管機(jī)制遠(yuǎn)遠(yuǎn)未能跟上。國家應(yīng)在修改或廢除現(xiàn)有的銀行法、保險(xiǎn)法、信托法、證券法、投資基金法的基礎(chǔ)上,制定一部綜合的《金融服務(wù)法》或《金融商品發(fā)行和交易法》,逐步建立金融業(yè)統(tǒng)合監(jiān)管法制體系。
綜上所述,金融監(jiān)管模式的謹(jǐn)慎穩(wěn)健與資本市場(chǎng)統(tǒng)合立法的激進(jìn)創(chuàng)新有機(jī)結(jié)合,應(yīng)該是我國金融監(jiān)管領(lǐng)域改革的有效路徑。無論模式選擇如何,我們都應(yīng)該在橫向規(guī)制與監(jiān)管目標(biāo)的理念與原則指導(dǎo)之下,進(jìn)行探索與思考,這樣才能跟上時(shí)展之潮流,確定適合我國的解決方案。
金融監(jiān)管模式，即金融監(jiān)管組織結(jié)構(gòu)或金融監(jiān)管制度結(jié)構(gòu)。金融監(jiān)管模式有廣義和狹義之說。廣義的金融監(jiān)管模式是指一國金融監(jiān)管的制度安排，包括金融監(jiān)管法律體系、金融監(jiān)管主體組織結(jié)構(gòu)、金融監(jiān)管主體的行為方式等。狹義的金融監(jiān)管模式指金融監(jiān)管主體的組織結(jié)構(gòu)。本文探討的是狹義的金融監(jiān)管模式。
2、金融監(jiān)管模式的分類
任何一種金融監(jiān)管模式的形成和發(fā)展都是受該國的經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展水平、政治體制、歷史背景和文化傳統(tǒng)等因素的影響，所以各國金融監(jiān)管模式具有各自不同的特點(diǎn)。
（1）按金融監(jiān)管對(duì)象劃分
根據(jù)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的不同監(jiān)管對(duì)象，金融監(jiān)管模式可分為機(jī)構(gòu)監(jiān)管和功能監(jiān)管。機(jī)構(gòu)監(jiān)管是指按照金融機(jī)構(gòu)的類型來設(shè)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，不同的金融機(jī)構(gòu)由不同的監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，某一類別金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管主體無權(quán)干預(yù)其它類別的金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)活動(dòng)。我國目前就實(shí)行典型的機(jī)構(gòu)監(jiān)管，銀監(jiān)會(huì)統(tǒng)一監(jiān)管全國銀行、金融資產(chǎn)管理公司、信托投資公司及其它存款類金融機(jī)構(gòu)，證監(jiān)會(huì)對(duì)全國證券、期貨市場(chǎng)實(shí)行集中統(tǒng)一監(jiān)管，保監(jiān)會(huì)統(tǒng)一監(jiān)管全國保險(xiǎn)市場(chǎng)。功能監(jiān)管是按照經(jīng)營業(yè)務(wù)的性質(zhì)來劃分監(jiān)管對(duì)象的金融監(jiān)管模式，如將金融業(yè)務(wù)劃分為銀行業(yè)務(wù)、證券業(yè)務(wù)和保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)針對(duì)業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管，而不管從事這些業(yè)務(wù)經(jīng)營的機(jī)構(gòu)性質(zhì)如何。其優(yōu)勢(shì)在于：第一，它可以根據(jù)各個(gè)業(yè)務(wù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)最熟知的經(jīng)濟(jì)功能來分配法律權(quán)限；第二，以功能為導(dǎo)向的金融監(jiān)管體系可以大大減少監(jiān)管職能的沖突和盲點(diǎn)，避免監(jiān)管混亂；第三，功能監(jiān)管為公平競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造了有利條件。從目前世界各國金融監(jiān)管模式的發(fā)展和演變來看，功能監(jiān)管是混業(yè)經(jīng)營環(huán)境下金融監(jiān)管模式變化的一個(gè)新趨勢(shì)。
（2）按金融監(jiān)管主體的組織結(jié)構(gòu)劃分
根據(jù)金融監(jiān)管主體的組織結(jié)構(gòu)，金融監(jiān)管模式可分為分業(yè)監(jiān)管和統(tǒng)一監(jiān)管。分業(yè)監(jiān)管是指在不同的金融業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)分別設(shè)立一個(gè)專業(yè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)全面監(jiān)管（包括審慎監(jiān)管和業(yè)務(wù)監(jiān)管），各監(jiān)管機(jī)構(gòu)在各自的權(quán)屬范圍內(nèi)執(zhí)行監(jiān)管權(quán)力、履行監(jiān)管義務(wù)，相互間沒有隸屬關(guān)系。統(tǒng)一監(jiān)管指在一個(gè)國家只設(shè)立一家金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)金融業(yè)實(shí)施監(jiān)管，其它機(jī)構(gòu)沒有這個(gè)權(quán)利和職能。分業(yè)監(jiān)管模式和統(tǒng)一監(jiān)管模式各有利弊。分業(yè)監(jiān)管模式的優(yōu)點(diǎn)是:第一，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)不同的監(jiān)管領(lǐng)域，具有專業(yè)化優(yōu)勢(shì)；而且職責(zé)明確，分工細(xì)致，有利于達(dá)到監(jiān)管目標(biāo)，提高監(jiān)管效率。第二，具有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。盡管監(jiān)管對(duì)象不同，但不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間存在競(jìng)爭(zhēng)壓力。分業(yè)監(jiān)管模式的缺點(diǎn)是：第一，多重監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間難于協(xié)調(diào)，可能引起“監(jiān)管套利行為”，即被監(jiān)管對(duì)象有空可鉆，逃避監(jiān)管。第二，從整體上看，監(jiān)管機(jī)構(gòu)龐大，監(jiān)管成本較高，規(guī)模不經(jīng)濟(jì)。第三，容易出現(xiàn)“重復(fù)監(jiān)管”與“監(jiān)管真空”。而統(tǒng)一監(jiān)管模式的優(yōu)點(diǎn)有：第一，從規(guī)模經(jīng)濟(jì)角度來看，統(tǒng)一監(jiān)管模式既可減少監(jiān)管者和被監(jiān)管者雙方的成本，也可更為集中有效地利用有限的技術(shù)和資源。第二，統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)更具有一致性和協(xié)調(diào)性，可更有效監(jiān)管被監(jiān)管者所有的經(jīng)營業(yè)務(wù)，更好地察覺其風(fēng)險(xiǎn)所在。第三，統(tǒng)一監(jiān)管可避免多重機(jī)構(gòu)監(jiān)管體制容易引發(fā)的不公平競(jìng)爭(zhēng)、不一致性、重復(fù)監(jiān)管和多種分歧等問題。第四，統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)職責(zé)明確固定，可防止不同機(jī)構(gòu)之間互相推卸責(zé)任而導(dǎo)致的“監(jiān)管真空”。統(tǒng)一監(jiān)管模式的缺點(diǎn)是：缺乏競(jìng)爭(zhēng)性，易導(dǎo)致。
二、國外金融監(jiān)管模式的選擇比較及對(duì)我國的借鑒
目前，國際上隨著金融創(chuàng)新和金融混業(yè)經(jīng)營的不斷發(fā)展，維持分業(yè)監(jiān)管的國家正在逐漸減少，各國金融監(jiān)管的組織結(jié)構(gòu)正向統(tǒng)一監(jiān)管組織結(jié)構(gòu)模式過渡。本文選取了德英美三個(gè)較具代表性的國家就混業(yè)經(jīng)營條件下金融監(jiān)管模式的建立與調(diào)整進(jìn)行比較分析。
1、金融監(jiān)管模式選擇的國際比較
（1）德國：混業(yè)經(jīng)營基礎(chǔ)上的分業(yè)監(jiān)管模式
德國金融系統(tǒng)的穩(wěn)定性是大家公認(rèn)的，這自然也與它的金融監(jiān)管制度有關(guān)。德國實(shí)行的是全能銀行制度，即商業(yè)銀行不僅可以從事包括銀行、證券、基金、保險(xiǎn)等在內(nèi)的所有金融業(yè)務(wù)，而且可以向產(chǎn)業(yè)、商業(yè)大量投資，成為企業(yè)的大股東，具有業(yè)務(wù)多樣化和一站式服務(wù)的特點(diǎn)。為了減少和控制風(fēng)險(xiǎn)，德國政府對(duì)全能銀行的經(jīng)營行為進(jìn)行了嚴(yán)格的監(jiān)管和一定的限制。德國雖然實(shí)行全能銀行制度，但仍實(shí)行分業(yè)監(jiān)管。德國的聯(lián)邦金融監(jiān)管司下有銀行、證券、保險(xiǎn)三個(gè)監(jiān)管局，獨(dú)立運(yùn)作，分業(yè)監(jiān)管。德國銀行監(jiān)管的法律基礎(chǔ)是《聯(lián)邦銀行法》和《信用制度法》。根據(jù)規(guī)定，德國的金融監(jiān)管主要來自兩個(gè)方面，即聯(lián)邦金融監(jiān)管局和德國聯(lián)邦銀行。聯(lián)邦金融監(jiān)管局是德國聯(lián)邦金融業(yè)監(jiān)督的主要機(jī)構(gòu)。德國聯(lián)邦銀行是德國的中央銀行。由于聯(lián)邦金融監(jiān)管局沒有次級(jí)機(jī)構(gòu)，具體的金融監(jiān)管工作由聯(lián)邦銀行的分支機(jī)構(gòu)代為執(zhí)行，執(zhí)行效果反饋給聯(lián)邦金融監(jiān)管局。聯(lián)邦金融監(jiān)管局和聯(lián)邦銀行的職能界定為：主管權(quán)屬于聯(lián)邦金融監(jiān)管局；在制定重大的規(guī)定和決策時(shí)，聯(lián)邦金融監(jiān)管當(dāng)局必須和聯(lián)邦銀行協(xié)商并取得一致；聯(lián)邦銀行和金融監(jiān)管局相互共享信息。
（2）英國：混業(yè)經(jīng)營基礎(chǔ)上的統(tǒng)一監(jiān)管模式
英國的混業(yè)經(jīng)營采用了金融控股集團(tuán)模式。英國金融控股集團(tuán)的母公司多為經(jīng)營性的控股公司，且一般經(jīng)營商業(yè)銀行業(yè)務(wù)，而證券、保險(xiǎn)等業(yè)務(wù)則通過子公司來經(jīng)營。英國的監(jiān)管體系已由分業(yè)監(jiān)管過渡到統(tǒng)一監(jiān)管。1998年，英國整合了所有的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，建立了金融服務(wù)監(jiān)管局，由其統(tǒng)一實(shí)施對(duì)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。2000年又頒布了《金融服務(wù)和市場(chǎng)法》，從而實(shí)現(xiàn)了由分業(yè)監(jiān)管向統(tǒng)一監(jiān)管的轉(zhuǎn)變。2001年12月1日，F(xiàn)SA依照《2000年金融服務(wù)和市場(chǎng)法》規(guī)定，正式行使其對(duì)金融業(yè)的監(jiān)管權(quán)力和職責(zé)，直接負(fù)責(zé)對(duì)銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)和證券業(yè)的監(jiān)管。FSA也獲得了一些其前任監(jiān)管機(jī)構(gòu)所沒有的監(jiān)管權(quán)力，例如關(guān)于消除市場(chǎng)扭曲或?yàn)E用、促進(jìn)社會(huì)公眾對(duì)金融系統(tǒng)的理解和減少金融犯罪等。
（3）美國：混業(yè)經(jīng)營基礎(chǔ)上的傘式監(jiān)管模式
在混業(yè)經(jīng)營前提下，美國仍主要采用分業(yè)監(jiān)管模式，既沒有合并各監(jiān)管機(jī)構(gòu)成立一個(gè)統(tǒng)一的監(jiān)管當(dāng)局，也沒有設(shè)立專門針對(duì)混業(yè)經(jīng)營的監(jiān)管部門。在金融控股公司框架下，美國仍然采取機(jī)構(gòu)監(jiān)管的方式，集團(tuán)下屬的銀行子公司由聯(lián)邦或州的主要銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督和檢查。為了從總體上對(duì)金融控股公司進(jìn)行監(jiān)督，《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》規(guī)定，美聯(lián)儲(chǔ)是金融控股公司的“傘型監(jiān)管者”，從整體上評(píng)估和監(jiān)管金融控股公司，必要時(shí)對(duì)銀行、證券、保險(xiǎn)等子公司擁有仲裁權(quán)。同時(shí)，該法案規(guī)定當(dāng)各具體業(yè)務(wù)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)認(rèn)為美聯(lián)儲(chǔ)的監(jiān)管措施不當(dāng)時(shí)，可優(yōu)先執(zhí)行各監(jiān)管機(jī)構(gòu)自身的制度，以起到相互制約的作用。在協(xié)調(diào)性和兼容性方面，要求美聯(lián)儲(chǔ)、證券管理機(jī)構(gòu)與保險(xiǎn)管理部門加強(qiáng)協(xié)調(diào)與合作，相互提供關(guān)于金融控股公司和各附屬子公司的財(cái)務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)管理和經(jīng)營信息。美聯(lián)儲(chǔ)在履行監(jiān)管職責(zé)時(shí)，一般不得直接監(jiān)管金融控股公司的附屬機(jī)構(gòu)，而應(yīng)盡可能采用其功能監(jiān)管部門的檢查結(jié)果，以免形成重復(fù)監(jiān)管。
2、國外金融監(jiān)管模式選擇對(duì)我國的啟示
過以上對(duì)德、英、美三國金融監(jiān)管模式選擇的比較分析，本文認(rèn)為，在我國金融經(jīng)營模式日益走向混業(yè)經(jīng)營的情況下，三國金融監(jiān)管模式改革對(duì)我國有好的啟示和借鑒意義，具體表現(xiàn)為：
（1）金融監(jiān)管模式的選擇要符合本國的國情
縱觀世界各國金融監(jiān)管發(fā)展的歷史，并沒有一種理想的、最優(yōu)的金融監(jiān)管模式適合于同一時(shí)期的所有國家或同一國家的所有時(shí)期，任何一種金融監(jiān)管模式的形成和發(fā)展都是受該國的經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展水平、政治體制、歷史背景和文化傳統(tǒng)等因素的影響，因此我國的金融監(jiān)管模式要充分考慮我國的國情，不能簡(jiǎn)單地照搬照抄其它國家的東西。
（2）金融監(jiān)管模式的選擇與其經(jīng)營模式高度相關(guān)
從以上德、英、美三個(gè)國家的金融監(jiān)管模式的演變歷程可以看出，監(jiān)管模式的選擇要以金融經(jīng)營模式為基礎(chǔ)，監(jiān)管模式的變遷大多也是基于經(jīng)營模式的變遷，一般要保持經(jīng)營和監(jiān)管的一致性。
（3）以金融立法來確立并鞏固新的金融監(jiān)管模式
德、英、美三國金融監(jiān)管模式改革的實(shí)踐表明，新模式每一次之所以能得以成功確立實(shí)施，并成為各國效仿的對(duì)象，是因?yàn)楦鲊紡慕鹑诹⒎ㄉ辖o新模式的確立實(shí)施提供保障。
（4）強(qiáng)調(diào)監(jiān)管當(dāng)局之間、監(jiān)管當(dāng)局與中央銀行之間的協(xié)調(diào)與合作
英國由分業(yè)監(jiān)管走向統(tǒng)一監(jiān)管，美國改分業(yè)監(jiān)管模式為傘形監(jiān)管模式，其主要原因是傳統(tǒng)分業(yè)監(jiān)管模式下，在對(duì)跨行業(yè)金融產(chǎn)品進(jìn)行監(jiān)管時(shí)，各專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)合作非常困難，造成了不同程度的重復(fù)監(jiān)管和監(jiān)管真空，金融風(fēng)險(xiǎn)在不同行業(yè)之間的傳遞也得不到有效的防范，監(jiān)管效率低。
三、德國模式是我國未來金融監(jiān)管模式的發(fā)展趨勢(shì)
鑒于德、英、美三國金融監(jiān)管模式改革的背景和成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國金融發(fā)展的實(shí)際，筆者認(rèn)為德國模式將是我國未來金融監(jiān)管模式的發(fā)展趨勢(shì)。
1、全面混業(yè)經(jīng)營是我國金融業(yè)發(fā)展的必然趨勢(shì)
我國金融業(yè)的分業(yè)經(jīng)營體制是在特定歷史時(shí)期為了保證金融業(yè)的穩(wěn)定與安全，避免風(fēng)險(xiǎn)在銀行、證券和保險(xiǎn)之間相互傳遞而設(shè)立的。隨著信息技術(shù)的進(jìn)步，經(jīng)濟(jì)金融一體化、自由化和全球化的進(jìn)一步深入，我國的經(jīng)濟(jì)金融環(huán)境發(fā)生了巨大的變化，全面混業(yè)經(jīng)營將是我國金融業(yè)發(fā)展的必然趨勢(shì)。主要原因有：
（1）分業(yè)經(jīng)營抑制行業(yè)間的競(jìng)爭(zhēng)分業(yè)經(jīng)營模式
以法律的形式在銀行、保險(xiǎn)和證券之間劃清了業(yè)務(wù)界限，阻止了資本在金融各行業(yè)間的自由流動(dòng)，使得金融業(yè)間的競(jìng)爭(zhēng)局限于金融各業(yè)的子系統(tǒng)內(nèi)，不同類型的金融機(jī)構(gòu)間難以開展業(yè)務(wù)競(jìng)爭(zhēng)，競(jìng)爭(zhēng)范圍和程度十分有限，從而降低了金融業(yè)資源配置的效率，阻礙了金融創(chuàng)新的發(fā)展，犧牲了金融業(yè)和各金融機(jī)構(gòu)的效益與國際競(jìng)爭(zhēng)力，金融業(yè)的穩(wěn)定與安全也因此受到了巨大的威脅。
（2）我國政府在法律政策上對(duì)經(jīng)營管制的不斷調(diào)整和松動(dòng)
我國金融混業(yè)經(jīng)營的實(shí)踐是在法律與政策的夾縫中開始的，之后我國金融監(jiān)管當(dāng)局與時(shí)俱進(jìn)，為了鼓勵(lì)金融各業(yè)相互滲透，不斷推出一些松動(dòng)原限制性規(guī)定的管理規(guī)章，為綜合經(jīng)營的迅速發(fā)展給予了政策上的明確允許和立法上的肯定。
（3）混業(yè)經(jīng)營是增強(qiáng)國際競(jìng)爭(zhēng)力的需要
在經(jīng)濟(jì)金融全球化趨勢(shì)不斷加強(qiáng)的情況下，尤其是在我國金融業(yè)已對(duì)外全面放開的情況下，我國面對(duì)的是一個(gè)開放的世界，中、外金融業(yè)進(jìn)入全面競(jìng)爭(zhēng)時(shí)代。在這種發(fā)展格局下，我國金融業(yè)的生存和發(fā)展從根本上取決于金融體系整體的國際競(jìng)爭(zhēng)力。
（4）分業(yè)經(jīng)營無法滿足客戶日益多樣化的金融需求
金融機(jī)構(gòu)同業(yè)間的競(jìng)爭(zhēng)，說到底是爭(zhēng)奪客戶，其經(jīng)營水平的優(yōu)劣也主要體現(xiàn)在服務(wù)的便利、準(zhǔn)確和高效，如果你不能滿足客戶多樣化的需求，這種金融機(jī)構(gòu)就不具備競(jìng)爭(zhēng)力。金融機(jī)構(gòu)若想全面提高自身的經(jīng)營效益和競(jìng)爭(zhēng)力，就必須改變陳舊的經(jīng)營理念，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，以客戶為中心，建立新型營銷模式，盡量滿足客戶的需求。
（5）電子、通訊和網(wǎng)絡(luò)科技的發(fā)展為混業(yè)經(jīng)營創(chuàng)造條件
以計(jì)算機(jī)與互聯(lián)網(wǎng)為特征的信息技術(shù)的發(fā)展為金融機(jī)構(gòu)降低混業(yè)經(jīng)營成本提供了有利的技術(shù)支持，其極大地降低了金融數(shù)據(jù)處理成本與金融信息成本，提高了金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)擴(kuò)張能力，使金融機(jī)構(gòu)可以進(jìn)入原先不敢進(jìn)入或無法進(jìn)入的非傳統(tǒng)領(lǐng)域，擴(kuò)大了金融工具的交易范圍并突破了地域的限制。毋須質(zhì)疑，金融業(yè)務(wù)電子化、網(wǎng)絡(luò)化的發(fā)展最終會(huì)突破分業(yè)限制，為金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)多元化奠定基礎(chǔ)。
2、我國現(xiàn)行分業(yè)監(jiān)管的弊端
我國采取的“分業(yè)經(jīng)營，分業(yè)監(jiān)管”的金融運(yùn)行模式在規(guī)范金融秩序、防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)、保證金融體系的安全與穩(wěn)定方面曾起到了積極的作用，有力地支持了經(jīng)濟(jì)改革和發(fā)展，促進(jìn)了社會(huì)穩(wěn)定。但是，隨著我國金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營趨勢(shì)的不斷加強(qiáng)，這種嚴(yán)格的分業(yè)經(jīng)營和多元化監(jiān)管的弊端也日益暴露出來：
（1）容易出現(xiàn)重復(fù)監(jiān)管和監(jiān)管真空
在分業(yè)監(jiān)管模式下，三大金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)各自為政，自成系統(tǒng)，僅關(guān)注各自特定的金融機(jī)構(gòu)，對(duì)于跨行業(yè)金融產(chǎn)品和金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，由于缺乏權(quán)責(zé)的明確界定和職能的嚴(yán)格定位，在實(shí)際監(jiān)管中不是相互爭(zhēng)權(quán)就是相互推諉責(zé)任，極易導(dǎo)致重復(fù)監(jiān)管和監(jiān)管真空，不僅增加了監(jiān)管成本，也嚴(yán)重影響了監(jiān)管效果。
（2）各監(jiān)管主體之間溝通協(xié)調(diào)難度大
由于三大監(jiān)管機(jī)構(gòu)地位平等，沒有從屬關(guān)系，在行政上均為獨(dú)立監(jiān)管的正部級(jí)單位，這樣就不會(huì)有足夠的動(dòng)力和有效的約束把各自的信息向?qū)Ψ脚?，信息共享程度低；同時(shí)，當(dāng)發(fā)現(xiàn)問題時(shí)，確定由誰牽頭、誰作最后決定等是存在一定困難的。
（3）分業(yè)監(jiān)管阻礙了金融創(chuàng)新的發(fā)展
隨著經(jīng)濟(jì)金融一體化、自由化和全球化的進(jìn)一步加強(qiáng)，銀行、證券和保險(xiǎn)之間的業(yè)務(wù)界限越來越模糊，跨行業(yè)金融創(chuàng)新產(chǎn)品層出不窮，但在現(xiàn)行分業(yè)監(jiān)管體制下，大都采取機(jī)構(gòu)性監(jiān)管，實(shí)行業(yè)務(wù)審批制方式進(jìn)行管理。這樣，當(dāng)一項(xiàng)跨行業(yè)金融產(chǎn)品推出時(shí)，往往需要經(jīng)過多個(gè)監(jiān)管部門長(zhǎng)時(shí)間的協(xié)調(diào)才能完成，喪失了創(chuàng)新產(chǎn)品的優(yōu)勢(shì)。
1.緒論
金融創(chuàng)新產(chǎn)品不斷增多，如何選擇一種既符合當(dāng)今時(shí)代要求又適合我國金融業(yè)發(fā)展的監(jiān)管模式成為目前的研究焦點(diǎn)。金融監(jiān)管對(duì)金融創(chuàng)新的發(fā)展是至關(guān)重要的。Peltzman(1976)深入探討了利益集團(tuán)爭(zhēng)取自身利益的博弈均衡是如何決定政府管制供應(yīng)的，Posner(1975)認(rèn)為，監(jiān)管者的存在都是由利益集團(tuán)造成的，“監(jiān)管”名義上為公共利益服務(wù)，實(shí)際上為特定利益集團(tuán)做事。Giorgio等（2005）提出，在分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的背景下，金融監(jiān)管協(xié)調(diào)主要采取功能性監(jiān)管模式；隨著金融混業(yè)經(jīng)營，統(tǒng)一監(jiān)管引起了普遍關(guān)注，Masciandaro（2007）、Cihak和Podpiera（2008）、Masciandaro和Quintyn（2009）等學(xué)者集中討論了統(tǒng)一監(jiān)管是否能僅僅依靠央行進(jìn)行。針對(duì)混業(yè)經(jīng)營，Claudio Borio（2003）提出加強(qiáng)宏觀審慎性監(jiān)管才能避免金融不穩(wěn)定性，Ranee Jayamah(2007)提出更實(shí)際的方法是監(jiān)管當(dāng)局之間更緊密的協(xié)調(diào)。張強(qiáng)、王忠生（2004）認(rèn)為我國的分業(yè)監(jiān)管協(xié)調(diào)合作應(yīng)該是一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)間的制度安排。李連友，羅嘉（2008）提出應(yīng)基于協(xié)同學(xué)來構(gòu)建我國金融監(jiān)管協(xié)同機(jī)制；李明凱和楊富玉（2009）提出需要構(gòu)建金融協(xié)調(diào)監(jiān)管服務(wù)平臺(tái)以實(shí)現(xiàn)“資源共享、協(xié)調(diào)合作、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一”，研究了中央銀行與銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)之間以及三個(gè)分業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間應(yīng)如何協(xié)調(diào)。
論文在金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的理論和層次研究的基礎(chǔ)上，分析了金融創(chuàng)新視角下我國金融監(jiān)管協(xié)調(diào)中存在的問題，借鑒金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的國際經(jīng)驗(yàn)，提出了我國建立對(duì)金融創(chuàng)新產(chǎn)品的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的對(duì)策。
2.金融監(jiān)管的分類及層次
金融監(jiān)管有分業(yè)監(jiān)管和集中監(jiān)管（統(tǒng)一監(jiān)管），二者各有利弊。分業(yè)監(jiān)管是指對(duì)不同類型金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管由不同的監(jiān)管機(jī)構(gòu)來完成，非常適用于金融業(yè)務(wù)專業(yè)化分工經(jīng)濟(jì)體。集中監(jiān)管指一國所有金融領(lǐng)域活動(dòng)都由某一監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行集中統(tǒng)一管理。集中監(jiān)管的優(yōu)點(diǎn)在于適合金融混業(yè)經(jīng)營，合理配置監(jiān)管資源、獲得監(jiān)管規(guī)模效應(yīng)、降低監(jiān)管成本，消除監(jiān)管真空與重疊，有利于監(jiān)管協(xié)調(diào)。但集中監(jiān)管體制的有效性依賴于內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)安排的合理性，如果金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)劃分和專業(yè)化監(jiān)管沒有很好地建立起來，那么，集中監(jiān)管體制也會(huì)導(dǎo)致分業(yè)監(jiān)管的一些弊端。
由于任何單一監(jiān)管模式都存在不足，而金融監(jiān)管是一種全局性的行為，金融監(jiān)管目標(biāo)因此也是多重的，既要關(guān)注安全，也要關(guān)注效率。因此，無論是集中監(jiān)管還是分業(yè)監(jiān)管，在實(shí)踐中都需要一種矩陣式機(jī)構(gòu)模式。金融監(jiān)管的協(xié)調(diào)，實(shí)際上就是關(guān)注各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管工作是否和諧一致，整體上是否有效率。金融監(jiān)管協(xié)調(diào)可分為金融監(jiān)管理念的協(xié)調(diào)與金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)兩個(gè)內(nèi)容。而后者又至少分成兩個(gè)層次，一是金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)與合作機(jī)制（如果是集中監(jiān)管，就表現(xiàn)為機(jī)構(gòu)內(nèi)各部門之間的協(xié)調(diào)）；二是金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)與中央銀行及國家相關(guān)行政部門的協(xié)調(diào)。
3.金融創(chuàng)新視角下我國金融監(jiān)管協(xié)調(diào)中存在的問題
從量上看，我國金融創(chuàng)新無論是相對(duì)于金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)總量，還是相對(duì)于國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比重，都是遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于發(fā)達(dá)國家，甚至也落后于亞洲的一些新興工業(yè)化國家。從質(zhì)上看，我國金融創(chuàng)新種類貧乏，創(chuàng)新層次低。我國金融創(chuàng)新水平落后，產(chǎn)品匱乏，數(shù)量有限，也間接導(dǎo)致了我國金融市場(chǎng)發(fā)育不全、結(jié)構(gòu)不平衡、金融機(jī)構(gòu)之間以價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)為主、金融機(jī)構(gòu)盈利增長(zhǎng)空間有限等一系列問題。
3.1分業(yè)監(jiān)管模式，協(xié)調(diào)存在問題
我國目前是典型的分業(yè)機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式。銀行信托等金融機(jī)構(gòu)由銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管，證券公司由證監(jiān)會(huì)監(jiān)管，保險(xiǎn)業(yè)由保監(jiān)會(huì)監(jiān)管。他們之間設(shè)置監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議，協(xié)調(diào)相互的關(guān)系。但是，聯(lián)席會(huì)議沒有發(fā)揮預(yù)想的作用，金融監(jiān)管協(xié)調(diào)在制度建設(shè)與實(shí)踐操作中都存在問題；對(duì)中國人民銀行的作用沒有給予足夠重視，監(jiān)管體制設(shè)計(jì)中對(duì)金融創(chuàng)新存在監(jiān)管真空；部分企業(yè)集團(tuán)公司控股下的銀行、信托、證券、保險(xiǎn)之間的業(yè)務(wù)往來，形成了事實(shí)上的混業(yè)經(jīng)營。但無論是在法律上還是在實(shí)踐中，沒有明確金融控股公司的監(jiān)管主體和適用法律，只有在金融控股公司出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，如處置德隆集團(tuán)問題上，事后性的一事一議，沒有完整制度化條文可遵循，更說不上在金融控股公司內(nèi)部設(shè)置科學(xué)、合理的防火墻。
3.2協(xié)調(diào)機(jī)制的缺失對(duì)金融創(chuàng)新的不利影響
監(jiān)管真空的存在以及協(xié)調(diào)機(jī)制的缺失，對(duì)我國金融創(chuàng)新的發(fā)展產(chǎn)生了一系列問題?，F(xiàn)在的監(jiān)管體制以及合規(guī)性的監(jiān)管理念壓制了金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新的主觀能動(dòng)性。
由于缺乏監(jiān)管疏導(dǎo)，會(huì)誘導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)在創(chuàng)新過程中更強(qiáng)調(diào)盈利性、忽視安全性，當(dāng)創(chuàng)新業(yè)務(wù)量積累到一定程度，易引發(fā)較大的風(fēng)險(xiǎn)。這種起源于監(jiān)管缺失的風(fēng)險(xiǎn)卻會(huì)被完全的附加在在金融創(chuàng)新活動(dòng)自身之上，放大了金融創(chuàng)新的負(fù)面效應(yīng)，抑制了金融創(chuàng)新的發(fā)展。金融創(chuàng)新總是伴隨著金融風(fēng)險(xiǎn)的，有效規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的手段是通過合理監(jiān)管以及完善金融創(chuàng)新活動(dòng)來使風(fēng)險(xiǎn)最小化，或以金融創(chuàng)新收益彌補(bǔ)風(fēng)險(xiǎn)。但由于我國對(duì)跨行業(yè)金融創(chuàng)新活動(dòng)沒有明確的法律規(guī)定，因此，當(dāng)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，這些地位不明的創(chuàng)新很容易被“一刀切”的禁止，而不是找問題尋方法以規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。例如汽車借款履約保險(xiǎn)出現(xiàn)大面積風(fēng)險(xiǎn)后，車貸險(xiǎn)條款費(fèi)率就被監(jiān)管部門廢止。
4.美國金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的國際經(jīng)驗(yàn)
4.1監(jiān)管模式
美國1999年的《金融服務(wù)一體化法》創(chuàng)設(shè)了獨(dú)特的傘形功能監(jiān)管模式。具體的說，對(duì)于擁有銀行、證券和保險(xiǎn)子公司的金融控股公司，由銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)、證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)（SEC）和州保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)分別對(duì)其相應(yīng)的業(yè)務(wù)/功能進(jìn)行監(jiān)管，包括制定各自的監(jiān)管規(guī)章、進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)和非現(xiàn)場(chǎng)檢查、行使處處的裁決權(quán)等；行使中央銀行職能的聯(lián)邦儲(chǔ)備理事會(huì)（FED）對(duì)金融控股公司進(jìn)行總體監(jiān)管。其監(jiān)管結(jié)構(gòu)如傘形，因此也被稱為“傘形監(jiān)管”。
4.2協(xié)調(diào)的制度安排
法律對(duì)各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)劃分有明確的界定。例如聯(lián)儲(chǔ)通常負(fù)責(zé)控股公司層面的監(jiān)管，只在必要時(shí)對(duì)其銀行、證券或保險(xiǎn)子公司進(jìn)行有限制的監(jiān)管；若各功能監(jiān)管機(jī)構(gòu)認(rèn)為聯(lián)邦儲(chǔ)備理事會(huì)的有限制監(jiān)管不適當(dāng)時(shí)，可在功能范圍內(nèi)優(yōu)先行使自己的裁決權(quán)。為避免重復(fù)與過度監(jiān)管，聯(lián)儲(chǔ)必須尊重金融控股公司內(nèi)部不同附屬公司監(jiān)管當(dāng)局的權(quán)限，盡可能采用其檢查結(jié)果。美國分業(yè)監(jiān)管模式非常強(qiáng)調(diào)事前協(xié)調(diào)、相互遵守監(jiān)管規(guī)章和建立沖突解決機(jī)構(gòu)。
4.3信息收集、交換與共享方面的制度安排
由聯(lián)邦金融機(jī)構(gòu)檢查委員會(huì)建立統(tǒng)一的報(bào)表格式和要求，五家監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管對(duì)象的常規(guī)數(shù)據(jù)和報(bào)表由聯(lián)邦金融機(jī)構(gòu)檢查委員會(huì)統(tǒng)一收集。各監(jiān)管機(jī)構(gòu)不僅共享數(shù)據(jù)和信息，而且共享檢查、調(diào)查報(bào)告及其與金融機(jī)構(gòu)的往來文件。例如銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)有義務(wù)應(yīng)SEC的要求向后者提供從事證券業(yè)務(wù)的銀行有關(guān)信息；SEC在對(duì)投資銀行控股公司或其聯(lián)營機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管時(shí)，應(yīng)最大可能地接受可以滿足其監(jiān)管要求的、由另一監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供的報(bào)告或檢查結(jié)果。
4.4檢查職能
OCC負(fù)責(zé)監(jiān)管國民銀行，聯(lián)儲(chǔ)監(jiān)管州注冊(cè)會(huì)員銀行，F(xiàn)DIC監(jiān)管州注冊(cè)非會(huì)員銀行。各監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)以上分工對(duì)監(jiān)管，或聯(lián)合進(jìn)行檢查。聯(lián)邦金融機(jī)構(gòu)檢查委員會(huì)對(duì)名監(jiān)管機(jī)構(gòu)的檢查活動(dòng)進(jìn)行統(tǒng)一和協(xié)調(diào)，以減輕被監(jiān)管機(jī)構(gòu)的負(fù)擔(dān)。
4.5國際經(jīng)驗(yàn)的借鑒與啟示
通過對(duì)美國監(jiān)管模式進(jìn)行研究，我們可以得到如下的啟示：
第一，協(xié)調(diào)機(jī)制的設(shè)計(jì)應(yīng)遵循權(quán)責(zé)明晰、減負(fù)高效的原則。
第二，信息收集實(shí)行分工并建立信息共享制度。
第三，通過法律的強(qiáng)制力保證協(xié)調(diào)機(jī)制的運(yùn)行。
第四，成立專門的機(jī)構(gòu)執(zhí)行協(xié)調(diào)職能。
第五，聯(lián)合檢查和委托檢查相結(jié)合。
5.促進(jìn)金融創(chuàng)新的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的對(duì)策研究
5.1協(xié)調(diào)機(jī)制建立的原則
第一，協(xié)調(diào)機(jī)制的建立應(yīng)體現(xiàn)審慎的監(jiān)管理念。
第二，協(xié)調(diào)機(jī)制中分工的模式的出發(fā)點(diǎn)應(yīng)從機(jī)構(gòu)監(jiān)管逐步轉(zhuǎn)為功能性監(jiān)管。
第三，協(xié)調(diào)機(jī)制的設(shè)計(jì)應(yīng)是多層次、動(dòng)態(tài)的、全面的體系。
第四，協(xié)調(diào)機(jī)制的設(shè)計(jì)應(yīng)充分考慮到成本與收益的問題。
5.2金融監(jiān)管模式的改革
由于我國目前的金融監(jiān)管體系存在較大的漏洞，因此，在設(shè)計(jì)監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制之前，應(yīng)完善我國金融監(jiān)管體系，兩者是不可分的問題。我國金融監(jiān)管體制中沒有對(duì)金融控股公司的監(jiān)管，因此，建議采納美國的傘形監(jiān)管體系，由中央銀行負(fù)責(zé)對(duì)金融控股公司的整體監(jiān)管，在人事安排上，可以借調(diào)三大監(jiān)管機(jī)構(gòu)的工作人員。另外，由于我國人民銀行與三大監(jiān)管機(jī)構(gòu)在行政級(jí)別平等，因此，四者間的協(xié)調(diào)應(yīng)額外設(shè)計(jì)一金融監(jiān)管協(xié)調(diào)委員會(huì)。該委員會(huì)直屬國務(wù)院，人民銀行與三大監(jiān)管機(jī)構(gòu)派出人員參與其具體工作。監(jiān)管模式的改革如圖1所示。
5.3協(xié)調(diào)機(jī)制的制度安排
建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，除了需要監(jiān)管模式的改革，還需要制度上的安排。具體如下：通過立法手段直接規(guī)定各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)合作框架，對(duì)它們的職能做出明確規(guī)定，使監(jiān)管協(xié)調(diào)合作做到有法可依；通過簽署《諒解備忘錄》，規(guī)定監(jiān)管協(xié)調(diào)實(shí)施細(xì)則和相應(yīng)制度安排。
5.4協(xié)調(diào)機(jī)制的具體內(nèi)容
（1）進(jìn)一步明確和落實(shí)主監(jiān)管機(jī)構(gòu)的責(zé)任
依據(jù)功能性監(jiān)管原則，對(duì)交叉性金融創(chuàng)新產(chǎn)品的監(jiān)管，應(yīng)根據(jù)具體業(yè)務(wù)性質(zhì)或不同業(yè)務(wù)相對(duì)重要性來確定。規(guī)定出現(xiàn)交叉業(yè)務(wù)監(jiān)管時(shí)，監(jiān)管優(yōu)先順序與仲裁程序。
（2）建立信息共享制度
整合適應(yīng)金融監(jiān)管機(jī)制的統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系，明確各監(jiān)管部門負(fù)責(zé)采集的數(shù)據(jù)對(duì)象建立信息共享平臺(tái)與信息傳輸系統(tǒng)，建立信息傳送制度和成本分?jǐn)偟脑瓌t。
（3）建立多層次緊急磋商機(jī)制
在央行和三大監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間應(yīng)建立多層次緊急磋商機(jī)制，以處理緊急和難點(diǎn)事務(wù)。為應(yīng)付日新月異的金融創(chuàng)新，至少應(yīng)建立中央與省級(jí)兩層次的緊急磋商機(jī)制，及時(shí)的對(duì)一些金融創(chuàng)新產(chǎn)品進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與監(jiān)管職責(zé)的設(shè)定。
（4）建立政策協(xié)調(diào)機(jī)制和爭(zhēng)端解決機(jī)制
各監(jiān)管機(jī)構(gòu)在制定規(guī)章時(shí)要進(jìn)行協(xié)商，避免規(guī)則沖突。具體的講，在各監(jiān)管機(jī)構(gòu)討論制定規(guī)章時(shí)，應(yīng)邀請(qǐng)其他監(jiān)管部門旁聽，當(dāng)出現(xiàn)矛盾內(nèi)部不能解決時(shí)，應(yīng)根據(jù)爭(zhēng)端解決機(jī)制向仲裁機(jī)構(gòu)訴求解決，實(shí)踐當(dāng)中可由金融監(jiān)管協(xié)調(diào)委員會(huì)來擔(dān)當(dāng)仲裁者。
（5）完善聯(lián)席會(huì)議制度和簽署備忘錄制度
聯(lián)席會(huì)議常規(guī)化，由人民銀行、三大監(jiān)管機(jī)構(gòu)、財(cái)政部組成，并輪流擔(dān)任主席。各聯(lián)席會(huì)議成員單位分別設(shè)立秘書處，負(fù)責(zé)收集有關(guān)監(jiān)管信息，建立監(jiān)管信息庫。金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間簽署諒解備忘錄。對(duì)于法律沒有明確，存在明顯邊界模糊和職能交叉的事宜，以及法律中難以細(xì)化的協(xié)調(diào)合作事宜，可通過簽署諒解備忘錄的方式來明確，必要時(shí)實(shí)施聯(lián)合監(jiān)管。
6.結(jié)論與啟示
一、文獻(xiàn)綜述
國內(nèi)目前在混業(yè)經(jīng)營下金融監(jiān)管問題的研究有很多。其中，郭亮（2013）在對(duì)國際金融監(jiān)管的發(fā)展模式進(jìn)行探究的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國金融監(jiān)管的實(shí)踐，研究混業(yè)經(jīng)營趨勢(shì)下的金融監(jiān)管制度。曹鳳岐（2009）在改革和完善中國金融監(jiān)管體系中提出改革目標(biāo)是建立一個(gè)統(tǒng)一的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，也提出分三個(gè)階段進(jìn)行改革的建議。吳利軍、方慶（2012）指出我國現(xiàn)行監(jiān)管體系的弊端，并據(jù)此提出中國金融監(jiān)管體制變革的改進(jìn)型路徑。高田甜、陳晨（2013）對(duì)危機(jī)過后的英美兩國金融監(jiān)管體制的改革作出介紹和評(píng)價(jià)，提出應(yīng)妥善處理監(jiān)管和消費(fèi)者保護(hù)之間的沖突，加強(qiáng)宏觀微觀審慎監(jiān)管之間的協(xié)調(diào)配合。
二、金融監(jiān)管模式的選擇
（一）目前監(jiān)管現(xiàn)狀和國際主流監(jiān)管模式。在金融混業(yè)經(jīng)營下，混業(yè)監(jiān)管本就應(yīng)該是常態(tài)之事。但是，由于受歷史原因和現(xiàn)實(shí)原因所影響，中國目前金融體制改革大幕剛剛拉開，在金融監(jiān)管領(lǐng)域上，分業(yè)監(jiān)管仍然是目前的監(jiān)管模式，我國現(xiàn)行監(jiān)管體制中存在的監(jiān)管漏洞、重復(fù)監(jiān)管、監(jiān)管資源浪費(fèi)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)間協(xié)調(diào)性欠缺等問題逐漸的暴露客觀上要求我國對(duì)既有監(jiān)管模式進(jìn)行調(diào)整和轉(zhuǎn)換。最近幾年的事例有以下幾個(gè)：2011年溫州民間借貸危機(jī)使得90多家中小企業(yè)倒閉，其中監(jiān)管上有一個(gè)原因就是央行和銀監(jiān)會(huì)不協(xié)調(diào)。2013年6月貨幣市場(chǎng)“錢荒”，也是由于央行和銀監(jiān)會(huì)同業(yè)業(yè)務(wù)存在不協(xié)調(diào)。最為嚴(yán)重的2015年6月股災(zāi)，更是集中暴露了現(xiàn)行監(jiān)管體制的顯著弊端，分業(yè)監(jiān)管體制開始備受詬病。6月中旬，A股大幅下跌，上證指數(shù)跌幅超過30%，直到7月9日在救市政策出爐后不久才企穩(wěn)。然而，8月18日之后，A股再次下跌，滬指一路跌到了8月26日的2，850點(diǎn)，兩個(gè)多月時(shí)間滬指近乎腰斬，逼迫國家動(dòng)用超過萬億資金救市。在這場(chǎng)史無前例的快速大跌中，眾多個(gè)股一度連續(xù)無量跌停，市場(chǎng)流動(dòng)性缺失。業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，股災(zāi)背后反映了銀行、證券乃至其他金融主體之間無法割裂的聯(lián)系，即彼此通過各種通道實(shí)現(xiàn)資金流動(dòng)以及通過創(chuàng)新處于監(jiān)管灰色地帶，從而帶來金融風(fēng)險(xiǎn)。由此看來，混業(yè)經(jīng)營不再是爭(zhēng)論焦點(diǎn)所在，混業(yè)監(jiān)管模式的選擇才是目前重中之重。面對(duì)我國金融市場(chǎng)的迅速發(fā)展，與之相適應(yīng)的監(jiān)管體制才能更好地為金融市場(chǎng)保駕護(hù)航。我國在這方面也做過不少有益的探索。2013年8月初，國務(wù)院正式確立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會(huì)議制度，并強(qiáng)調(diào)這一制度“不改變現(xiàn)行金融監(jiān)管體制，不替代、不削弱有關(guān)部門現(xiàn)行職責(zé)分工，不替代國務(wù)院決策?！甭?lián)席會(huì)議不刻制印章，不正式行文。前述銀行人士認(rèn)為，這種淡化行政色彩的做法，其目的也是為了減少改革阻力。但是，聯(lián)席會(huì)議制度并沒有實(shí)質(zhì)權(quán)利，對(duì)事實(shí)上的監(jiān)管改革沒有太多的幫助。目前，全球金融監(jiān)管模式有四種：機(jī)構(gòu)監(jiān)管、功能監(jiān)管、綜合監(jiān)管、雙峰監(jiān)管，在這里美國是一個(gè)例外，不屬于這四種的任何一種，但是又兼具了四種的一些特征。機(jī)構(gòu)監(jiān)管也稱分業(yè)監(jiān)管，是指將金融機(jī)構(gòu)類型作為劃分監(jiān)管權(quán)限的依據(jù)。我國就是典型的機(jī)構(gòu)監(jiān)管國家，但事實(shí)證明在混業(yè)經(jīng)營下，機(jī)構(gòu)監(jiān)管是不可取的一種模式。功能監(jiān)管依據(jù)金融體系的基本功能設(shè)計(jì)金融監(jiān)管體系，就是規(guī)定某一類金融業(yè)務(wù)由某個(gè)監(jiān)管者進(jìn)行監(jiān)管，而不論這種業(yè)務(wù)是由何種性質(zhì)來從事的。這比較能夠有效地解決機(jī)構(gòu)監(jiān)管下的金融控股公司的監(jiān)管漏洞，當(dāng)然成本增加，機(jī)構(gòu)之間過度競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致的傾向性監(jiān)管也是弊端。綜合監(jiān)管是指金融系統(tǒng)中所有金融機(jī)構(gòu)金融產(chǎn)品和金融市場(chǎng)的活動(dòng)都由同一個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)管，這一監(jiān)管者既負(fù)責(zé)所有金融機(jī)構(gòu)的審慎監(jiān)管，也負(fù)責(zé)所有金融服務(wù)的行為監(jiān)管。其能有效地解決由于監(jiān)管不確定性形成的監(jiān)管重復(fù)或真空問題，但是效率難以保證。雙峰監(jiān)管又叫目標(biāo)監(jiān)管，是以監(jiān)管目標(biāo)為基礎(chǔ)通過設(shè)立兩個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)分別負(fù)責(zé)審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管。審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)旨在維護(hù)金融機(jī)構(gòu)的安全和穩(wěn)健，行為監(jiān)管機(jī)構(gòu)旨在保護(hù)消費(fèi)者的利益。雙峰監(jiān)管能夠保證各自監(jiān)管領(lǐng)域內(nèi)監(jiān)管的一致性而避免不同監(jiān)管部門之間的職能交叉，同時(shí)又能在一定程度上保留監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的競(jìng)爭(zhēng)和制約關(guān)系。但是，一個(gè)金融機(jī)構(gòu)會(huì)受好幾個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管，從而出現(xiàn)管理成本上升，監(jiān)管效率低下等問題，在這一點(diǎn)上與功能性監(jiān)管相似。從以上綜合比較來看，世界上并不存在一種完美的監(jiān)管模式，各種模式有利有弊，不可一概論之。在中國目前“一行三會(huì)”的分業(yè)監(jiān)管模式的現(xiàn)狀下，當(dāng)務(wù)之急應(yīng)該是打通各監(jiān)管部門之間的渠道，盡早形成一個(gè)統(tǒng)一的協(xié)調(diào)的監(jiān)管框架。在監(jiān)管模式的設(shè)計(jì)中，風(fēng)險(xiǎn)與效率的權(quán)衡是關(guān)鍵，而風(fēng)險(xiǎn)與效率的權(quán)衡又往往取決于一個(gè)國家發(fā)展所處的階段以及金融業(yè)在這個(gè)階段中所起的作用。中國金融市場(chǎng)目前正處于高速發(fā)展階段，在此過程中，金融安全和金融穩(wěn)定至關(guān)重要。在監(jiān)管模式上，筆者認(rèn)為可以選擇功能監(jiān)管，借鑒雙峰監(jiān)管的一些優(yōu)點(diǎn)。
（二）微觀領(lǐng)域的金融監(jiān)管。筆者認(rèn)為應(yīng)該在證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)之上設(shè)立一個(gè)金融監(jiān)督管理局，將三家納入其中，該局直接隸屬國務(wù)院，負(fù)責(zé)金融領(lǐng)域微觀審慎監(jiān)管。這樣可以建立一定的協(xié)調(diào)機(jī)制，加大配合力度。在信息交流和信息協(xié)作上，可以建立一個(gè)廣泛的信息交流機(jī)制，從而實(shí)際上減少信息缺失和由于信息不對(duì)稱導(dǎo)致的決策失誤。對(duì)于當(dāng)前熱門的金融控股公司等新型的金融集團(tuán)可以建立一個(gè)專門的聯(lián)合機(jī)構(gòu)獨(dú)立于“三會(huì)”之外，更好地對(duì)交叉領(lǐng)域或空白領(lǐng)域進(jìn)行監(jiān)管。另外，在法律法規(guī)方面要制定相關(guān)監(jiān)管細(xì)則和操作流程。例如，《金融控股公司法》應(yīng)該被首先制定，明確金融控股公司的準(zhǔn)入和退出機(jī)制以及監(jiān)管主體，界定金融控股公司的權(quán)利與義務(wù)，為金融控股公司的規(guī)范發(fā)展形成一個(gè)良好的外部環(huán)境。在宏觀審慎監(jiān)管上我們應(yīng)該明確央行的地位，進(jìn)一步加強(qiáng)央行的獨(dú)立性。
（三）宏觀領(lǐng)域的金融監(jiān)管。在宏觀背景下，央行仍然要發(fā)揮其作為唯一貨幣機(jī)構(gòu)的宏觀調(diào)控能力。在貨幣政策制定時(shí)還要注意到對(duì)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，在改革進(jìn)程中，要把金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)控制作為貨幣政策考量的一個(gè)重要指標(biāo)；另一方面，央行要發(fā)揮最后貸款人的作用，可以根據(jù)個(gè)別銀行的流動(dòng)性問題是否引發(fā)系統(tǒng)性危機(jī)來選擇用何種金融工具對(duì)其進(jìn)行援助。這也為具體監(jiān)管機(jī)構(gòu)找出具體成因，采取相關(guān)措施提供了必要的解決時(shí)間。
作者:張?zhí)熨n 張良彬 何鵬輝 趙 飛 王長(zhǎng)慶 單位:安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院
參考文獻(xiàn)：
［1］郭亮.混業(yè)經(jīng)營趨勢(shì)下金融監(jiān)管制度研究［D］.山西財(cái)經(jīng)大學(xué)，2013.
中圖分類號(hào)：F832.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-5349（2016）15-0058-01
一、我國金融監(jiān)管體制變遷
在改革開放前，我國的金融體制和金融監(jiān)管都高度集中。改革開放以來，金融機(jī)構(gòu)、金融業(yè)務(wù)和金融市場(chǎng)得到縱深發(fā)展，金融風(fēng)險(xiǎn)不斷凸顯，我國的金融監(jiān)管體制經(jīng)歷了從集中監(jiān)管到分業(yè)監(jiān)管的變遷。
1.建立中國人民銀行為唯一監(jiān)管者的金融監(jiān)管體制
1986年，國務(wù)院頒布《中華人民共和國銀行管理暫行條例》，首次以法律形式明確了人行對(duì)專業(yè)銀行、農(nóng)村信用社、城市信用社等金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職能，建立起以人行為唯一監(jiān)管者的金融監(jiān)管體制。
2.“一行三會(huì)”分業(yè)監(jiān)管體制建立
1993年國務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于金融體制改革的決定》，要求中國人民銀行轉(zhuǎn)變職能，銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)、證券業(yè)和信托業(yè)實(shí)行分業(yè)管理。1995年《中國人民銀行法》頒布，規(guī)定人行在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下制定實(shí)施貨幣政策，對(duì)金融業(yè)實(shí)施監(jiān)督管理。隨后又相繼頒布了一系列金融法律法規(guī)，以立法形式確立了中國分業(yè)經(jīng)營的金融管理體制。
3.分業(yè)監(jiān)管體制下的監(jiān)管協(xié)調(diào)
隨著經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)，商業(yè)銀行被允許設(shè)立基金公司、租賃公司、保險(xiǎn)公司、信托公司等，保險(xiǎn)業(yè)和證券業(yè)也開始涉足銀行股權(quán)投資，銀行控股集團(tuán)、金融控股集團(tuán)出現(xiàn)，初步形成了綜合經(jīng)營的格局。為適應(yīng)這一趨勢(shì)，2003年《中國人民銀行法》規(guī)定“國務(wù)院建立金融監(jiān)督管理協(xié)調(diào)機(jī)制”。隨后，2004年銀監(jiān)會(huì)牽頭建立“監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議制度”， 2013年人行牽頭建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會(huì)議制度。
二、主要發(fā)達(dá)國家和地區(qū)金融監(jiān)管體制經(jīng)驗(yàn)借鑒
2008年金融危機(jī)后，全球主要經(jīng)濟(jì)體在充分考慮本國金融市場(chǎng)發(fā)展?fàn)顩r的前提下，對(duì)既有的金融監(jiān)管模式進(jìn)行了改革，更加注重宏觀審慎監(jiān)管和微觀審慎監(jiān)管的結(jié)合，央行監(jiān)管職能得到強(qiáng)化。
1.美國
美國在危機(jī)后建立了“中央銀行為核心、中央銀行與聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司及行業(yè)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)等相協(xié)調(diào)的宏觀審慎政策框架”，使得美聯(lián)儲(chǔ)原有的監(jiān)管權(quán)力得以大幅加強(qiáng)和擴(kuò)展。作為“最后貸款人”，中央銀行對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)和重要金融基礎(chǔ)設(shè)施的監(jiān)管權(quán)在不斷強(qiáng)化。
2.英國
英國對(duì)金融監(jiān)管體制進(jìn)行了徹底改革，建立了宏觀審慎政策框架，并進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)，以提升公眾對(duì)金融市場(chǎng)和金融服務(wù)的信心。在新的金融監(jiān)管體系下，監(jiān)管機(jī)構(gòu)除央行外，還包括金融政策委員會(huì)、金融行為局和審慎監(jiān)管局，其中央行掌握更全面的監(jiān)管信息，能夠及時(shí)對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行干預(yù)和應(yīng)對(duì)，提高了決策有效性。
3.澳大利亞
澳大利亞的金融監(jiān)管制度是“雙峰”理論在實(shí)踐中的典型代表，其主要特點(diǎn)是審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管相互獨(dú)立，從而有助于避免監(jiān)管交叉和監(jiān)管空白?！半p峰監(jiān)管”使宏觀審慎與微觀審慎監(jiān)管的協(xié)調(diào)配合得到充分體現(xiàn)，成為金融監(jiān)管體制改革的發(fā)展趨勢(shì)。
三、完善我國金融監(jiān)管體制的相關(guān)建議
1.構(gòu)建由央行牽頭的宏觀審慎監(jiān)管框架，銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)發(fā)揮微觀審慎監(jiān)管功能
央行宏觀審慎監(jiān)管立足于穩(wěn)定金融系統(tǒng)，以限制系統(tǒng)性危機(jī)給整個(gè)社會(huì)帶來的損失；微觀審慎監(jiān)管則著眼于單個(gè)金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營，旨在通過限制金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)來保護(hù)儲(chǔ)戶和金融消費(fèi)者的利益。
2.推動(dòng)金融監(jiān)管模式向功能監(jiān)管轉(zhuǎn)變
短期，統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，減少監(jiān)管套利行椋加強(qiáng)投資者保護(hù)；中期，建立集中備案、集中監(jiān)測(cè)的統(tǒng)一平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)對(duì)各類金融產(chǎn)品發(fā)展規(guī)模和運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)的統(tǒng)一監(jiān)控；長(zhǎng)期，實(shí)現(xiàn)徹底的功能監(jiān)管，由單一機(jī)構(gòu)對(duì)金融系統(tǒng)進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管。
3.處理好金融發(fā)展與金融監(jiān)管的關(guān)系
將行政審批、發(fā)展規(guī)劃制定的職能與金融監(jiān)管的職能分開。行政審批、發(fā)展規(guī)劃部門應(yīng)專司制定金融市場(chǎng)發(fā)展戰(zhàn)略、路徑、進(jìn)入和退出機(jī)制；而金融監(jiān)管部門則專職從事對(duì)金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營行為進(jìn)行監(jiān)管，對(duì)金融市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范的職能。
4.建立中央為主、地方為輔的金融監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范處置體制
構(gòu)造中央與地方政府之間的金融信息共享、風(fēng)險(xiǎn)處置、業(yè)務(wù)發(fā)展、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等方面的協(xié)作機(jī)制，明確各方責(zé)任義務(wù)，強(qiáng)化制度約束。建立人行分支機(jī)構(gòu)和地方金融管理部門雙牽頭的地方金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。解決地方政府金融管理部門在中央沒有對(duì)口聯(lián)系部門的問題。
5.加強(qiáng)金融監(jiān)管的專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化、流程化建設(shè)
加強(qiáng)監(jiān)管的流程化、規(guī)范化，明確現(xiàn)場(chǎng)檢查的工作流程和各項(xiàng)規(guī)范，優(yōu)化監(jiān)管程序。建立常態(tài)化的工作機(jī)制，提高市場(chǎng)準(zhǔn)入、現(xiàn)場(chǎng)檢查、非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管之間的銜接和配合力度。建立金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)與審計(jì)機(jī)構(gòu)、律師事務(wù)所就金融創(chuàng)新適用會(huì)計(jì)準(zhǔn)則、法律規(guī)范等問題的定期交流機(jī)制。
