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時(shí)間：2023-06-14 09:35:00
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[論文關(guān)鍵詞]集體房屋征收 補(bǔ)償條例 正當(dāng)法律程序
作為土地征收的合法要件之一，正當(dāng)程序要件為各國(guó)的憲法或者法律所確認(rèn)。美國(guó)聯(lián)邦憲法第14修正案規(guī)定： 未經(jīng)正當(dāng)法律程序，任何州都不能剝奪任何人的生命、自由或財(cái)產(chǎn)。明確提出了征收中的“正當(dāng)程序”原則。在司法實(shí)踐中，美國(guó)法院逐漸意識(shí)到，在土地征收過(guò)程中，由于“公共利益”、“公正合理”等概念模糊不清，難以從立法上進(jìn)行精確界定，只有輔之以程序保障的要件，才能更好地保護(hù)當(dāng)事人的利益。在法治較為成熟的國(guó)家，嚴(yán)格的程序性規(guī)定構(gòu)成對(duì)公權(quán)力的有力限制。在我國(guó)，對(duì)土地征收權(quán)程序限制的薄弱成為目前違法征地的一大制度誘因。如何借鑒其他國(guó)家的規(guī)定，合理設(shè)計(jì)我國(guó)的土地征收程序，是本文的主要目的。
一、“正當(dāng)程序”的內(nèi)涵與功能
（一）正當(dāng)程序的內(nèi)涵
1.公正作為義務(wù)，它要求行政機(jī)關(guān)在決策的時(shí)候要公正，嚴(yán)格地遵照法律上的規(guī)定，不能出現(xiàn)偏向于某一方的情況。不能夠因?yàn)樽陨淼南埠没蛘吲c自身的利益相關(guān)就偏離正義。公正作為義務(wù)還要求行政組織機(jī)構(gòu)要符合法律的要求，其組成人員的資格要達(dá)標(biāo)，做出決策所要求的人員性質(zhì)和數(shù)量必須符合法律的規(guī)定。
2.受告知權(quán)，是指行政行為的當(dāng)事人及與之有利害關(guān)系的人員，有權(quán)利及時(shí)知道并了解與之有利害關(guān)系的行政事實(shí)與決策。
3.聽(tīng)證權(quán)，是在行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人作出較嚴(yán)重的行政處罰決定前，相對(duì)人所依法擁有的權(quán)利。
4.說(shuō)明理由義務(wù)，是指行政機(jī)關(guān)做出行政決策，應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人及利害關(guān)系人說(shuō)明做出此決策的理由，讓當(dāng)事人對(duì)此有個(gè)了解。
5.行政資訊公開(kāi)。行政資訊公開(kāi)即行政信息公開(kāi)。
（二）正當(dāng)法律程序的功能
1.權(quán)利保障功能。美國(guó)憲法第5條增補(bǔ)條款的正當(dāng)法律程序，是憲法上人權(quán)清單的一部分，我們從憲法上有關(guān)人權(quán)清單的角度出發(fā)，正當(dāng)法律程序的要求和其他人權(quán)清單上的基本的權(quán)利一樣，都是源于對(duì)行政權(quán)力的不信任，企圖通過(guò)憲法鎖定人類所信仰的基本價(jià)值，來(lái)預(yù)防行政部門(mén)的濫權(quán)。從這種古典的理論上來(lái)看，消極地保護(hù)人們的合法權(quán)益是正當(dāng)法律程序的原始功能。
2.行政效能的提升。正當(dāng)法律程序可以很大程度上提升行政效能。當(dāng)今社會(huì)，經(jīng)濟(jì)與科技不斷發(fā)展，對(duì)行政效能也提出了一定的要求。人們更傾向于用較少的時(shí)間、成本、人事以及行政支出來(lái)達(dá)到正確的行政決策。
3.增進(jìn)人民對(duì)行政的信賴。通過(guò)正當(dāng)法律程序，可以確保人民的受告知權(quán)和聽(tīng)證權(quán)，這樣就可以增進(jìn)人民對(duì)行政機(jī)關(guān)所做的決策的信賴。
二、土地征收中“正當(dāng)程序”的必備要件
在具體的土地征收過(guò)程中，適當(dāng)?shù)某绦虬才糯_實(shí)可以起到控制權(quán)力濫用的作用。以下制度安排是保證征收符合“正當(dāng)程序”所必須的：
（一）自愿協(xié)議出讓前置制度
從美國(guó)的做法可以看出，政府對(duì)啟用征地權(quán)持一種審慎的態(tài)度，能不用則不用，能少用則少用。在征地過(guò)程啟動(dòng)前，政府應(yīng)當(dāng)與土地所有人進(jìn)行自愿協(xié)議出讓，在協(xié)議過(guò)程中，政府不是作為公權(quán)力的享有者，而是作為民法上的主體，與土地所有者處于對(duì)等地位，雙方可以按照民事交往過(guò)程中的規(guī)則自愿平等地磋商談判、討價(jià)還價(jià)。只有這種自愿協(xié)議出讓最終失敗或者其成本過(guò)高時(shí)，國(guó)家才將其身份回歸到公權(quán)力主體，啟動(dòng)土地征收程序。這種制度體現(xiàn)了對(duì)自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的崇尚以及對(duì)國(guó)家干預(yù)的防范。這也是現(xiàn)代新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的普遍觀點(diǎn)，即只要在自由市場(chǎng)交易中可以達(dá)成的事項(xiàng)，國(guó)家就應(yīng)當(dāng)節(jié)制其權(quán)力，減少干預(yù)或者不干預(yù)。
（二）對(duì)征收項(xiàng)目的公益性說(shuō)明理由并接受司法審查
征收必須以“公共利益”為目的，征收決定中應(yīng)當(dāng)對(duì)其作出充分說(shuō)明，以合理論證征收行為的公益性。如果被征收人對(duì)此產(chǎn)生合理質(zhì)疑，可以向法院提起訴訟。雖然公益目的與正當(dāng)程序是土地征收中兩個(gè)獨(dú)立的要件，但“公益目的”需要通過(guò)正當(dāng)程序中的說(shuō)明理由制度和司法審查制度來(lái)實(shí)現(xiàn)，因此從廣義上說(shuō)，這也是土地征收正當(dāng)程序的一部分內(nèi)容。
（三）征收決定以及補(bǔ)償過(guò)程中的公眾參與制度
廣義上的公眾參與，除了政治參與外還必須包括所有關(guān)于公共利益、公共事務(wù)管理等方面的參與。土地法上的公眾參與原則，是指公眾有權(quán)通過(guò)一定的程序或途徑參與到一切與自身權(quán)益相關(guān)的開(kāi)發(fā)決策等活動(dòng)之中，并有權(quán)受到相應(yīng)的法律保護(hù)和救濟(jì)，以防止決策的盲目性，使得該項(xiàng)決策符合廣大公眾的切身利益和需要。在進(jìn)行公眾參與制度設(shè)計(jì)時(shí)，需要格外注意如下兩個(gè)問(wèn)題：
第一，法律需規(guī)定與公眾參與配套的詳細(xì)可操作性的程序設(shè)計(jì)。在美國(guó)，公眾參與的形式：通告———評(píng)論程序、協(xié)商程序、必要的事前告知和聽(tīng)證會(huì)程序、環(huán)境品質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估（EQA），專家出具的評(píng)估研究報(bào)告（Findings），都有法定的步驟。
第二，需注重參與過(guò)程的協(xié)商性，而不僅僅是簡(jiǎn)單的投票。
（四）預(yù)付款制度
在土地征收過(guò)程中，先補(bǔ)償后征收是一項(xiàng)重要的原則。所謂的預(yù)付款是指賠償價(jià)金的給付應(yīng)在征收機(jī)關(guān)實(shí)際取得所有權(quán)并占有土地以前進(jìn)行，該價(jià)金一經(jīng)協(xié)商確定或經(jīng)法院以及賠償委員會(huì)等機(jī)構(gòu)予以確定，即應(yīng)在占有之前給付。預(yù)付款制度主要有兩個(gè)目的，一是可以給所有權(quán)以妥善保障，二是防止行政當(dāng)局拖延工程。
三、土地征收中的程序性問(wèn)題及改革建議
與以上各國(guó)的立法和實(shí)踐相比，我國(guó)土地征收的不足之處有：
1.機(jī)關(guān)在實(shí)踐中的聽(tīng)證不完善。正如王錫鋅所評(píng)價(jià)的： （ 我國(guó)的聽(tīng)證程序） 只借用了西方國(guó)家的聽(tīng)證之“名”，而不具有聽(tīng)證的結(jié)構(gòu)、程序以及功能之 “實(shí)”，最后演變?yōu)橹鞴軝C(jī)關(guān)對(duì)各方參與者進(jìn)行的一種具有咨詢意味的討論或者論證。
2.征地過(guò)程中缺乏有效的公眾參與。在行政機(jī)關(guān)行使征收權(quán)的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)遵循信息充分公開(kāi)，利益相關(guān)人有效參與等原則，并為被征土地的利益相關(guān)人提供充分的參與機(jī)會(huì)和參與平臺(tái)。我國(guó)的征地程序各環(huán)節(jié)中公眾參與的制度設(shè)計(jì)卻十分薄弱。
3.國(guó)家代替土地開(kāi)發(fā)者事先介入征收程序，形成政府的“阻斷效應(yīng)”，以至于自愿協(xié)議出讓制度和被征收人的買(mǎi)回權(quán)難以有效行使。
4.沒(méi)有規(guī)定預(yù)付款制度。我國(guó)《土地管理法》并沒(méi)有規(guī)定征地預(yù)付款制度。而且按照《土地管理法實(shí)施條例》的規(guī)定，征地補(bǔ)償、安置爭(zhēng)議不影響征收土地方案的實(shí)施。其中也并沒(méi)有規(guī)定將補(bǔ)償款提存在法院。該項(xiàng)規(guī)定說(shuō)明政府在未經(jīng)補(bǔ)償?shù)那闆r下實(shí)施征收行為也是合法的，無(wú)可厚非。
（三）完善我國(guó)土地征收程序的改革建議
1.完善土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
美國(guó)的土地征收補(bǔ)償包括直接損失和間接損失，只要要求補(bǔ)償者拿出足夠的證據(jù)證明損失是由政府的征地造成的，并且得到陪審團(tuán)或者法官支持，就可以得到相應(yīng)的補(bǔ)償。我國(guó)的土地征收補(bǔ)償僅限于直接損失，比如土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)償費(fèi)等，其他間接造成的損失是不予補(bǔ)償?shù)?。兩者相比較，我們可以看出，美國(guó)的補(bǔ)償面較寬。
美國(guó)的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是按照被征收土地的市場(chǎng)價(jià)值來(lái)確定的，如果市場(chǎng)價(jià)值無(wú)法確定，那就會(huì)按照它實(shí)際會(huì)獲得的收益來(lái)進(jìn)行補(bǔ)償，這個(gè)實(shí)際所獲得的收益包括直接和間接兩種收益。而我國(guó)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是按照土地當(dāng)前的收益價(jià)值，它并沒(méi)有考慮土地用途變更之后的增值收益，因此會(huì)損害被征收者的權(quán)益。
2.完善集體土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
現(xiàn)在世界上多數(shù)國(guó)家都對(duì)集體土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)做了明確規(guī)定，這為具體實(shí)踐中的補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)提供了法律依據(jù)，我國(guó)也應(yīng)當(dāng)向此靠攏，最合適的應(yīng)當(dāng)是公平補(bǔ)償原則，應(yīng)當(dāng)以市場(chǎng)價(jià)格作為參考來(lái)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為可以參照美國(guó)以市場(chǎng)價(jià)格為標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)要綜合考慮被征收土地者的直接損失和間接損失。
3.嚴(yán)格界定公共利益
在我國(guó)的《憲法》和《土地管理法》中都談到了，國(guó)家可以為了公共利益的需要，征收或者征用土地。然而我國(guó)的各項(xiàng)法律中，都沒(méi)有對(duì)公共利益作出明確的規(guī)定和解釋，這就為以后的實(shí)踐埋下了很大的隱患，有些地方政府就會(huì)故意曲解公共利益的概念，隨意征收土地，所以嚴(yán)格的鑒定公共利益是當(dāng)務(wù)之急。
4.完善補(bǔ)償?shù)氖袌?chǎng)化標(biāo)準(zhǔn)
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，商品價(jià)格隨著市場(chǎng)的波動(dòng)變化較大。土地作為不動(dòng)產(chǎn)，有其獨(dú)特的價(jià)值，但我國(guó)目前的補(bǔ)償制度中并沒(méi)有引入市場(chǎng)機(jī)制，只是就直接的價(jià)值補(bǔ)償，這導(dǎo)致被征收者利益的損失，進(jìn)而會(huì)導(dǎo)致群眾對(duì)征地的不支持、不配合。筆者認(rèn)為在土地征收補(bǔ)償中引入市場(chǎng)機(jī)制，不僅可以充分維護(hù)群眾的利益，還可以在一定程度上減少地方政府克扣補(bǔ)償費(fèi)用的情況，調(diào)動(dòng)群眾對(duì)征地的積極性。
土地征收是行政征收的一種。依據(jù)我國(guó)《憲法》第十條第二款和《土地管理法》第二條第四款的規(guī)定，土地征收是指國(guó)家為了公共利益的需要，依據(jù)法律的規(guī)定，以強(qiáng)制方式把集體所有的土地轉(zhuǎn)化為國(guó)家所有，并給予集體土地所有權(quán)人合理補(bǔ)償?shù)男姓袨椤?/p>
比較世界各國(guó)的土地征收制度，雖然在具體制度的設(shè)計(jì)上各有特點(diǎn)，但都體現(xiàn)了這樣一個(gè)核心理念：規(guī)范土地征收權(quán)以保護(hù)行政相對(duì)人的土地所有權(quán)及其他相關(guān)權(quán)益。財(cái)產(chǎn)權(quán)是自由的基本要素，財(cái)產(chǎn)權(quán)的憲法保障是建立法治、保障人權(quán)的基礎(chǔ)，財(cái)產(chǎn)權(quán)的無(wú)償剝奪無(wú)異于剝奪人的自由。然而把財(cái)產(chǎn)權(quán)視為基本人權(quán)，在邏輯上并不必然導(dǎo)致財(cái)產(chǎn)權(quán)不受限制的主張，自然法學(xué)派的主要代表洛克在認(rèn)定財(cái)產(chǎn)權(quán)為不可剝奪的自然權(quán)利時(shí)，仍然承認(rèn)財(cái)產(chǎn)權(quán)的合理限度。“即使信奉財(cái)產(chǎn)權(quán)的概念及其不可剝奪性的制度，也會(huì)出現(xiàn)必需限制財(cái)產(chǎn)權(quán)的情形，因?yàn)槭袌?chǎng)失靈會(huì)阻礙社會(huì)福利目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)?！薄皬膩?lái)沒(méi)有哪個(gè)制度否認(rèn)政府的征收權(quán)，重要的是征收的法律限制?！闭耐恋卣魇諜?quán)構(gòu)成了對(duì)土地所有權(quán)的實(shí)質(zhì)性制約，而對(duì)政府的土地征收權(quán)的限制，反過(guò)來(lái)又是對(duì)土地所有權(quán)的法律保障。雖然從土地征收的效果來(lái)看，是對(duì)土地所有權(quán)的限制，但是從土地征收制度的形成過(guò)程來(lái)看，土地征收制度是現(xiàn)代國(guó)家為了防止公共權(quán)力對(duì)其他形態(tài)的土地所有權(quán)（尤其是私人土地所有權(quán)）的肆意侵害而設(shè)立的一種保護(hù)制度，即使基于公共利益，土地征收也必需完全符合正當(dāng)法律程序且在對(duì)相對(duì)人予以合理補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上進(jìn)行，并且不得超過(guò)必要的限度。在規(guī)范土地征收權(quán)以保護(hù)相對(duì)方的土地所有權(quán)及其他相關(guān)權(quán)益這一理念指導(dǎo)之下，現(xiàn)代各國(guó)土地征收制度一般都遵循以下四點(diǎn)基本原則。
一 以公共利益為目的
各國(guó)法律體系都體現(xiàn)了“財(cái)產(chǎn)權(quán)受法律保護(hù)”的原則，而土地征收權(quán)的核心在于不需要土地所有權(quán)人的同意即可強(qiáng)制取得土地所有權(quán)及與土地所有權(quán)相關(guān)的其他權(quán)益，這兩者互相沖突，公共利益恰是平衡這對(duì)矛盾的支點(diǎn)。
第一，公共利益關(guān)系到整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展，也是諸多個(gè)人的自我利益的集中體現(xiàn)，因而私人利益的行使需要符合共同利益。土地所有權(quán)應(yīng)該受到法律的保護(hù)，但土地所有權(quán)負(fù)有義務(wù)，土地所有權(quán)的行使應(yīng)該符合公共利益，土地征收就是土地所有權(quán)所負(fù)社會(huì)義務(wù)的實(shí)現(xiàn)形式之一。公共利益因而成為土地被征收這一義務(wù)應(yīng)否履行、是否履行，以及如何履行的準(zhǔn)繩，成為判斷土地征收權(quán)是否合憲是否被濫用的重要標(biāo)準(zhǔn)。
第二，公共利益在市場(chǎng)中無(wú)法自動(dòng)實(shí)現(xiàn)，政府是實(shí)現(xiàn)公共利益的主體。為實(shí)現(xiàn)公共利益，政府可發(fā)動(dòng)土地征收權(quán)，公共利益是土地征收權(quán)的依據(jù)和界限。土地征收是行政主體借助于公共權(quán)力以民意為基礎(chǔ)而實(shí)施的具體行政行為，民意就是公共利益的體現(xiàn)。
第三，國(guó)家在進(jìn)行土地征收的過(guò)程中所支付的土地征收補(bǔ)償金直接且全部來(lái)源于國(guó)民所繳納的稅款，因而所置換的財(cái)產(chǎn)必需是服務(wù)于全體人民整體利益的財(cái)產(chǎn)或服務(wù)，即公共利益。
第四，各國(guó)司法實(shí)踐中基本上都把是否“以公共用途或公共利益為目的”作為判斷土地征收合法性的標(biāo)準(zhǔn)。德國(guó)在其《聯(lián)邦基本法》中規(guī)定：“財(cái)產(chǎn)之征收，必須基于公共利益，始得為之?！泵绹?guó)《聯(lián)邦憲法修正案》第五條規(guī)定：“私有財(cái)產(chǎn)，非經(jīng)法定程序，給予公平補(bǔ)償，不得收回公共使用。”《日本國(guó)憲法》第三章“國(guó)民之權(quán)利和義務(wù)”第二十九條規(guī)定：“財(cái)產(chǎn)之所有權(quán)不得侵犯，財(cái)產(chǎn)之內(nèi)容必須符合公共福利，在公平補(bǔ)償之下，為公共利益，得收用之?！蔽覈?guó)臺(tái)灣地區(qū)的《土地法》規(guī)定，“因公共事業(yè)之需要或因?qū)嵤┨厥饨?jīng)濟(jì)政策之目的，方可強(qiáng)制取得私有土地?！卑选肮怖妗弊鳛橥恋卣魇盏哪康?，不僅使土地征收權(quán)符合憲法得以成立，而且還成為評(píng)判一次具體的土地征收行為是否合法的核心標(biāo)準(zhǔn)，以及防止土地征收權(quán)濫用的重要措施。
二 比例原則
土地征收必須是為了公共利益目的，但符合公共利益并不意味著土地征收行為是正當(dāng)?shù)?。只有在所征收的土地相?duì)公共利益目標(biāo)是必要且適當(dāng)時(shí)，土地征收才具有正當(dāng)性，如果征收的土地超過(guò)了公共利益目標(biāo)所必需的土地?cái)?shù)量也構(gòu)成濫用土地征收權(quán)。土地征收是對(duì)土地所有權(quán)的最嚴(yán)厲限制，為了防止土地征收權(quán)的濫用、保障土地權(quán)利人權(quán)益，土地征收必須堅(jiān)持比例原則，限制在盡可能少的范圍之內(nèi)。比例原則貫徹的關(guān)鍵在于規(guī)范政府在征地過(guò)程中廣泛的自由裁量權(quán)。為此，比例原則的貫徹要求合理的征地補(bǔ)償和公正的征地程序，從而確保土地所有權(quán)與行政權(quán)的制衡，征收的土地與所追求的公共利益目的相當(dāng)，以限制征地自由裁量權(quán)的濫用。
三 合理補(bǔ)償
土地征收以犧牲無(wú)責(zé)任的特定主體的合法權(quán)益來(lái)滿足公共利益的需求，打破了原有的利益格局，涉及所有權(quán)人的根本利益，體現(xiàn)土地權(quán)利在不同主體之間的交換與土地收益的分配，征收土地的過(guò)程實(shí)質(zhì)上就是土地權(quán)利的轉(zhuǎn)移過(guò)程，基于公平、正義原則，土地權(quán)利的轉(zhuǎn)移必然要從經(jīng)濟(jì)上得到逆向補(bǔ)償，即對(duì)轉(zhuǎn)移出去的土地權(quán)利的補(bǔ)償，必須對(duì)受損的特定主體以公平合理的補(bǔ)償，政府無(wú)償剝奪公民財(cái)產(chǎn)是嚴(yán)重違憲的行為?！昂侠硌a(bǔ)償”是土地征收的核心和關(guān)鍵，合理的補(bǔ)償不僅僅是土地權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，而且也有利于土地征收的順利進(jìn)行。世界各國(guó)由于政治、經(jīng)濟(jì)、歷史等具體國(guó)情的不同，堅(jiān)持的土地補(bǔ)償理論不同，對(duì)土地征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、范圍、額度的規(guī)定也各不相同。土地補(bǔ)償理論主要有即得權(quán)說(shuō)、恩惠說(shuō)、社會(huì)職務(wù)說(shuō)、公用征收說(shuō)、公平負(fù)擔(dān)平等說(shuō)、特別犧牲說(shuō)等。土地征收補(bǔ)償原則根據(jù)其補(bǔ)償力度的不同基本上可以劃分為完全補(bǔ)償原則和部分補(bǔ)償原則。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家基于有限政府、財(cái)產(chǎn)權(quán)受法律保護(hù)和平等保護(hù)等理念，一般都堅(jiān)持完全補(bǔ)償原則，以公正補(bǔ)償來(lái)規(guī)范行政權(quán)的行使、保護(hù)土地所有者的權(quán)利。對(duì)土地的征收是土地所有權(quán)所負(fù)的社會(huì)義務(wù)的實(shí)現(xiàn)，而對(duì)所征收土地的補(bǔ)償既是土地所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式也是國(guó)家為實(shí)現(xiàn)公共利益實(shí)施征收行為所必須承擔(dān)的一種法定義務(wù)。
四 正當(dāng)法律程序
正當(dāng)法律程序（due process of law），亦稱正當(dāng)程序，最早起源于英國(guó)的普通法，其思想可溯及到1215年制定的英國(guó)《大》。后被美國(guó)聯(lián)邦憲法所確認(rèn)，在美國(guó)得到進(jìn)一步發(fā)展。正當(dāng)程序是英美法中人權(quán)保障的根本原則，意味著在剝奪某種個(gè)人利益時(shí)必須保障他享有被告知和陳訴自己意見(jiàn)并得到傾聽(tīng)的權(quán)利。正當(dāng)程序原則最基本的要求是：與程序的結(jié)果有利害關(guān)系或可能因該結(jié)果而蒙受不利影響的人，都有權(quán)參加該程序并得到提出有利于自己的主張和證據(jù)，以及反對(duì)對(duì)方提出之主張和證據(jù)的機(jī)會(huì)。經(jīng)過(guò)20世紀(jì)七八十年代的正當(dāng)法律程序革命，正當(dāng)程序的價(jià)值和意義已逐步超越英美法系，影響到了大陸法系的法學(xué)和立法，并且為諸多國(guó)際立法所肯定，從而具有一定的普適性。根據(jù)正當(dāng)法律程序的一般要求，正當(dāng)?shù)耐恋卣魇粘绦蛞蟪浞重瀼毓_(kāi)、公平與公正原則，充分聽(tīng)取土地權(quán)益人的意見(jiàn)，土地權(quán)益人能夠充分地參與到整個(gè)土地征收過(guò)程并有效影響到土地征收決定的形成。整個(gè)土地征收程序應(yīng)圍繞著保障權(quán)益人的申請(qǐng)權(quán)、參與權(quán)、知情權(quán)、聽(tīng)證權(quán)、申辯權(quán)、申請(qǐng)回避權(quán)、監(jiān)督權(quán)、行政救濟(jì)權(quán)和司法救濟(jì)權(quán)等程序性權(quán)利而展開(kāi)。沒(méi)有正當(dāng)?shù)某绦蜃鞅Ｕ?，整個(gè)土地征收制度就可能失去其設(shè)立的價(jià)值，成為侵犯土地所有權(quán)的罪惡工具。正當(dāng)?shù)耐恋卣魇粘绦蚴峭恋卣魇罩贫葍r(jià)值得以實(shí)現(xiàn)的物質(zhì)載體。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和法制較為完善的國(guó)家對(duì)于土地征收，均規(guī)定了嚴(yán)格的征收程序。完整的土地征收程序一般包括征收前的調(diào)查與申請(qǐng)和論證與審批和征收期間的聽(tīng)證與協(xié)議、補(bǔ)償與征收，以及征收過(guò)程的各項(xiàng)救濟(jì)程序等。
在土地征收制度中，保障相對(duì)方財(cái)產(chǎn)權(quán)是其核心。公共利益、比例原則、合理補(bǔ)償和正當(dāng)法律程序是構(gòu)成土地征收合法性的基礎(chǔ)，其存在目的就在于規(guī)范土地征收權(quán)，保護(hù)行政相對(duì)人的土地所有權(quán)不受肆意侵害。
參考文獻(xiàn)
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關(guān)鍵詞:
土地征收;法律特征;補(bǔ)償方式;合法程序;監(jiān)督體制
改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)社會(huì)主義城鎮(zhèn)化建設(shè)的步伐逐步加快，各級(jí)政府在城市化的發(fā)展進(jìn)程中，為建設(shè)城鎮(zhèn)、工廠以及工業(yè)園區(qū)等建筑，需要征收大量土地，而土地是農(nóng)民最基本的、賴以生存的生活來(lái)源，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的今天，農(nóng)村土地征收所產(chǎn)生的一系列社會(huì)問(wèn)題，都可能引發(fā)大量的糾紛。
一、我國(guó)土地征收的法律特征
我國(guó)農(nóng)村土地征收法律制度是推進(jìn)社會(huì)主義城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要保障，在現(xiàn)有的法律法規(guī)中，在《憲法》中規(guī)定“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”;在《土地管理法》中明確規(guī)定“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！?在《物權(quán)法》中規(guī)定“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)?！睆囊陨戏煞ㄒ?guī)中，可以看出我國(guó)對(duì)土地征收，是以補(bǔ)償為前提，以實(shí)現(xiàn)公共利益為基礎(chǔ)，將農(nóng)村集體土地強(qiáng)制征收成為國(guó)家所有，具有強(qiáng)制性、目的性、合法性和補(bǔ)償性四點(diǎn)法律特征。
(一)土地征收的強(qiáng)制性
從上文提到的法律規(guī)定中可以看出，對(duì)農(nóng)村土地征收的實(shí)施方是國(guó)家，國(guó)家是有權(quán)并依照法律法規(guī)，可以對(duì)農(nóng)村土地實(shí)施強(qiáng)行征收，被征地的一方必須完全服從。因此，國(guó)家對(duì)農(nóng)村土地的征收是帶有強(qiáng)制性特征的，但強(qiáng)制征收土地必須在法律規(guī)定的“為了公共利益的需要”基礎(chǔ)之上，這就是土地征收的第二個(gè)特征———目的性。
(二)土地征收的目的性
判斷國(guó)家及各級(jí)政府在征收農(nóng)村土地時(shí)是否符合法律法規(guī)的要求，其標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)就是判斷所謂“公共利益的需求”，這是對(duì)土地進(jìn)行征收的前提和基礎(chǔ)。由于城市化的不斷擴(kuò)張，以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，城鎮(zhèn)化建設(shè)、工業(yè)區(qū)建設(shè)等用地的不足，都導(dǎo)致了對(duì)農(nóng)村土地的征收逐漸擴(kuò)張。因此，只有明確是為公共謀求利益的目的，對(duì)農(nóng)村土地實(shí)行征收，才能具有正當(dāng)性和合理性。
(三)土地征收的合法性
在各國(guó)立法中，對(duì)土地的征收都必須嚴(yán)格依照法律程序進(jìn)行。我國(guó)踐行的是依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政，按照正規(guī)的法律程序?qū)r(nóng)村土地進(jìn)行征收，才能防止濫用權(quán)力的現(xiàn)象發(fā)生，才能保障土地征收的過(guò)程能夠順利進(jìn)行，同時(shí)也能保證被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和公正性。
(四)土地征收的補(bǔ)償性
上文所列出的如《憲法》等法律法規(guī)，都明確規(guī)定了，如果對(duì)土地實(shí)行了征收，那么就必須對(duì)被征收者給予一定的補(bǔ)償。即使征地行為是為了集體的公共利益，但少數(shù)人勢(shì)必會(huì)因此而受到利益損害。所以必須對(duì)被征地者進(jìn)行補(bǔ)償，踐行民法公平、正義的原則。農(nóng)村土地征收制度是我國(guó)對(duì)公共事業(yè)發(fā)展的重要保證，其意義之重大，在對(duì)土地征收進(jìn)行中，保證對(duì)權(quán)力的合法行使、對(duì)土地和資源的合理分配及利用、以及平衡不同利益主體之間的關(guān)系，都起到了關(guān)鍵的、不容忽視的作用。
二、我國(guó)農(nóng)村土地征收中的弊端及完善建議
(一)關(guān)于農(nóng)村土地征收的程序方面
在對(duì)農(nóng)村土地征收中，涉及到國(guó)家、集體和農(nóng)民三方，由于目的、利益等諸多原因，三方之間不可避免的會(huì)產(chǎn)生各方面矛盾和糾紛，最為凸顯的矛盾就是關(guān)于征收補(bǔ)償費(fèi)的問(wèn)題。目前，我國(guó)在對(duì)農(nóng)村土地征收中，還有很多程序缺失的現(xiàn)象存在，農(nóng)民的權(quán)益受到侵害，無(wú)法得到保障。首先，被征地的農(nóng)民個(gè)人，對(duì)土地征收的決策并沒(méi)有參與權(quán)。國(guó)家和各級(jí)政府對(duì)農(nóng)村土地的征用是在“公共利益”發(fā)展的前提下進(jìn)行的，那么公眾對(duì)其“公共利益”的合理性就應(yīng)有權(quán)參與。在國(guó)外，在征地前政府公告，派專職專員進(jìn)行一系列審查，召開(kāi)聽(tīng)證，被征地者可以參加其中的所有過(guò)程并表達(dá)自己的要求。所以，筆者認(rèn)為應(yīng)該本著“協(xié)商優(yōu)先”的原則，讓被征地者真正參與到意見(jiàn)征求和土地征收的過(guò)程中。其次在發(fā)生土地糾紛和矛盾時(shí)，要保證被征地者有可以申訴和尋求司法救濟(jì)的部門(mén)。如果被征地者對(duì)整個(gè)過(guò)程的合法性和補(bǔ)償?shù)葐?wèn)題有異議，應(yīng)有專門(mén)的機(jī)構(gòu)來(lái)受理此類申訴，這樣才可以化解農(nóng)民的矛盾，保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益。處理好各方面的矛盾，是土地征收順利進(jìn)行的保障。
(二)關(guān)于農(nóng)村土地征地的補(bǔ)償方面
我國(guó)的《土地管理法》中規(guī)定，“征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及土地附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍”，以及“支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)。但是，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍”。不難看出，這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較為落后，已經(jīng)無(wú)法滿足和適應(yīng)現(xiàn)今市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大環(huán)境下的發(fā)展和需要。改革開(kāi)發(fā)以來(lái)，整個(gè)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的改變，農(nóng)村社會(huì)的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)也發(fā)生了劇烈的變化，依據(jù)上文中的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民所能獲得到的征地補(bǔ)償范圍極為狹窄，得到的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和土地征用后所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)相差極其懸殊。另外《土地管理法》中提到的“保持原有生活水平”，并沒(méi)有為農(nóng)民身份的人民群眾進(jìn)行可持續(xù)發(fā)展的考慮。在中國(guó)農(nóng)村，大多數(shù)農(nóng)民從業(yè)能力非常有限，在失地的情況下，近乎等同于失業(yè)，無(wú)法從事其他行業(yè)來(lái)維持生計(jì)。隨著時(shí)間的推移和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的日益繁榮，農(nóng)民想要一直保持“原有生活水平”近乎于不可能。因此，應(yīng)提高對(duì)被征地者的補(bǔ)償，才能真正對(duì)農(nóng)民的利益提供有效的保障。具體來(lái)看，除去法律已經(jīng)規(guī)定的補(bǔ)償外，增加社會(huì)保障費(fèi)用、再教育和培訓(xùn)費(fèi)用以及土地增值費(fèi)用，才能讓農(nóng)民切實(shí)的享受到土地增值后的價(jià)值。
(三)關(guān)于農(nóng)村土地征收的監(jiān)督體制
目前我國(guó)還缺乏對(duì)土地征收的進(jìn)行系統(tǒng)監(jiān)督、管理的政府執(zhí)法部門(mén)，對(duì)權(quán)力依法進(jìn)行監(jiān)督是限制權(quán)力濫用的重要保證。在對(duì)農(nóng)村土地征收前，要嚴(yán)格控制對(duì)土地的審批權(quán)，實(shí)行責(zé)任制，并切實(shí)落實(shí)到個(gè)人;為征地補(bǔ)償費(fèi)專門(mén)設(shè)置專用賬戶，并納入到銀行體系，使農(nóng)民集體可以發(fā)揮監(jiān)督作用;政府應(yīng)設(shè)置土地執(zhí)法監(jiān)督和咨詢的機(jī)構(gòu)，讓農(nóng)民可以充分咨詢和表達(dá)訴求，同時(shí)也可以加強(qiáng)對(duì)土地征收的執(zhí)法和監(jiān)察力度。
三、結(jié)論
綜上所述，在城市化進(jìn)程加快的現(xiàn)代社會(huì)，針對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的關(guān)于農(nóng)村土地征收的法律法規(guī)特征，其實(shí)際存在的弊端，從法治建設(shè)角度和社會(huì)實(shí)踐角度，都應(yīng)該盡快建構(gòu)和完善相關(guān)的法律程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督體制，保障農(nóng)民群體的合法權(quán)益。
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土地在我國(guó)具有特殊的重要地位，既是重要生產(chǎn)資料和財(cái)產(chǎn)，也是人民安身立命之本，還是重要的環(huán)境資源要素。土地征收意味著對(duì)所有權(quán)的剝奪，牽涉的權(quán)益很多，權(quán)益之間的沖突也很大，需要按照嚴(yán)格的法定程序進(jìn)行。沒(méi)有科學(xué)合理的土地征收程序作保障，就會(huì)嚴(yán)重地影響土地征收活動(dòng)和國(guó)家建設(shè)活動(dòng)的順利進(jìn)行，也會(huì)加劇和激化政府與農(nóng)民之間的矛盾，更會(huì)影響農(nóng)村和整個(gè)社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)。所以，建立科學(xué)完善的土地征收程序迫在眉睫。
一、土地征收程序的作用
實(shí)體法公正性的實(shí)現(xiàn)，必須以程序的公正為保障。沒(méi)有程序的公正，實(shí)體法的公正就不能實(shí)現(xiàn)?？茖W(xué)合理的土地征收程序可以限制土地征收權(quán)的濫用，防止行政權(quán)力的泛濫，通過(guò)預(yù)先設(shè)定行政機(jī)關(guān)的權(quán)限，規(guī)范行政機(jī)關(guān)的行為，增加土地征收的透明度和公示性，避免暗箱操作和肆意妄為等現(xiàn)象的出現(xiàn)，以保證行政權(quán)力的公正合理行使；可以緩解征收者與被征收者間的矛盾，通過(guò)對(duì)土地征收施加嚴(yán)格的程序制約，對(duì)被征收者的利益進(jìn)行必要保護(hù)，使被征收者明白征收的決策、執(zhí)行依據(jù)和步驟等信息，增強(qiáng)征收者的權(quán)威性和公信力，有利于土地征收的順利進(jìn)行和征收目的的實(shí)現(xiàn)；可以節(jié)約成本，提高行政效率，通過(guò)規(guī)定征收者決策、執(zhí)行的依據(jù)和步驟等重要內(nèi)容，具有明顯的條件導(dǎo)向性，有利于減少不必要的論證、內(nèi)部決議等過(guò)程，保證結(jié)果的一致性和穩(wěn)定性，避免行政機(jī)關(guān)專斷和反復(fù)無(wú)常，同時(shí)也可以增加被征收者的可預(yù)見(jiàn)性，增強(qiáng)其對(duì)行政機(jī)關(guān)征收行為的信服度，避免產(chǎn)生糾紛，保證土地征收的順利進(jìn)行。
總之，科學(xué)合理的土地征收程序有利于平衡國(guó)家、集體和個(gè)人的利益，維護(hù)各方的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義，并促進(jìn)土地征收的順利進(jìn)行，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。
二、我國(guó)土地征收程序的缺陷
如上所述，科學(xué)合理的土地征收程序起著巨大作用，但在我國(guó)，由于立法經(jīng)驗(yàn)的不足和立法技術(shù)的落后，土地征收程序規(guī)定得粗糙，簡(jiǎn)單，存在著明顯的缺陷與不足。
（一）我國(guó)關(guān)于土地征收程序的規(guī)定
我國(guó)《土地管理法》及其《實(shí)施條例》對(duì)土地征收程序作了較為詳細(xì)的規(guī)定。根據(jù)上述法律和行政法規(guī)的規(guī)定，我國(guó)的征地審批權(quán)和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批權(quán)集中到國(guó)務(wù)院和省兩級(jí)政府，縣市政府只有執(zhí)行權(quán)，起到約束土地征收、防止耕地流失的作用。我國(guó)的征收程序可分為四個(gè)階段，即建設(shè)單位申請(qǐng)、擬定補(bǔ)償方案、政府核準(zhǔn)方案、撥付發(fā)證。其程序從表面看與其他國(guó)家差異不大，但在具體規(guī)定和實(shí)質(zhì)內(nèi)容上卻存在著較大差距。
（二）我國(guó)土地征收程序的缺陷
1.有關(guān)土地征收程序的立法比較簡(jiǎn)單、粗糙，在許多具體的制度設(shè)計(jì)上存在漏洞。具體表現(xiàn)在：
（1）土地征收目的合法性審查沒(méi)有納入程序中。土地征收目的必須合法，必須是為了公共利益需要才能征收土地，這是國(guó)際上通行的原則，亦為我國(guó)法律所接受。但這一原則在實(shí)施過(guò)程中卻受到了嚴(yán)重扭曲，表現(xiàn)在：
首先，我國(guó)對(duì)公共利益的界定不夠明確?，F(xiàn)行立法對(duì)“公共利益”語(yǔ)焉不詳，僅做出了概括性規(guī)定，為征收權(quán)的膨脹和濫用提供了可乘之機(jī)。新近出臺(tái)的《物權(quán)法》第42條規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)?！边@一規(guī)定強(qiáng)調(diào)了“公共利益的需要”，但對(duì)何謂“公共利益”卻只字未提，無(wú)法為“公共利益”提供把握尺度，極易成為政府?dāng)U大征收范圍的借口。更為甚者，《土地管理法》第43條規(guī)定，“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地……前款所稱依法申請(qǐng)使用的國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地”，這實(shí)際上將公共利益的界定無(wú)限擴(kuò)大，嚴(yán)重侵害農(nóng)民的合法權(quán)益。
其次，公共利益在程序上沒(méi)有保障。土地征收目的審查機(jī)制既包括土地征收申請(qǐng)、批準(zhǔn)前，有關(guān)機(jī)關(guān)對(duì)土地征收目的合法性的事前審查，也包括土地征收被批準(zhǔn)后，被征收人認(rèn)為土地征收目的不具有合法性時(shí)的救濟(jì)機(jī)制，可以稱為事后審查。
我國(guó)現(xiàn)行立法中，沒(méi)有充分考慮征地利害關(guān)系人的利益，未賦予其廣泛的參與權(quán)；土地征收審批程序中沒(méi)有征地目的合法性的專項(xiàng)審查，在征地公告中也沒(méi)有征地目的合法性的專門(mén)說(shuō)明；當(dāng)集體或農(nóng)民對(duì)公共利益的認(rèn)定存在疑慮，對(duì)征收的程序存在異議時(shí)，卻缺乏合法有效的救濟(jì)方式，這樣的一個(gè)直接后果是，無(wú)論在實(shí)際操作中還是在觀念上都淡化了對(duì)征收土地目的合法性這一基本前提的重視，導(dǎo)致一些經(jīng)營(yíng)性用地也采用征收方式，從而嚴(yán)重侵害了集體土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。
（2）缺少對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督機(jī)制。在我國(guó)，行政機(jī)關(guān)既是土地征收的決定者，亦是執(zhí)行者，處于絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位，必須嚴(yán)加監(jiān)督，防止權(quán)力濫用，但我國(guó)現(xiàn)行土地立法并沒(méi)有規(guī)定必要的監(jiān)督機(jī)制，如在征地范圍的決定權(quán)、征地審查權(quán)、賠償方案確定權(quán)等方面都只規(guī)定由行政機(jī)關(guān)自主決定、具體實(shí)施，缺少對(duì)行政機(jī)關(guān)的必要監(jiān)督，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員，為權(quán)力尋租提供機(jī)會(huì)。實(shí)踐中，政府集土地征收者、土地交易者、土地爭(zhēng)議裁決者等多種角色于一身，根本無(wú)從監(jiān)督，導(dǎo)致違法征地行為大量發(fā)生，侵害了集體和個(gè)人的合法權(quán)益，也帶來(lái)了行政權(quán)力的泛濫，破壞政府和人民的關(guān)系，危害社會(huì)穩(wěn)定和繁榮。
2.土地征收程序中對(duì)被征收者的保護(hù)不足。這主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
（1）土地征收程序透明度和公示性不夠。作為征收利害關(guān)系人的集體和農(nóng)民在征地前被剝奪了知情權(quán)、協(xié)商權(quán)和申訴權(quán)，幾乎處于任人宰割的地位。從土地征收的決定，到補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)和征收爭(zhēng)議的解決等，都完全由行政機(jī)關(guān)決定并實(shí)施，實(shí)難保障征收程序的公示性，無(wú)法避免暗箱操作行為的發(fā)生，因而難以保障被征收者的利益獲得公正的保護(hù)。
（2）被征收者在土地征收過(guò)程中缺乏表達(dá)自己意見(jiàn)的機(jī)會(huì)。整個(gè)征地過(guò)程中，被征收者都處于比較被動(dòng)的局面?！锻恋毓芾矸ā返?8條規(guī)定，征地補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān)地方政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽(tīng)取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見(jiàn)，但既然征地補(bǔ)償方案已經(jīng)確定，被征收者的意見(jiàn)所起的作用是微乎其微的。因此，盡管土地征收中有“兩公告”制度，但實(shí)際上是讓農(nóng)民到指定單位辦手續(xù)的“通知書(shū)”，因?yàn)檎魇辗桨负脱a(bǔ)償安置方案均是在經(jīng)批準(zhǔn)之后方才公告的，此時(shí)，對(duì)農(nóng)民提出的意見(jiàn)只有在確需修改的情況下才改動(dòng)方案，極大地限制了農(nóng)民的參與權(quán)。2除此之外，被征收者在征收目的性、征收的范圍等方面都沒(méi)有表達(dá)自己意見(jiàn)的機(jī)會(huì)。
（3）對(duì)被征收者的救濟(jì)措施規(guī)定不足。根據(jù)《土地管理法》及其《實(shí)施條例》的規(guī)定，被征收者在征地范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等方面存在爭(zhēng)議的，由縣級(jí)以上地方政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征地的政府裁決，該裁決為終局裁決，并沒(méi)有規(guī)定被征收者向司法機(jī)關(guān)獲得救濟(jì)的權(quán)利，導(dǎo)致征地糾紛被拒于司法審查的大門(mén)之外。這種制度安排，給征收者以過(guò)大的權(quán)力，而被征收者連起碼的司法救濟(jì)權(quán)都沒(méi)有。雙方的攻防武器嚴(yán)重失衡，無(wú)法通過(guò)司法權(quán)來(lái)制約政府征地行為，也不能有效地維護(hù)被征收者的利益。對(duì)于土地征收出現(xiàn)爭(zhēng)議時(shí)的行政和司法救濟(jì)措施，現(xiàn)行立法缺乏明確全面的規(guī)定。
三、我國(guó)土地征收程序的完善
針對(duì)當(dāng)前我國(guó)土地征收程序所存在的問(wèn)題，筆者認(rèn)為應(yīng)結(jié)合本國(guó)實(shí)際情況，重點(diǎn)是在其具體規(guī)定和實(shí)質(zhì)內(nèi)容上加以改革、完善，構(gòu)建科學(xué)合理的土地征收程序，明確各方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，限制征地過(guò)程中政府廣泛的自由裁量權(quán)，以保障土地征收的公平正義。
（一）公共利益的認(rèn)定。這一階段要解決的首要問(wèn)題是合理界定公共利益。公共利益常隨實(shí)踐的發(fā)展而變化，難以通過(guò)法律的直接設(shè)定窮盡公共利益的事項(xiàng)。立法上應(yīng)采取概括式和列舉式并舉，1直接設(shè)定與間接設(shè)定相結(jié)合的形式，從財(cái)產(chǎn)利用的目的和利用的效果兩方面進(jìn)行解釋，將商業(yè)性用地嚴(yán)格排除在外，為“公共利益”提供尺度把握，增強(qiáng)可操作性。在法律不便直接設(shè)定公共利益時(shí)，轉(zhuǎn)而為行政機(jī)關(guān)判斷公共利益設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，授權(quán)行政機(jī)關(guān)依照這些法定標(biāo)準(zhǔn)判斷公共利益。2另外，當(dāng)發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，政府部門(mén)或其他強(qiáng)勢(shì)主體必須就某一項(xiàng)目是為了公共利益的需要這一主張承擔(dān)舉證責(zé)任。
這一階段包括兩個(gè)環(huán)節(jié)：申請(qǐng)和核準(zhǔn)。首先，由需用地人向政府有關(guān)部門(mén)提出征地申請(qǐng)，申請(qǐng)人應(yīng)就征地目的、條件、補(bǔ)償?shù)确矫孀龀鲈敿?xì)說(shuō)明，并舉行征地條件聽(tīng)證會(huì)和補(bǔ)償安置聽(tīng)證會(huì)，充分保障有關(guān)人員的知情權(quán)、參與權(quán)和異議權(quán)，通過(guò)公告和聽(tīng)證程序聽(tīng)取有關(guān)專家和民眾的意見(jiàn)，使得各種不同甚至彼此針?shù)h相對(duì)的觀念、意見(jiàn)、利益全部一一展現(xiàn)，從而有可能根據(jù)法律的精神和規(guī)則對(duì)它們進(jìn)行研究、斟酌、識(shí)別、協(xié)調(diào)、衡量，做出最能平衡各方利益的征地方案，保障各方的合法權(quán)益。接著，由政府有關(guān)部門(mén)根據(jù)需用地人提出的申請(qǐng)文件和有關(guān)法律規(guī)定進(jìn)行審查，重點(diǎn)審查其目的合法性，要嚴(yán)格按照法定標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)其是否符合公共利益進(jìn)行專項(xiàng)審查。一旦符合即可以結(jié)合其他因素，做出是否批準(zhǔn)土地征收的決定。土地征收的申請(qǐng)被批準(zhǔn)以后，必須予以公告并通知被征收者。這一環(huán)節(jié)對(duì)保證土地征收程序的公開(kāi)性和透明度非常重要，有利于保障最終決策結(jié)果的科學(xué)性、民主性和正確性。此外，土地征收核準(zhǔn)的公告在土地征收程序中對(duì)土地權(quán)利的確定、需用地人和土地權(quán)利人行為的限制等具有特殊的效力。
（二）土地征收范圍的決定。政府有關(guān)部門(mén)應(yīng)嚴(yán)格按照法律規(guī)定，通過(guò)必要的聽(tīng)證和論證程序，廣泛聽(tīng)取各方意見(jiàn)，確定征收土地的范圍，并及時(shí)予以公告，通知被征收者，允許被征收者乃至社會(huì)公眾提出異議。如果對(duì)征地范圍有爭(zhēng)議的，利益關(guān)系人可以向政府有關(guān)部門(mén)提出復(fù)議或者申訴，對(duì)復(fù)議或者申訴不服的，可以向法院提訟；當(dāng)然，也可以直接向法院提訟。這樣的規(guī)定，既有利于對(duì)行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)其約束，防止其濫用征收權(quán)，同時(shí)賦予被征收者選擇權(quán)，為其提供有力的救濟(jì)途徑，切實(shí)維護(hù)其合法權(quán)益。
（三）土地征收的補(bǔ)償。補(bǔ)償方案的制定是土地征收補(bǔ)償實(shí)施的前提和基礎(chǔ)。征地方案確定后，征收者與被征收者應(yīng)對(duì)征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題進(jìn)行談判、協(xié)商，由政府和農(nóng)戶選派的代表組成委員會(huì)共同確定征收補(bǔ)償方案，意見(jiàn)不一時(shí)，由批準(zhǔn)征收土地的政府裁決，對(duì)裁決不服的，可以向法院，由法院裁定，以保證補(bǔ)償方案的公正性。這種做法，有利于減少土地征收中的不公平性，使雙方可以在相對(duì)平等的基礎(chǔ)上進(jìn)行協(xié)商，實(shí)現(xiàn)各方利益的最大化和平衡化。
接著，對(duì)補(bǔ)償方案進(jìn)行公告，這是土地補(bǔ)償?shù)谋亟?jīng)程序，也是有關(guān)地方政府的義務(wù)和職責(zé)。對(duì)征地補(bǔ)償進(jìn)行公開(kāi)，讓征地補(bǔ)償透明，既保護(hù)了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的知情權(quán)，方便了國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的監(jiān)督，又可以避免因土地權(quán)屬不清等而產(chǎn)生的糾紛。
第三，聽(tīng)取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見(jiàn)。根據(jù)《征用土地公告辦法》有關(guān)規(guī)定，土地征收補(bǔ)償方案公布以后，有關(guān)市、縣政府土地主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真聽(tīng)取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民對(duì)土地征收補(bǔ)償方案的意見(jiàn)和建議，以保證土地征收補(bǔ)償?shù)墓脚c合理以及土地征收工作的順利進(jìn)行。
最后，公布補(bǔ)償費(fèi)用的收支狀況。補(bǔ)償費(fèi)用分配是否及時(shí)、合理，使用是否正確，關(guān)系到每個(gè)農(nóng)民的合法權(quán)益，因此，法律賦予并保障政府部門(mén)和農(nóng)民的依法監(jiān)督權(quán)，任何單位和個(gè)人均不得阻撓和干涉。
（四）土地征收的執(zhí)行與完成。如果雙方達(dá)成協(xié)議或法院裁決維持征收決定，則可確定具體征收事宜。首先，由需用地人按照補(bǔ)償方案繳納土地征收補(bǔ)償費(fèi)用，之后雙方到土地管理部門(mén)進(jìn)行登記，需用地人獲得征收土地的所有權(quán)。這樣既有利于被征收者盡快獲得合理的補(bǔ)償，又有利于需用地人早日獲得土地的所有權(quán)，有利于雙方利益的實(shí)現(xiàn)，避免不必要的糾紛，維護(hù)交易安全。
當(dāng)然，在整個(gè)土地征收過(guò)程中，要增加透明性，在征收過(guò)程的每一個(gè)環(huán)節(jié)都要進(jìn)行公示并向公眾或者相關(guān)利害關(guān)系人隨時(shí)提供可查閱的相關(guān)文件報(bào)表，以對(duì)行政主體的行政行為進(jìn)行有力制約，以權(quán)利制約權(quán)力，防止征收權(quán)濫用；2要加強(qiáng)協(xié)商性，注重被征收者在征地行為過(guò)程中的參與，讓他們?cè)谡魇漳康男浴⒄魇辗秶?、征收補(bǔ)償安置和征收補(bǔ)償安置費(fèi)用的使用、管理等方面都有充分發(fā)表意見(jiàn)的機(jī)會(huì)，并能采取足夠的措施及時(shí)保障自己的合法權(quán)益；要明確可訴性，設(shè)置科學(xué)、合理的救濟(jì)措施，保證在被征收者存有爭(zhēng)議時(shí)，可以通過(guò)多種救濟(jì)途徑，有效地維護(hù)自身合法利益。允許被征收者采取復(fù)議、申訴或者訴訟等救濟(jì)措施，在條件成熟時(shí)，還可設(shè)立由專業(yè)人員組成的征地仲裁機(jī)構(gòu)，主持有關(guān)征地過(guò)程中產(chǎn)生的異議仲裁，以更好地維護(hù)被征收者的合法利益。
通過(guò)以上程序，可以使我國(guó)的土地征收程序更細(xì)致、科學(xué)和具有操作性，有力地維護(hù)各方合法權(quán)益，促進(jìn)土地征收的順利進(jìn)行和土地征收目的的最終實(shí)現(xiàn)！
結(jié)語(yǔ)
綜上所述，科學(xué)合理的征收程序起著重要作用。但當(dāng)前我國(guó)的土地征收程序尚存在不少缺陷，需要進(jìn)一步改革、完善，以構(gòu)建嚴(yán)格、周密的土地征收程序。筆者相信，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，隨著我國(guó)立法經(jīng)驗(yàn)的豐富和立法技術(shù)的進(jìn)步，必將構(gòu)建出科學(xué)合理的土地征收程序，以實(shí)現(xiàn)各方利益平衡，更好地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展！
【正文】
城市房屋拆遷是中國(guó)近年來(lái)法律領(lǐng)域的一個(gè)討論熱點(diǎn)。即將施行的《物權(quán)法》第一款規(guī)定“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)”，將房屋拆遷從法律層面上明確定位為國(guó)家對(duì)房屋的征收，由此提出了在公法，尤其是在行政法領(lǐng)域如何建立房屋征收制度的問(wèn)題。在這個(gè)方面，日本自1951年6月9日頒布(1953年8月1日起施行)的《土地征收法》，尤其是其中有關(guān)房屋征收程序制度為我國(guó)在這方面的制度建設(shè)提供了一個(gè)值得參考的法律制度。
一、征用房屋的法律前提
日本《憲法》在第29條規(guī)定“財(cái)產(chǎn)權(quán)不受侵犯”的基礎(chǔ)上，在第2、3款分別規(guī)定，“財(cái)產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容應(yīng)符合于公共福利，由法律規(guī)定”，“私有財(cái)產(chǎn)在正當(dāng)補(bǔ)償?shù)臈l件下可以用于公共使用”。[①]在憲法之下，日本建立了以尊重私有財(cái)產(chǎn)制為前提，以土地征收法為核心的公用征收法律制度。在涉及到類似于中國(guó)的房屋征收情況時(shí)，日本所適用的基本法律制度是《土地征收法》。根據(jù)該法律第6條的規(guī)定，“土地上的樹(shù)木、建筑物以及其他附著于土地之上的建筑物及其他附屬設(shè)施與該土地一同，用于第3條各項(xiàng)之一規(guī)定的項(xiàng)目的為必須且合適時(shí)，可以征收或者使用這些建筑物及其他付諸設(shè)施?！碑?dāng)需要征用房屋的土地之外的其他建筑物及其他附屬設(shè)施時(shí)，根據(jù)該法律第138條的規(guī)定，可以準(zhǔn)用該法律中有關(guān)土地征收的條款。
在征收程序方面，日本《土地征收法》建立的是“無(wú)補(bǔ)償即無(wú)征收”為內(nèi)容的事前補(bǔ)償原則，為即該法律就整體基本結(jié)構(gòu)而言，通過(guò)土地征收程序，在公益方面確定了征收以土地、房屋等對(duì)象，在私益方面確定了征收補(bǔ)償金額。這里所謂的補(bǔ)償中，單純財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障已經(jīng)不是公用征收制度內(nèi)容中的決定性因素，負(fù)擔(dān)平等、生活保障等等內(nèi)容已經(jīng)構(gòu)成補(bǔ)償內(nèi)容的重要組成部分。[②]
在上述的基本結(jié)構(gòu)中，日本《土地征收法》在總體上可以將土地征收法所規(guī)定的法律程序分為兩個(gè)部分，即項(xiàng)目認(rèn)定程序和征收裁決程序。
需要指出的是，《土地征收法》所規(guī)定的兩種正規(guī)程序，是針對(duì)難以通過(guò)自愿收購(gòu)?fù)恋胤课莸姆绞?，不得不作出行政行為的情況設(shè)置的，在一般情況下，公共用地的取得絕大多數(shù)是通過(guò)下述第四部分涉及到的調(diào)解程序、協(xié)議確認(rèn)程序、和解程序這些由《土地征收法》在“特則”部分設(shè)定的程序，以及其他與“特則”規(guī)定無(wú)關(guān)的其他方式形成的自愿收購(gòu)?fù)緩綄?shí)現(xiàn)的。
二、項(xiàng)目認(rèn)定程序
1．項(xiàng)目認(rèn)定申請(qǐng)和項(xiàng)目設(shè)立人、項(xiàng)目認(rèn)定人
在土地征收程序中，首先需要由項(xiàng)目設(shè)立人提出項(xiàng)目認(rèn)定申請(qǐng)。項(xiàng)目認(rèn)定申請(qǐng)是由項(xiàng)目設(shè)立人根據(jù)項(xiàng)目在《土地征收法》中的歸類，分別向國(guó)土交通大臣或者都道府縣知事提出。
根據(jù)日本《土地征收法》第3條和第8條第1款的規(guī)定，項(xiàng)目設(shè)立人是指從事符合征收條件的項(xiàng)目，認(rèn)為有必要征收相應(yīng)土地房屋的人，具體是指國(guó)家、地方公共團(tuán)體以及公社、公團(tuán)、特殊會(huì)社等政府相關(guān)機(jī)關(guān)、公益事業(yè)從事者、公共組合等。
針對(duì)項(xiàng)目設(shè)立人申請(qǐng)的項(xiàng)目，作為項(xiàng)目認(rèn)定機(jī)關(guān)的國(guó)土交通大臣或者都道府縣知事，就項(xiàng)目設(shè)立人、項(xiàng)目的種類、項(xiàng)目的施行區(qū)域等事項(xiàng)分別行使認(rèn)定權(quán)限。例如，當(dāng)所需認(rèn)定的項(xiàng)目是由國(guó)家或者都道府縣作為項(xiàng)目設(shè)立人設(shè)立的項(xiàng)目，或者施行項(xiàng)目所涉及到的土地跨越兩個(gè)以上的都道府縣地域的項(xiàng)目等《土地征收法》第17條第1款規(guī)定的項(xiàng)目時(shí)，由國(guó)土交通大臣擔(dān)任項(xiàng)目認(rèn)定人。除此之外，管轄項(xiàng)目設(shè)立地的都道府縣知事?lián)雾?xiàng)目認(rèn)定人。
2．項(xiàng)目認(rèn)定要件
征收的項(xiàng)目是否能夠成立，關(guān)鍵在于該項(xiàng)目是否具有公共性。[④]對(duì)此，日本《土地征收法》第3條采用列舉主義的方式，列出了可以采用征收或者使用土地房屋的項(xiàng)目。只有符合該條列舉出的事項(xiàng)的項(xiàng)目，才允許采用征收土地房屋的方式。反之，即使被認(rèn)為具有高度公共性的項(xiàng)目，只要未被列入第3條的范圍，其也無(wú)法采用征收的方法取得土地和房屋。
但是，即使屬于第3條所列出的各項(xiàng)項(xiàng)目，也并不是理所當(dāng)然立即就可以進(jìn)行征收。由于征收是將項(xiàng)目的公共性優(yōu)先于財(cái)產(chǎn)權(quán)人的意思的制度安排，因此，對(duì)于在該項(xiàng)目之中是否存在具體的，必須要將征收土地和房屋的必要性付諸公共判斷，即首先需要進(jìn)行項(xiàng)目認(rèn)定。通過(guò)項(xiàng)目認(rèn)定程序，需要判斷確定相關(guān)土地房屋、項(xiàng)目計(jì)劃以及為此該項(xiàng)目只能征收或者使用相關(guān)土地房屋的公益性。
因此，進(jìn)入項(xiàng)目認(rèn)定程序之后，項(xiàng)目認(rèn)定人就《土地征收法》第20條規(guī)定的認(rèn)定要件進(jìn)行審查。
(1)所審查的項(xiàng)目是否符合土地征收法第3條所列舉的各項(xiàng)要求之一。
(2)在從事該項(xiàng)目方面，項(xiàng)目設(shè)立人是否具有充分的意思和能力。這里所謂的“意思”，是指具體的項(xiàng)目計(jì)劃是否已經(jīng)制作。所謂“能力”是指是否具有實(shí)施項(xiàng)目所必須的財(cái)政上的能力。
(3)項(xiàng)目規(guī)劃是否有利于土地房屋合理且正當(dāng)?shù)厥褂谩Ｓ捎趯?duì)于項(xiàng)目的實(shí)施而言，對(duì)土地房屋的征收屬于不得不為，不可替代的方式，因此，必須審查有關(guān)項(xiàng)目選址、地形地質(zhì)、土地使用狀況、權(quán)利人的人數(shù)以及有關(guān)費(fèi)用等方面是否具有特定的理由。
(4)征收或使用土地房屋是否存在公益上的必要性。這是對(duì)項(xiàng)目施行所涉及到的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效用方面的審查。
從判例的情況看，法院認(rèn)為，項(xiàng)目認(rèn)定人對(duì)項(xiàng)目是否符合上述四項(xiàng)要件進(jìn)行審查，其中，作為項(xiàng)目認(rèn)定人的行政機(jī)關(guān)對(duì)第(2)以及第(3)項(xiàng)要件的審查屬于羈束裁量，對(duì)第(4)項(xiàng)的審查則屬于自由裁量。[⑤]在著名的“日光太郎杉訴訟案”中，東京高等法院認(rèn)為，在編制的涉及砍伐巨型杉樹(shù)與變更地形的國(guó)道拓寬項(xiàng)目規(guī)劃中，行政機(jī)關(guān)不當(dāng)?shù)剌p視了本應(yīng)重視的土地附近附著的各種文化價(jià)值以及環(huán)境保全方面的因素，其結(jié)果沒(méi)有能夠完善地考慮應(yīng)該如何調(diào)整這些保全方面的要求和道路建設(shè)拓寬方面的必要性之間的關(guān)系，因此違反了《土地征收法》第20條第3項(xiàng)所規(guī)定的公正合理地利用土地的要求。這個(gè)判決盡管是針對(duì)土地和土地之上的樹(shù)木的，但法院提出的判斷要件是否成立的基準(zhǔn)同樣也適用于房屋征收。
3．項(xiàng)目認(rèn)定的效果
對(duì)于相關(guān)的土地房屋所有權(quán)人而言，項(xiàng)目認(rèn)定一旦作出，自項(xiàng)目認(rèn)定的告示之日起，無(wú)論在義務(wù)還是在權(quán)利方面都因此發(fā)生新的變化。
在義務(wù)方面，土地房屋的權(quán)利人因此被課加了新的義務(wù)或者原有的權(quán)利受到了限制。具體而言，權(quán)利人(1)承擔(dān)了土地房屋的保全義務(wù)。自項(xiàng)目認(rèn)定告示之日起，任何人未經(jīng)都道府縣知事的許可，禁止在項(xiàng)目設(shè)立地上從事會(huì)導(dǎo)致土地房屋形態(tài)改變等明顯影響項(xiàng)目運(yùn)行的活動(dòng)。(2)土地房屋的價(jià)格因此而被固定。現(xiàn)行的土地征收法采用了固定價(jià)格的“項(xiàng)目認(rèn)定時(shí)主義”，即被征收土地房屋的補(bǔ)償金的計(jì)算基準(zhǔn)時(shí)，原則上以項(xiàng)目認(rèn)定的告示時(shí)近鄰類似土地的交易價(jià)格為準(zhǔn)。具體的金額由該基準(zhǔn)時(shí)的價(jià)格乘以自該時(shí)起至權(quán)利取得裁決時(shí)為止期間物價(jià)變動(dòng)的修正率后得出。(3)損失補(bǔ)償因此受到限制。通過(guò)項(xiàng)目認(rèn)定，相應(yīng)的土地房屋權(quán)利人因此受到來(lái)自項(xiàng)目實(shí)施的公共性方面的受忍義務(wù)，其自身變更土地房屋的形態(tài)，新建、改建或增建或者大修房屋時(shí)，事先需要得到都道府縣知事的批準(zhǔn)。否則不能請(qǐng)求相應(yīng)部分財(cái)產(chǎn)的補(bǔ)償。(4)土地房屋的權(quán)利關(guān)系人的范圍也受到限制。項(xiàng)目認(rèn)定之后，法律制度不保護(hù)該土地上新設(shè)置的權(quán)利，除了繼承既存的權(quán)利之外，在項(xiàng)目認(rèn)定告示之后取得新的權(quán)利者不被歸入權(quán)利關(guān)系人范圍，其不具有獲得補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。
由于何時(shí)啟動(dòng)征收程序是由項(xiàng)目設(shè)立人單方面決定的，因此，為了保障被征收財(cái)產(chǎn)人的權(quán)利，《土地征收法》在征收程序中，賦予了土地房屋的權(quán)利人一定的程序性權(quán)利。針對(duì)土地補(bǔ)償?shù)捻?xiàng)目認(rèn)定時(shí)主義，如果項(xiàng)目設(shè)立人延遲啟動(dòng)征收程序，很可能因此侵害實(shí)體性的財(cái)產(chǎn)權(quán)，因此，該法律設(shè)置了兩項(xiàng)程序性權(quán)利。一是土地房屋的權(quán)利關(guān)系人擁有裁決申請(qǐng)請(qǐng)求權(quán)。二是土地房屋的權(quán)利關(guān)系人擁有支付補(bǔ)償金的請(qǐng)求權(quán)。與此相對(duì)應(yīng)，項(xiàng)目設(shè)立人自項(xiàng)目認(rèn)定公告之日起，負(fù)有將項(xiàng)目設(shè)立土地的表示圖長(zhǎng)期供公眾自由查閱，以及采取廣泛告知補(bǔ)償情況的措施的義務(wù)。
三、裁決程序
自項(xiàng)目認(rèn)定告示公布之日起，項(xiàng)目設(shè)立人就因此獲得了裁決申請(qǐng)權(quán)。項(xiàng)目設(shè)立人可以在此之后的1年之內(nèi)，申請(qǐng)相應(yīng)土地房屋所在地的都道府縣的征收委員會(huì)作出征收裁決。與此同時(shí)，由于補(bǔ)償金額采用了固定價(jià)格的“項(xiàng)目認(rèn)定時(shí)主義”，因此，土地房屋權(quán)利的關(guān)系人也因此擁有裁決申請(qǐng)的請(qǐng)求權(quán)，可以向征收委員會(huì)提出項(xiàng)目設(shè)立人應(yīng)該申請(qǐng)征收的請(qǐng)求。
1．征收委員會(huì)
由于征收土地房屋會(huì)對(duì)私權(quán)產(chǎn)生很大的影響，因此，在征收程序中，作為作出裁決的機(jī)關(guān)的征收委員會(huì)，其地位必須具有公正和中立的性質(zhì)?！锻恋卣魇辗ā吩O(shè)置的征收委員會(huì)，是一個(gè)獨(dú)立的行政委員會(huì)，其設(shè)置在都道府縣知事的管轄權(quán)之下，獨(dú)立行使職責(zé)。征收委員會(huì)原則上以公開(kāi)的方式審理裁決案件，承擔(dān)準(zhǔn)司法機(jī)關(guān)的作用。
2．裁決程序中的權(quán)利和義務(wù)
在征收委員會(huì)主持的審理程序中，作為雙方當(dāng)事人的項(xiàng)目設(shè)立人和土地房屋權(quán)利的關(guān)系人有權(quán)口頭或以意見(jiàn)書(shū)的方式陳述意見(jiàn)。但口頭陳述或意見(jiàn)書(shū)的內(nèi)容只限于損失補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)事項(xiàng)的范圍，其他事項(xiàng)，例如不服項(xiàng)目認(rèn)定以及其他問(wèn)題，則只能記載在意見(jiàn)書(shū)中而不能口頭進(jìn)行陳述。此外，如果在事前制作的土地案件和包含房屋在內(nèi)的物件案卷中沒(méi)有附加異議，那么，在裁決程序中就不得對(duì)這些案卷所記載的事項(xiàng)是否真實(shí)表示異議。但是，如果能夠舉證證明案件中所記載事項(xiàng)違反真實(shí)情況的除外。
在裁決程序中，雙方當(dāng)事人還享有要求提交資料、詢問(wèn)證人、進(jìn)行鑒定和進(jìn)行實(shí)地調(diào)查的申請(qǐng)權(quán)，征收委員會(huì)當(dāng)然享有自身可以實(shí)施這些程序的權(quán)限。
3．裁決的種類
經(jīng)過(guò)審查，征收委員會(huì)可以作出兩類裁決：一是駁回裁決，一是征收或使用裁決。當(dāng)裁決的申請(qǐng)與項(xiàng)目或項(xiàng)目計(jì)劃與項(xiàng)目認(rèn)定的事項(xiàng)不符合，或者其他申請(qǐng)違反土地征收法的規(guī)定時(shí)，征收委員會(huì)作出駁回征收或使用申請(qǐng)的裁決。反之，征收委員會(huì)將作出征收或使用裁決。征收或使用裁決又可以進(jìn)一步分為權(quán)利取得裁決和清空交付裁決。權(quán)利取得裁決就征收土地的區(qū)域、土地的損失補(bǔ)償權(quán)利取得的時(shí)期等內(nèi)容作出確定，清空交付裁決設(shè)定了土地?fù)p失補(bǔ)償以外的補(bǔ)償，清空交付的期限等內(nèi)容。依據(jù)征收裁決，項(xiàng)目設(shè)立人必須在權(quán)利取得期限或者清空交付期限的屆滿之前支付裁決所確定的各種損失補(bǔ)償金額。如果在這些期限屆滿時(shí)沒(méi)有交付的，該裁決因此失效。項(xiàng)目設(shè)立人在履行了裁決確定的補(bǔ)償金支付等義務(wù)之后，自權(quán)利取得裁決所設(shè)定的權(quán)利取得之時(shí)取得相應(yīng)土地房屋的所有權(quán)，同時(shí)消滅該土地房屋上的其他權(quán)利。但是，在清空期限屆滿之前，所有權(quán)人等可以繼續(xù)占有該土地房屋。同時(shí)，在該期限之內(nèi)，土地房屋的所有權(quán)人、土地、建筑物及其附屬設(shè)施的占有人負(fù)有交付、轉(zhuǎn)移該該土地房屋的義務(wù)。如果不履行、沒(méi)有完全履行或者雖然已經(jīng)開(kāi)始履行但在該期限屆滿之前不能預(yù)見(jiàn)可以完成該項(xiàng)義務(wù)時(shí)，項(xiàng)目設(shè)立人可以申請(qǐng)都道府縣知事，依據(jù)《行政強(qiáng)制執(zhí)行法》的規(guī)定采用代執(zhí)行的方式完成義務(wù)狀態(tài)。
四、特別程序
《土地征收法》除了規(guī)定上述兩種正規(guī)的程序制度之外，在與資源收購(gòu)相配合，還設(shè)置了正式的裁決程序之外的特別程序。這些程序具體如下。
(1)調(diào)解程序
這是《土地征收法》設(shè)立的一種項(xiàng)目設(shè)立人和土地房屋權(quán)利關(guān)系人之間以不具有強(qiáng)制力的方式解決糾紛的程序制度。雙方或者一方當(dāng)事人可以向都道府縣知事提出調(diào)解申請(qǐng)。根據(jù)該申請(qǐng)，知事就各案情況任命由5名成員組成的調(diào)解委員會(huì)承擔(dān)調(diào)解職責(zé)。
在項(xiàng)目認(rèn)定告示公布之前，調(diào)解委員會(huì)通過(guò)調(diào)解實(shí)現(xiàn)在事實(shí)上使得當(dāng)事人之間達(dá)成合意。
(2)協(xié)議的確認(rèn)程序
在項(xiàng)目認(rèn)定告示之后至裁決申請(qǐng)?zhí)岢鲋暗钠陂g內(nèi)，如果當(dāng)事人之間達(dá)成協(xié)議，在具備一定的要件時(shí)，該協(xié)議取得征收委員會(huì)的確認(rèn)之后，就被視為同時(shí)作出了權(quán)利取得裁決和清空交付裁決。由此，項(xiàng)目設(shè)立人為了原始取得和清空交付土地，可以采取代執(zhí)行的法律手段，與此同時(shí)，原土地所有權(quán)人也被視為取得了該土地的贖回權(quán)。
(3)和解程序
征收委員會(huì)在審理的程序進(jìn)行之中的任何時(shí)候，都可以建議當(dāng)事人達(dá)成和解。當(dāng)和解符合一定的要件時(shí)，和解書(shū)一旦制作成立，就被視為征收委員會(huì)已經(jīng)作出了權(quán)利取得裁決和清空交付裁決。
除上述的特別程序制度之外，《土地征收法》還設(shè)置了緊急裁決程序制度和單純補(bǔ)償裁決程序制度，適用于于特定的情況。
五、與征收程序有關(guān)的行政訴訟程序
由于《土地征收法》設(shè)立的項(xiàng)目認(rèn)定程序與裁決程序各自承擔(dān)的作用不同，因此，針對(duì)相應(yīng)程序中產(chǎn)生的各種行政行為，在行政訴訟程序中可適用的訴訟種類也不盡相同。當(dāng)征收裁決程序中，作為當(dāng)事人的項(xiàng)目設(shè)立人或土地房屋權(quán)利的關(guān)系人如果對(duì)損失補(bǔ)償?shù)慕痤~表示不服時(shí)，可以另一方當(dāng)事人作為被告提起行政訴訟中的當(dāng)事人訴訟。由于這類訴訟所爭(zhēng)議的是損失補(bǔ)償?shù)慕痤~多少，即爭(zhēng)議只是限于私益的范圍之內(nèi)，因此，裁決本身不存在被請(qǐng)求撤銷變更的必要性。
但是，如果土地房屋權(quán)利的關(guān)系人是以損失補(bǔ)償之外的理由提起訴訟，例如當(dāng)事人認(rèn)為項(xiàng)目認(rèn)定違法、裁決程序違法時(shí)，即提出的理由屬于公益方面的內(nèi)容時(shí)，該當(dāng)事人在請(qǐng)求國(guó)土交通大臣進(jìn)行審查的基礎(chǔ)上，可以立即以征收委員會(huì)為被告提起行政訴訟中的撤銷訴訟。
中國(guó)目前以國(guó)務(wù)院《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》為中心建立了房屋征收制度體系，其關(guān)鍵點(diǎn)在拆遷人與被拆遷人之間的關(guān)系。許多糾紛也因制度的構(gòu)建而無(wú)法完善解決，甚至因此產(chǎn)生新的糾紛。上述日本《土地征收法》的內(nèi)容，至少可以給中國(guó)在土地房屋征收法制建設(shè)，尤其是在未來(lái)的立法方面如下的啟發(fā)：第一設(shè)立征收程序時(shí)，要嚴(yán)格區(qū)分所要解決的問(wèn)題是公益還是私益，其中，對(duì)于項(xiàng)目的公益性認(rèn)定是行政程序重要的開(kāi)端；第二在涉及到私益的損失補(bǔ)償時(shí)，承擔(dān)裁決的機(jī)關(guān)其地位是否具有實(shí)質(zhì)上的公正和合理性，至關(guān)重要；第三應(yīng)盡可能促使各方當(dāng)事人通過(guò)自愿收購(gòu)的方式取得公共用地。
參考文獻(xiàn)
[①][日]宮澤俊義著、盧部信喜補(bǔ)訂：《日本國(guó)憲法精解》，董輿譯，中國(guó)民主法制出版社1990年版，第250～251頁(yè)。
[②][日]遠(yuǎn)藤博也：《行政法（各論）》，青林書(shū)院1977年版，第233頁(yè)。
Abstract: urban land reserve is a complex and important engineering, the current land reserve system has a lot to perfect place, this new time how to perfect our country's land reserve system are studied, separately from the laws, administrative, technology and so on, were analyzed.
Keywords: land reserve;law; Administrative system; Implementation technology
中圖分類號(hào)：F301.0文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：
一項(xiàng)制度的完善，涉及法律基礎(chǔ)、行政體制、實(shí)施技術(shù)等多個(gè)方面，是一個(gè)系統(tǒng)的過(guò)程。我國(guó)城市土地儲(chǔ)備制度的完善，除了土地儲(chǔ)備規(guī)模與成本控制問(wèn)題外，還存在著其他需要改進(jìn)和完善的地方，包括法律法規(guī)的健全，融資渠道的拓寬，土地供應(yīng)的合理引導(dǎo)，以及儲(chǔ)備各部門(mén)之間協(xié)調(diào)與溝通工作的加強(qiáng)等。
一、建立健全土地儲(chǔ)備法律支撐體系
建立健全城市土地儲(chǔ)備制度的法律支撐體系是保證城市土地儲(chǔ)備制度有效運(yùn)行的重要手段。土地儲(chǔ)備制度作為我國(guó)深化土地使用制度改革的一項(xiàng)氣度創(chuàng)新，目前國(guó)家還沒(méi)有專門(mén)的法律對(duì)其進(jìn)行規(guī)范，各地以地方法規(guī)的方式出臺(tái)了一些相關(guān)的規(guī)范性文件，但都不夠完善齊全。
我國(guó)現(xiàn)行的《土地管理法》第二條第一款規(guī)定：中華人民共和國(guó)實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制?！锻恋毓芾矸ā返诰艞l規(guī)定：國(guó)有土地和農(nóng)民集體所有的土地，可以依法確定給單位或個(gè)人使用。使用土地的單位和個(gè)人，有保護(hù)、管理和合理利用土地的義務(wù)。但對(duì)土地的所有權(quán)和使用權(quán)的內(nèi)涵未做出明確的界定?！锻恋毓芾矸ā返谖迨藯l和第六十五條規(guī)定：為公共利益需要使用的土地，或?yàn)閷?shí)施城市規(guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改建，可以依法收回或調(diào)整使用國(guó)有土地或集體土地。收回或調(diào)整的國(guó)有土地的，對(duì)原土地使用者給予充分的補(bǔ)償。
上述規(guī)定雖然為建立城市土地儲(chǔ)備制度提供了一定的法律依據(jù)，但不盡明確和完善，覆蓋范圍太小，對(duì)政府如何建立土地儲(chǔ)備機(jī)制，行使土地統(tǒng)一收購(gòu)以及規(guī)范土地市場(chǎng)操作都沒(méi)有明確的規(guī)定。此外，對(duì)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的定位，儲(chǔ)備資金的籌集，舊城區(qū)拆遷的貨幣補(bǔ)償、土地整理、改造成本的協(xié)調(diào)，企業(yè)土地收購(gòu)，公益性用地管理和劃撥等方面亦缺乏必要的立法。因此，必須建立健全相應(yīng)的法律規(guī)范對(duì)土地儲(chǔ)備進(jìn)行明確，使土地儲(chǔ)備工作有法可依。首先，應(yīng)當(dāng)明確土地儲(chǔ)備的立法原則。立法原則來(lái)源于城市土地儲(chǔ)備經(jīng)營(yíng)的政策目標(biāo)。目前，各地土地儲(chǔ)備的政策目標(biāo)主要集中在合理利用土地、盤(pán)活國(guó)有存量土地和有效配置土地資源三個(gè)方面，從實(shí)踐來(lái)看，重視經(jīng)濟(jì)效益輕視社會(huì)效益現(xiàn)象較為嚴(yán)重。筆者認(rèn)為，我國(guó)土地儲(chǔ)備的政策目標(biāo)主要應(yīng)當(dāng)包括保障社會(huì)公共利益、保證政府社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)以及合理有效配置國(guó)土資源三個(gè)方面。其次，應(yīng)當(dāng)頒布適用于全國(guó)的土地儲(chǔ)備法規(guī)。該法規(guī)中應(yīng)當(dāng)對(duì)城市土地儲(chǔ)備經(jīng)營(yíng)的目標(biāo)、含義及性質(zhì)、征用與征收、儲(chǔ)備、出讓、補(bǔ)償?shù)茸龀雒鞔_的規(guī)定，為土地整理提供法律保障。第三，應(yīng)當(dāng)根據(jù)城市土地儲(chǔ)備經(jīng)營(yíng)的目的對(duì)目前涉及土地儲(chǔ)備的相關(guān)法規(guī)進(jìn)行清理和調(diào)整，特別是加強(qiáng)對(duì)部門(mén)規(guī)章、地方性法規(guī)和規(guī)章的清理；在做好上述工作的基礎(chǔ)上從土地價(jià)格、土地市場(chǎng)、土地管理、城市規(guī)劃、國(guó)有資產(chǎn)管理監(jiān)督等方面對(duì)土地儲(chǔ)備法規(guī)進(jìn)行完善，并構(gòu)建法律體系。
2011年1月21日，備受關(guān)注的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》(以下簡(jiǎn)稱《征收補(bǔ)償條例》)在經(jīng)過(guò)先后兩次面向全社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)后。終于正式公布實(shí)施。新條例的實(shí)施，讓實(shí)施九年多、廣受爭(zhēng)議的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》(2001年11月1日正式實(shí)施)壽終正寢。因此，筆者對(duì)《征收補(bǔ)償條例》進(jìn)行了檢讀，就自己的感觸與思考談?wù)勛约旱目捶ā?/p>
《征收補(bǔ)償條例》的頒布和實(shí)施，其確立的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)化、征收程序透明化、公共利益明晰化、強(qiáng)制征收司法化等新制度、新原則，對(duì)遏制目前社會(huì)中頻繁出現(xiàn)的暴力拆遷行為，規(guī)范國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償行為，化解我國(guó)城市房屋征收中長(zhǎng)期存在的矛盾與利益沖突，促進(jìn)我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展，有著十分重要的意義。
（1）立法理念發(fā)生了很大轉(zhuǎn)變。《征收補(bǔ)償條例》的公布，首先讓人們最直接感受到了政府的立法理念明顯地從國(guó)家利益、公共利益至上轉(zhuǎn)變?yōu)楣怖媾c個(gè)人利益并重保護(hù)，使私權(quán)進(jìn)一步在法律上獲得與公權(quán)一樣應(yīng)有的平等地位。
（2）房屋征收和拆遷活動(dòng)得到進(jìn)一步規(guī)范化。相比《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，《征收補(bǔ)償條例》對(duì)房屋征收和拆遷活動(dòng)進(jìn)行了更有效的規(guī)范，主要表現(xiàn)為：第一，明確了政府征收補(bǔ)償?shù)闹黧w地位，理順了行政征收法律關(guān)系，規(guī)定了各級(jí)政府征收與補(bǔ)償?shù)穆氊?zé)與義務(wù)，克服了以往城市拆遷中政府遁形的弊端。這一明確規(guī)定有助于化解長(zhǎng)期以來(lái)因建設(shè)單位作為拆遷主體所引發(fā)的各種社會(huì)矛盾，有助于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。第二，增強(qiáng)了被征收人的參與性?！墩魇昭a(bǔ)償條例》明確了被征收人多數(shù)決、召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)、被征收人選定房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)、被征收人對(duì)補(bǔ)償決定不服可以申請(qǐng)行政復(fù)議也可以提起行政訴訟等，賦予被征收人參與權(quán)、表決權(quán)和復(fù)議訴訟的權(quán)利，這是一個(gè)很明顯的進(jìn)步；第三，規(guī)范了政府征收程序及確立司法救濟(jì)程序，包括征收決定的作出程序、補(bǔ)償方案制定程序、強(qiáng)制搬遷程序、爭(zhēng)議解決機(jī)制以及救濟(jì)程序；第四，公共利益的范圍界定，明確了征收前提條件。
（3）補(bǔ)償制度的完善，有利于確保私人利益不受侵犯?！墩魇昭a(bǔ)償條例》充分保護(hù)被征收人的合法權(quán)益，集中體現(xiàn)在強(qiáng)化被拆遷人的補(bǔ)償規(guī)定。該條例最凸顯的方面是體現(xiàn)了強(qiáng)化補(bǔ)償，充分維護(hù)了被征收人的利益。
（4）征收補(bǔ)償?shù)某绦虻玫竭M(jìn)一步完善。程序是制度的保障?！墩魇昭a(bǔ)償條例》也正是通過(guò)程序的完善，從而保障了征收和拆遷的有序進(jìn)行，切實(shí)保護(hù)了被拆遷人的合法權(quán)益。
由于現(xiàn)行集體土地征收的法律和政策規(guī)定等制度缺陷及政府在征地實(shí)踐中的弊端，導(dǎo)致農(nóng)民土地權(quán)益頻繁受損。失去土地的同時(shí)，農(nóng)民失去了基本生活保障，社會(huì)身份無(wú)所依托，就會(huì)成為一個(gè)就業(yè)困難、沒(méi)有保障的社會(huì)新群體，這將是社會(huì)穩(wěn)定的巨大隱患和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大難題，這一現(xiàn)象必須引起我們的重視和關(guān)注。
一、農(nóng)村集體土地征收機(jī)制的現(xiàn)狀分析
近年來(lái)集體土地征收中暴露出來(lái)的矛盾和問(wèn)題越來(lái)越多，保護(hù)耕地與非農(nóng)建設(shè)占地的矛盾日益突出，因征地引發(fā)的居高不下，時(shí)有發(fā)生，成為影響社會(huì)穩(wěn)定的一個(gè)重要因素。這些都暴露出我國(guó)集體土地征收上制度性的缺陷，有關(guān)法規(guī)規(guī)定嚴(yán)重滯后于現(xiàn)實(shí)需要。以下就來(lái)分析一下我國(guó)集體土地征收及補(bǔ)償安置制度所存在的問(wèn)題。
（一）法律中“公共利益需要”缺乏明確界定
我國(guó)只是原則性地規(guī)定了集體土地征收必須符合“公共利益”，但具體什么事業(yè)符合“公共利益”卻沒(méi)有明確的規(guī)定，這就導(dǎo)致實(shí)踐中政府借“公共利益”之名濫用土地征收權(quán)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。
（二）集體土地征收程序缺乏具體規(guī)定
土地征收應(yīng)該具有嚴(yán)格的法律操作程序，但我國(guó)憲法中雖規(guī)定征收是依“法律規(guī)定”進(jìn)行，《土地管理法》及其實(shí)施條例中有關(guān)土地征收程序的規(guī)定更是簡(jiǎn)單、粗糙，土地征收程序在法規(guī)中與農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批程序、建設(shè)用地審批程序等其他內(nèi)容混雜在一塊，缺乏條理性和清晰度。由于法律上缺乏明晰規(guī)定，導(dǎo)致政府在決定土地規(guī)劃和征收時(shí)，缺乏公開(kāi)的聽(tīng)證程序；在確定征收補(bǔ)償時(shí)，缺乏中立的評(píng)估機(jī)構(gòu)，補(bǔ)償價(jià)格都是政府單方面決定的；征收及利益分配機(jī)制還缺乏應(yīng)有的司法救濟(jì)程序，很有可能損害農(nóng)民的土地權(quán)益。正是由于法律程序的缺位，導(dǎo)致在集體土地征收的過(guò)程中嚴(yán)重剝奪了被征農(nóng)民的知情權(quán)、參加權(quán)、申訴權(quán)，這就難免導(dǎo)致糾紛的發(fā)生。
（三）集體土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低
根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)以征地年產(chǎn)值為標(biāo)準(zhǔn)。因我國(guó)農(nóng)業(yè)粗放經(jīng)營(yíng)、農(nóng)業(yè)效率不高，以年產(chǎn)值為標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償費(fèi)用必定偏低。這也是導(dǎo)致集體土地征收過(guò)程中征收方與被征收方矛盾尖銳的主要原因，農(nóng)民對(duì)過(guò)低的征地補(bǔ)償難以理解。而與此相對(duì)比的是，集體土地被低價(jià)征收后，土地出讓收益則高出很多。這種不平衡造就了土地補(bǔ)償費(fèi)與土地出讓收益之間的巨大差距，巨大的差距也就意味著政府所能獲得的巨大利益，政府對(duì)“土地財(cái)政”的依賴性一定程度上形成了政府與民爭(zhēng)利的現(xiàn)象。
（四）政府在征收程序中權(quán)力集中，暗箱操作，腐敗滋生
政府在征收過(guò)程中集眾多角色與一身，既是征收決定者，又是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定者，還是正義的裁決者，由于法律、法規(guī)的不完善導(dǎo)致土地征收過(guò)程中政府的征收權(quán)得不到程序的制約，權(quán)力容易被濫用。在完全市場(chǎng)化的土地出讓市場(chǎng)，通過(guò)出讓土地能夠獲得巨大利益，這就驅(qū)動(dòng)了一些地方政府為賣地而征地的行為。地方政府成為“賣地財(cái)政”。政府官員與開(kāi)發(fā)商“共同運(yùn)作”使許多非公益目的的用地以公益目的的名義被征收。在利益面前不少官員鋌而走險(xiǎn)收受賄賂，為違法的征收行為保駕護(hù)航，部分政府將土地以低廉的價(jià)格用來(lái)招商引資以實(shí)現(xiàn)自己的政績(jī)。
二、對(duì)完善土地征收制度的一些建議
土地征收所造成的矛盾，既有其歷史客觀原因，也有其現(xiàn)實(shí)的利益因素驅(qū)導(dǎo)，這是社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)過(guò)程中難以避免的問(wèn)題。現(xiàn)階段的任務(wù)是盡可能多地發(fā)現(xiàn)存在問(wèn)題，并著手去應(yīng)對(duì)解決，在保持社會(huì)和諧、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定高速發(fā)展的情況下完善土地征收制度。
（一）提升農(nóng)民的法制觀念及了解政策的意識(shí)
在現(xiàn)實(shí)中了解到，因?yàn)檗r(nóng)民的法制意識(shí)薄弱或者對(duì)國(guó)家相關(guān)的征地及征地補(bǔ)償制度不了解，雖然覺(jué)得征地的程序或者補(bǔ)償不合理，可往往拿不出相關(guān)知識(shí)出來(lái)而蒙受損失。這就不僅需要農(nóng)民自己主動(dòng)去了解國(guó)家的一些切實(shí)關(guān)乎自身利益的法規(guī)政策，而且，各級(jí)政府應(yīng)該將國(guó)家頒布的相關(guān)法規(guī)政策及時(shí)宣傳到位，提升村民的法律意識(shí)，避免在征地過(guò)程中出現(xiàn)不和諧的事件發(fā)生。
（二）制定《土地利用規(guī)劃法》，明確土地用途規(guī)劃的產(chǎn)生和變更程序
土地用途管制是指國(guó)家為保證土地資源的合理利用，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，通過(guò)編制土地利用規(guī)劃，劃定土地用途區(qū)，確定土地使用限制條件，并要求土地的所有者、使用者嚴(yán)格按照國(guó)家規(guī)定的土地用途利用土地的制度。雖然中國(guó)土地管理法也確立了相應(yīng)的土地用途管制制度，但是對(duì)于土地用途規(guī)劃的制定、變更程序以及用途規(guī)劃變更的附隨補(bǔ)償義務(wù)等都缺乏具有可操作性的規(guī)定。因此，中國(guó)應(yīng)盡快制定土地利用規(guī)劃法，完善土地用途的產(chǎn)生和變更程序，明確用途規(guī)劃變更的補(bǔ)償義務(wù)。
（三）制定《土地征收法》，確立科學(xué)合理的集體土地征收制度
必須由法律來(lái)規(guī)定按市場(chǎng)價(jià)格為補(bǔ)償計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)的制度，同時(shí)要實(shí)現(xiàn)安置方式的多樣化。世界各國(guó)的土地征收補(bǔ)償均以土地的市場(chǎng)價(jià)值為補(bǔ)償?shù)挠?jì)算標(biāo)準(zhǔn)，并且同時(shí)也建立了完善的市場(chǎng)價(jià)格評(píng)估機(jī)制。中國(guó)承認(rèn)農(nóng)民對(duì)土地的完整轉(zhuǎn)讓權(quán)后，必然建立與之對(duì)應(yīng)的以土地市場(chǎng)價(jià)值為補(bǔ)償基準(zhǔn)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。此外，還應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)土地征收補(bǔ)償方式的多樣化。從中國(guó)目前各地的實(shí)際做法來(lái)看，留地補(bǔ)償是一種非常受歡迎的補(bǔ)償安置方式。因此，中國(guó)應(yīng)當(dāng)確立多元化的征地補(bǔ)償安置方式。
（四）公平合理地進(jìn)行土地征收補(bǔ)償
為確保被征收者在因征收而受到權(quán)益侵害時(shí)可以獲得補(bǔ)償，法律必須規(guī)定補(bǔ)償?shù)姆秶?、?biāo)準(zhǔn)、種類等條款。為了更好地維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，首先，對(duì)于土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)而言，應(yīng)采公平補(bǔ)償方式，由被征地方與用地方以平等主體的方式對(duì)土地價(jià)格、地上物價(jià)值、搬遷費(fèi)用等進(jìn)行一系列的要約與承諾來(lái)完成，這種方式也最能充分體現(xiàn)土地所有者及使用者的權(quán)能，也很好地維護(hù)了談判雙方的利益。其次，法律應(yīng)該明確土地征收補(bǔ)償?shù)姆秶粌H包括土地的價(jià)格，而且青苗及附著物補(bǔ)償費(fèi)、新菜地開(kāi)發(fā)建設(shè)、移民安置補(bǔ)助費(fèi)等都應(yīng)包括在補(bǔ)償?shù)姆秶鷥?nèi)。再次，明確土地征收補(bǔ)償?shù)陌l(fā)放主體，盡管土地的所有權(quán)為農(nóng)民集體組織所有，但土地征收也損害了農(nóng)民的土地使用權(quán)，所以，土地補(bǔ)償費(fèi)用也應(yīng)該分配給農(nóng)民一部分，針對(duì)出現(xiàn)的農(nóng)民坐吃山空的現(xiàn)象，農(nóng)民此部分的收益可以通過(guò)社會(huì)保障的形式實(shí)現(xiàn)。集體土地征收對(duì)于農(nóng)民而言，最根本的影響在于其失去了賴以為生的基本生產(chǎn)資料，而非簡(jiǎn)單的財(cái)產(chǎn)權(quán)益喪失。其對(duì)于農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)的生產(chǎn)生活有根本性的改變效果。因此，集體土地征收補(bǔ)償不僅要考慮農(nóng)民喪失的集體土地自身的價(jià)值，更應(yīng)當(dāng)從農(nóng)民日后生計(jì)的維護(hù)和可持續(xù)發(fā)展角度為農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益提供保障。而地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有就自不待言。最后，土地征收補(bǔ)償費(fèi)用的發(fā)放方式也鼓勵(lì)創(chuàng)新，我國(guó)主要實(shí)行貨幣化的安置方式，但由于現(xiàn)在農(nóng)民未納入社會(huì)保障體系，為了保證社會(huì)的安定以及農(nóng)民個(gè)體的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，在符合法律規(guī)定和適應(yīng)本地實(shí)際情況的前提下，鼓勵(lì)多種模式的補(bǔ)償辦法。
一、對(duì)農(nóng)村集體土地征收的現(xiàn)有規(guī)定
（一）對(duì)農(nóng)村集體土地征收權(quán)的設(shè)定
《土地管理法》第四十三條規(guī)定，任何單位和個(gè)人進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)都必須依法使用國(guó)有土地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)村村民住宅、鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)經(jīng)依法批準(zhǔn)后，才可以使用農(nóng)村集體土地。第四十五條規(guī)定，征收集體土地及其附屬物應(yīng)當(dāng)由省級(jí)人民政府或國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。第四十四條和第四十六條規(guī)定政府占用或使用農(nóng)村集體土地進(jìn)行城市廣場(chǎng)和城市道路建設(shè)，必須首先辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和征地審批手續(xù)。農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批是指將農(nóng)業(yè)用途的土地改變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)建設(shè)用地，必須依法由有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)。征地審批，是指將農(nóng)民集體土地征收為國(guó)有土地，必須經(jīng)國(guó)務(wù)院和省級(jí)、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)。
由此得知，縣級(jí)以及縣級(jí)以下政府部門(mén)都沒(méi)有權(quán)力直接進(jìn)行農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的征收?，F(xiàn)在有些政府部門(mén)從農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織手中直接取得農(nóng)村集體耕地進(jìn)行城市廣場(chǎng)和城市道路建設(shè)，是濫用行政權(quán)力的行為。
（二） 對(duì)農(nóng)村集體土地征收程序的設(shè)定
現(xiàn)有的法律對(duì)農(nóng)村集體土地的征收沒(méi)有一個(gè)嚴(yán)格的規(guī)定和控制，也沒(méi)有原則性的法條。根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定農(nóng)轉(zhuǎn)非建設(shè)用地，普遍適用的征收程序是：告知征地情況-確認(rèn)征地調(diào)查結(jié)果-組織征地聽(tīng)證-報(bào)批-征收土地公告-征地補(bǔ)償安置方案制定及公告-報(bào)批征地補(bǔ)償安置方案-批準(zhǔn)征地補(bǔ)償方案-批準(zhǔn)征地補(bǔ)償方案-實(shí)施補(bǔ)償-交付土地。
（三）對(duì)農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償?shù)脑O(shè)定
《土地管理法》第四十七條規(guī)定：征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍，每公頃不得超十五，安置補(bǔ)助費(fèi)，為每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。
2012年11月28日通過(guò)的《中國(guó)土地管理法修正案（草案）》（下文中稱為“草案”）對(duì)于農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償提出以下四點(diǎn)新措施：刪除按土地原有用途補(bǔ)償和30倍補(bǔ)償上限規(guī)定；草案在土地補(bǔ)償、安置補(bǔ)助、青苗和地上附著物三項(xiàng)補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，把住宅從地上附著物中單獨(dú)列出，并增加了社會(huì)保障補(bǔ)償；補(bǔ)償資金不落實(shí)不得批準(zhǔn)和實(shí)施征地；授權(quán)國(guó)務(wù)院制定征地補(bǔ)償安置具體辦法。
然而，截至目前，我國(guó)尚未出臺(tái)針對(duì)農(nóng)村集體土地征收的相關(guān)法律。
二、地方政府違法征收土地的幾種典型問(wèn)題
我國(guó)已經(jīng)在農(nóng)村集體土地征收的規(guī)范方面做出了非常多的努力。然而，隨著城市經(jīng)營(yíng)管理越來(lái)越市場(chǎng)化，土地使用權(quán)的掛牌拍賣成為城市經(jīng)營(yíng)的重要方式之一。
地方政府想要拍賣土地有兩個(gè)重要的前提：第一，必須是國(guó)有土地；第二，必須有地可“賣”。由于城市市區(qū)剩余的、可供拍賣的國(guó)有土地資源不多，“開(kāi)發(fā)”農(nóng)村土地就成了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的唯一方式，再加上《土地管理法》對(duì)農(nóng)用地轉(zhuǎn)征為建設(shè)用地程序的嚴(yán)格規(guī)定，使得依法征收農(nóng)村集體土地的手續(xù)復(fù)雜、周期長(zhǎng)，為了在任期內(nèi)能有所建樹(shù)，地方政府選擇了“突破”中央規(guī)定（或者說(shuō)是法律規(guī)定）的征地方式。以下為兩種典型的地方政府違法征地的形式：
（一）“先征后批”或者“征而不批”
根據(jù)農(nóng)村集體土地征收程序，在報(bào)批前，地方政府需要對(duì)擬征地的相關(guān)事宜與集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行告知并組織征地聽(tīng)證會(huì)，在報(bào)批后還應(yīng)公告補(bǔ)償安置方案及土地補(bǔ)償?shù)怯浀?。然而，這樣的程序不但需要的時(shí)間很長(zhǎng)，能夠獲得省政府或中央政府批準(zhǔn)的也很少。為了能夠獲得足夠的國(guó)有土地來(lái)支撐經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地方政府開(kāi)始尋求“變通”的途徑。
先“征地”再按照法定的程序向上級(jí)政府報(bào)批，這是地方政府向“法權(quán)威”挑釁的第一步。類似的“變通”多了，地方政府對(duì)“法權(quán)威”的畏懼感減弱，利益使得地方政府的行為更加大膽，直至把依法向上級(jí)政府報(bào)批扔一邊直接進(jìn)行征地。另一方面，因?yàn)樾姓?quán)的強(qiáng)制性和權(quán)威性，很多縣級(jí)的政府就可以冠冕堂皇地“征地”了。據(jù)調(diào)查，在我國(guó)部分城市，地方政府未辦理手續(xù)就擅自征收集體土地（“征而不批”）的情況已經(jīng)非常嚴(yán)重，土地管理方面的法律已經(jīng)被“架空”。
（二）少批多征，層層加碼
地方政府征收集體土地時(shí)的另一種違法征地的行為是“少批多征，層層加碼”。舉例來(lái)說(shuō)，四川省某鎮(zhèn)政府手執(zhí)縣政府征收10畝建設(shè)用地的批文，對(duì)某生產(chǎn)小隊(duì)進(jìn)行了為數(shù)40畝的違法集體土地征收，該生產(chǎn)小隊(duì)擁有村民102人，每人最后分得土地補(bǔ)償金5000元，而這5000元僅是原有土地一年的產(chǎn)值。這只是眾多違法征收農(nóng)民集體土地的案例之一，在全國(guó)有相同情況的案例數(shù)量數(shù)不勝數(shù)。有時(shí)甚至連村委都會(huì)扛著政府征地的“大旗”渾水摸魚(yú)，割上一塊地自己建房“搞三產(chǎn)”，直接侵犯了農(nóng)民的土地權(quán)益。
三、規(guī)范農(nóng)村集體土地征收的思考
（一） 建立“公共利益”評(píng)估體系
在我國(guó)的行政法律體系中，維護(hù)公共利益是至高的原則，但是我們憲法和法律始終對(duì)公共利益的概念沒(méi)有明確的設(shè)定。在農(nóng)村集體土地征收的違法案例中，地方政府皆打著“公共利益”的旗號(hào)，這些行為所代表的公共利益是否大于農(nóng)民集體所犧牲的私人利益，我們沒(méi)有衡量過(guò)。也沒(méi)有任何一個(gè)機(jī)構(gòu)能對(duì)具體項(xiàng)目的公共利益進(jìn)行衡量和評(píng)估。另外，司法部門(mén)對(duì)是否符合公共利益的審查，并沒(méi)有一個(gè)成熟的審查系統(tǒng)和科學(xué)的計(jì)算程序，太多的裁量無(wú)法反映征收項(xiàng)目的真實(shí)價(jià)值。
因此，應(yīng)在法律系統(tǒng)中加入公共利益衡量的相關(guān)法條，在公共部門(mén)中建立一個(gè)獨(dú)立的部門(mén)對(duì)各個(gè)建設(shè)項(xiàng)目的公共利益含量與即將強(qiáng)制收繳的私人利益含量進(jìn)行評(píng)估和比較，來(lái)確定對(duì)農(nóng)村集體用地征收的項(xiàng)目確實(shí)是基于公共利益的需求。
（二）改革地方政府以經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)為主的考核標(biāo)準(zhǔn)
地方政府之所以敢于冒險(xiǎn)，其根本原因在于地方政府績(jī)效考核以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)作為衡量政績(jī)的主要指標(biāo)，地方政府為了出經(jīng)濟(jì)成績(jī)，往往會(huì)不顧法律的規(guī)定。
改革地方政府內(nèi)部以經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)為主的考核標(biāo)準(zhǔn)和考核體系，通過(guò)考核指標(biāo)的轉(zhuǎn)變引導(dǎo)政府從單一的經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向?yàn)橹鬓D(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)、文明、居民幸福指數(shù)等共同主導(dǎo)的方向發(fā)展。
（三）完善土地管理監(jiān)督系統(tǒng)與救濟(jì)
根據(jù)依法行政原則，對(duì)公民自由和合法財(cái)產(chǎn)的侵害必須得到法律授權(quán)（法律保留），行政機(jī)關(guān)不得變更廢除或者廢止法律（法律優(yōu)先），國(guó)家及行政行為受自己制定的法令的約束，并受到司法、行政和大眾監(jiān)督。
在違法征收中，農(nóng)民對(duì)“政府”的信任往往大于對(duì)“法律”的信任，行政復(fù)議和行政訴訟的成本又太高，而政府內(nèi)部行政監(jiān)督乏力，司法機(jī)關(guān)執(zhí)法不嚴(yán)，再加上各地方監(jiān)督部門(mén)的執(zhí)法情況不同，致使地方政府看到其它地方政府由于違法征地而被查處，仍然能泰然自處。
因此，應(yīng)完善土地管理監(jiān)督系統(tǒng)和救濟(jì)途徑，成立或者授權(quán)某個(gè)政府部門(mén)專門(mén)實(shí)施土地管理監(jiān)督事宜，并簡(jiǎn)化土地管理類行政復(fù)議的程序，使農(nóng)民一個(gè)電話、一封信便能完成行政復(fù)議的申請(qǐng)；加強(qiáng)司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，為農(nóng)民或集體經(jīng)濟(jì)組織提供司法援助；公益組織也應(yīng)對(duì)農(nóng)民土地權(quán)益維護(hù)提供援助，尤其是法律知識(shí)的普及。
另外，在土地征收立法中加入索回程序，財(cái)產(chǎn)征收中的索還程序，既作為不動(dòng)產(chǎn)征收目的的計(jì)劃沒(méi)有落實(shí)或者不再需要不動(dòng)產(chǎn)，或者征收目的不能實(shí)現(xiàn)，被征收人可以要求征收回轉(zhuǎn)，被征收人應(yīng)當(dāng)享有索還的權(quán)利。
（四）完善征地補(bǔ)償制度
上文中提到四川省某鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)民集體土地征收的補(bǔ)償費(fèi)用為一戶5000 元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于《土地管理法》關(guān)于安置補(bǔ)助費(fèi)為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的4-6倍的標(biāo)準(zhǔn)，并且該鎮(zhèn)的補(bǔ)償方案并沒(méi)有與集體經(jīng)濟(jì)小組的農(nóng)民進(jìn)行協(xié)商，完善征地補(bǔ)償制度在這種情況下就顯得十分必要。
首先，改變補(bǔ)償方式。2012年《草案》仍然按照土地的原使用方式進(jìn)行補(bǔ)償，無(wú)法使農(nóng)民得到等價(jià)的補(bǔ)償，應(yīng)該將征收土地后土地的開(kāi)發(fā)收益算入征地的補(bǔ)償費(fèi)用中。
其次，建立完善的土地價(jià)值評(píng)估體系。公益征收的關(guān)鍵是補(bǔ)償，而補(bǔ)償?shù)暮诵氖潜徽魇肇?cái)產(chǎn)的估價(jià)。在實(shí)踐中，評(píng)估機(jī)構(gòu)與征收人互相串通，故意壓低評(píng)估價(jià)格。因此，應(yīng)完善系統(tǒng)的土地價(jià)值評(píng)估制度，對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)選擇、評(píng)估操作規(guī)范、估價(jià)程序、評(píng)估異議處理等方面制定明確可行的規(guī)定，確保評(píng)估價(jià)格公正真實(shí)。
再次，在集體土地征收的補(bǔ)償中應(yīng)明確補(bǔ)償聽(tīng)證的程序，注重農(nóng)民對(duì)補(bǔ)償方案的參與權(quán)，保證補(bǔ)償方案的滿意程度，通過(guò)協(xié)商方式達(dá)成共識(shí)，順利完成征地，也能減少行政違法的發(fā)生。
總之，科學(xué)合理的土地征收程序有利于平衡國(guó)家、集體和個(gè)人的利益，維護(hù)各方的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義，并促進(jìn)土地征收的順利進(jìn)行，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。
二、我國(guó)土地征收程序的缺陷
如上所述，科學(xué)合理的土地征收程序起著巨大作用，但在我國(guó)，由于立法經(jīng)驗(yàn)的不足和立法技術(shù)的落后，土地征收程序規(guī)定得粗糙，簡(jiǎn)單，存在著明顯的缺陷與不足。
（一）我國(guó)關(guān)于土地征收程序的規(guī)定
我國(guó)《土地管理法》及其《實(shí)施條例》對(duì)土地征收程序作了較為詳細(xì)的規(guī)定。根據(jù)上述法律和行政法規(guī)的規(guī)定，我國(guó)的征地審批權(quán)和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批權(quán)集中到國(guó)務(wù)院和省兩級(jí)政府，縣市政府只有執(zhí)行權(quán)，起到約束土地征收、防止耕地流失的作用。我國(guó)的征收程序可分為四個(gè)階段，即建設(shè)單位申請(qǐng)、擬定補(bǔ)償方案、政府核準(zhǔn)方案、撥付發(fā)證。其程序從表面看與其他國(guó)家差異不大，但在具體規(guī)定和實(shí)質(zhì)內(nèi)容上卻存在著較大差距。
（二）我國(guó)土地征收程序的缺陷
1.有關(guān)土地征收程序的立法比較簡(jiǎn)單、粗糙，在許多具體的制度設(shè)計(jì)上存在漏洞。具體表現(xiàn)在：
（1）土地征收目的合法性審查沒(méi)有納入程序中。土地征收目的必須合法，必須是為了公共利益需要才能征收土地，這是國(guó)際上通行的原則，亦為我國(guó)法律所接受。但這一原則在實(shí)施過(guò)程中卻受到了嚴(yán)重扭曲，表現(xiàn)在：
首先，我國(guó)對(duì)公共利益的界定不夠明確?，F(xiàn)行立法對(duì)“公共利益”語(yǔ)焉不詳，僅做出了概括性規(guī)定，為征收權(quán)的膨脹和濫用提供了可乘之機(jī)。新近出臺(tái)的《物權(quán)法》第42條規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)?！边@一規(guī)定強(qiáng)調(diào)了“公共利益的需要”，但對(duì)何謂“公共利益”卻只字未提，無(wú)法為“公共利益”提供把握尺度，極易成為政府?dāng)U大征收范圍的借口。更為甚者，《土地管理法》第43條規(guī)定，“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地……前款所稱依法申請(qǐng)使用的國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地”，這實(shí)際上將公共利益的界定無(wú)限擴(kuò)大，嚴(yán)重侵害農(nóng)民的合法權(quán)益。
其次，公共利益在程序上沒(méi)有保障。土地征收目的審查機(jī)制既包括土地征收申請(qǐng)、批準(zhǔn)前，有關(guān)機(jī)關(guān)對(duì)土地征收目的合法性的事前審查，也包括土地征收被批準(zhǔn)后，被征收人認(rèn)為土地征收目的不具有合法性時(shí)的救濟(jì)機(jī)制，可以稱為事后審查。1
我國(guó)現(xiàn)行立法中，沒(méi)有充分考慮征地利害關(guān)系人的利益，未賦予其廣泛的參與權(quán)；土地征收審批程序中沒(méi)有征地目的合法性的專項(xiàng)審查，在征地公告中也沒(méi)有征地目的合法性的專門(mén)說(shuō)明；當(dāng)集體或農(nóng)民對(duì)公共利益的認(rèn)定存在疑慮，對(duì)征收的程序存在異議時(shí)，卻缺乏合法有效的救濟(jì)方式，這樣的一個(gè)直接后果是，無(wú)論在實(shí)際操作中還是在觀念上都淡化了對(duì)征收土地目的合法性這一基本前提的重視，導(dǎo)致一些經(jīng)營(yíng)性用地也采用征收方式，從而嚴(yán)重侵害了集體土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。2
（2）缺少對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督機(jī)制。在我國(guó)，行政機(jī)關(guān)既是土地征收的決定者，亦是執(zhí)行者，處于絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位，必須嚴(yán)加監(jiān)督，防止權(quán)力濫用，但我國(guó)現(xiàn)行土地立法并沒(méi)有規(guī)定必要的監(jiān)督機(jī)制，如在征地范圍的決定權(quán)、征地審查權(quán)、賠償方案確定權(quán)等方面都只規(guī)定由行政機(jī)關(guān)自主決定、具體實(shí)施，缺少對(duì)行政機(jī)關(guān)的必要監(jiān)督，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員，為權(quán)力尋租提供機(jī)會(huì)。實(shí)踐中，政府集土地征收者、土地交易者、土地爭(zhēng)議裁決者等多種角色于一身，根本無(wú)從監(jiān)督，導(dǎo)致違法征地行為大量發(fā)生，侵害了集體和個(gè)人的合法權(quán)益，也帶來(lái)了行政權(quán)力的泛濫，破壞政府和人民的關(guān)系，危害社會(huì)穩(wěn)定和繁榮。
2.土地征收程序中對(duì)被征收者的保護(hù)不足。這主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
（1）土地征收程序透明度和公示性不夠。作為征收利害關(guān)系人的集體和農(nóng)民在征地前被剝奪了知情權(quán)、協(xié)商權(quán)和申訴權(quán)，幾乎處于任人宰割的地位。1從土地征收的決定，到補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)和征收爭(zhēng)議的解決等，都完全由行政機(jī)關(guān)決定并實(shí)施，實(shí)難保障征收程序的公示性，無(wú)法避免暗箱操作行為的發(fā)生，因而難以保障被征收者的利益獲得公正的保護(hù)。
（2）被征收者在土地征收過(guò)程中缺乏表達(dá)自己意見(jiàn)的機(jī)會(huì)。整個(gè)征地過(guò)程中，被征收者都處于比較被動(dòng)的局面?！锻恋毓芾矸ā返?8條規(guī)定，征地補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān)地方政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽(tīng)取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見(jiàn)，但既然征地補(bǔ)償方案已經(jīng)確定，被征收者的意見(jiàn)所起的作用是微乎其微的。因此，盡管土地征收中有“兩公告”制度，但實(shí)際上是讓農(nóng)民到指定單位辦手續(xù)的“通知書(shū)”，因?yàn)檎魇辗桨负脱a(bǔ)償安置方案均是在經(jīng)批準(zhǔn)之后方才公告的，此時(shí)，對(duì)農(nóng)民提出的意見(jiàn)只有在確需修改的情況下才改動(dòng)方案，極大地限制了農(nóng)民的參與權(quán)。2除此之外，被征收者在征收目的性、征收的范圍等方面都沒(méi)有表達(dá)自己意見(jiàn)的機(jī)會(huì)。
（3）對(duì)被征收者的救濟(jì)措施規(guī)定不足。根據(jù)《土地管理法》及其《實(shí)施條例》的規(guī)定，被征收者在征地范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等方面存在爭(zhēng)議的，由縣級(jí)以上地方政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征地的政府裁決，該裁決為終局裁決，并沒(méi)有規(guī)定被征收者向司法機(jī)關(guān)獲得救濟(jì)的權(quán)利，導(dǎo)致征地糾紛被拒于司法審查的大門(mén)之外。這種制度安排，給征收者以過(guò)大的權(quán)力，而被征收者連起碼的司法救濟(jì)權(quán)都沒(méi)有。雙方的攻防武器嚴(yán)重失衡，無(wú)法通過(guò)司法權(quán)來(lái)制約政府征地行為，也不能有效地維護(hù)被征收者的利益。對(duì)于土地征收出現(xiàn)爭(zhēng)議時(shí)的行政和司法救濟(jì)措施，現(xiàn)行立法缺乏明確全面的規(guī)定。
三、我國(guó)土地征收程序的完善
針對(duì)當(dāng)前我國(guó)土地征收程序所存在的問(wèn)題，筆者認(rèn)為應(yīng)結(jié)合本國(guó)實(shí)際情況，重點(diǎn)是在其具體規(guī)定和實(shí)質(zhì)內(nèi)容上加以改革、完善，構(gòu)建科學(xué)合理的土地征收程序，明確各方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，限制征地過(guò)程中政府廣泛的自由裁量權(quán)，以保障土地征收的公平正義。
（一）公共利益的認(rèn)定。這一階段要解決的首要問(wèn)題是合理界定公共利益。公共利益常隨實(shí)踐的發(fā)展而變化，難以通過(guò)法律的直接設(shè)定窮盡公共利益的事項(xiàng)。立法上應(yīng)采取概括式和列舉式并舉，1直接設(shè)定與間接設(shè)定相結(jié)合的形式，從財(cái)產(chǎn)利用的目的和利用的效果兩方面進(jìn)行解釋，將商業(yè)性用地嚴(yán)格排除在外，為“公共利益”提供尺度把握，增強(qiáng)可操作性。在法律不便直接設(shè)定公共利益時(shí)，轉(zhuǎn)而為行政機(jī)關(guān)判斷公共利益設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，授權(quán)行政機(jī)關(guān)依照這些法定標(biāo)準(zhǔn)判斷公共利益。2另外，當(dāng)發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，政府部門(mén)或其他強(qiáng)勢(shì)主體必須就某一項(xiàng)目是為了公共利益的需要這一主張承擔(dān)舉證責(zé)任。
這一階段包括兩個(gè)環(huán)節(jié)：申請(qǐng)和核準(zhǔn)。首先，由需用地人向政府有關(guān)部門(mén)提出征地申請(qǐng)，申請(qǐng)人應(yīng)就征地目的、條件、補(bǔ)償?shù)确矫孀龀鲈敿?xì)說(shuō)明，并舉行征地條件聽(tīng)證會(huì)和補(bǔ)償安置聽(tīng)證會(huì)，充分保障有關(guān)人員的知情權(quán)、參與權(quán)和異議權(quán)，通過(guò)公告和聽(tīng)證程序聽(tīng)取有關(guān)專家和民眾的意見(jiàn)，使得各種不同甚至彼此針?shù)h相對(duì)的觀念、意見(jiàn)、利益全部一一展現(xiàn)，從而有可能根據(jù)法律的精神和規(guī)則對(duì)它們進(jìn)行研究、斟酌、識(shí)別、協(xié)調(diào)、衡量，做出最能平衡各方利益的征地方案，保障各方的合法權(quán)益。接著，由政府有關(guān)部門(mén)根據(jù)需用地人提出的申請(qǐng)文件和有關(guān)法律規(guī)定進(jìn)行審查，重點(diǎn)審查其目的合法性，要嚴(yán)格按照法定標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)其是否符合公共利益進(jìn)行專項(xiàng)審查。一旦符合即可以結(jié)合其他因素，做出是否批準(zhǔn)土地征收的決定。土地征收的申請(qǐng)被批準(zhǔn)以后，必須予以公告并通知被征收者。這一環(huán)節(jié)對(duì)保證土地征收程序的公開(kāi)性和透明度非常重要，有利于保障最終決策結(jié)果的科學(xué)性、民主性和正確性。此外，土地征收核準(zhǔn)的公告在土地征收程序中對(duì)土地權(quán)利的確定、需用地人和土地權(quán)利人行為的限制等具有特殊的效力。
（二）土地征收范圍的決定。政府有關(guān)部門(mén)應(yīng)嚴(yán)格按照法律規(guī)定，通過(guò)必要的聽(tīng)證和論證程序，廣泛聽(tīng)取各方意見(jiàn)，確定征收土地的范圍，并及時(shí)予以公告，通知被征收者，允許被征收者乃至社會(huì)公眾提出異議。如果對(duì)征地范圍有爭(zhēng)議的，利益關(guān)系人可以向政府有關(guān)部門(mén)提出復(fù)議或者申訴，對(duì)復(fù)議或者申訴不服的，可以向法院提訟；當(dāng)然，也可以直接向法院提訟。這樣的規(guī)定，既有利于對(duì)行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)其約束，防止其濫用征收權(quán)，同時(shí)賦予被征收者選擇權(quán)，為其提供有力的救濟(jì)途徑，切實(shí)維護(hù)其合法權(quán)益。
（三）土地征收的補(bǔ)償。補(bǔ)償方案的制定是土地征收補(bǔ)償實(shí)施的前提和基礎(chǔ)。征地方案確定后，征收者與被征收者應(yīng)對(duì)征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題進(jìn)行談判、協(xié)商，由政府和農(nóng)戶選派的代表組成委員會(huì)共同確定征收補(bǔ)償方案，意見(jiàn)不一時(shí)，由批準(zhǔn)征收土地的政府裁決，對(duì)裁決不服的，可以向法院，由法院裁定，以保證補(bǔ)償方案的公正性。這種做法，有利于減少土地征收中的不公平性，使雙方可以在相對(duì)平等的基礎(chǔ)上進(jìn)行協(xié)商，實(shí)現(xiàn)各方利益的最大化和平衡化。
接著，對(duì)補(bǔ)償方案進(jìn)行公告，這是土地補(bǔ)償?shù)谋亟?jīng)程序，也是有關(guān)地方政府的義務(wù)和職責(zé)。對(duì)征地補(bǔ)償進(jìn)行公開(kāi)，讓征地補(bǔ)償透明，既保護(hù)了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的知情權(quán)，方便了國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的監(jiān)督，又可以避免因土地權(quán)屬不清等而產(chǎn)生的糾紛。1
第三，聽(tīng)取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見(jiàn)。根據(jù)《征用土地公告辦法》有關(guān)規(guī)定，土地征收補(bǔ)償方案公布以后，有關(guān)市、縣政府土地主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真聽(tīng)取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民對(duì)土地征收補(bǔ)償方案的意見(jiàn)和建議，以保證土地征收補(bǔ)償?shù)墓脚c合理以及土地征收工作的順利進(jìn)行。
最后，公布補(bǔ)償費(fèi)用的收支狀況。補(bǔ)償費(fèi)用分配是否及時(shí)、合理，使用是否正確，關(guān)系到每個(gè)農(nóng)民的合法權(quán)益，因此，法律賦予并保障政府部門(mén)和農(nóng)民的依法監(jiān)督權(quán)，任何單位和個(gè)人均不得阻撓和干涉。
（四）土地征收的執(zhí)行與完成。如果雙方達(dá)成協(xié)議或法院裁決維持征收決定，則可確定具體征收事宜。首先，由需用地人按照補(bǔ)償方案繳納土地征收補(bǔ)償費(fèi)用，之后雙方到土地管理部門(mén)進(jìn)行登記，需用地人獲得征收土地的所有權(quán)。這樣既有利于被征收者盡快獲得合理的補(bǔ)償，又有利于需用地人早日獲得土地的所有權(quán)，有利于雙方利益的實(shí)現(xiàn)，避免不必要的糾紛，維護(hù)交易安全。
當(dāng)然，在整個(gè)土地征收過(guò)程中，要增加透明性，在征收過(guò)程的每一個(gè)環(huán)節(jié)都要進(jìn)行公示并向公眾或者相關(guān)利害關(guān)系人隨時(shí)提供可查閱的相關(guān)文件報(bào)表，以對(duì)行政主體的行政行為進(jìn)行有力制約，以權(quán)利制約權(quán)力，防止征收權(quán)濫用；2要加強(qiáng)協(xié)商性，注重被征收者在征地行為過(guò)程中的參與，讓他們?cè)谡魇漳康男?、征收范圍、征收補(bǔ)償安置和征收補(bǔ)償安置費(fèi)用的使用、管理等方面都有充分發(fā)表意見(jiàn)的機(jī)會(huì)，并能采取足夠的措施及時(shí)保障自己的合法權(quán)益；要明確可訴性，設(shè)置科學(xué)、合理的救濟(jì)措施，保證在被征收者存有爭(zhēng)議時(shí)，可以通過(guò)多種救濟(jì)途徑，有效地維護(hù)自身合法利益。允許被征收者采取復(fù)議、申訴或者訴訟等救濟(jì)措施，在條件成熟時(shí)，還可設(shè)立由專業(yè)人員組成的征地仲裁機(jī)構(gòu)，主持有關(guān)征地過(guò)程中產(chǎn)生的異議仲裁，以更好地維護(hù)被征收者的合法利益。
通過(guò)以上程序，可以使我國(guó)的土地征收程序更細(xì)致、科學(xué)和具有操作性，有力地維護(hù)各方合法權(quán)益，促進(jìn)土地征收的順利進(jìn)行和土地征收目的的最終實(shí)現(xiàn)！
結(jié)語(yǔ)
綜上所述，科學(xué)合理的征收程序起著重要作用。但當(dāng)前我國(guó)的土地征收程序尚存在不少缺陷，需要進(jìn)一步改革、完善，以構(gòu)建嚴(yán)格、周密的土地征收程序。筆者相信，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，隨著我國(guó)立法經(jīng)驗(yàn)的豐富和立法技術(shù)的進(jìn)步，必將構(gòu)建出科學(xué)合理的土地征收程序，以實(shí)現(xiàn)各方利益平衡，更好地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展！
參考文獻(xiàn)：
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＊中山大學(xué)法學(xué)院06級(jí)經(jīng)濟(jì)法研究生，研究方向：企業(yè)與公司法、經(jīng)濟(jì)法。
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1梁慧星教授便是主張采用一般概括式和列舉式的方法，具體可參見(jiàn)：梁慧星：《中國(guó)物權(quán)法草案建議稿》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年以及《中國(guó)民法典草案建議稿》（物權(quán)編），法律出版社，2004年。
關(guān)鍵詞集體土地征收利益征地補(bǔ)償
集體土地征收指國(guó)家為了社會(huì)公共利益的需要，經(jīng)過(guò)法律規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限和批準(zhǔn)程序，給予土地所有權(quán)人一定補(bǔ)償后，把原來(lái)集體所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有。土地資源緊缺是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸之一，而集體土地征收是解決這個(gè)問(wèn)題的靈丹妙藥。合理實(shí)行集體土地征收是有利于我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)健發(fā)展的。但目前我國(guó)土地征收機(jī)制并不完善，征收和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，征收程序不規(guī)范，缺乏嚴(yán)格的法律監(jiān)管。因此，完善和規(guī)范集體土地征收制度就顯得日益迫切。
一、集體土地征收現(xiàn)狀和缺陷
（一）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，所有權(quán)人利益得不到完全滿足
目前，集體土地征收補(bǔ)償主要是按被征地“年產(chǎn)值倍數(shù)”法確定，以農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償為例，征地補(bǔ)償主要分為土地補(bǔ)償、安置補(bǔ)助、青苗補(bǔ)償、地上附著物補(bǔ)償四個(gè)部分。但是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，某些地區(qū)的補(bǔ)償甚至不能滿足農(nóng)民的基本生存需要，如耕地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為前3年平均產(chǎn)值的6-10倍，折算起來(lái)普通耕地能補(bǔ)償1-3萬(wàn)元，這對(duì)于與土地相依為命的農(nóng)民簡(jiǎn)直是杯水車薪。所有權(quán)人利益得不到滿足,導(dǎo)致集體土地征收困難重重。
（二）單方面強(qiáng)制性，所有權(quán)人意愿得不到充分表達(dá)
由于民眾的意愿得不到滿足，被征地者和政府意見(jiàn)往往不統(tǒng)一，所以現(xiàn)階段集體土地征收大多都是政府“一頭熱”。民眾的積極性不能被充分調(diào)動(dòng)起來(lái)，導(dǎo)致土地征收頻頻出現(xiàn)單方面強(qiáng)制征地事件，這種做法激化了社會(huì)矛盾，影響社會(huì)和諧建設(shè)，不利于社會(huì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)健發(fā)展。
（三）法律法規(guī)不健全，監(jiān)管體系不完善
我國(guó)國(guó)情較為特殊，并無(wú)外國(guó)經(jīng)驗(yàn)可借鑒，加上關(guān)于集體土地征收的法律法規(guī)不十分健全，沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一固定的標(biāo)準(zhǔn)，因此土地征收程序非常不規(guī)范，對(duì)集體土地征收的監(jiān)管不到位?！皬?qiáng)拆強(qiáng)征”、“以租代征”、“私扣補(bǔ)償”等現(xiàn)象屢禁不止，擅自改變土地用途的違法操作也時(shí)有發(fā)生。
二、集體土地征收的政策建議
（一）合理調(diào)整補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
改變傳統(tǒng)的單一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)市場(chǎng)定價(jià)進(jìn)行補(bǔ)償，即對(duì)被征地的補(bǔ)償應(yīng)該參照當(dāng)時(shí)被征地地區(qū)的綜合地價(jià)，并對(duì)被征地者生活做好安置。在確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)政府應(yīng)該注意到，在社會(huì)保障體系不健全的農(nóng)村，土地是農(nóng)民最后的生活保障。因此，對(duì)于農(nóng)村集體土地征收要適當(dāng)調(diào)高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，爭(zhēng)取民眾的理解和支持。如對(duì)農(nóng)村耕地的補(bǔ)償不能單純的一次性的補(bǔ)償，因?yàn)楦氐氖找媸浅掷m(xù)性的，所以對(duì)于耕地的補(bǔ)償應(yīng)該也是持續(xù)性的。
（二）集體土地征收必須公開(kāi)、民主、合理、科學(xué)
首先，集體土地征收程序必須公開(kāi)、透明，讓民眾廣泛參與，只有進(jìn)行民主協(xié)商，使民眾的意愿得到充分表達(dá)，爭(zhēng)取民眾的理解，征地工作才能得到民眾的支持，征地工作才不會(huì)陷入被動(dòng)。與此同時(shí)，更要改善集體土地征收工作方式，征地工作態(tài)度要友好，對(duì)持不同意見(jiàn)的民眾要積極勸說(shuō)和開(kāi)導(dǎo)，嚴(yán)禁強(qiáng)拆強(qiáng)征，激化矛盾。最后，對(duì)集體土地征收要科學(xué)規(guī)劃、合理利用，提高對(duì)土地的利用率，減少對(duì)土地資源的浪費(fèi)。
（三）做好征地善后工作，改善民眾生活條件
根據(jù)調(diào)查顯示，現(xiàn)行被征收土地的農(nóng)民往往只是得到一筆補(bǔ)償款，而住房安置、工作安置往往被忽略和遺忘。導(dǎo)致被征地后，民眾又面臨著住房、失業(yè)等問(wèn)題。這不僅不利于集體土地征收工作執(zhí)行的，更不利于社會(huì)的穩(wěn)定。征地部門(mén)應(yīng)該要想民眾之所想，給民眾之所求，切實(shí)考慮民眾的處境，理解民眾的難處。唯有如此，征地的執(zhí)行才會(huì)得以順利進(jìn)行。
（四）完善法律法規(guī)，規(guī)范征地行為
加強(qiáng)立法是目前集體土地征收的當(dāng)務(wù)之急，只有有完善的法律法規(guī)做后盾，民眾才有維權(quán)的武器；只有有了完備的法律法規(guī)為依據(jù)，政府才能依法執(zhí)政；只有有了健全的法律法規(guī)，執(zhí)法者才能依法嚴(yán)厲打擊征地過(guò)程中違法違規(guī)行為。
三、結(jié)語(yǔ)
總之，隨著改革開(kāi)放的深化，集體土地征收制度的作用還會(huì)越來(lái)越凸顯。但是，集體土地征收制度必須要不斷完善，集體土地征收的方案要科學(xué)制定，集體土地征收的方式要合理合法，集體土地征收的程序要公開(kāi)透明，集體土地征收的監(jiān)管要有法可依、有法必依，只有這樣才能對(duì)中國(guó)目前土地資源緊缺狀況有所緩解。反之，如果土地征收制度的缺點(diǎn)得不到改正，不僅不能緩解中國(guó)土地資源緊缺的現(xiàn)狀，反而還會(huì)激化社會(huì)矛盾，繼而影響社會(huì)的和諧。因此，政府要為集體土地征收制度的完善下狠功夫，民眾也要理解和支持政府的政策，這樣集體土地征收制度才能實(shí)現(xiàn)雙贏。
一、我國(guó)土地征收征用存在的問(wèn)題分析
（一）征收范圍亂
我國(guó)土地征收征用中存在的問(wèn)題，首先就表現(xiàn)在征收范圍亂。征收范圍亂指的是對(duì)土地征收沒(méi)有明確的規(guī)定，其所謂的“公共利益”模糊。土地征收作為國(guó)家的一種集體行為，根據(jù)法律規(guī)定為了國(guó)家建設(shè)的發(fā)展以及城市化建設(shè)的需要，農(nóng)民應(yīng)該無(wú)條件的服從國(guó)家利益。然而在我國(guó)土地的征收征用過(guò)程中，法律并沒(méi)有規(guī)定我國(guó)土地征收征用的范圍，涉及到農(nóng)民的切身利益也沒(méi)有做出一個(gè)明確的范圍標(biāo)準(zhǔn)，這就使得在土地征收過(guò)程中，土地征收的范圍出現(xiàn)偏頗。土地征收征用范圍亂主要還表現(xiàn)在法律對(duì)公共利益的內(nèi)容和范圍限制不夠。我國(guó)土地征收征用范圍亂，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致在土地征收征用過(guò)程中，農(nóng)民的部分利益受到傷害或者是不能夠完全得到保障。
（二）征地補(bǔ)償?shù)?/p>
我國(guó)土地征收征用中存在的問(wèn)題，其次還表現(xiàn)在征地補(bǔ)償?shù)?。一般?guó)家在城市建設(shè)中占用了農(nóng)民的土地，對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償這是一種慣例，同時(shí)也是眾所周知的。在我國(guó)土地征收征用的過(guò)程中，對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償?shù)囊话愣际墙⒃谥苯訐p失之上的，對(duì)農(nóng)民的間接損失就不予考慮。并且面對(duì)農(nóng)民的直接損失，其補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)也是過(guò)低的，沒(méi)有按照一定的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值來(lái)計(jì)算或者是補(bǔ)償。由此看來(lái)，這樣的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對(duì)農(nóng)民是不公平，也是不合理的。再加上，我國(guó)土地征收補(bǔ)償?shù)姆秶彩潜容^單一的，法律法規(guī)中沒(méi)有一個(gè)明確的規(guī)定。對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償只是規(guī)定了農(nóng)用地的補(bǔ)償，對(duì)農(nóng)民最低生活保障方面沒(méi)有規(guī)定，補(bǔ)償?shù)姆绞絾我?，其土地?duì)農(nóng)民的重要社會(huì)保障價(jià)值也忽略了。
（三）土地征收程序不規(guī)范
土地征收程序不規(guī)范也是我國(guó)土地在征收過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題之一。土地征收程序不規(guī)范主要表現(xiàn)在片面追求經(jīng)濟(jì)利益，強(qiáng)制征收土地；還有的一些地方?jīng)]有嚴(yán)格的按照土地征收法律法規(guī)進(jìn)行。有的一些地方在對(duì)土地進(jìn)行征收與征用的過(guò)程中降低土地征收的標(biāo)準(zhǔn)，還截留土地征收的補(bǔ)償金，或者是非法占用農(nóng)民的土地等。有的一些土地征收行為完全不符合國(guó)家法律法規(guī)的規(guī)定，嚴(yán)重的損害了農(nóng)民的利益與需求。土地征收程序不規(guī)范，主要還體現(xiàn)在對(duì)土地征用的評(píng)估缺乏一定的目的性，主要考慮了征地者和國(guó)家的利益，卻忽視了個(gè)人的利益。這些都是土地征收程序不規(guī)范的表現(xiàn)。
（四）保障制度落后
這里所謂的保障制度落后，指的是在我國(guó)土地征收征用過(guò)程中，社會(huì)保障措施滯后，不能夠滿足農(nóng)民生活的需要。農(nóng)民的土地被國(guó)家征收與征用之后，農(nóng)民也就失去了賴以生存的基本條件，并且失去了一定的生活來(lái)源，很多人會(huì)感受到無(wú)助與迷茫，且生活方式也發(fā)生了很大的變化。國(guó)家的保障制度不能夠及時(shí)的解決農(nóng)民的需求，給農(nóng)民的生活造成一定的困擾。例如，在農(nóng)民土地被征收征用之后，農(nóng)民雖然獲得了一部分的補(bǔ)償金，但是其生活方式與之前相比卻發(fā)生很大的變化。農(nóng)民需要的日常生活品以前是自己供應(yīng)，現(xiàn)在必須是去市場(chǎng)上購(gòu)買(mǎi)。還有沉重的子女教育費(fèi)，醫(yī)療費(fèi)使得農(nóng)民所獲得的補(bǔ)償金杯水車薪，因此，這就造成農(nóng)民生活得不到保障引發(fā)的一系列社會(huì)不安定的問(wèn)題。
二、如何解決我國(guó)土地征收征用中存在的問(wèn)題
（一）運(yùn)用法律規(guī)范征用土地范圍
要解決我國(guó)土地征收征用中存在的問(wèn)題，首先就應(yīng)該運(yùn)用法律規(guī)范征用土地范圍。土地作為農(nóng)民的基本生活資料，是農(nóng)民最為重要的社會(huì)保障。對(duì)土地的征收與征用如果得不到一個(gè)合理的安排，就會(huì)使農(nóng)民的生活得不到保障，難以生存與發(fā)展，也會(huì)間接地引起社會(huì)問(wèn)題和一系列的社會(huì)矛盾產(chǎn)生。因此我國(guó)的法律應(yīng)該對(duì)土地征收征用做出一個(gè)明確的規(guī)定，對(duì)公共利益的范圍做出一定的限制。在《憲法》和一些城市法中有明確的規(guī)定，如果不是以國(guó)家需求或者是城市需求為主要目標(biāo)的，不可以任意征收或者是征用土地，損害農(nóng)民的公共利益，使得農(nóng)民的生活時(shí)期基本保障。如果是為了某種個(gè)人利益或者是經(jīng)濟(jì)組織的利益，是不可以對(duì)土地進(jìn)行征收與征用的，需要經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的法律程序進(jìn)行審查與審批的，在此過(guò)程中必須符合“公共利益”。這就是運(yùn)用法律法規(guī)來(lái)規(guī)范土地征收征用的范圍，對(duì)土地征收程序的規(guī)范有著積極地意義。
（二）完善土地征用補(bǔ)償制度
要解決我國(guó)土地征收征用中存在的問(wèn)題，其次還應(yīng)該完善土地征收征用補(bǔ)償制度。最重要的就是在憲法中明確規(guī)定土地征收征用補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)與原則，以憲法的規(guī)定作為基本的標(biāo)準(zhǔn)。在確定土地征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)與原則的時(shí)候，應(yīng)該對(duì)國(guó)家利益與農(nóng)民利益進(jìn)行協(xié)調(diào)，確定一定的公平基礎(chǔ)與原則，切實(shí)的保障農(nóng)民的根本利益，從而較好的解決農(nóng)民的問(wèn)題。完善土地征收的補(bǔ)償制度，還應(yīng)該合理的安置失去土地的農(nóng)民。減少在土地征收與征用過(guò)程中的政府隨意性，對(duì)農(nóng)民進(jìn)行合理的補(bǔ)償。只有這樣，完善土地征收征用補(bǔ)償制度，才能夠進(jìn)一步的保障農(nóng)民的基本利益需求，才能夠更好地促進(jìn)城市化建設(shè)與社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的需要。
（三）完善土地征收法律程序
在我國(guó)土地征收與征用的過(guò)程中，完善土地征收法律程序也是相當(dāng)重要的。在這個(gè)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的現(xiàn)代社會(huì)，急需建立土地征用法來(lái)規(guī)范土地征收行為。再者還應(yīng)該逐步的完善土地征收的標(biāo)準(zhǔn)與原則，從而為我國(guó)的土地征收提供一定的法律保障。此外，還應(yīng)該建立一定的土地征收機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)土地征收行為的監(jiān)督與控制。其司法人員應(yīng)該具備較高的道德素質(zhì)，在土地征收的過(guò)程中嚴(yán)格執(zhí)法，強(qiáng)化土地征收的監(jiān)督與法律機(jī)制，不僅要保障國(guó)家的利益，而且還要保障農(nóng)民的切身利益，促進(jìn)社會(huì)的進(jìn)一步穩(wěn)定與發(fā)展。
（四）完善社會(huì)保障制度
在我國(guó)土地征收與征用的過(guò)程中，最重要的策略就是要完善社會(huì)保障制度，切實(shí)的去保護(hù)和保障農(nóng)民的基本利益和農(nóng)民的基本生活需求。第一，在農(nóng)民的土地被征收或者是征用之后，國(guó)家應(yīng)該給予農(nóng)民充足的補(bǔ)償金。建立完善的社會(huì)基本保障體系，一旦征地行為發(fā)生，就應(yīng)該立即啟動(dòng)社會(huì)保障體系，讓農(nóng)民的生活得到最為基本的保障。第二，國(guó)家還可以建立農(nóng)民再就業(yè)機(jī)制，引進(jìn)一些就業(yè)崗位來(lái)供農(nóng)民選擇，給予他們?cè)偕畹膩?lái)源。積極地拓寬就業(yè)的途徑極其領(lǐng)域，鼓勵(lì)用人單位接受農(nóng)民，同時(shí)還應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的基本培訓(xùn)與上崗培訓(xùn)，幫助他們適應(yīng)新的生活。第三，國(guó)家還應(yīng)該鼓勵(lì)和扶助土地征用農(nóng)民進(jìn)行自主創(chuàng)業(yè)。在創(chuàng)業(yè)上不僅提供政策扶持，而且還提供貸款扶持，從而進(jìn)一步幫助農(nóng)民更好地適應(yīng)土地征收征用之后的生活。
三、結(jié)語(yǔ)
國(guó)家所有制和農(nóng)村集體所有制是我國(guó)土地所有制的兩種形式，土地的征收往往會(huì)涉及到公共利益，因此解決好我國(guó)土地征收征用中存在的問(wèn)題，對(duì)我國(guó)城市化建設(shè)的發(fā)展以及社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展有著非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。文章不僅細(xì)致的分析了我國(guó)土地征用存在的問(wèn)題，而且還提出相應(yīng)的解決策略，為我國(guó)土地征用程序的規(guī)范提供了相關(guān)的參考。
