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時間：2023-06-11 08:23:54
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近幾年我國金融業(yè)發(fā)展得比較迅速，但是在市場經(jīng)濟體制的不斷改革下，地方金融管理體制面臨著機遇與挑戰(zhàn)。因此，完善地方金融管理體制[1]，不僅可以更好地促進經(jīng)濟的發(fā)展，而且還可以滿足金融業(yè)的發(fā)展需要。由于我國各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平參差不齊，因此并沒有一套完整的地方金融管理體制。傳統(tǒng)的地方金融管理體制模式，已經(jīng)不能滿足我國經(jīng)濟發(fā)展的需要，所以各個地方政府需要盡快完善地方金融管理體制。
2地方金融管理體制存在的問題
21地方金融管理體制不能滿足經(jīng)濟發(fā)展需求
隨著經(jīng)濟的高度發(fā)展，對地方金融管理體制也有了新的要求，雖然許多地方金融機構都對管理體制進行了創(chuàng)新，但是創(chuàng)新出來的管理模式比較混亂，就使地方金融管理體制不能滿足經(jīng)濟發(fā)展的需求。主要的問題有兩個：第一，國家金融管理部門將金融管理交由地方政府進行的過程中，二者之間缺少對管理體制的信息交流。當前我國存在的地方金融管理體制模式有很多，例如，擔保公司、投資理財?shù)龋怯捎趪遗c地方在金融管理體制上沒有進行有效的管理交流[2]，政府沒有履行好管理金融的職責，所以導致可能會出現(xiàn)金融風險的問題。第二，每個地方的經(jīng)濟發(fā)展狀況不同，導致每個地方的金融管理體制不一樣，地方金融管理體制沒有被統(tǒng)一，許多金融機構都脫離了金融管理體制的監(jiān)管，最終導致金融風險增加。
22地方金融管理主體權責不明確
目前，地方金融管理部門都是由各地方的相關部門進行設立，每個地區(qū)的金融發(fā)展情況不同，有的地區(qū)甚至沒有設立金融管理部門。每個地方的金融管理部門名稱都不相同，導致行使的職責權利也是不同的，這樣就很容易出現(xiàn)職責重合的現(xiàn)象。在進行地方金融管理的過程中，有的金融管理機構會針對地方的規(guī)劃進行管理，有的地方則根據(jù)金融的管理辦法而進行管理，這樣就很容易出現(xiàn)職能的混亂。地方分散的金融管理模式，對各個地方的資源配置很不利，不僅會使地方的金融管理不合理，而且將會使地方無法對金融管理體制進行維護。
23地方金融監(jiān)管不適合地方金融發(fā)展
目前，我國地方金融管理的主要模式就是一行三會，地方在實施金融管理體制時，更加注重對金融風險的監(jiān)管，因此，對地方的金融機構在準入上有非常嚴格的把關，導致地方金融的發(fā)展存在著巨大的問題。但是隨著經(jīng)濟的發(fā)展[3]，地方政府想要發(fā)展當?shù)氐慕?jīng)濟，就要完善地方金融管理體制。政府對金融機構的嚴格把關，抑制住了地方金融快速發(fā)展，所以導致出現(xiàn)地方金融監(jiān)管不適合地方金融發(fā)展的現(xiàn)象。政府為了有效的進行金融管理，很多時候頒布的政策使地方金融管理機構無法實施管理，嚴重地影響了地方資源的配置。
3完善地方金融管理體制的措施
31樹立地方金融發(fā)展觀，對金融管理行為進行引導
地方政府在實施金融管理體制時，應該樹立正確的地方金融發(fā)展觀，對金融的發(fā)展行為進行積極地引導，促使地方經(jīng)濟的發(fā)展。地方金融管理體制的完善，不僅可以有效的分配地方資源，而且還可以促進地方經(jīng)濟的發(fā)展水平。因此，地方政府在進行規(guī)劃時，一定要將地方的經(jīng)濟發(fā)展與地方的金融管理體制有效的結合起來，一定要有效的進行地方金融發(fā)展的規(guī)劃，在實施地方金融的管理體制過程中，確保金融行為的科學性以及合理性，確保地方經(jīng)濟的平穩(wěn)發(fā)展，為金融業(yè)構建一個良好的發(fā)展氛圍。對金融管理行為進行科學合理的引導，中央應該針對金融管理體制出臺相應的保護法規(guī)，積極地整合各個地方金融管理的所要履行的職能[4]，明確地規(guī)范地方金融機構的職責與權力，對地方的金融管理體制進行統(tǒng)一的管理實施。中央要完善地方金融管理體制，控制地方將金融可能會出現(xiàn)的風險以及隱患，要強有力的限制地方金融管理的行為，不斷地促進金融業(yè)的發(fā)展，不斷地加強我國社會經(jīng)濟的建設。
32明確地方金融管理主體權責
在進行地方金融管理的過程中，應該明確地方金融管理主體的權利與職責。地方的金融管理本來就比較復雜，所以為了更好地實施地方金融管理，就應該將地方與中央的金融管理界限分開，中央與地方在金融管理的體制上，可以說是相輔相成的，因為中央對地方的金融管理起著積極引導的作用，中央對地方金融的積極引導有利于促進地方金融管理盡快適應經(jīng)濟的發(fā)展，盡快趨于金融管理的專業(yè)水平，明確地方與中央的金融管理主體權責，有利于協(xié)調地方與中央進行有效的金融管理模式。在中央對地方金融進行管理的過程中，需要堅持直接管理、地方協(xié)調的管理原則，實施專業(yè)化的金融管理模式。
中央對地方進行金融管理時，一定要落實政策，有效地開展工作。地方在進行金融管理的過程中，一定要強化責任制度，明確管理的職責與權力，有效地實施金融管理體制，促進地方經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展。
33在統(tǒng)一地方金融監(jiān)管主體下進行分類監(jiān)管
中圖分類號：F832 文獻標識碼：B 文章編號：1674-2265（2014）11-0027-06
地方金融監(jiān)管體制是我國金融體制的有機組成部分，是區(qū)域經(jīng)濟、社會穩(wěn)定的重要制度保障。黨的十八屆三中全會明確提出：“落實金融監(jiān)管改革措施和穩(wěn)健標準，完善監(jiān)管協(xié)調機制，界定中央和地方金融監(jiān)管職責和風險處置責任?！?013年12月，山東省政府印發(fā)《關于健全地方金融監(jiān)管體制的意見》（魯政發(fā)[2013]28號），山東省地方金融監(jiān)管體制改革全面啟動。本文選擇濟南、青島、東營、臨沂、濱州為樣本，走訪省、地（市）、縣（市）金融辦及山東省“一行三局”，實地考察《關于健全地方金融監(jiān)管體制的意見》落實情況及地方金融監(jiān)管面臨的問題，并對加快完善山東省地方金融監(jiān)管體制提出對策建議。
一、山東省地方金融監(jiān)管體制現(xiàn)狀
（一）地方金融監(jiān)管組織體系
當前，山東省已形成以“省維護金融穩(wěn)定工作領導小組”為領導，“一行三局”與各級政府職能部門相結合的地方金融監(jiān)管格局。其中，領導小組主要負責貫徹落實中央和省委、省政府有關金融穩(wěn)定工作部署，分析全省金融穩(wěn)定形勢，協(xié)調解決影響全省金融業(yè)穩(wěn)健運行的重大問題，提高金融風險防范和處置成效?！耙恍腥帧必撠煂π刨J市場、貨幣市場、資本市場、保險市場進行監(jiān)管。地方政府負責管理中央駐魯金融監(jiān)管部門法定監(jiān)管范圍之外的新型金融組織和金融活動（見圖1）。
山東省地方金融監(jiān)管權限分屬以下部門：金融辦（地方金融監(jiān)管局）負責監(jiān)管小額貸款公司、融資性擔保公司、農民信用互助社、民間融資機構、區(qū)域易市場;發(fā)改委（局）負責管理各類股權投資公司、投資基金、企業(yè)債發(fā)行;商務廳（局）負責典當、融資租賃公司審批與監(jiān)管。此外，山東省農村信用合作社聯(lián)社對全省農信社系統(tǒng)（農商行、農合行、農信社）行使部分監(jiān)管權;省農業(yè)廳參與對全省農業(yè)政策性保險試點工作的監(jiān)管;省供銷合作社系統(tǒng)負責對農村資金互助組織進行審批。
在地方金融監(jiān)管體系中，各級金融工作辦公室居于重要地位。以省級金融辦為例，其承擔的監(jiān)管職責為兩方面：一是協(xié)調組織對地方金融機構的管理，包括對股權投資、私募基金、產權交易所、小額貸款公司、融資性擔保公司等準金融機構的監(jiān)管;二是主動協(xié)調中央監(jiān)管部門，完善相應監(jiān)管制度，建立金融風險預警系統(tǒng)，提高金融風險意識和防范能力，維護金融秩序，開展生態(tài)環(huán)境建設。
（二）山東省地方金融監(jiān)管改革的特點
比較國內各地金融監(jiān)管實踐，山東省地方金融監(jiān)管具有以下特點：
第一，地方金融監(jiān)管改革走在全國前列。2013年山東、遼寧被銀監(jiān)會列為地方金融監(jiān)管體制改革試點省份。同年12月，山東省率先出臺《關于建立健全地方金融監(jiān)管體制的意見》（以下簡稱《意見》），明確了地方政府的金融監(jiān)管職責，地方金融監(jiān)管的體制機制，監(jiān)管方式、組織實施，各項改革措施穩(wěn)步推進。作為全國最早啟動地方金融監(jiān)管改革的省份之一，山東的探索與實踐將為全國提供可復制與可推廣的經(jīng)驗。
第二，地方金融監(jiān)管組織體系初步形成。山東省率先在省、地（市）、縣（市）三級設立獨立的地方金融監(jiān)督管理機構。自2013年末以來，各級金融工作辦公室增掛“地方金融監(jiān)督管理局”，預計2014年底，全省各縣區(qū)市將完成機構設置，明確職能和編制。金融監(jiān)督管理局為各類地方金融組織的主管部門，將整合分散于各職能部門的監(jiān)管職責，逐步形成統(tǒng)一歸口管理，發(fā)改委、商務局等部門相互配合的監(jiān)管模式。
第三，山東省金融辦不涉及金融國資管理。上海和遼寧等省市將本應由國資委進行監(jiān)管的地方金融國資的監(jiān)管權限托管給金融辦，并且承擔相應的國資的保值增值責任。按照《意見》，山東省各級地方金融監(jiān)督管理局成立后，金融辦的職能從原來的“綜合、協(xié)調、指導、服務”轉向“協(xié)調與監(jiān)管”并重，地方金融監(jiān)管成為其核心職能，不涉及金融國資管理。
二、山東省地方金融監(jiān)管體制存在的問題
（一）地方政府金融監(jiān)管權責不完全對等
《意見》明確規(guī)定，地方金融監(jiān)管的對象主要是“中央駐魯金融監(jiān)管部門法定監(jiān)管范圍之外的新型金融組織和金融活動”，地方政府對于轄區(qū)內金融機構并無監(jiān)管權限。但在我國現(xiàn)有金融監(jiān)管體制下，地方政府具有維護省內金融穩(wěn)定、防范和協(xié)助“一行三局”化解地方金融風險的職責，特別是地（市）、縣（市）級政府在處置涉及金融機構的局部性風險方面發(fā)揮著主導作用。同時，銀監(jiān)分局在縣（市）級的監(jiān)管辦事處人員少、監(jiān)管的銀行類金融機構眾多，證監(jiān)局、保監(jiān)局在地（市）、縣（市）基層均缺乏機構，“一行三局”履行監(jiān)管職能需要地方金融辦的協(xié)助與支持。地方政府對金融機構監(jiān)管權力有限，對新型（準）金融組織風險監(jiān)管尚缺少切實有效的手段，風險處置責任偏重。
（二）地方金融辦（監(jiān)管局）履職存在諸多制約
第一，發(fā)展與監(jiān)管之間存在沖突。目前，地方金融辦與金融監(jiān)督管理局實行“一套機構、兩個牌子”，但兩者的目標并不完全一致。從發(fā)展角度看，地方金融辦需要積極爭取改革試點，鼓勵和推進金融創(chuàng)新，為當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展籌措資金;但從監(jiān)管角度看，地方金融監(jiān)督管理局又需要控制風險、維持金融穩(wěn)定。特別是在各類新型金融機構試點中，“重發(fā)展、輕監(jiān)管”和“重監(jiān)管、輕發(fā)展”的現(xiàn)象在各地均有顯現(xiàn)，如何保持兩者的平衡是地方金融監(jiān)管機構面臨的考驗。
第二，履職缺乏必要的法律依據(jù)。目前，對小額貸款公司、融資性擔保機構、民間資本管理機構、資金互助專業(yè)合作社等機構的監(jiān)管依據(jù)均為地方政府或部門的文件，而非行政性法規(guī)。監(jiān)管機構在監(jiān)管過程中難以行使有效的處罰措施，存在執(zhí)法依據(jù)上的空白。同時，由于缺少監(jiān)管的法律依據(jù)，一些傳統(tǒng)的監(jiān)管方式難以為繼。例如，在簡政放權的大背景下，地方金融辦無法再借助工商年審等手段，對股權投資公司實施監(jiān)管。
第三，單位性質和工作職能存在矛盾。目前，我省各級金融辦（監(jiān)管局）多為政府組成部門，也有部分地（市）為政府直屬事業(yè)單位（如濱州市），經(jīng)省政府授權負責地方金融監(jiān)管工作。但從性質上看，事業(yè)單位不具備執(zhí)法資格，即使地方金融監(jiān)管有了法律依據(jù)，能否正常行使職能仍有爭議。地方金融監(jiān)管機構存在上下機構設置不統(tǒng)一、機構性質和職能不匹配的矛盾。
第四，縣（市）級地方金融監(jiān)管部門履職能力不足。一是部分地（市）、縣（市）級金融監(jiān)管機構及隊伍建設尚處于起步階段，監(jiān)管力量薄弱，編制和人員尚未完全到位?，F(xiàn)有人員缺乏從事金融管理工作的知識儲備和經(jīng)驗，對現(xiàn)場檢查、非現(xiàn)場檢查、準入管理、合規(guī)管理等監(jiān)管手段還不熟悉，日常工作多停留在簡單的審批上，無法滿足金融專業(yè)監(jiān)管的要求。二是作為監(jiān)管的直接和第一責任單位，地方金融監(jiān)管局在小額貸款公司、融資性擔保公司等準金融機構的設立變更過程中只有初審權，缺乏審批和管理權限，權力與責任不盡一致。
（三）地方金融監(jiān)管歸口管理落實存在難度
針對全省地方金融監(jiān)管工作存在的機構不足、力量薄弱、職能缺位、業(yè)務分散等突出問題，山東省積極推進融資租賃、典當、拍賣、股權投資、創(chuàng)業(yè)投資、農業(yè)保險等地方金融業(yè)務統(tǒng)一歸口管理。但調查顯示，“統(tǒng)一管理”目前只在全省部分地區(qū)得以落實（如濟南市）。由于對上述機構的管理權限在中央層面分散于各大部委，從業(yè)務對口角度看，省級機構管理權限統(tǒng)一歸口存在障礙，推進并不順利。
（四）與“一行三局”的溝通機制有待完善
當前，有關金融機構風險狀況的信息主要由“一行三局”掌握，地方金融監(jiān)管部門則掌握各類新型（準）金融機構的業(yè)務信息。各機構通常在其職權范圍內行使金融管理職能，彼此間缺乏有效的信息共享機制，監(jiān)管合力不足。雖然省、地（市）各級政府成立了金融穩(wěn)定工作領導小組（或金融穩(wěn)定聯(lián)席會議）等，但其作用主要是金融風險事件爆發(fā)后，由其牽頭負責處理風險事件、化解債務危機、維持社會穩(wěn)定，或者是分析地方金融運行情況，研究如何爭取金融機構對地方經(jīng)濟發(fā)展的資金支持，對地方金融監(jiān)管事務統(tǒng)籌與管理的力度不夠?！耙恍腥帧迸c地方金融監(jiān)管機構間的制度性協(xié)調機制亟待強化。
（五）民間金融監(jiān)管存在空白
2013年底，山東省在全省逐步推開民間融資規(guī)范引導工作，規(guī)范發(fā)展民間融資機構，規(guī)范民間融資秩序，促進民間資金供給與需求的有效對接。相較于浙江溫州等以市為單位試點的地區(qū)，山東省成為全國首個在省級層面全面推動此項工作的省份。但是，民間金融本身存在著透明度低、隨意性大、風險難以監(jiān)測的局限性，地方監(jiān)管力量顯得非常薄弱。地方政府對民間借貸、非法集資問題被動應對，對金融違法違規(guī)行為難以事前發(fā)現(xiàn)和處理。新型（準）金融機構如小額貸款公司、融資性擔保公司等違規(guī)參與民間金融的現(xiàn)象屢有發(fā)生。對于非融資性擔保公司、網(wǎng)絡貸款公司、投資咨詢公司等，目前還沒有明確的監(jiān)管主體，這成為地方金融監(jiān)管的漏洞和盲區(qū)。
（六）缺乏處理風險事件的長效機制
在風險防控方面，《意見》雖然提出“建立地方金融數(shù)據(jù)監(jiān)測信息系統(tǒng)，加強相關監(jiān)管信息數(shù)據(jù)交換與整合”，“切實做好風險預警、評估和處置工作，嚴格防范苗頭性、趨勢性問題引發(fā)系統(tǒng)性、區(qū)域性風險等措施”，但是當前地方金融統(tǒng)計體系、風險監(jiān)測制度體系不健全，數(shù)據(jù)采集的時效性、準確性受限，無法及時監(jiān)測地方金融運行。在現(xiàn)有的金融監(jiān)管法律體系中，尚缺少對地方金融監(jiān)管和危機應急處理的制度設計。特別是對于小額貸款公司、融資性擔保公司等眾多新型（準）金融機構，尚未建立明確的投資者保護制度和相關風險救助體系，各地普遍缺少穩(wěn)定基金或風險準備金等風險緩沖制度。
（七）地方金融監(jiān)管的法律法規(guī)建設相對滯后
當前，山東省地方性金融機構的發(fā)展還處于起步階段，與監(jiān)管法規(guī)相配套的實施細則和管理辦法尚在制定和完善過程中。在地方金融監(jiān)管領域的眾多規(guī)范性文件中，部門規(guī)章的比重過大，實施起來缺乏權威性。同時，許多行業(yè)監(jiān)管制度不健全，規(guī)范性法律文件之間的銜接性不強，存在著重復和空白。一些機構受利益驅使，超范圍經(jīng)營甚至違規(guī)開展業(yè)務，給金融運行帶來風險;對于許多的金融糾紛，很多依據(jù)是非正式的制裁機制和習慣性法則，影響金融穩(wěn)定。
三、完善山東省地方金融監(jiān)管體制的對策
地方金融監(jiān)管是一項系統(tǒng)工程。在當前經(jīng)濟金融形勢下，建議按照“全面統(tǒng)籌、安全穩(wěn)健、公平高效、靈活適用”的原則，加快落實《意見》，完善地方金融監(jiān)管組織體系，推進地方政府與中央金融監(jiān)管部門協(xié)調配合，防止出現(xiàn)監(jiān)管滯后和監(jiān)管真空，確保山東省金融運行的穩(wěn)定（山東省地方金融監(jiān)管組織體系框架設計如圖2所示）。具體建議如下：
（一）完善地方金融監(jiān)管立法體系
一是加快立法進程，盡快出臺《山東省地方金融監(jiān)督管理條例》等地方性法規(guī)，明確各級地方金融監(jiān)督管理的機構、職責、措施和法律責任等，為地方金融監(jiān)管機構提供法律支持。二是在各級政府前期的各類“意見、管理暫行辦法、實施方案”等文件基礎上，由省政府出臺針對小額貸款公司、融資性擔保公司、民間融資機構的地方性法規(guī)，配套完善相關實施細則，規(guī)范其業(yè)務發(fā)展，使地方金融監(jiān)管有法可依。
（二）健全三級“金融監(jiān)管聯(lián)席會議”制度
強化現(xiàn)有各級“金融穩(wěn)定領導小組”功能，在省、地（市）、縣（市）三級建立由“一行三局”、金融辦（監(jiān)管局）、發(fā)改委、商務廳等部門組成的“金融監(jiān)管聯(lián)席會議”制度，統(tǒng)一機構職能、完善議事規(guī)則。作為地方金融監(jiān)督管理的最高協(xié)調機構，聯(lián)席會議定期召開，負責研究加強行業(yè)監(jiān)管的工作意見，制定地方金融監(jiān)管標準及監(jiān)測框架，建立金融業(yè)綜合信息平臺。把信用體系規(guī)劃、信用管理制度建設、信用監(jiān)管納入工作職責，建立權責明確的風險排查、風險處置與損失承擔機制，監(jiān)測、評價各地區(qū)風險情況。必要時聯(lián)合有關部門開展專項整治活動，打擊非法集資、非法證券、金融詐騙等犯罪活動，共同維護區(qū)域金融穩(wěn)定。
（三）發(fā)揮各級金融辦（監(jiān)管局）的作用
第一，穩(wěn)步推進地方金融監(jiān)管權限歸口管理。統(tǒng)一歸口管理是地方金融監(jiān)管體制改革的趨勢。當前，應在理清責任機構的基礎上，逐步將監(jiān)管權限向各級金融監(jiān)督管理局劃轉。落實“誰審批、誰監(jiān)管、誰負責”的基本工作原則，著力解決多頭管理問題，避免監(jiān)管重疊、消除監(jiān)管空白。不強求上下對齊，積極穩(wěn)妥地推進歸口管理工作。
第二，強化金融辦（監(jiān)管局）的協(xié)調服務、宏觀管理職能。各級金融辦（監(jiān)管局）應將地方金融管理工作的重點從爭取資金投入轉為地方金融協(xié)調、管理和服務，以市場化的金融資源配置為主導，不干預金融機構的具體業(yè)務操作。地方金融監(jiān)管部門應從實際情況和經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律出發(fā)，制定本地區(qū)的金融業(yè)發(fā)展規(guī)劃，著力加強地方金融生態(tài)和信用環(huán)境建設，為地方金融體系整體功能的發(fā)揮創(chuàng)造良好的制度環(huán)境和外部條件。
第三，地方金融監(jiān)管重心向地（市）、縣（市）下移。當前，小額貸款公司、民間資本管理公司等新型（準）金融機構主要在縣（市）區(qū)域內開展經(jīng)營活動，而各類風險事件也多發(fā)生在縣（市）一級。因此，地方金融監(jiān)管制度設計應立足現(xiàn)實，在監(jiān)管的機構設置、人員配備、經(jīng)費投入等方面向基層傾斜。同時，適當下放對小額貸款公司、融資性擔保機構的審批和管理權限，提高地（市）、縣（市）地方金融監(jiān)管部門監(jiān)管工作自主性。
（四）完善監(jiān)管機構間的分工與協(xié)作機制
第一，加強與“一行三局”的合作。在現(xiàn)行金融監(jiān)管框架下，地方金融監(jiān)管局與“一行三局”應適度分工、緊密配合，共同做好金融監(jiān)管?！耙恍腥帧敝饕O(jiān)管客戶眾多、風險容易外溢并誘發(fā)系統(tǒng)性風險的金融活動。地方金融監(jiān)管部門負責部分“一行三局”無法覆蓋的領域的監(jiān)管，應發(fā)揮基層的監(jiān)管信息優(yōu)勢，消除局部金融活動風險。
第二，推動與政府相關部門的協(xié)作。按照《意見》的規(guī)定，地方金融監(jiān)管對象包括轄區(qū)小額貸款公司、融資性擔保公司、民間資本管理機構、民間融資登記服務機構等新型金融組織和權益類、大宗商品類等具有金融屬性的交易場所。在地方金融監(jiān)管統(tǒng)一歸口模式下，雖然監(jiān)管權限最終將劃歸各級地方金融監(jiān)管局，但現(xiàn)階段受人員、專業(yè)等方面的限制，要做好監(jiān)管工作，尚需要發(fā)改委、商務局等部門的協(xié)助（包括與省級、中央各部委的協(xié)調）。
（五）創(chuàng)新地方金融監(jiān)管模式
第一，完善地方（準）金融機構治理結構。在設立審批上，建立公開選擇機制，確保主發(fā)起人具備充足的風險承受能力，防止出現(xiàn)虛假、欺詐行為;加強對公司法人的合法性、真實性監(jiān)管，探索建立地方金融機構高管任職資格核準制度。強化對公司高級管理層的監(jiān)督，實現(xiàn)權力責任制衡機制，把對金融機構的業(yè)務監(jiān)管與對高級管理層的監(jiān)管有機結合起來。
第二，對地方（準）金融機構內部運行的監(jiān)管機制。地方各級金融監(jiān)管機構定期對相關市場主體經(jīng)營情況和風險狀況進行監(jiān)測、分析、評估和預警，全面揭示風險與問題，出具年度監(jiān)管報告。對金融機構的內部運營機制進行有效監(jiān)督，對經(jīng)營管理決策、執(zhí)行、監(jiān)督行為進行全程監(jiān)控，明確合理的資產流動性、風險準備金等要求，增強對高風險行業(yè)的行為約束。
第三，創(chuàng)新地方金融監(jiān)管工作機制。推廣臨沂市的經(jīng)驗，加強與社會中介組織的協(xié)作，充分發(fā)揮各類銀行業(yè)協(xié)會、保險業(yè)協(xié)會的自律管理職能。引入第三方機構，開展現(xiàn)場與非現(xiàn)場專項檢查工作，各類機構必須聘請會計師事務所進行年度財務審計。
（六）建立地方金融監(jiān)管信息共享制度
一是加快建立地方金融征信體系。從縣（市）基層著手，由金融辦牽頭，整合村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司、融資性擔保公司、民間資本管理公司等未納入央行征信系統(tǒng)的地方金融機構信用信息，建立地方金融機構貸款信息共享平臺。通過征信管理平臺，建立信息化數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)信息采集、錄入、分析和使用的透明化，為民間金融風險防范提供支持。二是探索將地方金融征信體系接入人民銀行征信系統(tǒng)，建立信息共享機制，明確信息共享的范圍、采集分工、信息共享方式等，減少市場主體交易過程中的信息不對稱，共同打造良好的金融生態(tài)環(huán)境。
（七）健全地方金融風險事件處理機制
第一，籌建地方金融穩(wěn)定基金。由各級金融辦牽頭建立金融穩(wěn)定基金，用于金融機構的兼并、重組、救助和退出等金融風險處置，提升金融風險的規(guī)避與處置能力。發(fā)揮行業(yè)協(xié)會作用，針對特定行業(yè)（如小額貸款公司）探索建立風險補償基金，提高行業(yè)抗風險能力。爭取人民銀行和銀監(jiān)會支持，試點建立面向全省村鎮(zhèn)銀行的存款保險制度。
第二，建立風險處置快速反應機制。在各級地方金融監(jiān)管機構設置獨立的風險管理部門，負責對風險的集中分析和跨部門風險的協(xié)同管理，強化風險防范和處置職能。建立金融風險處置工作預案制度，健全群眾舉報、媒體監(jiān)督、日常監(jiān)管和定期排除等渠道，對突發(fā)性事件做到及時處置，防止局部風險演變擴散為系統(tǒng)性風險。創(chuàng)新司法模式，設立金融仲裁院、金融犯罪偵查支隊、金融法庭，建立金融監(jiān)管與金融審判聯(lián)席會議制度，多方協(xié)作化解金融風險。
第三，建立完善金融機構的市場退出機制。設計符合實際的風險指標體系和風險評價標準。明確對地方中小金融機構的風險處置責任，制定風險處置、損失分攤辦法。對長期業(yè)務不足、評級不達標的機構，建立退出機制;對嚴重違法違規(guī)、經(jīng)營不善導致資不抵債的新型地方金融機構依法實施破產清算。
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Problems Faced by Local Financial Regulatory System in Shandong and the Countermeasures
Zhang Xu Zhang Jing
摘要：第三方網(wǎng)上支付平臺的構建在暢通電子商務資金流的同時，也給金融監(jiān)管提出了新的課題。目前，我國對該領域的監(jiān)管幾乎處于“真空”狀態(tài)。本文在借鑒國際監(jiān)管模式的基礎上，結合具體國情，提出了我國對第三方網(wǎng)上支付平臺進行金融監(jiān)管的策略選擇。
關鍵詞：第三方網(wǎng)上支付；新課題；金融監(jiān)管
中圖分類號：F832文獻標識碼：A文章編號：1006-1428（2006）09-0040-03
所謂第三方網(wǎng)上支付平臺，是以支付公司為信用中介，以互聯(lián)網(wǎng)為基礎，通過整合多種銀行卡等卡基支付工具，或者借助新興的第三方網(wǎng)上支付工具(虛擬賬戶、虛擬貨幣)，為買賣雙方進行交易資金的代管，支付指令的轉換，并提供增值服務的網(wǎng)絡支付中介渠道。2005年，通過第三方支付平臺進行的交易規(guī)模增長極其迅速，根據(jù)賽迪顧問的分析，包括網(wǎng)上支付和移動支付的第三方支付平臺交易規(guī)模達到179億元，比2004年增長79.9％。據(jù)iResearch預測，2007年中國第三方網(wǎng)上支付平臺市場規(guī)模將達215億元左右，占網(wǎng)上支付市場規(guī)模的比例將達36％左右。
一、第三方網(wǎng)上支付平臺提出的新課題
(一)從事資金吸儲并形成資金沉淀
1.據(jù)粗略估算，每天滯留在第三方平臺上的資金至少有數(shù)百萬元。根據(jù)目前的交易規(guī)則，支付金額可以在第三方支付平臺中停留3天至7天。這樣，平臺中隨時都有數(shù)以千萬的資金沉淀，利用結算周期的時間差，第三方支付公司將能取得一筆定期存款或短期存款的利息，這成為了某些公司利潤的主要來源。
2.第三方支付平臺中的大量資金沉淀，如缺乏有效的流動性管理，則可能存在資金安全，并可能引發(fā)支付風險和道德風險。除支付寶等少數(shù)幾個支付平臺不直接經(jīng)手和管理來往資金，而是將其存在專用賬戶外，其他公司大多代行銀行職能，可直接支配交易款項，這就可能出現(xiàn)非法占用和挪用往來資金的現(xiàn)象。而前段時間上海一家小型第三方支付公司“卷款而逃”的案例更是敲響了警鐘。
(二)開立結算賬戶并提供支付結算服務，突破了特許經(jīng)營限制
根據(jù)《中華人民共和國商業(yè)銀行法》(修正)第三條的規(guī)定，結算業(yè)務屬于商業(yè)銀行的中間業(yè)務必須經(jīng)過銀監(jiān)會的批準才能從事。而第三方支付平臺顯然已突破了這種特許經(jīng)營限制，急需監(jiān)管部門出臺相應的管理措施，規(guī)范業(yè)務范圍，消除“灰色地帶”。
(三)電子貨幣發(fā)行的合法性有待明確
在騰訊“財付通”支付平臺中，其發(fā)行的Q幣已扮演硬通貨的角色。眾所周知，只有央行才具有發(fā)行貨幣的權利。面對金融電子化的新形勢，盡早明確電子貨幣的發(fā)行權，有利于規(guī)范金融秩序。
(四)利用支付平臺的網(wǎng)絡違法犯罪活動不斷出現(xiàn)，危害令人堪憂
1.由于網(wǎng)絡交易的匿名性、隱蔽性，第三方支付平臺很難辨別資金的真實來源和去向，使得資金的非法轉移、洗錢、賄賂、變相侵占國有資產、收受回扣、詐騙等活動有了可乘之機。
2.利用第三方支付平臺進行信用卡套現(xiàn)，規(guī)避相關的利息費用，無償占用銀行的信用資金。
3.為規(guī)避銀行匯劃手續(xù)費，通過創(chuàng)建虛假交易(非真實交易)將資金從A的支付平臺賬戶轉至B銀行賬戶，再提取資金至指定銀行卡賬戶。
4.成為網(wǎng)絡賭博的又一渠道。尤其是最近2006年德國世界杯足球賽期間，可疑交易有上升趨勢。
5.利用目前工商、稅務的漏洞，企業(yè)以個人名義進行交易，逃避稅收，形成稅收黑洞。
二、第三方網(wǎng)上支付平臺的國際監(jiān)管模式
(一)美國模式
美國對第三方網(wǎng)上支付平臺實行的是功能性監(jiān)管，即將監(jiān)管的重點放在交易的過程，而不是從事第三方支付的機構。美國采取的是多元化的監(jiān)管體制，分為聯(lián)邦層次和州層次兩個層面進行監(jiān)管。但美國并沒有制定針對第三方網(wǎng)上支付平臺的專門法規(guī)條例，只是在現(xiàn)有的法規(guī)中尋求相關的監(jiān)管依據(jù)，或者對已有法規(guī)進行增補。
首先，美國聯(lián)邦存款保險公司(FDIC)認為第三方網(wǎng)上支付平臺上的滯留資金是負債，而不是聯(lián)邦銀行法中定義的存款，因此該平臺不是銀行或其他類型的存款機構，不需獲得銀行業(yè)務許可證。該平臺只是貨幣轉賬企業(yè)或是貨幣服務企業(yè)(MSB)。但FDIC同時指出，各州監(jiān)管部門可依據(jù)本州法律，對第三方網(wǎng)上支付平臺開展的業(yè)務做出自己的定位。
其次，F(xiàn)DIC通過提供存款延伸保險(Pass Through Insurance Coverage)實現(xiàn)對滯留資金的監(jiān)管。第三方網(wǎng)上支付平臺的留存資金需存放在FDIC保險的銀行的無息賬戶中(Pooled Account)，每個用戶賬戶的保險上限為10萬美元。
再次，依據(jù)美國在“9.11”事件后頒布的《愛國者法案》，第三方網(wǎng)上支付平臺作為貨幣服務企業(yè)，需要在美國財政部的金融犯罪執(zhí)行網(wǎng)絡(FinCEN)注冊，接受聯(lián)邦和州兩級的反洗錢監(jiān)管，及時匯報可疑交易，記錄和保存所有交易。
最后，美國并沒有明確的電子貨幣概念，一般將儲值卡作為電子貨幣的代名詞。
(二)歐盟模式
歐盟規(guī)定網(wǎng)上第三方支付媒介只能是商業(yè)銀行貨幣或電子貨幣，這就意味著第三方網(wǎng)上支付公司必須取得銀行業(yè)執(zhí)照或電子貨幣公司(ELMIs)的執(zhí)照才能開展業(yè)務。實際上，歐盟對第三方網(wǎng)上支付公司的監(jiān)管是通過對電子貨幣的監(jiān)管實現(xiàn)的。該監(jiān)管的法律框架包括三個垂直指引：
第一個指引是2000年1月頒布的《電子簽名共同框架指引》，此項指引確認了電子簽名的法律有效性和歐盟內的通用性。
后兩個指引是同年頒布的《電子貨幣指引》和《電子貨幣機構指引》，要求非銀行的電子支付服務商必須取得與金融部門有關的營業(yè)執(zhí)照(完全銀行業(yè)執(zhí)照、有限銀行業(yè)執(zhí)照和電子貨幣機構執(zhí)照)，在中央銀行的賬戶留存大量資金，并將電子貨幣的發(fā)行限定在傳統(tǒng)的信用機構和新型的受監(jiān)管的電子貨幣機構。
美國和歐盟對電子貨幣的監(jiān)管有許多共同之處：需要執(zhí)照和審批，實行審慎的監(jiān)管，限制將客戶資金進行投資，反洗錢等。
(三)亞洲模式
第三方網(wǎng)上支付平臺在亞洲的出現(xiàn)較歐美略晚，仍處于發(fā)展初期，但各國監(jiān)管當局一直密切關注其發(fā)展，不斷調整相應的監(jiān)管措施。新加坡在這方面是亞洲的“領頭羊”，早在1998年就頒布了《電子簽名法》。韓國在亞洲金融危機后成立了新的金融監(jiān)管委員會(FSC)，在1999年頒布《電子簽名法》。香港則在2000年頒布《電子交易法令》，給予電子交易中的電子紀錄和數(shù)字簽名與紙質對應物同等的法律地位，并增補了有關電子貨幣發(fā)行的法律。另外，香港金融管理局還采取了行業(yè)自律的監(jiān)管方式，收到了較好的效果。臺灣對網(wǎng)上支付中使用的電子支票的監(jiān)管給予了較多重視，頒布了《電子商務中的電子簽名法》、《議付工具法》、《從事電子支票交換的金融機構管理條例》以及《申請電子支票的標準合同》。但是,各國都沒有對第三方網(wǎng)上支付平臺制訂專門的監(jiān)管法規(guī)，相應的監(jiān)管政策仍處在探索階段。
三、我國對第三方網(wǎng)上支付平臺監(jiān)管的策略選擇
(一)我國對第三方網(wǎng)上支付平臺的監(jiān)管現(xiàn)狀
目前，我國還沒有專門針對第三方網(wǎng)上支付的法律法規(guī)，可以依據(jù)的只有“三個參考”，即一條法律、一條指引、一個辦法。
參考一：2005年4月1日起施行的《電子簽名法》規(guī)定可靠的電子簽名與手寫簽名或者蓋章具有同等的法律效力，從而在法律層面上規(guī)范了網(wǎng)上支付中的電子簽名行為。
參考二：同年的10月26日央行針對電子支付的首個行政規(guī)定――《電子支付指引（第一號）》正式實施。
參考三：2005年6月10日，中國人民銀行了《支付清算組織管理辦法》(征求意見稿)，對從事網(wǎng)上支付業(yè)務的非銀行機構的性質、業(yè)務開辦資質、注冊資本金、審批程序、機構風險監(jiān)控以及組織人事等做出了相應規(guī)定。
(二)我國對第三方網(wǎng)上支付平臺的監(jiān)管原則
1.市場導向性監(jiān)管原則。是適應市場的需求而產生的，監(jiān)管部門的監(jiān)管措施也應立足于市場，使市場資源合理配置，避免以往脫離市場，一放就亂、一管就死的現(xiàn)象發(fā)生。
2.審慎有效性監(jiān)管原則。由于信息的不對稱性和外部性，市場存在著失靈。監(jiān)管部門應以風險管理為基礎，結合我國的現(xiàn)實國情、人文背景，在對第三方網(wǎng)上支付平臺的監(jiān)管中尋找安全與效率的最佳均衡點，在監(jiān)管收益與成本的權衡中把握監(jiān)管力度。
3.鼓勵創(chuàng)新的監(jiān)管原則。金融監(jiān)管部門應作第三方網(wǎng)上支付平臺發(fā)展的催化劑，避免不成熟的監(jiān)管措施阻礙“有益的革新和實驗”，因此相關監(jiān)管政策不應規(guī)定過細，要為未來的發(fā)展留有解釋的空間。
4.動態(tài)監(jiān)管原則。第三方網(wǎng)上支付平臺在我國還是新生事物，未來的發(fā)展存在諸多不確定性，監(jiān)管部門應進行動態(tài)的監(jiān)管，有彈性的監(jiān)管，分階段制訂監(jiān)管政策，“在發(fā)展中規(guī)范，以規(guī)范促進發(fā)展”。
(三)我國對第三方網(wǎng)上支付平臺的監(jiān)管建議
1.盡快明確第三方網(wǎng)上支付公司的法律身份。《支付清算組織管理辦法》(征求意見稿)提出第三方網(wǎng)上支付結算屬于支付清算組織提供的非銀行類金融業(yè)務，第三方支付公司是金融增值業(yè)務服務商，這樣的定位符合我國現(xiàn)有國情，物理上掌握或控制現(xiàn)金流不是判斷是否是銀行的標準。第三方支付公司只是銀行業(yè)務的補充和延伸。
2.建立市場準入和市場退出機制?，F(xiàn)在國家正在研究制訂相關法律法規(guī)，準備在注冊資本、繳納的保證金、風險化解能力上對第三方支付公司實行監(jiān)管，采取經(jīng)營資格牌照的政策來提高門檻。這一措施有利于解決現(xiàn)有的盲目擴張現(xiàn)象，整合優(yōu)良資源。同時，實力較弱的公司將面臨被收購和兼并的可能，建立完善的市場退出機制，有利于保護客戶利益。
3.規(guī)范第三方網(wǎng)上支付公司的業(yè)務范圍。應規(guī)定第三方支付公司的自有賬戶與客戶沉淀資金的賬戶相分離，禁止將這部分資金進行貸款、投資或挪作他用。由銀行對客戶賬戶進行托管，目前工商銀行便為“支付寶”托管賬戶，并且每月都有賬戶資金的使用報告。但《電子支付指引(第一號)》中對交易金額的限制在實踐中對國際機票、電子產品等的交易造成了困難，而且許多消費者不愿花76元辦理數(shù)字證書。對第三方網(wǎng)上支付平臺交易金額的限制在考慮防范風險的同時，應為平臺業(yè)務的開展提供便利。此外，匯款和轉賬業(yè)務是否可在平臺開展也急需規(guī)范。
4.保障交易支付資金的安全，防范第三方網(wǎng)上支付平臺的支付風險和信用風險?？刹扇∠拗埔欢〞r期內的賬戶資金余額或繳納一定比例保證金的方式。工行要求第三方網(wǎng)上支付公司要將上個月交易總額的30％滯留在該公司在工行的保證金賬戶。如果該企業(yè)要停業(yè)，工行方面將立刻對外公告。
5.形成完整的法律鏈條。首先，應制訂相關法律保護消費者的利益和隱私權，明確用戶和平臺間的權利和義務。其次，對于洗錢、信用卡套現(xiàn)、欺詐等網(wǎng)絡犯罪進行法律制裁。另外，制訂第三方網(wǎng)上支付中的稅收監(jiān)管法，嚴懲逃稅行為。
6.規(guī)范電子貨幣和電子票據(jù)的使用。首先應明確我國的電子貨幣的定義、發(fā)行方。將電子貨幣的發(fā)行歸于央行旗下并不可取，但可以規(guī)定第三方網(wǎng)上支付公司繳納一定的發(fā)行準備金，用戶按面值贖回電子貨幣。
7.在引進外資的同時對外資投資比例進行適當控制，為了規(guī)避中國政府對第三方網(wǎng)上支付公司的可能監(jiān)管，外資企業(yè)一般采取曲線進入中國市場的策略，借內資“殼”公司開展業(yè)務。雖然擬定外資投資比例不能超過50％，但比例的限制是否能真正限制外資的絕對控制，監(jiān)管部門還需探討。
8.加強與國內部門和國際組織的協(xié)作，提高監(jiān)管效率，降低監(jiān)管成本。
9.將對客戶的宣傳教育作為監(jiān)管的補充。有時風險的出現(xiàn)在于客戶自身風險意識的薄弱和有關知識的匱乏，監(jiān)管部門應采取各種方式對客戶的進行宣傳引導，避免不必要的損失。
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現(xiàn)行監(jiān)管體制面臨的挑戰(zhàn)
中國金融監(jiān)管體制的建設大體分為兩個階段：第一階段是1993年以前由中國人民銀行統(tǒng)一實施金融監(jiān)管；第二階段是從1993年以后，中國證監(jiān)會、中國保監(jiān)會和中國銀監(jiān)會陸續(xù)成立，由此中國正式確立了分業(yè)監(jiān)管、“一行三會”分工的金融監(jiān)管體制。
在中國現(xiàn)有的金融監(jiān)管體制下，中國人民銀行著重加強制定和執(zhí)行貨幣政策的職能，發(fā)揮中央銀行宏觀調控和防范與化解系統(tǒng)性金融風險的作用，負責提供支付結算等相應的金融服務。銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會分別負責銀行業(yè)、證券業(yè)（期貨、基金）和保險業(yè)的監(jiān)管。這種金融監(jiān)管組織架構表明，除中央銀行負責宏觀調控外，其他幾個監(jiān)管機構都集中于相應行業(yè)的微觀監(jiān)管層面。
就中國現(xiàn)行金融監(jiān)管體制而言，這種監(jiān)管體制從其實際運行以來所取得的成效看，在總體上是值得肯定的，它不僅完善了監(jiān)管框架，加強了監(jiān)管專業(yè)化，提高了監(jiān)管效率，而且還有利于中央銀行更加有效地制定與執(zhí)行貨幣政策。
但近幾年隨著金融全球化、自由化和金融創(chuàng)新的迅猛發(fā)展，我國金融業(yè)開放步伐加快，金融業(yè)綜合經(jīng)營不斷發(fā)展，金融監(jiān)管環(huán)境發(fā)生重大變化，分業(yè)監(jiān)管體制已出現(xiàn)明顯的不適應，問題也逐漸顯露。
首先，綜合經(jīng)營挑戰(zhàn)中國現(xiàn)行金融監(jiān)管體制。
隨著中國金融體制的不斷深化，中國金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營的趨勢開始顯露，已經(jīng)出現(xiàn)了各種形式的綜合經(jīng)營的金融控股公司，如光大集團、中信集團、平安集團等，一些大型央企和民營企業(yè)也紛紛建立自身的金融平臺，成為產融型的金融控股公司。
同時，以市場、產品、服務等方式的銀證合作、銀保合作和證保合作都在廣泛開展，形成了多家監(jiān)管機構同時監(jiān)管一家金融機構的現(xiàn)實，往往會產生監(jiān)管重復或監(jiān)管缺位、監(jiān)管成本過高或監(jiān)管資源浪費等問題。
其次，外資金融機構的涌入挑戰(zhàn)中國現(xiàn)行金融監(jiān)管體制。
隨著越來越多的跨國金融集團開始進入中國金融市場，它們中的大部分是兼營銀行、證券、保險等多種金融業(yè)務的金融控股公司。國際金融創(chuàng)新業(yè)務的飛速發(fā)展，新型金融衍生工具不斷出現(xiàn)，既增大了金融業(yè)風險，又會使傳統(tǒng)的金融監(jiān)管制度、監(jiān)管手段失效。
對于在傳統(tǒng)金融監(jiān)管方面尚缺乏經(jīng)驗的中國來說，對用現(xiàn)代金融技術武裝起來的國際金融機構的監(jiān)管將會受到嚴峻的挑戰(zhàn)。
此外，民間金融的日益活躍挑戰(zhàn)中國現(xiàn)行金融監(jiān)管體制。
近年來以浙江等地區(qū)為代表的民間借貸日益興起和活躍，在發(fā)揮正規(guī)金融難以做到的“拾遺補缺”和緩解我國一些地區(qū)當前經(jīng)濟金融運行中存在的“兩多兩難”（民間資金多，中小企業(yè)多；投資難，融資難）等突出問題方面起到了一定的積極作用。但是由于現(xiàn)行的法律法規(guī)和監(jiān)管缺位，極易誘發(fā)非法吸儲、非法放貸、非法集資等行為，嚴重干擾正常的金融秩序，在一定程度上助長了投機炒作行為，弱化了國家宏觀調控效果。
當前監(jiān)管體制存在的問題
首先，缺乏有效的監(jiān)管協(xié)調機制。在分業(yè)監(jiān)管體制下，人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會四家監(jiān)管機構自成系統(tǒng)，條塊分割，各司其職，它們之間的協(xié)調合作至關重要。隨著金融業(yè)務的不斷創(chuàng)新，業(yè)務交叉不斷增多，不可避免地出現(xiàn)監(jiān)管真空和重復監(jiān)管的現(xiàn)象，涉及審批權力的，體現(xiàn)權力設置的重復；涉及責任追究的，反映出監(jiān)控真空和問題處置的真空，造成監(jiān)管成本的提高和監(jiān)管效率的降低。
其次，監(jiān)管的方式和手段較為單一。市場經(jīng)濟條件下，理想的金融監(jiān)管手段應是經(jīng)濟手段、行政手段和法律手段的統(tǒng)一。而中國主要采用的是行政手段，行政干預較多，造成在具體操作中隨意性大，約束力不強。目前基層監(jiān)管部門的監(jiān)管方式主要是外部監(jiān)管，即現(xiàn)場監(jiān)管和事后監(jiān)管。對苗頭性、傾向性問題缺乏超前預警效能。
第三，國有金融資產管理部門與“一行三會”的監(jiān)管邊界不清。財政部、匯金公司作為現(xiàn)有國有金融資產管理部門承擔著金融業(yè)國有股權管理的職責，通過公司治理角度對金融機構的發(fā)展規(guī)劃、落實國家宏觀調控政策、防范各類風險、股權分紅、薪酬模式進行管理，這些職能一定程度上與“一行三會”的職能相重疊。
除了中央國有金融資產管理部門，地方國有金融資產管理部門也存在類似問題，上海國際、天津泰達等金融控股公司一定程度上承擔著國有金融資產管理職責，對地方金融機構有很強的控制力。
最后，貨幣政策與金融監(jiān)管存在利益沖突。中國將銀行監(jiān)管職能從人民銀行分離并成立銀監(jiān)會的理由之一便是中央銀行在執(zhí)行貨幣政策和實施銀行監(jiān)管時的雙重角色沖突。但是，成立銀監(jiān)會并不意味著兩者之間的沖突得到徹底的消除，而是將這種沖突外部化了。銀監(jiān)會成立后，中央銀行雖然享有充分的貨幣政策信息，但不再享有完備的銀行監(jiān)管信息，而這些微觀的銀行監(jiān)管方面的信息是中央銀行貨幣政策有效傳導和維護金融穩(wěn)定的重要信息。
地方金融辦職能定位不清
近年來，為彌補地方金融產業(yè)發(fā)展滯后而造成的經(jīng)濟“短板”，地方政府紛紛成立了政府轄下的金融管理和服務部門（金融辦或金融服務局），用以協(xié)助中央加強對地方金融機構的監(jiān)管和服務，并推進地方金融業(yè)加快發(fā)展。各地方金融辦成立以來，的確在促進區(qū)域金融健康發(fā)展中做出了積極貢獻。
然而，隨著金融辦的不斷發(fā)展以及職能的逐步擴大，其先天不足也逐漸顯現(xiàn)。由于各地金融辦是地方政府自發(fā)創(chuàng)立產生的，成立的目的及發(fā)展過程帶有明顯的地域性和差異性。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
一是名稱不統(tǒng)一。自金融辦成立至今，金融辦的名字就“五花八門”，以省級金融辦為例，除北京明確稱謂金融工作局以外，主要從功能角度考慮，各地的稱謂主要有：“金融工作辦公室”、“金融服務辦公室”、“金融工作領導小組辦公室”、“金融穩(wěn)定辦公室”、“金融管理辦公室”等，名稱無法統(tǒng)一，功能自然也各不相同。
二是職能不明確。地方金融辦的設立，最初定位是代表地方政府，協(xié)調與金融監(jiān)管機構和各類金融機構的關系。隨后，地方金融辦的職能逐漸擴充，開始具備一些金融監(jiān)管職能，特別是近幾年來，地方金融辦逐漸被賦予在培育金融產業(yè)、服務中小企業(yè)、支持小額貸款、監(jiān)管準金融機構等方面的職能。
然而，這些職能大都是地方政府為滿足自身需求的直接結果。各地金融辦由于地方經(jīng)濟稟賦不同，其職能定位也千差萬別。
三是發(fā)展不均衡。在我國新一輪的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃中，區(qū)域性金融中心的建立已成為共識。目前可以看到的區(qū)域發(fā)展格局中，環(huán)渤海的北京、天津，長三角的上海，珠三角的廣州、深圳，西部的成都、重慶等，在這些城市中地方政府金融辦作用發(fā)揮得最為充分，基本成為了地方政府實施金融產業(yè)建設的核心權力部門。
由于各地方政府金融辦的定位和發(fā)展有差別，客觀上也造成了各地的金融發(fā)展更難平衡，兩級分化越來越嚴重，同時也不便于金融辦在全國范圍內加強橫向合作或建立相應的聯(lián)動機制。
四是地位不對等。目前全國各級政府金融辦身份地位多有不同，以省級政府金融辦為例，在級別上，有的是正司局級，如北京、上海、重慶、內蒙古等，有的是副司局級，如黑龍江、天津、江西、四川等；在機構設置上，有的是地方政府直屬機構，如北京、上海、廣東等，有的掛靠在政府辦公廳，如江西、吉林、陜西、黑龍江等，有的則內設在發(fā)改委，有的仍停留在聯(lián)席會議制度上。
五是權責不明晰。近年來，隨著地方政府對金融訴求的不斷增多，金融辦的職能，尤其是監(jiān)管職能也在地方政府與中央的利益博弈中，呈現(xiàn)出不斷擴張的趨勢，并在一定程度上與金融監(jiān)管部門的職能出現(xiàn)了一些交叉，客觀上在一些工作中造成了多頭監(jiān)管現(xiàn)象。個別金融辦從地方政府利益出發(fā)，常常凌駕于“一行三會”的分支機構之上，在實際工作中干涉金融監(jiān)管事務，致使許多工作權責不清，有的還出現(xiàn)了金融辦與當?shù)亍耙恍腥帧苯鹑诒O(jiān)管相悖的情況，對監(jiān)管工作造成了負面影響。
金融監(jiān)管模式再造
借鑒國際金融危機以來各國金融監(jiān)管改革的經(jīng)驗，結合我國現(xiàn)階段經(jīng)濟社會發(fā)展的實際，應盡快建立一個統(tǒng)一清晰的金融監(jiān)管框架，完善金融立法及相關法律法規(guī)，進一步明確：“一行三會”及地方政府的金融監(jiān)管職能定位，合理劃清中央和地方的金融監(jiān)管邊界。這樣使得人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會職能更加明晰，使得中央監(jiān)管機構與地方金融辦權責分明、各司其職，以促進我國經(jīng)濟金融的持續(xù)、健康、較快發(fā)展。
筆者認為，可行的監(jiān)管模式創(chuàng)新可遵循以下幾點：
首先，建立以人民銀行為核心的統(tǒng)一、分層監(jiān)管模式。
2008年國際金融危機爆發(fā)表明，金融監(jiān)管當局協(xié)調不力是此次美國次貸危機產生及蔓延的主要原因之一。為此，許多發(fā)達國家的監(jiān)管改革方案都要求加強監(jiān)管協(xié)調，設立實體化、制度化的監(jiān)管協(xié)調機構，或加強中央銀行的監(jiān)管職能，有些甚至將監(jiān)管機構合并回中央銀行等。
目前，中國的金融分業(yè)監(jiān)管部門之間的協(xié)調機制缺乏正式制度保障，監(jiān)管聯(lián)席會議制度未能有效發(fā)揮作用。因此，應賦予中國人民銀行“牽頭”監(jiān)管權力，并與其他監(jiān)管機構密切合作以解決監(jiān)管過程中存在的“盲區(qū)”，從而明確以人民銀行為主體的監(jiān)管協(xié)調機制。
其次，完善宏觀審慎政策框架，維護金融穩(wěn)定。
完善中國宏觀審慎監(jiān)管框架，需要明確中央銀行、財政部門和監(jiān)管機構的分工。鑒于中央銀行的職能，應從制度上進一步明確中央銀行在宏觀審慎政策框架中的主導地位，賦予中央銀行對具有系統(tǒng)重要性金融機構的監(jiān)管權。同時，加快建立存款保險制度、早期預警體系、金融穩(wěn)定指標體系，在宏觀審慎分析基礎上進行壓力測試。
要研究如何在制度上建立逆周期的因素。采取措施緩解金融機構的順周期性，并通過逆周期資本緩沖機制，改革計提撥備和公允價值會計方法等，建立恰當?shù)哪嬷芷跈C制。通過降低信貸活動、資產價格以及整個經(jīng)濟的周期性波動，防止金融失衡的擴大和系統(tǒng)性風險的不斷增加，維護金融穩(wěn)定。
此外，應理順監(jiān)管體系，不留監(jiān)管真空。在當前分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的框架下，應明確人民銀行對金融控股公司的監(jiān)管權，抓緊制定跨行業(yè)跨市場的交叉性金融業(yè)務的標準和規(guī)范，進一步提高金融市場的透明度。
再次，建立中央銀行與金融監(jiān)管機構之間的信息共享機制。這包含兩點，即：建立貨幣政策和金融監(jiān)管共享的數(shù)據(jù)庫和建立信息共享責任約束制度。
前者針對非現(xiàn)場監(jiān)管和金融統(tǒng)計彼此獨立而不能相互利用的情況，對現(xiàn)有的金融統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫結構和統(tǒng)計網(wǎng)絡進行改造，盡快建立統(tǒng)一的、獨立的、可自動生成統(tǒng)計指標和金融監(jiān)管指標的金融信息系統(tǒng)。
后者主要是以法規(guī)形式明確人民銀行與金融監(jiān)管機構的信息共享原則、標準、內容以及應負的法律責任等，以保障貨幣政策與金融監(jiān)管信息的共享質量，增強貨幣政策與金融監(jiān)管的合力。
最后，應從國家層面為地方政府金融管理進行責權定位。
客觀上講，金融辦的存在有其一定的必然性和合理性。正是由于地方金融發(fā)展的特性需求，才促成了金融辦的產生和發(fā)展。從實際情況看，金融辦發(fā)展至今，已經(jīng)具有了“一行三會”監(jiān)管框架內所不具備的一些功能，并且在實際工作中也產生了積極的效果。
因此，當務之急，應當盡快地為地方政府的金融管理責權定位，將金融辦納入到我國的金融監(jiān)管框架中，引導其逐步成為“一行三會”在地方監(jiān)管的重要補充，并在當?shù)氐慕鹑诮ㄔO中發(fā)揮更大的作用：
一是配合中央管好區(qū)域金融的職能。目前，“一行三會”的監(jiān)管體系已經(jīng)基本成熟，對于金融產業(yè)發(fā)展，中央有統(tǒng)一的規(guī)劃和意見來指導。
從理論上講，由于我國目前區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡現(xiàn)象十分明顯，完全按照“一刀切”來實行集中統(tǒng)一監(jiān)管，監(jiān)管的信息傳遞鏈條過長，中央鞭長莫及，效果很難理想；從實踐上看，在現(xiàn)行體制下，基層的金融監(jiān)管工作如果沒有地方政府的密切配合，也將遇到很大的困難。
因此，應明確各地金融辦配合“一行三會”分支機構實施宏觀調控和協(xié)助金融監(jiān)管的職能，重點發(fā)揮金融辦政府職能部門的組織、協(xié)調以及與地方政府信息溝通和反饋的作用。同時，要嚴格劃清金融辦和“一行三會”分支機構的監(jiān)管邊界，有效防止金融辦權力越位。
二是差異化管理地方金融及準金融領域的職能。由于目前各地金融發(fā)展的差異性比較明顯，可以考慮建立統(tǒng)分結合的分層次管理體制，根據(jù)各個地方文化差異、經(jīng)濟發(fā)展水平、信用狀況，制定具有差異化的監(jiān)管策略。
在監(jiān)管內容上，地方政府金融辦可通過金融辦代表當?shù)卣惺钩鲑Y人的權利，參與地方國有金融資產的監(jiān)督和管理。根據(jù)地方經(jīng)濟發(fā)展需求，強化金融辦對準金融領域的監(jiān)管，對轄區(qū)小額貸款公司、典當行、擔保公司、地方各類風險投資機構實施市場準入管理，并承擔相應的監(jiān)管責任。
三是編制地方金融業(yè)發(fā)展規(guī)劃并推動實施的職能。金融辦應依據(jù)地區(qū)實際情況和經(jīng)濟發(fā)展需要，聯(lián)合金融監(jiān)管部門，組織金融機構聯(lián)合編制本地區(qū)的金融業(yè)發(fā)展規(guī)劃。
四是推進區(qū)域金融生態(tài)環(huán)境建設的職能。由于目前各地金融生態(tài)環(huán)境建設仍然滯后，也迫切需要地方政府特別是金融辦為本地區(qū)金融體系整體功能的發(fā)揮創(chuàng)造良好的外部條件。
比如：及時向地方政府及有關部門反饋金融發(fā)展情況、提出決策建議；積極協(xié)調工商、稅務、公安、司法、海關等執(zhí)法部門，為金融機構的展業(yè)提供司法和行政便利。
中圖分類號：F832.1 文獻標識碼：A 文章編號：1009-5349（2016）15-0058-01
一、我國金融監(jiān)管體制變遷
在改革開放前，我國的金融體制和金融監(jiān)管都高度集中。改革開放以來，金融機構、金融業(yè)務和金融市場得到縱深發(fā)展，金融風險不斷凸顯，我國的金融監(jiān)管體制經(jīng)歷了從集中監(jiān)管到分業(yè)監(jiān)管的變遷。
1.建立中國人民銀行為唯一監(jiān)管者的金融監(jiān)管體制
1986年，國務院頒布《中華人民共和國銀行管理暫行條例》，首次以法律形式明確了人行對專業(yè)銀行、農村信用社、城市信用社等金融機構的監(jiān)管職能，建立起以人行為唯一監(jiān)管者的金融監(jiān)管體制。
2.“一行三會”分業(yè)監(jiān)管體制建立
1993年國務院出臺了《關于金融體制改革的決定》，要求中國人民銀行轉變職能，銀行業(yè)、保險業(yè)、證券業(yè)和信托業(yè)實行分業(yè)管理。1995年《中國人民銀行法》頒布，規(guī)定人行在國務院領導下制定實施貨幣政策，對金融業(yè)實施監(jiān)督管理。隨后又相繼頒布了一系列金融法律法規(guī)，以立法形式確立了中國分業(yè)經(jīng)營的金融管理體制。
3.分業(yè)監(jiān)管體制下的監(jiān)管協(xié)調
隨著經(jīng)濟持續(xù)高速增長，商業(yè)銀行被允許設立基金公司、租賃公司、保險公司、信托公司等，保險業(yè)和證券業(yè)也開始涉足銀行股權投資，銀行控股集團、金融控股集團出現(xiàn)，初步形成了綜合經(jīng)營的格局。為適應這一趨勢，2003年《中國人民銀行法》規(guī)定“國務院建立金融監(jiān)督管理協(xié)調機制”。隨后，2004年銀監(jiān)會牽頭建立“監(jiān)管聯(lián)席會議制度”， 2013年人行牽頭建立金融監(jiān)管協(xié)調部際聯(lián)席會議制度。
二、主要發(fā)達國家和地區(qū)金融監(jiān)管體制經(jīng)驗借鑒
2008年金融危機后，全球主要經(jīng)濟體在充分考慮本國金融市場發(fā)展狀況的前提下，對既有的金融監(jiān)管模式進行了改革，更加注重宏觀審慎監(jiān)管和微觀審慎監(jiān)管的結合，央行監(jiān)管職能得到強化。
1.美國
美國在危機后建立了“中央銀行為核心、中央銀行與聯(lián)邦存款保險公司及行業(yè)金融監(jiān)管機構等相協(xié)調的宏觀審慎政策框架”，使得美聯(lián)儲原有的監(jiān)管權力得以大幅加強和擴展。作為“最后貸款人”，中央銀行對系統(tǒng)重要性金融機構和重要金融基礎設施的監(jiān)管權在不斷強化。
2.英國
英國對金融監(jiān)管體制進行了徹底改革，建立了宏觀審慎政策框架，并進一步加強了對金融消費者的保護，以提升公眾對金融市場和金融服務的信心。在新的金融監(jiān)管體系下，監(jiān)管機構除央行外，還包括金融政策委員會、金融行為局和審慎監(jiān)管局，其中央行掌握更全面的監(jiān)管信息，能夠及時對系統(tǒng)性風險進行干預和應對，提高了決策有效性。
3.澳大利亞
澳大利亞的金融監(jiān)管制度是“雙峰”理論在實踐中的典型代表，其主要特點是審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管相互獨立，從而有助于避免監(jiān)管交叉和監(jiān)管空白?！半p峰監(jiān)管”使宏觀審慎與微觀審慎監(jiān)管的協(xié)調配合得到充分體現(xiàn)，成為金融監(jiān)管體制改革的發(fā)展趨勢。
三、完善我國金融監(jiān)管體制的相關建議
1.構建由央行牽頭的宏觀審慎監(jiān)管框架，銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會發(fā)揮微觀審慎監(jiān)管功能
央行宏觀審慎監(jiān)管立足于穩(wěn)定金融系統(tǒng)，以限制系統(tǒng)性危機給整個社會帶來的損失；微觀審慎監(jiān)管則著眼于單個金融機構的經(jīng)營，旨在通過限制金融機構的風險來保護儲戶和金融消費者的利益。
2.推動金融監(jiān)管模式向功能監(jiān)管轉變
短期，統(tǒng)一監(jiān)管標準，減少監(jiān)管套利行椋加強投資者保護；中期，建立集中備案、集中監(jiān)測的統(tǒng)一平臺，實現(xiàn)對各類金融產品發(fā)展規(guī)模和運行風險的統(tǒng)一監(jiān)控；長期，實現(xiàn)徹底的功能監(jiān)管，由單一機構對金融系統(tǒng)進行統(tǒng)一監(jiān)管。
3.處理好金融發(fā)展與金融監(jiān)管的關系
將行政審批、發(fā)展規(guī)劃制定的職能與金融監(jiān)管的職能分開。行政審批、發(fā)展規(guī)劃部門應專司制定金融市場發(fā)展戰(zhàn)略、路徑、進入和退出機制；而金融監(jiān)管部門則專職從事對金融機構經(jīng)營行為進行監(jiān)管，對金融市場的風險進行防范的職能。
4.建立中央為主、地方為輔的金融監(jiān)管和風險防范處置體制
構造中央與地方政府之間的金融信息共享、風險處置、業(yè)務發(fā)展、消費者權益保護等方面的協(xié)作機制，明確各方責任義務，強化制度約束。建立人行分支機構和地方金融管理部門雙牽頭的地方金融監(jiān)管協(xié)調機制。解決地方政府金融管理部門在中央沒有對口聯(lián)系部門的問題。
5.加強金融監(jiān)管的專業(yè)化、標準化、流程化建設
加強監(jiān)管的流程化、規(guī)范化，明確現(xiàn)場檢查的工作流程和各項規(guī)范，優(yōu)化監(jiān)管程序。建立常態(tài)化的工作機制，提高市場準入、現(xiàn)場檢查、非現(xiàn)場監(jiān)管之間的銜接和配合力度。建立金融監(jiān)管機構與審計機構、律師事務所就金融創(chuàng)新適用會計準則、法律規(guī)范等問題的定期交流機制。
處理好地方經(jīng)濟發(fā)展建設中與金融資源之間的關系，將有效的提升地方經(jīng)濟的發(fā)展?jié)摿?，促進地方經(jīng)濟健康發(fā)展。當前我國金融行業(yè)一直實行一種自上而下的“一行三會”垂直管理方式，為監(jiān)管的專業(yè)性以及金融機構的穩(wěn)定性提供了可靠的保障，不過這種模式在地方金融業(yè)的發(fā)展中依舊不能夠發(fā)揮較大的作用，他不能夠有效的兼顧各地區(qū)不同經(jīng)濟發(fā)展形勢下對金融的需求。面對地方金融在不斷發(fā)展中與金融監(jiān)管出現(xiàn)的摩擦，地方金融的利益往往會被擱置。加之金融監(jiān)管部門并不是十分重視地方中小型金融機構的發(fā)展狀況，一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)同樣存在部分金融滯后的發(fā)展狀況，這就為地方金融業(yè)的發(fā)展及管理帶來了困難。面對如此之多的問題，只有不斷地完善地方金融發(fā)展，才能夠進一步提高經(jīng)濟增長的速度，保證地方經(jīng)濟的發(fā)展穩(wěn)定。通過客觀的角度對問題進行分析，當前社會金融業(yè)的管理模式主要以垂直管理為主，這種方式有效的規(guī)避了地方政府對金融業(yè)的不良行政干預，保證了國家宏觀調控政策能夠切實有效地落實并得到執(zhí)行，不過在該模式的管理中依舊存在管理空白。在當前社會發(fā)展、金融體制不斷變革的大背景下，大量的地方性中小型商業(yè)銀行以及大量的非銀行金融性機構如同雨后春筍一般的快速出現(xiàn)，這反而使現(xiàn)代金融管理體制中的矛盾更加的突出與尖銳。最近幾年，地方性城投債權違約、民間高利貸風險增高、房地產商卷錢跑路事件頻發(fā)等，這給正在發(fā)展的地方金融監(jiān)管機構不斷地敲響了警鐘。面對如此嚴峻的形式，地方政府雖然在不斷地完善政府金融管理體制，但是民眾對于強化政府處理相應風險處置能力的呼聲正在與日俱增。各地區(qū)、省市的經(jīng)濟、社會實際發(fā)展狀況一般都是本地區(qū)政府的金融管理部門更加了解狀況，能夠根據(jù)實際的發(fā)展現(xiàn)狀對地方法人金融機構的經(jīng)營狀況及風險作出評估，可以制定合理有效的對策及手段促進地方經(jīng)濟與金融業(yè)之間的發(fā)展，進而達到互利共贏的目的，同時也彌補了垂直管理的空白，起到了溝通地方政府與基層央行、金融監(jiān)管部門之間的橋梁作用，便于基層央行、金融監(jiān)管部門動態(tài)掌握當?shù)亟鹑谶\行情況，有利于有效防范和處置潛在的風險，保證國家貨幣政策的正確執(zhí)行。因此，盡快完善地方政府金融管理體制，是貫徹國家宏觀調控政策、有效防范和化解系統(tǒng)性金融風險的需要。
2對地方金融管理體制中的問題思考
2.1首先是經(jīng)濟整體發(fā)展的需求得不到地方金融管理體制的滿足
在國家提出對金融業(yè)進行改革的呼聲之后，我國地方政府及地方金融機構開始響應國家政策的號召積極的進行創(chuàng)新改革。但是實際效果不盡人意，大量亂象頻繁的發(fā)生，導致了新型的地方金融管理體制無法滿足地方經(jīng)濟的發(fā)展需求。其中出現(xiàn)的兩個問題更加值得我們注意。首先，是國有金融管理部門無法和地方金融管理部門進行行之有效的信息溝通。面對地方經(jīng)濟發(fā)展特色的投資平臺、擔保公司等，國有金融管理結構缺乏與其有效的溝通體制，造成國家無法對地方的金融發(fā)展狀況進行科學的管理，從而引發(fā)了地方金融系統(tǒng)風險或者風險概率增加的狀況。其次，由于我國幅員遼闊，不同地區(qū)的省市金融發(fā)展狀況存在一定的差異或者較大的差異，這就導致了在金融管理中無法行駛統(tǒng)一的管理手段；加之部分地方經(jīng)過長時間的發(fā)展已經(jīng)形成了自己獨立的金融體系，國有金融機構監(jiān)管的力度無法有效的發(fā)揮，使得相關監(jiān)管工作形同虛設。另外一些不同的市縣在進行金融監(jiān)管中也沒有辦法良好的合作，并且地方金融監(jiān)管力度本身就弱，使得最終金融管理建設始終見不到成效。還有部分地方金融管理部門在進行工作開展中僅重視自己地區(qū)的經(jīng)濟利益，導致了政策落實的失衡，使得金融管理及資源配置受到了極大的干擾。
2.2主體權責在地方金融管理工作開展中需要強化
現(xiàn)代地方性金融管理部門都由地方政府自行設立，其實際的發(fā)展狀況也存在一定的差異，并且有些地方政府并沒有設立專門的管理部門。在進行金融管理工作的開展中，其設立的部門名稱也是各種各樣，實際所具有的權利、職能也存在重疊現(xiàn)象，導致一個問題多個部門插手的狀況?，F(xiàn)代地方金融機構主要進行產業(yè)未來發(fā)展規(guī)劃、服務管理等工作，導致了職能錯位以及交叉管理亂象頻發(fā)。其設立的各種管理部門將地方金融管理的權責進行了徹底的拆解，導致地方資源無法得到有效的配置，促使城市商業(yè)銀行、省國資委等眾多部門一旦面臨某些事情時，不是一起插手就是決口不問，一旦發(fā)生問題就開始互相推卸責任，直接導致了地方金融管理整體效率的下滑，使當?shù)氐慕鹑谥刃驘o法得到有效的維持，直接對地方金融經(jīng)濟的發(fā)展環(huán)境造成了破壞。
2.3地方金融監(jiān)管和地方金融發(fā)展不符
當前我國金融管理實施的“一行三會”管理模式，在對地方金融實施管理時，更傾向于監(jiān)管金融風險。對地方金融機構的準入進行了非常嚴格的把關，致使地方金融發(fā)展面臨較大的困難。為了能夠拉動地方經(jīng)濟、促進地方經(jīng)濟得到良性發(fā)展，地方政府在實際的工作中就基于對地方金融業(yè)進行發(fā)展。一旦對準入把關的標準設定的過高，就會導致地方政府無法有效的滿足地方金融的發(fā)展需求，導致地方金融監(jiān)管及發(fā)展名存實亡。為了能夠有效的強化對地方金融的管理能力，中央一般會采用一刀切的戰(zhàn)術，致使多數(shù)地方政府無法有效的執(zhí)行地方自己制定的金融規(guī)劃方案，制約了地方金融資源配置效率的提升。由于我國各地省市的金融狀況存在較大差異，所以必須結合其實際的發(fā)展狀況進行金融監(jiān)管權力的適當下放，允許地方政府行使金融監(jiān)管權力，允許其部分創(chuàng)新金融監(jiān)管方案的實施。
3對如何完善地方金融管理體制的幾點思考
3.1樹立地方正確金融發(fā)展觀，對其管理行為進行合理引導
首先應該為地方金融業(yè)發(fā)展樹立正確的、科學的發(fā)展觀，將其作為金融工作開展的核心依據(jù)，依托合理的引導進行地方金融行業(yè)的建設。有效的將地方現(xiàn)有的金融資源進行合理的整合利用，將會直接對地方社會的經(jīng)濟發(fā)展造成顯著的影響，同時該影響也是對地方金融行為發(fā)展是否有效進行衡量的一個標準。所以地方政府在進行金融管理與經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃的時候必須根據(jù)當?shù)氐膶嶋H經(jīng)濟發(fā)展狀況，對現(xiàn)有的金融管理結構進行合理的構建。其次，為了能夠對地方金融管理行為進行有效的、合理的引導，中央政府應該根據(jù)地方的發(fā)展狀況制定適合地方發(fā)展的金融業(yè)法律法規(guī)，對地方的金融管理職能進行有效整合，實現(xiàn)地方金融管理機構的權責統(tǒng)一。中央還應該積極的對地方金融管理的預算工作進行干預，完善其金融風險的控制能力，對其金融管理的行為進行約束，從而推動地方金融行業(yè)的發(fā)展與競爭實力，使中央的金融管理職能能夠快速的過渡到地方手中。
3.2針對中央與地方金融管理的邊界進行確定
在進行地方金融管理工作的開展中，往往要面臨復雜多變的問題環(huán)境，為了能夠進一步完善地方對金融系統(tǒng)管理的能力，就必須對地方與中央在金融管理中存在的界限進行明確的劃分。中央必須對地方的金融管理工作進行有效的引導，使地方金融管理的水平得到進一步提升，從而使地方與中央明確雙邊的界限，提高金融管理的協(xié)同性。中央政府在進行地方金融管理工作的開展中必須堅持“垂直監(jiān)管，地方協(xié)調”的八字原則，將中央專業(yè)化金融管理模式與地方性的協(xié)調管理模式相融合。例如，在進行某項監(jiān)管工作的開展中，地方必須積極的展開相關的協(xié)調服務工作，而中央應該在金融管理原則的框架下進行相關政策的制定，積極的對地方反饋的信息進行整理分析。面對我國金融經(jīng)濟高速發(fā)展的態(tài)勢，地方金融管理工作的開展必須堅持主管負責制，對地方的金融管理權責進行明確的劃分，對地方未來的金融發(fā)展方向進行合理的規(guī)劃，響應國家政府的號召進行地方金融機構的科學改革，協(xié)同中央金融監(jiān)管機構對地方金融狀況進行管理等，從而進一步降低地方金融管理中可能出現(xiàn)的風險，提高對金融風險處置的能力，提高地方金融發(fā)展的穩(wěn)定性。
3.3在地方金融監(jiān)管實施統(tǒng)一的基礎上進行分類監(jiān)管
地方金融監(jiān)管工作的開展需要對監(jiān)管主體進行統(tǒng)一，具體做法是在地方的各個市縣等設立專門的金融監(jiān)管機構，根據(jù)當?shù)氐慕鹑跇I(yè)發(fā)展狀況進行相關規(guī)定的制定，對部門的職能以及監(jiān)管工作的范圍進行確定，確保協(xié)調機制充分的對地方金融業(yè)進行監(jiān)管。不過就當前的監(jiān)管現(xiàn)狀來看，地方省市還是有必要在統(tǒng)計監(jiān)管的基礎上進行分類監(jiān)管的。面對存在差異的地方金融機構，根據(jù)其自身狀況進行分類，基于現(xiàn)有原則的基礎上對地方金融發(fā)展的風險狀況進行控制，通過動態(tài)金融監(jiān)管權力下放的方式，使地方政府獲得更為有效的監(jiān)管權力。
［中圖分類號］F832 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1005-6432（2011）22-0050-02
1 金融監(jiān)管體制的分類
金融監(jiān)管體制是指為對金融活動施加影響的一整套機制和組織結構的總和,其目標是實現(xiàn)特定的社會經(jīng)濟目標。金融監(jiān)管體制主要包括金融風險防范、防范效果、監(jiān)管主體設置等方面。
(1)一元監(jiān)管體制和多元監(jiān)管體制。按金融監(jiān)管權主體的數(shù)量進行劃分,金融監(jiān)管體制可以分為一元監(jiān)管體制以及多元監(jiān)管體制兩種金融監(jiān)管體制。其中,一元監(jiān)管體制主要是指由某一國指定某一法定的機構對金融活動進行監(jiān)管,并據(jù)此制定相應的監(jiān)管政策實行統(tǒng)一的監(jiān)管,其中,一元金融監(jiān)管體制最具有代表性的是英國；而多元金融監(jiān)管體制則主要是指由兩個或兩個以上的機構對相應的金融活動進行監(jiān)管,并據(jù)此制定相應的監(jiān)管政策實行統(tǒng)一的監(jiān)管,多元監(jiān)管體制可進一步劃分為一級多元監(jiān)管體制和兩級多元監(jiān)管體制。一級多元監(jiān)管體制,如我國的證監(jiān)會、銀監(jiān)會、保監(jiān)會等。
(2)機構性監(jiān)管體制與功能性監(jiān)管體制。按照金融監(jiān)管體制與金融經(jīng)營體制相對應的原則進行劃分,金融監(jiān)管體制可以進一步劃分為機構性監(jiān)管體制與功能性監(jiān)管體制。其中,機構性監(jiān)管體制存在的情況下,出現(xiàn)銀行、證券、保險與金融監(jiān)管機構并存的情況,由此分別設立對應的銀行、證券、保險的監(jiān)管機構,而這些分別的監(jiān)管機構則將分別對這些進行進一步的監(jiān)管；而在功能性監(jiān)管的情況下,一個金融活動將由一個金融監(jiān)管者進行監(jiān)管,以此來提高整個監(jiān)管過程的效率。
2 我國金融監(jiān)管的現(xiàn)狀
1998年至今,我國不斷地深化金融監(jiān)管體制的改革,并進一步建立了分業(yè)監(jiān)管的金融監(jiān)管體制,而隨著分業(yè)監(jiān)管的金融監(jiān)管體制的建立與完善,證監(jiān)會、保監(jiān)會以及銀監(jiān)會等金融機構也相應地成立。從2003年開始,中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會開始成立,銀監(jiān)會開始行使監(jiān)管銀行、信托、金融資產公司以及其他相關的金融管理機構,以此來不斷地促進金融市場中銀行業(yè)的穩(wěn)定、健康地成長。銀監(jiān)會的成立,標志著50多年以來中國人民銀行既進行宏觀調控,又進行監(jiān)督管理的職業(yè)。銀監(jiān)會的成立使得中央銀行獨立執(zhí)行貨幣政府的職能得到進一步的增強,既而有助于提高貨幣政策的效果以及效率。與此同時,分業(yè)監(jiān)管的成立,也有助于我國銀行、保險、證券等監(jiān)管水平與效率的進一步提高。然而,雖然我國金融相關的法律體制仍然在不斷地完善與提高,但是,隨著金融國際化與自由化的發(fā)展,我國在金融監(jiān)管體制方面仍然存在著很大的不足以及相當薄弱的環(huán)節(jié)。
3 我國金融監(jiān)管體制的弱點
(1)金融機構內部控制功能差。由于我國本身體制性的問題以及金融監(jiān)管體制的落后,使得我國銀行內部控制的效率不高,銀行內部的審計不能夠起到應有的作用。而這些問題主要體現(xiàn)在以下五個方面：①內控手段和措施不力；②對金融業(yè)務尚未形成有效的金融風險評定機構；③內部制約機制并不健全；④由于機構設置的重疊使得總部對于各分支的約束力有限；⑤不遵循規(guī)章制度的現(xiàn)象普遍存在。
(2)金融監(jiān)管組織體系存在缺陷。由于我國歷史上曾經(jīng)實行的是計劃經(jīng)濟體制,這使得我國的金融體制的監(jiān)管局限于行政審批、行政處理等方式。由此導致了以下三個問題：①監(jiān)管機構內部各監(jiān)管部門之間的權利與責任出現(xiàn)難以協(xié)調的現(xiàn)象；②由于分業(yè)監(jiān)管體制下的目標具有多樣性,這使不同監(jiān)管目標之間的監(jiān)管機構產生沖突和矛盾；③金融監(jiān)管機構以計劃管理模式進行設立,雖然銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會、人民銀行都各有分工,但是仍然存在著權責不明的情況,這使在管理的過程中出現(xiàn)了真空地帶。
(3)監(jiān)管人員素質有待提高。就目前來說,我國的金融監(jiān)管人員的素質有待于進一步提高,無論是整體素質還是個人素質。這主要體現(xiàn)在以下兩個方面：①金融監(jiān)管人員的個人業(yè)務素質有待于進一步的提高與完善；②部分金融監(jiān)管人員的政治素質有待于進一步提高,因為他們在監(jiān)管的過程中有違法亂紀的行為,這嚴重影響金融監(jiān)管的效率。
(4)金融機構自律機制不完善。國內外的監(jiān)管經(jīng)驗說明,金融機構在實際監(jiān)管的過程中,還存在著不自律的行為,這主要體現(xiàn)在以下五個方面：①自律機構缺乏相應的權威性；②自律監(jiān)管部門缺乏一定的合力；③由于自律制度落實問題缺乏剛性,使得落實問題不能到位；④由于自律制度不能夠體現(xiàn)相互制約的理論,因此自律制度缺乏完整性；⑤我國金融行業(yè)在自律組織及手段運用兩個方面建設存在著很大的缺陷,比如組織機構不完善等。
4 我國金融監(jiān)管體制弱點的改進與完善
面對國內外金融市場的實際發(fā)展情況,同時結合我國金融市場的發(fā)展現(xiàn)狀,我國在堅持實行分立監(jiān)管體制的基礎上,還應該逐步地對目前的金融監(jiān)管機制進行整體的安排與規(guī)劃,改革相應的金融監(jiān)管體制,并進行不斷的完善,以適應我國金融市場的發(fā)展要求。
(1)保持并進一步提高證監(jiān)會、銀監(jiān)會、保監(jiān)會三大金融監(jiān)督管理機構的獨立性與專業(yè)性?！吨腥A人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》提出：“銀行業(yè)監(jiān)督管理機構及其從事監(jiān)督管理工作的人員依法履行監(jiān)督管理職責,受法律保護。地方政府、各級政府部門、社會團體和個人不得干涉?！币虼?保持三大金融機構的獨立性對于保持并進一步提高我國的金融監(jiān)管的效率、效果具有非常大的影響與作用。
(2)加強銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會三大金融機構的合作與交流?，F(xiàn)階段,我國還應該不斷地加強銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會三大金融機構的交流與合作。由于銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會三大金融機構權責不一致,所以在分立監(jiān)管的機制條件下,金融監(jiān)管機構勢必出現(xiàn)不協(xié)調的地方。因此,我國必須建立一個有效的金融監(jiān)管機構的協(xié)調機制,使得三大金融監(jiān)管機構不斷地進行交流與合作,加強信息的交換,共同促進金融市場的和諧穩(wěn)定發(fā)展。
(3)健全金融監(jiān)管法律。金融監(jiān)管的有效保障是健全的法律法規(guī)。因此,只有保證金融監(jiān)管的有法可依,才能夠從本質保證金融市場的穩(wěn)定。具體主要包括以下四大方面：①在金融監(jiān)管的過程中,建立牢固的安全與效率并重的金融監(jiān)管的理念；②進一步完善我國的法律法規(guī),從而使我國的金融法律體系符合國際金融市場發(fā)展的需求；③修改我國相應的金融監(jiān)管法律體系；④加強金融公司的監(jiān)管法律建設。
(4)其他配套的改革措施。除此之外,我國在金融監(jiān)管機制的完善過程中,還應該堅持金融監(jiān)管機制完成與我國現(xiàn)階段的金融制度改革相協(xié)調,尤其是國有商業(yè)銀行的公司化治理。這是因為金融監(jiān)管體制改革的微觀基礎是商務銀行的公司化治理,因此,只有將金融監(jiān)管機制的改革與國有商業(yè)銀行的公司化治理聯(lián)系起來,才能夠取得成效,并維護金融市場的穩(wěn)定、促進金融市場的發(fā)展。
一、美國金融監(jiān)管體制的現(xiàn)狀與特點
美國金融監(jiān)管體制大致經(jīng)歷了三個演變歷程，即從金融監(jiān)管的初步形成到全面監(jiān)管階段（19世紀中期～20世紀20、30年代直至20世紀70年代末）、金融監(jiān)管的放松階段（20世紀70年代后期金融創(chuàng)新浪潮～1997年亞洲金融危機）、金融重新監(jiān)管階段（1997年亞洲金融危機至今）。美國目前實行雙元多頭金融監(jiān)管體制。美聯(lián)儲、聯(lián)邦存款保險公司、司法部、證券交易委員會、期貨交易委員會、儲蓄機構監(jiān)督辦公室、國家信用合作管理局、聯(lián)邦交易委員會、州保險監(jiān)督署,甚至聯(lián)邦調查局等機構都從各自的職責出發(fā)對商業(yè)銀行進行監(jiān)督和管理。這種監(jiān)管體制的主要特征是：中央和地方兩級都擁有金融監(jiān)管的權力，形成所謂“雙線”管理格局；同時每一級又有若干個監(jiān)管機構共同完成監(jiān)管任務，形成所謂“多元”管理結構。美國的金融監(jiān)管體制，在聯(lián)邦這一線的監(jiān)管機構主要有聯(lián)邦儲備委員會、財政部貨幣監(jiān)理署和聯(lián)邦存款保險公司；在州這一線則有銀行監(jiān)督機構和管理機構。[1]聯(lián)邦儲備委員會的目的是完善對銀行體系的監(jiān)管。貨幣監(jiān)理署是美國國民銀行的首要監(jiān)管機關。聯(lián)邦存款保險公司主要是通過經(jīng)營商業(yè)銀行的存款保險業(yè)務執(zhí)行銀行監(jiān)管職能，它對所有參加存款保險的銀行的權力。美國各州都有自己的管理機關，負責監(jiān)管州立銀行和其他類型的金融機構。
美國這種“雙線多元”的監(jiān)管體制，具有以下特點：其一，使每家銀行時時處于體系互相交叉的嚴格監(jiān)管之下，較大地提高了金融監(jiān)管效力；其二，使監(jiān)管者之間形成了一種相互交叉、互相監(jiān)督又互相競爭的微妙關系，從而保持了金融監(jiān)管執(zhí)法中的透明度和嚴肅性，提高了依法監(jiān)管的客觀性和真實性。但不足之處是造成了監(jiān)管政策不統(tǒng)一、監(jiān)管重復、浪費人力、物力，也降低了金融監(jiān)管的效率。
這種金融監(jiān)管體制存在如下問題：首先，金融監(jiān)管制度落后于金融創(chuàng)新的發(fā)展。一個國家的監(jiān)管體制必須與其經(jīng)濟金融的發(fā)展與開放的階段相適應，不管監(jiān)管體制如何選擇，必須做到風險的全覆蓋，不能在整個金融產品和服務的生產和創(chuàng)新鏈條上有絲毫的空白和真空。現(xiàn)有分散的監(jiān)管架構與各類金融市場之間聯(lián)系日益緊密的發(fā)展趨勢不適應，以及面對市場新的變化和發(fā)展又沒有法規(guī)明確授權，監(jiān)管者的手腳被進一步束縛，使得原本具有優(yōu)勢的分散監(jiān)管體制反而演變成一種劣勢，監(jiān)管重疊和監(jiān)管缺位的問題同時暴露出來。其次，監(jiān)管機構本身職責沒有履行到位。在次貸危機中，信息披露的嚴重不充分，使房貸機構得以在脫離消費者監(jiān)督的條件下大量發(fā)放高價貸款，為將來借款人的違約可能埋下隱患。美國金融監(jiān)管體制極其龐大和復雜，交叉監(jiān)管明顯，金融市場源于殖民時期自發(fā)形成，銀行體系最早得到發(fā)展，其金融監(jiān)管體制也主要基于對銀行的監(jiān)管以及歷次金融危機的推動而逐步形成。
二、中國金融監(jiān)管體制的現(xiàn)狀和特點
中國金融監(jiān)管體制的變革大致經(jīng)歷了五個階段：中央銀行專門行使金融監(jiān)管職能的初始階段（1985～1992年）；整頓式、合規(guī)性監(jiān)管階段（1993～1994年）；有法可依階段（1995～1997年）；金融監(jiān)管進入有法可依階段（1994～1997年）；改革深化階段（1997～2003年）；實行“一行三會”的金融監(jiān)管階段（2003年至今）。經(jīng)過2003年金融監(jiān)管體制的調整，以中國銀監(jiān)會成立為標志，中國已形成中國人民銀行、中國銀監(jiān)會、中國證監(jiān)會、中國保監(jiān)會“一行三會”的監(jiān)管體制，即以銀監(jiān)會為主體的銀行、非銀行金融機構監(jiān)管體系；以證監(jiān)會為主體的證券期貨監(jiān)管體系；以保監(jiān)會為主體的保險監(jiān)管體系。在相關法律法規(guī)總體上講，中國金融市場尚不成熟、金融法規(guī)不健全，金融監(jiān)管水平較低，與此相適應，中國現(xiàn)階段實行分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的金融監(jiān)管模式是由中國金融業(yè)發(fā)展狀況決定的，是比較符合金融業(yè)發(fā)展規(guī)律的。隨著國際金融業(yè)一體化和混業(yè)經(jīng)營趨勢的加強，現(xiàn)行的分業(yè)監(jiān)管和多元化監(jiān)督的弊端也日益暴露出來：
1、監(jiān)管內容過于狹窄，不能實現(xiàn)完全有效地監(jiān)管。金融監(jiān)管的內容應該涵蓋所有從業(yè)的銀行和非銀行金融機構，從市場準入到市場退出的所有業(yè)務經(jīng)營活動，中國目前的監(jiān)管內容主要是市場準入，監(jiān)管中還存在著重審批、輕管理、重傳統(tǒng)的存貸業(yè)務。輕表外業(yè)務及其他創(chuàng)新業(yè)務重國有銀行，輕其他銀行和非銀行金融機構等問題。監(jiān)管內容的狹窄，勢必影響監(jiān)管工作的有效性，會使監(jiān)管無的放矢。
2、金融法規(guī)體系不夠完善。目前中國實行“分業(yè)經(jīng)營分業(yè)管理”的制度，相關的金融類法律對此也有明確的規(guī)定。加入世界貿易組織以后，中國的經(jīng)濟、金融環(huán)境將發(fā)生重大變化，金融法規(guī)的部分條款已不適應對金融機構監(jiān)管的要求。此外，一些金融法規(guī)空缺，以及與金融法規(guī)相配套的規(guī)章、制度和實施細則也需要盡快制定。
3、監(jiān)管目標較高，監(jiān)管人員執(zhí)業(yè)素質相對較低，不能保證監(jiān)管的高質量。人民銀行法規(guī)定，中國金融監(jiān)管的目標是維護金融業(yè)的合法、穩(wěn)健運行。這個目標雖然不能反應監(jiān)管的全部內涵，仍然體現(xiàn)當前人民銀行監(jiān)管任務的艱巨性。切實保護公眾利益，維護國家金融秩序，保證貨幣政策的順利實施都應作為重要的監(jiān)管目標。然而，現(xiàn)有監(jiān)管從業(yè)人員的知識準備、知識結構不合理，知識更新的速度與金融監(jiān)管目標的高標準和任務的艱巨性相比之下，存在較大的差距，跟不上金融監(jiān)管工作的步伐。
4、監(jiān)管過程中地方化的問題依然存在。某些地區(qū)的監(jiān)管的分支機構在為所在地批機構、爭信貸規(guī)模時不遺余力但在金融監(jiān)管上卻降低標準，敷衍了事，甚至是違規(guī)不查違法不究。造成這種局面的原因是因為中央銀行的管理體制進行了改革，實行分業(yè)監(jiān)管，分支機構雖然名義上接受人民銀行總行和一級分行的直接領導，實際上他們的利益同地方政府有著千絲萬縷的聯(lián)系，導致其難以獨立客觀公正地行使銀行監(jiān)管職能。
5、金融監(jiān)管體制需要進一步改善。監(jiān)管不能突出重點，尚未強調督促金融機構建立和完善內控機制，促使其更加自覺主動地防范和化解金融風險。金融監(jiān)管的各種關系沒能完全理順，缺乏有效的協(xié)調配合。中國融資結構的變化、人民幣實現(xiàn)經(jīng)常項目下的可兌換和金融機構的業(yè)務創(chuàng)新，促使貨幣市場、資本市場和外匯市場三個市場之間的聯(lián)系更加緊密，金融風險在各個市場之間的傳導作用明顯加強，因此，中國人民銀行內部監(jiān)管司局與國家外匯管理局的相互協(xié)調，以及人民銀行、證監(jiān)會、保監(jiān)會三個監(jiān)管部門的協(xié)調還需要進一步加強。
三、中美金融監(jiān)管體制的對比分析
從整個金融監(jiān)管體制框架來說，美國實行雙線多頭監(jiān)管，中國實行“一行三會”，相應的美國的監(jiān)管主體即中央銀行和其他政府監(jiān)管部門共同監(jiān)管，這樣各層次的監(jiān)管活動相互配合、相互補充，有利于減少金融監(jiān)管的盲點，提高監(jiān)管效率，保證金融體系安全、穩(wěn)定的運行，但其不利之處是容易造成監(jiān)管交叉和重疊，從而可能導致監(jiān)管過度甚至監(jiān)管空白；中國是由中央銀行單獨監(jiān)管，其不利之處是行業(yè)自律監(jiān)管機構的獨立性較低，往往隸屬于有關部門，使其應有的作用難以充分發(fā)揮。另外，美國的監(jiān)管制度比較重視金融市場的主導作用，政府很少對其干預，當問題出現(xiàn)時政府部門才注意到才開始采取措施應對，這樣就容易導致監(jiān)管滯后；相比之下，中國金融市場的自由度較低，受政府干預的程度較高，這樣也符合中國金融市場還不太完善和發(fā)達的現(xiàn)實。
四、美國金融監(jiān)管體制的變革對中國的啟示
2007年爆發(fā)的美國金融危機露出了美國金融監(jiān)管體制的許多薄弱之處，如多頭監(jiān)管、監(jiān)管疏漏、監(jiān)管滯后和缺失以及監(jiān)管失控。美國對其金融監(jiān)管體制進行了全面變革。2008年3月，美國財政部正式公布了名為《現(xiàn)代化金融監(jiān)管架構藍皮書》的改革計劃，此改革被視為自上世紀30年代初經(jīng)濟大蕭條以來規(guī)模最大的金融監(jiān)管體制改革計劃。[5]藍皮書制定了近期、中期和遠期三個階段的改革計劃，對整體金融市場的監(jiān)管原則、監(jiān)管主體、監(jiān)管權限等都提出了較為詳盡而有針對性的構想：（1）近期監(jiān)管改革計劃：強化協(xié)調機制。在不改變現(xiàn)有監(jiān)管權力體制的前提下，增強總統(tǒng)金融市場工作組的協(xié)調功能；新設抵押貸款創(chuàng)設委員會，設置抵押貸款業(yè)務的最低資格標準。（2）中期監(jiān)管架構改革：現(xiàn)有監(jiān)管架構的有限調整。將美國儲蓄聯(lián)合會轉型為普通國民銀行；美聯(lián)儲代表聯(lián)邦監(jiān)管州立銀行；將支付與結算系統(tǒng)納入美聯(lián)儲監(jiān)管范圍；建立全國保險監(jiān)管機構；合并期貨與證券監(jiān)管機構。（3）長期的最優(yōu)監(jiān)管架構：基于目標原則的體制革命。聯(lián)邦金融機構特許制度和監(jiān)管主體架構；美聯(lián)儲成為市場穩(wěn)定性監(jiān)管者，全面覆蓋金融市場；針對有政府保證性質的金融部門，建立審慎金融監(jiān)管局；建立商業(yè)行為監(jiān)管局，監(jiān)管各類金融機構和產品；擴張聯(lián)邦儲蓄保險公司，組建統(tǒng)一的聯(lián)邦保險擔保公司；建立單獨的公司融資監(jiān)管機構。
美國在金融危機下對其金融監(jiān)管體制所做的變革給正處于金融市場綜合化轉型期的中國了某些有益的啟示。
首先，目標性監(jiān)管是可供參考的改革路徑。中國的金融市場綜合化還處于起步階段，金融企業(yè)的主業(yè)特征比較明顯，統(tǒng)一監(jiān)管的必要性并不充分。本質上，無論哪一種監(jiān)管組織體制，其監(jiān)管目標也基本一致，即維護金融業(yè)的安全與穩(wěn)定、保護公眾利益，以及運營秩序等。因此，可以在協(xié)調現(xiàn)有機構實施功能性監(jiān)管的基礎上，明確主要監(jiān)管目標的負責主體。
其次，要盡快明確責任主體控制全面市場風險，落實市場穩(wěn)定性監(jiān)管。在市場綜合化的背景下，市場穩(wěn)定性監(jiān)管成為首要監(jiān)管目標，也是抵御金融風險的主要屏障。建議盡快出臺相關細則，在現(xiàn)行體制下由人民銀行承擔該職責，并在人民銀行內部建立專門的綜合監(jiān)管局，具體負責協(xié)調、整合各職能監(jiān)管機構的監(jiān)管政策與行動，共同維護金融市場的整體穩(wěn)定。
再次，正確認識職能監(jiān)管機構的利益主體性和競爭性，平衡安全與效率考量。在分業(yè)經(jīng)營的情境下，各職能監(jiān)管機構的治理目標帶有明確的部門性，利益難以協(xié)調，甚至可能相互沖突。在市場綜合化的情況下，監(jiān)管競爭可能誘使一些監(jiān)管機構縱容本部門的越界行為，并造成各金融企業(yè)之間的不公平競爭，從而為金融危機埋下隱患。因此，在分業(yè)監(jiān)管的現(xiàn)有體制下，要尤其重視對監(jiān)管政策的組織協(xié)調和綜合考量。
最后，汲取次貸危機的教訓，推動立法擴大監(jiān)管范圍，把私募基金、對沖基金、信用評級機構等納入規(guī)范的監(jiān)管視野，并加強對金融關聯(lián)企業(yè)的并表監(jiān)管。藍皮書檢討了美國監(jiān)管體制的真空現(xiàn)象，尤其是對沖基金等新興金融機構的自由放任。雖然中國金融業(yè)遠未發(fā)達，但在近期的股票市場震蕩格局中，此類機構的影響已經(jīng)比較明顯。
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據(jù)梳理，最早的一次全國金融會議于1997年11月17日至19日召開。時逢亞洲金融危機爆發(fā)，國內國有商業(yè)銀行不良貸款高企，中國國有銀行體系被市場廣泛認為已陷入技術性破產。數(shù)據(jù)顯示，截至1996年6月底，四家國有獨資商業(yè)銀行不良貸款為8400億元，占比達24.75%。第一次會議討論的主要議題是加快國有商業(yè)銀行的商業(yè)化步伐。會后，國務院陸續(xù)出臺諸多改革措施：中央財政定向發(fā)行2700億元特別國債，補充四大國有銀行資本金；將13939億元銀行不良資產剝離給新成立的四家資產管理公司；以及取消貸款規(guī)模，實行資產負債比例管理等重要改革措施。同時，金融監(jiān)管體制改革也隨之展開，對金融業(yè)實行分業(yè)監(jiān)管，成立了證監(jiān)會、保監(jiān)會，分別負責證券業(yè)和保險業(yè)的監(jiān)管，人民銀行K徑砸行業(yè)、信托業(yè)的監(jiān)管；另外對人民銀行自身機構進行了改革，原有的省分行被撤銷，改成9個大區(qū)行，貨幣政策獨立性得以加強。
2002年2月5日至7日，第二次全國金融工作會議召開。時任國務院總理對下階段金融工作進行全面部署，加強金融監(jiān)管與國有銀行改革的思路進一步得到深化，最終組建中央?yún)R金投資有限責任公司主導中國銀行業(yè)的重組上市。在銀行改革方面，快速推進新一輪國有商業(yè)銀行改革，中國工商銀行、中國建設銀行、中國銀行在股份制改革與海外上市項目的實施上得到了一系列關鍵政策支持。在金融監(jiān)管方面，撤消中央金融工委，成立銀監(jiān)會，并成立國有銀行改革領導小組，醞釀、統(tǒng)籌、部署國有銀行改革方案，會議還做出了改革農信社的決定，為此后農信社改革的全面鋪開確立了“因地制宜，分類指導”的指導方針。
2007年1月19日至20日的第三次全國金融工作會議的主要任務是，總結近幾年來的金融工作，分析當前金融形勢，統(tǒng)一思想認識，全面部署今后一個時期的金融工作。中國農業(yè)銀行實行整體改制、國家開發(fā)銀行全面推行商業(yè)化運作、成立中國外匯投資公司運作部分外匯儲備在此次會議上得到明確。時任國務院總理在此次會議上強調，我國金融改革發(fā)展面臨新的形勢，金融業(yè)處在一個重要轉折期，也處在一個重要發(fā)展期。指出，繼續(xù)深化中國工商銀行、中國銀行、中國建設銀行和交通銀行改革，努力鞏固和發(fā)展改革成果，關鍵是繼續(xù)完善公司治理，加快轉變經(jīng)營機制，深化分支機構和基層改革。央行提出，要以完善企業(yè)法人治理結構和優(yōu)化金融結構為重點，進一步深化金融改革。繼續(xù)推進工、中、建3家銀行完善公司治理，加快經(jīng)營機制轉變。在此次會議上，國開行被明確定調為全面推行商業(yè)化運作，并主要從事中長期業(yè)務，不得從事零售業(yè)務。權威人士透露，此次會議明確了國開行將堅持的三項原則，即自主經(jīng)營、自負盈虧、自擔風險。政策性銀行改革是已經(jīng)討論了多年的話題。此次會議強調，按照分類指導、“一行一策”的原則，推進政策性銀行改革，首先推進國開行改革。此次會議還明確，對政策性銀行的政策性業(yè)務要實行公開透明的招標制。這為政策性業(yè)務的發(fā)展確定了方向。
在外匯儲備領域，會議表示要加強外匯儲備經(jīng)營管理，積極探索和拓展外匯儲備使用渠道和方式；在資本市場領域，強調構建多層次金融市場體系，擴大直接融資規(guī)模和比重，擴大企業(yè)債券發(fā)行規(guī)模，同時大力發(fā)展公司債券；在監(jiān)管體制上，提出要完善金融分業(yè)監(jiān)管體制機制，加強監(jiān)管協(xié)調配合。與預期一致的是，此次會議并沒有決定成立一家“超級監(jiān)管機構”。
最近一次全國金融會議召開于2012年1月6日至7日，時任國務院總理對今后一個時期金融改革發(fā)展作出部署：一是為經(jīng)濟社會發(fā)展提供更多優(yōu)質金融服務。金融行業(yè)要大力提升服務功能，擴大服務覆蓋面，加大對薄弱領域的金融支持。重點支持經(jīng)濟結構調整、節(jié)能減排、環(huán)境保護和自主創(chuàng)新，特別要加快解決農村金融服務不足、小型微型企業(yè)融資難問題；二是深化金融機構改革。著力加強公司治理，形成有效的決策、制衡機制，建立規(guī)范有效的激勵約束機制。推進股權多元化，切實打破壟斷，放寬準入，鼓勵、引導和規(guī)范民間資本進入金融服務領域，參與銀行、證券、保險等金融機構改制和增資擴股。政策性金融機構要堅持以政策性業(yè)務為主體，明確劃分政策性業(yè)務和自營性業(yè)務，實行分賬管理、分類核算。國家開發(fā)銀行要堅持和深化商業(yè)化改革；三是加強和改進金融監(jiān)管，切實防范系統(tǒng)性金融風險。銀行業(yè)要建立全面審慎的風險監(jiān)管體系。證券業(yè)要完善市場制度，強化行為監(jiān)管，保護投資者合法權益。保險業(yè)要加強償付能力監(jiān)管，完善分類監(jiān)管制度；四是防范化解地方政府性債務風險。當前我國政府債務總體安全、可控。要綜合施策、標本兼治，妥善處理存量債務，規(guī)范地方政府舉債融資機制，將地方政府債務收支分類納入預算管理，構建地方政府債務規(guī)?？刂坪惋L險預警機制；五是加強資本市場和保險市場建設，推動金融市場協(xié)調發(fā)展。促進股票期貨市場穩(wěn)定健康發(fā)展，堅決清理整頓各類交易場所，建設規(guī)范統(tǒng)一的債券市場，積極培育保險市場；六是完善金融宏觀調控體系，加強貨幣政策與財政政策、監(jiān)管政策、產業(yè)政策的協(xié)調配合，有效促進經(jīng)濟發(fā)展和金融穩(wěn)定。進一步完善人民幣匯率形成機制；七是擴大金融對外開放，提高資源配置能力和金融安全保障水平。穩(wěn)妥有序推進人民幣資本項目可兌換，提高外匯儲備經(jīng)營管理水平。深化內地與港澳臺金融合作，支持香港鞏固和提升國際金融中心地位。加快上海國際金融中心建設。積極參與全球經(jīng)濟金融治理；八是加強金融基礎建設，改善金融發(fā)展環(huán)境。加快制定完善金融法律法規(guī)，建立金融業(yè)統(tǒng)一征信平臺，完善登記、托管、支付、清算等金融基礎設施，加強消費者權益保護。
要求金融部門和金融機構認真貫徹中央經(jīng)濟工作會議精神，做好金融工作。一要實施好穩(wěn)健的貨幣政策，進一步提高針對性、靈活性和前瞻性，保持社會融資規(guī)模合理增長。二要優(yōu)化信貸結構，加強對國家重點在建續(xù)建項目和保障性住房建設，對符合產業(yè)政策的企業(yè)特別是小型微型企業(yè)，對企業(yè)技術改造的信貸支持。三要深化新股發(fā)行制度市場化改革，抓緊完善發(fā)行、退市和分紅制度，加強股市監(jiān)管，促進一級市場和二級市場協(xié)調健康發(fā)展，提振股市信心。四要敏銳觀察和跟蹤分析國內外經(jīng)濟形勢，做好應對預案，切實防范經(jīng)濟金融風險。
在2009 年“四萬億”刺激政策實施后，政府融資平臺大量成立，地方債務風險逐漸積累。不過業(yè)內人士認為，在2012年提出防范化解地方債風險至今，相應風險已經(jīng)得到較好控制。國務院發(fā)展研究中心金融研究所副所長陳道富稱，地方債風險化解采取了兩方面措施：一是加強對地方政府負債的管理，按新《預算法》及43號文規(guī)定，融資平臺應剝離融資功能，不再新增政府債務；二是摸清存量債務，通過債務置換將銀行、信托貸款置換為低利率的地方債，大大減輕地方政府債務壓力?！暗糠值胤秸斦С雒媾R壓力，目前地方政府和社會合作模式快速發(fā)展，是一個有益的探索，但政府債務和商業(yè)化融資間的界限有所模糊，可能還需要進一步關注?！标惖栏槐硎尽?/p>
金融監(jiān)管體制改革勢在必行
2012年第四次全國金融工作會議以來，金融業(yè)混業(yè)發(fā)展加速，但監(jiān)管體制仍主要是分業(yè)監(jiān)管。北京大學金融與證券研究中心主任曹鳳岐認為，“目前新的金融工具如銀證合作、銀行與基金合作、投Y連接保險產品、互聯(lián)網(wǎng)金融等在中國不斷涌現(xiàn)，混業(yè)經(jīng)營大勢所趨，中國金融市場國際化的不斷發(fā)展，這對現(xiàn)行分業(yè)金融監(jiān)管的有效性提出了嚴峻的挑戰(zhàn)。首先，在分業(yè)監(jiān)管的實施中，缺乏一套合理有效的協(xié)調機制。其次，分業(yè)監(jiān)管易產生監(jiān)管真空和監(jiān)管套利。再次，分業(yè)監(jiān)管易導致重復監(jiān)管，增加監(jiān)管成本。同時，現(xiàn)行的金融監(jiān)管模式很難適應金融混業(yè)經(jīng)營和金融控股公司發(fā)展的需要，難以對金融創(chuàng)新進行有效監(jiān)管。2015年發(fā)生的股市波動，2016年險資大肆舉牌上市公司事件，都說明目前金融監(jiān)管的脆弱性和各監(jiān)管部門協(xié)調性很差。”陳道富也指出，“這些年金融交叉、融合已經(jīng)越來越明顯，機構、業(yè)務、交易結構、資金都在融合，雖然實行分業(yè)監(jiān)管，但是通過各種通道業(yè)務、平臺合作等不斷繞開監(jiān)管?！眹兄行难芯繂T魏加寧更是直言：“我們目前的金融監(jiān)管體系存在的最大結構性風險，就是一邊力推混業(yè)經(jīng)營，一邊堅持分業(yè)監(jiān)管不變。”
事實上，在近兩年召開的中央經(jīng)濟工作會議上，這一改革要點就已被列入?！白ゾo研究提出金融監(jiān)管體制改革方案”，這在2015年中央經(jīng)濟工作會議中提出；而在2016年，經(jīng)濟工作會議則再次表示“要深入研究并積極穩(wěn)妥推進金融監(jiān)管體制改革，深化多層次資本市場體系改革?！辈茗P岐指出，進一步改革與完善金融監(jiān)管體系“非常必要”。
在此背景下，市場預期如若今年召開全國金融工作會議，金融監(jiān)管體制改革將是重要議題?！艾F(xiàn)在關注點都在金融監(jiān)管上，金融監(jiān)管肯定會涉及，包括宏觀調控的協(xié)調。”陳道富表示。
對于如何調整監(jiān)管框架，曹鳳岐說：“目前基本有兩種意見，第一種意見主張恢復由央行‘大一統(tǒng)’監(jiān)管的格局。即撤銷‘三會’合并到央行中去，由央行進行統(tǒng)一的金融監(jiān)管；第二種意見是合并‘三會’成立新的金融監(jiān)管機構，與央行共同監(jiān)管，即‘雙峰’監(jiān)管模式。我們認為可以合并‘三會’，在此基礎上建立中國金融業(yè)監(jiān)督管理委員會，進行綜合金融管理，負責統(tǒng)一制定我國金融業(yè)的發(fā)展規(guī)劃。中國金監(jiān)會對中國金融機構和金融市場進行統(tǒng)一監(jiān)管。為了更好地發(fā)揮中國金監(jiān)會的作用，建議在金監(jiān)會下設立三個委員會，一是成立金融審慎監(jiān)管委員會，將原來‘一行三會’的宏觀與微觀審慎性監(jiān)管職責轉到該委員會，該委員會更多的負責起宏觀審慎性監(jiān)管職能。二是成立投資者保護委員會，負責業(yè)務運作與投資者保護，該委員會對金融衍生產品進行審查，對投資者進行提示與告知，協(xié)助投資者投訴的仲裁甚至訴訟。三是成立金融穩(wěn)定委員會。原來在中國人民銀行下屬有一個金融穩(wěn)定局，可考慮將其合并到金融穩(wěn)定委員會中，負責金融體系的整體穩(wěn)定性，同時制訂金融監(jiān)管的各項法規(guī)和政策。中央銀行仍然承擔部分金融監(jiān)管職能。即中央銀行除了制訂和執(zhí)行貨幣政策、進行宏觀經(jīng)濟與金融調控外，還負責監(jiān)管貨幣市場和外匯市場。形成金監(jiān)會為主與中央銀行分工協(xié)作，共同進行金融監(jiān)管的格局?！?/p>
東方證券首席經(jīng)濟學家邵宇表示，“雙峰監(jiān)管”可能比較適合我國未來經(jīng)濟、金融發(fā)展。一方面通過宏觀審慎體系，央行加上銀監(jiān)會管理的一些系統(tǒng)性重要性銀行，確保貨幣政策供應目標、傳導渠道能夠實現(xiàn)；另外將“一行三會”針對微觀監(jiān)管部分，強化成一體，共同在這些部門中去協(xié)調處理以前出現(xiàn)的監(jiān)管盲點。
防風險有望成為重要議題
除金融監(jiān)管外，多位受訪人士認為防風險也將成為重要議題?！昂暧^層面，風險肯定是最核心的問題?！敝袊缈圃航鹑谒L助理楊濤稱，“這涉及如銀行體系潛在風險、資本市場潛在風險、地方債風險等諸多方面?！背酥?，很多業(yè)內人士認為，金融如何服務實體經(jīng)濟、金融去杠桿、貨幣政策有效性及利率傳導機制、金融對外開放均可能成為會議內容。
金融是現(xiàn)代經(jīng)濟的核心，金融市場是整個市場經(jīng)濟體系的動脈。對于金融經(jīng)營，風險是一種客觀存在，我們要做的，就是學好如何去控制風險，規(guī)制金融風險隱患。金融風險可以分為市場風險、制度風險、機構風險等等，但在我國最大的風險來自于傳統(tǒng)體制的影響以及監(jiān)管失效導致的違規(guī)。
（二）地方債務問題越發(fā)顯著
引起地方債務問題的原因。在國際金融危機影響下，我國地方政府債務規(guī)模激增、潛在風險較大等問題也逐步暴露，但是我國地方政府的債務問題與歐美經(jīng)濟體的債務危機有根本的不同。發(fā)達國家的債務困局是發(fā)達經(jīng)濟體長期實行高福利、赤字財政政策以及全球化進程中國際分工格局發(fā)生重大變化所造成的，而我國地方政府債務問題產生的根本原因在于分權制下財稅體制的弊端。
我國地方政府債務卻與愈演愈烈的歐美債務危機有著相同的現(xiàn)實背景。2008年金融海嘯爆發(fā)后，各國政府用強力度的財政擴張政策刺激經(jīng)濟，導致2010年以來世界各主要經(jīng)濟體財政風險急劇上升。我國以地方融資平臺為代表的地方政府債務規(guī)模的迅速擴張也是在2008年以后。2009年和2010年，我國新增銀行貸款大量流向地方政府投融資平臺。2009年地方政府債務由2008年底的5.56萬億元急速增至9萬億元；2010年，即使基礎設施項目貸款收縮，地方政府債務余額仍增長了18.86% 。
我國地方債務的潛在風險。關于地方政府融資平臺的風險。一方面，2008 年、2009 年發(fā)放的銀行貸款集中到期，另外由于控制房價之后，土地出讓金減少，地方政府融資平臺還款來源減少，后續(xù)貸款則一方面監(jiān)管嚴格控制，另一方面銀行動力也不大。我們了解到銀行 2009 年給地方政府融資平臺貸款的時候利率是下浮 10%的，現(xiàn)在把資金貸給企業(yè)，可以上浮 30%甚至到 50%，所以銀行自己現(xiàn)在也沒有太大動力給平臺貸款 。平臺現(xiàn)在貸款沒有，發(fā)債也受阻，靠借新還舊來緩和風險的可能性比較小，所以地方政府融資平臺風險應當值得關注，這是第二個風險。能否解決地方債務問題關乎實體經(jīng)濟的健康發(fā)展，因為地方政府債務問題至少帶來三個嚴重的后遺癥：一是中央財政政策和貨幣政策的空間受到限制，松不得也緊不得；二是不可避免對私人消費和投資產生擠出效應；三是不斷出現(xiàn)負面消息對資本市場造成沖擊。
二、 加強金融監(jiān)管防范金融風險
新形勢下完善金融監(jiān)管的必要性。金融監(jiān)管是對國家與金融市場、政府與金融企業(yè)之間關系的一種制度安排。隨著現(xiàn)代通訊和網(wǎng)絡技術的發(fā)展，國際金融業(yè)正向全球化和自由化發(fā)展，傳統(tǒng)的銀行、證券、保險、信托等業(yè)務界限變得越來越模糊，這些都對傳統(tǒng)的金融監(jiān)管模式提出了新的挑戰(zhàn)。加強金融業(yè)的監(jiān)管一直受到各國政府的重視，各國都逐步形成了一套符合本國國情的金融監(jiān)管模式。我國如何建立和完善適應開放經(jīng)濟條件下的金融監(jiān)管體系，已成為金融體制改革必須面對的現(xiàn)實 。
國內金融機構的金融創(chuàng)新和事實的混業(yè)經(jīng)營，突出表現(xiàn)為銀行業(yè)、信托業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)之間的業(yè)務劃分日益模糊，這種變化使得現(xiàn)行監(jiān)管體制所隱含的問題日益突出。在金融業(yè)務界限日益迷糊的現(xiàn)實情況下，我們必須明確的知道實現(xiàn)金融混業(yè)經(jīng)營，一般需要兩個最基本的條件：一是金融機構必須具備有效的內控約束機制和較強的風險意識；二是金融監(jiān)管能力較強，有完備的金融監(jiān)管法律體系和較高的金融監(jiān)管效率。
金融風險防范的意義。金融風險一旦發(fā)生，帶來的損失金額往往比一般風險造成的損失大幾倍、十幾倍甚至幾十倍。這是因為貨幣資金的籌集與經(jīng)營，不但涉及生產領域和分配領域，而且還涉及流通領域和消費領域，即涉及社會再生產的各個環(huán)節(jié)。所以，金融風險的存在與發(fā)生，無疑是對經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展的一個威脅。而金融風險防范的實施，不但能在一定程度上減少風險發(fā)生的可能性，而且能在金融風險發(fā)生后減少它帶來的經(jīng)濟損失，從而減少金融風險損失給社會再生產各個環(huán)節(jié)帶來的波及效應和不良后果，最終促進經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展和經(jīng)濟效益的提高。
三、 關于促進實體經(jīng)濟發(fā)展的建議
規(guī)范地方債券市場。在我國法律法規(guī)不健全、信用評級缺失的情況下，如何通過一攬子方案設計以及配套措施建設控制地方債違約風險是自行發(fā)債面臨的最大問題。首先，建立和完善地方債券市場。在試點推進過程中要制定相應的風險防范和監(jiān)督機制，對發(fā)行模式和償付機制進行科學設計，對發(fā)債規(guī)模和資金運用等進行嚴格限制。通過試點最終是要探索建立規(guī)范的地方債券市場，該文原載于中國社會科學院文獻信息中心主辦的《環(huán)球市場信息導報》雜志http：//總第522期2013年第39期-----轉載須注名來源從發(fā)行、擔保、審批、交易、回購、償還等各個環(huán)節(jié)制定詳細的運行和操作規(guī)則，同時逐步放開地方債的投資對象，從機構投資者逐步擴展到個人投資者。其次，徹底完成商業(yè)銀行的去財政化。要切斷地方政府與銀行的潛在利益鏈條，通過修訂《預算法》、《擔保法》、《商業(yè)銀行法》等規(guī)范地方商業(yè)銀行運作，實行真正意義上政企分開的股份制運作機制，在推行地方債的過程中，防范債務主要由銀行認購等現(xiàn)象的發(fā)生，借此真正完成商業(yè)銀行的去財政化 。
穩(wěn)定地方財政 避免信用違約。地方政府債務核心是加強中央和地方兩級政府財稅體制改革。加強地方政府債務治理核心是加強中央和地方兩級政府的財稅體制改革。允許地方政府發(fā)債面臨著平衡地方政府收支這一根本性難題，這也是地方債務問題產生的根源。地方政府收支不平衡的根本原因在于分稅制改革后地方政府財權和事權不匹配的矛盾。因此，必須通過體制改革從根本上解決地方政府財權和事權失衡問題，為地方政府提供未來可持續(xù)的新收入來源。如果中國經(jīng)濟周期在下滑，地方政府債務立刻會成為大問題；如果持續(xù)平穩(wěn)較快增長就不會成為大問題；因此，要想杜絕政府債務危機，還是要穩(wěn)定經(jīng)濟，穩(wěn)定周期，不宜于讓經(jīng)濟周期發(fā)生劇烈波動。地方債務問題直接影響經(jīng)濟環(huán)境穩(wěn)定性，市場信用的穩(wěn)定性一旦被破壞，會使得原本萎靡的實體經(jīng)濟雪上加霜。
動態(tài)的調整監(jiān)管維度。加強金融監(jiān)管，要完善監(jiān)管規(guī)則，努力提高防范金融風險的能力。實踐表明，監(jiān)管者及時發(fā)現(xiàn)金融市場發(fā)展中的風險非常重要，也是非常困難的，因為市場的變化往往領先于監(jiān)管者的應對舉措。因此，銀行、證券、保險各監(jiān)管部門要增強調控的科學性、前瞻性和有效性，及時研究和解決經(jīng)濟運行中出現(xiàn)的新情況、新問題，有針對性地采取措施，妥善處理支持經(jīng)濟發(fā)展與防范金融風險的關系，促進經(jīng)濟金融健康發(fā)展。要在發(fā)展中不斷擴大監(jiān)管的維度，快速地完善監(jiān)管的內容。這是目前轉軌時期，多變的市場對監(jiān)管機構的客觀要求。
（作者單位：吉林財經(jīng)大學 吉林省長春市 13011）
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一、我國金融管制體制現(xiàn)狀
雖然我國金融業(yè)發(fā)展迅速，但是其中存在的問題也需我們及時注意，下面我們將從五個方面進行說明：
1.監(jiān)管協(xié)調機制效率不高
我國目前金融監(jiān)管體制屬于分業(yè)監(jiān)管體制，即銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會，但是這三家只是做到了各司其職，其間的協(xié)調工作很不到位，由于長期缺乏一個完整的協(xié)調制度框架，時常出現(xiàn)職能定位，信息收集、交流和共享等工作環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題的情況，這一問題的存在，使得監(jiān)管真空和重復監(jiān)管等問題的出現(xiàn)，最終會造成監(jiān)管成本的提高和監(jiān)管效率的降低。
2.監(jiān)管內容不全面問題
對于金融監(jiān)管，其監(jiān)管過程應該存在于市場的全部活動當中，即：市場準入、市場經(jīng)營、市場退出，但當前我國金融監(jiān)管體制僅僅集中在前兩者上，其整體監(jiān)管不規(guī)范，由于對市場退出內容監(jiān)管的匱乏，造成了對業(yè)務運營結果以及財務盈虧估計都缺乏相應的監(jiān)管措施。除此之外，對于新興的網(wǎng)絡金融方式，其監(jiān)管力度都不夠大，這勢必會影響我國金融監(jiān)管體制工作內容的全面性與有效性。
3.監(jiān)管的方式存在問題
經(jīng)濟手段、行政手段和法律手段有效的結合，才是當今我國市場經(jīng)濟下，金融管制應該采取的手段，但是就我國目前的狀況來講，其監(jiān)管方式過于單一，過多采取行政手段，使得其在管制階段隨意性較大，無法達到其約束力。
針對監(jiān)管方式單一的問題，我國雖然頒布了一些法律法規(guī)，對金融管制進行了一定改革，但是并不能覆蓋所有金融行業(yè)，基層監(jiān)管部門還是側重于現(xiàn)場監(jiān)管和事后監(jiān)管，對問題出現(xiàn)的預見性監(jiān)管工作還很不到位。
4.監(jiān)管制度缺乏統(tǒng)一性
正如上面提到的相關金融法律法規(guī)，當中有許多內容相互重復，一些相同的或近似的經(jīng)常性監(jiān)管項目沒有一個統(tǒng)一的制度安排，每開展一次監(jiān)管活動幾乎都要進行監(jiān)管制度的設計，監(jiān)管成本很高?，F(xiàn)場檢查的實施沒有統(tǒng)一的工作規(guī)范，也缺乏恰當?shù)亩ㄆ跈z查，結果每一次檢查都需要大量的人力、物力，但效果很差，還可能會影響金融機構的正常經(jīng)營。
5.監(jiān)管內部控制制度不健全
對于金融風險、金融危機的防范，一方面是金融機構對于金融監(jiān)管的要求，另一方面也是金融監(jiān)管最基本、最根本的作用，但是目前我國金融管制內部制度在實際工作當中落實程度還很不夠，具體表現(xiàn)為：金融監(jiān)管制度會計制度不嚴、財務報表數(shù)據(jù)缺乏真實性，除此之外，金融信息披露制度也不嚴格，使得內部審計組織缺乏獨立性和權威性。
總之，一個行業(yè)的自律性是否能夠長久發(fā)展的重要因素，作為金融行業(yè)，其監(jiān)管制度在金融發(fā)展中的作用更加重要，它不僅是要維護金融體系，更重要的是協(xié)調金融行業(yè)與其他行業(yè)之間的交流與互動，所以說，我國金融監(jiān)管制度存在不少問題，需要進一步發(fā)展和完善。
二、我國金融管制改革完善
針對上述提到我國金融監(jiān)管體制的現(xiàn)狀及面對的問題，結合我國基本國情，現(xiàn)提出以下三點改革完善意見：
1. 完善分業(yè)監(jiān)管體制
對于上述的分業(yè)監(jiān)管問題，首先要明確其金融監(jiān)管目標，其次依法對金融市場進行維護，保證金融參與者能夠公開、公平、有序地競爭，只有在優(yōu)良的金融環(huán)境中，投資者和被保險人的利益才能會被最大限度的保護。
在明確目標之后，還要對監(jiān)督的手段和方式進行研究，針對金融活動中會出現(xiàn)的金融風險最好應對措施，形成識別、預警和處理的動態(tài)金融監(jiān)管體制。
2.金融監(jiān)管的協(xié)調機制
除了本身體制要做好之外，金融活動行業(yè)之間的協(xié)調工作，也是十分重要的一項工作，為了避免上述提到的監(jiān)管真空和重復監(jiān)管情況，應該做到信息共享，問題協(xié)商處理的協(xié)調機制，鼓勵金融參與者互相監(jiān)督，互相鼓勵，共同發(fā)展，為金融運行的穩(wěn)定做出自己最大的貢獻。
3.監(jiān)管內控制度完善
金融監(jiān)管質量的好壞，內部制度起決定性作用，所以金融監(jiān)管體制要以維護金融企業(yè)資產為基本，注重安全性、流動性等因素，對金融風險做好動態(tài)監(jiān)控，提高金融企業(yè)內部的監(jiān)管能力。
同時，金融管理者自身的專業(yè)監(jiān)管能力建立、完善也要有嚴格的行為守則，是監(jiān)管人員形成互相監(jiān)督的良好工作氛圍，最終實現(xiàn)金融行業(yè)穩(wěn)定的市場秩序以及公平的競爭環(huán)境。
結語
眾所周知，國民經(jīng)濟的核心便是金融行業(yè)，所以我國金融監(jiān)管體制的完善對于整個市場經(jīng)濟發(fā)展具有深刻意義。不僅僅是中國，全球的金融監(jiān)管體制都是在不斷地變革與更新，所以從這點上看，我國金融監(jiān)管體制是具有時代性要去的。
總之，中國金融監(jiān)管體制需要經(jīng)歷發(fā)展、改革與完善等階段，形成完善的監(jiān)管立法。改革機構和建立監(jiān)管協(xié)調機制，最終形成完整的監(jiān)管體制，使得整個金融監(jiān)管體制更加透明，使得金融監(jiān)管體制協(xié)調工作更加順利呢。所以說，只有把握好經(jīng)濟環(huán)境，結合中國國情，切實落實金融監(jiān)管體制的改革與完善，才能讓中國金融發(fā)展走向快速發(fā)展的道路。
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