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關鍵詞：城市區(qū)域火災風險評估
一、火災風險評估的概念
過去，人們往往依靠經驗和直觀推斷來做出決策。隨著計算機容量不斷擴大和模塊技術的發(fā)展，風險評估（riskassessment）和風險管理（riskmanagement）技術作為復雜或重大事項決策的必要輔助手段，在過去的二、三十年間，在決策分析、管理科學、運營研究和系統(tǒng)安全等領域得到了廣泛的認知和應用[1]。
通常認為風險(risk)的定義為：能夠對研究對象產生影響的事件發(fā)生的機會，它通過后果和可能性這兩個方面來具體體現(xiàn)。風險概念中包括三個因素：對可能發(fā)生的事件的認知；該事件發(fā)生的可能性；發(fā)生的后果[2]。因而，火災風險（firerisk）包含火災危險性（發(fā)生火災的可能性）和火災危害性（一旦發(fā)生火災可能造成的后果）雙重含義[3]。
現(xiàn)在，在文獻中可以看到的與“火災風險評估”相關的術語有fireriskanalysis,fireriskestimation,fireriskevaluation,fireriskassessment等，但基本上火災風險評估都是指：在火災風險分析的基礎上對火災風險進行估算，通過對所選擇的風險抵御措施進行評估，把所收集和估算的數據轉化為準確的結論的過程?；馂娘L險評估與火災模擬、火災風險管理和消防工程之間有密切關系，為其提供定性和定量的分析方法，簡單地如消防安全設施檢查表，復雜的就會涉及到概率分析，在應用方面針對的風險目標的性質和分析人員的經驗有各種變化[4]。
較多的人傾向于從工程角度來定義火災危害性（firehazard）和火災風險（firerisk）?；馂奈：π灾福悍彩歉鶕延械馁Y料認為能引起火災或爆炸，或是能為火災的強度增大或蔓延持續(xù)提供燃料，即對人員或財產安全造成威脅的任何情況、工藝過程、材料或形勢。火災危害性分析在不同的情況下有不同的針對性，目的是確定在一定的條件下有可能發(fā)生的可預見性后果。這種設定的條件稱為火災場景，包括建筑物中房間的布局、建材、裝修材料及家具、居住者的特征等與相關后果有關的各種具體信息。目前在確定后果方面的趨勢是盡可能地利用各種火災模式，輔以專家判斷。此時，危害性分析可以看作是風險評估的一個構成元素，即風險評估是對危害發(fā)生的可能性進行權衡的一系列危害性分析。
從系統(tǒng)分析的角度來看，風險具有系統(tǒng)特性和動態(tài)特性。風險實際上并非某一單一實體或事物的固有特性，而是屬于一個系統(tǒng)的特性。若系統(tǒng)發(fā)生變化，很容易就會使事先對風險所做的估算隨之發(fā)生變化?；馂娘L險評估模式包括：系統(tǒng)認定，即明確所要評估的具體系統(tǒng)并定義出風險抵御措施的過程；風險估算，即設定關于火災的發(fā)生幾率和嚴重后果及其伴隨的不確定性的衡量標準或尺度，計算和量化系統(tǒng)中的指標的過程；風險評估，對該標準或尺度進行分析和估算，確定某一特定風險值的重要性或某一特定風險發(fā)生變化的權重[5]。
二、城市區(qū)域火災風險評估的意義及發(fā)展概況
在消防方面，隨著人們安全意識的提高和建筑設計性能化的發(fā)展，對建筑工程的安全評估日益受到重視，比如美國消防協(xié)會制定的“NFPA101生命安全法規(guī)”是一部關注火災中的人員安全的消防法規(guī)，與之同源的“NFPA101A確保生命安全的選擇性方法指南”，分別針對醫(yī)護場所、監(jiān)禁場所、辦公場所等，給出了一系列安全評估方法，多應用于建筑工程的安全性評估方面[6]。
目前，我國在火災風險評價方面的研究，大部分是以某一企業(yè)，或某一特定建筑物為對象的小系統(tǒng)。例如，由武警學院承擔的國家“九五”科技攻關項目“石化企業(yè)消防安全評價方法及軟件開發(fā)研究”，以“石油化工企業(yè)防火設計規(guī)范”等消防規(guī)范和德爾菲專家調查法為基礎，設計了石化企業(yè)消防安全評價的指標體系，利用層次分析法和道化指數法確定了各指標的權重，采用線性加權模型得出煉油廠的消防安全評價結果[7]。以某一特定建筑物為對象的火災風險評價也比較多，如中國礦業(yè)大學周心權教授，在分析建筑火災發(fā)生原因的基礎上，建立了建筑火災風險評估因素集，并運用模糊評價法對我國的高層民用建筑進行了消防安全評價[8]。
與上述的安全評估不同，城市區(qū)域的火災風險評估的目的是根據不同的火災風險級別，配置消防救援力量，指導城市消防系統(tǒng)改造，指導城市消防規(guī)劃。對已建成的城市區(qū)域的火災風險評估必須考慮許多因素，即城市火災危險性評價指標體系，包括區(qū)域內所存在的對生命安全造成危險的情況、火災頻率、氣候條件、人口統(tǒng)計等因素，進而評價社區(qū)的消防部署和消防能力等抵御風險的因素。除此之外，在評估過程中另一個重要的情況是要關注社區(qū)從財政及其他方面為消防規(guī)劃中所要求的總體消防水平提供支持的能力和意愿。隨著城市規(guī)模擴大、綜合功能增強，在居住區(qū)商貿中心、醫(yī)院、學校、和護理場所增多，評估方法還會相應的改變?，F(xiàn)有的城市區(qū)域火災風險評估方法主要出于以下兩個目的：
（一）用于保險目的
在火災保險方面的應用的典型事例為美國保險管理處ISO(InsuranceServicesOffice,ISO)的城市火災分級法，在美國已經被視為指導社區(qū)政府部門對其火災抵御能力和實際情況進行分類和自我評估的良好方法。ISO方法把社區(qū)消防狀況分為10個等級，10級最差，1級最好。
ISO是按照一套統(tǒng)一的指標來對每個社區(qū)的客觀存在的滅火能力進行評估，確定該社區(qū)的公共消防級別，這套指標來自于由美國消防協(xié)會和美國自來水公司協(xié)會所制定的各種國家規(guī)范。ISO對城市消防的分級方法主要體現(xiàn)在它的“市政消防分級表(CommercialFireRatingSchedule,CFRS)”上。CFRS把建筑結構、用途、防火間距與公共消防情況（用公共消防分級數目表達）相關聯(lián)，再以統(tǒng)計數據加以調節(jié)后，來確定相應的火險費用。ISO級別僅被保險公司用作確定火險費用的一個成分。ISO分級系統(tǒng)雖然無法反映出消防組織的其他應急救援能力，但實際上也常用于各個區(qū)域的公共滅火力量的確定。
市政消防分級表從1974年開始使用，主要考察某城市區(qū)域的7個指標情況：供水、消防隊、火災報警、建筑法規(guī)、電氣法規(guī)、消防法規(guī)、氣候條件。隨著技術進步，該表也不斷改進。1980年版抽取了CFRS中對公共消防分級的方法，給出了修訂后的滅火力量等級表，指標只包括前3項。被刪除的指標或者確少區(qū)分度，或者在全市范圍內進行評估時太過于主觀，而且74表格中包含許多評估標準是具體的規(guī)定，如果某一社區(qū)的情況沒有滿足這些規(guī)定，則歸屬為差額分，規(guī)定降低了表格可使用的彈性范圍，無法正確評估情況和技術的變化。故而ISO分級表被視為越來越“性能化”[9]。
（二）用于消防力量的部署
當今的消防組織和地方政府要擔負日益加重的安全責任，面對來自公眾的對抵御各種風險的更多的期望，以及調整消防機構人員、設備及其他預算方面的壓力，迫切需要確認某一給定轄區(qū)內的具體風險和危險的等級。
具體地說，城市區(qū)域風險評估在消防方面的目的就是：使公眾和消防員的生命、財產的預期風險水平與消防安全設施以及火災和其他應急救援力量的種類和部署達到最佳平衡。
關于火災風險對于滅火救援力量的影響，美國消防界對此的關注可以說幾經反復，其間美國消防學院、NFPA等都做了許多工作。直至20世紀90年代，國際消防局長協(xié)會成立了由150名專業(yè)人士組成的國際消防組織資質認定委員會(theCommissionofFireAccreditationInternational,CFAI)，經過9年的廣泛工作，制定了“消防應急救援自我評估方法”，和制定標準的社區(qū)消防安全系統(tǒng)。另外，NFPA最終還制定了NFPA1710和1720兩個指導消防力量部署的標準，分別幫助職業(yè)消防隊和志愿消防隊和改進為社區(qū)提供的消防救援的水平。根據NFPA最近的調查，NFPA1710將在全美30500個消防機構中的3300~3600個得到正式的應用，也推廣到加拿大有些地區(qū)[10]。
英國對消防救援力量的部署標準是依據內政部批準的“風險指標”，把消防隊的轄區(qū)劃分為“A”、“B”、“C”、“D”四類區(qū)域，名為“風險分級”系統(tǒng)。其目的是對消防隊的轄區(qū)進行風險評估，確定轄區(qū)內的各種風險區(qū)域，進而確定該風險區(qū)域發(fā)生火災后應出動的消防車數量和消防響應時間。1995年，英國的審計委員會了一份題為“消防方針”的考察報告，認為這種方法沒有充分考慮建筑設施的占用情況、社區(qū)的人口統(tǒng)計情況和社會經濟因素，也沒有把建筑物內的消防安全設施納入考核范圍。故而由審計委員會報告聯(lián)合工作組與內政部的消防研究發(fā)展辦公室一起，設立了一個研究項目。該項目的目的是開發(fā)一套供消防機構劃分區(qū)域的風險等級，對包括滅火在內的所有應急救援力量進行部署，用于消防安全設施的規(guī)劃并能解決上述問題的風險評估方法，再對開發(fā)出的方法進行測試。最后Entec公司開發(fā)出了計算軟件，并于1999年4月以內政部的名義出臺了“風險評估工具箱”測試版[11]。
三、國內外近期的城市區(qū)域火災風險評估方法
（一）國內的城市區(qū)域火災風險評估方法
張一先等采用指數法對蘇州古城區(qū)的火災危險性進行分級[15]，該方法的指標體系考慮了數量危險性，著火危險性，人員財產損失嚴重度，消防能力這四個因素。1995年李杰等在建立火災平均發(fā)生率與城市人口密度﹑城區(qū)面積﹑建筑面積間的統(tǒng)計關系基礎上，選取建筑面積為主導參量，建立了以建筑面積為單一因子的城市火災危險評價公式[12]。李華軍[16]等在1995年提出了城市火災危險性評價指標體系，該體系中城市火災危險性評價由危害度﹑危險度和安全度三個指標組成，用以評價現(xiàn)實的風險，不能用來指導城市消防規(guī)劃。
（二）美國的“風險、危害和經濟價值評估”方法[13]
美國國家消防局與CFAI于1999年一起，在“消防局自我評估”及“消防安全標準”的工作的基礎上，更突出強調了“火災科學”的“科學性”，開發(fā)出名為“風險、危害和經濟價值評估（Risk,HazardandValueEvaluation）”的方法。美國消防局于2001年11月19日了該方案，這是一個計算機軟件系統(tǒng)，包含了多種表格、公式、數據庫、數據分析方法，主要用于采集相關的信息和數據，以確定和評估轄區(qū)內火災及相關風險情況，供地方公共安全政策決策者使用，有助于消防機構和轄區(qū)決策者針對其消防及應急救援部門的需求做出客觀的、可量化的決策，更加充分地體現(xiàn)了把消防力量布署與社區(qū)火災風險相結合的原則。
該方法的要點集中于兩個方面：1、各種建筑場所火災隱患評估。其目的是收集各種數據元素，這些數據能夠通過高度認可的量度方法，以便提供客觀的、定量的決策指導。其中的分值分配系統(tǒng)共包括6類數據元素：建筑設施、建筑物、生命安全、供水需求、經濟價值。2、社區(qū)人口統(tǒng)計信息。用于收集轄區(qū)年度收集的相關數據元素。包括居住人口、年均火災損失總值、每1000人口中的消防員數目等數據元素。
該方法已在一些消防局的救援響應規(guī)劃中得到應用。以蘇福爾斯消防局為例，它利用該方法把其社區(qū)風險定義為高中低三類區(qū)域，進而再考察這些區(qū)域的火災風險可能性和后果：高風險區(qū)域包括風險可能性和后果都很大的以及可能性低、后果大的區(qū)域，主要指人員密集的場所和經濟利益較大的場所；中等風險區(qū)域是風險可能性大，后果小的區(qū)域，如居住區(qū)；低風險區(qū)域是風險可能性和后果都較低的區(qū)域，如綠地、水域等，然后再把這些在消防救援響應規(guī)劃中體現(xiàn)出來。
（三）英國的“風險評估”方法[14]
英國Entec公司研發(fā)“消防風險評估工具箱”，解決了兩個問題：一是評估方法的現(xiàn)實性，是否在一定的時限內能達到最初設定的目標。經過對環(huán)境、管理、海事安全等部門所使用的各種風險評估方法的進行廣泛考察之后，研究人員認為如果對這些方法加以適當轉換，就可以通過不同的方法對消防隊應該接警響應的不同緊急情況進行評估。二是建立了表達社會對生命安全風險可接受程度的指標。
1.1控制人為因素。一方面就要加強相關的消防人員的安全意識和消防意識，從而來正確地指導自己在平時工作中的行為。具體來說，就是要組織和開展油庫消防安全管理知識培訓或者是講座，對消防知識進行廣泛地宣傳和傳播，強化消防工作人員的安全意識，使得工作人員能夠將“安全第一，消防第一”的理念貫徹到實際的工作中去。另一方面就是要有效地控制消防人員的行為規(guī)范。這就需要制定相關的規(guī)定和措施，對不遵守規(guī)定的工作人員進行懲罰和批評，糾正不規(guī)范的行為。
1.2控制油品狀態(tài)。首先要科學地設計油罐，因為如果設計不合理會使油氣容易在油罐內部聚集，然后引發(fā)油罐的爆炸。因此，就要在油罐壓力允許的情況下，有效地控制油氣的發(fā)散和收集。其次要做好防靜電的措施，如果出現(xiàn)靜電的聚集，那么就會很容易成為火災或者是爆炸的源頭，另外還要做好防雷、防腐蝕等工作，保證油罐能夠在安全的環(huán)境中儲放，盡可能地減少不安全因素。
2增強區(qū)域范圍內的軍警民聯(lián)合
在過去，一般發(fā)生火災主要是消防隊員的責任，警察和民眾更多的是“旁觀者”，這樣一來，消防滅火的效果便會大打折扣。因此，務必要聯(lián)合軍警民三者的消防力量，提高消防的效果。具體來講，首先由于消防部門自身消防設備和設施的不足，使得救災滅火工作不能及時地處理，那么如果聯(lián)合了警民這兩方的力量，就可以獲得公安消防和廠區(qū)消防中的專業(yè)消防隊伍的支援，從而解決油庫消防人員、設備不足的問題。通過軍警民三方力量的聯(lián)合，增強了之間的聯(lián)系，可以邀請消防部門過來參觀油庫，同時給油庫的消防安全管理工作提出一些意見，減少不安全的因素。
3結合先進的油庫消防安全管理方式
隨著時代的發(fā)展和進步，消防安全的管理工作方式也使多種多樣。科學技術的進步帶來了計算機的應用，我們知道計算機已經在很多領域獲得了廣泛地運用，在油庫消防安全管理找工作中也逐漸發(fā)揮出重要的作用。相關的油庫消防部門可以建立和完善消防安全網絡管理系統(tǒng)，通過這種系統(tǒng)來處理各種各樣的火災數據和資料，給決策提供可靠的依據，還能預測火災發(fā)生的趨勢等等，另外還能連接計算機來管理和控制自動化報警系統(tǒng)，甚至是自動滅火系統(tǒng)，減少安全隱患，但是這種計算機在油庫消防安全管理中的應用還需要在實踐中不斷檢驗。
OnDesignofFireSystemforToyManufactory
Abstract:Byapracticalcase,thefiresystemofatoymanufactory,thedesignofautomaticsprinklingfiresystem(ASF)forindustrialbuildingsaccordingtoforeigndesignnormarepresented.SomeguidelinesdifferingfromthedomesticnormsuchasthedecisionofwaterdischargeofASFsystem;thesetupofalarmandpressurevalves,thelayoutofpipelinenetworkandthedistributionofsprinklersaredescribed.
1情況概述
南海市美泰玩具廠(簡稱玩具廠)始建于80年代初期，是一間大型的中外合資企業(yè)。主要產品是塑料玩具，且全部外銷。全廠主要車間有：配料車間、注塑車間、噴漆車間、組裝車間、維修車間和模具車間等，此外還有寫字樓、高架倉庫等用房。
建筑高度超過24m的高層工業(yè)建筑A、B、C、D廠房4座。在消防設施方面，部分廠房有簡單的室內消火栓滅火系統(tǒng)和電力報警系統(tǒng)。
該廠向境外火災保險公司購買了火災保險，因此必須重新設置安裝消防給水系統(tǒng)。由于境外保險公司的參與，玩具廠消防給水系統(tǒng)的設計與我國國內現(xiàn)有的常規(guī)設計有很大的不同。具體的說，具有以下幾個特點：一是要符合中華人民共和國的消防規(guī)范；二是要滿足火災保險公司的要求；三是所采用的設備和材料要有FM/UL認證。
筆者作為玩具廠消防給水工程的設計者，在此對其進行分析介紹，與大家共同探討。
2消防給水系統(tǒng)設計水量的確定
經過與消防部門、保險公司協(xié)商，消防給水系統(tǒng)水量作如下規(guī)定。
2.1室內消火栓用水量的確定
室內消火栓用水量按照《建筑設計防火規(guī)范》的標準執(zhí)行，由于廠房高度介于24m至50m之間，所以消火栓用水量選用25L/s。同時使用水槍5支，每支水槍最小流量5L/s，每根豎管最小流量15L/s，火災延續(xù)時間為2h。
2.2自動噴水滅火系統(tǒng)設計水量的確定
自動噴水滅火系統(tǒng)設計水量按照美國NFPA13和NFPA231C標準確定。由于玩具廠各廠房、車間的生產性質不同，火災危險性等級也不相同，所以各車間自動噴水滅火系統(tǒng)的噴水強度和作用面積也不同，具體情況見表1。
表1玩具廠噴淋系統(tǒng)設置基本數據
噴淋系統(tǒng)
設置地點噴水強度
/L/(min.m2)
(GPM.ft2)作用面積
/m2(ft2)每只噴頭最
大保護面積
/m2(ft2)設計流量
/L/s(GPS)
組裝、維修、模
具車間，寫字樓6.91(0.17)279(3000)12.05(130)32.13(8.5)
配料、注塑車間11.4(0.28)279(3000)9.3(100)53.01(14)
噴漆車間16.3(0.4)233(2500)9.3(100)63.30(16.7)
高架倉庫18.32(0.45)186(2000)9.3(100)56.79(15)
在表1的4組數據當中，兩組是中危險級，兩組是嚴重危險級。與我國自動噴水滅火系統(tǒng)常規(guī)設計相比有較大差別：一是分類較細，每一等級的噴水量不是固定值，而是根據不同的建筑劃分成一個范圍；二是噴水量較大；三是嚴重危險級的噴淋系統(tǒng)仍可采用濕式報警系統(tǒng)。其中，倉庫的噴水量是按照NFPA231C標準確定的，其特點是：噴水強度大，作用面積小。
至于系統(tǒng)設計流量的確定，應選擇最不利情況時所需的消防流量(即可能發(fā)生最大的消防流量)作為自動噴水滅火系統(tǒng)的設計流量。從表1中可以看出，噴漆車間所需的消防噴水量最大，可作為自動噴水滅火系統(tǒng)設計流量。經采用NFPA13規(guī)定的計算機方法計算，水量約為68L/s。該車間位于A、B座廠房4樓?；馂难永m(xù)時間按照NFPA13標準為2h。
3消防給水系統(tǒng)的布置
3.1系統(tǒng)設置
玩具廠的消火栓給水系統(tǒng)和自動噴水滅火系統(tǒng)采用分開設置，消火栓給水系統(tǒng)采用臨時高壓給水系統(tǒng)，自動噴水滅火系統(tǒng)采用穩(wěn)壓裝置。
根據玩具廠的廠區(qū)分布特點，全廠設有兩座消防泵房和水池。消防水池儲量分別為500m3和600m3。消防給水也是兩套系統(tǒng)，各自獨立(見圖1)。分別供應全廠南半區(qū)和北半區(qū)的消防用水。兩個泵房各設2臺消火栓泵和自動噴水泵，均為1用1備，穩(wěn)壓泵只設1臺。消火栓泵流量28L/s(445GPS)，揚程86m(280ft)，功率37kW。自動噴水泵流量70L/s(1100GPS)，揚程70m(235ft)，功率75kW。穩(wěn)壓泵流量1.6L/s(25GPS)，揚程86m(280ft)，功率4kW。上述所有設備均為國外成套產品，即主泵、穩(wěn)壓泵、啟動柜都是成組配套的。
圖1玩具廠總平面圖
3.2濕式報警閥的設置
按照我國常規(guī)作法，嚴重危險級的建筑物，自動噴水滅火系統(tǒng)的設置應采用雨淋系統(tǒng)。而玩具廠的建筑物危險等級，既有中危險級，又有嚴重危險級。但自動噴水滅火系統(tǒng)全部采用的是濕式報警系統(tǒng)。
《自動噴水滅火系統(tǒng)設計規(guī)范》規(guī)定，濕式報警閥的控制范圍是采用控制噴頭數目來確定的。但玩具廠如果采用此規(guī)定，濕式報警閥的布置將比較困難。所以，在玩具廠自動噴水滅火系統(tǒng)設計中，濕式報警閥的控制范圍是采用控制面積來確定的。每組濕式報警閥的控制面積不超過4833m2(52000ft2)。全廠共設置8組濕式報警閥，全都布置在廠區(qū)內廠房外墻邊醒目的地方。
3.3壓力開關的設置
消防給水系統(tǒng)中，凡是采用穩(wěn)壓裝置的，自動啟泵都是靠壓力開關來控制。一般常規(guī)作法是設置兩個壓力開關，一個控制穩(wěn)壓泵的啟、停，一個控制消防主泵的啟動。而在玩具廠消防給水設計中，選擇的是另外一種方法。即玩具廠兩套系統(tǒng)各設置3個壓力開關，一個控制穩(wěn)壓泵啟、停，其余兩個分別控制兩臺自動噴水主泵啟動。具體作法是：當壓力低于0.8MPa時，穩(wěn)壓泵啟動，當壓力高于0.89MPa時，穩(wěn)壓泵停泵；當壓力低于0.75MPa時，啟動第一臺自動噴水主泵；當壓力低于0.7MPa時，啟動第二臺自動噴水主泵。在這里，第二臺自動噴水泵不只是作為備用泵，而是第一臺泵水量的補充。
4消防給水管網及噴頭的布置
4.1室內消火栓管網的布置
室內消火栓管網呈立體環(huán)網布置。消防箱設有普通消火栓和消防軟管卷盤，布置間距30m，消防門為玻璃門，按鈕開啟。4座主廠房屋頂，除了設有試驗用的消火栓外還配有壓力表。報警警鈴及遠程啟泵信號線全部用鍍鋅線管保護。
4.2自動噴水給水管網的布置
由于玩具廠目前正在生產，廠房內風槽、線槽、工業(yè)管道交叉縱橫。使自動噴水給水管道布置十分不便。設計時，多次到現(xiàn)場查看，測量管道的位置，確定管道的走向。施工時，基本上避免了自動噴水管道與其他管道的碰撞及管道走向上的豎向起伏。
根據現(xiàn)場的實際情況，玩具廠自動噴水管網布置成枝狀管，屬于一種不等壓系統(tǒng)。這種系統(tǒng)容易造成噴水不均勻。在管徑的選擇上，由于玩具廠采用NFPA標準，與《自動噴水滅火系統(tǒng)設計規(guī)范》的標準不同，各個廠房、車間的噴水強度也不統(tǒng)一。所以，只能按照NFPA規(guī)定的方法，對各車間、分區(qū)的自動噴水管網逐段計算。配管時，一要滿足噴頭的工作壓力，二要考慮作用面積內的平均噴水強度。從驗算結果看，兩條要求都得到滿足。
玩具廠自動噴水滅火系統(tǒng)的分布是很廣的，各個建筑都布置了自動噴水系統(tǒng)。為了解決距離泵房比較近、樓層比較低的噴淋管網壓力過高，流量過大的問題，在低層各分區(qū)水流指示器前，設置了減壓閥。
4.3放空管的布置
自動噴水給水管網的沖洗和放空措施是非常必要的。對玩具廠來說，自動噴水滅火系統(tǒng)分布廣，如何考慮系統(tǒng)放空，這是消防給水設計中面臨的一個具體問題。一般的自動噴水設計，是將每層樓自動噴水管網的末端設置一個檢驗放空閥，然后管網坡向放空閥以利整個系統(tǒng)放空。但是，玩具廠現(xiàn)場情況復雜多變，各種風槽、工藝管道早已安裝就位，而且縱橫交錯。為了避免系統(tǒng)放水不完全，在玩具廠設計中采用了多處放空的方法。除了末端設置檢驗放空閥外，還在每層噴淋管網配水管的末端設置了放空閥、放空管(見圖2)。放空管管徑DN100且層層連通，到底層排入雨水井，同時解決了系統(tǒng)管網沖洗放空的問題。
圖2噴淋系統(tǒng)放空管示意圖
此外，為了使噴淋系統(tǒng)更加安全、保險。除了按規(guī)定設置的水泵結合器外，在放空管的底部也設置了水泵結合器。
4.4泵房管道的布置
噴淋系統(tǒng)設計流量的校核，是每個設計者都關心的問題。用末端試水裝置檢驗，只能檢驗出系統(tǒng)正常與否。因水量太小，不能確定系統(tǒng)設計流量是否符合設計要求。燒爆幾只噴頭檢驗也是如此，又不可能讓整個作用面積內的噴頭一齊噴水來檢驗。在玩具廠設計中，采用了如下方法來檢驗。在泵房自動噴水系統(tǒng)總出水管處，設回流試水管至消防水池。在回流試水管上設置了流量計和泄壓閥(見圖3)。泄壓閥是用來防止管道超壓，泄壓用的。而流量計則是用來檢驗系統(tǒng)流量大小的。用控制系統(tǒng)壓力的方法，檢驗系統(tǒng)流量是否符合設計要求。流量計帶液晶顯示和遠傳功能，不僅現(xiàn)場能看得到，消防中心也能觀察到。同時，在泵房內消火栓系統(tǒng)管網和自動噴水系統(tǒng)管網之間，設一連通管。平時用閥門關閉，必要時可打開閥門，互為補充。這也是一種出于安全保險的考慮。
圖3消防泵房示意圖
4.5噴頭的布置
由于玩具廠各廠房、車間的噴水量各不相同。要根據其特點選擇不同種類的噴頭應用于不同的場合，做到各類噴頭各盡所能、各盡其責。噴水量小的選擇12.7mm口徑的噴頭，噴水量大的選擇13.5mm口徑的噴頭。個別地方，如調色間、調漆間，上空布滿抽風口，則選擇了13.5mm口徑的側向噴頭。根據玩具廠生產現(xiàn)場腐蝕性較大、生產操作容易發(fā)生碰撞的特點，選擇了快速反應、易熔合金噴頭，動作溫度74℃。具體情況見表2。
表2玩具廠噴頭種類一覽
噴頭設置地點出水口徑
/mm螺紋口徑
/mm動作溫度
/℃K值
組裝、維修、模具
車間，寫字樓12.7(1/2”)15(1/2”)7480
配料，注塑車間12.7(1/2”)15(1/2”)7480
噴漆車間13.5(17/32”)20(3/4”)74115
高架倉庫13.5(17/32”)20(3/4”)74115
在噴頭的布置上，根據場合不同，選擇不同的噴頭布置方式。對所有建筑(廠房)均采用建筑噴淋的方式來布置噴頭。建筑噴淋采用了全方位保護方式布置，噴頭間距為3.0m×3.0m和2.5m×2.2m，這當中考慮了建筑的開間布局和橫梁的位置因素。在設備比較高大和密集的車間，以及高架倉庫除了采用常規(guī)建筑噴淋外，還采用了加密建筑噴淋和設備噴淋雙重保護的方法來布置噴頭。設備噴淋采用分層布置。在中、下層噴淋，為防止碰撞，造成噴頭誤噴，噴頭上都加了保護罩，個別地方則采用邊墻型噴頭。
5完善的消防管理措施
要確保玩具廠消防萬無一失，完善的消防硬件設施是十分必要的。但如何做到硬件好用、管用，隨時發(fā)揮作用，消防的軟件設施就顯得十分重要了。在這方面外資廠的一些作法值得我們借鑒，筆者在這里簡單介紹一下。
5.1施工材料的保證
為保證消防設施的安全、可靠，玩具廠所有設備、材料都必須有FM/UL認證。所以，所有噴頭、水流指示器、濕式報警閥、閥門、水泵等設備、材料均為國外產品。消火栓、管道采用國內產品。小于等于DN100的管道采用國標加厚鍍鋅管，大于DN100的管道采用鍍鋅無縫鋼管。
5.2管理制度的保證
玩具廠的防火制度是非常嚴格的，除了平時的防火宣傳、防火教育外，生產過程中的日常操作都有嚴格的規(guī)定。同時規(guī)定了廠房內嚴禁吸煙，嚴禁動用電氣焊。廠房內這一類的警告牌隨處可見，而且防火巡視員經常巡視檢查。在消防工程施工中，也不允許在廠房內動用電氣焊，鍍鋅無縫鋼管的連接都是在廠外焊好法蘭，現(xiàn)場裝配。施工中，配帶手提滅火器的防火巡視員現(xiàn)場監(jiān)視。
關于消防設施的保養(yǎng)，在消防工程的招標文件中，就明確提出了施工單位要負責以后的日常維護保養(yǎng)工作。而且要有詳細的維修保養(yǎng)計劃。要求一個季度檢查維護一次，一年對設備檢查維修一次。施工計劃中，要有防火制度，否則算廢標。
至于消防設施的管理，玩具廠明確規(guī)定：保安部負責消防設施的管理和巡視。保安值班室掛有消防系統(tǒng)圖和巡視路線圖。為防止無關人員隨便操作消防設施上的閥門，各處閥門平常都上鎖，鑰匙就掛在消防系統(tǒng)圖上閥門的位置上，以免搞錯。需要操作時，必須經過保安值班人員。
6有關問題的思考
6.1自動噴水滅火系統(tǒng)設計流量的商榷
自動噴水滅火系統(tǒng)的設計流量關系到對建筑物火災的控制程度，也關系到滅火的效果。針對火災危險性等級不同的建筑物制定出不同的設計流量標準十分重要。
我國《自動噴水滅火系統(tǒng)設計規(guī)范》將建筑物和構筑物的火災危險性等級分為三個等級，即嚴重危險級、中危險級和輕危險級。但規(guī)范并沒有一個明確標準來劃分這三個等級。因此，在設計時只能將所設計的建筑物與規(guī)范附錄二中所列舉的各種建筑進行比較來確定其危險性等級。而且，對各危險性等級的建筑物，設計流量標準只有一個固定值。尤其是工業(yè)建筑，生產類別各不相同，應該針對不同的生產類別，制定出一個比較詳細的設計流量分類標準。
筆者在玩具廠消防給水設計過程中，接觸了一些國外規(guī)范，像英國的FOC標準。其中，對于工業(yè)建筑，也是根據不同的生產類別，制定出不同的設計流量分類標準。
我國應根據國內長期實踐的經驗，同時參照國外的先進經驗，盡快制定出既安全又經濟合理的設計流量數據。
在玩具廠消防工程設計過程中，有一點感受就是規(guī)范、標準要定期修訂。事物是在飛速發(fā)展的，新技術、新方法、新概念不斷出現(xiàn)。一種標準長期不進行修訂，就跟不上事物的發(fā)展，就是落后的標準。
6.2報警閥的控制范圍
濕式報警閥是自動噴水滅火系統(tǒng)的重要部件?！蹲詣訃娝疁缁鹣到y(tǒng)設計規(guī)范》中將濕式報警閥的控制范圍確定為不超過800個噴頭。這是從系統(tǒng)檢修停用的角度來考慮的，是非常對的。不能允許噴淋系統(tǒng)停用的范圍過大，影響到建筑物安全，控制范圍應有所限制。但是，這樣規(guī)定在設計過程中實行起來問題較多。實際上控制噴頭數目也就是確定濕式系統(tǒng)的控制面積。由于噴頭布置的疏密不同，同樣多的噴頭，保護面積是不相同的。相反，同樣的面積，噴頭數目也是不相同的。例如：1萬m2的面積，噴頭按3.6m×3.6m布置，噴頭數目就少于800個，用1個濕式報警閥就行了。而按3.0m×3.6m布置，噴頭數目就超過了800個，要用2個濕式報警閥。尤其是需要布置上、下噴頭的地方，上、下噴頭按1個噴頭計算，還是按2個噴頭計算，就有不同的意見。所以，濕式報警閥的控制范圍用面積來控制較為合適。像玩具廠這樣大范圍布置自動噴水滅火系統(tǒng)的地方，采用控制面積的方式布置濕式報警閥，基本上做到了報警閥分布均勻，報警時不僅告訴人們有火災發(fā)生，同時知道發(fā)生在何處。
6.3消防器材的問題
玩具廠消防給水工程上的主要設備、材料，基本上都是國外產品。設計時，曾提出采用國內產品，對方表示同意，但是提出必須要有FM/UL認證。我們在市場上調查了一下國內產品，幾乎沒有FM/UL認證的，因此只好放棄。所以，希望中國的消防設備生產廠家，能夠盡快填補這塊空白。
6.4消防標準的銜接
《全民消防安全宣傳教育綱要（2011—2015）》于2011年5月27日由、公安部、教育部、民政部、文化部、衛(wèi)生部、廣電總局、安監(jiān)總局等8部門聯(lián)合印發(fā)，將消防安全培訓中各個機構單位的職責，以及培訓形式等，進行了更為具體的規(guī)范。公安部消防局下發(fā)的公消〔2014〕221號《關于加強和改進社會消防安全培訓工作的意見》，結合近年來消防安全工作的形勢，分析了部分地區(qū)、部門消防安全培訓工作不適應社會、企業(yè)需要的現(xiàn)象，提出了加強和改進社會消防安全培訓工作的意見，要求進一步促進社會消防培訓力量，發(fā)展、創(chuàng)新消防安全培訓機制，提升消防安全培訓質量，強化消防安全培訓責任的落實，這對港航企業(yè)的消防安全培訓模式創(chuàng)新與當前社會形勢接軌起到了指導作用。
二、消防安全培訓新模式的探索
港航企業(yè)在現(xiàn)有全天候生產的實際情況下，應逐步探索一條適合本行業(yè)的消防安全培訓新模式。
1．完善內部制度，創(chuàng)新培訓模式。港航企業(yè)應加強本單位的消防安全培訓工作制度化、規(guī)范化建設，制定適合本公司實際的培訓模式，其中包括按班次選定一批負責任的業(yè)務骨干人員擔任消防安全協(xié)管員，并吸納為志愿消防隊員。因為這些人員對實際的操作流程和潛在的消防安全隱患部位較為熟知，對這些消防安全協(xié)管員、志愿消防隊員加以系統(tǒng)化培訓后，就可以讓他們深入工作一線，將自身的消防知識在日常工作以及平時生活中向身邊的同事、工友進行不定形式的“消防安全培訓”。企業(yè)定期將消防安全協(xié)管員、志愿消防隊員集中，讓他們相互交流并將自身的創(chuàng)新經驗推廣，企業(yè)則可以根據這些創(chuàng)新舉措的實際作用對發(fā)明人加以獎勵。這種員工對員工的消防安全培訓，可讓大部分員工不必耗費專門的時間去集中學習，而是在身邊的同事幫助下，在日常的工作實際中進行。
2．加強外部約束，提升重視程度。水上公安消防機構要牢固樹立“培訓不到位是重大安全隱患”的意識，并將其深入落實到港航企業(yè)中。消防部門將轄區(qū)港航企業(yè)的消防安全培訓工作情況加以量化管理，制定評比標準，對開展培訓工作不到位的企業(yè)以書面形式加以通報及告知。在日常的消防監(jiān)督檢查時，消防監(jiān)督人員對企業(yè)員工進行隨機抽查，用測試其消防安全意識和應知應會消防技能的方法來考核該企業(yè)的消防安全培訓效果。對企業(yè)員工（特別是消防監(jiān)控室等重點崗位人員）消防安全意識差的單位，可視為該公司的一項消防安全隱患，責令其進行整改。
1.1預算定額及其有關文件預算定額及其有關文件是編制消防預算的基本資料和計算標準。包括己批準執(zhí)行的預算定額、費用定額、單位估價表、該地區(qū)的材料預算價格及其它有關文件。企業(yè)可根據預算定額，對施工中的人工、機械、材料的消耗進行情況具體的分析，以便找出低功效、高損耗的薄弱環(huán)節(jié)及其原因。
1.2施工組織設計資料優(yōu)化的施工組織設計，合理安排施工進度及質量計劃，采用最優(yōu)的施工工藝，做好應急預案措施，現(xiàn)場施工總平面圖布置等相關資料對于消防預算的編制起著重要的作用，消防預算要結合施工組織設計合理編制。
1.3消防技術規(guī)范消防技術規(guī)范是消防工程建設的重要依據，對預防火災事故的發(fā)生，保護人民生命財產安全和社會主義現(xiàn)代化建設有著十分重要的作用。同樣也是影響消防預算的重要因素。近年來隨著社會的發(fā)展，科學技術不斷更新，新技術層出不窮，許多新的建筑材料也得到了實際應用，消防技術規(guī)范的不斷更新與完善，更高地要求了設計的防火等級及材料品質。
2消防工程預算需要注意以下幾點：
2.1項目施工前，做好消防工程前期工作。消防工程預算員需要在工程預算前期，了解施工范圍及工程概況，依據施工圖紙進行初期施工圖預算，施工圖預算要明確施工界面及施工工藝，進行實地勘察，計算施工量，盡量減少預算的誤差。
2.2跟蹤施工全過程。預算員要了解項目的整個施工過程，做好進度及質量的記錄，及時做好簽證及變更的報價。控制人工的成本及材料損耗。針對各個消防系統(tǒng)，分析施工工藝對消防預算的影響，合理計算加班、整改等零星用工產生的費用。
2.3對設備材料的預算。在消防工程中，投入最大的是材料設備方面，首先要準確了解工程數量的多少，工程數量的偏差將嚴重影響預算的原材料及設備的投入，其次，要了解材料設備的市場價格，由于科技不斷進步，新產品的不斷涌現(xiàn)，預算員要實時掌握最新動態(tài)，對其材質、品質、價格相比較，分析影響因素，盡量做到高效的預算。
2.4在消防工程成本核算時，不僅要計算項目施工現(xiàn)場發(fā)生的人工費、設備費、材料費、機械費、還要計算完成工程量所列項目的全部費用，包括措施項目費、其它項目費和規(guī)費、稅金等，特別還要注意不要遺漏那些因本項目而發(fā)生的其它費用，如中標服務費、總承包管理費、利息、辦公管理費等。
2.5做好消防工程預算。消防工程預算是工程施工的重要組成部分，消防工程的復雜性決定了消防工程在預算方面的復雜性，消防工程包括眾多系統(tǒng)，其中包括：火災自動報警系統(tǒng)、自動噴淋系統(tǒng)、消火栓系統(tǒng)、高壓細水霧系統(tǒng)、氣體滅火系統(tǒng)、消防應急疏散系統(tǒng)、消防廣播通訊系統(tǒng)、漏電火災報警系統(tǒng)、消防水炮滅火系統(tǒng)、泡沫滅火系統(tǒng)等，在眾多系統(tǒng)中，消防工程的預算需要將眾多系統(tǒng)考慮在內，綜合考慮到每個系統(tǒng)之間的聯(lián)系與差異，在整體上進行成本預算。做消防工程預算的時候，需要考慮到各個系統(tǒng)的聯(lián)系，并且避免與其他專業(yè)如空調采暖系統(tǒng)、給排水系統(tǒng)、強電、弱電、裝飾裝修等相關專業(yè)的相互沖突，預算員需要在工程量計算時注意避開錯位，留有現(xiàn)場調整的余量等等。消防工程預算需要高素質的預算員，從上述可以看出，消防工程預算具有其復雜性，這不僅需要預算員在專業(yè)知識方面有著高水準，更需要消防工程預算員具有豐富的現(xiàn)場施工經驗，這樣才會盡可能避免由于預算的失誤給工程后期造成損失。
3工程成本控制在消防工程中的應用
消防工程的成本控制是在消防工程預算的基礎上，根據現(xiàn)有的實際情況進行逐一檢驗的過程，在這個過程中，消防工程預算需要根據實際情況盡可能的在保證工程質量的前提下，進行工程的二次調整。
3.1施工準備階段。消防工程在前期的規(guī)劃施工圖紙方面，要盡可能根據實際情況科學設計，優(yōu)化設計圖紙。安排施工人員進場施工前，技術人員要到工地現(xiàn)場進行勘察工作，核對施工現(xiàn)場與設計圖紙是否有誤差，并及時反映給設計人員，根據國家的建筑規(guī)范及消防專業(yè)的規(guī)范要求，在最大限度節(jié)約成本的基礎上合理地進行深化設計并進行修正。根據單項工程的工程量，合理配置施工機具。合理編制相應的施工組織設計。根據工程特點及業(yè)主方要求，合理、客觀地排出施工進度計劃，繪制整體工程的網絡計劃圖以及各分項分部詳細網絡計劃圖。
3.2.施工人員方面。在施工人員方面，成本的控制是必不可少的，工程施工人員的工資、保險、隊伍的素質等每一個細節(jié)都影響著消防工程施工的成本，消防工程要注意工人素質，以及人員的分配，必須給工人購買保險，以避免不必要的額外損失。同時有效的調動工人的積極性、減少窩工怠工現(xiàn)象。在人員分配上，一定要根據預算結果與實際工作情況相結合，做到提高效率，節(jié)約成本。
3.3設備材料方面。按照量價分離原則，控制工程成本。材料的成本包括量的控制和價的控制兩個方面，在量方面，仔細核算圖紙，計算工程量，各個施工班組根據施工進度要求提前做好領用計劃；加強現(xiàn)場材料管理，安全保管放置，盡量減少由于多次搬運帶來的損耗及損壞；應用新工藝、新材料、新技術，提高材料利用率，降低材料消耗，堅持余料回收等，在價方面，通過市場行情調查，在保證質量的前提下，考慮資金權衡，控制材料運輸費用，貨比三家，擇優(yōu)選購。
（一）松———管理力度不足大型醫(yī)院人來人往，密集度非常大，如果消防安全管理力度不足，導致火災隱患長期存在，一旦發(fā)生消防事故，后果將不堪設想。部分大型醫(yī)院的消防安全管理部門未能從思想上充分重視消防安全管理工作，對于既定的消防安全管理工作條例的執(zhí)行力度嚴重不足，日常的管理工作存在諸多的紕漏。缺少行之有效的監(jiān)督機制，助長了部分管理人員的“僥幸心理”，即便是發(fā)現(xiàn)了所存在的消防隱患也不加處理，致使消防安全隱患長期存在，嚴重威脅著醫(yī)院建筑物內人員的生命安全。
（二）軟———處罰不夠嚴厲責任崗位制度與責任追查機制是保證大型醫(yī)院消防管理工作落到實處的雙重保障措施，然而目前部分的大型醫(yī)院若非未建立責任崗位制度與責任追查機制，則是執(zhí)行力度不足，令不行，禁不止，這是處罰不夠嚴厲所直接導致的負面效果。醫(yī)院內部的消防安全管理氛圍過于散漫，管理人員的工作重心僅僅是停留在紙面之上，紙上談兵，而難以深入落實到位。處罰不夠嚴厲，一旦醫(yī)院發(fā)生火災，難以對相關的負責人進行問責處理，震懾作用不強，致使違反消防安全規(guī)定的行為屢屢出現(xiàn)。
（三）虛———工作流于形式由于消防安全管理人員未能從根本上認識到自身工作的重要性，因而在工作當中對自身的要求較低，導致消防安全管理工作流于形式，難以起到實質性的作用。具體表現(xiàn)為：消防安全管理制度雜亂無章；消防安全管理人員彼此之間缺乏必要的工作交流，就工作情況交換意見；墨守成規(guī)，單純地依靠既定的消防安全管控制度解決問題，當新問題出現(xiàn)的時候往往束手無策。大型醫(yī)院的消防安全管理工作流于形式是導致消防安全隱患長期存在的主要原因之一。
二、提高大型醫(yī)院消防安全管理工作水平的對策
針對上述大型醫(yī)院消防安全管理所存在的不足，提高大型醫(yī)院消防安全管理工作水平需要從完善消防應急管理制度、加大消防應急管理宣傳、配備先進的消防技術等方面著手，以期全面提高大型醫(yī)院消防安全管理工作水平。
（一）完善消防應急管理制度完善消防應急管理制度是保障大型醫(yī)院消防安全的必然途徑與基本措施，根據醫(yī)院消防安全管理的實際情況，對現(xiàn)有的消防應急管理制度進行補充與完善，組建消防應急管理小組、消防應急機動小組、消防指揮小組三大機構，進行統(tǒng)一的調度。一旦醫(yī)院發(fā)生火災，三個小組的人員需要在第一時間集合完畢，各司其職，以既定的消防安全應急方案為指導，根據醫(yī)院的實際情況，包括患者的病情、醫(yī)院人員的集中點等采取具有針對性的搶險救災措施，防止災情擴大，將損失降低最低。同時，在完善消防應急管理制度的基礎上提高檢查的頻率，督促管理人員落實到位。
（二）加大消防應急管理宣傳通過加大宣傳力度，強化醫(yī)院建筑內部的人員，包括醫(yī)護人員、患者及其家屬等的消防安全意識是可以有效避免火災的發(fā)生的。加大消防應急管理宣傳需要彰顯出其實效性的特征，以顯示存在的問題進行具有針對性的宣傳教育而非喊口號式的宣傳。首先，強化來醫(yī)院就醫(yī)的患者及其家屬的消防安全意識，普及消防安全的常識。其次，加大對醫(yī)護人員的宣傳力度，落實自我疏散逃生以及協(xié)助患者逃生等，將消防事故所造成的損失降到最低。
（三）配備先進的消防技術作為醫(yī)院滅火系統(tǒng)中最為常見的系統(tǒng)，消防水系統(tǒng)的重要性不言而喻，然而因為消防供水系統(tǒng)平時維護管理力度不足，導致管網水壓不足，甚至是管內根本無水的問題長期存在，一旦發(fā)生火災，消防供水系統(tǒng)的實用性便大打折扣，影響搶險救災工作的進行。因此，建議安裝消防水壓遠程監(jiān)控系統(tǒng)，以實現(xiàn)對各個消防水系統(tǒng)末端，包括噴淋裝置、屋頂消防栓等部位水壓情況的實時監(jiān)控，既可預防因水壓過大而導致管道破裂的問題，又可避免水壓不足的消防安全隱患，如果管內的水壓情況發(fā)生異常的變化，消防水壓遠程監(jiān)控系統(tǒng)可自動報警，并且進行調壓的操作，測試增壓泵能力，對大型醫(yī)院內的全部消防水系統(tǒng)進行統(tǒng)一的規(guī)范管理，提高消防安全管理的工作水平。
二消防水池
1)有下列情況之一時，應設消防貯水池:①室外給水管道和天然水源不能滿足消防用水時;②市政給水管道為枝狀或地下建筑只有一條進水管時(室內消防用水量之和不超過10L/s時可不設)2)消防水池容量，按1小時消防用水量計算。在發(fā)生火災時能保證連續(xù)向水池補水的條件下，計算消防水池容量時，可減去1小時內連續(xù)補充水量，但水池的最小容量不應小于36m3。這主要是考慮到地下建筑的特點，即1小時后如火災仍不能撲滅，則貯水量再大也無濟于事。3)消防水池的補水時間，不應超過48小時。4)消防用水與機械、生活、空調用水合并的水池，應有確保消防用水不被他用的技術措施。
三水泵接合器和室外消火栓
設有消防給水的地下建筑，當消防用水量超過10L/s時，應在外部設水泵接合器。距水泵接合器40m內，應設有室外消火栓。水泵接合器和室外消火栓的數量應按建筑內消防用水量計算確定。每個水泵接合器的流量應按10～15L/s計算。水泵接合器和室外消火栓應設在便于消防車使用的地點，距地下建筑出入口不宜小于5m，以便于地下建筑內人員疏散和消防隊員操作。室外消火栓距路邊不宜大于2m，以便于消防車直接從消火栓取水。室外消火栓給水管直徑不應小于100mm。水泵接合器和地下式消火栓應有明顯標志。
四室內消防給水管、室內消火栓
1)室內消防給水管的設置應符合下列要求:①消防用水與其他用水合并的室內管道，當其他用水合并的室內管道，當其他用水達到最大小時流量時，應仍能供給全部的消防用水量。②室內消火栓超過10個時，消防給水管宜布置成環(huán)狀。地下建筑的進水管宜設兩條，當其中一條進水發(fā)生故障時，另一條應仍能供給全部消防用水量。③室內消防給水管道應用閥門分成若干獨立段，如某段損壞，停止使用的消火栓一次最多不宜超過5個。閥門應有明顯的開閉標志，一般常用明桿閥。2)室內消火栓應符合下列要求:①水槍充實水柱不應小于10m;室內消火栓口處的靜水壓力不應超過80m水柱，如超過80m水柱，應采用分區(qū)給水。②消火栓口處的出水壓力超過50m水柱時，應有減壓設施(常用減壓孔板和壓力釋放閥等)，以便人員操作。③室內消火栓的間距，當保證同層相鄰有兩支水槍的充實水柱同時到達被保護范圍任何部位時，不應大于30m，當保證有一支水槍的充實水柱到達室內任何部位時，不應大于50m。同一工程應采用統(tǒng)一規(guī)格的消火栓、水槍和水帶，每根水帶長度不應超過26m。④室內消火栓應設在明顯易取用的地點，栓口出水方向宜與設置消火栓的墻面成90°角。栓口離地面高度宜為1.2m。⑤設有消防水泵時，每個消火栓處應設啟動水泵的按鈕，按鈕應有保護設施。
五消防水泵和水泵房
當地下建筑供水量和水壓不能滿足消防用水要求時，應設消防水泵，并應設置備用泵，備用水泵的工作能力不應小于主要消防水泵。但當消防用水量不超過25L/s時，可以不設備用泵。每臺消防水泵應設獨立的吸水管，并宜采用自灌式吸水。水泵的出水管上應裝設試驗和檢查用的放水閥門。設有備用泵的消防泵房，應設備用電源。如采用兩路電源或兩回路供電，兩路電源或兩回路供電線路應在末級配電盤(箱)處能自動切換。消防用電設備應采用單獨的供電回路;消防水泵宜設有與本單位消防隊或火災控制中心直接聯(lián)絡的通訊設備;消防水泵房的位置應靠近地下建筑口部并有直通地面的安全出口，以便于人員操作和安全疏散;消防水泵房應采用耐火極限不低于3小時的隔墻和2小時的樓板與其他部位隔開。隔墻上的門應采用甲級防火門。
六消防排水設有消防給水的地下建筑，應設消防排水設備或設施
這些設施宜與生活污水或其他廢水排水設施合并設置。
1排水方式的選擇自流排水系統(tǒng)
自流排水是最佳選擇，但一般防空地下室工程難以實現(xiàn)。自流排水系統(tǒng)在排出管上應采取設止回閥和閥門等防倒灌措施。5級和6級防空地下室，其自流排水排出管上應設置水封井，水封深度不應小于300mm;4級和4B級防空地下室，其自流排水排出管上應設置防毒消波槽。當糞便污水需設置化糞池時，防毒消波槽可兼作化糞池，但其尺寸應滿足化糞池的要求。壓力排水系統(tǒng):防空地下室的污水不能自流排出時，宜采用機械排出。當戰(zhàn)時電源無保證時，應有備用的人力機械排水設施。如防空地下室設有自備電站或有人防區(qū)域電站，其戰(zhàn)時的供電是有保障的，可不設排水手搖泵。
2排水管道設計
人防地下室排水管道的坡度、充滿度、流速均可按《建水》設計，但埋地管道的管徑不宜小于DN75;有支管接入處應采用45°斜三通或90°斜三通、斜四通，管道轉彎處應用兩個45°彎頭或曲率半徑不小于4倍管徑的彎頭連接;排水管盡量避免穿過沉降縫、伸縮縫，必須穿過時應采取有效的措施以防管道受損。排水管材:排水管出戶道應采用鋼塑復合管或其他經過可靠防腐處理的鋼管;人防圍護結構以內的重力排水管道應采用機制排水鑄鐵管或建筑排水塑料管及管件;在結構底板中及以下敷設的管道應采用機制排水鑄鐵管或熱鍍鋅鋼管，不允許敷設塑料排水管。收集上部建筑非人防區(qū)消防廢水的排水管道需穿越防空地下室人防圍護結構時，其地漏應采用防爆地漏，管材應采用鋼管，在管道穿越防空地下室人防圍護結構的內側可以不設置防護閥門。
3污水集水池和污水泵房的設計
污水集水池一般設于清潔區(qū)內廁所、盥洗室的下部。污水泵房應靠近污水集水池，最好設在集水池的上部。設有多個防護單元的防空地下室，當需設置污水集水池和污水泵房時，應按防護單元分別單獨設置。污水集水池容積:污水集水池容積包括調節(jié)容積和貯備容積。調節(jié)容積應按《建水》的有關規(guī)定計算。在隔絕防護時間內，防空地下室不得向外部排水，貯備容積必須滿足隔絕防護時間內貯存1.25倍全部污水量的要求。設計中容易出現(xiàn)的問題是污水池容積過大。
還有，眾所周知多層建筑室內消火栓給水系統(tǒng)，主要目的就是為了撲救初期10分種內的火災。但隨著時間的推移，《建規(guī)》制定時的許多歷史條件已經發(fā)生了變化。隨著經濟的發(fā)展，人民生活條件的改善已使得住宅、辦公場所、消費場所的裝修標準大幅度提高，增加了建筑的火荷載，相應的火災危險性和大火蔓延速度也大幅提高；滅火程度極低的室內消火栓系統(tǒng)極易耽誤火災初期極為寶貴的撲救時間，造成火災的蔓延。
二、自動噴水滅火系統(tǒng)的優(yōu)點及設置必要性
自動噴水滅火系統(tǒng)的優(yōu)點是：不需人員到起火點操作，值班人員只要在消防控制室就可以完全監(jiān)控整棟樓的情況，做到早發(fā)現(xiàn)、早報告、早撲救。滅火成功率高，特別是對控制初起火災極為有效、可靠。據國外的資料介紹，自動噴水滅火系統(tǒng)的滅火成功率高達90%以上。以美國為例，從1925年到1969年的45年中，安裝這一系統(tǒng)的建筑物共發(fā)生火災81425次，滅火、控火成功率達96.2%。又如澳大利亞和新西蘭，從1886年到1968年的幾十年中，安裝這一系統(tǒng)的建筑物共發(fā)生火災5734次，滅火成功率達99.8％。國內也有許多成功的實例，如1958年建的廈門紡織廠，曾發(fā)生過四次火災，均由噴水頭自動啟動將火撲滅。自動噴水滅火系統(tǒng)以其目的性強，直接面對著火點，效率高，水漬少等諸多優(yōu)點，已經成為國際公認的可以普及使用的主動固定消防設施。在美國，自動噴水滅火系統(tǒng)不僅在高層建筑、公共建筑、工廠和倉庫中普遍使用，而且已經發(fā)展到在家庭住宅中安裝這一系統(tǒng)。
從經濟的角度考慮。我國的自動噴水滅火系統(tǒng)已經有40多年的實踐經驗，經過幾十年的研究、實踐，現(xiàn)在在技術、產品配套、全自動化程度、操作等方面都已經有了較豐富的經驗；自動噴水滅火裝置的大量生產和使用，以及國產化程度的提高，已經使得自動噴水滅火系統(tǒng)的相對價格大幅下降。據統(tǒng)計，國內安裝該滅火系統(tǒng)的費用一般占工程總投資的1～3％。與室內消火栓系統(tǒng)相比，費用并沒有升高多少，而滅火成功率卻增長了數倍。完全符合經濟利益的要求。
結論：
自貢市小城鎮(zhèn)區(qū)建設規(guī)模普遍小，人口少，發(fā)展不平衡，消防規(guī)劃和消防設施基礎欠帳較大。全市共有小城鎮(zhèn)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)96個，鎮(zhèn)區(qū)人口2萬人以上的只有兩縣縣城駐地鎮(zhèn)，即富順富世鎮(zhèn)和榮縣旭陽鎮(zhèn)）。除此之外，鎮(zhèn)區(qū)人口均在1萬人以下O忠馴嘀樸諧欽蜃芴騫婊?0余個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，已完成消防規(guī)劃編制的只有大安區(qū)大山鋪鎮(zhèn)，僅有46個小城鎮(zhèn)安裝有消火栓，未通自來水的鄉(xiāng)鎮(zhèn)達10個。
針對小城鎮(zhèn)消防規(guī)劃方面存在的具體問題，結合小城鎮(zhèn)建設實際，自貢市因地制宜制定了全市小城鎮(zhèn)消防規(guī)劃編制的具體目標任務，從兩縣駐地鎮(zhèn)、國家省級試點鎮(zhèn)，分別確定了時間表、以保障小城鎮(zhèn)消防規(guī)劃編制工作的有序開展，同時，對全市小城鎮(zhèn)消防基礎設施建設也制定了相應目標任務，逐年增設安裝城鎮(zhèn)消火栓，購置消防手抬機動泵等，保障到2005年，全市通自來水的小城鎮(zhèn)普及安裝消火栓，未通自來水的全部配置消防手抬機動泵，切實提高小城鎮(zhèn)自防自救能力。
二、加強小城鎮(zhèn)消防規(guī)劃的幾點意見
（一）要加強對消防規(guī)劃的領導，提高對做好這項工作的認識。一方面各級黨委政府應高度重視，關心和支持消防及其他有關部門工作，經常聽取工作匯報，幫助解決工作中的困難，為更好地編制出高質量的消防規(guī)劃創(chuàng)造良好的條件；另一方面，消防工作效率和工作質量，消防及其他有關部門要不辜負黨和人民的重托，努力提高工作效率和工作質量。這樣，才能贏得政府和人民對消防工作的理解和支持，圓滿地完成工作任務。
（二）應建立保障消防基礎設施建設資金的正常渠道。當前，經濟建設發(fā)展較快，許多小城鎮(zhèn)的工農業(yè)總產值已經大幅增長，而消防經費卻仍是多少年一貫制的局面，消防基礎設施建設和器材裝備明顯滯后于經濟發(fā)展。很顯然，這種落后的消防態(tài)勢已不能滿足防火、滅火的需要了。因此，筆者認為各地政府應當采取并制定相應比例的辦法，把消防經費納入城市消防整體規(guī)劃之中，使城市建設和消防市政建設同步進行，逐步完善消防基礎設施建設，提高城市抗御火災事故的能力。
（三）因地制宜，循序漸進抓好小城鎮(zhèn)消防規(guī)劃編制。小城鎮(zhèn)消防規(guī)劃是加強小城鎮(zhèn)消防基礎設施建設的基礎，為此各地要結合小城鎮(zhèn)建設規(guī)模、功能、人口等具體實際，切實按照《消防法》、《四川省城市消防規(guī)劃編制辦法》等法規(guī)、文件要求，將小城鎮(zhèn)消防安全布局、消防道路、消防水源等進行統(tǒng)一規(guī)劃，并組織有關部門專門實施，組織專門人員，成立專門機構具體抓，消防內容要具體、實用，具有可操作性。
（四）抓好小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)內可利用自然、天然水源取水設施建設。對鎮(zhèn)區(qū)內可利用的水池、水塘、河流等，要因地制宜修建一些供消防車、消防泵用的取水井、取水口、取水碼頭等，提高滅火救災利用率。
（五）加強小城鎮(zhèn)消防基本裝備的配備。加強小城鎮(zhèn)防災救災隊伍建設的同時，要進一步加強消防水帶、水槍、消防手抬泵等基本消防裝備配備，并開展經常性訓練、演練，使火災時能因地制宜，自防自救。
一、引言：問題研究之緣起
晚近三十年來，隨著公共事務日趨多樣化和復雜化，傳統(tǒng)的官僚化政府顯得格外遲鈍，一場聲勢浩大的公共行政改革運動幾乎同時在西方國家發(fā)起。從大的方面來說，這場“重塑政府”的新公共管理運動的主要內容包括“政府職能的市場化、政府行為的法治化、政府決策的民主化、政府權力的多中心化。政府職能的市場化包括國有企業(yè)的民營化、公共事務引入內部市場機制等”。[①]在這一過程中，“更多依靠民間機構，更少依賴政府來滿足公眾需求”的民營化（Privatization）方式因為契合了“政府退縮、市場回歸”的題旨而備受各國的青睞，進而成為各國公共行政改革的重要舉措。民營化并不意味著國家承擔公共行政義務和責任的徹底免除（即所謂的“國家除任務化”），它僅僅表明私人部門對某些公共行政事務程度不同的參與。正如民營化大師E？S？薩瓦斯所言：“民營化不僅是一個管理工具，更是一個社會治理的基本戰(zhàn)略。它根植于這樣一些最基本的哲學或社會信念，即政府自身和政府在自由健康社會中相對于其他社會組織的適當角色。民營化是一種手段而不是目的；目的是更好的政府，更美好的社會。”[②]
在我國，自改革開放以來，伴隨著政府管制的不斷放松，這種以謀求私人部門參與行政任務履行為旨趣的民營化改革運動同樣一路高歌猛進。如今，不僅公用事業(yè)領域內特許經營、合同外包等形式的民營化改革舉措為世人所熟知，就連傳統(tǒng)上涉及國家安全、公共安全等屬于國家保留的行政領域，民營化改革的觸角仍然依稀可見，“治安有償承包”、“老板消防隊”和“海上戒毒船”在一些地方的悄然出現(xiàn)即是明證。[③]就公共事務的治理而言，這種公私部門之間的合作確實能夠直接起到有效緩解政府壓力的作用，甚至還可能進一步提升行政任務的履行質量。但是，我國當下的一些公共行政民營化之舉普遍都存在規(guī)范依據不足、法律位階過低等問題，甚至很多民營化改革完全是依照行政機關的內部文件進行的。由于法律保障機制的嚴重匱乏，一些行政領域的民營化改革亂象叢生，政府不負責任的淡出、公共服務質量的下降、私人部門的惟利是圖已經成為公眾熱議的話題。近期發(fā)生的民營消防隊“見火不救”及其所引發(fā)的生存危機事件，則進一步暴露出公共行政民營化過程中的重重困局，也為行政法學界剖析民營化的利弊、時機、方式及后續(xù)責任分擔等問題提供了難得的個案。
“民營消防隊見火不救事件”的大致梗概是：2005年8月5日下午十四時許，吉林省公主嶺市范家屯鎮(zhèn)尖子村農民修文國的家突起大火。危急時刻村民們數次求救，但范家屯鎮(zhèn)民營消防隊因該村沒有上交防火費而拒絕出火警。眾村民眼睜睜地看著修文國的數萬元的房產在大火中付之一炬。據悉，范家屯鎮(zhèn)民營消防隊成立于1999年10月。當初，有關部門同意成立這家民營消防隊主要是考慮到公主嶺市管轄面積較大，對于一些較遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)的火災，公安消防隊無法及時趕到現(xiàn)場實施撲救，就近設立民間性質的消防隊正好可以彌補這一不足。范家屯鎮(zhèn)民營消防隊成立之初的幾年，由于鎮(zhèn)政府每年代為征收部分防火費，消防隊勉強能夠支撐。然而，自2003年之后，防火費作為“農民負擔”被吉林省有關部門廢除。無奈之下，范家屯鎮(zhèn)民營消防隊不得不逐個村屯簽協(xié)議，對于沒有與其簽訂協(xié)議的村就不能提供服務。時至今日，范家屯鎮(zhèn)民營消防隊已經名存實亡。[④]
消防隊“見火不救”事件經過多家媒體的報道之后引起了社會各界的廣泛關注，爭議之焦點集中在作為公共物品的消防能否完全由私人部門提供？政府能否因此而放棄相關的責任？進一步言之，公共行政的民營化是否存在或界限？遺憾的是，學界尚未從民營化及政府管制的角度對這一典型社會事件進行認真分析，從而使相關的社會議論僅僅停留于感情層面的爭執(zhí)。筆者認為，抽象而宏觀地論述公共行政民營化的界限問題并非易事，為此，本文擬從民營消防隊見火不救事件入手，圍繞當下中國社會轉型的特殊背景，對消防事業(yè)的管理能否實行民營化、需要什么形式的民營化以及政府在后民營化階段需要采取哪些行動等問題進行初步研究，希冀通過這種個案式的分析以點及面地觸及公共行政民營化的界限問題，從而為我國當下日益深入的民營化改革提供理論支撐和相應的制度保障，并求教于學界同仁。
二、消防服務民營化之必要性
如同洪水、地震一樣，火災是嚴重威脅人類生命安全和財產安全的災害之一，所不同的是：由于火災的突發(fā)性和人為因素，使人類還無法象對待其他災害一樣，對其進行預警。加之現(xiàn)代大工業(yè)社會所造成的人口集中和產業(yè)稠密，火災一旦發(fā)生，其后果往往不堪設想。正是基于消防服務所具有的非排他性和非競爭性，這種公共物品的無償提供一直被認為是現(xiàn)代福利國家中政府的份內之責。問題在于，政府提供作為公共物品的消防服務是否就一定意味著必須由政府親自去執(zhí)行？也就是說，政府是否應當同時扮演消防服務提供者和消防服務生產者的雙重角色？域外有關國家的公共管理實踐似乎對此給出了否定的回答。例如，在丹麥，多數城市和一家私人企業(yè)福爾克公司簽訂合同以提供消防服務，大多數人通過這一安排得到了保護。在瑞典，大約有三分之二的居民從私人承包商那里獲得消防服務。[⑤]
在理論上，消防事務的管理畢竟涉及公共安全的維護，屬于現(xiàn)代政府的“天職”，因而往往被人們認為是當然的國家任務而不能轉嫁由私人來承擔。[⑥]然而，“某項公共任務是否確屬公權力主體的特殊任務，必須依據特定時空下的具體法秩序來決定”，也就是說，“國家可否將某項公共任務視為國家任務納入管理，或者可否將該公共任務釋出由私人負責，首先應解釋憲法以及所有合憲法的規(guī)范的規(guī)定才能決定”。[⑦]根據我國現(xiàn)行《消防法》第二十七條及第三十條的規(guī)定，城市人民政府應當按照國家規(guī)定的消防站建設標準建立公安消防隊、專職消防隊，承擔火災撲救工作；鎮(zhèn)人民政府可以根據當地經濟發(fā)展和消防工作的需要，建立專職消防隊、義務消防隊，承擔火災撲救工作；機關、團體、企業(yè)、事業(yè)單位以及鄉(xiāng)、村可以根據需要，建立由職工或者村民組成的義務消防隊?？梢?，借助多種形式的民間力量參與消防事務的治理非但不為現(xiàn)行法律禁止反而為其所鼓勵和提倡。那么，消防事務的民營化在轉型時期的當下中國為何具有必要性呢？筆者認為，這種客觀必要性主要源自以下三個方面：
第一，城鄉(xiāng)二元對立結構基礎上的鄉(xiāng)村巨變。一切制度的變遷都可歸因于社會結構的變遷。就我國當下的消防管理體制變革而言，同樣離不開對現(xiàn)實社會結構的考察。改革開放二十多年來，我國整體的社會結構日益呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)二元對立的格局，城市與鄉(xiāng)村之間在各個方面都形成了巨大差距。正是基于城鄉(xiāng)二元對立的社會結構，很多行政領域的改革（如醫(yī)療、社保等改革）實際上主要都是在城市進行的，或者說改革的受益者往往都是城市以及生活在城市里的居民。現(xiàn)行消防體制的確立以及消防資源的配置大抵上也是如此。無論是上個世紀八十年代之初頒行的《消防條例》還是九十年代末期頒行的《消防法》，無不將消防資源偏向于廣大城市。[⑧]也就是說，城市的消防事務得到了政府的高度關注，政府所提供的消防服務基本上覆蓋了城市地區(qū)；相比之下，廣大農村地區(qū)由于人口、產業(yè)都沒有城市密集，火災的發(fā)生概率及其造成的損失較低，因而所獲得的消防資源極少。如此以來，政府所提供的消防服務自然就難以惠及農村和農民。然而，伴隨著城市化進程的迅猛推進和農村地區(qū)經濟的發(fā)展，中國傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村面貌已經發(fā)生了巨變。特別是在江浙等沿海經濟發(fā)達地區(qū)，農村的企業(yè)日益增多，其規(guī)模和密集程度甚至超過了一般的城市，火災發(fā)生的幾率日益增大，消防服務的需求也隨之提升。在這一背景之下，舊有的公共消防管理體制和消防資源分配模式的弊端日漸顯露，以行政為主導的城市消防體制面對中國農村的變化表現(xiàn)出強烈的促不及防。舊行政體制的巨大慣性和農村地區(qū)對消防服務的巨大需求，為民間力量參與消防服務的供給提供了廣闊的空間。特別是伴隨著社會主義新農村建設運動的開展，城鄉(xiāng)二元對立的緊張格局有望得到及時緩解。于是，消防事務的民營化自然就成了社會發(fā)展之需。
第二，消防事務治理結構內在的可分解性。在直觀層面上，消防事務的治理邏輯地包含了兩個組成部分：“火災預防”（即“防”）和“滅火救援”（即“消”）。從公共安全維護和社會治理效果的角度上看，火災預防遠比滅火救援更為重要，這也正是現(xiàn)行消防管理貫徹“預防為主、防消結合原則”的原因所在。大體上來說，火災預防涉及消防規(guī)劃的編制、消防技術標準的制定、消防設施的配置、消防安全的檢查以及火災隱患的整治等相關事務，宏觀性、政策性特點十分明顯；相比之下，滅火救援則以盡量減少人員傷亡和財產損失為目標，微觀性、單一性特點更為突出。由于火災預防大多涉及公共政策的制定以及政策落實與否的監(jiān)管，因而作為現(xiàn)代國家公共政策制定者和監(jiān)管者的政府無疑應當去“親歷”。至于滅火救援，因其涉及面廣、不確定因素多，并不一定完全依賴政府去親自實施，更多的時候都可以借助民間力量的參與取得更好的救援效果。事實上，現(xiàn)行《消防法》對專職消防隊、義務消防隊等多種非政府形式的消防組織發(fā)展的鼓勵，本身就意味著立法者對民間消防力量參與滅火救援的認可。在民營化理論上，這屬于典型的“組織民營化”，即行政主體并不解除所擔當的公共任務，只是通過私法的組織形態(tài)來繼續(xù)擔當。我國山東、深圳等地通過招聘方式錄用合同制消防隊員彌補公安消防力量在滅火救援方面的不足即為有效的制度嘗試?？梢姡朗聞针m然觸及社會公共安全，但由于其自身治理結構的可分解性，對于其中具有執(zhí)行性質的滅火救援事務完全可以吸收民間力量的參與。
第三，公共部門消防服務供給能力的不足。目前，我國消防機構的設置和消防資源的分配都完全與行政區(qū)劃、行政級別相吻合，最基層的公安消防機構基本上都設置在區(qū)縣一級。這種高度行政化的消防管理模式固然能夠優(yōu)先滿足城市對消防資源的需求，但對于地處偏僻的廣大鄉(xiāng)村來說，就難以與城市平等地享有政府所提供的消防服務。由于現(xiàn)有的消防人力、物力資源都集中在城區(qū)，即便消防機構在接警之后能夠立即趕往鄉(xiāng)村火災現(xiàn)場，也會因為耽擱最佳救火時間而無濟于事。事實上，在前文敘及的民營消防隊見火不救事件中，村民也曾試圖向城區(qū)的公安消防隊求救，但由于路途遙遠，最終也未能成功滅火。雖然伴隨著城市化進程的推進，一些近郊的農村地區(qū)已經為城市所吞并，但農村地區(qū)的徹底消滅永遠都無法實現(xiàn)。因此，在現(xiàn)有的消防管理體制之下，公共部門尚無法為廣大農村地區(qū)供給基本的消防服務。即使將公安消防機構設置的末梢延伸至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，也因為財政資金的匱乏、審批程序的繁雜和行政編制的控制而難以實現(xiàn)。可見，面對廣大農村地區(qū)日益增長的消防需求，公共部門消防服務的供給能力明顯不足，只能更多地借助于民間的力量向農村提供應有的消防服務。由此可見，消防事務特別是廣大農村地區(qū)消防事務的民營化將是我國未來消防體制改革的必由之路。
三、消防服務民營化之模式選擇
上文的分析表明：在社會急速轉型時期的當下中國，作為公共產品的消防服務的提供雖然依舊是政府的天職，但借助于民間力量的參與卻能夠進一步擴大消防服務的實際覆蓋面，從而使城市與鄉(xiāng)村、富人與窮人都能夠平等地享有政府所安排的消防服務。然而，這是否意味著消防服務可以隨意地選擇各種民營化方式呢？在民營消防隊見火不救事件中，對于誰交錢就給誰救火、不交錢就不給救火的民營消防隊來說，排他性已經十分明顯，消防服務的公共產品屬性全然不復存在。而原本屬于公共產品的消防一旦變成了排他性的私人產品，其供給的公平性也將喪失殆盡。如此以來，純粹以市場化為取向的改革必將使政府在公共產品供給中的主導地位被削弱、公共責任被規(guī)避。很顯然，這種所謂的民營化改革不僅無助于消防服務的公平提供，而且還將直接導致政府民主性的喪失。
民營化理論的一個重要創(chuàng)新就在于重新將公共服務的構成要素區(qū)分為三個基本的參與者，即消費者、生產者、安排者或提供者。其中，消費者直接獲得或接受服務，可以是個人、特定地區(qū)的所有人、政府機構、私人組織、擁有共同特征的社會階層或者獲得輔助的政府機構；生產者直接組織生產，或者直接向消費者提供服務，可能是政府單位、特別行政區(qū)、市民志愿組織、私人企業(yè)、非營利機構，有時甚至是消費者自身；服務安排者或提供者指派生產者給消費者，指派消費者給生產者，或選擇服務的生產者，通常是政府單位但也有例外。服務“提供或安排”與服務“生產”之間的這一區(qū)分構成了整個民營化概念的核心，是政府角色界定的基礎。民營化理論從靜態(tài)分析角度據此歸納出了公共服務的十種不同制度安排（見下表）。[⑨]
公共服務提供的制度安排
生產者安排者（提供者）
公共部門私人部門
公共部門政府服務政府出售
政府間協(xié)議
私人部門合同承包自由市場
特許經營志愿服務
補助自我服務
憑單制
值得注意的是，在上述不同的制度安排中，有七種安排的生產者是私人部門，民營化一般運用到其中的若干形式。按照這一制度框架來分析，吉林省范家屯鎮(zhèn)的民營消防隊可以歸入“自由市場”式服務提供模式。在這一制度安排模式之下，生產者是私人部門，消費者自己安排服務、選擇生產者并向其支付費用，政府則不加任何干預。問題在于，市場制度所提供的僅僅是最普通的個人物品和可收費物品，而現(xiàn)代社會所需要的消防服務恰恰是一種典型的公益物品，政府不能假借民營化之名放棄其作為公共服務安排者或提供者的責任。正如學者所言：真正的民營化政府責任是不能被轉移的，所轉移的只是透過民間功能所表現(xiàn)出來的績效；且真正的民營化并不會造成政府角色的消失，而只是減少而已。因為政府仍要承擔政策說服、規(guī)劃、目標設定、監(jiān)督標準擬訂以及執(zhí)行、評估及修訂導正等功能，因此民營化的成功，是建立在一個健全的政府功能基礎上的。[⑩]可見，消防服務的民營化并非沒有任何界限可言。
通常地，根據私人部門參與公共事務程度的不同，可以將民營化分為實質民營化和形式民營化兩種基本類型。其中，實質民營化指的是特定行政事務的公共屬性不變，但國家本身不再負擔執(zhí)行或負擔全部執(zhí)行，而開放由民間部門負責或提供。例如，在城市基礎設施的經營上，國家就可以通過特許經營（如BOT模式）等方式吸引民間參與。在特許制下，政府通常授予某一私人組織一種排他性的權利——直接向公眾出售其服務和產品，民營部門則往往為此向政府付費，并在政府價格管制之下通過向消費者收費的方式取得投資回報?？梢?，在實質民營化的過程中，政府與民營部門之間并不存在委托關系，毋寧說是民營部門以自己的名義獨立完成行政事務的運營。形式民營化又可稱為功能的民營化，指的是特定行政事務仍由國家承擔且不放棄自身執(zhí)行的責任，僅在執(zhí)行階段借助于私人部門的力量完成既定的行政任務。功能的民營化主要有行政助手、專家參與、行政委托及合同承包等形式，其中尤以公共服務的合同承包最為典型?！罢摷皞鹘y(tǒng)公共服務的民營化（區(qū)別于國有企業(yè)和國有資產的民營化）時，‘合同外包''''是最經常提到的方式?！盵11]在合同承包下，政府可以通過與營利或非營利性民間組織簽訂承包合同的形式實現(xiàn)某一公共服務的民營化，即民間部門是生產者，政府是安排者并由其向生產者支付費用。可見，在形式民營化的過程中，政府與民營部門之間實際上存在委托關系，即政府仍然承擔公共服務的全部責任，只不過把實際生產活動委托給民營部門實施而已。
由此可見，作為公益物品之一的消防服務的供給事務宜采取合同承包的方式實現(xiàn)民營化。相比較特許經營等實質民營化方式及其他類似政府淡出等更為激進的民營化方式而言，合同承包的優(yōu)點十分明顯。一方面，在合同外包的制度安排下，政府沒有放棄作為公共服務提供者的責任，由其向作為生產者的民營部門支付費用本身即是公共服務型政府理念的充分彰顯；另一方面，通過委托民間力量生產消防服務，可以大大減輕政府的壓力，特別是有效緩解社會日益增長的消防需求與有限行政資源之間的矛盾，從而實現(xiàn)公共產品的公平供給。當然，與目前無償的公共消防服務尚未覆蓋廣大農村地區(qū)相比，政府將消防服務（尤其是農村地區(qū)的消防服務）外包給民營部門之后，勢必會引起成本的抬升，甚至還可能加重地方政府的財政負擔，但與政府親自生產相比，外包方式還是能夠節(jié)約部分費用。有趣的是，根據國外學者對公共服務不同提供機制精細的比較研究，消防服務的合同外包比政府自己生產要節(jié)約20%～50%的費用。[12]考慮到我國普遍高昂的行政運行成本，可以預見的是，將部分消防服務外包給民營部門同樣能夠起到節(jié)約行政成本的作用。
四、消防服務民營化之后續(xù)政府規(guī)制
盡管民營化是在規(guī)制緩和（Deregulation）的背景之下得以大力推行的，但是民營化絕不意味著政府的徹底歸隱，毋寧說是政府從前臺走向幕后、從行政事務的直接執(zhí)行者轉變?yōu)闆Q策者和監(jiān)督者，即“掌舵”而非“劃槳”。正如德國聯(lián)邦議院法律委員會主席魯佩特·朔爾茨教授所指出的那樣：“這一切（指公共行政的民營化——引者注）都不意味著國家和行政機構必須全面從這些職能方面撤退。通過國家監(jiān)督規(guī)定的機制，特別是國家保證有關私人在職業(yè)和專業(yè)上的可靠性和素質，公共利益完全可以得到充分的保障。我們可以這樣說，行政機構從自己執(zhí)行的責任中撤出越遠，就越可通過監(jiān)督和檢查私人和保證專業(yè)與職業(yè)素質來承擔更多的保障責任?！盵13]在部分消防服務通過合同外包形式實施民營化之后，政府同樣必須加強后續(xù)規(guī)制，從而保證公民的人身、財產安全以及公共財產安全免遭以私法形式實現(xiàn)公共任務的私人部門的威脅。筆者認為，消防服務民營化之后的政府規(guī)制應當著重解決好規(guī)制目標和規(guī)制手段兩個基本問題。
（一）規(guī)制目標
作為公共物品的消防服務以合同外包的形式交由民營組織去生產，其根本目的在于借私人部門之手彌補公共部門在提供公共服務能力上的不足，從而更好地向公眾提供優(yōu)質的服務。因此，在部分消防服務民營化之后，政府對民營組織的規(guī)制也必須保障服務公共性的實現(xiàn)，避免因私人部門天生的逐利性而損害公共利益。具體而言，消防服務民營化后續(xù)政府規(guī)制的目標應當是安全和公平。首先，消防安全屬于公共安全范疇，無論采取什么方式提供，都必須確保公民人身、財產的安全以及公共財產的安全。特別是對于廣大農村地區(qū)的居民來說，房屋及家產是其安身立命之本，應當受到格外關注。這不僅是民營消防組織的基本任務和使命，而且更是政府監(jiān)管所追求的崇高目標。其次，作為公共產品的消防服務的供給必須堅持公平優(yōu)先的原則，向特定區(qū)域的全體社會成員提供普遍的服務。特別是在通過政府付費形式外包消防服務的情況下，民營組織更不能自行選擇服務對象實施區(qū)別對待，而應當向承包區(qū)域內所有的人提供公平的服務，這也當然地成為政府監(jiān)管的重要目標。
（二）規(guī)制手段
在公私部門對立的時代，政府大多習慣性地選擇傳統(tǒng)的“命令——控制”型規(guī)制模式來實現(xiàn)既定的規(guī)制目標。但在公共服務民營化時代，公共部門與私人部門之間業(yè)已形成了日益親密的合作關系，因而政府更應當重視通過契約模式來實現(xiàn)社會治理和規(guī)制的目標。就消防服務的合同外包來說，規(guī)制目標的實現(xiàn)更多地取決于承包合同的簽訂。筆者以為，消防服務承包合同的主要條款應當包括四個方面：一是消防服務的具體內容，包括服務的對象、服務的事項以及服務的具體要求。這部分條款實際上框定了民營組織的基本任務，也是政府對其實施績效評估的主要依據。二是政府的付費，包括付費的數額、時間及方式等內容。應該說這部分內容的訂立最為關鍵，一方面，政府必須比較內部機構提供消防服務的成本和該服務由民營組織合同外包的成本，盡可能節(jié)約財政支出；另一方面，政府又必須給予民營組織投資參與消防服務生產以必要的回報，從而吸引更多的民間力量以便最終形成相互競爭的局面。總的來說，承包費用應當低于政府機構親自提供消防服務的成本。至于具體的付費方式，可以采取具有激勵性質的“固定價加獎勵”的方式，在確保民營組織能夠維護正常運行的基礎上，根據其績效情況（如火災發(fā)生率的下降、滅火救援的效果等）進行適當獎勵，從而敦促承包者盡可能降低服務成本、提高服務質量。[14]值得注意的是，費用的合理確定是建立在充分掌握行業(yè)內相關信息的基礎之上的，這對政府的信息收集、整理能力提出了更高的要求。三是違約處罰，包括承包者違約的具體情形及其處罰措施。四是爭議處理，包括爭議處理的機制以及處理期間不中斷服務等。對于政府來說，在消防服務外包合同簽訂之后，借助于監(jiān)督、促進合同的履行就能夠確保規(guī)制目標的實現(xiàn)。當然，在通過契約規(guī)制的同時，政府也可以采取一些傳統(tǒng)的規(guī)制手段對民營消防組織進行控制，其中以行政許可最為重要。根據現(xiàn)行《行政許可法》第12條的規(guī)定，“直接關系公共安全、生命財產安全的重要設施、產品、物品，需要按照技術標準、技術規(guī)范通過檢驗、檢測等方式進行審定的事項”可以設定行政許可。事實上，一些地方（如浙江、廣東等地）政府已經根據《消防法》分別就專職消防隊和義務消防隊的設立條件、標準等進行了規(guī)定，從而為民間組織參與消防服務確立了起碼的市場準入條件。由此，政府也可以將行政許可作為規(guī)制民營消防組織的重要手段之一。此外，鑒于火災發(fā)生的不確定性，民營消防組織參與火災撲救可能會造成過多損耗，這也需要政府以補貼的方式適當給予扶持。
需要指出的是，發(fā)生在吉林的“民營消防隊見火不救”事件是我國目前大量民間消防隊尷尬處境的真實寫照。其間所反映出來的核心問題有二：一是民間消防隊的資金缺乏應有的保障，難以更好地發(fā)揮其在整個消防體系中應有的補充作用；二是政府面對民間消防隊的出現(xiàn)反應較為遲鈍，沒有通過監(jiān)管和扶持因勢利導。為此，必須通過《消防法》的修改，明確規(guī)定政府可以通過締結外包契約的方式委托民間消防隊提供部分消防服務，并通過對政府監(jiān)管責任的規(guī)定保障消防服務民營化的順利推行。
五、結語：通過民營化破解行政管理體制改革難題
引人關注的是，轉變政府職能、改革行政管理體制業(yè)已成為我國當下政治體制改革的主要任務。從大的方面來講，行政管理體制改革所要解決的就是“政府應該做什么”、“政府通過什么樣的組織形式以什么樣的方式去做”的問題。按照國務院《全面推進依法行政實施綱要》的要求，今后在繼續(xù)加強經濟調節(jié)和市場監(jiān)管職能的同時，更要完善政府的社會管理和公共服務職能，特別是要強化公共服務職能和公共服務意識，逐步建立統(tǒng)一、公開、公平、公正的現(xiàn)代公共服務體制。事實上，正如有的學者所指出的那樣：“過小的政府和過大的政府都不利于社會發(fā)展，規(guī)模適度、職能適度的政府才是社會發(fā)展所需要的。適度的政府取決于兩個方面，一是政府職能的范圍是有限的，二是政府運作的質量是有效的。有限政府和有效政府是適度政府的兩個基本標準?！盵15]為此，就必須在公共服務領域引入民間力量的參與，形成多元服務主體的格局。通過“政府瘦身”和“市場回歸”，有效克服全能政府的諸多缺陷，從而實現(xiàn)現(xiàn)代福利國家對政府的角色期待。當然，公共服務民營化的改革并不是政府責任的放棄，相反地，通過民營化之后的重新規(guī)制（Reregulation），政府的“掌舵”作用更能夠充分顯現(xiàn)。正如美國學者彼得·德魯克所言：“我們面對的不是‘國家的逐漸消亡''''，相反，我們需要一個有活力的、強大的和非?；钴S的政府。但是我們面臨著一個選擇，選擇一個龐大的但軟弱無力的政府，還是選擇把我們自己局限于決策和指導從而把’實干''''讓給他人去做的強有力的政府。我們需要一個能夠治理和實行治理的政府。這不是一個實行‘實干''''的政府，不是一個’執(zhí)行''''的政府。這是一個‘治理''''的政府?！盵16]就此層面而言，本文有關消防服務民營化的粗略探討就具有潛在的標本意義，對其他公共服務領域的民營化改革也能產生啟示，從而為當下行政管理體制改革難題的化解提供另一種思路。
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[①][美]埃莉諾？奧斯特羅姆：《公共事物的治理之道》，余遜達等譯，上海三聯(lián)書店2000年版，譯叢總序第1頁。
[②][美]E？S？薩瓦斯：《民營化與公私部門的伙伴關系》，周志忍等譯，中國人民大學出版社2002年版，第350頁。
[③]參見《農村治安該不該“承包”》，載《報刊文摘》2003年5月28日第一版；戴敦峰：《“老板消防隊”涌現(xiàn)瑞安》，載《南方周末》2004年4月1日A3版；沈穎：《海上戒毒》，載《南方周末》2004年10月7日A4版。
[④]參見彭興庭：《消防隊“見火不救”公用事業(yè)民營化的困局》，載《檢察日報》2005年9月12日第6版。
[⑤][美]E？S？薩瓦斯：《民營化與公私部門的伙伴關系》，周志忍等譯，中國人民大學出版社2002年版，第74頁。
[⑥]參見《從民營消防隊的困境反思〈消防法〉》，/Articles/2005/08/734159.HTM，2006年6月15日最后訪問。
[⑦][臺]陳愛娥：《公營事業(yè)民營化之合法性與合理性》，載《月旦法學雜志》1998年第5期。
[⑧]參見《中華人民共和國消防條例》第17條及《中華人民共和國消防法》第27條的規(guī)定。
[⑨][美]E？S？薩瓦斯：《民營化與公私部門的伙伴關系》，周志忍等譯，中國人民大學出版社2002年版，第70頁。
[⑩][臺]詹中原：《民營化政策——公共行政理論與實務之分析》，五南圖書出版公司1993年版，第10—11頁。
[11][美]E？S？薩瓦斯：《民營化與公私部門的伙伴關系》，周志忍等譯，中國人民大學出版社2002年版，第74頁。
[12][美]E？S？薩瓦斯：《民營化與公私部門的伙伴關系》，周志忍等譯，中國人民大學出版社2002年版，第160頁。
[13][德]魯佩特·朔爾茨：《法治國家和行政法：連續(xù)性和活力》，“法制國家現(xiàn)代化：德國國家行政管理經驗及中國的前瞻”研討會交流論文，2000年3月27—28日，北京。
本文作者：蔡偉達工作單位：福建省公安消防總隊
存在的主要問題
各責任主體消防管理職責落實不到位物業(yè)管理單位承擔著公共部位的消防設施管理、維護,對于安裝在居民家庭內的消防設施(火災探測器、噴頭等)由于工作時間錯時、人戶困難等原因,很難按時進行有效維護;街道、社區(qū)居委會由于缺乏消防專業(yè)人員,較少開展防火檢查、檢查時也很難發(fā)現(xiàn)火災隱患;作為居住小區(qū)消防監(jiān)督管理機構的公安派出所,從職責、警力等方面很難對涉及改變消防設施使用功能的室內裝修進行監(jiān)管。消防管理行為不規(guī)范物業(yè)管理單位對公共消防設施的管理大都停留在“防盜”的層面。有的物業(yè)管理單位為減少消防設施日常運行開支,隨意關停消防設備。有的物業(yè)管理單位為增加服務收入,在消防車道上設置車位并出租給業(yè)主使用、將地下室分隔成封閉的隔問出租給業(yè)主作倉庫等、將避難層、避難間改造為公共娛樂場所等。業(yè)王消防安全意識及維權意識低由于消防安全意識薄弱,許多業(yè)主使用大量可燃材料進行室內裝修,裝修過程中,普遍存在電氣線路及設備安裝不規(guī)范;私自改裝燃氣管線及設備等不安全行為;隨意拆除、封堵、遮蔽消防設施。大部分業(yè)主對物業(yè)服務的訴求停留在環(huán)境衛(wèi)生打掃、公共照明保障、電梯服務、綠化養(yǎng)護等方面,而對消防設施的管理很少關注,不關心自身消防安全方面的權益。物業(yè)管理單位消防服務質量監(jiān)管存在盲區(qū)服務質量的好壞,居民關注的重點集中在環(huán)境衛(wèi)生是否臟亂差、失竊事件是否高發(fā)、治安事件是否頻發(fā)等方面,基本不關注消防設施是否完好。作為監(jiān)管單位的公安派出所也主要從治安、防盜等方面考量物業(yè)管理單位管理水平。消防物業(yè)收費困難按照《物業(yè)管理條例》有關規(guī)定繳納專項維修資金的居住小區(qū),如遇到消防設施的大修、中修和更新、改造,其費用可通過專項維修資金予以列支,而一些未設立專項維修資金的物業(yè),其共用消防設施、器材維修經費就難以落實。
解決問題的對策
把好消防行政許可源頭關一些高層建筑未經消防設計、審核許可投入施工,存在很多先天隱患,開發(fā)商違法賣給業(yè)主,讓業(yè)主承擔整改火災隱患的法律后果。因此,必須要加大建筑工程消防許可的查處力度,杜絕未經消防審核、驗收的工程擅自投入使用。并日常監(jiān)督管理中要嚴格將豎井、管道、屋面等隱蔽工程中的可燃物進行清理,嚴密封堵豎井、管道等縱向的部位,堵塞火災蔓延的渠道。規(guī)范物業(yè)管理單位消防管理行為物業(yè)管理單位的行政管理部門在市場準入、等級評比時應增加消防設施維護管理人員職業(yè)資格要求和人員數量要求,明確物業(yè)服務單位在物業(yè)管理區(qū)域內應承擔的責任:制定消防安全制度,落實消防安全措施,提供消防安全防范服務;開展消防安全宣傳和防火檢查,消除火災隱患;對共用消防設施、器材、疏散通道、安全出口、消防車通道進行維護管理。加強消防監(jiān)督管理公安派出所對物業(yè)服務單位履行消防管理的職責應加強監(jiān)督。依法定期督促物業(yè)服務單位履行消防安全管理職責;對設有自動消防設施的小區(qū),在房產交付時,督促房產開發(fā)商、物業(yè)服務單位向業(yè)主發(fā)放裝修消防安全須知;幫助居民成立多種形式的互助組織,幫助制定滅火及應急疏散預案并組織社區(qū)居民開展逃生自救演練等。通過立法落實建筑消防設施維護、改造費用在地方性法規(guī)、規(guī)章中明確建筑消防設施正常運行、維護以及因中修、大修、改造、更新等經費的收取、管理、使用、審計,做到高層居住建筑消防設施的維護、改造經費有章可循、有法可依。
