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目前，我國建設用地使用者獲得集體土地使用權的過程一般是：首先，國家憑借征地權將集體土地變?yōu)閲型恋?；然后，國家再通過出讓或者劃撥等方式提供給使用者使用。也就是說，土地的使用者與土地的最終提供者——集體土地所有者，不是直接交易者，而必須通過中間人——國家。這樣就容易造成供地與用地脫節(jié)，土地價格嚴重扭曲，農民集體缺乏市場主體資格，政府職能越位，管理缺乏科學性，政府的宏觀調控機制難以實現(xiàn)等問題。
一、供地與用地脫節(jié)
征地和供地的分離，使國家提供的土地或供給大于需求，或需求大于供給，難以實現(xiàn)平衡，造成要么國有資產的大量流失和土地資源的大量浪費，要么不能滿足土地使用者的需求，最終影響我國的經(jīng)濟發(fā)展和社會主義現(xiàn)代化建設的進程。
目前，各地以發(fā)展經(jīng)濟為名，憑借征地權，大量設立開發(fā)區(qū)。據(jù)國土資源部統(tǒng)計，全國共有各級各類開發(fā)區(qū)3837家，平均每個省(自治區(qū)、直轄市)有100多家，僅浙江一省就有各類園區(qū)和開發(fā)區(qū)800多個。一些省會城市或稍大一些的城市，其開發(fā)區(qū)數(shù)量常常多達五六個。開發(fā)區(qū)的面積也越來越大，近年新設立的開發(fā)區(qū)，其面積已從當年的1平方公里、幾平方公里發(fā)展到現(xiàn)在的動輒十幾、二十幾平方公里。據(jù)不完全統(tǒng)計，全國各類開發(fā)區(qū)規(guī)劃面積達3.6萬平方公里，超過了全國現(xiàn)有城鎮(zhèn)建設用地總量，供給遠遠大于需求。
大量設立的開發(fā)區(qū)，因開發(fā)能力的限制，不能得到充分合理利用。國土資源部土地勘測規(guī)劃設計院學者唐健對開發(fā)區(qū)現(xiàn)象進行過大量調研。一般而言，開發(fā)區(qū)達到七通一平才能有效招商引資，形成吸引力，而達到七通一平或者五通一平的要求，每平方公里至少還要投資1億～1.5億元。根據(jù)我國開發(fā)區(qū)規(guī)劃面積達到這一要求需要數(shù)萬億元，遠遠超過我國年固定資產投入額，超過各地現(xiàn)階段承受能力，造成開發(fā)區(qū)建設停滯，形成大量閑置、擱荒土地。據(jù)國土資源部的統(tǒng)計，在全國省級以上900多家開發(fā)區(qū)中，國家批準規(guī)劃了近3000萬畝地，已經(jīng)開發(fā)的僅占規(guī)劃總面積的13.51％，近2600萬畝土地閑置荒蕪。在閑置和擱荒耕地中，很大一部分土地的表層土壤和配套的農業(yè)生產設施遭到破壞，已經(jīng)無法重新耕種，造成大量土地資源的浪費。另外，各開發(fā)區(qū)為了吸引投資項目，主要競爭手段就是壓低地價，一些級別較低開發(fā)區(qū)對于級別較高開發(fā)區(qū)的競爭更是如此。這樣，很大一部分土地收益都流入投機者腰包。
二、土地價格嚴重扭曲
在征地過程中，國家是買者的壟斷；在供地過程中，國家是賣者的壟斷，缺乏市場機制，土地價格發(fā)生嚴重扭曲。
價格理應受供需雙方的影響，在市場中形成。而我國的征地價格按土地的原用途確定，加之地方政府對自身利益的追求，征地價格往往較低，嚴重侵犯了農民的利益，在現(xiàn)實中也難以實行。據(jù)了解，一些建設項目，特別是國家和地方的重點基建項目，為節(jié)省投資往往采取“省部協(xié)議”、“政府定價”的辦法確定征地補償標準。如1999年福建省漳浦機場征地，建設單位與地方達成協(xié)議：水田2000元/畝，旱地1000元/畝，明顯低于法定最低補償標準；2001年四川318國道征地，應按年產值1014元/畝測算補償，而當?shù)卣畢s下文按650元/畝測算。國土資源部對京珠、京福高速等12個國家重點項目進行調查，發(fā)現(xiàn)征地補償安置費用一般只占工程總投資的3％～5％，最低的竟只占0.8％，最高也只占12.2％。
供地價格也以難按市場價格執(zhí)行。國家——實際是地方政府憑借壟斷權，確定土地價格隨意性大。因為政府供地目標的多重性，各地大量采用劃撥方式供地，不愿意用出讓方式供地，即使采用出讓方式供地也往往采用協(xié)議方式，不愿意用市場機制發(fā)揮較充分的招標、拍賣、掛牌等方式。據(jù)《審計署關于國土專項資金試點審計情況的報告》，截至2001年底，鞍山、濟南、深圳三城市土地資源市場配置率仍很低，對地價確定的約束不夠。三城市2000年、2001年協(xié)議出讓國有土地的宗數(shù)、面積分別占總宗數(shù)和面積數(shù)的98.97％和96.2％。招標拍賣掛牌出讓的不足5％。另有數(shù)字顯示，截至2000年年底，全國總土地出讓量為30萬公頃，僅占城鎮(zhèn)用地總量的5％，在全國范圍內有2/3左右的新增土地仍采用行政劃撥手段配置。另外，即使將來采用市場機制發(fā)揮較充分的招標、拍賣、掛牌等方式出讓土地，在政府壟斷下，所形成價格的合理性，還有待于研究。
據(jù)審計署調查，低價出讓國有土地使用權、違規(guī)減免地價在鞍山、濟南、深圳三城市中有明顯體現(xiàn)。三城市2000年與2001年兩年共違規(guī)減免、低價出讓國有土地使用權26宗，面積127.19公頃(占同期出讓國有土地總面積的2.97％)，減免和低于市價出讓金額8.39億元。據(jù)一位參與該項審計的官員透露，審計署在深圳共抽查了127份協(xié)議出讓合同，涉及總金額48.79億元。其中審計發(fā)現(xiàn)的違規(guī)地價協(xié)議出讓的合同17份，合同出讓金總額7.7億元，比按公告市場價計算的15.22億元低7.52億元。
三、政府職能嚴重越位
根據(jù)市場失靈理論，政府應在以下幾個方面發(fā)揮作用：提供公共物品或服務；校正外部效應；維持有效競爭；調節(jié)收入分配；穩(wěn)定經(jīng)濟。政府應從具體的市場行為中分離出來。然而在這里，政府的行政職能與市場經(jīng)濟行為合為一體，政府職能嚴重越位，容易產生以下問題：
1．政府尋租
目前，分灶吃飯的財政體制，使地方政府經(jīng)濟利益獨立化，地方政府的財政收入與本地的經(jīng)濟發(fā)展水平呈正相關。農用地轉為建設用地一般可以獲得更高的收益，保護耕地具有較大的外部效益。一些地方政府，為了盡快發(fā)展壯大本地經(jīng)濟，在與其他地方政府的競爭中吸引更多的資源，不惜以土地為代價，甚至違法大量征用農民的土地，低價提供給開發(fā)商使用，而把保護耕地的任務推給社會，不利于耕地保護，使整個社會的利益受到損失，而且容易引發(fā)政府的土地違法活動。目前，各地的圈地熱的背后往往都有政府的參與和支持。
2．政府官員尋租
(1)追求政績。根據(jù)政府失靈理論，我們知道，政府天生具有不講成本的特性，政府行為也缺乏利
潤的含義，他們追求的往往是規(guī)模的最大化。一些政府官員為了顯示政績，片面強調GDP的增長和地方財政收入的增加，建造形象工程?，F(xiàn)行的土地征用制度成為他們達到上述目的重要手段。憑借征地權，隨意圈占農民的土地，或者用于房地產開發(fā)，或用于招商引資，或者用于建造超標的寬闊馬路等等，任意扭曲土地的價格。某市為了吸引工業(yè)投資，狠壓地價，征用一畝土地的費用大概需要5萬元，而工業(yè)用地的地價才2～3萬元。
(2)追求個人經(jīng)濟利益，滋生腐敗現(xiàn)象。1993年《深圳法制報》報道，僅在1993年上半年，深圳市經(jīng)濟罪案舉報中心就收到有關部門領導利用土地出讓之機進行貪污受賄的舉報36件，涉嫌46人；1996年《深圳法制報》報道，湖南省長沙市國土局從局長到下面的干部，就有10名因受賄而受處理；1997年《改革》雜志報道，在廣西北海“圈地運動”中，貪污受賄人員達123人，其中廳級干部5人，處級干部20人，涉案金額達1.1億元人民幣；1998年《中國土地報》報道，原廣東省常務副省長、省人大常委會副主任，，徇兒女親情要地220多公頃，非法獲利2800多萬元。
3．企業(yè)尋租
企業(yè)尋租就是企業(yè)為了獲得盡可能多的價格低、質量優(yōu)的土地所采取的行動。企業(yè)的尋租活動，不但會扭曲土地資源的配置，而且會損害分散的消費者、尋租行為的失敗者以及沒有進行尋租的企業(yè)的利益。對消費者來說，尋租企業(yè)會把其尋租成本加入產品成本中，從而強加給消費者；對于其他企業(yè)來講，他們?yōu)榱藦恼种蝎@得更優(yōu)惠的土地，必然會開展尋租競爭，引發(fā)第三方資源配置的扭曲。
四、管理缺乏科學性
1．管理模式倒置
征地的審批權在中央政府和省級政府，征地量大，審批人員不可能到實地進行審核，往往依賴報件進行審批，審批流于形式；具體的操作和監(jiān)督在地方各級政府，不利于調動地方對違規(guī)占地的監(jiān)督積極性，管理模式倒置。同時，這種模式也不利于被征土地的及時審批。在現(xiàn)實中，一些地方政府違法先提供土地建設用地使用權，后辦理土地征用審批手續(xù)。征地審批不及時是造成上述現(xiàn)象發(fā)生的原因之一。
2．職能交叉重復，權力分配不合理
土地利用的規(guī)劃，農用地轉用的審批，征地的審批，土地利用計劃等職能交叉重復，而且審批權都集中在中央和省級土地管理機關，權力分配不合理，不利于地(市)和縣級土地管理機關職能的發(fā)揮。土地利用規(guī)劃和土地利用計劃是宏觀管理土地的主要手段，其審批權可以放到中央和省一級的土地管理部門；農用地轉用必須符合規(guī)劃和計劃的要求，其審批權可以放在低一級的土地管理機關——地市級土地管理機關；征地的審批是較具體的行政行為，可由縣級土地管理機關行使。這樣合理劃分土地利用規(guī)劃、土地利用計劃、農用地轉用和征地的作用及其審批權，有利于充分發(fā)揮各級土地管理機關的作用。
3．交易費用高
所有征用土地的報批要到中央和省級土管部門；涉及農用地的要辦理農用地轉用審批手續(xù)，征地審批手續(xù)；土地征用后，還要通過土地出讓、租賃、作價入股或者劃撥等方式才能提供給土地使用者使用。在這個過程中不僅程序多手續(xù)繁瑣而且浪費了大量的人力、物力和財力。
（一）我國目前解決環(huán)境污染糾紛的方法
協(xié)商。這是由糾紛雙方針對已經(jīng)發(fā)生的環(huán)境污染，自行協(xié)商，通過達成和解協(xié)議，解決糾紛。因為許多污染者不愿主動承擔環(huán)境污染的責任，實踐中糾紛雙方很難達成和解協(xié)議。
調解。根據(jù)調解人的不同，分為民間調解和行政調解。行政調解是由環(huán)境行政機關主持，對環(huán)境污染糾紛雙方進行調解，以促成糾紛雙方在自愿的原則下達成協(xié)議，解決糾紛的活動。與之相對應，是民間調解。我國目前主要由人民調解委員會作為民間調解人，也可由較權威的民間調解人居間調解，促成糾紛解決。當事人未達成協(xié)議或達成協(xié)議后又反悔的，任何一方都可以請求環(huán)境行政部門處理，也可以向法院。
行政處理。環(huán)境污染糾紛的行政處理是指環(huán)境行政機關對社會成員（民事主體）之間發(fā)生的由于環(huán)境污染產生的糾紛進行處理的制度?！耙颦h(huán)境污染引起的賠償責任和賠償金額的糾紛屬于民事糾紛，當事人不服的可以向人民法院提起民事訴訟，不能以作出處理決定的環(huán)境保護行政主管部門為被告提起行政訴訟”。因而，我國環(huán)境污染糾紛的行政處理，性質上屬于行政調解，其處理決定不具有強制執(zhí)行的效力。
仲裁。仲裁是指環(huán)境污染糾紛的雙方自愿達成協(xié)議，將糾紛提交仲裁機構進行裁決，解決糾紛。我國現(xiàn)行環(huán)境立法，缺乏關于環(huán)境污染糾紛仲裁的特別規(guī)定。實踐中通過仲裁解決環(huán)境糾紛的情況較少。
民事訴訟。即環(huán)境污染受害者依法向司法機關，請求法院判令污染者停止侵害、排除妨害、賠償損失。實踐中，環(huán)境污染糾紛的訴訟解決方法耗時長、取證難、費用高；由于現(xiàn)行法律對于環(huán)境污染糾紛的資格、因果關系的確定、污染損害賠償?shù)葐栴}都欠缺明確具體的規(guī)定，從而阻礙了污染受害者尋求司法訴訟的救濟途徑。
（二）環(huán)境污染糾紛行政處理制度的優(yōu)勢
環(huán)境污染糾紛的復雜性、多樣性和損害性決定了解決環(huán)境污染糾紛的方法應當靈活、及時、專業(yè)。實踐中環(huán)境污染受害者選擇行政處理方式尋求救濟，與其他解決方法相比，行政處理環(huán)境污染糾紛的優(yōu)勢在于：
專業(yè)性。環(huán)境污染糾紛涉及很強的技術性，因而對于污染損害的證明要求較強的專業(yè)性。環(huán)境污染事故一旦發(fā)生，環(huán)保部門負有監(jiān)管和保護環(huán)境的法定職責，而且環(huán)保部門設有環(huán)境監(jiān)測機構，這有助于及時、準確地確定污染責任。
及時性。環(huán)境污染發(fā)生后，環(huán)保部門負有及時有效地調查處理污染事故的法定職責，這有利于糾紛雙方在最短時間內澄清事實，明確責任；同時，鑒于環(huán)保部門對排污企業(yè)享有監(jiān)管的權力，因而，排污企業(yè)對于環(huán)保部門的處理意見愿意采納并及時執(zhí)行。這些因素都有助于環(huán)境污染糾紛的及時解決。
成本低。救濟費用的高低直接決定當事人對于救濟方式的選擇。由環(huán)保行政部門對環(huán)境污染糾紛進行處理，是環(huán)保部門在執(zhí)行法定職責的過程所進行的。因而，相對于訴訟和仲裁，行政處理方法成本低廉，且效率較高。而國家也在環(huán)境污染糾紛的行政處理過程中實現(xiàn)了訴訟資源的節(jié)約。
完善西部環(huán)境保護行政處理制度的法律問題思考
作為一種權利救濟制度，其內部的具體救濟規(guī)范的安排應當統(tǒng)一、協(xié)調，并且有相關的制度予以支持，才能實現(xiàn)對于缺損權利的有效救濟，進而最大可能地實現(xiàn)法律的公平、正義、效率等價值。環(huán)境污染糾紛行政處理制度至少應具有以下功能：及時、迅速地解決糾紛，救濟缺損權利；損害賠償制度的安排應當有利于提高污染削減的效果；能夠促進和加強環(huán)境行政管理，即發(fā)揮環(huán)境污染糾紛行政處理制度與環(huán)境行政管理的協(xié)同效應。
在環(huán)境污染糾紛行政處理領域，日、美等西方發(fā)達國家的理論和實踐都較成熟，我國應當呼應當前社會實踐對于行政處理制度的迫切需要，完善環(huán)境污染糾紛行政處理的相關立法。
（一）行政處理機構的設置
獨立且中立的環(huán)境污染糾紛處理機構是公正、有效地解決糾紛的前提。因而，首先應當設立在財政和人事上都能保持獨立性的糾紛行政處理機構，以保證有效、及時地處理環(huán)境污染糾紛。具體到西部地區(qū)，立法中則應當關注到跨行政區(qū)域環(huán)境污染糾紛的行政處理機構的設置。
（二）完善行政處理程序
考察我國《環(huán)境保護法》和各環(huán)境污染單行法，對于環(huán)境污染糾紛的行政處理僅僅作了原則性的規(guī)定。不僅起不到解決紛爭的作用，而且會使環(huán)境行政部門由于缺乏具體的法律規(guī)定，而產生權責不清、權力濫用、等違法行政行為，從而起不到程序法應有的法律作用。環(huán)境污染糾紛的行政處理制度應當對于行政處理程序作出科學合理的安排。
1.環(huán)境污染糾紛的投訴制度。日本《公害糾紛處理法》中最有成效、最受關注的制度就是公害糾紛的投訴制度。該法規(guī)定都道府縣及市區(qū)町村的公害課設置公害意見調解員。其職責，作為公害意見投訴和咨詢的窗口，根據(jù)市民的意見，提供給當事人有關公害的知識和信息；調解員本人就公害的實情進行調查，給當事人和有關人員出主意，進行中介調解和指導等工作。同時，把有關公害意見的信息迅速準確地向有關部門報告，協(xié)調和促進問題的解決。
污染糾紛行政處理制度應當設立一個促進公眾與環(huán)境行政部門之間的信息窗口：污染糾紛投訴機構。同時，該機構人員的配備應當是具備相當完善的環(huán)境法和環(huán)境科學的知識，并且行政能力較強，以切實保障環(huán)境污染受害者投訴有效。
2.污染糾紛的處理辦法。一個富有活力的救濟制度應包含一種合理、節(jié)儉利用救濟資源的機制，以保證所利用的救濟方式與特定救濟需要相符合；同時一個富有活力的救濟制度中所包含的權利救濟方式也必須能滿足不同缺損權利的救濟需要，并且相關主體有權選擇自己認為最“合算”的救濟方式（即各類救濟方式之間有替代性）。
我國現(xiàn)行法律關于環(huán)境行政部門的污染糾紛處理方法并沒有具體的規(guī)定；而且行政部門對于環(huán)境污染糾紛的處理實質上屬于行政調解，不具有法律強制力，從而使救濟結果處于不確定狀態(tài)。在徽縣血鉛事件中，當受害者尋求行政部門的救濟時，污染事件已呈嚴重化狀態(tài)，對于此類嚴重的、影響惡劣的企業(yè)違規(guī)排污行為，作為執(zhí)法部門應當依法主動、強制進行調解，以充分發(fā)揮糾紛的行政處理方法的優(yōu)勢。
據(jù)此，完善西部地區(qū)污染糾紛的行政處理辦法，應當明確規(guī)定多種行政處理方法，以供不同的權利缺損者選擇；比如，斡旋、調解、裁定等；應當賦予行政調解以法律強制力，使救濟結果確定，給當事人提供一個合理的預期；應當規(guī)定行政處理部門對于特定情形（比如嚴重違法排污事件、社會影響廣泛的污染事件等）的強制調解職能。
（三）建立環(huán)境污染損害賠償制度
1.一種救濟制度如果得不到執(zhí)行，其有效性是令人質疑的。權利人尋求救濟的最終目的就是使缺損的權利獲得補救。合理有效的環(huán)境污染損害賠償機制，應當至少對以下重要內容作出設計安排：
環(huán)境污染損害賠償?shù)臍w責原則。目前，各國的立法和理論界都確立了環(huán)境污染損害賠償?shù)臒o過錯責任原則：不論環(huán)境污染者主觀上有無過錯，即無論是環(huán)境不當行為還是法律所不禁止的環(huán)境行為，只要其污染行為對他人客觀上造成了財產損害或人身損害，就應當承擔民事賠償責任。
受害人群的確定。對于受害人群眾多的環(huán)境污染事件，比如大氣污染和水質污染事件等，首先應當規(guī)定確定受害人群的方法，即確定誰有權獲得損害賠償。比如日本的公健制度中關于公害患者的認定，就規(guī)定了認定條件的三要素和認定有效期限（根據(jù)指定疾病的種類分為2年和3年）。
賠償范圍的確定。即確定賠償金額。合理確定損害賠償范圍有利于有效救濟受害者，同時制裁排污企業(yè)，抑制排污行為。依我國現(xiàn)行立法及司法實踐，環(huán)境損害賠償范圍包括：直接損失、間接損失以及可能造成的受害人精神損害。
賠償金額的來源。環(huán)境污染糾紛產生的巨額賠償金是污染糾紛案執(zhí)行困難的根本原因。實踐中，我國許多企業(yè)經(jīng)濟效益并不好，巨額的環(huán)境損害賠償金令企業(yè)無力負擔，嚴重者導致企業(yè)破產，社會失業(yè)人口增多，引起社會不穩(wěn)定。
2.借鑒各發(fā)達國家在理論和立法上較成熟的經(jīng)驗以及我國部分地區(qū)的試點性實踐，都可以為我國的相關立法提供經(jīng)驗。
適用污染者負擔的原則。即污染環(huán)境造成的損害及治理污染的費用應當由排污者承擔。該原則能夠通過經(jīng)濟手段，實現(xiàn)環(huán)境污染的外部費用（即環(huán)境污染損害及治理污染的費用）內部化，以實現(xiàn)污染削減。各國立法實踐證明了該原則的可行性和有效性。
建立污染損害賠償基金。一般地，排污企業(yè)不愿意主動承擔污染賠償責任；同時，突發(fā)的、嚴重的污染損害所產生的巨額賠償金往往令排污企業(yè)難以維系正常的生產經(jīng)營，企業(yè)衰落、破產帶來的眾多失業(yè)人口可能引起社會不穩(wěn)定。鑒于此，美、日、歐等發(fā)達國家建立污染損害賠償基金，即通過對污染企業(yè)征收有關稅、費（如排污費/稅、自然資源開發(fā)費/稅、生態(tài)補償費/稅、石油稅等），構成污染損害賠償基金。我國可以充分考慮各地的經(jīng)濟和環(huán)境條件，通過征收各種環(huán)境稅/費來建立各地的污染損害賠償基金，以分攤企業(yè)的部分污染損害賠償金額。
環(huán)境污染損害責任的社會化。建立環(huán)境污染損害責任保險制度，使環(huán)境污染損害的責任社會化，被各發(fā)達國家普遍采納并成為其通過社會化途徑解決環(huán)境損害賠償責任問題的主要方式之一。發(fā)達國家的環(huán)境污染責任保險制度分為強制環(huán)境責任保險和自愿環(huán)境責任保險。在保險責任的適用范圍方面，承保的風險范圍經(jīng)歷了由小到大的演變過程。
我國已經(jīng)進入環(huán)境風險的高發(fā)期，部分地區(qū)曾通過試點推進自愿性環(huán)境污染賠償責任保險制度，但許多試點因無企業(yè)投保而處于停頓狀態(tài)。鑒于我國一些企業(yè)經(jīng)營效益不良以及其為利潤所驅，不愿承擔污染損害風險的現(xiàn)實情況，我國應當通過立法，結合自愿與強制保險的方式建立我國環(huán)境污染賠償責任的保險制度。
參考文獻：
1.周林彬著.法律經(jīng)濟學論綱.北京大學出版社，1998
2.王燦發(fā)主編.環(huán)境糾紛處理的理論與實踐.中國政法大學出版社，2002
土地是一切生產和一切存在的源泉，是人類賴以生存和發(fā)展的最重要的資源。土地的歸屬和利用關涉到社會的安寧和發(fā)展，與社稷的興衰與人民的福祉息息相關。在當下，隨著我國城市化步伐的大大加快，城市向郊區(qū)迅速擴張，以及各地掀起了建設經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)的熱潮，農民的土地被大量征用，出現(xiàn)了大量的種地無土地、進城無工作、拆遷無家園、“非農”無保障、告狀無門路的“五無農民”群體[1]。從而引發(fā)了大量和上訪事件。一組國土資源部統(tǒng)計數(shù)字顯示，2002年僅上半年群眾反映征地糾紛違法占地等問題的占接待部門受理總量的73%。其中40%的上訪訴說的是征地糾紛問題，這其中87%是征地補償安置問題，而在反映征地問題的上訪中，又有一多半是集體上訪。因此農地征用補償問題是導致政府和農民關系緊張的關鍵問題。這一問題不僅關涉到政府的公信力以及農民合法權益的保護，而且也關系到我國社會主義和諧社會的建設。黨的十六屆四中全會指出“要適應我國社會的深刻變化，把和諧社會的建設擺在重要位置”。但是農地征用補償?shù)牟缓侠硎沟霉怖婧退饺死嫖茨艿玫接行У膮f(xié)調，農民的生存權、發(fā)展權未能得到有效保障。因此農地征用補償?shù)牟缓侠沓蔀樽璧K農村和諧社會實現(xiàn)的一大障礙。
一、征用補償?shù)睦碚撘罁?jù)和補償原則
所謂農地征用補償是指國家為了社會公共利益的需要，按照法律規(guī)定的批準權限和程序批準并依法給予農村集體經(jīng)濟組織和農民個人補償后，強制性的變更農村土地所有權或使用權的行政行為[2]。從理論上講“征用”本身僅僅指使用權的轉移，而征收是指所有權的變更。而且我國2004年的憲法修正案也明確了這一點。但是在以往的法制實踐以及理論研究中大多使用“土地征用”這一概念，因此為了與以往的理論研究相銜接避免不必要的麻煩，本文也使用土地征用這一概念。但是在此，土地征用的內涵既包括所有權也包括使用權的有償轉移。土地征用是基于公共利益的需要而限制或剝奪私人權益，而且是對人賴以生存和發(fā)展的最重要的財產權的克減。那么實現(xiàn)公共利益和私人利益的平衡就是我們首先需要面對的一個問題。在強調“私有財產神圣不可侵犯”的權利本位時代，土地征用制度的存在空間是有限的。但是隨著強調財產義務性的社會本位時代的到來，基于公共利益的需要而對私人的財產權予以限制和剝奪逐漸被人們所接受。但是基于公平正義的觀念，“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣。一種理論，無論它多么精致和簡潔，只要它不真實，就必須加以拒絕或修正；同樣，某些法律和制度，不管它們如何有效率和有條理，只要它們不正義，就必須加以改造或廢除。每個人都擁有一種基于正義的不可侵犯性，這種不可侵犯性即使以社會整體利益之名也不能逾越。因此，正義否認為了一些人分享更大利益而剝奪另一些人的自由是正當?shù)?，不承認許多人享受的較大利益能綽綽有余補償強加于少數(shù)人的犧牲。所以，在一個正義的社會里，平等的公民自由是確定不移的，由正義所保障的權利決不受制于政治的交易或社會利益的權衡。[3]”土地征用作為一種土地公共取得制度，對于個人因為公共利益所遭受的損失必須給予補償。圍繞土地征用補償問題，形成了眾多的學說，通過分析這些學說，可以把握征地補償合理性的依據(jù)。
（一）農地征用補償?shù)睦碚撘罁?jù)
1、既得權說。此說以自然法思想作為基礎認為財產權是人民的天賦人權，是合法取得的既得權，因此應該得到絕對的保障，即使是基于公共利益的需要使其遭受經(jīng)濟上的特別損失，也應當基于公平的原則給予補償。
2、恩惠說。此說強調絕對的國家權力，認為土地征用權是國家與生俱來的權力，主張公益至上和法律萬能。此說認為個人沒有與國家相對抗的理由，甚至完全否認國家對私人有提供補償?shù)谋匾?。國家侵犯個人權利給予補償那完全是出于國家的恩惠。
3社會職務說。此說摒棄了權利天賦的觀念，認為國家為了使個人盡其社會一份子的責任，首先應該承認個人的權利，這是實現(xiàn)社會職務的手段，因為權利的本質具有義務性，人民的財產被征用后，國家酌量給予補償，才能使得社會職務得以繼續(xù)履行。
4、社會協(xié)作說。該說基于法國狄驥的社會連帶理論，認為社會作為一整體系統(tǒng)，其存在和運轉依賴社會成員的相互協(xié)作，因此社會成員為保證社會的存在和發(fā)展只能犧牲部分權利和自由，而社會則以其整體的力量保障社會成員的生存和發(fā)展，對其利益所受損失和損害給予救濟。
5、公共負擔說。由于國家行為的受益者是社會全體，故當一部分人或個別人因為國家行為而承擔的義務超出其因該承擔的份額時，國家就應該基于平等原則，將其平均分擔給社會全體，實現(xiàn)權利義務的平衡。
6、特別犧牲說。該說由德國奧托·麥耶提出，認為國家的合法征地行為對人民權益所造成的損失與國家課以人民的一般的負擔不同，它是使無義務的特定人對國家所做得特別犧牲，這種特別犧牲應當由社會全體人民共同分擔，給其以補償，才符合公平正義的精神，實現(xiàn)私人利益與公共利益的協(xié)調。[4]
上述第一種以及第二種學說，前者強調權利的絕對保障而后者強調絕對的國家權力，在當下都無法得到社會一般觀念的認同，因此均被摒棄。社會職務說、社會協(xié)作說以及公共負擔說都從一個側面反映了征用補償?shù)暮侠硇?，但是都可以被特別犧牲理論所涵蓋，所以特別犧牲說成為當下的主流學說，也極容易被廣大的民眾所理解和接受。因為在當今社會財產權的平等保護被視為一項重要的憲法原則。財產權雖然有社會義務性但是也應該適用平等保護原則。一般情況下，對于法律明文規(guī)定的公法上的義務，財產權利人可以預期因為承擔該義務所遭受的損失。但是土地征用則不然，其權利人只有等到具體的征用行為公告后才能獲悉自己的財產因為征用而遭受的損失。這對于權利人來說無疑是一種十分不確定的社會風險。針對此種少數(shù)人為了公共利益所做得特別犧牲如果不給予補償是違反平等原則的，因此補償義務得以確立。補償?shù)哪繕嗽谟趯崿F(xiàn)公共利益和私人利益的協(xié)調。征用必須建立在補償基礎上也為世界各國的憲法所明文規(guī)定。1789年法國的《人權宣言》就已經(jīng)規(guī)定“財產是神圣不可侵犯的權利，除非當合法認定的公共需要所顯然必須時，且在公平且預先賠償?shù)臈l件下，任何人的財產不受剝奪?！泵绹鴳椃ǖ?條修正案規(guī)定，“沒有正當程序不得剝奪任何人的生命、自由和財產；沒有公平的補償不得征用私有財產供公共使用。”我國《憲法》第10條：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償”。征用補償原則基本上成為各國法律的一項重要原則，但是如何補償各國法律規(guī)定得并不一致。有的國家采用完全補償原則，有的則采用不完全補償原則，還有的國家采用相當補償原則。
（二）征用補償?shù)脑瓌t
1、完全補償原則。該原則認為土地征用的受益者是全體人民，對于國家土地征用而遭受特別犧牲的人，理應由公眾受益人負完全補償責任才符合平等原則的精神。而且確保權利人不因土地征用而處于財產狀況惡化的狀態(tài)，也是憲法保障財產權的宗旨所在。從生存權的保障來看，土地作為人民尤其是農民的生活依靠，不僅僅是生活之源而且是生存之本。因此補償不應該僅僅限于征用的客體，而且還應包括與該客體直接或間接關聯(lián)的經(jīng)濟上和非經(jīng)濟上的利益。
2、不完全補償原則。該原則從強調“所有權的社會義務性”觀念出發(fā)，認為財產權因負有社會義務而不具有絕對性，可以基于公共利益的需要，而依法加以限制，但是應該給予合理的補償。補償僅僅限于財產上的損失，對于精神上的損失，應該被視為特別犧牲，個人有忍受的義務。
3、相當補償原則。該原則認為，由于“特別犧牲”的標準是相對的、活動的，因此征地補償應斟酌征用的目的及必要程度等各種要素，并結合社會的現(xiàn)實，選擇采用完全補償原則或者不完全補償原則。一般說來，基于平等原則，對于特別財產的征用損害，應當給予完全補償，但是特殊情況下，可以準許給予不完全補償。[5]
目前我國土地征用過程中，采用的以土地年產值倍數(shù)作為補償標準的不完全補償原則。這一補償原則未將農民的生存權損失納入補償范圍并且基本未考慮土地發(fā)展權價格，而只是一種生活補貼性的補償，而在現(xiàn)實生活中那些非公益性的征地，政府在征地前對于被征用農地并不享有所有權，征地后一般對農地也沒絲毫的投入，政府僅靠征地權就將征地補償費與市地批租價之間的巨大利益據(jù)為己有，無疑是對農民發(fā)展權的剝奪。在當下國家的價值取向正開始轉變，2004年的憲法修正案明確規(guī)定了“國家尊重和保障人權”，“公民個人的私有財產不可侵犯”。在注重人權保障的國家價值觀下，個人的權利應當決定國家權力，個人是一個目的性存在，個人權利的保障應該是社會的最高價值。對于失地農民來說，土地關系到其生存權和發(fā)展權，因此對于土地征用制度，我們應該從人權保障的角度進行重新審視，探究當前農民和政府關系緊張的法律制度層面的原因。
二、我國農地征用補償法律制度透析
土地作為一種稀缺性的資源，各個國家都有嚴格保護土地資源的規(guī)定。從“十分珍惜和合理利用每一寸土地”的基本國策出發(fā)，我國立法機關在1998年修改《土地管理法》時旨在建立世界上最嚴格的土地管理制度?；谶@一宗旨，我國土地征用法律制度幾乎完全行政化，建立了嚴格的土地征用審批制度。但是嚴格的制度并不等于是完善的制度，尤其是在市場經(jīng)濟條件下，城市發(fā)展對土地需求日益增大，客觀上要求土地的利用和流轉市場化。征地補償工作中存在的一系列問題折射出現(xiàn)行征地補償法律制度的不完善。
（一）征地補償未區(qū)分“公益性征地”和“非公益性征地”
在現(xiàn)代國家，對公民財產權的限制和剝奪只能基于公共利益已為世界各國的法律所明文規(guī)定，政府作為行政主體，其行為必須以公共利益為依歸。“在民主法治國家、社會國家和環(huán)境國家，公共行政的目的是維護和促進公共利益或者大眾福祉，這是任何公共行政的一個不成文的基本原則，以公共利益為目的是公共利益的概念屬性和功能屬性，是公務員執(zhí)行職務的基礎?！盵6]我國憲法第10條也規(guī)定國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。但是《土地管理法》在將憲法具體化的過程中，對于征地的前提規(guī)定的卻不一致?！锻恋毓芾矸ā返?條：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”。但是《土地管理法》43條規(guī)定任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。根據(jù)《土地管理法實施條例》“農民集體所有的土地依法用于非農業(yè)建設的，由土地使用者向土地所在地的縣級人民政府土地行政主管部門提出土地登記申請，由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)集體土地使用權證書，確認建設用地使用權。”可見政府將公益性征地和非公益性建設用地都納入統(tǒng)一的征地工作中，均按照統(tǒng)一的補償標準對農民進行補償?！锻恋毓芾矸ā穼⒎枪嫘杂玫丶{入征地工作中本身就是違反我國憲法的。如果不考慮其違憲性因素，僅從這一征地補償規(guī)定來看，也是十分不合理的。因為在非公益性征地過程中，農地有很大的增值空間，尤其是城市郊區(qū)的土地，土地轉手間可以增值10多倍。據(jù)統(tǒng)計，2002年全國土地使用權招標拍賣收入平均每畝為35.67萬元，而對征地農民的補償通常每畝只有1.5萬-3.5萬元。我國現(xiàn)行的土地征用補償規(guī)定并未考慮非公益性征地所帶來的土地增值收益，未考慮土地發(fā)展權的價格。土地發(fā)展權的收益本來應該歸農民所有，現(xiàn)在的現(xiàn)實卻是政府僅靠征地權就將征地補償費與市地批租價之間的巨大利益據(jù)為己有，不僅是對農民合法權益的剝奪，而且激發(fā)了政府征地的內在沖動。據(jù)統(tǒng)計，自改革開放至今，中國政府利用計劃經(jīng)濟的征地方式和市場經(jīng)濟的賣地方式從農民手中拿走的土地出讓和補償安置差價超過了2億人民幣，有人稱之為“政府請客，農民買單”。[7]因此，公益性征地因其關乎公共福祉而不考慮土地發(fā)展權的價格還有一定的合理性，但是非公益性征地也剝奪農民的土地的增值收益，無論從理論上講還是從社會公平正義的角度考慮都是不合理的。因此，征地補償未區(qū)分公益性征地和非公益性征地是我國農地征用補償法律制度的一大缺陷。
（二）征地補償標準不合理
1、按土地原用途給予補償違反公平正義原則
土地作為一種稀缺性的資源具有巨大的增值空間，尤其是城市郊區(qū)的土地，由于具備發(fā)展的區(qū)位優(yōu)勢，土地用途的改變可以帶來巨大的增值收益。按照馬克思的地租理論，由于區(qū)位不同可以產生級差地租，這部分土地收益由于并非是土地權利人投資形成的，所里理應在土地的所有者、國家和用地單位之間合理分配。但是按照現(xiàn)行法律規(guī)定，國家征用土地再出讓時決定不同地價的級差地租是國家投資形成的，原則上這項收益應當屬于國家。作為被征地農民的利益被剝奪了，因此是違反法律的公平正義理念的。
2、以年產值的倍數(shù)作為補償標準不科學
按照年產值的倍數(shù)計算補償數(shù)額雖然簡便易行，但是在市場經(jīng)濟高度發(fā)展的今天，土地價格的確定很大程度上同被征地所處的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展狀況緊密相關，而同農業(yè)用地年產值的關聯(lián)性程度并不明顯，而現(xiàn)行的征地補償標準不能反映土地的位置、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、市場交易價格以及人均耕地面積等影響土地價值的經(jīng)濟因素，也不能體現(xiàn)同一宗土地在不同投資情況下出現(xiàn)產出差別的真實價值。尤其值得注意的是當前我國農產品價格普遍偏低，以土地的年產值倍數(shù)作為補償標準，農民得到的補償僅僅也就幾萬元，無法保障農民的長遠生計。
3、確立征地補償?shù)淖罡哐a償限額不合理
我國《土地管理法》47條規(guī)定“征用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征用耕地的土地補償費，為該耕地被征用前三年平均年產值的六至十倍。征用耕地的安置補助費，按照需要安置的農業(yè)人口數(shù)計算。每一個需要安置的農業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地被征用前三年平均年產值的四至六倍。但是，每公頃被征用耕地的安置補助費，最高不得超過被征用前三年平均年產值的十五倍?！币勒毡緱l第二款的規(guī)定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準，可以增加安置補助費。但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產值的三十倍。”根據(jù)2006年國務院《關于加強土地調控有關問題的通知》征地補償安置必須以確保被征地農民原有生活水平不降低，長遠生計有保障為原則。因此，在征地補償中設定一個征地補償?shù)淖畹拖揞~有利于保障農民的合法權益，但是設定一個最高不超過30倍的最高限額卻是不合理的。因為在當前我國農村尚未建立有效的社會保障體系，因此土地對于農民來說不僅僅是生活之源，而且具有生存保障的社會功能。所以規(guī)定一個補償?shù)淖罡呦揞~，很有可能使得失地農民生活無保障，所以這一規(guī)定是不合理的。
（三）征地補償方式單一，補償分配不合理
1、征地補償方式單一
根據(jù)我國現(xiàn)行的法律規(guī)定，征地補償以金錢補償為主。對于安置補助費，征得被安置人員同意后，可用于支付被安置人員的保險費用。政府采用金錢補償?shù)姆绞?，將各項費用一次性的支付給農民，可以避免采用其他方式所帶來的麻煩。現(xiàn)實的情況卻是當前農民的市場意識還比較差，除少數(shù)農民將所得土地補償費用于長遠投資外，大多數(shù)的農民得到補償費后，用來建設房屋等，因此本來就不多的補償費，很快就被花光，進而成為生活無保障的邊緣人。在此種情況下，失地農民有的再向政府要錢，有的甚至走向極端，實施違法犯罪活動。因此，單一的金錢補償方式雖然簡便易行，但是卻忽視了現(xiàn)實，不利于社會的長遠發(fā)展。在此，我們可以借鑒國外的有益做法，采用多種補償方式。
2、補償分配不合理
根據(jù)《土地管理法實施條例》26條“土地補償費歸農村集體經(jīng)濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。征用土地的安置補助費必須?？顚Ｓ?，不得挪作他用。需要安置的人員由農村集體經(jīng)濟組織安置的，安置補助費支付給農村集體經(jīng)濟組織，由農村集體經(jīng)濟組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補助費支付給安置單位；不需要統(tǒng)一安置的，安置補助費發(fā)放給被安置人員個人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費用?！钡侵贫热∠?，農村集體經(jīng)濟組織在很多地方已經(jīng)不復存在，而且很多村組沒有章程辦事，所以支付給農村集體經(jīng)濟組織的安置補助費，缺乏有效的監(jiān)督控制。而且從目前中國農村基層組織體制看，村委會和農村集體經(jīng)濟組織，處于“政府職能代表”和“群眾自治代表”的沖突之中，無法真正代表農民的利益。作為農民集體代表的農村權勢階層受自身利益的驅動，又往往有著與農民集體不一致的個人利益，他們往往利用特殊的身份和地位，擴大尋租空間。[8]所以村集體留存的征地補償費比例過大，而且留存在村集體的征地補償費使用和管理缺乏有效的監(jiān)督。而土地收益中的主要成分是土地補償費，至少應當占到土地收益總額的70%以上，土地補償費歸集體所有以后由于集體經(jīng)濟組織的利益和農戶的利益并不完全一致，因此對于土地補償費農民僅能得到5%-10%。
（四）征地補償法律程序不完善
在我國這樣一個缺乏法治傳統(tǒng)的國度，數(shù)千年的人治傳統(tǒng)已經(jīng)深深地影響了人們的思維方式和行為模式，在君主與父母官的支配下，子民永遠都是受政者，他們只有服從命令和安排的義務而沒有所謂的權利，因此在這樣一個缺乏權利意識的社會，法律權威的最終確立更多地需要依靠程序的力量。因為“任何實體目標的定位都需要借助程序的技巧以安排和落實，也就是說，法律上實體性目標的追求只能被置于程序性的邏輯框架中，才能真正體現(xiàn)其現(xiàn)實意義。”[9]但是，在我國土地征用程序在限制公權力運作方面卻未能發(fā)揮其應有的作用。
1、程序性法律規(guī)范本身有漏洞
許多征地法律法規(guī)僅僅有原則性的規(guī)定，缺乏操作的具體標準，為政府濫用自由裁量權打開了方便之門。例如，《土地管理法實施條理》25條規(guī)定，如果對征用補償?shù)臉藴视幸闪x，最終將由批準征地的機關裁量。但是對裁量的程序和標準未做出具體的規(guī)定。再如，我國雖然對土地征用聽證作了規(guī)定，但是在聽證代表的選拔和總體名額的分配上缺乏明確的規(guī)定?？傊?，關于土地的法律規(guī)范本身存在許多的漏洞和不足，需要進一步完善。
2、農民的程序性權利無保障，缺乏有效的法律救濟機制
現(xiàn)行法律規(guī)定征地補償方案由市、縣人民政府土地行政主管部門會同有關部門制定，補償方案制定后公告農民，新出臺的《征用土地公告辦法》、《國土資源聽證規(guī)定》賦予了被征地的農村集體經(jīng)濟組織、農村村民或者其他權利人對征地補償方案有提出不同意見和要求聽證的權利，對農民提出的意見確需修改的時候，土地行政主管部門應當修訂，并在報同級人民政府批準的時候附上相關意見和聽證筆錄。但是程序規(guī)范的法律約束力不足。我國的《征地公告辦法》、《國土資源聽證規(guī)定》等等的程序性規(guī)定本身僅僅屬于部門規(guī)章。
在我國的土地征用過程中，政府往往追求效率而忽視程序，但是農民的權益卻與程序密切相關。對于農村征用補償爭議的處理由縣級以上政府協(xié)調，協(xié)調不成的由批地政府裁決，對土地征用的決定不服申請行政復議，且復議為終局裁決。這樣一來，農民在自身權益受損時，如果得不到行政救濟，也就失去了司法救濟的途徑。而且實踐中法院基于自身在權力體系中的地位，往往對涉及征地的案件拒絕司法，致使農民的訴訟權得不到保障，更使得政府肆無忌憚。
三、實現(xiàn)我國農地征用補償法律制度完善之路
（一）實現(xiàn)“非公益性用地”市場化
通過上面的分析我們知道，非公益性征地剝奪了農民的發(fā)展權，違的公平正義法理念，最重要的是土地管理法規(guī)定的非公益性征地是違反憲法的，破壞了以憲法為基礎的法制秩序。因此，應該取消政府非公益性用地的審批權，實現(xiàn)非公益性用地市場化。從經(jīng)濟學的角度看，由市場來配置土地資源，也有利于提高土地資源的利用效率。布坎南認為“國家不是神造物，它并不具有無所不在和正確無誤的天賦。因為國家乃是一種人類的組織，它并不一定比其他任何社會組織的規(guī)則和結構更加正確無誤，因為在這里作決定的人—政治家和官員與其他人沒有什么差別，既不更好也不更壞，這些人也一樣會犯錯誤。”[10]因此，政府試圖憑借公權力對土地資源進行嚴格控制的做法，往往不能實現(xiàn)其最初的愿望，恰恰相反，反而降低了土地資源的利用率，而且極易導致權力尋租現(xiàn)象。因為在土地利用者看來，用較低的賄賂成本可以獲取較高的收益。同樣官員也可以憑借公權力謀私利。因此，雖然市場調節(jié)土地資源存在諸多的缺陷，市場調節(jié)也可能出現(xiàn)失靈，但是這并不是把問題交給政府處理的充分條件，市場調節(jié)不好的問題，政府未必解決得好，甚至會把事情處理得更遭。
為了保證以憲法為基礎的法制秩序的統(tǒng)一，也為了實現(xiàn)社會的公平正義，保證土地資源的有效配置，我國法律應該取消非公益性用地的審批權，實現(xiàn)非公益性用地市場化。土地權利人和土地使用者就土地價格等問題直接磋商，達成協(xié)議后經(jīng)政府土地管理部門確認后即發(fā)生土地使用權轉移的法律效力。由于農民在信息方面處于劣勢，所以政府應建立土地價格的信息公布機制，克服單純依靠市場調節(jié)所帶來的弊端。
因此，實現(xiàn)非公益性用地市場化，可以實現(xiàn)法制的統(tǒng)一，有利于土地資源的有效利用，也有利于政府公權力的合法運行。
（二）提高補償標準，實行完全補償原則
在計劃經(jīng)濟體制下包括土地在內的一切生產要素均實行非市場的配置方式。土地被征用以后，農民轉為城市戶口，可以享受城市戶口所帶來的福利待遇，因此失地農民的生活水平在當時是提高了而非下降了。征地所帶來的風險沒有分散給農民個人家庭。但是在市場經(jīng)濟條件下，失地農民必須考慮就業(yè)問題。但是由于農民缺乏生存技能，因此失地農民的再就業(yè)非常困難。而且在當下，農村沒有建立起完善的社會保障機制，對于農民來說，失去土地實際上失去一筆家庭財富，失去基本的就業(yè)崗位，失去一種低成本的生活方式，失去一種低成本的發(fā)展方式，失去生存和發(fā)展的保障基礎[11]。因此失去土地不僅意味著失業(yè)，而且意味著生計沒有保障。所以征地補償必須著眼于農民的長遠生計，采取完全補償原則。
基于完全補償原則，在具體的制度設計時，應該細化補償項目，擴大補償范圍。可以借鑒國外關于補償范圍的規(guī)定，補償?shù)姆秶ǎ和恋丶捌涓街锏闹苯訐p失，因征地而發(fā)生的可預期利益的損失，殘余地分割損害，征用發(fā)生的必要費用損失等。另外，基于農民生存權和發(fā)展權保障的考慮，被征地農民的社會保障費用，應該納入征地補償安置費的范圍。借鑒經(jīng)濟學關于相關問題的研究，我國的土地征用完全補償費用=地價+青苗等地上附著物價格+由征地外部不經(jīng)濟引起的損害連帶補償價格+土地發(fā)展價格。其中地價以馬克思地租理論為基礎，地價=地租/資本化率=[農地級差地租Ⅰ+農地級差地租Ⅱ+絕對地租（農用）+壟斷地租（農用）]/資本化率。[12]
（三）采取多種補償方式，健全征地補償分配機制
首先，要改變單一的補償方式，以金錢補償為主，多種補償方式并存。目前我國征地補償?shù)姆绞街饕獮橐淮涡缘慕疱X貨幣補償。但是土地是農民的生存之本，失地農民在缺乏其他謀生手段的條件下，僅憑土地補償費難以維持其長久的生存，加上我國農村社會保障制度不完善，無疑使失地農民的生活陷入絕境。因此我應該借鑒國外的做法實現(xiàn)，補償方式多樣化。日本的征地補償方式除現(xiàn)金補償外，還有替代地補償、遷移代辦和工程代辦補償（即被征地由物件時在土地被征用人的請求下，由需用地人遷移改物件以替代遷移費的補償）。德國的土地征用補償方式除金錢補償外，還有代償?shù)氐难a償，代償權利的補償?shù)鹊?。我國的征地補償方式，應該在借鑒外國有益經(jīng)驗的基礎上，結合我國的具體實踐經(jīng)驗，例如咸嘉“三集中、三統(tǒng)一”的安置模式，南海模式以及蕪湖模式等等?？梢钥紤]征地補償費入股，社會保險方式，留地方式，債券方式以及其他方式。
其次、要完善我國的土地補償分配方式。由于我國的征地補償分配不合理，占土地收益總額的70%以上土地補償費根據(jù)法律規(guī)定歸屬農民集體經(jīng)濟組織，但是在當下村委會和農村集體經(jīng)濟組織，處于“政府職能代表”和“群眾自治代表”的沖突之中，無法真正代表農民的利益。甚至犧牲農民的利益換取政治資本或者牟取個人私利?，F(xiàn)行補償金發(fā)放環(huán)節(jié)過多，時限不明確。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組、農民缺乏統(tǒng)一的可操作的分配方法?！霸趯嵉卣{查中發(fā)現(xiàn)，集體宣布的土地補償金額為每畝600～40000元，但絕大多數(shù)宣布的土地補償金為每畝12000元以下，甚至還有征地補償全部付給了村里，村里一分錢都沒有給村民組的情況發(fā)生?！?004年1月18日《中國建設報》報道有關資料顯示，我國目前在土地征用時，許多地方在實際操作中采取法定標準的最低限，有的甚至低于法定標準；在土地轉變增值的土地收益分配中，地方政府大約獲得60%-70%；村級集體組織25%-30%；真正到農民手里的不足10%。因此為了保障農民的合法權益，必須健全征地補償?shù)姆峙浞绞?，將土地補償費直接發(fā)放個農民個人，并完善征地補償費用的監(jiān)督機制，保障農民的合法權益。
（四）完善征地補償法律程序，保障農民的程序性權利
在法治條件下，對于公民財產權的限制和剝奪除合乎公共利益的需要外，還要遵循正當程序。美國憲法第5條修正案規(guī)定，“沒有正當程序不得剝奪任何人的生命、自由和財產；沒有公平的補償不得征用私有財產供公共使用。”在土地征用過程中，完善的土地征用程序，可以防止政府權力的恣意，使公權力在法律預設的軌道上運行，同時法律程序的設計可以使財產權利人預知公權力的運行模式，從而監(jiān)督其運行，防止其濫用而侵犯自身的合法權益。
通過本文第二部分的分析我們知道，農民的程序性權利無保障。在補償安置公告并聽證的過程中，由于我國的《征地公告辦法》、《國土資源聽證規(guī)定》等等的程序性規(guī)定本身僅僅屬于部門規(guī)章，所以程序規(guī)范的法律約束力不足。例如法律雖然規(guī)定了依法應當聽證的事項，當事人要求舉行聽證，主管部門不組織聽證的，法律并沒有對因程序違法而造成的當事人實體權利損害給予任何的救濟途徑和規(guī)則原則。對于農村征用補償爭議的處理由縣級以上政府協(xié)調，協(xié)調不成的由批地政府裁決，對土地征用的決定不服申請行政復議，且復議為終局裁決。這樣一來，農民在自身權益受損時，如果得不到行政救濟，也就失去了司法救濟的途徑。所以必須完善我國的征地補償法律程序，明確違法征地補償法律程序而實施的行政行為是無效的行為，農民對此可以提起行政訴訟。對于農民的，法院可以根據(jù)《行政訴訟法》54條的規(guī)定，具體行政行為違反法定程序的，判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新做出具體行政行為。
四、小結
在當代，傳統(tǒng)的“管得越少的政府越是好政府的”理念已經(jīng)被“最好的政府、最大的服務”理念所取代，所以基于公共利益的需要的土地征用是實現(xiàn)社會福祉的必然要求。但是，土地征用必須建立在合理補償?shù)幕A上，這是實現(xiàn)正義原則的必然要求，也為世界各國的實踐所廣泛認可。我國憲法也規(guī)定國家為了公共利益的需要可以對土地進行征收、征用并給予補償。但是相關的具體法律并沒有將這一憲法的原則性規(guī)定具體化，因此在土地征用的過程中，出現(xiàn)了政府公權力的異化，嚴重的損害了農民的利益。因此，征地行為必須基于公共利益的需要且必須給予充分的補償，以實現(xiàn)土地征用目的的合理性。同時，政府征地補償必須履行法律規(guī)定的正當程序，實現(xiàn)征地行為形式的合理性。如果因為土地征用補償引起矛盾沖突，侵犯了農民的合法權益，法律必須規(guī)定救濟機制，使矛盾可以通過合法的方式解決，防止出現(xiàn)救濟無門而引發(fā)集體暴力事件。建立在完善的征地補償法律規(guī)范基礎上的土地征用行為，可以使政府和民眾之間相互信任，實現(xiàn)農村的和諧穩(wěn)定。
注釋：
[1]鐘偉：《誰擁有土地》，《南方周末》，2004年7月29日，第19版。
[2]劉燕萍：《征地制度創(chuàng)新與合理補償標準的確定》，《中國土地》，2002（2）。
[3]約翰·羅爾斯：《正義論》，何懷宏譯，中國社會科學出版社1988年版，1-2頁。
[4]以上原則參照陳泉生：《論土地征用之補償》，《法律科學》，1994（5）。
[5]參照陳泉生：《論土地征用之補償》，《法律科學》，1994（5）。
[6]漢斯.J.沃爾夫等：《行政法》(第一卷)，高家偉譯，商務印書館2002年版，324頁。
[7]於忠祥、李學明、朱林：《論農地征用的經(jīng)濟補償與失地農民的安置》，《農村經(jīng)濟問題》，2004年（12）。
[8]廖小軍：《中國失地農民研究》，社會科學文獻出版社2005年版，193頁。
[9]謝暉、陳金釗：《法理學》，高等教育出版社2005年版，173頁。
[10]轉引自張慧芳：《土地征用問題研究：基于效率與公平框架下的解釋與制度設計》，經(jīng)濟科學出版社2005年版，145頁。
[11]廖小軍：《中國失地農民研究》，社會科學文獻出版社2005年版，16頁。
[12]張慧芳：《土地征用問題研究：基于效率與公平框架下的解釋與制度設計》，經(jīng)濟科學出版社2005年版，231頁。
參考書目：
[1]鐘偉：《誰擁有土地》，《南方周末》，2004年7月29日，第19版。
[2]劉燕萍：《征地制度創(chuàng)新與合理補償標準的確定》，《中國土地》，2002（2）。
[3]約翰·羅爾斯：《正義論》，何懷宏譯，中國社會科學出版社1988年版。
[4]陳泉生：《論土地征用之補償》，《法律科學》，1994（5）。
[5]漢斯.J.沃爾夫等：《行政法》(第一卷)，高家偉譯，商務印書館2002年版
[6]於忠祥、李學明、朱林：《論農地征用的經(jīng)濟補償與失地農民的安置》，《農村經(jīng)濟問題》，2004年（12）。
一、土地征用的特征
1.國家建設征用土地的主體必須是國家只有國家才能在國家建設征用土地法律關系中充當征用主體，因為只有國家才能享有國家建設之需要依法征用集體所有土地的權利，另外還要明確國家雖是征用土地的主體，但是實際行使征用土地權的是各級土地管理機關和人民政府，他們對外代表國家具體行使此權。
2.國家建設征用土地是國家行政行為，具有強制性國家建設征用土地并非民事行為，而是國家授權的并依照法律規(guī)定的依據(jù)和程序所實施的行政行為。這是因為國家建設征用土地法律關系的主體――國家，土地被征用的集體組織（農村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會）的地位是不平等的。土地征用法律關系的產生并非基于雙方的自愿和一致，而是基于國家的單方面的意思表示，無需被征用土地的所有人同意。國家征用土地的指令，是行政命令。對此，土地被征用的集體經(jīng)濟組織必須服從。而且在這種法律關系中也不遵循等價有償原則。
3.國家建設征用土地是國家公共利益的需要國家建設征用土地的原因是國家建設之需要，也即憲法第5條所指的公共利益的需要。
4.國家建設征用土地必須以土地補償為必備條件國家建設征用土地與沒收土地不同，它不是無償?shù)貜娭频剡M行，而是有償?shù)貜娭七M行。土地被征用的集體經(jīng)濟組織應當依法取得經(jīng)濟上的補償。國家建設征用土地與土地征購不同，它并不是等價的特種買賣，而是有補償條件的征用。但是，對被征用土地的適當補償，則是國家建設征用土地所必不可少的條件，所謂適當補償，就是嚴格依據(jù)土地管理法的規(guī)定給予補償，征地補償以使被征用土地單位的農民生活水平不降低為原則。
5.國家建設征用土地的標的只能是集體所有的土地國家建設征用土地的標的，建國以來經(jīng)歷了一個發(fā)展變化的過程，隨著農業(yè)合作社在全國范圍內的實現(xiàn)，農村土地都變成了農村合作經(jīng)濟所有以后，到了1986年土地管理法規(guī)定的征用土地的標的就只能是集體土地了。
二、征地制度存在的問題
我國現(xiàn)行的土地征用制度是50年代在高度集中的計劃經(jīng)濟體制時期形成的，當時對于保證國家建設起到了積極作用。但是，隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，這個制度的缺陷就日益凸現(xiàn)，目前主要存在如下一些問題亟待解決：
1.相關法律中“公共利益需要”缺乏明確界定我國《憲法》規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用”，《土地管理法》規(guī)定：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”。這些規(guī)定都強調了征用的前提必須是為“社會公共利益的需要”，也就是說，只為某個或某些經(jīng)濟組織或者個人利益需要，是不能征用集體土地的。
2.土地征用的補償問題土地征用是政府強制性取得集體土地所有權的一種方式。這種所有權的轉移是在有償?shù)姆绞较掳l(fā)生的。在此過程中，土地權利的轉移不是一種市場行為，而是一種行政行為。為了國家建設的需要，農民集體不得以任何理由阻礙政府。此時農民集體所有權表現(xiàn)為一種不完全的所有權，其收益權受到削弱。我國《土地管理法》中明確規(guī)定了土地征用的補償標準，這種補償標準雖在原來的基礎上有所提高，但仍存在一定的不足。它難以正確體現(xiàn)地塊的區(qū)位差異及各地不同的經(jīng)濟發(fā)展水平等等，進而難以維持農民現(xiàn)有的生活水平，導致農民對征地的不滿；政府低價獲得土地所有權、高價出讓土地使用權的行為，也難以為農民所接受。
3.土地征用權的行使問題從世界各國對土地征用權力的行使來看，大多是為了公共利益。一些經(jīng)濟比較發(fā)達的國家，政府更多的是采用通過與所有者合作或商議的形式獲得土地，實行土地先買為主，征用為輔。當收買發(fā)生困難時，才實行土地征用。盡管現(xiàn)行的《土地管理法》規(guī)定征用審批權由國務院及省級人民政府行使，但各級地方政府仍擁有一定的權力，加之監(jiān)督機制不完善，便在征地申報過程中出現(xiàn)了一些弄虛作假的行為。
4.土地收益分配和管理問題土地征用過程中，土地收益為土地的所有權及使用權收益，因此這部分收益應該在失去土地所有權及使用權的產權主體之間進行分配，即在集體經(jīng)濟組織及農民個人之間進行合理的分配。然而在實際中，一些縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也參與補償收益的分配，從而導致集體經(jīng)濟組織及農民個人獲取的補償收益減少。據(jù)有關部門統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，地方政府占了補償收益的大部分，而農民作為集體土地的直接使用者和經(jīng)營者，在補償中往往處于劣勢，掌握在集體經(jīng)濟組織手中的征地補償費也往往被少數(shù)村干部所侵吞。我國《土地管理法》實施條例第二十六條規(guī)定，土地補償費歸農村集體經(jīng)濟組織所有，地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有，從而使農民的土地使用權成為虛置。
5.土地征用的救濟制度問題《土地管理法實施條例》規(guī)定：“對征地補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調；協(xié)調不成的，由批準征用土地的人民政府裁決?！钡蔷唧w的土地征用爭議仲裁制度尚未建立，不利于征地相對人在利益受損時尋求救濟。
三、對征地制度改革的探索和建議
針對目前征地制度中存在的主要問題，特別是為了適應憲法第十條對征地制度的修改和市場經(jīng)濟向縱深發(fā)展的需要，下一步征地制度應著重從以下幾個方面進行改革。
1.嚴格限定公益性用地范圍，土地征用權只能為公共利益的需要而行使在現(xiàn)階段，我國政府需要對一些在經(jīng)濟發(fā)展中具有“瓶頸”效應的行業(yè)重點扶持，
我國征用集體土地的補償范圍和標準包括:1、土地補償費。2、安置補償費3、地上附著物和青苗補助費。
我國土地征用中存在的若干問題：1、相關法律中“公共利益需要”缺乏明確界定。2、對非法占地行為的處罰力度過輕。3、征地補償過低導致失地農民生活毫無保障。
我國農村土地征用過程中導致上述問題的成因包括：1、為局部利益故意模糊“公共利益”的概念。2、農村土地征用權的濫用。3、征地程序中欠缺有效的監(jiān)督機制，致使農村土地流失嚴重。4、土地征用補償制度不健全是成為引發(fā)糾紛的爭端的主要原因。
對農村土地征用過程中出現(xiàn)諸多問題提出的相應對策。1、要確立規(guī)范的征地制度標準。2、要科學界定“公共利益”的范圍3、要規(guī)范政府的征地行為。4、完善農村土地征用程序，加強征地的民主性。5、完善農村土地征用的補償制度，合理安置失地農民。
本文通過對我國農村土地征用制度概念的理解以及闡述了農村土地征用應遵循的原則和在土地征用時應補償范圍和標準。另外，根據(jù)我國目前在農村集體土地征用過程中存在的問題，分析了其存在的原因，并在“公共利益”范圍界定，征用制度完善，補償制度完善，規(guī)范政府征地行為等方面提出了一些建議。
關鍵詞：農村集體土地征用制度“公共利益”范圍農村集體土地征用補償農村集體土地征用程序
我國土地的所有形式包括兩種，一是土地的國家所有制，二是土地的農村集體所有制。我國農村土地征用是發(fā)生在國家與農村集體之間所有權的轉移，它是國家為了公共利益的需要，依照法律的規(guī)定，在給予了農村集體經(jīng)濟組織和農民個人相應的補償后，將農村集體經(jīng)濟組織所有的土地轉變?yōu)閲宜小?/p>
一、集體土地征用應遵循的原則。
1、十分珍惜，合理利用土地和切實保護耕地的原則。
我國人口多，耕地少并且在某些地區(qū)耕地又浪費嚴重。隨著人口的逐年增長，耕地將繼續(xù)減少，這是一個不爭的事實，因此土地管理法規(guī)定：十分珍惜，合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策。各級人民政府應當采取措施，全面規(guī)劃，嚴格管理，保護開發(fā)土地資源，制止非法占用土地的行為。在國家建設征用土地中要做到這一要求，必須堅持：(1)加強規(guī)劃，嚴格管理，嚴格控制各項建設用地(2)要優(yōu)先利用荒地，非農業(yè)用地，盡量不用耕地(3)要優(yōu)先利用劣地，盡量不用良田(4)加大土地監(jiān)察和土地違法行為的打擊力度，切實制止亂占耕地的濫用土地行為。
2、保證國家建設用地的原則。
國家建設征用土地，被征地單位必須無條件服從，這不但因為征用土地是國家政治權力的行使，而且因為國家權力的行使是為了維護社會的公共利益。社會公共利益是一國的最高利益，是全體人民的共同利益體現(xiàn)，私人行使權利不得違背社會公共利益，而且在與社會公共利益相抵觸時就得對私人利益加以限制以維護社會公共利益。國家建設即是社會公共利益的體現(xiàn)，因此應在貫徹節(jié)約土地，保護土地的前提下保證國家建設用地。
3、妥善安置被征地單位和農民的原則。
集體土地征用意味著農民集體土地所有權的喪失，意味著農民對土地的使用收益利益的喪失，故用地單位應當根據(jù)國家法律規(guī)定，妥善安排被征地單位和農民的生產和生活：一是對被征用土地的生產單位要妥善安排生產，二是對征地范圍內的拆遷戶要妥善安置，三是征用的耕地要適當補償，四是征地給農民造成的損失要適當補助。
4、誰使用土地誰補償?shù)脑瓌t。
土地征用的補償并不是由國家支付，而是由用地單位支付，這是因為，國家并不直接使用所征用的土地，也不是使用該被征用土地建設項目的直接受益者，而用地單位則兼具這兩個因素，由其支付征用土地補償是合理的。用地單位的補償是一項法定義務，承擔此項義務是使用被征土地的必要條件。用地單位必須按法定的標準，向被征用土地的集體組織給予補償。
二、征用集體土地的補償范圍和標準。
國家建設征用土地由用地單位支付補償費用。征用土地的補償費用包括以下三項內容：
1、土地補償費，主要是因國家征用土地而對土地所有人和使用人的土地投入和收益損失給予的補償，征用耕地的土地補償費為該耕地被征用前3年平均產值的6至10倍。征用其他土地的補償費標準，由省自治區(qū)直轄市參照征用耕地的補償費標準規(guī)定。
2、安置補償費是為了安置以土地為主要生產資料并取得生活來源的農業(yè)人口的生活所給予的補助費用。征用耕地的安置補助費，按照需要安置的農業(yè)人口數(shù)計算。每一個需要安置的農業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地被征用前三年平均年產值的4至六倍，但是每公頃被征用耕地的安置補助費，最高不得超過被征用前三年平均年產值的15倍征用其他土地的安置補助費標準由省，自治區(qū)，直轄市參照征用耕地的安置補助標準規(guī)定。
3、地上附著物和青苗補助費，如房屋，水井，林木及正處于生長而未能收獲的農作物等，補償標準由省自治區(qū)直轄市規(guī)定。
三、我國土地征用中存在的若干問題
1、相關法律中“公共利益需要”缺乏明確界定。我國《憲法》規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用”，《土地管理法》規(guī)定：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”。這些規(guī)定都強調了征用的前提必須是為“社會公共利益的需要”，也就是說，只為某個或某些經(jīng)濟組織或者個人利益需要，是不能征用集體土地的。但是現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒有明確界定哪些建設項目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項目用地不是為“公共利益需要”。根據(jù)《土地管理法實施條例》對征地審批程序的規(guī)定，可以間接推斷出：在土地利用總體規(guī)劃規(guī)定的城市用地范圍內，為實施城市規(guī)劃需要占用土地，以及能源、交通、水利、礦山、軍事設施等建設項目確需使用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設用地范圍外的土地，應當屬于為“公共利益”需要使用土地。而事實上，為實施城市規(guī)劃分批次征用土地后，由哪些具體的建設項目來使用具有很大的隨意性，往往是誰申請使用，就由市、縣人民政府按照規(guī)定出讓或劃撥給誰使用。這里面的“公共利益需要”尺度很難把握。
2、對非法占地行為的處罰力度過輕。目前已查處的大量違法批地占地案
件，往往是未批先征，未批先用，事后再補辦手續(xù)。即使被查處了，也常以“生米煮成熟飯”為由，再補辦手續(xù)，做善后工作，最終實現(xiàn)征地占地的“合法化”。今年以來，全國已發(fā)現(xiàn)違法占用土地案件4.69萬件，結案2.78萬件。然而，只有193人受到行政處分，62名違法責任人被移送司法機關，16人被追究刑事責任，受處罰率僅為千分之幾。既破壞了司法的權威性，也沒有使違法者受到震懾。
3、征地補償過低導致失地農民生活毫無保障。在對農村土地進行征用后，政府通常給予四種補償費：土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費。前兩種費用是歸農村集體經(jīng)濟組織所有的，后兩種費用則是給地上附著物及青苗所有人的。國家在對農村土地征用后，受償?shù)闹黧w主要是集體經(jīng)濟組織，而個人承包經(jīng)營農戶不能作為受償?shù)闹黧w，只能在集體經(jīng)濟組織中受償，失地農民不僅喪失了土地承包經(jīng)營權，而且喪失了集體經(jīng)濟組織成員的身份，成了多余的勞動力。加之沒有配套措施安排其生產和生活，造成農民失地又失業(yè)生活極度困難。
四、農村土地征用過程中導致上述問題的成因。
在土地征用過程中出現(xiàn)上述問題的原因是多樣的，主要有以下幾方面的原因。
1、為局部利益故意模糊“公共利益”的概念。我們并不否認為了公共設施和公益事
業(yè)建設需要犧牲部分人或集體的利益，但不得不對征用中“公共利益”的界定、征地適用的范圍、征地的程序和損失補償產生了質疑。國家征用權的濫用和土地所有權的強制轉移，產生了明顯的不公平：政府以低補償從農民手中征用土地，又以拍賣、出讓等形式高價轉移給土地開發(fā)商。把這一行為認定為了“公共利益”，顯然是沒有說服力的。該行為使農民的私權利受到侵害，另一方面，被征土地的利用率也遠遠不及農民對自己土地的利用率。2、農村土地征用權的濫用。農村土地的征用主要針對農村集體所有土地，其中也涵蓋了一部分農民個人承包經(jīng)營的集體土地。對農村土地的征用也主要涉及農村集體經(jīng)濟組織的利益和農民個人的利益。有的地方政府打著“公共利益”幌子，以較低的補償強行征用農村集體經(jīng)濟組織所有的土地，甚至要求村集體單方解除土地承包經(jīng)營合同，強行征用農
民承包的土地。當農村土地被肆意的征用，社會上便出現(xiàn)了一種新的群體-“失地農民”，他們喪失了賴以生存的土地，又得不到相應的補償，尋求不到新的生存出口，于是，他們不斷地上訪、告狀，成為了社會不穩(wěn)定因素。
3、征地程序中欠缺有效的監(jiān)督機制，致使農村土地流失嚴重《土地管理法》第四十五條第三款規(guī)定：“征用農用地的，應當依照本法第四十條的規(guī)定先行辦理農用地轉用審批。其中，經(jīng)國務院批準農用地轉用的，同時辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批；經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府在征地批準權限內批準農用地轉用的，同時辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批，超過征地批準權限的，應當依照本條第一款的規(guī)定另行辦理征地審批?！边@是征用農業(yè)用地的基本程序，但在我國農村土地征用過程中最大的問題是不按審批程序進行。我國的廣大農村中，縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府對農村土地享有著絕對的權力，農村土地的所有權屬于村集體所有，但縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府部門卻是所有者主體的代表，同時又是征用土地的使用者和管理者。在涉及農村土地征用的決策上需要聽從于政府，由于在征用程序上缺乏有效的監(jiān)督機制，很多時候便會出現(xiàn)政府擅自占用土地、買賣土地等非法轉讓土地和越權審批，或先征后批，或以合法形式掩蓋非法占地的現(xiàn)象。由于農村土地征用費低，很多土地在被征用后由于種種原因被閑置，造成了大量土地資源的浪費，致使農村土地流失嚴重。
4、土地征用補償制度不健全是成為引發(fā)糾紛的爭端的主要原因。
首先，行政補償法律體系不健全。我國憲法規(guī)定了國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用，但未規(guī)定應給予相應的補償。與憲法此規(guī)定相配套的法律規(guī)范對于補償制度的規(guī)定也不完備。如《環(huán)境法》、《水法》、《草原法》中只有各種禁止性、限制性的規(guī)定，但卻未規(guī)定應當給予何種補償?shù)囊?guī)定。其次，補償辦法規(guī)定不合理、不科學，在實踐中的可操作性較差。《土地管理法》第47條規(guī)定：征用耕地的土地補償費為征用前三年該地前三年的平均產值的六倍至十倍，對安置費的補償規(guī)定為最高不超過十五倍，兩者相加不超過三十倍。這樣的規(guī)定能否合理體現(xiàn)被征用土地的實際價值令人懷疑。據(jù)權威部門統(tǒng)計，
近三年全國土地出讓金收入累計達9100多億元。這其中又有多少真正補償?shù)搅宿r民的手中呢？
五、對農村土地征用過程中出現(xiàn)諸多問題提出的相應對策。
1、要確立規(guī)范的征地制度標準。
在實際征地過程中，之所以出現(xiàn)損害農民權益和農地非農化失控的現(xiàn)象，重要原因之一，就是征地的指導思想有偏差，目的動機不純，往往是出于利用土地做無本買賣，以求盡快實現(xiàn)資本原始積累，加快建設，或者為了體現(xiàn)個人政績。其實，規(guī)范的征地制度應具備兩項基本功能，或者說能解決兩個問題：一是具備保障農民權益的功能，以確保農民在失地的同時獲得與城市居民同等的居住、就業(yè)、醫(yī)療和養(yǎng)老的條件；二是具備控制農地非農化趨勢的功能，將農地占用納入合理利用和保護有限土地資源、實現(xiàn)生態(tài)經(jīng)濟持續(xù)協(xié)調發(fā)展的軌道。這是衡量征地制度是否科學、合理、規(guī)范的唯一標準。只有以此為出發(fā)點，并作為實施征地過程的指導思想，輔以切實措施，才能確保在推進城市化過程的同時，最大限度地確保農民權益和有效地實現(xiàn)耕地資源的動態(tài)平衡。
2、要科學界定“公共利益”的范圍。
由于“公共利益”概念的抽象性，而我國現(xiàn)行法規(guī)對“公共利益”的范圍未作出明確界定，這為任意解釋“公共利益”、擴大征地范圍留下了空子，以至于出現(xiàn)“公共利益”是個筐，什么東西都可往里裝的情況。為了避免出現(xiàn)這類現(xiàn)象，參照國際上有關國家《征地法》的規(guī)定，有必要對“公共利益”的范圍作出明確限定，主要包括：(1)、國防、軍事需要；(2)、國家和地方政府需要修建的鐵路、公路、河川、港灣、供水排水、供電、供氣需要；(3)、國家和地方政府需要修建的鐵路、公路、河川、港灣、供水排水、供電、供氣及環(huán)境保護等建設事業(yè)；(4)、國家和地方政府需要修建的機關，以及以非營利性為目的的研究機關、醫(yī)院、學校等事業(yè)單位?！肮怖妗本哂袆討B(tài)性，為如何把握“公共利益”帶來了一定難度。所以，應倡導、重視社會民眾的參與權、選擇權。對于社會普遍承認的、獨立于社會和國家現(xiàn)行政策之外的公共利益用地項目，如有關國民健康、市政基礎設施等，政府應嚴格按有關土地征收、征用法規(guī)辦事，而對那些由社會發(fā)展不同階段所引發(fā)的符合社會、國家急需要的相對公共利益項目，尤其是有爭議的項目，則應建立特定的制度，即通過采用公開、透明的方式，向社會說明其“公共利益”之所在，提倡由政府和全體民眾討論、認同。
3、要規(guī)范政府的征地行為。
在對農民集體土地的征收、征用過程中，政府始終處于強勢地位，它既是征收、征用的主體，又是補償?shù)闹黧w。雖然，新修改的《憲法》對有關土地征用的條款作了重大修改，突出了對農民利益的保護，但政府在征地過程中的強勢地位并未有多大的改變，對“公共利益”的解釋權仍在政府，征地的程序仍掌握在政府手中，對征地如何補償?shù)臎Q定權還是在政府。因此，如何規(guī)范政府、主要是地方政府的行為，構成了規(guī)范征地制度，保障農民權益的關鍵。為此，首先要嚴格控制政府的征地權力，理清征收、征用的界限。其次強化平等協(xié)商和監(jiān)督機制。國家因“公共利益”需要而要征收或征用集體土地時，必須尊重農民集體土地所有者和使用者的主體地位。政府在對集體土地征收、征用的決策作出之前，必須與集體農民進行平等的協(xié)商，征得絕大多數(shù)農民的認同。再次要弱化乃至剝離政府與征地行為之間的利益關系。在現(xiàn)行征地制度下，在征地和供地之間有一個很大的利益空間。它構成了濫用征地權力、任意降低補償標準的癥結。因此，必須有針對性地采取措施規(guī)范、約束政府行為，弱化乃至剝離政府與征地行為之間的直接利益關系。
4、完善農村土地征用程序，加強征地的民主性。
筆者認為，農村土地征用事關農民的生存，完善農村土地征用程序，在原有的程序上還需要注意完善和增加幾個步驟：其一應該加強對農村土地征用的審批程序。其二，應該增加農村土地征用的聽證程序。在農村土地被征用時，農民往往是最后一個知道自己的土地被征用了。為了提高征用土地的透明度，防止在征用農村土地過程中的暗箱操作，應當增加聽證程序以聽取被征土地的所有者和使用者的意見，滿足他們的知情權，提高征地的透明度。其三，加強農村土地征用的民主性。雖然土地的所有者或使用者無權決定土地被征用的用途，但對征地補償?shù)拇_定及補償費用的分配及使用，卻有權進行參與，發(fā)表自己的意見，如果是少數(shù)農民的土地被征用，那么更有必要讓失去土地的農民參與決策，如此才能更好的監(jiān)督征地使用單位對土地使用情況，如果被征土地被閑置，農民當然地有權申請恢復土地的耕種，如此不僅達到了提高被征土地的利用率，還更有利于保護國家有限的土地資源。
5、完善農村土地征用的補償制度，合理安置失地農民。
農村土地征用補償如何完善是學者們一直關注的問題，《土地管理法》規(guī)定的補償標準中的“土地年產值”是個極不易確定的數(shù)值，各地差異也相當大，計算時主觀性很強，不僅增大了政府自由補償?shù)碾S意性，而且在實踐中征地的雙方多數(shù)時是達不成共識的。因此，筆者認為解決這些問題應該從幾個方面著手：第一，補償標準?，F(xiàn)在是市場經(jīng)濟的時代，只有以土地的市場價格來確定補償?shù)臉藴什泡^為合理，讓土地所有人或使用人切實了解土地征用，參與討價還價，如此才能滿足、保障土地所有人和土地使用人的合法權益，支持土地的征用。第二，合理的給予安置。應該在給予金錢補償?shù)耐瑫r，對他們今后的生活給予安置。另外，筆者認為還可以將一部分補償拿出為失地農民辦理保險，這也是維護他們合法利益可行的途徑之一。第三，擴大補償?shù)姆秶?。筆者認為在對農民的實際損失給予了補償?shù)耐瑫r，還應該加入預期的利益。預期的利益當然是很難確定，但是可以從失地農民近五年甚至近十年的平均利潤中予以確定，尤其是對于個人承包集體土地的農戶，承包期限還未到期，承包的土地就被政府征用了，他們的預期利益更應該給予維護。
參考文獻資料：
1、《憲法》第10條第三款規(guī)定
2、《土地管理法》第47條規(guī)定
一、行政復議調解制度的目標選擇
行政調解作為一種糾紛解決的有效形式，已經(jīng)在行政管理活動中嘗試多年，其效用也得到一定程度的認可?！罢{解主要通過運用溝通技巧及協(xié)調復雜問題的技術來發(fā)現(xiàn)和促進合意。調解的過程伴隨著各種各樣的協(xié)商，在協(xié)商過程中，調解人可以整理出各種爭論點并提出解決問題的建議，協(xié)助爭議的當事人之間進行符合實際的、有效的溝通，尋求分歧中的共同點，并在協(xié)商可能破裂的情形下使各方保持克制。”{1}但行政復議調解制度在我國法律上正式確立經(jīng)歷了一個漫長的過程。[1]1990年國務院出臺的《行政復議條例》第8條規(guī)定“行政復議機關審理行政復議案件，不適用調解。”1999年《中華人民共和國行政復議法》實施，將原國務院的《行政復議條例》中關于行政復議不適用調解的內容刪除。但是由于受“公權力不可處分”思想的影響，對能否在行政復議中使用調解手段，法律沒有明確規(guī)定。各級行政復議機關在進行行政復議活動時，逐漸形成了不能使用調解方式結案的慣性思維。行政復議機關只是對部分復議案件采取不公開的“案外調解”方式解決疑難問題。
據(jù)國務院法制辦公室統(tǒng)計，這個時期全國各地在受理的行政復議案件中實行“案外調解”方式審理案件的數(shù)量逐年增加。[2]從吉林省《行政復議條例》實施后（1990年）、《行政復議法》出臺前（1998年）、以及《行政法復議法實施條例》頒布前（2006年）三個階段行政復議案件數(shù)量變化情況，也可以看到吉林省行政復議“案外調解”的案件數(shù)量有很大增長。也說明了行政復議實踐領域，對建立行政復議調解制度的呼聲越來越強烈。行政復議調解節(jié)約行政復議成本，提高行政復議效率，“取得的無形效益是非常巨大的”。{2} (P246)
2007年國務院頒布的《中華人民共和國行政復議法實施條例》，進一步明確了行政復議調解在解決行政爭議、建設法治政府，構建社會主義和諧社會中的作用。《實施條例》第50條規(guī)定“有下列情形之一的，行政復議機關可以按照自愿、合法的原則進行調解：（一）公民、法人或者其他組織對行政機關行使法律法規(guī)規(guī)定自由裁量權作出具體行政行為不服申請行政復議的；（二）當事人之間的行政賠償或者行政補償糾紛。行政復議調解書經(jīng)雙方當事人簽字，即具有法律效力。調解未達成協(xié)議或者調解書生效前一方反悔的，行政復議機關應當及時作出行政復議決定。”這一規(guī)定明確了調解在行政復議中的合法地位，由此經(jīng)歷了20年的時間，我國行政復議調解制度正式確立。
但是我國行政復議中調解制度的實行時間不長，學術界對此問題關注不夠，各地對《實施條例》的適用情況也不盡相同，甚至出現(xiàn)相互矛盾的情況，原因之一是各地對復議調解制度的目標定位理解的不同。[3]關于行政復議調解的目標定位學術界對此意見不一。有學者認為行政復議調解制度的功能應該包括：(1)雙方當事人通過合意行為解決行政糾紛。(2)自由：當事人自主解決糾紛，尋求實體利益與程序利益的平衡。(3)效率：調解雙方作為平等主體以最少的成本投入獲得最大的效益產出。(4）公民平等參與，是現(xiàn)代民主法制社會的基礎。(5)促進制定法的完善，根據(jù)調解反饋的信息，發(fā)現(xiàn)制定法的瑕疵，進行修改補充。{3}還有學者認為應該定位于六個方面：（1)簡便高效，成本低。(2)實現(xiàn)“以人為本”的行政管理理念。(3)充分尊重當事人解決行政爭議的選擇權。(4)減少行政機關與民眾的對立情緒。(5)徹底解決行政爭議，減少訴訟，上訪案件，緩和社會矛盾，維護社會穩(wěn)定。(6)為法律的完善提供實踐經(jīng)驗。{4}行政復議調解是效率價值與公平價值最大程度上的融合與體現(xiàn)，是個體自由與公共秩序的有機結合。{5}
筆者認為行政復議調解制應有六大目標選擇：平等參與、意思自治、合意抉擇、法律規(guī)范、提高效率、減緩沖突。
平等參與，這即是實現(xiàn)行政復議調解的前提也是其目標。民眾與行政機關通過調解的形式直接參與到關系他們切身利益的行政復議中。也就是說行政復議調解能夠使普通民眾在行政復議調解過程中，與行政機關處于平等地位，民眾能夠影響行政復議決定或調解協(xié)議的作出。通過民眾的平等參與，實現(xiàn)政府與民眾的直接溝通和互動，增進相互的合作。相關的程序要求及衡量指標主要有：征詢行政機關調解意愿時，是否同時也征詢了普通民眾的調解意愿；調解過程中，普通民眾是否與行政機關有平等的發(fā)言權；雙方的意見是否得到了平等的重視和尊重；各方的利益和意見是否得到了合理有效的協(xié)調和平衡。
意思自治，即在法律的規(guī)定范圍內，管理相對人自主決策、自由行動、充分表達個人意志。有學者分析指出“調解的成功往往是以權利人放棄部分權利為代價的，所以，即使是調解中的讓步都是當事人自愿作出的?！眥6}行政復議調解制度的確立是盡可能保障管理相對人在解決糾紛中的自由，給予他們在法律許可的范圍內的處分權，這是對社會成員私權利尊重的具體體現(xiàn)。相關的程序要求及衡量指標主要包括：管理相對人是否有自由選擇調解方式解決糾紛的權利；調解過程中，管理相對人有自主決定權，即行政復議調解程序的啟動權，是否要將調解進行到底，如果管理相對人不同意調解繼續(xù)進行，行政復議機關應終止調解；調解協(xié)議的簽署必須是管理相對人自愿達成的，任何人包括行政機關不能將自己認為正確的解決方案強壓給管理相對人，要求他們接受。
合意抉擇，這是行政復議調解制度的基礎，是指求大同、存小異有原則的自愿。包括是否選擇調解、如何調解以及是否接受調解的結果都有賴于調解雙方當事人的自愿選擇等內容。調解方式的采用與調解結果經(jīng)雙方同意或合意，類似于契約，調解過程則類似于在第三者幫助下或主持下展開的契約交涉過程。相關的程序及衡量指標主要包括：行政復議調解能否達成一致，是否雙方都同意選擇調解方式，調解協(xié)議是否在雙方同意的前提下才生效的；對調解協(xié)議的全部內容是合意的，而不是部分合意。
法律規(guī)范，就是通過完善行政復議調解的程序規(guī)范（包括法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件等），保證行政復議調解協(xié)議內容不損害國家利益、公共利益和他人利益。最終保證行政管理的合法性和規(guī)范性。相關程序和衡量指標包括：行政復議調解有無規(guī)范的制度依據(jù)和具體操作程序要求；程序規(guī)范的細致化和完善程度，行政復議調解內容是否符合法律規(guī)定；調解協(xié)議是否維護了公共利益等，調解協(xié)議履行情況；調解行為是否具有“先例”示范作用。
提高效率，是指以最小的行政復議調解成本，實現(xiàn)全面徹底的解決行政糾紛的目的。通過調解解決行政爭議，可以使行政復議程序大大減化，減少了行政復議機關的人財物的投人。在行政復議調解過程中，雖然也需要支付一定的交易成本，但是與行政復議和行政訴訟相比其成本大大減低。正如學者余凌云分析的那樣，通過調解，雙方當事人互相讓步而締結調解契約的方式，即可以使行政機關以最經(jīng)濟的方式排除不明確的事實或法律狀態(tài)，使行政秩序歸于穩(wěn)定，又可以避免發(fā)生相對人因行政機關單方以行政決定形式解決行政糾紛，使行政機關免于訟累。{7} (P69)相關程序要求及定性定量指標：在平等、民主、公平、自由、解決糾紛的基礎上，是否做到了程序最少化；不同內容的行政復議調解是否區(qū)別對待；行政復議調解的經(jīng)濟成本、時間成本、人力物力成本（包括行政機關與管理相對人）是否做到了最低化；行政復議調解協(xié)議是否簡便容易操作，行政復議調解的社會效果與法律效果是否達到了有效的統(tǒng)一等。
減緩沖突，是對沖突主體之間是非曲直的判斷，或化解或消除沖突．恢復受沖突所侵害的合法權益，保證沖突所規(guī)避的法定義務得到履行。行政復議調解可以消除主體間的心理對抗，尤其是避免以后可能引發(fā)的“二次沖突”，使行政糾紛徹底得到解決，緩解了當事人之間的矛盾。相關程序要求及衡量指標：符合法律規(guī)定的調解條件的案件，行政復議機關是告知代管理相對人有申請調解的權利；調解過程中，管理相對人是否能夠真實全面陳述事實，行政復議機關能否充分聽取意見；行政復議調解協(xié)議是否是相對人在明了整個調解協(xié)議真實內容的真實意思表示；行政復議調解協(xié)議是否真正考慮到行政管理相對人的利益。
二、關于行政復議調解制度目標的實證分析
關于上述的目標選擇，各地在實踐中各有傾重。為此，筆者到湖北等九個省、市進行了實踐調研。從九個省市有關行政復議調解規(guī)范性文件來看，行政復議調解制度比較側重的目標是自愿（意思自治）、合法（符合法規(guī)范）、解決行政爭議（減緩沖突），可以說這三項目標被大多數(shù)地方所肯定。例如上海市，在“蝸牛信息技術公司因不服上海市工商局暫扣營業(yè)執(zhí)照行為申請行政復議”案、“王某不服上海市某區(qū)公安分局作出治安拘留處罰申請復議”案、“山河置業(yè)公司不服上海市某區(qū)政府收回土地使用權決定申請復議”案、“天馬廣告公司不服市容管理部門作出限期拆除違法廣告決定申請復議”案中，這些典型的案件分別體現(xiàn)了上海市行政復議調解遵循的自愿、合法、公平公正、誠實信用原則。{8} (P74)當然，我國不同行政行業(yè)中適用行政調解也遵循一定原則，例如在海關行政復議調解中，遵循自愿、有限、合法、拘束性等原則。{9}稅務行政復議調解為稅務行政相對人提供了平等和諧的對話氛圍，不僅能夠快速解決糾紛，而且對于延伸稅收服務職能、促進征納關系和諧具有重要作用。{10}
總體上講，各地相對比較重視行政復議調解的定紛止爭功能，對于程序性和價值性功能不夠重視。具體而言，一是各地的行政復議調解制度都具有暫時性和試行性，即許多是初步嘗試，具有不完善性。二是對于行政復議調解的意思自治功能雖然有目標定位，但在制度與程序上很少作出詳細安排。三是許多地方規(guī)定了邀請專家參與重大問題、群眾關注的行政復議調解。但如何在調解各階段發(fā)揮專家的作用沒有相應的內容。四是制度上大多數(shù)沒有提高效率這一價值目標的定位，在實踐中，也出現(xiàn)了一些久調不決的現(xiàn)象。五是制度中雖然沒有規(guī)定合意抉擇功能，但在實踐中大多數(shù)地方比較重視合意抉擇，無論是調解方式的選擇，還是復議協(xié)議的達成都體現(xiàn)著合意抉擇這一定位。
根據(jù)以上統(tǒng)計數(shù)據(jù)，筆者嘗試將我國行政復議調解的目標選擇大致分為三類：第一類是行政性目標類，比較側重于減緩矛盾等功能發(fā)揮。主要代表有山西、沈陽。第二類是價值性目標類，比較重視體現(xiàn)平等參與、意思自治等方面功能特點，同時也體現(xiàn)了減緩矛盾、合法規(guī)范等功能，所構建的制度內容相對比較完善。主要代表是杭州市。第三類效率性類，這類主要是追求制度的簡練、明晰、容易操作。在功能體現(xiàn)上重視提高效率，同時也考慮到平等參與等功能，典型代表是江西。因此，筆者根據(jù)上述情況，選擇了具有代表性的山西、沈陽、杭州、江西四個地方三種模式，對其總體情況及其成因進行簡要分析，總結出我國行政復議調解目標功能定位的關鍵因素。
（一）山西省與沈陽市
山西省和沈陽市屬于行政性功能類，在制度構建上比較偏重行政性目標定位，偏輕于行政復議調解的價值性功能定位。由于這一特點，山西和沈陽行政復議調解制度減緩矛盾的目標比較突出，特別是在擴大行政復議調解范圍方面作了大膽嘗試，為解決制約行政復議調解制度發(fā)展的瓶頸邁出了重要一步。沈陽是東北老工業(yè)基地中最重要的城市之一，在經(jīng)濟轉型時期，各種社會問題日益突出，大批國有企業(yè)職工下崗失業(yè)，社會養(yǎng)老、醫(yī)療保險制度不配套，城市基礎設施陳舊等問題，造成“官”“民”關系緊張。對于各級政府來講，發(fā)展經(jīng)濟促進社會發(fā)展首先要解決社會各類矛盾，創(chuàng)造一個良好發(fā)展環(huán)境。行政復議調解制度作為解決行政爭議、促進社會和諧的有效方式，自然引起各級政府的重視，其制度的構建正是在這一大環(huán)境下開展的。山西作為資源大省，在經(jīng)濟發(fā)展過程中，有著與沈陽類似的狀況。
（二）杭州市
總體上看，杭州市的行政復議調解制度偏重于價值功能，對于行政功能在制度中也有所體現(xiàn)，相對而言少一些。杭州市在價值目標別強調了意思自治目標的定位，這的確比較難能可貴。因為中國現(xiàn)階段推進行政復議調解制度建設，首要的任務要尊重行政相對人的意思自由。由于“長三角”地區(qū)的市場經(jīng)濟比較發(fā)達，相對于中西部地區(qū)，民眾受教育程度比較高，民主觀念比較強烈。因此，民眾參加行政復議調解，注重調解結果的同時，也非常關注平等參與，相互溝通、平等對話，意思自由表達等民主權利的賦予與行使。這樣大大推動了杭州調解制度建設中的價值目標定位。
（三）江西省
江西省行政復議調解制度構建突出提高效率功能，同時兼顧對平等參與、減緩沖突價值目標，形成了自己獨有的模式類型。江西法制辦在制定江西行政復議調解規(guī)則中，始終如一將效率理念貫穿于整個制度中，如為了減少調解程序，將行政復議調解與行政復議聽證合并進行；明確了復議調解的期限，3個工作日內將調解時間、地點通知當事人；調解協(xié)議達成后3個工作日內制作行政復議調解書；整個調解制度規(guī)定僅僅有860字等，都說明了制定者結合本地實際在效率方面的大膽創(chuàng)新意識。
三、行政復議調解制度的目標定位
首先，對行政性目標的追求是行政復議調解制度的優(yōu)勢所在。2007年《中華人民共和國行政復議法實施條例》將行政復議調解制度確立下來，應該說是為了適應中國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要變化，是為了滿足各種社會矛盾集中凸顯，社會結構深刻變動、利益格局深刻調整、思想觀念深刻變化的背景下，維護社會和諧與穩(wěn)定的需求，是整個中國社會轉型時期的一個片段、一個細節(jié)。具體來說，復議制度能夠從幕后走到臺前，主要是因為其行政性功能的發(fā)揮，也即其在化解社會矛盾，特別是化解官民沖突方面的實用性。“在新的歷史條件下，行政爭議多發(fā)的狀態(tài)已經(jīng)成為影響社會發(fā)展的主要矛盾，這一階段的矛盾有它自己的特點。一是行政機關的行政權極不完整，并非所有的行政決定都是由行政機關作出的，有一部分實際上是黨和政府同時做的，也有一部分公權力的行使是由企事業(yè)單位和自治組織做的，解決其他內部的行政爭議和行政決策相關聯(lián)的行政爭議，如果靠單一的司法救濟的途徑看來，有力不從心的方面。二是行政機關的依法行政尚處于初級階段，法律還沒有成為評價行政行為的唯一標準。有一些法外的行為也要進行合法性和合理性的評價，需要以法律為平臺更加的彈性”。{11}
以上我們對各地規(guī)范性文件的制度文本的分析可以看到各地的復議調解規(guī)定非常重視行政性目標，各地的實踐也非常注重復議調解在減緩矛盾、平息糾紛方面的功能。2008年吉林省受理并審結的1289件行政復議案件中，運用行政復議調解方式結案的占38%，而這些案件都是在《行政復議法》規(guī)定的2個月期限內審結的。松原市政府在2008年對城市進行大批改造，其中涉及動遷的家庭近萬戶，一時間因為動遷補償問題有近800多戶申請行政復議，松原市政府在對這些案件進行行政復議中，將行政復議調解與聽證有效的結合起來，最終95％達成調解協(xié)議，城市改造全部按期完成，保證了當?shù)卦诔鞘懈脑爝^程中的社會穩(wěn)定。2008年長春市政府受理67件行政復議案件，通過調解結案的案件中，調解成功率達到了100%，行政復議調解書履行率達到了97%。僅有一件由于客觀原因沒有得到執(zhí)行。而不在行政復議調解范圍內，通過作出行政復議決定結案的54件案件中，上訴率達到31%，繼續(xù)走上訪途經(jīng)的占11%[4]在《湖北省行政復議調解處理辦法》、《吉林省行政復議調解辦法》中分別規(guī)定了社會敏感、矛盾尖銳等重大案件適用行政復議調解，這說明行政復議調解在解決社會重大問題，促進社會和諧的功能中的作用，通過制度加以確認。江西省、杭州市、吉林市等地也都有類似的規(guī)定。
其次，現(xiàn)階段我們應高度關注行政復議調解的價值性目標，特別關注其中的法律示范目標。無疑，對行政性目標的追求是行政復議調解制度的優(yōu)勢所在，必須堅持，但是一個制度的有效性并不能證明其正當性?！皩τ谛姓妥h，從政治家的角度看，有實用主義的傾向，無論是法律平臺還是非法律平臺，只要解決問題就可以?！眥11}單純的實用主義對于建設社會主義法治國家是危險的。退一步，我們追求行政復議調解的行政性目標，也必須追求的是目標實現(xiàn)的有效性和長期性，這樣我們就必須在重視其行政性目標的同時，關注其價值性目標。
在實踐中一些行政復議調解組織者對調解的意思自治、平等參與、合意抉擇、合法規(guī)范等原則不重視，民主意識較弱，在行政復議調解過程中往往僅注重調解結果，而不關心調解過程中體現(xiàn)出來的民主理念，平等意識等內容，這對該制度的發(fā)展與構建是很不利的。實踐中也出現(xiàn)復議人員與行政糾紛雙方當事人共同串通而損害社會公共利益和他人合法權益，或者復議機關、行政機關利用其優(yōu)越地位來強迫管理相對人接受其不公平的條款甚至霸王條款等現(xiàn)象。表面上糾紛得以解決，實際帶來更嚴重的隱患。作為治理的有效手段，行政復議調解必須以合法性為前提。行政復議調解不同于民事爭議的調解，在私法領域，原則上，私人合意高于法律規(guī)定。而在行政糾紛中，雙方合意的有效性必須以不侵害國家利益、公共利益和他人利益為前提，也即行政爭議一方（行政機關）的意志自由是有限的，因為它處置的并非個人權益。從本質上講，行政復議調解是判斷性調解，其自愿達成的和解協(xié)議需要有權機關再次判斷其合法性。在調解過程中，行政復議辦案人員要運用法律規(guī)范性來分析雙方的法律事實關系，并用法律規(guī)范來判斷雙方要求是否合理，在此過程中，法律的規(guī)定始終應該是核心，決不能為了達成協(xié)議而跨越法律的界限，既不能允許行政官員出于個人政治利益的考慮打著化解糾紛、平息矛盾的旗號出賣國家利益，也不能允許行政機關借合意之名，以強制力為后盾壓制相對方的合法要求。
注釋：
[1]所謂行政復議調解是指在行政復議過程中，復議機關根據(jù)行政糾紛當事人申請，或主動就復議案件的需要，召集雙方對案件的處理進行協(xié)調，結果有兩種：一是調解不成功，復議機關依法作出復議決定；二是調解成功，申請人撤回復議申請，復議機關作出終止復議決定。參見中國政府法治信息網(wǎng)：文克林：試論行政復議調解http: // chinalaw. gov. cn/article/dfxx/dffzxx/hain/200708/20070800020783. shtml
[2]國務院法制辦公室專門統(tǒng)計了相關數(shù)據(jù)。參見國家法制辦公室：政府法制簡報2006年第4期。
[3]行政復議調解制度的功能定位取決于對行政復議制度性質的理解。對此有“偏行政”“偏司法”兩說。兩種觀點都是從行政復議適用介于行政程序和訴訟程序之間而引申出來的結論。國務院法制辦公室在《關于＜中華人民共和國行政復議法＞（草案）的說明》中指出行政復議制度要“……體現(xiàn)行政復議作為行政機關內部監(jiān)督的特點，不宜、也不必搬用司法機關辦案的程序，使行政復議‘司法’化”。參見曹康泰：《中華人民共和國行政復議法釋義》，北京：中國法制出版社1999年版，第3頁?？梢哉f，國家在現(xiàn)行的行政復議制度中賦予并特別強調行政功能，是對行政復議行政性質的肯定。
一、水利工程征地移民監(jiān)理的概念
水利工程征地移民監(jiān)理，是指在水利工程建設征地移民活動中，征地移民監(jiān)理單位接受業(yè)主或有關單位的委托和授權，依據(jù)國家批準的工程移民文件、法律法規(guī)及有關合同、協(xié)議、責任等合法文件而進行的監(jiān)督管理活動。
水利工程征地移民監(jiān)理旨在實現(xiàn)移民活動的目標，根據(jù)委托方的要求，監(jiān)理的工作范圍和內容，既可以是全方位、全過程監(jiān)理，也可以是階段性的監(jiān)理，還可以是具有某種特殊目的的專項監(jiān)理。免費論文參考網(wǎng)。
二、水利工程征地移民監(jiān)理服務的主要內容與主要工作
1、水利工程征地移民監(jiān)理服務的主要內容包括：個人補償費的按時足額兌現(xiàn)、土地補償費的有效使用；農村移民居民點建設、農村移民基礎設施建設；農村移民生產安置措施落實和生產項目的實施；集鎮(zhèn)搬遷建設；專業(yè)項目的恢復建設；移民按計劃搬遷安置；附著物清除進度；征地移民實施過程中檔案資料(包括音像)收集；參與征地移民實施方案的制定；配合審計和檢查；臨時用地復墾實施；參加征地移民各階段驗收等。
2、水利工程征地移民監(jiān)理服務的主要工作
（1）水利工程征地移民實施進度控制方面
1）根據(jù)工程進度的總體要求，審核實施方案提交的總進度計劃、階段計劃和詳細的年度工作計劃，并提出控制性進度目標和實施計劃，督促實施方采取切實措施，實現(xiàn)合同的工期目標要求。當實施進度發(fā)生較大偏差時，及時向發(fā)包人提出調整控制性進度計劃意見，經(jīng)發(fā)包人批準后，完成進度計劃的調整。
2）對實施方編制的征地移民實施方案和有關問題提出審核意見。
3）根據(jù)批準的征地移民實施計劃和專業(yè)項目恢復建設方案，對各類移民安置項目的實施進度進行監(jiān)控。重點控制農村移民村莊和散遷戶的基礎設施建設及建房進度；農村移民生產用地撥付和生產開發(fā)的實施進度；移民安置區(qū)專業(yè)項目建設實施進度；集鎮(zhèn)遷建實施進度。及時向發(fā)包人反映征地移民計劃的執(zhí)行情況。
4）對勘測定界單位征地界樁埋設進度進行控制。
（2）水利工程征地移民質量控制方面
1）協(xié)助發(fā)包人審查實施方提交的征地移民實施方案和質量保證體系，并監(jiān)督實施。
2）按照移民安置的綜合質量目標控制移民安置實施質量；檢查移民安置有關工程質量的監(jiān)理和監(jiān)督工作；綜合檢測移民安置質量及生產、生活水平，并做出總體評價。
3）對移民安置工程實施情況進行監(jiān)督檢查，不符合要求的要及時責令整改。對移民安置工作中存在突出問題和發(fā)生重大事件及時報告，在進行必要的調查后，提交專題報告。
4）對征地界樁埋設質量數(shù)量進行控制，向發(fā)包人提交專題報告。
5）參與各階段的專項驗收和移民安置驗收，并提交各相應階段的監(jiān)理報告，移民工程竣工驗收時，提交《征地移民監(jiān)理質量評估報告》。
（3）水利工程征地移民投資控制方面
1）監(jiān)督征地移民補償資金的撥付、使用。分項檢查項目資金使用及資金分配公告情況；定點抽查移民個人補償費的兌現(xiàn)。
2）協(xié)助發(fā)包人審查征地移民超出概算部分項目內容。
3）督促征地移民補償資金按計劃及時到位，檢查資金的使用情況，監(jiān)督實施方按審定的規(guī)模、標準和投資進行實施。
4）參與移民安置規(guī)劃設計成果審核以及漏項、設計方案變更等審查，提出監(jiān)理意見。免費論文參考網(wǎng)。
（4）監(jiān)理信息管理制度
對水利工程征地移民專業(yè)項目和移民安置工程建設信息進行收集、整理，定期編制移民監(jiān)理工作報告，及時上報重大問題。免費論文參考網(wǎng)。應在發(fā)包人要求的時間內向發(fā)包人提交征地移民監(jiān)理實施細則和合同條款中規(guī)定的文件資料。
（5）合同的管理
協(xié)助發(fā)包人組織各項移民工程合同的簽訂，并在合同實施過程中管理合同，包括合同管理、會議管理、支付款項、合同變更、違約、索賠及風險分擔、合同爭議協(xié)調等。
（6）集鎮(zhèn)和專業(yè)項目的恢復建設
全面管理集鎮(zhèn)和專業(yè)項目承建合同，就實施方選擇的分包商資格及分包項目進行審查批準；協(xié)助或代表發(fā)包人答復實施方提出的建議和意見；宏觀控制各集鎮(zhèn)和專業(yè)項目恢復建設實施進度、質量和造價，進行安全監(jiān)督檢查；主持監(jiān)理合同授權范圍內集鎮(zhèn)和專業(yè)項目恢復建設各方協(xié)調工作；參與集鎮(zhèn)和專業(yè)項目恢復建設的驗收工作。
三、水利工程征地移民監(jiān)理的外部協(xié)調
水利工程征地移民項目系統(tǒng)與外部的關系，主要是發(fā)包人與外部單位的合同關系，因此，水利工程征地移民與外部關系的協(xié)調內容，主要是相互配合，界定各方的權利、職責和義務，共同保證工程移民項目建設目標的實現(xiàn)。
在與外部關系的協(xié)調過程中，水利工程征地移民監(jiān)理協(xié)調工作的內容、方法和手段在不同的階段也各不相同。根據(jù)工程實際情況，水利工程征地移民監(jiān)理的介入主要是在征地移民工作的實施過程中。
1、進度問題的協(xié)調
進度問題的協(xié)調內容有兩個方面：一個方面是地面附著物清除進度的協(xié)調，另一個方面是征地移民資金發(fā)放進度協(xié)調。對地面附著物清除進度的協(xié)調，實踐證明，有兩項協(xié)調工作很有效：一是與發(fā)包人共同商定以及網(wǎng)絡計劃，并制定具體的實施計劃，作為衡量工程進度的依據(jù)；二是設立獎勵機制，調動地方政府或工程辦事機構工作的積極性。
2、合同爭議的協(xié)調
在水利征地移民監(jiān)理協(xié)調中，合同爭議的協(xié)調主要體現(xiàn)在單項移民工程建設過程中，對單項移民工程諸如專項遷建合同糾紛、臨時用地復墾合同糾紛等，首先應協(xié)調解決，協(xié)調不成時才向合同管理機關申請調解或仲裁。對仲裁決定不服時，可在收到裁決書15日內訴請人民法院審判決定。
3、與設計單位關系的協(xié)調
在水利工程征地移民工作中，設計單位負責工程影響人口和實物等指標的認定、區(qū)域環(huán)境容量的分析和移民規(guī)劃的編制等一系列工作。與設計單位保持良好的工作聯(lián)系是十分必要的。協(xié)調好與設計單位的工作關系，能夠為征地移民實施提供良好的技術環(huán)境，在征地移民實施中能夠對移民安置規(guī)劃編制的前提、環(huán)境容量制約因素、規(guī)劃所使用的政策、規(guī)范標準等依據(jù)和規(guī)劃的目標等情況有一個全面客觀的了解。能夠在移民安置中有的放矢，減少盲目性和少走不必要的彎路。協(xié)調的方法有進行設計交底、召開工作例會和文件往來等。
4、其他關系的協(xié)調
水利工程征地移民資金收支一般都需要依靠各級銀行及其業(yè)務網(wǎng)點進行，移民資金按進度撥付需要銀行的配合。因此，有必要在征地移民實施初期對資金的撥付條件、標準和方式與銀行進行協(xié)調；在外業(yè)調查開始時間和進行過程中以及界樁埋設的時間，需要與勘測定界單位進行協(xié)調。
【參考文獻】1、左平，蘇青，龔銀輝.水利水電工程移民監(jiān)理與檢測評估〔M〕.鄭州：黃河水利出版社，2004
隨著我國工業(yè)化和城市化的發(fā)展，大量的農用地變?yōu)榉寝r用地，大批農民變?yōu)槭У剞r民，據(jù)統(tǒng)計1991 -2005年。全國共失地5084萬畝，已經(jīng)有4100多萬農民失去土地，估計今后每年仍會有200多萬農民失去土地。民以食為天，食以土為本。這些失去土地農民得到收獲的唯一途徑就是獲得補償，但我國現(xiàn)在補償制度存在種種缺陷，使大多數(shù)的農民陷入了“種田無地，就業(yè)無崗，低保無份”的境地，增加了社會的不安定因素。因此改革現(xiàn)有的失地補償制度勢在必行。
一、現(xiàn)有失地補償制度存在的缺陷
（一）失地補償標準低，沒有體現(xiàn)土地使用價值，也沒有體現(xiàn)土地對農民的真正價值。
我國失地補償標準，計算采用的是“產值倍數(shù)法”即是《土地管理法》所規(guī)定：征地補償費用包括土地補償費，安置補助費以及地上附著物和青苗補償費，前兩項的補償標準分別為該耕地前三年平均產值的6-10倍，和4-6倍，兩項之和，低限是10倍，高限是16倍，特殊情況最高不能超過30倍。但是這種根據(jù)土地原有用途計算產值，我國前對所征地的補償標準是所計算出的土地價格，是一種不合理的價格，它不符合市場經(jīng)濟的原則，不利于發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用。
第一“產值倍數(shù)法”計算出的土地價格沒有反映土地的使用價值
土地是物質財富的承擔者，它的直接使用價值是農林，果，草等直接物質的產出和提供建筑物承載，它的間接使用價值是從事生產經(jīng)營獲取利益。而現(xiàn)在產值計算方法的賠償僅是耕地的平均產值，即原有用途的使用價值，主要是種植業(yè)的產值，而忽略了土地的其它使用價值，這顯然是不合理的。在這種情況下，僅以普通的種植業(yè)的產出作為衡量標準，計算土地的補償價格，顯然不能反映出土地本身的使用價值，是一種偏低的價格。例如：在無錫經(jīng)過農業(yè)結構戰(zhàn)略性調整和都市型農業(yè)的發(fā)展，有些農民從事農業(yè)的收益很快，最高的畝均凈收入高達5-6萬，經(jīng)營少量經(jīng)田而實現(xiàn)年收入8000元的農民大有人在，在制造，物流業(yè)，房地產等產業(yè)的發(fā)展中，土地的高價值功能是得更加引人注目，有的土地賣出了畝有幾十萬元，上萬元的天價，這與普通畝價千元是不能比的①。
第二“產值倍數(shù)法”計算出的土地價格，沒有反映出土地對農民的真正價值，是一種不平等交易。
由于土地稀缺性特點，地價日益上升，需求也日益緊張，而這種原用途的補償方法，使農民損失更大，生活難以維持長計。它沒有考慮到土地對農民承擔的生活資料，生產資料和社會保障功能，更沒有體現(xiàn)土地市場的供需狀況，是一種完全與市場無關的政策性標準，耕地的年平均產值既不是土地價格也不是地租，而是以生產資料的使用價值代替生產資料本身的價值，掩蓋了土地資源的稀缺程度，以及農民群體對土地的依賴程度②。據(jù)統(tǒng)計，1998年以來，浙江省各地征地的補償費平均畝12164元，安置補助費每人2377元，經(jīng)村集體留存，實際到農民手上的土地補償平均每畝7958元，安置補償費平均每人2078元，青苗補償費平均每畝498元，農戶家庭得到的所有土地征用費總額（包括附著物及其實施補償總費）人均8828元，大部分農民對此不滿，因為這些補償費只能暫時解決農民的近期溫飽問題，如果今后就業(yè)困難農民的基本生活靠什么維持，更不用提農民的養(yǎng)老和醫(yī)療問題了。③
（二）失地補償方式單一，沒有體現(xiàn)出市場經(jīng)濟的公平交易原則
市場交易要求公平交易，雙方利益都得到一定滿足現(xiàn)在失地補償方式，大都采用貨幣補償方式，即貨幣補償是指征地方通過支付一定貨幣量，置換農民使用的土地，讓農民自己解決就業(yè)和生活出路的安置被償方式。免費論文。，但是對于失地農民來說，有限的安置費對他們的再就業(yè)，養(yǎng)老，醫(yī)療，子女的再教育是遠遠不夠的。正口陳錫文所言：“農民失去土地以后，他當不成農民，而領到的那點補償金也當不成市民，只能是社會混亂”。張壽正認為：“失地失去的不僅僅是土地，還有就業(yè)崗位，居住方屋，生活保障以及集體資產等，從而失去維護農民生存和發(fā)展的低成本生活方式和發(fā)展方式。”根據(jù)上海，浙江和四川廣元的調查顯示，被征地農民就業(yè)后職業(yè)穩(wěn)定性脆弱，被征地農民既使就業(yè)，但仍然面臨著職業(yè)不穩(wěn)定的問題，這種職業(yè)不穩(wěn)定主題表現(xiàn)為重新遭遇下崗失業(yè)，調查顯示被征地農民因企業(yè)經(jīng)營不善或破產，失去工作或下崗的比例達39.28%，職業(yè)不穩(wěn)定也表現(xiàn)為就業(yè)人群中打臨時工的比例高達29.75%④。
（三）補償費用的分配不合理，違背了市場交易的等價交換原則
市場經(jīng)濟的等價交換原則要求農民因失去地土所造成的損失，應給予等價補償，但事實并非如此。土地二級市場出讓轉賣給使用者，可以從中得到一個很大的差價。據(jù)估算，計劃經(jīng)濟時期的“剪刀差”讓農民付出了約6000-8000億元的代價，改革開放以來政府利用低價征地價出征，又使農民受了2億的損失。
1.地方政府權力定位不當，利用自身優(yōu)勢謀利
土地征收過程中，土地補償費給集體經(jīng)濟組織，第二項安置補費以及地上附著物和青苗補償費屬于農民。但由于集體土地所有權的主體不明確，缺乏可操場性。農村集體在征地過程中的權利地位并沒有明確界線，在含糊的權利空間中，集體組織在利用自己的優(yōu)勢參與對農地轉用租金的爭奪。許多縣鄉(xiāng)政府也參與了利益分配，結果層層截流，往往給農民造成大的損失。調查表明被征土地收益分配格局大改是：地方政府占20%-30%，企業(yè)后40%-50%，村級組織占25%-30%，農民占10%⑤。
2.村集體所有權主體虛置，導致農民財產權缺失。
我國《土地管理區(qū)》規(guī)定，農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營，而村委會是自治組織在法律上對集體經(jīng)濟并不負責，也不具備土地所有者的身份。這就造成農村集體所有權主體虛無。根據(jù)產權經(jīng)濟理論，在產權不清晰的情況下，產權被侵害，所引起的矛盾不容易表現(xiàn)出來，但如果產權界定清晰，產權一旦受到侵害，必然遭到產權主體的反對。因此這種產權不清，顯然不利于農民利益的保護。免費論文。
二、補償制度的完善
（一）提高補償標準，引入市場機制
1.土地要采用市場機制進行配置，并充分按照市場價格進行交換
無論城市土地還是農村集體土地，都要充分按照市場價格進行交換。在市場經(jīng)濟條下，農民按照市場價格購買生產資料和生活資料，同時自己的土地的失去也應按市場價格，以示公平。要徹底改變目前經(jīng)濟條件下的不對價的補償關系，提高征地的標準。免費論文。同時失地補償費的計算應體現(xiàn)市場經(jīng)濟規(guī)律，綜合考慮各地的實際情況和最低生活標準進行補償，這樣在市場達到均衡的農地征用的數(shù)量和價值，才是清除了失靈的最佳數(shù)量和價格，這既保障了農民的利益，也促進了土地可持性利用。
2、土地的補償價格，應體現(xiàn)土地的對農民的真正價值
關于我國地土補償原則，我國法律沒有做出明確規(guī)定，但實際上采用不完全補償?shù)脑瓌t，這樣的補償無法反映土地的真正價值，這對失地農民是極不公平的。土地補償?shù)馁M用體現(xiàn)土地對農民的社會保障功能以及市場的供求情況，即要包括直接損失，又要包括其間接損失，醫(yī)療保障，養(yǎng)老及失業(yè)保險，子女教育保障社會穩(wěn)定功能，這種損失包括失地農民長遠的就業(yè)和生活問題
（二）采用多種補償安置方式
國土資源部的有關文件中指出“失地農民的安置要以提供可靠的基本生活保障，對被征地的農民進行妥善安置是核心，鼓勵和支持各地積極探索適應社會主義市場經(jīng)濟要求的安置途徑”。因此，我國土地征收補償新方式的體系構建，要避免把農民強制性地拋出社會體制之外的尷尬情形。建議采用以下三種方式⑥：
1.債券或股權補償。對于綜合效益周期長，收益穩(wěn)定的重點能源、交通、水利等基礎建設征地補償，可以發(fā)放一定量的上地債券作為補償，或者以上地補償費入股參與經(jīng)營，以保障和維護農民的利益把農民的上地補償費折成股份是一種非常好的方式，農民作為集體的一員，享有的上地承包經(jīng)營權和收益權不會因為土地征收而被剝奪。
2.置換上地安置補償，給子被征地農民相當數(shù)量和質量的宜農上地作為替代地補償，以解決農民的就業(yè)問題，有時也稱作開發(fā)性移民。須注意的是，被征收的上地的地價與替代地的地價之價差應該補償給農民。這種補償方式在土地資源豐富的地區(qū)比較可行。這種安置策略對于解決目前部分征地農民的“退路”問題有一定價值，也可以減少將更多的征地農民突然地拋入現(xiàn)代社會經(jīng)濟結構，從而減少政府籌措資金的困難和農民的不滿情緒 。
3.就業(yè)安置補償，對失地農民進行就業(yè)安置，就是讓使用該征收上地的企業(yè)吸收原來依賴該上地生存的那農民，作為企業(yè)的員工，這樣可以解決一部分失地農民的就業(yè)問題。這種補償方式主要適用在勞動密集型企業(yè)情況，對高科技企業(yè)一般不具有操作性。另外，這也與現(xiàn)代企業(yè)關于用工自由的市場機制不配匹，失地農民即使進入企業(yè)后，也多數(shù)會因為不具有技術優(yōu)勢等原因而被淘汰。因此，在征收上地過程中，政府應重視失地農民的技術培訓工作，以提升他們的就業(yè)與工作能力從而適應社會與企業(yè)的需要。
（三）失地補償分配合理化
1.地方政府應有明確的合理分配的比例
根據(jù)法律的規(guī)定：在國家建設需要的前提下，地方政府代表國家將土地征用權，將集體所有的土地征為國家所有，并將具有土地使用權按一定方式提供用地單位，同時，新的用地單位向原使用地農民和集體交付征地補償費，安置補助費，青苗及地上物賠償?shù)?，向國家及地方政府支付耕地占用稅，耕地開墾費，新菜地開發(fā)建設基金，征地管理費等。因此，在這個過程中，應明確國家土地收益比例。
2.明確集體經(jīng)濟組織的權利界限，保證農民的財產權
土地是農民最大的財產，只有農民真正有處置財產的權利，才能從根本上保證農民的收益，推進集體非農建設用地使用制度的改革。通過集體土地使用權的合理流動，實現(xiàn)集體土地資產的充分顯化。通過和地方人民政府本著多產，少取放活的原則，確定合理的土地權益，其分配比例，要特別維護失地農民的利益。堅持公共目的用地，集體獲取補償費5-25%，農戶獲75-95%，經(jīng)營性用地協(xié)商流轉接國家5%，集體5-25%，農戶70%-90%的比例，并將土地補償費交給通過契約建立的中介監(jiān)督機構負責管理發(fā)放⑦。
工業(yè)化城市化和大型工程建設是我國經(jīng)濟建議加速發(fā)展的根本途徑。而工業(yè)化，城市化和大型工程建設又必然產生失地農民的問題。而形成于計劃經(jīng)濟時期的征地補償制度，使失地農民生活窘迫，影響社會的穩(wěn)定，所以必須改革征地補償制度，以加速我國經(jīng)濟的發(fā)展。
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一、引文
自北京通州畫家村宅基地糾紛案審理以來，由媒體提出的小產權房概念得到社會廣泛認同。檢索中國知網(wǎng)發(fā)現(xiàn)，學術界也在大量使用該概念。以“小產權房+篇名”為條件，在期刊、報紙、特色期刊、國內會議、國際會議、碩博論文等數(shù)據(jù)庫中檢索到文獻2545篇；其他條件不變，擴大至主題檢索，得文獻3140篇；擴大至全文檢索，得文獻19545篇。
本文的研究思路是：首先大量閱讀小產權房文獻，按照論文理論基礎將其歸為政府規(guī)制理論、土地發(fā)展權理論、博弈論、制度變遷理論等不同類型；然后分析這些代表性論文的學術觀點及存在問題。
二、基于不同理論視角的小產權房問題研究評析
1.政府規(guī)制理論
政府規(guī)制理論認為，外部效益和信息不對稱會影響市場機制對資源的配置效率，作為公共利益代表的政府需不同程度地介入經(jīng)濟過程，通過實施監(jiān)管或規(guī)制（Regulation）糾正市場缺陷，實現(xiàn)資源的有效配置?；谠摾碚摰奈墨I普遍認為當前小產權房問題是由政府監(jiān)管不力導致的，但多數(shù)文獻未能深刻認識小產權房問題產生的土地制度根源。
比如，有學者指出，小產權房的大規(guī)模出現(xiàn)是由管理體制不順、基層政府管理能力有限、以及政府尋租導致的；非農開發(fā)權歸屬不明是造成政府規(guī)制失靈的重要原因。有學者立足小產權房市場規(guī)制的困境，從法律層面探索小產權房規(guī)制制度，主張重新修訂憲法解決規(guī)制不力問題。還有學者認為現(xiàn)有小產權房規(guī)制政策法律依據(jù)不足、未體現(xiàn)農民利益；建議調整規(guī)制政策，依據(jù)規(guī)劃和房屋質量分類制定處置方案。
2.土地發(fā)展權理論
土地發(fā)展權（Development right）特指變更用途或提高使用強度的權利。該概念出自英國，后在美國得到成功應用。土地發(fā)展權理論核心是發(fā)展權的轉移與定價。利用土地發(fā)展權制度可以“對沖”規(guī)劃導致的產權擁有者“暴損”和“暴益”（Windfall-wipeout dilemma）?；诶碚摰奈墨I多認為小產權房歸結于發(fā)展權歸屬問題。由于我國發(fā)展權理論研究滯后，實踐層面更是缺乏與之配套的法律和制度環(huán)境，此類研究多止于理論設想。
比如，有學者認為，小產權房大量出現(xiàn)的根本緣由在于農地發(fā)展權的缺失，應嚴格界定征地范圍、實行“兩權歸一”來彌補農民發(fā)展權的缺失。有學者認為，小產權房開發(fā)是農民與地方政府抗爭的結果，政府在產權締約和土地開發(fā)過程中應讓利于民，創(chuàng)造一種市場化的制度環(huán)境。還有學者大膽設想按照某一比例在農民和政府之間分割發(fā)展權，從而徹底解決小產權房問題。
3.博弈論
博弈論是現(xiàn)代經(jīng)濟學標準分析工具之一，主要用于探討公式化的激勵結構，是研究具有競爭性問題的有效手段。博弈論特別關注游戲中的個體預測行為和實際行為，重點探討不同主體的最優(yōu)策略?；谠摾碚摰男‘a權房文獻可以清晰展示各主體決策過程，但分析結果及可靠性受成本收益函數(shù)界定、博弈模型選擇等因素影響較大。
比如，有學者分析了完全信息和不完全信息條件下地方政府與農民的博弈過程，認為嚴禁小產權房交易會使各方長期經(jīng)濟利益受損。有學者在分析政府、集體、開發(fā)商、購房者多方博弈關系后認為，提高征地補償才是解決小產權房的根本出路。還有學者構建復雜的完全信息動態(tài)博弈模型，挖掘各方博弈動機，認為征地補償水平低、執(zhí)法成本高等因素導致了小產權房的泛濫，建議通過構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場化解小產權房難題。
4.制度變遷理論
制度變遷理論認為，制度就是決定人與人相互關系的行為規(guī)范。合理的制度安排可減少不確定性，降低經(jīng)濟社會運行成本。隨著外部條件變化，原制度均衡格局因獲利機會的出現(xiàn)被打破，制度變遷需求因此產生。制度變遷理論可以精彩詮釋小產權房的形成原因，但其脫離地價增值微觀機制，往往使得政策建議趨于空泛。
1、政府行為失范是導致被征地農民養(yǎng)老保障權益受損的重要原因
自改革開放以來，尤其是進人上世紀90年代后，我國的城市化水平日新月異。隨城市化進程的加快速，導致土地非農化、農民失地的的問題日益嚴重。農民失去了土地，“農民”身份不復存在，其低廉的生活和生存保障也隨之失去，雖然農民在“轉非”之初，有一定數(shù)額的安置補助費，但那往往是杯水車薪，這就使得大量的被征地農民長期處于“種田無地、就業(yè)無崗、低保無份”的邊緣境地，因征地引發(fā)的社會矛盾不斷加劇，甚至危及社會穩(wěn)定。導致被征地農民權益受損的原因很多，其中政府在解決被征地農民問題中的某種程度的不作為是主要原因之一。
其一，錯誤的政績觀導向。長期以來，“發(fā)展是硬道理”被片面地理解為“gdp增長是硬道理”?；蔚陌l(fā)展觀必然導致錯誤的政績觀。各級政府官員的考核、升遷、獎懲無不與gdp增長、城鎮(zhèn)擴建“美容”、道橋修建、招商引資等量化指標密切掛鉤。土地是政府掌握的最大財產之一，通過有效運作土地資產，以地生財，可以實現(xiàn)收益最大化。為此，不少地方政府及其官員為了追求政績、擴充財政，盲目審批、出讓國有土地，從事低征高售等投機活動，甚至認為“經(jīng)營城市就是搞房地產，城市競爭就是地價競爭”。激烈的地價競爭，使得投資環(huán)境較好的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，也競相壓低地價，降低門坎，以增加吸引投資的“亮點”。根據(jù)國土資源部的統(tǒng)計，20世紀90年代以來，地方政府土地出讓金年平均收人在500億元以上，縣、區(qū)土地出讓金收人已占到其財政收人的1/3以上，有的高達60%。
其二，政府角色錯位。我國政府在征地過程中具有行政和市場雙重主體資格:當政府作為市場主體時，政府就是經(jīng)營者，負責土地供給，牟取土地經(jīng)濟利益;當政府作為行政主體時，政府又成為社會管理者，它一方面負責供給經(jīng)濟社會發(fā)展的宏觀調控政策，另一方面又對自身的征地行為進行監(jiān)督，成為征地過程中的監(jiān)督者。政府的這種雙重角色正是造成征地過程中頻頻出現(xiàn)的諸如以地生財、權利尋租等行為失范的深層次原因。在土地交易中，地方政府對依法行政、規(guī)范市場秩序、優(yōu)化市場環(huán)境的“服務員”角色漠然視之，卻熱衷于成為農民與用地單位之間利益博弈的“裁判員”和“運動員”。這樣的博弈結果絕無公平、公正而言。在北京市郊區(qū)城市化進程中失地農民利益問題的調研中發(fā)現(xiàn)，基本所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都參與了和用地單位的征占地談判，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至明文規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應收取的土地流轉收益比例。
2、政府在被征地農民養(yǎng)老保障問題上應積極作為
征地是政府行為，養(yǎng)老也是政府行為，政府要進一步樹立“以人為本”的執(zhí)政思路，落實科學發(fā)展觀，統(tǒng)籌城市化發(fā)展與解決被征地農民問題，構建被征地農民養(yǎng)老保障體系，積極肩負起制定被征地農民養(yǎng)老保險政策，加大財政投人，確保所需資金及時籌集到位，并通過有效運作實現(xiàn)基金保值增值，切實解決被征地農民的后顧之憂。
2.1城市化必須堅持以人為本的宗旨，充分體現(xiàn)被征地農民的利益和意志
建國初期，國家通過工農產品價格“剪刀差”，讓廣大農村、農民付出了沉重代價。在當前城鄉(xiāng)差距加大的社會背景下若繼續(xù)采取“農業(yè)為工業(yè)積累”的征地思維是不可取的。這種觀念不改，農民永遠不能享受“國民待遇”，城市化和現(xiàn)代化也不可能順利實現(xiàn)。強調以人為本，就是強調城市化以保障和維護被征地農民等經(jīng)濟主體的利益為宗旨，不應以犧牲他們的利益為代價。為此，各級政府部門應切實確立“以民為本，不與民爭利”的指導思想，把政府職能的重點從城市建設、盲目擴張、招商引資轉移到社會保障、就業(yè)和教育等服務上來，其中關鍵是加速土地要素市場改革將土地控制和管理的權力從政府手中還給市場和社會?！罢肋h只是一個服務問題，而不是權力問題?！贝送猓M一步完善黨政干部政績考核機制，把對被征地農民的補償安置狀況作為一項考核內容和指標，切實改變一些地方存在的一味追求政績、損害農民利益、粗放用地的現(xiàn)象。
2.2合理設計被征地農民養(yǎng)老保險制度
社會養(yǎng)老保障體系的構建是一個復雜的問題，它涉及到現(xiàn)階段我國的社會、經(jīng)濟、政治、文化條件以及現(xiàn)有和可能達到的綜合國力水平。所以，為被征地農民設計社會養(yǎng)老保障制度這一復雜的問題只有政府部門才可能解決，各級政府必須要承擔養(yǎng)老保險政策制定的責任，具體包括制度模式選擇、統(tǒng)籌資金的來源、養(yǎng)老基金的保值增值、運營和監(jiān)管等問題。鑒于我國各個地區(qū)發(fā)展很不平衡，被征地農民養(yǎng)老保障水平無法在全國范圍內完全統(tǒng)一。各地政府可以根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平進行調整，使得本制度既能解決被征地農民的養(yǎng)老問題，又保持了當?shù)氐母偁幜Α?/p>
2.3在資金籌集和保值增值上發(fā)揮應有的作用
在土地收益分配的實際操作過程中，政府獲得了土地收益的大部分，在這種利益分配格局之下，政府有必要，也必須為被征地農民的養(yǎng)老保障提供資金。同時這也有利于吸引那些不愿意為養(yǎng)老存錢的被征地農民積極參加這個養(yǎng)老計劃，從而減少制度推行的成本。在基金人不敷出時，政府應充當“最后出臺”角色，即當養(yǎng)老保障基金收人不抵支時，由財政給予補貼。
各國實踐證明，依靠發(fā)達的金融市場進行養(yǎng)老金的高效管理和多元化投資，是養(yǎng)老基金保值增值的重要途徑。但當前我國的金融市場發(fā)育還很不完善，無論是市場主體結構還是經(jīng)驗、技術等方面，都難以滿足養(yǎng)老金進人市場后所產生的需求。為此，政府必須大力采取有效措施，加快我國商業(yè)銀行的改制進程，培養(yǎng)大量的合格金融中介機構，完善金融市場主體結構，同時積極推進資本市場建設。此外，作為政府還必須制定完善基金監(jiān)管的系列制度，形成養(yǎng)老基金監(jiān)管的合理模式，確保養(yǎng)老基金的安全運行。
2.4加快制定相關法律法規(guī)，確保被征地農民養(yǎng)老保障制度的有序推進
土地征收是國家、政府為了公共目的而強制將集體所有的土地收為國家所有并給予補償?shù)姆芍贫取Ｍ恋卣魇盏哪康?、過程以及方式方法都應當經(jīng)過法律的明確規(guī)定，我國的《中華人民共和國土地管理法》、《物權法》等法律規(guī)范都對該項制度有一定的規(guī)范，但是在實際的操作應用之中，土地的征收程序依然存在著缺失，這也就導致了農民的合法權益無法得到正當合理的保障，從而可能引發(fā)一系列的沖突、矛盾，阻礙我國社會主義和諧社會的構建。因此，進一步完善構建土地征收制度已成為我國法制化進程推進的當務之急。
一、土地征收過程中存在缺失
（一）“公共利益”定義不明
《中華人民共和國土地管理法》第2條第4款規(guī)定:“國家為了公共利益的需要可以對土地實行征收或征用并給予補償。”法律條文明確了土地征收的目的以及條件，即是為了“公共利益”，國家政府可以通過強制征地的方式取得該地的使用權、所有權，這也就導致了農村集體喪失了該地的使用權與所有權。要知道，農民大都依靠著土地來生活，喪失土地會給其造成長遠的利益損失，其有可能因為土地被征收而失去了自己的生活來源。因此，國家政府在征收土地的過程中必須慎重考量。而法條之中所示“公共利益”的范圍就太過于寬泛，沒有明確指向何謂“公共利益。”從而導致國家政府機關任意以“公共利益”的需要為名征收土地。這將進一步擴大國家政府機關的權利濫用，以至于切實侵害了農民的經(jīng)濟利益。
（二）政府權力過大，信息難以公開
由于土地征收是政府通過其強制力來進行，這也就導致了從征收決定的做出到征收行為的實施都是經(jīng)由政府一手操作，雖然有聽證制度，但是該制度僅僅限于土地補償安置的范圍內，公眾無從得知有關土地征收決定的做出以及實施的具體細節(jié)。同時鑒于《征用土地公告辦法》（2001）第五條“征用土地公告應當包括下列內容：（一）征地批準機關、批準文號、批準時間和批準用途；（二）被征用土地的所有權人、位置、地類和面積；（三）征地補償標準和農業(yè)人員安置途徑；（四）辦理征地補償?shù)怯浀钠谙?、地點?！钡囊?guī)定，公告條款并未要求說明征收行為是否與“公共利益”有關，因此公眾無法如實得知征收的目的是否合理，所以也就難以維護自身的合法利益。并且基于征收機關、監(jiān)督機關都為政府部門，因此這種事后公告，很難保障被征收者的上訴權利。
（三）補償標準不一，補償過低
根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第四十七條的規(guī)定，“征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍。征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農業(yè)人口數(shù)計算?！睆脑摋l法規(guī)可知，我國土地征收的補償標準因地區(qū)不同而不同，補償?shù)臉藴什煌耆侠?。這項規(guī)定并未將天災等不可抗力因素考慮在內，同時也規(guī)避了土地增值這種必然性趨勢，將補償?shù)臉藴识椤叭昶骄戤a值的六至十倍”勢必會侵犯被征收人的潛在利益，造成他們未來的生活乃至子孫后代的合法權益受到侵害。有些被征收人甚至因為土地被征收而導致喪失生活來源，從而降低了生活品質。這與我國所追求的提高人民生活水平的美好愿望實屬相違背的。
二、完善土地征收過程中的正當程序
（一）確立征收的目的
我國土地征收法將征收的目的定為為了“公共利益”的需要，并未對其確切的指向性做出明確的規(guī)定，這就有可能導致政府機關的權利濫用。而我國臺灣地區(qū)在對于征收目的的確立方面就比較詳細，“臺灣土地征收條例”第3條規(guī)定“國家因公益需要，興辦下列各款事業(yè)，得征收私有土地；征收之范圍，應以其事業(yè)所必須者為限：一、國防事業(yè)。二、交通事業(yè)。三、公用事業(yè)。四、水利事業(yè)。五、公共衛(wèi)生及環(huán)境保護事業(yè)。六、政府機關、地方自治機關及其它公共建筑。七、教育、學術及文化事業(yè)。八、社會福利事業(yè)。九、國營事業(yè)。十、其它依法得征收土地之事業(yè)?！蔽覈牧⒎C關、行政機關也應根據(jù)我國的基本國情對于土地征收的目的加以適當?shù)拇_立、規(guī)范，以此保證有法可依，從而限制征地機關的權利濫用，保障被征地人的合法利益。
（二）完善有效的聽證制度
根據(jù)我國《國土資源聽證規(guī)定》，我國土地征收聽證的適用范圍僅僅限于征地補償安置的聽證。對于土地征收決定的做出是否符合“公共利益”以及征收的目的等等關乎被征地人切身利益的信息沒有具體聽證規(guī)范的實行。
同時，《國土資源聽證規(guī)定》第二十一條規(guī)定“當事人應當在告知后5個工作日內向聽證機構提出書面申請，逾期未提出的，視為放棄聽證；但行政處罰聽證的時限為3個工作日。放棄聽證的，應當書面記載?！币屔硖庌r村的被征地人在5個工作日內提出書面申請實非易事，而且他們極有可能無法確定自己所享有的權利，不明自己具體有何權利。因此，總而言之，為了保護被征收人的弱勢地位，聽證制度應該得到更好的完善。第一，擴大聽證內容的范圍，使被征地人得以明確知曉政府的征地行為是否符合征收目的。②第二，適當延長聽證申請時間，使被征地人能夠做好充分的準備。第三，完善聽證制度的回避程序。由于，聽證主持人等與相關利益有密切關系的人也都與行政機關相應的聯(lián)系，所以很難保證聽證的公平性。因此，完善有效的聽證制度是當務之急，值得有關部門納入考慮范疇。
（三）建立合理的征地補償機制
我國目前采用的是以貨幣補償安置為主，以產業(yè)安置為輔的土地補償安置。這無疑是有一定問題的。由于現(xiàn)今的經(jīng)濟形勢，土地的價值越來越高，因此以貨幣來作為補償手段，無法保障被征收人的利益。從長遠來看，土地被征收之后，很可能意味著該農民的衣食住行都無法得到保障，而前期所進行的安置補助的貨幣補助無法確保農民的長期生機。
