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本文先后闡述了我國土地管理法中土地的所有權和使用權制度；我國集體土地的五項征用原則；國有土地有償使用的使用權出讓、出租、作價入股和劃撥的形式。并著重介紹了國有土地使用權出讓的四種形式：一.以協(xié)議方式出讓土地；二.以招標方式出讓土地；三.以拍賣方式出讓土地；四.以協(xié)議方式出讓土地。在最后介紹了目前我國閑置土地的認定方法及國家對其處置的方案。
關鍵詞：集體土地國有土地土地使用權
一．中國現行土地制度的內容
（一）我國土地目前的利用現狀
土地是人類賴以生存和發(fā)展的最珍貴的自然資源，是一切勞動過程得以實現的必要條件和物質基礎，是農業(yè)最基本的生產資料，也是工業(yè)生產的場所。我國總土地面積為960萬平方公里（折合144億畝），其中有耕地14.9億畝、草地42.9億畝、林地18.3億畝，其它面積為67.9億畝。應當說我國國土遼闊，土地資源是豐富的，但是人口眾多，人均耕地僅有1.2畝左右，遠遠低于世界人均耕地4.8畝的水平①。再加上長期以來，人們無法使用土地，對科學開發(fā)和利用土地問題重視不夠，亂占濫用等現象很普遍，土地資源遭到破壞，耕地面積逐年減少，土地問題的矛盾將日益尖銳。為了管好和用好土地，必須制定和完善土地管理法規(guī)，以便更好地用法律手段調整土地關系，保護土地資源。
為了適應土地管理和全面建設小康社會的需要，提高土地的集中節(jié)約利用水平，緩解建設用地指標不足的壓力，滿足經濟社會發(fā)展對土地資源的需求，近年來開封市政府按照河南省政府常務會議關于開展磚瓦窯場、工礦廢棄地整治工作的指示精神，依據國務院加強耕地保護的要求和法律、法規(guī)的規(guī)定，在全市范圍內開展磚瓦窯場、工礦廢棄地的整治工作，并取得可喜成績，這樣，不僅提高了土地的集中節(jié)約利用效率，減少耕地占用，降低用地成本，減少閑置浪費，更能促進小康社會的建設。
（二）土地的所有權制度
土地的所有權，是指土地所有人在法律規(guī)定的范圍內占有、使用和處分土地，并從土地上獲得利益的權利。土地所有權制度是保護土地所有制的法律工具我國《憲法》和《土地管理法》都明確規(guī)定我國土地所有制為社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。全民所有，即國家所有土地的所有權由國務院代表國家行使。集體所有，即農民群眾集體經濟組織（或村民委員會）的土地的所有權。
目前我國存在兩種土地所有制形式，即土地的國家所有制和土地的農村集體所有制?！吨腥A人民共和國憲法》第十條規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有，農村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！蓖瑫r，《中華人民共和國土地管理法》第二條規(guī)定：“中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。”顯然，我國現行的土地所有權制度與國家推行的社會制度即公有制是相適應的。
（三）土地的使用權制度
土地的使用權，是指土地使用人依照法律的規(guī)定，對占有的土地進行合理利用的權利。所有權的內容是由占有、使用、收益和處分的權能組成的。我國土地管理法規(guī)定，國有土地和農民集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個人使用。使用土地的單位和個人，有保護、管理和合理利用土地的義務。單位和個人依法使用的國有土地，由縣級以上人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認使用權。
農民集體所有的土地依法用于非農業(yè)建設的，由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認建設用地使用權。
我國的土地使用權制度，應視使用者使用土地的所有權性質而定。一般情況下，農民使用本集體所有的土地是無償的。不僅如此，由于歷史原因引起的非農業(yè)人口使用的農村集體所有的土地也是無償的，比如宅基地，對于國有土地來說，除了法律規(guī)定的無償使用者外，就連中國公民住宅使用的國有土地都是有償的?！吨腥A人民共和國土地管理法》第二條第五款規(guī)定：“國家依法實行國有土地有償使用制度。但是，國家在法律規(guī)定的范圍內劃撥土地使用權的除外?！?/p>
隨著我國社會主義市場經濟的發(fā)展，大中城市的城鄉(xiāng)結合部都成為經濟社會化和土地利用變化最為頻繁和快速的地區(qū)，流動人口增加導致的房屋、土地租賃為主要形式的土地市場發(fā)展較快。土地利用非農化速度加快，集體建設用地流轉越來越普遍，隨著體制改革，結構的調整與資產的重組，現在進行的結構調整就是通過產權的交易、轉讓，依靠資本市場來進行的。
二．我國集體土地的征用原則
我國將土地分為農用地、建設用地和未利用地，在征用土地時，土地管理部
門和用地單位必須嚴格遵守以下原則：②
（一）珍惜耕地、合理利用土地的原則
土地是人類賴以生存和生活的基礎，我國耕地具有明顯的特點：人均占有耕地少、耕地總體質量差、生產水平低、退化嚴重、后備資源不足。但是，隨著城市建設的發(fā)展和建立社會主義市場經濟的需要以及人民生活水平的不斷提高，必然還要占用一部分耕地，因此，在征用地時必須要堅持“一要吃飯、二要建設”的方針，必須堅持精打細算，能少占土地就不多占，能利用荒地就不占用耕地，堅決反對征而不用、多征少用、浪費土地的做法。
（二）保證國家建設用地原則
在征用土地時應反對兩個極端：一是以節(jié)約土地為理由，拒絕國家征用；二是大幅度提高征地費用，以限制非農業(yè)部門占用土地。因此，既要貫徹節(jié)約用地的原則，又要保證國家建設項目所必須的土地。
（三）妥善安置被征地單位和農民的原則
由于中國土地遼闊，各地情況差異較大，補償、補助標準很難確定，更不易統(tǒng)一，但補償、補助要求適度。所謂適度，是既不要因為征用土地而降低被征地生產單位的生產水平和農民個人的生活水平，也不要因征地而過大的提高農民的生活水平或超過當地的生活水平。
（四）有償使用土地的原則
有償使用土地，是管好土地、促進節(jié)約用地和合理利用土地、提高經濟效益的經濟手段。在一個相當長的時期內，土地使用制度將實行雙軌制，既土地使用權有償出讓和土地使用權劃撥兩種制度長期并存。
（五）依法征地的原則
建設單位征用土地，必須依據國家的有關規(guī)定和要求，持有國家主管部門或縣級以上人民政府批準的證書和文件，并按照征用土地的程序和法定的審批權限，依法辦理了征用手續(xù)后，才能合法用地③。凡無征地手續(xù)或無權批準使用土地的單位批準使用的土地或超權限批準使用的土地，均屬非法征地，不受法律保護。
三．國有土地有償使用的形式
國有土地有償使用是指國家將一定時期內的土地使用權提供給單位和個人
使用，而土地使用者一次或分年度向國家繳納土地使用費的行為。目前，國有土地有償使用的形式如下：
（一）國有土地使用權出讓
國有土地使用權出讓，是指國家將土地使用權在一定年限內出讓給土地使用者，由土地使用者向國家支付土地使用權出讓金的行為。
國有土地使用權出讓必須符合土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃和土地利用年度計劃，可以采取招標、拍賣、協(xié)議、掛牌交易的方式。商業(yè)、旅游、娛樂和豪華住宅用地，有條件的，必須采取拍賣、招標方式；沒有條件，不能采取拍賣、招標方式的，可以采取雙方協(xié)議的方式④。出讓的最高年限是由國務院規(guī)定，應當簽定書面合同，合同由市、縣人民政府土地管理部門與土地使用者簽定；使用者要改變土地用途必須取得出讓方和市、縣人民政府規(guī)劃主管部門的同意，簽定土地使用權出讓合同變更協(xié)議或重新簽定土地使用權出讓合同，相應調整土地使用權
金。國家對土地使用者依法取得的土地使用權，在出讓合同約定的年限屆滿前不得收回。
（二）國有土地使用權出租
國有土地使用權出租，是指土地使用者作為出租人將土地使用權隨同地上建筑物、其他附著物租賃給承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行為。
在我國土地使用者如果未按土地使用權出讓合同規(guī)定的期限和條件投資、開發(fā)土地的，不得出租土地使用權；在土地使用權出租時，出租人與承租人應當簽定租賃合同，其內容不得違反國家法律、法規(guī)和土地使用權出讓合同的規(guī)定，出租人必須履行土地使用權出讓合同中規(guī)定的義務；土地使用權和地上建筑物、其他附著物出租時，出租人必須依法辦理登記手續(xù)。
（三）國有土地使用權作價入股
對于省級以上人民政府批準實行授權經營或國家控股公司試點的企業(yè)方可采用授權經營或國家作價出資（入股）方式配置土地。經國務院改制的企業(yè)，土地資產處置方案應報國土資源部審批；其他企業(yè)的土地資產處置方案應報土地所在的省級土地行政主管部門審批。
（四）國有土地使用權劃撥
國有土地使用權劃撥，是指經縣級以上人民政府依法批準后，在土地使用者依法繳納了土地補償、安置等費用后，國家將該幅土地交付給土地使用者使用，或國家將土地使用權無償交付給土地使用者的行為。
我國下列幾種建設用地的土地使用權，確屬必須的，可以由縣級以上人民政府依法批準劃撥：⑴國家機關用地和軍事用地。⑵城市基礎設施用地和公益事業(yè)用地。⑶國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地。⑷法律、法規(guī)規(guī)定的其他特殊用地⑤。在這里需要說明，對國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地項目，可以劃撥方式提供土地使用權。但是對于以營利為目的，非國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地項目的，應當以有償使用方式提供土地使用權。
四．土地取得的程序及有關規(guī)定
（一）集體土地征用的程序
嚴密可行的工作程序，對于提高工作效率、防止失誤、保證工作質量有著重要的作用。征用集體土地一般按照下列工作程序辦理：先申請用地，建設單位持經批準的設計任務書或初步設計、年度基本建設計劃以及地方政府規(guī)定需提交的相應材料、證明。凡土地所在地的縣級以上地方人民政府土地管理部門申請建設用地，縣級以上人民政府土地行政管理部門負責建設用地的申請、審查、報批工作，對應受理的建設項目在30日內擬訂農用地轉用方案、補充耕地方案、征地方案和供地方案，編制建設項目用地呈報說明書，經同級人民政府審核同意后報上一級土地管理部門審查，經批準的建設用地，由被征用土地所在地的市、縣人民政府組織實施。建設用地批準后直至頒發(fā)土地使用證書之前，應進行跟蹤和管理。建設項目竣工驗收后，用地單位向當地土地管理部門提出土地登記申請，經測繪部門測繪，核定用地面積，確認土地權屬界限，地籍管理部門注冊登記后由人民政府頒發(fā)土地使用證，作為使用土地的法律憑證。
（二）國有土地使用權出讓的形式
為了進一步對國有土地的管理，體現市場經濟中的公開、公平、公正原則，在我國除涉及國家安全和保密外，都必須向社會公開。招標、拍賣出讓國有土地使用權不僅集中體現了公開、公平、公正的原則，同時可以實現政府按規(guī)劃統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一供地，以供應引導和制約需求，實現土地優(yōu)化配置，還可以有效防止土地出讓中的不正之風和腐敗行為，保障依法行政。
1.以協(xié)議方式出讓土地使用權主要適用于：高科技項目用地；福利住宅用地；國家機關、部隊、文化、教育、衛(wèi)生、體育、科研和市政公共設施等非營利性用地；政府批準的其他用地。土地使用者需要按協(xié)議出讓方式獲得土地使用權時，可向土地使用權出讓方索取地塊的有關資料和文件，并于規(guī)定的時間內提交包括土地開發(fā)建設方案、出讓金數額及付款方式等內容的文件。出讓方在收到上述有關文件后，應于規(guī)定期限內給予答復。如果雙方均有意向，就可進一步協(xié)商，直至達成協(xié)議。土地使用者可與土地管理部門簽定合同并支付定金。土地使用者支付出讓金后，可向土地管理局或房地產管理部門辦理使用登記，領取國有土地使用證。
2.以招標方式出讓土地使用權是指在規(guī)定的期限內，由符合條件的單位和個人以書面的形式投標，競投某一地塊的使用權，由招標人經過開標、評標，最后擇優(yōu)中標者的出讓方式。其程序是依據市、縣人民政府土地行政主管機關根據社會經濟發(fā)展計劃、產業(yè)政策、土地利用總體規(guī)劃等擬訂招標公告，包括出讓地塊的用途、年限、出讓方式、時間等內容，邀請有意向的公民、法人和其他組織參加國有土地使用權招標。招標分為公開招標和定向招標。投標人提出申請后，招標人對其資格能力等方面進行審查，然后向符合條件的投標人發(fā)出招標文件，投標人在拖表結束前將標書投入標箱，并交納保證金，標書投入標箱后不可撤回，如果撤回投標書，則投標人喪失保證金，但在投標截止日期前如果需要修改標書可另投修改好的標書，原標書歸于無效。招標人按照招標公告規(guī)定的時間、地點開標，推選代表檢查標箱的密封情況，應當開啟標箱，宣布招標人名稱、投標價格和投標文件的主要內容（投標人少于三個的應重新招標）最后由評標小組進行評標，中標者保證金可轉為定金，亦有地方規(guī)定可抵作出讓金，未中標者可退還保證金，中標者在拿到中標通知書之后，在一定時間內和招標人簽定《國有土地使用權出讓合同》并支付規(guī)定數額的定金，在簽約后60日內支付全部土地使用權出讓金，過期不全部支付的，招標人有權解除合同，并請求違約賠償。
3.以拍賣方式出讓國有土地使用權，是指出讓人拍賣公告，由競買人在指定時間、地點進行公開競價，根據出價結果確定土地使用者的行為。國有土地使用權作為一種財產權利，可以通過拍賣這種競爭易方式得到較為充分的對價。其程序是拍賣出讓國有土地使用權是指出讓拍賣公告，由競買人在指定的時間、地點進行公開競價根據出價結果確定土地使用者的行為。市、縣人民政府土地行政主管部門應當根據土地估價結果和政府產業(yè)政策確定底價，在拍賣前七日，拍賣人應通過報紙和其他新聞媒體拍賣公告。公告內容包括：拍賣時間、地點、出讓地點的編號、位置、面積、用途、使用條件、出讓年限；競拍人應當具備條件，并辦理相關手續(xù)⑥。拍賣當天，由主持人介紹有關拍賣的情況，宣布起叫價，競買人競價，最高應價者為競得人，應當注意競買人不足三人，或競買人的最高應價未達到底價時，主持人應當終止拍賣。拍賣成交后，雙方應當簽署成交確認書，買方應當持拍賣出具的成交證明和有關材料向土地管理部門辦理證照變更手續(xù)。
4.國有土地使用權通過協(xié)議方式出讓給土地使用者。在我國只有除法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定應當采用招標、拍賣或掛牌方式外才可采取。出讓金不得低于新
增建設用地的土地有償使用費、征地補償費用以及按照國家規(guī)定應當交納的有關稅費之和；有基準地價的土地協(xié)議出讓最低價不得低于出讓地塊所在級別基準地價的70%。實行授權經營、作價出資方式取得應按政府收取出讓金額計作國家資本金或股金。以協(xié)議出讓方式取得國有土地使用權的土地使用者，需要將土地使用權出讓合同約定的土地用途改變?yōu)樯虡I(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經營性用途的，應當取得出讓方和市、縣人民政府城市規(guī)劃部門的同意，簽定土地使用權出讓合同變更協(xié)議或者重新簽定土地使用權出讓合同，按變更后的土地用途，以變更時的土地市場價格補交相應的土地使用權出讓金，并依法辦理土地使用權變更登記手續(xù)。
五.我國閑置土地的處置辦法
閑置土地，是指土地使用者依法取得土地使用權后，未經原批準政府同意，超過規(guī)定的期限未動工開發(fā)建設的建設用地。
在我國國有土地有償使用合同或者建設用地批準書未規(guī)定動工開發(fā)建設日期，自國有土地有償使用合同生效或者土地行政主管部門建設用地批準書頒發(fā)之日起滿一年未動工開發(fā)建設的；已動工開發(fā)建設但開發(fā)建設的面積占應動工開發(fā)建設總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足25%且未經批準終止開發(fā)建設連續(xù)滿一年的都認定為閑置土地。
目前我國的處置方案有：（1）延長開發(fā)建設時間，但最長不得超過一年；（2）改變土地用途，辦理有關手續(xù)后繼續(xù)開發(fā)建設；（3）安排臨時使用，待原項目開發(fā)建設條件具備后，重新批準開發(fā)，土地增值的由政府收取增值地價；（4）政府為土地使用者置換其他等價閑置土地或者現有建設用地進行開發(fā)建設；（5）政府采取招標、拍賣等方式確定新的土地使用者，對原建設項目繼續(xù)開發(fā)建設，并對原土地使用者給予補償；（6）土地使用者與政府簽訂土地使用權交還協(xié)議等文書，將土地使用權交還政府。原土地使用者需要使用土地時，政府應當依照土地使用權交還協(xié)議等文書的約定供應與其交還土地等價的土地。
在城市規(guī)劃區(qū)范圍內，以出讓等有償使用方式取得土地使用權進行房地產開發(fā)的閑置土地，超過出讓合同約定的動工開發(fā)日期滿一年未動工開發(fā)的，可以征收相當于土地使用權出讓金20%以下的土地閑置費；滿兩年未動工開發(fā)時，可以無償收回土地使用權；但是，因不可抗力或者政府、政府有關部門的行為或者動
工開發(fā)必須的前期工作造成動工開發(fā)延遲的除外。
綜上所述，大家都能看出，土地作為重要的生產資料，無論在什么樣的社會，無論在什么樣的經濟結構下，都是一樣重要的。為此，我國政府在近年來也出臺了一些相關的法律、法規(guī)，只有管好國有土地和集體所有土地，進行科學的土地規(guī)劃，合理利用和征用土地，建立良好的土地管理秩序和生態(tài)環(huán)境，才能促進社會主義市場經濟的協(xié)調發(fā)展。
[注釋]：
①參見《經濟法學》主編潘靜成，中央廣播電視大學出版社出版，2000年8月。
②參見1988年8月29日修訂的《中華人民共和國土地管理法》第一章第四條。
③參見1999年1月1日起施行的《中華人民共和國土地管理法實施條例》第
五章第二十二條。
④參見1995年1月1日起施行的《中華人民共和國城市房地產管理法》第二章第十二條。
⑤參見《房地產基本制度與政策》主編陸克華，中國建筑工業(yè)出版社出版，2003年5月第49頁。
⑥參見1997年1月1日起施行的《中華人民共和國拍賣法》第四章第二條。
[參考文獻]：
1.《土地利用管理文件匯編》地質出版社出版，2004年12月。
2.《土地利用管理調研報告匯編》國土資源部土地利用管理司編，2004年11月。
3.《經濟法學》主編潘靜成，中央廣播電視大學出版社出版，2000年8月。
4.《房地產政策與法規(guī)》主編孫辛勤李勝利，中國物資出版社出版，1998年11月。
2、工商資本進入農業(yè)領域的準入和監(jiān)管政策滯后，力度有待加強。一是工商資本進入農業(yè)領域審批監(jiān)管執(zhí)法主體缺位。目前，從國家和省級層面還未出臺工商資本進入農業(yè)領域的準入條件和監(jiān)管辦法，也未明確準入審批部門和監(jiān)管執(zhí)法部門。比如，工商資本進入農業(yè)領域的準入條件具體是由誰制定、是屬于前置審批條件還是作為附加參考條件；出現改變耕地用途的情況是由哪個部門監(jiān)管、違規(guī)者處罰的依據、程序及標準等都沒有明確規(guī)定。二是地方利益驅動導致工商資本進入農業(yè)領域監(jiān)管失軟。目前，地方政府受大招商政策的影響，為完成當地招商引資任務，對外來工商資本進入農業(yè)領域不愿主動設立門檻，避免因設置準入條件束縛當地手腳，更不可能主動把工商資本擋在門外。同時，限制工商資本經營農業(yè)的范圍，既影響社會資本投入農業(yè)的積極性，又影響當地政府的招商引資。在這種政策導向和利益驅使下，地方政府對制定工商進入農業(yè)領域的準入條件不積極，對工商企業(yè)長期流轉農戶土地出現的“非農化”“非糧化”現象監(jiān)管不到位，個別地方甚至是聽之任之，放手不管。
3、農村土地流轉風險保障金制度管理辦法缺失，認識有待提高。一是土地流轉風險保障金制度具體內容不明確。各地對土地流轉風險保障金的繳納比例、資金來源渠道缺乏依據和標準。流轉承包土地每667m2需要交納多少保證金合適無法界定，太多就會增加土地流入方的資金負擔，影響正常經營，太少又無法完全規(guī)避風險，達不到應有的目的；土地流轉風險保障金的收取和監(jiān)管部門不明確、資金使用程序不清楚；對流入方不愿繳納土地流轉風險保障金的，缺乏強制性執(zhí)行的依據和手段。二是對土地流轉風險保障金制度思想認識上存在偏差。部分地方認為，農村承包土地流轉是一種市場行為，在堅持依法、自愿、有償的基礎上，由家庭承包農戶與新型農業(yè)經營主體或工商企業(yè)自發(fā)簽訂流轉協(xié)議，出現風險原則上應由雙方自行解決，政府在土地流轉過程中起到指導、規(guī)范和服務作用。如果讓地方財政拿出一部分資金來建立土地流轉風險保障金，由政府對土地流轉風險進行“兜底”，地方的積極性不高。對于新型農業(yè)經營主體而言，由于缺乏有效抵押物，農業(yè)經營貸款難現象普遍存在。在這種背景下，作為農村承包土地的流入方，除要預付流出方土地價款外，如果再要求繳納一定的風險保證金，無形中加劇了流入方的資金負擔。因此，對建立農村土地流轉風險保障金認識上還不到位，思想有顧慮。
二、幾點建議
推進農村土地流轉制度改革，是河南省委全面深化農村改革的重要內容，符合十八屆三中、四中全會和中央1號文件精神，符合河南農業(yè)農村發(fā)展實際。開展農村土地承包經營權抵押貸款，是盤活農村土地資源和增加農民財產性收入的重要手段；加強工商資本進入農業(yè)領域的準入和監(jiān)管，是降低工商資本進入農業(yè)領域“非糧化”比率和杜絕“非農化”、保證農地農用和糧食安全的重要舉措；實施農村土地流轉風險保障金制度，是規(guī)避農村土地流轉風險和保護農民土地收益的重要保障。因此，堅定不移推進這項改革，既要積極探索，又要慎重穩(wěn)妥；要在建立和完善相關制度上下功夫，要在搭建服務平臺上下功夫，要在探索和完善運作模式上下功夫。
（一）建議制定完善相關管理辦法一是按照已出臺的《河南省農村土地承包經營權抵押貸款暫行管理辦法》的要求，積極鼓勵支持金融機構制定農村土地承包經營權抵押貸款實施細則，確保農村土地承包經營權抵押貸款能夠順利推進和規(guī)范運行；二是著手研究制定省級工商資本進入農業(yè)領域的準入條件和監(jiān)管辦法，鼓勵有條件的縣（市）先行先試，明確工商資本進入農業(yè)領域的具體條件和監(jiān)管實施細則，強化社會資本長期租用農戶土地的監(jiān)管；三是引導各地制定《農村土地流轉風險保障金制度》，明確風險保障金的籌措比例和渠道、使用范圍、審批程序和監(jiān)管辦法，促進農村流轉土地規(guī)范有序。
（二）建議積極穩(wěn)妥推進改革試點各地要進一步提高認識，加強組織領導，強化部門聯(lián)動，完善配套政策，積極穩(wěn)妥開展農村土地流轉制度改革相關試點。要選擇地方財力比較強、政府推動積極性高、土地流轉比較規(guī)范的縣（市）和承貸積極性高的金融機構，共同開展農村土地承包經營權抵押貸款試點；選擇條件成熟的縣（市），通過籌措一部分財政資金，收取承租方繳納的一部分資金，共同建立農村土地流轉風險保障基金；選擇土地流轉比率高的縣（市）開展工商資本進入農業(yè)領域的準入和監(jiān)管試點，強化工商資本長期流轉農戶土地的用途管理。省農村土地流轉制度改革各成員單位，要加強對試點的指導和服務，強化檢查和督導，提升總結經驗，逐步擴大試點范圍。
（三）建議注重抓好重點環(huán)節(jié)
1、在農村土地承包經營權抵押貸款方面，一要穩(wěn)步開展確權頒證，完善登記管理。加快農村土地承包經營權確權進度，適時拓寬確權范圍，完善確權登記管理，詳盡掌握土地經營權屬面積、時限、承包人經營意愿和能力等。對需要辦理擔保融資的，可試點優(yōu)先確權頒證，開展擔保登記備案工作，建立健全土地臺賬，為金融機構開展農村土地承包經營權抵押融資奠定基礎。二要建立產權交易和價格評估機構，完善交易服務。建立農村產權交易中心或充實完善農村土地流轉服務中心，開展農村土地承包經營權的抵押登記、信息和流轉交易等服務。對于抵押融資的土地權利一旦發(fā)生風險,可在農村產權交易中心或農村土地流轉服務中心上，通過拍賣方式對擔保標的進行處置流轉；建立農村土地流轉價格評估機構，制定農村土地價值參考標準，開展價值評估服務，簡化價值評估程序，為金融機構開展農村土地承包經營權抵押授信提供依據。三要建立風險防控機制，強化風險補償。鼓勵地方政府成立農業(yè)政策性擔保公司，為農村土地承包經營權抵押融資業(yè)務依法提供擔保服務，增強金融機構發(fā)放此類貸款的積極性，有效降低貸款風險。鼓勵由財政出資設立農村土地承包經營權抵押融資風險補償專項基金，用于補償金融機構貸款出現的合理損失。同時，加大對種養(yǎng)大戶、家庭農場、農民合作社、農業(yè)企業(yè)等新型農業(yè)經營主體的融資擔保支持。四是建立激勵引導機制，提高承貸銀行的積極性。鼓勵政府對農村承包土地的經營權抵押貸款給予一定的利息補貼，降低借款人融資成本。加大貨幣政策、金融監(jiān)管政策支持。人行利用差別準備金、支農再貸款、支小再貸款、再貼現等貨幣政策工具，支持承貸銀行增強資金實力，擴大信貸投放；銀監(jiān)部門實施差異化金融監(jiān)管政策，適當提高承貸銀行涉農貸款不良貸款率容忍度。按照《河南省金融業(yè)發(fā)展專項獎補資金管理辦法》（豫財金〔2014〕34號），對承貸銀行給予一定獎補。
在研究中，我們采用柯布—道格拉斯模型，引入的變量包括：土地、勞動、資本、土地制度、農業(yè)財政補貼、農業(yè)稅，價格指數。其中，土地、勞動和資本主要衡量的是農業(yè)生產過程中，基本要素投入對于產出的影響。勞動為當年從事農業(yè)生產的人數，資本主要以當年農業(yè)機械總動力衡量。土地制度、農業(yè)財政支出、農業(yè)稅，以及價格指數主要解釋了制度因素對于農業(yè)產出的影響。土地制度以每年末轉化為占生產隊比例來衡量；農業(yè)財政補貼，反映國家對于農業(yè)支持支持對于產出的影響；價格指數指標主要用于考察價格波動對農民生產的激勵效果，從而對產出的影響。
2.計量結果及分析
利用EViews統(tǒng)計軟件，對影響農業(yè)經濟水平的因素進行了計量分析，
（1）從分析結果來看，R方為0.989，調整后的R方為0.977，該模型回歸擬合較好。
（2）在回歸模型中，作為基本要素投入的變量土地，顯著性水平為0.613，并未通過顯著性水平為0.05的t檢驗，表明該時間段內，土地要素對于產出的影響較小。
（3）在回歸模型中，作為制度影響因素的變量農村財政補貼，顯著性水平為0.447，并未通過顯著性水平為0.05的t檢驗，表明該時間段內，財政補貼對于產出的影響較小。
（4）在回歸模型中，作為制度影響因素的變量農業(yè)稅，顯著性水平為0.135，并未通過顯著性水平為0.05的t檢驗，表明該時間段內，農業(yè)稅對于產出的影響較小。
（5）在回歸模型中，作為制度影響因素的變量價格指數，顯著性水平為0.934，并未通過顯著性水平為0.05的t檢驗，表明該時間段內，價格指數對于產出的影響較小。部分原因可能在于計劃經濟下，價格未能有效引導資源配置，另一方面，糧食收購價格較為穩(wěn)定，導致價格激勵機制不顯著。
（6）在回歸模型中，作為制度影響因素的變量中，僅土地制度，即比重通過顯著性水平為0.05的t檢驗，顯著性水平為0.0003，說明該因素對農業(yè)經濟具有顯著影響。1978——1984年間，比重由0%變?yōu)?9%，總產出增長58.49%，而該時期土地制度改革所帶來產出增長貢獻率為46.53%，即土地制度改革一項就貢獻了產出增長的79.55%。
二、結論
1.明確界定土地權利
該統(tǒng)計結果表明，由體制轉變?yōu)槭歉母镩_放后農業(yè)經濟快速發(fā)展的主要源泉。西昌市普遍實行后，發(fā)揮了集體的優(yōu)越性和個人的積極性，既能適應分散經營的小規(guī)模經營，也能適應相對集中的適度規(guī)模經營，因而促進了勞動生產率的提高以及農村經濟的全面發(fā)展，提高了廣大農民的生活水平。
據重慶市國土局披露，重慶市區(qū)到2010年總的用地指標是5萬公頃，但目前已用去了4.5萬公頃。重慶市都市圈內用地已經非常緊張。然而，重慶市都市圈內土地使用卻極不合理，其根本原因在于現行土地供應制度存在缺陷。
重慶市土地供應制度改革中的問題
在市場經濟中，土地具有保值增值及投資的功能，土地使用者取得土地使用權必須通過市場，實現土地產權轉移。土地使用制度改革的最終目標，就是要建立與社會主義市場經濟體制相適應的城市土地有償使用制度，充分發(fā)揮市場機制對土地資源的配置作用，促進城市總體規(guī)劃有效實施，實現城市經濟社會可持續(xù)發(fā)展。
重慶市從上世紀90年代開始的土地供應制度改革經歷了三個階段：由全面行政劃撥、無償無期使用土地到部分有償使用土地使用權的改革；行政劃撥用地之外的土地使用權有償有期的土地批租；土地的資產化運作。與這三個階段所對應的市場化進程表現為：土地市場開放；土地市場的培育與完善；土地市場化改革的深化。重慶市土地供應制度改革取得了一定的成績，主要體現在：變革土地無償無限期使用為有償有限期使用，使土地資產屬性真正得以實現；促進了土地市場的形成和發(fā)育；增加了政府財政收入；加快了城鎮(zhèn)化進程；調整了城市空間布局。
由于傳統(tǒng)體制的慣性作用，市場機制的引入對傳統(tǒng)體制下的一些政策和體制設置不能馬上徹底改變，導致現行的土地供應制度存在許多缺陷，主要表現在：
政府壟斷和調控土地力度不夠
因城市土地大部分在土地使用者手中，導致存量土地多頭供應的局面；城市用地規(guī)模過度膨脹、開發(fā)區(qū)的盲目設置，造成局部供地過量，用地結構不合理。
城市規(guī)劃制約著土地市場化配置
規(guī)劃的龍頭作用要求首先按最佳的人居環(huán)境編制土地空間的發(fā)展方向，再用市場機制選擇最佳的投資者，才能確保土地價值的最佳體現。但由于規(guī)劃滯后，難以實現土地按市場方式進行供應。
土地市場行為不規(guī)范
主要表現在以毛地、生地出讓為主，熟地出讓比重過低，土地的價值未真正得到體現；遠郊區(qū)縣土地供應中因短期政績的驅動，急于招商引資發(fā)展經濟，招標拍賣出讓比重偏低，零地價出讓土地時有發(fā)生。
土地資源優(yōu)化配置和利用必須建立在有效的土地供應制度上。土地供應制度改革要顯化土地生產力級差，并創(chuàng)造出合理利用的條件。
重慶市都市圈土地供應制度選擇分析
土地供應機制的選擇
在特定經濟制度下，土地供應要素相互作用而建立起來的內在關系總和叫做土地供應機制，它包括土地供應主體、計劃、渠道、方式和手段等。目前存在的土地供應機制主要有：
計劃經濟向市場經濟轉軌過程中的土地供應機制這一供地流程簡單概括為“先立項、規(guī)劃，后得地”，用地者只要有計劃立項，就可以申請規(guī)劃選址、用地申請，無需競爭或有少量競爭，其供地程序如圖1。
社會主義市場經濟條件下的土地供應機制這一供地模式是依靠以價格機制為核心的市場機制作用來運行的，土地價格的形成是由土地的供求均衡來決定，如圖2。
這一流程包括“規(guī)劃、儲備、整治、出讓”四個環(huán)節(jié)，其核心是依賴土地儲備制度。當土地使用者在取得市場準入許可后方可在市場上選擇已儲備的土地。土地儲備制度是指由城市政府委托的機構通過征用、收購、換地、轉制和到期回收等方式，從分散的土地使用者手中，把土地集中起來，并由政府或政府委托的機構組織進行土地開發(fā)，根據城市土地出讓年度計劃，有計劃地將土地投入市場的制度。
通過上述兩種供應機制探討，筆者認為城市土地一級市場供應處于“源頭”地位，政府如果要優(yōu)化城市土地使用制度，就必須變需求拉動供給為供給引導需求的城市建設用地供給新機制。
都市圈土地整治儲備運作模式的選擇
許多發(fā)達國家在城市發(fā)展過程中不考慮土地資源問題，出現了土地資源消耗過多等一系列突出問題，在解決城市發(fā)展過程中的用地問題上，政府和學術界都提出了一些新的對策和理論，其中以“理性發(fā)展”最為突出。“理性發(fā)展”理念就是通過加強對土地利用的規(guī)劃，確定城市發(fā)展邊界，提高城區(qū)建筑密度，實現現有城區(qū)土地利用效率最大化，復興現有城區(qū)，保護自然和重要農田，這一措施即為土地整治儲備。目前國內正在實施的土地整治儲備制度的運作模式有三類：市場主導型運作模式；政府主導型運行模式；政府市場混合型運作模式。結合重慶市實際，筆者認為選擇政府主導型的土地整治儲備制度運作模式較為恰當。其理由如下：
政府主導型有利于確保土地儲備制度建立建立土地整治儲備制度的主要目標是規(guī)范土地市場，盤活存量土地，增加土地的有效供給，落實城市規(guī)劃等諸多社會經濟目標。要實現這些目標，必須有一定的政府強制性權力，否則就無法實現這些目標，建立城市土地收購儲備的意義和作用也無從說起。
政府主導型是確保土地資產保值增值的必然要求在市場經濟條件下，土地所有權理應在經濟上得以體現，為確保國家土地所有權收益的不流失，作為城市土地所有權代表的城市政府就必然要參與土地市場，一方面要以城市土地所有者身份參與土地儲備全過程，另一方面又要以社會管理者的身份維護市場秩序。從而實現土地規(guī)劃權、土地儲備權和土地批發(fā)權的三個統(tǒng)一。進入加速城市化發(fā)展進程的重慶市，迫切需要通過新的土地供應制度，來發(fā)揮都市圈土地應有的功能，實現城市空間結構優(yōu)化，從而促進城市功能升級。
重慶推行都市圈土地整治儲備制度的對策
隨著土地整治儲備實踐的不斷深入，會遇到許多問題，需要深入研究和探討。
土地收購價格的確定
合理分配土地收益，這是土地收購儲備成功的基本條件，也是實施土地收購儲備的核心問題，因此，需要合規(guī)、合理地確定土地收購儲備價格。
實施土地收購儲備涉及的價格或費用主要包括土地價格、地上附著物補償費、職工或住戶拆遷安置費、企業(yè)遷移經營建設費以及企業(yè)債務等。其中土地價格分兩種：土地原用途價格；土地規(guī)劃條件下或土地最佳利用條件下的土地發(fā)展權價格。土地收購儲備價格應是介于二者之間的價格。有的人認為土地的增值收益應由土地使用者擁有，然而土地的增值收益是隨經濟發(fā)展、人口增加、基礎設施、城市規(guī)劃、原土地使用者對土地進行投入等綜合因素來決定的，這里面相當部分是政府歷年投入形成的，因而增值收益的相當部分應該歸政府。借鑒經驗，筆者認為土地收購儲備價格應由具有資格的中介評估機構評估，并經土地估價委員會確認評估價格，將土地原用途的價格加上發(fā)展權價格與原用途價格差的35%作為土地使用權收購價格。
協(xié)調土地整治與行政管理部門的關系
為了切實貫徹落實“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策，政府必須高度壟斷土地一級市場。市政府按法令規(guī)定的儲備范圍，應將城市規(guī)劃區(qū)內土地統(tǒng)一納入市政府土地儲備，實行“紅線儲備或信息儲備”。
主城各區(qū)政府土地行政主管部門會同相關部門，按照經濟社會發(fā)展計劃以及城（鎮(zhèn)）總體規(guī)劃實施時序要求，提出土地整治計劃，報經市土地行政主管部門批準后，交由土地整治機構執(zhí)行。土地整治機構根據整治地塊的狀況，擬訂包括土地基本情況、地上物狀況、收購、收回、征地情況、土地取得費情況、規(guī)劃預案、資金投入計劃、經濟技術和可行性分析等在內的方案，并上報市土地行政主管部門，經審核同意后，簽訂整治委托合同。土地整治委托合同需要約定土地整治期限、土地整治要求和驗收標準、土地整治成本等條款，以及約定雙方權利與義務在內的整治方案，編制土地整治成本預算報告。房地產-[飛諾網]
新增建設用地整治，土地整治機構持當年整治計劃、地塊詳細規(guī)劃等資料，依據程序，向土地行政主管部門申請依法辦理農用地轉用、征用手續(xù)，依法繳納新增建設用地有償使用費用后，與土地行政主管部門簽訂土地整治合同。
土地行政主管部門與土地整治機構應該是委托與被委托的關系。土地行政主管部門行使土地管理的職能，而整治機構是企業(yè)行為，必須是依法取得土地整治權。土地使用權的收回、收購、征用等行政行為仍由土地行政主管部門依法實施后，將收回、收購、征用取得的土地使用權交由土地整治機構按合同約定期限實施工程行為，且達到驗收標準后，交回土地行政主管部門定期招標拍賣掛牌出讓。
防范土地整治儲備中的投資風險
實施土地整治儲備制度需要大量資金投入，如果投入的資金變現困難，不僅不能盤活存量土地資產，而且可能對金融機構和政府財政產生不利影響。因此，土地整治必須防范投資風險。
土地整治儲備風險從理論上分析，市場風險一般主要來源于客觀條件下的不確定性、決定信息的不充分性和決策者決策水平的局限性三方面。對于土地整治儲備過程中的風險，最大的莫過于非理性因素導致的資金運作風險。其表現在于：對收購價格、再開發(fā)成本及土地的收益缺乏正確估算，導致資金無法有效管理，土地整治儲備和出讓無法實施以及還貸計劃無法完成；貸款投資的風險，目前，城市土地整治資金來源主要是商業(yè)銀行貸款，而在貸款利率高低、期限長短和投資回收等方面都存在著風險問題；土地整治過程的風險，整治的土地需要拆遷和基礎設施配套，在這個過程中涉及到許多政府職能部門，時間周期無法控制，加之規(guī)劃的變更，從而導致整治土地的變現及土地再開發(fā)無法順利實現的風險；社會義務的風險，土地整治不恰當地承擔了過多的社會義務，大大增加了整治過程的成本和貸款規(guī)模，給整治過程的資金運作產生了巨大壓力和風險；市場的風險。由于市場供求關系的變化，可能產生土地整治規(guī)模、貸款規(guī)模和還貸周期與土地市場需求不一致，造成整治土地重新閑置和無力還貸。
土地整治儲備風險的防范建立一支高水平、多學科的整治隊伍。要引進懂經濟、善管理、會經營的高級人才；建立投資風險預警機制，定期進行市場情況分析。合理確定整治機構儲備土地的范圍。加強對整治土地過程中成本的控制。貫徹執(zhí)行風險管理責任制度。對土地整治儲備過程加強宏觀管理和監(jiān)督。明確規(guī)定出讓供應的土地必須是經過整治后的儲備土地，同時對整治儲備機構進行嚴格監(jiān)督。
【關鍵詞】征收土地土地補償制度設計效益分析
我國現行土地補償采用不完全補償原則，與公平補償相距甚遠。這其實是剝奪了失地農民分享工業(yè)化和城鎮(zhèn)化成果的機會，嚴重威脅社會主義新農村的建設和和諧社會的構建；同時刺激了政府過度征地，導致農地資源嚴重浪費，威脅國家糧食安全。因此，為了統(tǒng)籌國家、農村集體和農民個人三者利益，確保全面建設小康社會目標的實現，我國應盡快確立公平補償原則，并在此基礎上，借鑒它國經驗，漸進地構建起具有中國特色的征收土地公平補償制度。
一、現行征收土地補償制度
我國關于征收土地補償的法律性條款，最早見于1944年頒布的《陜甘寧邊區(qū)地權條例》中，之后1950年的《鐵路留用辦法》和《城市郊區(qū)條例》、1962年的《農村工作條例》、1982年的《國家建設征用土地條例》都對征收土地補償的問題做了或多或少的規(guī)定，1986年《中華人民共和國土地管理法》頒布后以耕地前三年平均年產值為征地補償制度正式法律化被固定下來，該法隨經幾次修改，但該制度一直延續(xù)至今。目前，征收土地補償制度設計法律條款體現在《中華人民共和國土地管理法》第47條中，該條規(guī)定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍。征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農業(yè)人口數計算。需要安置的農業(yè)人口數，按照被征收的耕地數量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數量計算。每一個需要安置的農業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前三年平均年產值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前三年平均年產值的十五倍。征收其他土地的土地補償費和安置補助費標準，由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準規(guī)定。被征收土地上的附著物和青苗的補償標準，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。依照本條第二款的規(guī)定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的，經省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準，可以增加安置補助費。但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的三十倍。國務院根據社會、經濟發(fā)展水平，在特殊情況下，可以提高征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準?！币罁摲l規(guī)定征收土地補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費三項內容。二六年四月十日國務院辦公廳轉發(fā)勞動保障部關于做好被征地農民就業(yè)培訓和社會保障工作指導意見的通知([2006]29號)明確提出：“各地要從實際出發(fā)，采取多種方式保障被征地農民的基本生活和長遠生計。對城市規(guī)劃區(qū)內的被征地農民，應根據當地經濟發(fā)展水平和被征地農民不同年齡段，制定保持基本生活水平不下降的辦法和養(yǎng)老保障辦法。對符合享受城市居民最低生活保障條件的，應按規(guī)定納入城市居民最低生活保障范圍。已開展城市醫(yī)療救助制度試點的地區(qū)，對符合醫(yī)療救助條件的要按規(guī)定納入救助范圍。有條件的地區(qū)可將被征地農民納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會保險參保范圍，通過現行城鎮(zhèn)社會保障體系解決其基本生活保障問題。對城市規(guī)劃區(qū)外的被征地農民，凡已經建立農村社會養(yǎng)老保險制度、開展新型農村合作醫(yī)療制度試點和實行農村最低生活保障制度的地區(qū)，要按有關規(guī)定將其納入相應的保障范圍。沒有建立上述制度的地區(qū)，可由當地人民政府根據實際情況采取多種形式保障被征地農民的基本生活，提供必要的養(yǎng)老和醫(yī)療服務，并將符合條件的人員納入當地的社會救助范圍?！?006年8月31日，國務院下達《關于加強土地調控有關問題的通知》（國發(fā)〔2006〕31號）第二條規(guī)定：切實保障被征地農民的長遠生計，征地補償安置必須以確保被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障為原則。社會保障費用不落實的不得批準征地?！吧鲜鲆?guī)定征收土地還應給予農民社保補償，從而使征收土地補償項目增加為四項。
土地補償費和安置補助費的補償標準按照該耕地被征收前三年平均年產值的倍數進行確定，總和不得超過被征收前三年平均年產值的三十倍；被征收土地上的附著物和青苗的補償標準，則由各省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。從法律的規(guī)定和征地實踐來看，這種以產值標準確定補償的制度，實際是在計劃經濟體制下的經濟補償，而對與被征收土地因市場供求關系形成的土地收益毫無關系。
二、現行征收土地補償制度設計成本大于效率
現行征收土地補償制度設計屬于不完全補償制度設計，與當今社會主義市場經濟運行體制不能匹配，以耕地產值確定補償標準不能反映現實農村土地實際收益。在86年計劃經濟體制下的農業(yè)生產，是以單一種植為主，而今在市場經濟體制下的農民家庭土地承包經營體制是以土地為主的多種經營，完全參與了市場競爭；耕地年產值已經不能完全的反映農民土地的實際收益價值，耕地年產值只是農作物產量與價格的函數，其高低與被征土地地區(qū)的建設用地土地供求關系、城市等級、土地利用、被征土地位置、當地經濟狀況、土地供應市場價格等眾多因素無關；農產品的市場供求價格與建設用地供求市場價格沒有必然的聯(lián)系，且是不穩(wěn)定的指標，兩個價格的市場溢價也沒有必然聯(lián)系。耕地年產量受自然界因素影響較大，如果前三年連續(xù)遇到自然災害，顆粒無收年產量必將為零或下降，從而直接影響產值，如果此時被征收補償豈不是為零嗎？實踐中按年產值計算出來的補償標準根本不能解決失地農民的長遠生計。從理論上講，土地補償標準的確定很大程度上與被征地所處的區(qū)位、區(qū)域經濟發(fā)展狀況及區(qū)域基礎設施條件等緊密相關，而與土地年產值的關聯(lián)性并不明顯。概括的說，現行征地補償制度游離于土地市場價格之外，已產生較大的社會負面影響。嚴重損害了農民權益。建立市場補償制度，不僅要補償所征收土地本身的通常價值，還必須補償其“特別價值”（1794年《普魯士一般邦法》）以減輕日益加重的政治的、社會的、經濟的成本。
年產值是農作物產量與價格的函數，其高低受所處地區(qū)的農業(yè)生產條件和社會經濟條件的影響，與被征地的區(qū)位等地價因素無關。農產品價格是不穩(wěn)定的指標，農業(yè)生產受自然界因素影響較大，前三年中如果遇到自然災害年產量下降直接影響產值。實踐中按年產值標準計算出來的補償標準根本不能解決失地農民的長遠生計。從理論上講，土地補償費的確定很大程度上與被征地所處的區(qū)位、區(qū)域經濟發(fā)展狀況及區(qū)域基礎設施條件等緊密相關，而與土地年產值的關聯(lián)性并不明顯。概括的說，現行法定的征地補償標準游離于土地市場價格之外，嚴重損害了農民權益。
隨著工業(yè)化、城市化進程加快，征收土地補償制度設計滯后，許多地方掀起了以興建經濟開發(fā)區(qū)、高新技術園區(qū)為名義的轟轟烈烈的“圈地運動”，大量的農村土地被征收用于非農建設，農民集體土地加劇流失，大量失地農民生存狀況急劇惡化。據統(tǒng)計，每年我國因征收土地征用約近30余萬農民失去土地，農民土地權益損失近20000億元。在眾多的上訪案件中，近三分之二的案件是由征收土地征用而引發(fā)的。由于征地補償制度設計不合理，政府以十分低廉的補償費就買斷了他們祖祖輩輩賴以生存的土地，從而倒手出讓給開發(fā)商換取高額的土地出讓金，農民喪失土地就意味著喪失了生存的基礎。對于很多年齡偏大、文化程度不高、缺乏就業(yè)技能及喪失勞動能力的農民來說，在當下嚴峻的勞動就業(yè)形勢下明顯處于弱勢地位，難以謀求新的職業(yè)。而且許多地方的失地農民并未獲得必要的醫(yī)療、養(yǎng)老保險、失業(yè)保障等社會保障，于是成了“種地無田、上班無崗、社保無份”的三無人員。加之對征地糾紛的處理、征地執(zhí)行等，法律規(guī)定遠不完善，農民的利益受到損害時，缺乏及時有效的法律救濟，難免產生憤懣怨恨對立情緒。在長期的二元社會結構下，至今存在歧視、輕視、忽視農民的現象，缺乏自覺維護農民權益的觀念。因此，造成征收土地社會效益低下，形成成本高于效率的被動局面。
三、構建具有中國特色的征收土地補償制度
《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第10條第3款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償”。這是我國第一次在憲法層面上明確肯定了國家動用征收土地權時的補償義務，意義重大。但遺憾的是《憲法》未就征收土地補償原則做出明確的規(guī)定?！吨腥A人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）和《中華人民共和國物權法》（以下簡稱《物權法》）等相關法律均采用了相同的立法技巧，即在有意無意之間回避了征收土地補償制度的設計修改或重新確立。
我認為：應盡快確立征收土地市場補償制度，從根本上改革我國現行征收土地補償以年產值為標準的補償制度設計，構建具有中國特色的社會主義市場經濟體制下的征收土地公平補償制度。
一是摒棄“產值倍數法”，建立與市場相聯(lián)系的征收土地補償機制，確保農民分享土地增值收益。無論是征收耕地、園地、林地還是建設用地均將土地所有權補償、土地承包經營權補償、殘余地補償、地上附著物補償統(tǒng)一采用市場定價補償制度。
二是確立以被征地土地的市場交易價格為征地補償參考值，在確定補償比例來確定征地補償標準的市場補償制度。我們可以通過改革征收程序，即先行組卷上報審批—批準征收后組織土地評估上市掛牌交易—交易成功收取土地出讓費—按法定比例支付補償費—交付土地。根據地塊所處的位置、所征地塊的用途、基礎設施條件及相同水平地塊的使用權出讓價格等因素，得出征收土地補償的參考價格。
三是把征收土地補償制度與社會保障制度相分離，針對農民失地后生活沒有保障，工作很難落實的現狀，不少學者提出建立失地農民基本生活保障制度并逐步與城鎮(zhèn)社會保障并軌是失地農民問題的最終解決之道，并提出從提高的征地補償或出讓收益金中提取部分資金作為社保資金，用于失地農民的社會保障。從形式上看，這種思路似乎是在解決農民的國民待遇問題，把農民也納入社會保障體系。事實上，農民和城市人一樣，都應當享受同等的待遇和保護，無論是失地農民，還是沒有失地的農民，都應當享受社會建立的保障制度，而不能拿農民的土地補償金建立所謂的社會保障制度。因此，必須扭轉觀念，逐步建立農村的社會保障制度，實現征地補償和社會保障制度的分離。
四是豐富補償方式，征收補償市場化后，征收土地補償方式的豐富不失為一種可行的保護失地農民合法權益的方法，因為它可以多角度、多方面對農民遭受的損失進行切實補償，避免使其因此無法生活或者生活水平下降。
建國以來，我國征地補償制度大致經歷了重安置輕補償——招工安置與貨幣補償并重——單一貨幣補償的變遷過程{18}。近年來我國雖然提高了征收土地補償標準，但是由于單一的貨幣補償方式不能很好地解決失地農民就業(yè)、住房和保障等問題，引發(fā)了一系列嚴重社會問題。因此，在新形勢下我們必須對征收土地補償方式進行新的探索。2004年10月21日國務院的《關于深化改革嚴格土地管理的決定》和國土資源部2004年11月的《關于完善征地補償安置制度的指導意見》已經為這種探索指出了方向。實踐中也有極大的嘗試和創(chuàng)新，如蘇州工業(yè)園區(qū)以公寓房作為對失地農民的補償，通過發(fā)展“房東經濟”解決失地農民的后顧之憂，還有的將征地費入股收紅利，有的政府留地安置收益歸農民，改變了過去那種貨幣支付的一次性補償方式，較好地解決了農民生活來源和長遠的發(fā)展問題，值得肯定和推廣。
四、結論
征收土地市場補償公平補償制度，因其契合所有權社會理性規(guī)則，促進公共利益和私人利益的雙贏，為眾多發(fā)達國家普遍接受。而我國征收土地固守前三年平均年產值的不完全補償原則，它導致國家、農村集體和農民個人三者之間利益分配格局的混亂，不利于我國土地資源保護、糧食安全和社會穩(wěn)定，已嚴重威脅到和諧社會的構建和全面建設小康社會目標的實現。我國應立足于國情，借鑒國際經驗，逐步、漸進地構建起有中國特色的征收土地市場補償制度，減輕征收土地成本，提高征收土地的社會效益和經濟效益。
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我國當前土地承包金制度立法欠缺。如專門調整規(guī)范土地承包經營的《農村土地承包法》，雖然首次以法律直接規(guī)定土地承包雙方當事人的權利和義務，但在承包合同的條款及當事人雙方的權利和義務條款中均未提及土地承包金，僅在第45條對以招標、拍賣、公開協(xié)商等方式進行的其他方式的承包中，提到承包金的確定、議定問題；現行的《物權法（草案）》雖然明確規(guī)定了土地承包經營權的物權性質，可在整個條款中也未涉及到土地承包金的問題。這不是說在我國法律上沒有確立土地承包金的必要，相反地在我國現階段，確立土地承包金制度具有多方面的意義。
有助于土地承包經營制度的有效實施
土地作為重要的生產資料，具有巨大的經濟價值，尤其對于廣大農民來說，其重要性自不必說。但是在各行各業(yè)急需大量用工、人員可以自由流動的今天。如果取消了土地承包金，完全采取“無償”的方式，那么上述具有成員資格的農民也會要求自己的一份土地。近些年來，我國農村許多地方棄耕、拋荒或毀田、濫占農地建房等破壞地力、改變土地用途的現象的出現固然是農地經濟效益的低下造成的，但土地承包金的約定不明，承包人責任不清顯然也是一個重要原因。
規(guī)定適當的土地承包金對土地承包人起著一定的“刺激”作用，它意味著如果土地承包人不積極行使土地權利獲得較大收益的話，將會無利可圖甚至得不償失，從而刺激農民要么積極有效地使用土地，要么一心一意去從事其他工作或放棄土地承包，或將土地流轉出去交給有能力有條件能使土地較大增值的人使用。這樣土地承包金的確立，既使得無能力或不愿意種地的人打消了白白獲得土地的念頭，又使得有能力、有愿望種地的人通過自愿承擔相應數額的土地承包金的方式獲得適合自己需要的土地，從而保證土地使用效益的最大化，使土地承包經營制度的實施既注重了公平又兼顧了效率。
有助于促進農民增收
我國政府近年來一系列的農村改革措施，其中最重要的內容就包括取消城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、農民的各種集資收費、農民的積累工和義務工，調整農業(yè)稅和調整農業(yè)特產稅，就是要減輕農民負擔，積極促進農民增收。那么怎樣做到減和增呢？
我們都知道，過去我國鄉(xiāng)村一級的運行很大程度上依賴于與農業(yè)稅相關的各種地方附加，現在這些沒有了，那他們的收入從何而來，或者說會不會產生新的隱性的債務問題？他們會不會因為土地承包金法律沒有作規(guī)定而在上面做文章？因此，法律明確規(guī)定土地承包金可避免在土地承包金問題上導致農民新的隱性的債務的產生。另外一方面，黨和國家改革措施是要推進農業(yè)結構調整，發(fā)展農業(yè)產業(yè)化經營，轉移農村富余勞動力，土地承包金的確立可以起到這樣的作用，這點前文已有分析。而當不種田的農民下決心把承包地流轉出去去從事其他工作時，他不僅在土地流轉中獲得收益，而且在從事其他工作中還能增收，當然土地經營者也可以更好地進行規(guī)模化、產業(yè)化經營，取得更多收益。
有助于促進農村的穩(wěn)定
《農村土地承包法》第5條規(guī)定：“農村集體經濟組織成員有權依法承包由本集體經濟組織發(fā)包的農村土地?！薄叭魏谓M織和個人不得剝奪和非法限制農村集體經濟組織成員承包土地的權利?！币虼丝梢哉f，在法律上農村集體經濟組織成員都應享有土地承包經營權。但實際上，由于《農村土地承包法》實行“增人不增地、減人不減地”的原則，并明確規(guī)定，在長達30年的承包期內發(fā)包方不得收回和調整承包地，應當用于調整的承包土地或者承包給新增人口的土地只能是機動地、新墾地、退包地等。這也就是說發(fā)包方若沒有機動地、新墾地、退包地，將無法調整土地，在承包期內新加入的成員（如因出生或入籍）也享受不到土地承包經營權。即使在那些切實取得土地承包經營權的成員之間，也會因為自身情況的差異及各種原因而獲得數量不等的土地承包經營權。為此，近些年來我國土地承包經營權益問題糾紛時有發(fā)生，甚至演化為嚴重的社會后果，這是當前我國農村不穩(wěn)定重要因素。向土地承包人或土地實際使用人收取一定的承包金，然后將土地承包金取之于民，用之于民，用于農民的集體福利、公益事業(yè)和土地承包保障等，使放棄、少包或無地可包土地的農民可以從中受益，使因婚姻關系變動客觀上在新的承包期到來前無法再分得土地的婚姻當事人可以得到土地承包保障金。這樣就可以在很大程度上緩解因土地承包經營權益問題而發(fā)生的糾紛，又增強集體在農民心目中的地位，使其個人利益與集體利益密切相關。
有助于解決農村公共事業(yè)等投入匱乏問題
2005年11月29日至12月1日在北京召開的中央經濟工作會議明確提出，要加強農村基礎設施和社會事業(yè)建設，加快推進農村道路、飲水、電網、通信等基礎設施建設，繼續(xù)增加農村教育、文化、衛(wèi)生等方面的投入。我們欣喜地看到，我國財政正在逐步向公共財政轉變，財政投入已經涉及到了農村的各個領域，但我們應清楚由于農村地域的廣闊、人口的眾多，在相當長的時期內，農村的問題主要還要靠自己，單靠國家投入是不行的。那么經費何來？有人主張采取“一事一議”，筆者認為此法其結果只能是耗時、費力、無果無錢、無事能成，從長遠和農村實際考慮主要還要靠基于土地所有權而收取土地承包金，這是土地承包金作用使然。
有助于農村集體所有權的體現
我國土地征用制度起源于建國初期，經歷了計劃經濟和市場經濟兩個時代，曾前后多次被修改，不同時期的征地補償方式和標準存在較大差異。近年來，由于城市化進程的加快，大量農民集體的土地被征用，隨著現有產權制度的確立，不少農民對被征土地提出了產權要求，希望分享土地功能扭轉后所產生的增值。
然而，按照現有的土地征用補償標準，農民所獲得的土地補償非常有限，不僅不能分享土地增值，甚至連基本生活水平也得不到保證。對土地征用制度進行新一輪的改革已勢在必行。
土地征用制度改革的必然性
自從建國以來，當土地征用制度不適應社會發(fā)展要求時，政府會對該制度進行改革。改革后的一段時期內，土地征用制度能為經濟建設發(fā)揮積極的作用。然而，隨著時間的推移，該制度的優(yōu)勢將逐漸消失，其弊端也將逐步體現并開始阻礙經濟的發(fā)展。
此時，新一輪的土地征用制度改革也將拉開序幕。據有關學者研究，土地征用制度的發(fā)展曾經歷了五個階段，分別是1950年到1957年：土地征用立法起步階段；1958年到1964年：土地征用制度的調整階段；十年：土地征用制度的停止階段；1982年到1997年：土地征用制度的發(fā)展階段。1998年至今：土地征用制度的全面改革階段。這五個階段所實行的土地征用制度各不相同，當時代從一個階段向另一個階段過渡時，土地征用制度進行了相應的改革，土地征用補償標準也發(fā)生了變化。
參照歷史，任何時代所實行的土地征用制度都存在一定的適用時期。某時期土地征用制度僅僅同該時期國家的發(fā)展形勢相適應，當形勢發(fā)生變化后，這種適應性也將消失，舊的制度將被新的制度取代。所以，土地征用制度具有鮮明的時代特征，土地征用制度的不斷變革和其內在的時代局限性有很大關系。
土地征用制度的決定因素
我國的經濟發(fā)展階段、行政法律制度以及產權結構在不同時期有著顯著差異，而這些因素的決定了相應時期的土地征用制度。而這些因素的變化也決定了不同時期土地征用制度的改革。
改革開放前的土地征用制度
改革開放前，我國農業(yè)占GDP的比重較高，工商業(yè)的發(fā)展受到了一定的限制。當時的經濟增長目的是保證農業(yè)和工業(yè)的均衡發(fā)展，維持社會結構的穩(wěn)定。因此，我國采取了較低的農地征用補償制度，同時給予失地農民新的土地，鼓勵其繼續(xù)務農。
由于我國實行計劃經濟體制下的社會主義公有制，國家的利益高于一切，法律缺乏對私人財產的保護。農地的產權完全歸集體所有，農民個人不擁有任何產權。雖然農民僅能獲得土地調整期的補償，補償標準非常低，盡管農民仍然能夠安心的接受這一補償。
改革開放中前期的土地征用制度
改革開放后，社會形勢發(fā)生了深刻變化。在社會主義市場經濟的推動下，我國社會生產力迅速增長。生產力的發(fā)展主要來源于工業(yè)的發(fā)展，而工業(yè)的發(fā)展和城市化進程密不可分。城市能夠為工業(yè)帶來產業(yè)聚集效益，能夠為工業(yè)提供良好的基礎設施支持，城市中大量的勞動力和生產服務性第三產業(yè)是工業(yè)企業(yè)發(fā)展壯大的必要保證。
當工業(yè)集中在城市時，也會為城市發(fā)展提供大量的資源。所以，這一階段我國經濟建設的主要目的是以城市化帶動工業(yè)化發(fā)展，政府為推動城市發(fā)展投入了大量的人力物力。
經濟發(fā)展的同時，與市場經濟相適應的產權制度也在我國逐步確立，聯(lián)產承包責任制的推廣意味著我國農民獲得了土地的部分產權，國家不再通過調換土地的方式來保證農民的基本生活。在法律和制度方面，國家更加重視對私有財產的保護，農民對更高征地補償的要求有了部分理論依據。
在經濟建設為主要目的大環(huán)境下，原有的征地補償標準雖然有利于城市化進程，但是無法體現出對農民權益的保障。因此，政府在保證城市化進程能夠順利實施的前提下，適度提高了農地征用補償的標準。
改革開放后期土地征用制度
在改革開放的后期，我國經濟發(fā)展仍然保持了較高的速度。我國仍然堅持以城市化帶動工業(yè)化的發(fā)展途徑，城市化的進程進一步加快。城市規(guī)模正以前所未有的速度擴張，導致的農地征用補償問題也日益突出。據統(tǒng)計資料顯示，上世紀90年代的十年間，全國城鄉(xiāng)建設用地增加2640萬畝，其中81%的新增建設用地來自于對耕地的占用，被占耕地共有2138萬畝。進一步，在目前全國土地利用總體規(guī)劃修編過程中，各部門已提出的2005年-2020年新增建設用地高達6750-7500萬畝。土地供給不足已成為制約我國城市化發(fā)展的重要因素。
為此，我國迫切需要加大土地開發(fā)力度，以保證城市化進程的順利進行。
與此同時，市場經濟體制和產權制度在我國得到進一步發(fā)展和完善，農地的產權結構進一步明晰，農民要求獲得更高補償的法律依據更加充分。經濟發(fā)展使得城市居民的消費水平日益升高，為了保障失地農民的生活水平，需要更高的補償標準。然而，現有征地補償標準與實際需要的差距過大，城市化進程導致土地被占用的農民人數也與日俱增，這些都成為危害社會穩(wěn)定的潛在因素。
由于改革的矛盾在這一階段集中出現，保持穩(wěn)定、構建和諧社會成為這一時期經濟發(fā)展任務的必要補充。新的土地征用補償制度既要保證城市化的繼續(xù)進行，又要減少社會矛盾的產生，為此國務院專門下發(fā)了《關于完善征地補償安置制度的指導意見》，再一次提高了土地征用補償的標準。
土地征用制度改革的源動力
土地征用制度改革具有歷史必然性，而這一必然性背后則隱含著土地征用質地改革的源動力。
通過分析我國土地征用制度的幾次改革過程，我們不難發(fā)現其中的相似之處。每當一個土地征用制度建立之初，都能在促進經濟發(fā)展和保障農民權益之間找到平衡，但經過一段時間后，這種平衡就將被打破而產生一系列社會矛盾。而這一系列矛盾則推動了下一輪土地征用制度的改革。
我國的土地征用制度產生于建國初期，當時土地的一切權力都歸國家所有，征地后根據年產值的倍數給予補償合情合理?？墒?，直到改革開放之后，我國政府仍然沿用了這一標準。該標準降低了農地征用的支出，保證了政府能獲取土地的增值收益。
政府獲得這部分收益后，往往將該收益投入到城市建設中，以加快城市化進程。也就是說，我國政府通過土地征用補償制度，將農地開發(fā)所產生的收益在城市和農村間按比例進行了再分配。經過一段時間后，這種再分配會導致城鄉(xiāng)差距過大，影響社會穩(wěn)定。此時，我國政府則通過改革土地征用制度的方式，調整再分配的比例，暫時縮小城鄉(xiāng)差距以緩和矛盾?？墒牵母锊]有消除這種再分配現象，政府仍然從農地開發(fā)中獲取增值收益，再將該收益用于城市建設。
只要這種再分配現象仍然存在，城鄉(xiāng)差距仍將繼續(xù)擴大，由此導致的土地征用制度改革也必然會出現。因此，我國土地征用制度所蘊含的城鄉(xiāng)差別，決定了該制度改革的必然性。
相比而言，由于歐美國家實行以市價為基礎的征地補償標準，其制度并不存在內稟的城鄉(xiāng)差別，無論是城市還是農村的土地都按統(tǒng)一標準進行補償，因而是一種相對穩(wěn)定的制度。但由于我國城市化程度遠遠低于發(fā)達國家，需要大量的土地進行城市化建設，故并不適合采用這種相對較高的補償標準。
據有關資料顯示，美國的城市化率已經高達87%以上，美國三大城市群GDP占全美份額的67%；我國2005年城市化率僅為42.99%，我國三大城市圈的GDP僅僅占全國份額的38%左右，我國的城市無論在數量上還是在規(guī)模上都無法同發(fā)達國家相比，加快城市化進程成為我國社會發(fā)展的當務之急，因此現階段實行的土地征用制度仍應以促進城市發(fā)展、提高工業(yè)水平為主要目的。在該制度的實行過程中，則要切實加強土地資源的集約利用，統(tǒng)籌兼顧社會各界的利益。根據本文的論述，由于該制度內稟的城鄉(xiāng)差別將不可避免的導致社會矛盾的積累，所以在適當的時候，政府必須果斷的對土地征用制度進行改革，探索更有效的土地利用方式。
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我國征用集體土地的補償范圍和標準包括:1、土地補償費。2、安置補償費3、地上附著物和青苗補助費。
我國土地征用中存在的若干問題：1、相關法律中“公共利益需要”缺乏明確界定。2、對非法占地行為的處罰力度過輕。3、征地補償過低導致失地農民生活毫無保障。
我國農村土地征用過程中導致上述問題的成因包括：1、為局部利益故意模糊“公共利益”的概念。2、農村土地征用權的濫用。3、征地程序中欠缺有效的監(jiān)督機制，致使農村土地流失嚴重。4、土地征用補償制度不健全是成為引發(fā)糾紛的爭端的主要原因。
對農村土地征用過程中出現諸多問題提出的相應對策。1、要確立規(guī)范的征地制度標準。2、要科學界定“公共利益”的范圍3、要規(guī)范政府的征地行為。4、完善農村土地征用程序，加強征地的民主性。5、完善農村土地征用的補償制度，合理安置失地農民。
本文通過對我國農村土地征用制度概念的理解以及闡述了農村土地征用應遵循的原則和在土地征用時應補償范圍和標準。另外，根據我國目前在農村集體土地征用過程中存在的問題，分析了其存在的原因，并在“公共利益”范圍界定，征用制度完善，補償制度完善，規(guī)范政府征地行為等方面提出了一些建議。
關鍵詞：農村集體土地征用制度“公共利益”范圍農村集體土地征用補償農村集體土地征用程序
我國土地的所有形式包括兩種，一是土地的國家所有制，二是土地的農村集體所有制。我國農村土地征用是發(fā)生在國家與農村集體之間所有權的轉移，它是國家為了公共利益的需要，依照法律的規(guī)定，在給予了農村集體經濟組織和農民個人相應的補償后，將農村集體經濟組織所有的土地轉變?yōu)閲宜小?/p>
一、集體土地征用應遵循的原則。
1、十分珍惜，合理利用土地和切實保護耕地的原則。
我國人口多，耕地少并且在某些地區(qū)耕地又浪費嚴重。隨著人口的逐年增長，耕地將繼續(xù)減少，這是一個不爭的事實，因此土地管理法規(guī)定：十分珍惜，合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策。各級人民政府應當采取措施，全面規(guī)劃，嚴格管理，保護開發(fā)土地資源，制止非法占用土地的行為。在國家建設征用土地中要做到這一要求，必須堅持：(1)加強規(guī)劃，嚴格管理，嚴格控制各項建設用地(2)要優(yōu)先利用荒地，非農業(yè)用地，盡量不用耕地(3)要優(yōu)先利用劣地，盡量不用良田(4)加大土地監(jiān)察和土地違法行為的打擊力度，切實制止亂占耕地的濫用土地行為。
2、保證國家建設用地的原則。
國家建設征用土地，被征地單位必須無條件服從，這不但因為征用土地是國家政治權力的行使，而且因為國家權力的行使是為了維護社會的公共利益。社會公共利益是一國的最高利益，是全體人民的共同利益體現，私人行使權利不得違背社會公共利益，而且在與社會公共利益相抵觸時就得對私人利益加以限制以維護社會公共利益。國家建設即是社會公共利益的體現，因此應在貫徹節(jié)約土地，保護土地的前提下保證國家建設用地。
3、妥善安置被征地單位和農民的原則。
集體土地征用意味著農民集體土地所有權的喪失，意味著農民對土地的使用收益利益的喪失，故用地單位應當根據國家法律規(guī)定，妥善安排被征地單位和農民的生產和生活：一是對被征用土地的生產單位要妥善安排生產，二是對征地范圍內的拆遷戶要妥善安置，三是征用的耕地要適當補償，四是征地給農民造成的損失要適當補助。
4、誰使用土地誰補償的原則。
土地征用的補償并不是由國家支付，而是由用地單位支付，這是因為，國家并不直接使用所征用的土地，也不是使用該被征用土地建設項目的直接受益者，而用地單位則兼具這兩個因素，由其支付征用土地補償是合理的。用地單位的補償是一項法定義務，承擔此項義務是使用被征土地的必要條件。用地單位必須按法定的標準，向被征用土地的集體組織給予補償。
二、征用集體土地的補償范圍和標準。
國家建設征用土地由用地單位支付補償費用。征用土地的補償費用包括以下三項內容：
1、土地補償費，主要是因國家征用土地而對土地所有人和使用人的土地投入和收益損失給予的補償，征用耕地的土地補償費為該耕地被征用前3年平均產值的6至10倍。征用其他土地的補償費標準，由省自治區(qū)直轄市參照征用耕地的補償費標準規(guī)定。
2、安置補償費是為了安置以土地為主要生產資料并取得生活來源的農業(yè)人口的生活所給予的補助費用。征用耕地的安置補助費，按照需要安置的農業(yè)人口數計算。每一個需要安置的農業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地被征用前三年平均年產值的4至六倍，但是每公頃被征用耕地的安置補助費，最高不得超過被征用前三年平均年產值的15倍征用其他土地的安置補助費標準由省，自治區(qū)，直轄市參照征用耕地的安置補助標準規(guī)定。
3、地上附著物和青苗補助費，如房屋，水井，林木及正處于生長而未能收獲的農作物等，補償標準由省自治區(qū)直轄市規(guī)定。
三、我國土地征用中存在的若干問題
1、相關法律中“公共利益需要”缺乏明確界定。我國《憲法》規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用”，《土地管理法》規(guī)定：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”。這些規(guī)定都強調了征用的前提必須是為“社會公共利益的需要”，也就是說，只為某個或某些經濟組織或者個人利益需要，是不能征用集體土地的。但是現行法律、法規(guī)并沒有明確界定哪些建設項目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項目用地不是為“公共利益需要”。根據《土地管理法實施條例》對征地審批程序的規(guī)定，可以間接推斷出：在土地利用總體規(guī)劃規(guī)定的城市用地范圍內，為實施城市規(guī)劃需要占用土地，以及能源、交通、水利、礦山、軍事設施等建設項目確需使用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設用地范圍外的土地，應當屬于為“公共利益”需要使用土地。而事實上，為實施城市規(guī)劃分批次征用土地后，由哪些具體的建設項目來使用具有很大的隨意性，往往是誰申請使用，就由市、縣人民政府按照規(guī)定出讓或劃撥給誰使用。這里面的“公共利益需要”尺度很難把握。
2、對非法占地行為的處罰力度過輕。目前已查處的大量違法批地占地案
件，往往是未批先征，未批先用，事后再補辦手續(xù)。即使被查處了，也常以“生米煮成熟飯”為由，再補辦手續(xù)，做善后工作，最終實現征地占地的“合法化”。今年以來，全國已發(fā)現違法占用土地案件4.69萬件，結案2.78萬件。然而，只有193人受到行政處分，62名違法責任人被移送司法機關，16人被追究刑事責任，受處罰率僅為千分之幾。既破壞了司法的權威性，也沒有使違法者受到震懾。
3、征地補償過低導致失地農民生活毫無保障。在對農村土地進行征用后，政府通常給予四種補償費：土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費。前兩種費用是歸農村集體經濟組織所有的，后兩種費用則是給地上附著物及青苗所有人的。國家在對農村土地征用后，受償的主體主要是集體經濟組織，而個人承包經營農戶不能作為受償的主體，只能在集體經濟組織中受償，失地農民不僅喪失了土地承包經營權，而且喪失了集體經濟組織成員的身份，成了多余的勞動力。加之沒有配套措施安排其生產和生活，造成農民失地又失業(yè)生活極度困難。
四、農村土地征用過程中導致上述問題的成因。
在土地征用過程中出現上述問題的原因是多樣的，主要有以下幾方面的原因。
1、為局部利益故意模糊“公共利益”的概念。我們并不否認為了公共設施和公益事
業(yè)建設需要犧牲部分人或集體的利益，但不得不對征用中“公共利益”的界定、征地適用的范圍、征地的程序和損失補償產生了質疑。國家征用權的濫用和土地所有權的強制轉移，產生了明顯的不公平：政府以低補償從農民手中征用土地，又以拍賣、出讓等形式高價轉移給土地開發(fā)商。把這一行為認定為了“公共利益”，顯然是沒有說服力的。該行為使農民的私權利受到侵害，另一方面，被征土地的利用率也遠遠不及農民對自己土地的利用率。2、農村土地征用權的濫用。農村土地的征用主要針對農村集體所有土地，其中也涵蓋了一部分農民個人承包經營的集體土地。對農村土地的征用也主要涉及農村集體經濟組織的利益和農民個人的利益。有的地方政府打著“公共利益”幌子，以較低的補償強行征用農村集體經濟組織所有的土地，甚至要求村集體單方解除土地承包經營合同，強行征用農
民承包的土地。當農村土地被肆意的征用，社會上便出現了一種新的群體-“失地農民”，他們喪失了賴以生存的土地，又得不到相應的補償，尋求不到新的生存出口，于是，他們不斷地上訪、告狀，成為了社會不穩(wěn)定因素。
3、征地程序中欠缺有效的監(jiān)督機制，致使農村土地流失嚴重《土地管理法》第四十五條第三款規(guī)定：“征用農用地的，應當依照本法第四十條的規(guī)定先行辦理農用地轉用審批。其中，經國務院批準農用地轉用的，同時辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批；經省、自治區(qū)、直轄市人民政府在征地批準權限內批準農用地轉用的，同時辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批，超過征地批準權限的，應當依照本條第一款的規(guī)定另行辦理征地審批?！边@是征用農業(yè)用地的基本程序，但在我國農村土地征用過程中最大的問題是不按審批程序進行。我國的廣大農村中，縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府對農村土地享有著絕對的權力，農村土地的所有權屬于村集體所有，但縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府部門卻是所有者主體的代表，同時又是征用土地的使用者和管理者。在涉及農村土地征用的決策上需要聽從于政府，由于在征用程序上缺乏有效的監(jiān)督機制，很多時候便會出現政府擅自占用土地、買賣土地等非法轉讓土地和越權審批，或先征后批，或以合法形式掩蓋非法占地的現象。由于農村土地征用費低，很多土地在被征用后由于種種原因被閑置，造成了大量土地資源的浪費，致使農村土地流失嚴重。
4、土地征用補償制度不健全是成為引發(fā)糾紛的爭端的主要原因。
首先，行政補償法律體系不健全。我國憲法規(guī)定了國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用，但未規(guī)定應給予相應的補償。與憲法此規(guī)定相配套的法律規(guī)范對于補償制度的規(guī)定也不完備。如《環(huán)境法》、《水法》、《草原法》中只有各種禁止性、限制性的規(guī)定，但卻未規(guī)定應當給予何種補償的規(guī)定。其次，補償辦法規(guī)定不合理、不科學，在實踐中的可操作性較差?！锻恋毓芾矸ā返?7條規(guī)定：征用耕地的土地補償費為征用前三年該地前三年的平均產值的六倍至十倍，對安置費的補償規(guī)定為最高不超過十五倍，兩者相加不超過三十倍。這樣的規(guī)定能否合理體現被征用土地的實際價值令人懷疑。據權威部門統(tǒng)計，
近三年全國土地出讓金收入累計達9100多億元。這其中又有多少真正補償到了農民的手中呢？
五、對農村土地征用過程中出現諸多問題提出的相應對策。
1、要確立規(guī)范的征地制度標準。
在實際征地過程中，之所以出現損害農民權益和農地非農化失控的現象，重要原因之一，就是征地的指導思想有偏差，目的動機不純，往往是出于利用土地做無本買賣，以求盡快實現資本原始積累，加快建設，或者為了體現個人政績。其實，規(guī)范的征地制度應具備兩項基本功能，或者說能解決兩個問題：一是具備保障農民權益的功能，以確保農民在失地的同時獲得與城市居民同等的居住、就業(yè)、醫(yī)療和養(yǎng)老的條件；二是具備控制農地非農化趨勢的功能，將農地占用納入合理利用和保護有限土地資源、實現生態(tài)經濟持續(xù)協(xié)調發(fā)展的軌道。這是衡量征地制度是否科學、合理、規(guī)范的唯一標準。只有以此為出發(fā)點，并作為實施征地過程的指導思想，輔以切實措施，才能確保在推進城市化過程的同時，最大限度地確保農民權益和有效地實現耕地資源的動態(tài)平衡。
2、要科學界定“公共利益”的范圍。
由于“公共利益”概念的抽象性，而我國現行法規(guī)對“公共利益”的范圍未作出明確界定，這為任意解釋“公共利益”、擴大征地范圍留下了空子，以至于出現“公共利益”是個筐，什么東西都可往里裝的情況。為了避免出現這類現象，參照國際上有關國家《征地法》的規(guī)定，有必要對“公共利益”的范圍作出明確限定，主要包括：(1)、國防、軍事需要；(2)、國家和地方政府需要修建的鐵路、公路、河川、港灣、供水排水、供電、供氣需要；(3)、國家和地方政府需要修建的鐵路、公路、河川、港灣、供水排水、供電、供氣及環(huán)境保護等建設事業(yè)；(4)、國家和地方政府需要修建的機關，以及以非營利性為目的的研究機關、醫(yī)院、學校等事業(yè)單位?！肮怖妗本哂袆討B(tài)性，為如何把握“公共利益”帶來了一定難度。所以，應倡導、重視社會民眾的參與權、選擇權。對于社會普遍承認的、獨立于社會和國家現行政策之外的公共利益用地項目，如有關國民健康、市政基礎設施等，政府應嚴格按有關土地征收、征用法規(guī)辦事，而對那些由社會發(fā)展不同階段所引發(fā)的符合社會、國家急需要的相對公共利益項目，尤其是有爭議的項目，則應建立特定的制度，即通過采用公開、透明的方式，向社會說明其“公共利益”之所在，提倡由政府和全體民眾討論、認同。
3、要規(guī)范政府的征地行為。
在對農民集體土地的征收、征用過程中，政府始終處于強勢地位，它既是征收、征用的主體，又是補償的主體。雖然，新修改的《憲法》對有關土地征用的條款作了重大修改，突出了對農民利益的保護，但政府在征地過程中的強勢地位并未有多大的改變，對“公共利益”的解釋權仍在政府，征地的程序仍掌握在政府手中，對征地如何補償的決定權還是在政府。因此，如何規(guī)范政府、主要是地方政府的行為，構成了規(guī)范征地制度，保障農民權益的關鍵。為此，首先要嚴格控制政府的征地權力，理清征收、征用的界限。其次強化平等協(xié)商和監(jiān)督機制。國家因“公共利益”需要而要征收或征用集體土地時，必須尊重農民集體土地所有者和使用者的主體地位。政府在對集體土地征收、征用的決策作出之前，必須與集體農民進行平等的協(xié)商，征得絕大多數農民的認同。再次要弱化乃至剝離政府與征地行為之間的利益關系。在現行征地制度下，在征地和供地之間有一個很大的利益空間。它構成了濫用征地權力、任意降低補償標準的癥結。因此，必須有針對性地采取措施規(guī)范、約束政府行為，弱化乃至剝離政府與征地行為之間的直接利益關系。
4、完善農村土地征用程序，加強征地的民主性。
筆者認為，農村土地征用事關農民的生存，完善農村土地征用程序，在原有的程序上還需要注意完善和增加幾個步驟：其一應該加強對農村土地征用的審批程序。其二，應該增加農村土地征用的聽證程序。在農村土地被征用時，農民往往是最后一個知道自己的土地被征用了。為了提高征用土地的透明度，防止在征用農村土地過程中的暗箱操作，應當增加聽證程序以聽取被征土地的所有者和使用者的意見，滿足他們的知情權，提高征地的透明度。其三，加強農村土地征用的民主性。雖然土地的所有者或使用者無權決定土地被征用的用途，但對征地補償的確定及補償費用的分配及使用，卻有權進行參與，發(fā)表自己的意見，如果是少數農民的土地被征用，那么更有必要讓失去土地的農民參與決策，如此才能更好的監(jiān)督征地使用單位對土地使用情況，如果被征土地被閑置，農民當然地有權申請恢復土地的耕種，如此不僅達到了提高被征土地的利用率，還更有利于保護國家有限的土地資源。
5、完善農村土地征用的補償制度，合理安置失地農民。
農村土地征用補償如何完善是學者們一直關注的問題，《土地管理法》規(guī)定的補償標準中的“土地年產值”是個極不易確定的數值，各地差異也相當大，計算時主觀性很強，不僅增大了政府自由補償的隨意性，而且在實踐中征地的雙方多數時是達不成共識的。因此，筆者認為解決這些問題應該從幾個方面著手：第一，補償標準?，F在是市場經濟的時代，只有以土地的市場價格來確定補償的標準才較為合理，讓土地所有人或使用人切實了解土地征用，參與討價還價，如此才能滿足、保障土地所有人和土地使用人的合法權益，支持土地的征用。第二，合理的給予安置。應該在給予金錢補償的同時，對他們今后的生活給予安置。另外，筆者認為還可以將一部分補償拿出為失地農民辦理保險，這也是維護他們合法利益可行的途徑之一。第三，擴大補償的范圍。筆者認為在對農民的實際損失給予了補償的同時，還應該加入預期的利益。預期的利益當然是很難確定，但是可以從失地農民近五年甚至近十年的平均利潤中予以確定，尤其是對于個人承包集體土地的農戶，承包期限還未到期，承包的土地就被政府征用了，他們的預期利益更應該給予維護。
參考文獻資料：
1、《憲法》第10條第三款規(guī)定
2、《土地管理法》第47條規(guī)定
經過整個80年代的發(fā)展，珠江三角洲已成為我國經濟增長最快，經濟發(fā)展水平最高的一個地區(qū)。農村工業(yè)化與城市化的迅速進程，使原來隱藏在以“均包制”為特征的土地制度背后的一系列現實問題，在珠江三角洲變得異常突出。
第一，隨著農村非農產業(yè)的發(fā)展，珠江三角洲普遍出現了半自給性小規(guī)模土地經營基礎的農戶兼業(yè)化。農戶的拋荒，土地的分散使用，經營規(guī)模的狹小在資源配置上造成了巨大的效率損失。由此，按照效益原則配置土地資源，改變現有分散的、狹小的、低效率的土地使用格局，造就土地集中機制，從而實行規(guī)模經營，使土地流轉制度的創(chuàng)立提到了議事日程。
第二，隨著農村城市化的快速推進，珠江三角洲每年都有大最的農地轉為工業(yè)用地，地價及土地資本收益也隨之提高。尤其是1992年4月廣東省糧價放開，取消合同定購任務，過去隱含在糧食平議差價中的“暗稅”隨之取消，農戶的土地使用權得以強化，加之農村產業(yè)結構的調整使土地的機會利潤大幅度上漲，從而進一步刺激了土地價格的倍增。農戶原來視土地為不可或缺的福利保障，現在卻進一步視土地為增殖手段。在此情形下，土地的集中與流轉對土地的管理使用制度提出了重新調整的要求。
第三，由于土地資源增值收益的直線上揚，如何合理地分配列益，處理好政府與農民、農民與，全國公務員共同天地社區(qū)集體的關系，并保障農民的合法權益也直接涉及到土地制度的產權安排問題。
第四，從市場機制發(fā)揮作用的角度而言，在產權所包含的使用權、收益權和轉讓權中，轉讓權是最重要的。從產權界定是為了促成交易的角度說，對轉讓權的不當限制乃至禁上就會導致產權界定在很大程度上失去意義。首先，在轉讓權受不當限制的條件下，資源不時能流向對其評價最高的地方，資源配置效率不能不受到損害，其次轉讓權受不當限制必然導致有效競爭的缺乏。若產權主體相互間的沖突不能通過競爭性的轉讓（即“你不合適，再找別人”）的方式解決，而只能“吊死在一棵樹上”，就是容忍低效率的存在成者陷入無休止的“內耗”。最后，轉讓權受不當限制以會導致收益權受限制。應該說，家庭承包制的產權殘缺，尤以轉讓權受限制（這種限制既來源于產權界定上的原因，因為農戶出賣土地是違法的，也起因于土地的福利保障功能）所導致的后果最為嚴重。
基于上述背景，珠江三角洲沿著“農地集中--使用權流轉――規(guī)模經營”的線索，拉開了土地制度創(chuàng)新活動的序幕，進而推動了整個廣東農村土地制度的變遷，在廣東農村，盡管土地制度創(chuàng)新活動的方式多種多樣，但基本的思路是：將土地所有權以憲法規(guī)定為基準，置其于集體所有制的框架，并在此基礎上強化并規(guī)范農戶的土地經營權（使用權）以及與之相應的收益權利轉讓權，進而對平均地權（均田問承包）的資源配置低效率格局進行修正，從而以產權制度建設為中心，培育土地流轉的集中小機制，逐步推動土地的規(guī)?；c企業(yè)化經營。從1993年開始，順德市、南海市、番禺市、龍崗區(qū)、寶安區(qū)等地嘗試土地使用權入股進而推進土地經營權流轉，其中尤以南海市最為典型，南海市作為全國農村土地制度建設試驗區(qū)之一，在這方面的變化利制度安排格外值得注意。
二、制度創(chuàng)新的價值
1、制度安排與環(huán)境的相容性。南海市在土地制長和社區(qū)產權構造出現的變化，至少滿足了三個方面的要求：一是克服土地的細碎化與分散經營，從而使土地集中與規(guī)模經營成為可能；二是既促導了農業(yè)勞動力的轉移，又充分保障了土地的福利功能：三是為農業(yè)的企業(yè)化經營創(chuàng)造了條件。
2、產權運作成本的節(jié)約。從產權界定成本來看，南海的土地用權入股，使產權的界定與調整由實物對象轉為價值形態(tài)，不僅降低了技術難度，而已操作相對簡單。第一，使原來的實物形態(tài)上無法確立的排他性產權能夠在價值形態(tài)上順利得以確立；第二，農戶使用權入股，社隊所有權折價，使集體與農戶的產權關系異常明了，從而界定費用大大降低；第三，價值形態(tài)上分散的獨立產權可以在實物方面合并起來，從而提高了規(guī)模經濟與資源配置效率。
3、節(jié)省內部管理成本。南海市的土地使用權入股，也使其內部管理費用大為節(jié)約：第一，單個農戶的經營決策轉為董事會決策，決策成本降低；第二，減少了農戶之間在土地利用方式的摩擦，降低了均包制條件下農戶轉包發(fā)生的交易費用；第三，土地的集中招標與投標，避免了集體與多個農戶承包合同的反復簽訂；第四，集體由對眾多分散農戶的組織管理轉為對專業(yè)化農業(yè)公司的監(jiān)督，也大大降低了管理運作費用。
三、制度涵義及啟示
珠江三角洲的土地制度和社區(qū)經濟產權構造的新變化，對于穩(wěn)定和完善家庭承包制，推動農村的改革與發(fā)展，具有重要的制度涵義與啟迪意義。
第一，產權的可分解性造就了產權結構的多樣性，從而使得人們可以根據不同的社會經濟條件選擇出交易費用最小，運行效率最高的產權制度形式。產權經濟學的研究結果表明，不管產權屬于何方，只要產權界定清晰，人們就可以通過自愿交換的合約行為來達到資源配置的滿意效果。這表明，過去那種單純地強調土地歸誰所有或改變土地所有者的變革主張已經沒有多少實際意義。因此，從土地所有制改革轉向土地產權形式的選擇安排，為我們進行土地制度的變革提供了新的思維方式。珠江三角洲的土地使用權入股的實踐表明，土地制度進一步變革和新的激勵機制的培育，并不意味著土地集體所有權和家庭經營權的基本界定格局要重新選擇。相反，在此基礎上強化農戶經營權并進而對平均分配的資源配置低效率進行修正，促進土地產權流轉市場的發(fā)育，恐怕是土地制度變革最為現實而有效的選擇。
第二，土地使用權入股形式的土地集中機制與投資激勵機制，為我國農村土地產權關系的調整提供了新的線索。應該說農戶在耕種其占有的承包地時，其土地產權是相對（但絕不是充分的）明確的，但當土地需要轉包時，產權的不確定性就表現出來了。首先，原承包者轉出承包地所獲地租具有不穩(wěn)定性，而且面臨著與新承包者可能是高昂的談判費用：其次，由于沒有新的福利手段替代作為福利均包的土地，退包土地使農戶面臨著機會收益的損失和風險成本的增加；最后，出讓土地使原承包者在土地投入的資本和分動未必能得到合理的補償（因缺乏規(guī)則保障）。由于這些原因，出讓土地將是農戶產權的嚴重侵蝕。正因為如此，我們就不難理解農戶寧肯將土地拋荒也不轉包或退包的現象普遍存在。
土地使用權的股份化，既為農戶提供了福利保障，也保證了對土地經營和增值收益的獲取。更為重要的是，珠江三角洲的土地使用權入股，既不同于農戶之間利用土地使用權市場轉讓土地，更是與前些時候一些地方的社區(qū)集體強行收回農戶土地位用權有著原則區(qū)別，而是由集體出面以入股方式集中使用權，使農戶穩(wěn)定地分享一塊地租，從而有效地集中土地，實行規(guī)?；洜I。
(二)《企業(yè)會計制度》等對土地出讓的核算規(guī)范《企業(yè)會計制度》和《小企業(yè)會計制度》都規(guī)定取得土地使用權時計入無形資產,待土地開發(fā)利用即建造地上建筑物時再分攤計入在建工程成本。這樣,土地使用權的價值最終將轉入固定資產購置成本并計提折舊,開始這一規(guī)范曾因地上建筑物折舊年限與土地使用權規(guī)定使用年限有較大差異而難于操作,為此財政部專門規(guī)定在預計建筑物凈殘值時,應當考慮土地使用權的預計使用年限高于地上建筑物的預計使用年限的因素,作為凈殘值預留。但隨后2002年《企業(yè)會計準則———固定資產》中規(guī)定,固定資產的各組成部分,如果各自具有不同的使用壽命,從而適用不同的折舊率時,應當單獨確認為固定資產。地上建筑物與其占用的土地適用不同的折舊率,應分別確認為單項固定資產,各自按照其可使用年限計提折舊。因此,執(zhí)行《企業(yè)會計制度》、《小企業(yè)會計制度》的單位,出讓或受讓的土地使用權,應當在固定資產的相關建筑物中單設明細項目核算。
二、新準則下土地使用權的核算
(一)新準則下土地使用權基本規(guī)范《企業(yè)會計準則第4號——固定資產》和《企業(yè)會計準則第6號———無形資產》,仍沿襲以往規(guī)定將劃撥土地作為固定資產核算,將出讓土地作為無形資產核算的規(guī)定。無形資產準則沒有直接提到土地使用權核算,但該準則應用指南中對其規(guī)范如下:(1)企業(yè)取得土地使用權通常應確認為無形資產,但改變其用途、用于出租或增值目的時,應當將其轉為投資性房地產。(2)在土地上自行開發(fā)建造廠房等地上建筑物時,土地使用權與地上建筑物應分別進行攤銷和提取折舊,但土地用于房地產開發(fā)時,其價值應計入所建造房屋的建筑成本。企業(yè)外購的房屋等支付的價款,應當在建筑物與土地使用權之間進行分攤;難以分配的,應當全部作為固定資產核算。
從上述規(guī)定可知:(1)企業(yè)有償取得的土地使用權(出讓土地),正常情況應確認為無形資產,只有在用于出租或自己未使用而用于增值目的時,才應從“無形資產”科目轉入“投資性房地產”科目。(2)在土地上自行開發(fā)建造廠房等地上建筑物,土地使用權價值無須分攤到地上建造物的工程成本中,應仍作為無形資產核算,并與地上建筑物分別計提攤銷和折舊。(3)房地產開發(fā)企業(yè)相關的土地使用權價值,應當計入建造房屋建筑物的成本。(4)企業(yè)外購房屋建筑物,將地上建筑物與土地使用權合并作價的,應當將總價款在地上建筑物與土地使用權之間進行分配;只有在難于分配的情況下,才能全部作為固定資產核算。
將外購房地產價款在地上建筑物與土地使用權之間進行分配,筆者認為應采用“建筑物先行確認法”處理。即按照同類建筑物正常造價加上相關稅費,再加上適當銷售利潤,作為地上建筑物入賬價值,再以總購入價減去地上建筑物價值后的余額,確認為土地使用權的入賬價值。將總購入價統(tǒng)一確認為固定資產原價的方法,容易導致房產稅的稅負不合理,筆者認為應避免使用。
(二)新準則下土地使用權攤銷對于將土地使用權的價值轉入建筑物的做法,實踐中也有不少企業(yè)因擔心加大房產稅稅負而沒有采用;但如果仍將土地使用權作為無形資產核算,又會導致管理費用加大而產品成本減少,致使產品成本計量不真實。因為新準則以前的各類會計制度,幾乎一致規(guī)定無形資產攤銷金額計入管理費用。有鑒于此,在原制度基礎上堅持將土地使用權作無形資產核算,仍存在較大缺陷。新準則關于包括土地使用權在內的無形資產攤銷的規(guī)定,較好地消除了上述缺陷。準則應用指南規(guī)定,無形資產攤銷一般應計入管理費用,但某項無形資產包含的經濟利益通過所生產的產品或其他資產實現的,無形資產的攤銷金額可計入產品或其他資產成本。將用于直接生產的廠房占用的土地所計提的攤銷金額直接計入產品成本,一方面可保證產品成本的完整性,另一方面也避免了計入廠房原價而增加房產稅的可能性。
前言
21世紀上半葉，中國將完成農業(yè)的現代化改造。隨著現代化程度的提升，現代農業(yè)對規(guī)模經濟的要求與現行分散承包的土地制度之間的矛盾將日漸加劇。如何通過現行土地制度的創(chuàng)新加速我國農業(yè)現代化進程，是一個具有重要意義的研究課題。
一、土地制度創(chuàng)新的約束條件和方向選擇
土地制度不是某種因素、某種力量作用的簡單函數，它是某個特定時期特定政治、經濟及社會諸多因素共同作用的產物。土地制度創(chuàng)新必須充分考慮到制約其生成的種種條件。制約我國當前土地制度創(chuàng)新的主要條件有：
第一、我國是社會主義性質的國家，生產資料的公有制始終被認為是決定經濟社會主義性質的基礎。由于土地的特殊重要性，決定了土地制度不僅是農業(yè)部門最重要的制度安排，而且是整個社會經濟制度最基本的方面。特別是對于那些農業(yè)比重還很高甚至是國民經濟主體的發(fā)展中國家來說，土地制度更成為整個經濟制度的基礎和核心。鑒于我國整體經濟性質和土地制度在整個經濟制度安排中的重要地位，現階段土地制度的創(chuàng)新不能也不應當越出公有制的框架。
第二、從總體技術特征來看，我國尚處于從傳統(tǒng)農業(yè)向現代農業(yè)的過渡階段，廣大中、西部地區(qū)，傳統(tǒng)農業(yè)的特征還相當明顯。全社會70％左右的人口仍然要依靠這個最原始產業(yè)提供生存保障，近50％的社會勞動人口仍然只能從農業(yè)中得到就業(yè)機會。根據馬克思生產關系適應生產力性質的原理，現階段土地制度安排必須與農業(yè)發(fā)展過度性階段的生產力水平相適應，而不能超越農業(yè)發(fā)展階段去建構現代農業(yè)階段的先進的土地制度模式。
第三、農業(yè)現代化是我國農業(yè)發(fā)展追求的而且是希望盡早實現的目標，現階段土地制度安排應有利于將農業(yè)生產導向現代化目標。鑒于龐大的人口基數和不斷增長的人口壓力，以及工業(yè)化加速導致農業(yè)資源的非農轉移，糧食安全問題已成為政府推動農業(yè)發(fā)展的首選目標。政府這一農業(yè)發(fā)展目標偏好，決定了它必然傾向于有利于上地產出率提高的土地制度選擇。增加農業(yè)生產收人，縮小農業(yè)生產與非農生產之間的利益差距，是農民從事農業(yè)生產所追求的最現實的目標。上地制度的設計必須有利于滿足農民對收人增長目標的追求，這＃才能使農民成為推動農業(yè)發(fā)展最積極的力量。我國現階段土地制度的設計，既要有利于政府產量增長目標與農民收人增長追求之間的協(xié)調，又必須使它納人有利于推進農業(yè)現代化早日實現的長遠目標的軌道。
第四、一種土地制度是否合理有效，最終只能由農民在這種制度下的行為反映作出檢驗。一種可行的土地制度，不僅不能背離廣大農民的意愿，相反應當反映他們的利益要求。在我國農業(yè)發(fā)展現階段，占有土地是廣大農民最基本的愿望，土地的流轉化程度低就是證明；產權不受侵犯是來自農民最強烈的呼聲，一個重要表現就是農民對過重負擔的抵制和抱怨；家庭經營是最受農民歡迎的生產組織形式，改革前后農民截然不同的工作態(tài)度是最有力的說明。
土地產權制度的有效性，來自制度安排與其所對應的約束條件的協(xié)調性。針對不同的約束條件，只能實行不同的土地制度安排。我國新型土地產權制度，只能在上述約束條件給定的框架內生成，并且只能是這些條件的內在要求處在耦合和均衡狀態(tài)時的產物。上述約束條件給定的我國現階段土地制度的創(chuàng)新空間是相當狹小的。它們決定了我國土地制度創(chuàng)新只能沿著如下方向推進；（1）在土地集體所有制不變的前提下，尋求產權主體明確、產權權能完善的新型集體所有制實現形式。也就是說，雖然對現行土地集體所有制的改革是必要的，但這種改革最好是集體所有制的完善或新型集體所有制實現形式的建構，而不應是對集體所有制的替代。（2）在家庭經營不變的基礎上探求土地資源有效配置方式和有利于農業(yè)現代化實現的土地利用方式。家庭經營方式的改變，不僅背離了廣大農民的意愿，也會使政府糧食總量增長目標至少經受不確定性的風險。
二、土地股份投包制：新型土地制度模式的設計
在理論界提出的各種土地制度模式中，完善家庭承包制模式對現階段土地制度創(chuàng)新約束條件的考慮相對最為充分，因而它受到政府的推崇并成為我國現階段上地制度建構的主體模式。這一模式最積極的意義在于對家庭經營方式的充分肯定。這種肯定首先源于推行改革20年來農業(yè)家庭經營的成功實踐，并且可以從世界農業(yè)發(fā)展的普遍經驗中獲得支持，同時現代產權理論和農業(yè)發(fā)展經濟學中亦不乏理論依據。但是，家庭承包制完善模式的最大問題在于，它對傳體體制下形成的土地集體所有的權屬關系存在的固有缺陷采取回避態(tài)度，試圖繞過所有制通過經營形式的改善來克服根源于所有制的產權缺陷。不可否認，這只能延緩和積累矛盾，不可能從根本上克服現有土地產權制度的不足進而刺激農業(yè)增長。
在現有土地制度創(chuàng)新模式中，土地股份合作制最具創(chuàng)新意義。一方面它在集體所有制或公有制的前提下比較好地實現了集體產權的明晰化，另一方面又為土地的集中和規(guī)?；洜I提供了一條極富啟發(fā)性的思路；一方面它迎合了農民實實在在占有土地的愿望，另一方面又滿足了政府土地制度創(chuàng)新低政治風險的要求。不難分析，土地股份合制與我國現階段土地制度創(chuàng)新依賴的約束條件之間在很大程度上也是協(xié)調的，因而它的出現受到理論界和決策部門的高度關注?，F有土地股份合作制探索反映出來的最突出問題，是存在著以合作化經營或集體化經營否定家庭經營的傾向。盡管其出發(fā)點是試圖克服家庭分散承包帶來的規(guī)模不經濟，但這種傾向還是值得認真反思的。因為農業(yè)中集體經營的低激勵效應和高管理成本不制轉變?yōu)橥恋毓煞莨灿兄?，并把股份共有制視作集體所有制的新型實現形式。土地股份投包制提出的主旨在于消除一些土地股份合作制理論與實踐中的一個重要誤區(qū)，即忽視農業(yè)產業(yè)特性而試圖以集中化、統(tǒng)一化經營取代農戶的個體經營。因此，與土地股份合作制相比，土地股份投包制的突出特點，是試圖使家庭經營方式在土地產權清晰健全、土地配置規(guī)模合理的基礎上繼續(xù)成為農業(yè)持續(xù)增長和農業(yè)現代化實現的制度性保證。
三、家庭承包制向土地股份投包制的過渡
土地股份投包制設計的基本目標，是希圖在較易得到政府和農民雙方接受并支持的基礎上，建構起土地合理流轉和有效集中的機制，從而實現從傳統(tǒng)農業(yè)向現代農業(yè)的順利過渡。土地股份投包制的現代化指向和規(guī)模經濟偏好決定了其建構的主要條件是，農村非農產業(yè)應有相當程度的發(fā)展，農業(yè)勞動力能夠實現較大規(guī)模的非農轉轉移，使目前緊張的人地關系與勞地關系得以改變。如果沒有二、三產業(yè)的快速發(fā)展創(chuàng)造出相對寬松的人地比例關系，70％左右的農業(yè)人口依然凝固在農業(yè)上實現就業(yè)和維持生存及低水平發(fā)展，那么，以減小土地有效流轉阻力的土地股份化設計必然失去意義，以擴大農戶經營規(guī)模的投包機制亦無發(fā)揮作用的可能。
土地股份投包制建構條件表明，目前我國大部分地區(qū)特別是二、三產業(yè)發(fā)展落后的中、西部地區(qū)，還不具備該模式普遍推行的條件。因此，上地股份投包制在我國的建構，第一，在時間上將是一個長期的過程，因為我國農業(yè)人口的比重還很高，農業(yè)人口的非農轉移任務還相當艱巨；第二，在空間上將由點到面逐步擴展，首先在二、三產業(yè)發(fā)展較快地區(qū)形成，然后隨著非農產業(yè)發(fā)展的地域擴張而逐步推開；第三，在農業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略上，應把土地股份投包制的建立與加速二、三產業(yè)特別是農村非農產業(yè)的發(fā)展結合起來。
土地股份投包制是土地制度變遷的目標模式，而這一制度變遷的起點則是現行的家庭承包經營責任制。由于在土地所有制和經營方式方面的一致，使得兩種制度模式之間能夠實現較好的銜接。其銜接過渡可以通過三個階段完成：
1、由農戶土地承包權向農戶土地股份所有權轉換階段。（1）認定目前集體土地按人均承包的合理性；（2）限定這種合理性的有效期限為截止目前。以后土地不再根據人口的變動而調整；（3）在承包權穩(wěn)定化的基礎上，賦予農戶對經營的集體土地份額的股份所有權；（4）實行土地股份所有權和相應份額土地經營權的統(tǒng)一，農戶可以直接經營自己應占股份的土地。
2、股權與經營權統(tǒng)一向股權與經營權分離的轉換階段。在農村二、三產業(yè)獲得一定發(fā)展和非農就業(yè)機會增加的基礎上，確立股份共有土地的經營數量下限，促成小規(guī)模經營農戶在持有土地股權的條件下尋求農外就業(yè)和放棄經營土地，將土地逐漸向少數種田能手手中集中。
3、股權與經營權分離的完成階段，即社區(qū)農民股份共有上地的少數農戶規(guī)模經營階段。這時，原大部分農民持有土地股權而在非農部門就業(yè)，少數農民通過竟包在完成農業(yè)稅和交納地租的基礎上實現土地規(guī)?；洜I。
參考文獻
1、R．科斯等：《財產權利與制度變遷》，上海三聯(lián)書店，1994年。
2、D．諾斯：《制度、制度變遷與經濟績效》，上海三聯(lián)書店，1994年。
