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時(shí)間：2022-03-01 02:11:21
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二、職工在辦理退休時(shí)出現(xiàn)的一些問題以及相關(guān)對(duì)策
由于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的健全是一個(gè)從無到有，從有到全，不斷探索、調(diào)整、完善的過程，在執(zhí)行過程中就會(huì)由于政策的銜接而產(chǎn)生一些問題。下面筆者談?wù)勗诼毠まk理退休時(shí)出現(xiàn)的一些問題。
1.工傷職工辦理退休時(shí)。我國退休現(xiàn)執(zhí)行的國發(fā)[1978]104號(hào)《關(guān)于職工退休、退職的暫行辦法》，法定退休年齡：男60歲，女管理崗55歲，生產(chǎn)崗50歲。職工在辦理退休前因工負(fù)傷，根據(jù)《勞動(dòng)合同法》、《工傷保險(xiǎn)條例》規(guī)定，在職工停工留薪期內(nèi)，原工資待遇不變，同時(shí)要進(jìn)行工傷認(rèn)定，經(jīng)治療傷情相對(duì)穩(wěn)定后進(jìn)行勞動(dòng)能力鑒定。這樣不能按時(shí)辦理退休，至少會(huì)順延退休時(shí)間，由于工資待遇不變，養(yǎng)老保險(xiǎn)就在繼續(xù)繳納，職工在辦理退休時(shí)，只能按法定退休年齡結(jié)止，順延后繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用可記入個(gè)人賬戶，但繳費(fèi)時(shí)間不計(jì)作實(shí)際繳費(fèi)年限，這樣就損害了職工的利益。筆者認(rèn)為既然職工已實(shí)際繳費(fèi)，并能計(jì)入個(gè)人賬戶，就應(yīng)該算作實(shí)際繳費(fèi)年限。
1、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋范圍小，存在很大的發(fā)展空間。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局最新數(shù)據(jù)，截至2006年底，全國參加各類農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)為5，374萬人，其中東部地區(qū)的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的覆蓋面已超過60%。參保人數(shù)比2002年的5，462萬人有所下降。目前，全國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金滾存結(jié)余310億元，分散在1，905個(gè)縣市。
2、傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老保險(xiǎn)功能正在不斷削弱，家庭養(yǎng)老面臨挑戰(zhàn)。主要問題：一是農(nóng)村家庭規(guī)?？s小、核心家庭增多、家庭養(yǎng)老功能弱化。二是農(nóng)村大量的年輕人進(jìn)城打工，代際不平衡嚴(yán)重。迫于崗位的競(jìng)爭壓力，忙于工作和事業(yè)，這些人無暇顧及老人；同時(shí)，這些青年夫婦較重視子女的教育和成長問題，有限的時(shí)間、精力和財(cái)力都向獨(dú)子或獨(dú)女傾斜，產(chǎn)生了“重幼輕老現(xiàn)象”，對(duì)老年父母的心理健康和實(shí)際的生活質(zhì)量都產(chǎn)生了負(fù)面影響。三是老年人平均壽命延長，患病率、傷殘率上升，自理能力下降。這一切必將加大家庭的負(fù)擔(dān)，也必將加劇年輕人消極贍養(yǎng)老人現(xiàn)象的增加。
3、農(nóng)村養(yǎng)老難于完全依賴土地保障，但土地對(duì)于多數(shù)農(nóng)民來說仍然是重要的生產(chǎn)資料。調(diào)查顯示，目前農(nóng)民家庭經(jīng)營收入中，大約40%來自第二產(chǎn)業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)，1/4左右來自勞動(dòng)收入，來自轉(zhuǎn)移性與財(cái)產(chǎn)性的收入約占純收入的5.7%。由此可見，來自土地的農(nóng)業(yè)收入已難以保證農(nóng)民的基本生活，以致養(yǎng)老更是奢望。而且現(xiàn)在土地對(duì)于多數(shù)農(nóng)民來說仍然是很重要的生產(chǎn)資料。城市化的迅猛推進(jìn)使得許多農(nóng)民的承包地被大量征用，農(nóng)民所得到的只是極少的土地補(bǔ)償費(fèi)。所以，完全依靠土地來養(yǎng)老的選擇也是不可行的。
4、老齡化加快。隨著城市化步伐的加快和農(nóng)村勞動(dòng)力的輸出，越來越多的農(nóng)村青壯年人口進(jìn)入城市，年齡結(jié)構(gòu)出現(xiàn)“兩頭大、中間小”的局面。隨著計(jì)劃生育政策的實(shí)施，我國農(nóng)村已出現(xiàn)家庭小型化傾向，農(nóng)民養(yǎng)老問題日益嚴(yán)峻。據(jù)2005年底開展的全國1%人口抽樣調(diào)查統(tǒng)計(jì)，全國65歲及以上的人口為10，045萬人，其中農(nóng)村約占老齡總?cè)丝诘?8%；中國農(nóng)村平均家庭戶規(guī)模降到3.27人。
(二)早期農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)地區(qū)改革。截至2006年底，全國1，905個(gè)縣，5，374多萬農(nóng)民參保，還不到應(yīng)該參保農(nóng)民總數(shù)的8%，僅有310多萬參保的農(nóng)民領(lǐng)取了養(yǎng)老金。積累保險(xiǎn)基金310億元，這些農(nóng)保總體上屬于早期農(nóng)保性質(zhì)?？偟膩碚f，早期農(nóng)保試點(diǎn)工作不成功，陷入僵局，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：
一是覆蓋范圍小，發(fā)展嚴(yán)重不平衡。已經(jīng)籌集的農(nóng)保資金主要集中在少數(shù)幾個(gè)發(fā)達(dá)省市，多數(shù)地區(qū)難以為繼。從基金規(guī)模上看，排在前五位的是江蘇、山東、上海、浙江和北京，這五個(gè)省市的基金共計(jì)221億元，占全國農(nóng)?；鹂傤~的71.3%。
二是管理體制不順，“民政不管，社保不接”。尤其是在中西部大多數(shù)省份，農(nóng)保管理體制至今仍沒有理順，運(yùn)作也困難重重，處于進(jìn)退兩難的境地。在全國1，905個(gè)農(nóng)保試點(diǎn)縣中，多數(shù)地方的農(nóng)保機(jī)構(gòu)還在民政部門，農(nóng)保在省級(jí)已經(jīng)移交而市縣沒有移交，依然處于“民政不管，社保不接”的局面。與此同時(shí)，很多內(nèi)地和西部省份“清理整頓”的一個(gè)通行的做法是簡單退保。
論文關(guān)鍵詞：農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)；研究；改革；模式；制度
論文提要：我國農(nóng)村正處于劇烈的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，農(nóng)村原有的養(yǎng)老保障體系正在被打破，而新的保障體系尚未形成。本文在此前提下設(shè)計(jì)和建立農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)基本制度框架，特別是建立農(nóng)保可轉(zhuǎn)換為城保的通道和機(jī)制，對(duì)早期農(nóng)村養(yǎng)老保障制度進(jìn)行根本性改革。
我國農(nóng)村正處于劇烈的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，農(nóng)村原有的養(yǎng)老保障體系正在被打破，而新的保障體系尚未形成，農(nóng)村大部分老年人正面臨著前所未有的生存困境，他們成為整個(gè)社會(huì)中最邊緣化和最弱勢(shì)的群體之一，這個(gè)群體的規(guī)模越來越大，已經(jīng)開始影響農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定和整個(gè)國家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的和諧發(fā)展。
一、我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展
（一）農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展現(xiàn)狀評(píng)述。1992年《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》在全國范圍內(nèi)開始推廣，經(jīng)過十多年的發(fā)展，無論在理論上還是在實(shí)踐上都取得了一定的成就，但與此同時(shí)，在實(shí)施過程中，也出現(xiàn)了一系列值得關(guān)注的問題。
1、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋范圍小，存在很大的發(fā)展空間。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局最新數(shù)據(jù)，截至2006年底，全國參加各類農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)為5，374萬人，其中東部地區(qū)的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的覆蓋面已超過60%。參保人數(shù)比2002年的5，462萬人有所下降。目前，全國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金滾存結(jié)余310億元，分散在1，905個(gè)縣市。
2、傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老保險(xiǎn)功能正在不斷削弱，家庭養(yǎng)老面臨挑戰(zhàn)。主要問題：一是農(nóng)村家庭規(guī)?？s小、核心家庭增多、家庭養(yǎng)老功能弱化。二是農(nóng)村大量的年輕人進(jìn)城打工，代際不平衡嚴(yán)重。迫于崗位的競(jìng)爭壓力，忙于工作和事業(yè)，這些人無暇顧及老人；同時(shí)，這些青年夫婦較重視子女的教育和成長問題，有限的時(shí)間、精力和財(cái)力都向獨(dú)子或獨(dú)女傾斜，產(chǎn)生了“重幼輕老現(xiàn)象”，對(duì)老年父母的心理健康和實(shí)際的生活質(zhì)量都產(chǎn)生了負(fù)面影響。三是老年人平均壽命延長，患病率、傷殘率上升，自理能力下降。這一切必將加大家庭的負(fù)擔(dān)，也必將加劇年輕人消極贍養(yǎng)老人現(xiàn)象的增加。
3、農(nóng)村養(yǎng)老難于完全依賴土地保障，但土地對(duì)于多數(shù)農(nóng)民來說仍然是重要的生產(chǎn)資料。調(diào)查顯示，目前農(nóng)民家庭經(jīng)營收入中，大約40%來自第二產(chǎn)業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)，1/4左右來自勞動(dòng)收入，來自轉(zhuǎn)移性與財(cái)產(chǎn)性的收入約占純收入的5.7%。由此可見，來自土地的農(nóng)業(yè)收入已難以保證農(nóng)民的基本生活，以致養(yǎng)老更是奢望。而且現(xiàn)在土地對(duì)于多數(shù)農(nóng)民來說仍然是很重要的生產(chǎn)資料。城市化的迅猛推進(jìn)使得許多農(nóng)民的承包地被大量征用，農(nóng)民所得到的只是極少的土地補(bǔ)償費(fèi)。所以，完全依靠土地來養(yǎng)老的選擇也是不可行的。
4、老齡化加快。隨著城市化步伐的加快和農(nóng)村勞動(dòng)力的輸出，越來越多的農(nóng)村青壯年人口進(jìn)入城市，年齡結(jié)構(gòu)出現(xiàn)“兩頭大、中間小”的局面。隨著計(jì)劃生育政策的實(shí)施，我國農(nóng)村已出現(xiàn)家庭小型化傾向，農(nóng)民養(yǎng)老問題日益嚴(yán)峻。據(jù)2005年底開展的全國1%人口抽樣調(diào)查統(tǒng)計(jì)，全國65歲及以上的人口為10，045萬人，其中農(nóng)村約占老齡總?cè)丝诘?8%；中國農(nóng)村平均家庭戶規(guī)模降到3.27人。
(二)早期農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)地區(qū)改革。截至2006年底，全國1，905個(gè)縣，5，374多萬農(nóng)民參保，還不到應(yīng)該參保農(nóng)民總數(shù)的8%，僅有310多萬參保的農(nóng)民領(lǐng)取了養(yǎng)老金。積累保險(xiǎn)基金310億元，這些農(nóng)?？傮w上屬于早期農(nóng)保性質(zhì)?？偟膩碚f，早期農(nóng)保試點(diǎn)工作不成功，陷入僵局，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：
一是覆蓋范圍小，發(fā)展嚴(yán)重不平衡。已經(jīng)籌集的農(nóng)保資金主要集中在少數(shù)幾個(gè)發(fā)達(dá)省市，多數(shù)地區(qū)難以為繼。從基金規(guī)模上看，排在前五位的是江蘇、山東、上海、浙江和北京，這五個(gè)省市的基金共計(jì)221億元，占全國農(nóng)保基金總額的71.3%。
二是管理體制不順，“民政不管，社保不接”。尤其是在中西部大多數(shù)省份，農(nóng)保管理體制至今仍沒有理順，運(yùn)作也困難重重，處于進(jìn)退兩難的境地。在全國1，905個(gè)農(nóng)保試點(diǎn)縣中，多數(shù)地方的農(nóng)保機(jī)構(gòu)還在民政部門，農(nóng)保在省級(jí)已經(jīng)移交而市縣沒有移交，依然處于“民政不管，社保不接”的局面。與此同時(shí)，很多內(nèi)地和西部省份“清理整頓”的一個(gè)通行的做法是簡單退保。
三是基金分散，管理存在流失和損耗現(xiàn)象。目前，全國310億元農(nóng)保基金分散在1，905個(gè)縣市。由于管理體制不順，全國清理整頓農(nóng)保后，農(nóng)保機(jī)構(gòu)和人員的辦公經(jīng)費(fèi)、工資多數(shù)沒有納入財(cái)政預(yù)算，挪用農(nóng)保基金發(fā)工資的事情相當(dāng)普遍。據(jù)勞動(dòng)和社會(huì)保障部統(tǒng)計(jì)，2005年全國31個(gè)省份中，涉及1，905個(gè)縣、2.6萬個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，農(nóng)保系統(tǒng)大約有干部近1萬多人。
四是老年受益保障不能兌現(xiàn)，保障水平低。很多參加早期農(nóng)保的農(nóng)民在年齡達(dá)到60歲后，每月領(lǐng)取以前規(guī)定的養(yǎng)老金的承諾不能兌現(xiàn)。
二、建立新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)
新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，是采取個(gè)人、集體和國家等多方出資籌集養(yǎng)老基金并為老年人提供經(jīng)濟(jì)幫助和服務(wù)、保障其基本生活的一項(xiàng)制度，并且隨著人們生活水平的提高，養(yǎng)老金還會(huì)相應(yīng)增加。該制度的新穎性，首先在于各級(jí)政府和村集體逐步加大對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的支持和投入力度，每年安排專項(xiàng)資金對(duì)參保農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)貼，建立農(nóng)民參保補(bǔ)貼制度。本文以成都為例，鑒于目前成都各區(qū)、市、縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展水準(zhǔn)不一樣、政府財(cái)政負(fù)擔(dān)能力不一樣、農(nóng)民基本生活水平也不一樣的狀況，成都于是按照一二三圈層分類劃檔逐步推進(jìn)全市農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)。
（一）從遠(yuǎn)郊區(qū)縣——都江堰和金堂縣來分析。金堂縣從2007年6月1日最先按規(guī)定開始在三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，9月1日在全縣全面推開農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)。2007年全縣GDP為79.1億元。農(nóng)民人均純收入為4，690元。都江堰市從2007年8月初開始，分別選取了胥家鎮(zhèn)、崇義鎮(zhèn)各兩個(gè)村進(jìn)行農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)。2007年全市實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）116.2億元，農(nóng)民人均收入從2001年的3，096元增加到2007年的5，300元。兩地屬于成都市第三圈層，經(jīng)濟(jì)實(shí)力偏小。
【正文】
一、現(xiàn)狀：
（一）、制度“盲區(qū)”：保險(xiǎn)對(duì)象游離于制度之外
在學(xué)術(shù)界，中國城市養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的涵蓋對(duì)象被分為兩部分：非正規(guī)和正規(guī)就業(yè)人群。那么，什么樣的人才屬于城市非正規(guī)就業(yè)人群？北京大學(xué)人口研究所劉貴平的定義是：非正規(guī)就業(yè)人群不僅包括近年來的下崗職工，還包括在城市的農(nóng)民工、個(gè)體戶、私營企業(yè)主以及自由職業(yè)者。在非正規(guī)就業(yè)人群中，有一半以上游離于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之外。也就是說，中國整個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系在其覆蓋面上十分有限。①
是什么原因造成城市養(yǎng)老保險(xiǎn)體系在這一環(huán)節(jié)出現(xiàn)“盲區(qū)”？“這些人要么是老板沒有為他們繳納部分養(yǎng)老保險(xiǎn)金，要么是沒有老板為他們辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)事宜，這就使得他們不僅失去了雇主繳納所帶來的那一部分經(jīng)濟(jì)利益，而且還必須自行承擔(dān)制度風(fēng)險(xiǎn)，因此導(dǎo)致這部分人群在可能的情況下寧可選擇個(gè)人儲(chǔ)蓄和人壽保險(xiǎn)，也不愿選擇社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。”
造成這一結(jié)果的制度原因是中國的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系成本昂貴并造成了勞動(dòng)力市場(chǎng)的扭曲。企業(yè)應(yīng)繳的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率高達(dá)薪金的20%，而雇員本人還需再繳納8%。再加上醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等其他繳費(fèi)，企業(yè)和員工的全部繳費(fèi)高達(dá)薪金的40%多，在有些地區(qū)，實(shí)際繳費(fèi)率甚至更高。這一繳費(fèi)水平高于很多發(fā)展中國家和瑞典、美國等發(fā)達(dá)國家。如此高昂的勞動(dòng)成本不利于鼓勵(lì)雇主為員工利益買單。
為進(jìn)城農(nóng)民工辦理社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)確實(shí)體現(xiàn)了政策的人文關(guān)懷，但一波又一波農(nóng)民工退保潮讓決策者感到尷尬。率先在全國推廣農(nóng)民工保險(xiǎn)的廣東省頻現(xiàn)退保高峰，退保率竟高達(dá)95%以上。僅深圳市每年退保的人數(shù)就高達(dá)12萬以上，該市甚至還出現(xiàn)過一天600多名農(nóng)民工排隊(duì)退保的“熱鬧”場(chǎng)面。是農(nóng)民工不領(lǐng)政府的情，還是和政府開玩笑？按照現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，城市農(nóng)民工每月上繳的養(yǎng)老金占到工資的8%，而且需要連續(xù)繳納15年才能受益。每個(gè)城市的工資標(biāo)準(zhǔn)不一樣，但養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)整齊劃一：8%，很大程度上超出了他們的承受能力。由于繳費(fèi)期限固定不變且難轉(zhuǎn)移和農(nóng)民工的流動(dòng)性。所以，對(duì)這些人來說，把錢拿在手里更妥當(dāng)。
（二）、制度有效性缺失：已入保群體“懸”在問題中
對(duì)于城市正規(guī)就業(yè)人群來說，基本上不存在“8%”的繳付壓力和15年年限的制約，但是，他們的養(yǎng)老保險(xiǎn)問題也很“懸”。
養(yǎng)老保險(xiǎn)制度提供給投保者的養(yǎng)老待遇過低。國有企業(yè)老職工退休后所能拿到的養(yǎng)老金平均只有三四百元，有些甚至不能保證基本的生活。而一般職工也只能拿到退休前工資的60%，對(duì)于機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的退休人員來說，差距則更大。這種狀況已經(jīng)成為一個(gè)全國性的問題。
目前實(shí)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)是省級(jí)統(tǒng)籌，但一些地方連省級(jí)統(tǒng)籌也沒有做到，造成不同地區(qū)保障水平差異很大，富裕地區(qū)不愿意為從窮地區(qū)轉(zhuǎn)移來的人負(fù)責(zé)，再加上各個(gè)地區(qū)因管理機(jī)制不統(tǒng)一，不能做到很好地銜接。同時(shí)，制度體現(xiàn)在，由于國家公務(wù)員的養(yǎng)老保險(xiǎn)與企業(yè)社會(huì)養(yǎng)老保障分屬不同體系，前者的待遇水平要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于后者，造成流動(dòng)困難。另外，事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)雖然由勞動(dòng)保障部門負(fù)責(zé)，但保險(xiǎn)體系沒有改革，沒有與企業(yè)保險(xiǎn)統(tǒng)一起來，也表現(xiàn)為前者的保障水平大大高于后者，使得許多人因此不敢輕易跳槽。
另一個(gè)關(guān)于養(yǎng)老金風(fēng)險(xiǎn)的問題卻讓入保者不得不憂心。已入保的職工每個(gè)月都在為自己的養(yǎng)老保險(xiǎn)帳戶“充錢”，但自己的帳戶卻是空的。因?yàn)檫@筆從在崗“年輕人”手中收來的錢被用來支付給當(dāng)年已退休的“老年人”了。這種名義上的個(gè)人帳戶，僅僅只能作為一種記帳單位，沒有任何基金積累，究其實(shí)質(zhì)，仍屬于現(xiàn)收現(xiàn)付的籌資模式，體現(xiàn)為政府強(qiáng)制力主導(dǎo)下的代際間的收入再分配。并非真正意義上的個(gè)人自我積累、自我保障，仍是政府主導(dǎo)下的代際贍養(yǎng)。體現(xiàn)了養(yǎng)老成本在代際間的分擔(dān)，因此這種制度設(shè)計(jì)在實(shí)踐中會(huì)遇到較大阻力，逃避繳費(fèi)的企業(yè)和個(gè)人會(huì)增多。為什么要設(shè)立個(gè)人帳戶？其吸引人之處是由個(gè)人帳戶中的錢形成的儲(chǔ)蓄基金可以通過投資來保值增值，在投保人退休后，他可以以年金的形式領(lǐng)取其本人投入的本金再加上可觀的利息來安度晚年，如果社?；鸩荒鼙Ｖ翟鲋?，個(gè)人帳戶也就毫無意義了。當(dāng)下養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的尷尬就在于：一方面堅(jiān)持搞個(gè)人帳戶；一方面卻對(duì)基金的保值增值苦無良策。
隨著計(jì)劃生育政策的實(shí)行，人口結(jié)構(gòu)的改變，這種“空帳”運(yùn)行狀況難以得到緩解。因?yàn)楝F(xiàn)行的籌資模式是建立在人口結(jié)構(gòu)相對(duì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)上。全國社會(huì)保障基金理事會(huì)理事長項(xiàng)懷誠稱：“中國養(yǎng)老體系面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)，未來養(yǎng)老金缺口高達(dá)9.15萬億?！睂?duì)于這一巨額赤字，如果僅靠提高繳費(fèi)來彌補(bǔ)，個(gè)人繳費(fèi)率將不得不提高到繳費(fèi)工資的37%，是現(xiàn)在個(gè)人繳費(fèi)的4倍多。③
按現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)體制，處于中國人口出生高峰期的70、80年代生人，在30年后大部分均處于或接近于退休年齡，當(dāng)這些人都面臨退休的時(shí)候，他們的下一代由于中國的計(jì)劃生育政策的實(shí)行，即1：4的家庭結(jié)構(gòu)的出現(xiàn)，又如何能負(fù)擔(dān)得起這樣龐大的養(yǎng)老金支出？而且目前，人口老齡化趨勢(shì)已日趨明顯。這筆錢會(huì)不會(huì)由后來的投保者來出？我們明天會(huì)不會(huì)無錢養(yǎng)老？即便最終由國家買單，投保者也要擔(dān)負(fù)貨幣貶值的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于養(yǎng)老基金保值、增值問題，目前國家還沒有相關(guān)的保障措施。（就目前情況看，所繳的養(yǎng)老基金）明的是增加了，但因?yàn)槲飪r(jià)、宏觀經(jīng)濟(jì)及
金融環(huán)境等因素影響，實(shí)際是貶值的。即便最終由國家來填補(bǔ)養(yǎng)老金缺口，付出的改革成本是不是過于巨大？
二、困境：
1、法律介入缺失或微弱。當(dāng)下立法層面主要表現(xiàn)為一些法規(guī)、規(guī)章或通知、地方條例等形式。養(yǎng)老保險(xiǎn)基本法尚未出臺(tái)，而且由于這些立法形式政策性較強(qiáng)，經(jīng)常變動(dòng)，且存在明顯的地方差異，缺乏法律規(guī)范應(yīng)有的嚴(yán)肅性、規(guī)范性及權(quán)威性，且不利于中央宏觀調(diào)控及全國統(tǒng)一勞動(dòng)力市場(chǎng)的形成。征收工作缺乏法律依據(jù)，僅靠行政手段，對(duì)單位或個(gè)人缺乏約束力。
2、繳費(fèi)主體疲軟。對(duì)于繳費(fèi)主體企業(yè)來說，由于虧損等原因，一方面使越來越多的企業(yè)無力繳納正常的保險(xiǎn)費(fèi)，欠、逃費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重；另一方面，為了維持制度的運(yùn)行，退休基金供款率需要不斷上升，有些地方的供款率已達(dá)到工資總額的30%左右。這樣，高費(fèi)率，高逃費(fèi)率，再提高費(fèi)率已在一些地方形成惡性循環(huán)。
3、政府責(zé)任缺位。由于退休金保障制度的法制和資本市場(chǎng)不成熟，基金被挪用、濫用現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，基金安全問題凸顯政府監(jiān)管缺位。一個(gè)負(fù)責(zé)任、有決心的政府不可能因?yàn)樨?cái)力的限制而承擔(dān)不起人民基本生存費(fèi)用，尤其是在成就了二十多年高速增長的中國，更沒有理由拒絕通過充分參與和全民社保來徹底解決民生問題，造成財(cái)政缺口的不是經(jīng)濟(jì)落后，而是政策、管理滯后，貪污瀆職等等。誰都算不清巨額的資產(chǎn)流失和浪費(fèi)的黑洞有多大。不是沒錢，是錢被花在了不應(yīng)該花的地方或被少數(shù)人掠奪。而且，由于現(xiàn)有的制度是以城市為單位，由政府社會(huì)保障部門來管理基金，管理的手段被嚴(yán)格限制于銀行存款、國債投資等，保值增值困難，致使廣大應(yīng)保未保人員處于制度的邊緣地位。滯納金制度形同虛設(shè)，而且提供了“尋租”的可能。
4、相關(guān)制度供給的缺陷。面對(duì)日趨嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)性失業(yè)、科技的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)的升級(jí)，以及國企改制的推進(jìn)，失業(yè)率逐年飆升。由于失業(yè)保障和救濟(jì)制度滯后，轉(zhuǎn)換機(jī)制困難，深化改革受到約束，已成為國企改革的制度“瓶頸”?，F(xiàn)行的統(tǒng)籌政策分為城市和行業(yè)，起不到對(duì)新舊城市、不同行業(yè)、壟斷行業(yè)和競(jìng)爭性行業(yè)等之間的收入再分配作用，而且經(jīng)濟(jì)效益好的行業(yè)從各地社會(huì)保險(xiǎn)制度中游離出去，影響了再分配的功能，弱化了社會(huì)保險(xiǎn)的安全作用。由于企、事業(yè)單位的差距較大，且難以消彌，一些人便想方設(shè)法往行政事業(yè)單位擠，在這樣的制度慣性下，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)在退休的時(shí)候要求個(gè)行政級(jí)別、復(fù)員軍人不愿到企業(yè)，也在客觀上造成了行政事業(yè)單位機(jī)構(gòu)膨脹。而所有這些目前仍沒有一部相關(guān)的統(tǒng)一的法律來規(guī)范，各地都是從現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)條件出發(fā)，制定相應(yīng)條例并按各自的條例執(zhí)行，有差別也就不足為奇了，正是這種各自為政的狀況限制了地區(qū)和人員之間的正常流動(dòng)和養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移，從而共濟(jì)難以實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前，在企業(yè)改制中，對(duì)40、50人員實(shí)行退養(yǎng)，并對(duì)退休及這部分退養(yǎng)人員的養(yǎng)老金實(shí)行預(yù)留10年的政策。但大部分國企在改制過程中面臨成本高、缺口大的問題。致使改制難以進(jìn)行，很多地方政府為了甩包袱，使改制進(jìn)行得下去，對(duì)這部分養(yǎng)老金實(shí)行只計(jì)不提的辦法，這樣，當(dāng)一部分在改制時(shí)尚未來得及退休的40、50人員在真正面臨退休時(shí)由于重組或改制后企業(yè)未繳足該部分錢而無法按正常程序辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)手續(xù)。從而積發(fā)了新的社會(huì)矛盾。
5、改變現(xiàn)有模式困難
5•1、我國目前的養(yǎng)老體系模式是從1995年開始由原來的“現(xiàn)收現(xiàn)付”轉(zhuǎn)換為現(xiàn)在的“部分積累”模式。把當(dāng)年從沒退休的人手里收上來的錢給已經(jīng)退休的人發(fā)養(yǎng)老金就是現(xiàn)收現(xiàn)付。部分積累就是適當(dāng)提高國家、企業(yè)和個(gè)人的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，以便滾雪球樣的慢慢積累一部分基金，來適應(yīng)人口結(jié)構(gòu)變動(dòng)的需要。在此意義上，部分積累制確實(shí)是一個(gè)較好的政策選擇。但由于目前養(yǎng)老保險(xiǎn)基金絕大部分用于當(dāng)年養(yǎng)老金發(fā)放，我國的養(yǎng)老保障體系實(shí)質(zhì)上仍然是“拆東墻補(bǔ)西墻”的現(xiàn)收現(xiàn)付模式。而且基金管理的經(jīng)濟(jì)成本和機(jī)會(huì)成本很大，不少地方甚至悄悄打起了這部分積累基金的主意而任意擠占挪用，貪污。
5•2、在農(nóng)村，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)體制實(shí)際上已處于停滯狀態(tài)，而在城市，有很大一部分應(yīng)保對(duì)象游離于該體制之外，而占全國人口總數(shù)2/3的農(nóng)村人口，這一制度的覆蓋范圍實(shí)際上已經(jīng)小得可憐，據(jù)資料：目前，我國公共養(yǎng)老保障體系的覆蓋面只占人口總數(shù)的15%，低于世界勞工組織確定的20%的國際最低標(biāo)準(zhǔn)。就制度惠及主體的城鎮(zhèn)各類就業(yè)人員而言，現(xiàn)有的養(yǎng)老保障制度也僅僅覆蓋城鎮(zhèn)職工的55%。占中國絕大多數(shù)人口的農(nóng)村人口基本上只能依靠土地和家庭養(yǎng)老，仍游離于社會(huì)化和共濟(jì)性的社會(huì)保障體系之外。在此意義上，社會(huì)保障作為一種公共服務(wù)表現(xiàn)為供給嚴(yán)重不足。這也正符合當(dāng)下我國由生存型向發(fā)展型社會(huì)轉(zhuǎn)變過程中公共需求的全面快速增長與公共服務(wù)不到位、公共產(chǎn)品嚴(yán)重短缺之間的矛盾。按照社會(huì)正義的需要原則，社會(huì)保障應(yīng)重視由于其大量需要而離常態(tài)最遠(yuǎn)的那些人。②即通過“社會(huì)統(tǒng)籌”的功能盡可能更大范圍地實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，以最大可能地化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。
5•3、盡管面臨當(dāng)前的改革困局，現(xiàn)有養(yǎng)老模式將難以改變。除了制度的慣性外，還有一個(gè)巨大的轉(zhuǎn)換成本問題。10年前我國養(yǎng)老體系轉(zhuǎn)換為現(xiàn)在的部分積累模式后，國家付出了幾萬億甚至幾十萬億的改革成本，如果再次轉(zhuǎn)換模式，同樣要付出沉重的代價(jià)。“養(yǎng)老保險(xiǎn)制度因在改革之初就存在著巨大的設(shè)計(jì)缺陷，導(dǎo)致現(xiàn)在的問題較多。
三、基于現(xiàn)有模式層面的政策選擇：
1、推遲退休年齡。老齡化是目前一個(gè)政策兩難的命題：推遲退休年齡會(huì)立即加劇已有的就業(yè)困難；不推遲又使養(yǎng)老金儲(chǔ)備不堪重負(fù)。但迫于就業(yè)壓力而放慢科學(xué)技術(shù)的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)升級(jí)的速度，對(duì)迫切需要經(jīng)濟(jì)獨(dú)立、安全的中國，實(shí)屬下策。何況，勞動(dòng)密集型的生產(chǎn)衰落是大勢(shì)所趨。因此，政策選擇的一個(gè)方向是適當(dāng)推遲退休年齡尤其是持推遲女性的退休年齡。退休年齡是
影響贍養(yǎng)率的重要因素，由于生活質(zhì)量的提高、醫(yī)療水平的發(fā)展等原因，人口的平均壽命得以增長，為推遲退休年齡提供了可能，退休年齡規(guī)定得較高，則在職職工人數(shù)增加，退休人數(shù)相應(yīng)減少，贍養(yǎng)率就較低；反之，贍養(yǎng)率就較高；同時(shí)，可提高基金積累數(shù)額、減少養(yǎng)老金的支出年限，化解“空帳”風(fēng)險(xiǎn)。隨著女性受教育程度的提高，從防止資源浪費(fèi)的角度，適當(dāng)推遲女性退休年齡值得考慮。
2、強(qiáng)化政府責(zé)任。政府為什么要把教育和房地產(chǎn)做成產(chǎn)業(yè)，是因?yàn)閮?nèi)需不足，內(nèi)需不足的根本原因是因?yàn)槔习傩諞]有保障不敢花錢，把錢都存銀行里了，如果社會(huì)保障到位了，老百姓是敢于消費(fèi)的，老百姓敢于消費(fèi)就會(huì)拉動(dòng)投資的增長。所以加大財(cái)政投入，實(shí)行全民社保。對(duì)于不同行業(yè)、不同性質(zhì)單位養(yǎng)老金差額實(shí)行補(bǔ)足的政策。給予一些特殊人群如復(fù)員軍人、企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)等按貢獻(xiàn)給以不同程度的養(yǎng)老金補(bǔ)足，以縮小行業(yè)間、部門間、以及企業(yè)和事業(yè)單位之間差距過大現(xiàn)象。同時(shí)，克服各部門、各地區(qū)利益對(duì)社會(huì)保障體制所造成的分割局面，在全國范疇內(nèi)協(xié)調(diào)養(yǎng)老金的公共帳戶，在地區(qū)之間、行業(yè)之間進(jìn)行共濟(jì)。全國統(tǒng)一的社保體制不僅具有再分配個(gè)人收入的功能，而且具有縮小地區(qū)和產(chǎn)業(yè)差別的功能，而且可真正實(shí)現(xiàn)“東部支持西部”。
3、降低繳費(fèi)比率。多渠道地適當(dāng)降低繳費(fèi)率以拓寬養(yǎng)老金制度覆蓋面，從公有制部門擴(kuò)大到私營部門及城市流動(dòng)人口、農(nóng)民工等弱勢(shì)群體。通過覆蓋面的擴(kuò)大和全社會(huì)的統(tǒng)籌來分散成本和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、扶貧濟(jì)困并強(qiáng)化其共濟(jì)功能，化解隱性社會(huì)保障債務(wù)問題。并確保企業(yè)在改制后必須繳清所有預(yù)留保險(xiǎn)費(fèi)。同時(shí)，拓寬籌資渠道，可將個(gè)人所得稅及遺產(chǎn)稅作為籌資的主渠道之一。由于個(gè)人所得稅開征點(diǎn)已提高，而目前收入差距正日益拉大，開征遺產(chǎn)稅的條件已成熟。開征這兩種稅可以平抑企業(yè)的繳費(fèi)率，又可以吸引更多的企業(yè)參與到養(yǎng)老體系中來，降低了經(jīng)營成本。更強(qiáng)化了政府的再分配和資源配置功能，既提高了效率又實(shí)現(xiàn)了公平！另一方面，可發(fā)行社會(huì)保障福利彩票。在當(dāng)前，財(cái)政供給不足的情況下，發(fā)行社會(huì)福利彩票籌資也是不錯(cuò)的選擇。
4、讓基金保值增值。把個(gè)人帳戶實(shí)行企業(yè)化經(jīng)營，與資本市場(chǎng)對(duì)接，由投資公司經(jīng)營管理，可投資于國家長線重點(diǎn)工程項(xiàng)目如重大水利設(shè)施、高速公路等。政府加強(qiáng)監(jiān)管。對(duì)于養(yǎng)老金等普惠性基金，可考慮在人大設(shè)立專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，定期監(jiān)管，可以控制政府消費(fèi)傾向的擴(kuò)張，完善資本市場(chǎng)和金融市場(chǎng)。
5、加快社會(huì)保障制度立法。政府應(yīng)該用強(qiáng)力作為的形象去管理社?；?。形成一部全國統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)基本法。明確繳費(fèi)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，把養(yǎng)老金作為一條高壓線，人民法院對(duì)社會(huì)保障領(lǐng)域里發(fā)生的違法、犯罪案件要依法及時(shí)審理，對(duì)拒不繳納法定的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，不適當(dāng)使用保險(xiǎn)基金、貪污挪用、侵占保險(xiǎn)基金的行為人，要從重從嚴(yán)依法追究其刑事責(zé)任、行政責(zé)任和民事責(zé)任。
6、征收社會(huì)保障稅。改按比例征收養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)為按比例征收社會(huì)保障稅，由于國企改制的推進(jìn)，國退民進(jìn)成為事實(shí)，而且現(xiàn)在很多縣、市已基本不存在國有企業(yè)。因此，改征社會(huì)保障稅具有現(xiàn)實(shí)意義。且有利于解決地區(qū)之間、企業(yè)之間、行業(yè)之間的保額差距問題，同時(shí)，有利于財(cái)稅部門介入，有利于加強(qiáng)基金的監(jiān)管。
結(jié)語：
制度出生產(chǎn)力。其實(shí)任何制度的配套使用效用均會(huì)大于其單獨(dú)之效用。提高政策的配套功能，充分發(fā)揮其整體效應(yīng)，是決策者的應(yīng)有之義。同樣，單純依靠某一項(xiàng)制度顯然難以解決養(yǎng)老保險(xiǎn)問題的困境。中國的改革——哪怕移動(dòng)一張桌子，也會(huì)引起全身的反應(yīng)。在現(xiàn)今各方都不甚完善尤其是相關(guān)法律缺失的條件下，多管齊下，或許是應(yīng)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)命題的理性選擇。
參考文獻(xiàn)：
1.優(yōu)化繳費(fèi)機(jī)制。針對(duì)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度采取個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼三方共同承擔(dān)的繳費(fèi)機(jī)制，逐一進(jìn)行優(yōu)化。第一，優(yōu)化農(nóng)村居民個(gè)人繳費(fèi)機(jī)制。首先要建立農(nóng)村居民增收的長效機(jī)制，從根本上增加農(nóng)村居民的可支配收入;其次是要堅(jiān)持以人為本的原則，減輕弱勢(shì)群體、特殊群體的參保繳費(fèi)負(fù)擔(dān)。同時(shí)，加大宣傳力度，增強(qiáng)農(nóng)村居民對(duì)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的信心。第二，發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)在新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度資金籌集中的作用，可以對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)或中小企業(yè)在稅收政策上進(jìn)行減免或補(bǔ)貼，引導(dǎo)其積極對(duì)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行資助。第三，不能簡單地以東部、中西部的劃分為依據(jù)對(duì)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行補(bǔ)貼，優(yōu)化政府補(bǔ)貼機(jī)制應(yīng)該綜合考慮地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、人口規(guī)模和結(jié)構(gòu)等因素。
2.優(yōu)化激勵(lì)機(jī)制。一是明確多繳多得、長繳多得的激勵(lì)機(jī)制，提高繳費(fèi)年限與待遇水平的關(guān)聯(lián)性，鼓勵(lì)年輕人參加新農(nóng)保。二是國家從政策制定方面應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際情況，適當(dāng)提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平，既保障農(nóng)村居民的基本生活，又提高農(nóng)村居民的參保積極性。
3.優(yōu)化管理機(jī)制。提升經(jīng)辦機(jī)構(gòu)服務(wù)能力是優(yōu)化新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度管理機(jī)制的重要內(nèi)容。第一，提升經(jīng)辦機(jī)構(gòu)人員素質(zhì)。加大培訓(xùn)力度，提高經(jīng)辦人員對(duì)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的認(rèn)識(shí)，強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)和服務(wù)意識(shí)，逐步熟悉和掌握操作管理系統(tǒng)。第二，加強(qiáng)信息化網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建設(shè)。不斷開發(fā)適合新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的檔案管理系統(tǒng)，逐步緩解不斷增加的參保人群給管理帶來的壓力。第三，探索新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度資金的投資方式和投資渠道，實(shí)現(xiàn)基金的保值增值。
(二)全面推進(jìn)農(nóng)村最低生活保障制度。
1.擴(kuò)大農(nóng)村最低生活保障的覆蓋范圍。一是明確最低生活保障制度的保障標(biāo)準(zhǔn)，以貧困程度作為劃分標(biāo)準(zhǔn)，而不是以戶籍制度來劃分。二是對(duì)重點(diǎn)人群、特殊人群予以政策傾斜。如重病、殘疾、無依無靠的特殊群體可享受終身最低生活保障待遇;遇突發(fā)事件造成暫時(shí)性的貧困人口可享受臨時(shí)救。三是對(duì)有勞動(dòng)能力的貧困人口進(jìn)行生產(chǎn)救助，所謂“授之以魚不如授之以漁”，幫助這部分農(nóng)村人口提高取得收入的能力，并在物價(jià)上漲或遭遇意外時(shí)給予一定的補(bǔ)貼。
2.提高農(nóng)村最低生活保障的水平。首先，要建立農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)與參加最低生活保障家庭的人均消費(fèi)水平與整體物價(jià)水平的變動(dòng)，堅(jiān)持保障水平量化，從根本上解決物價(jià)上漲對(duì)農(nóng)村最低生活保障家庭的基本生存的影響。其次，要分階段、有重點(diǎn)的提高農(nóng)村最低生活保障水平。對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村，由于地方財(cái)政能力有限，可以依據(jù)地方財(cái)政的實(shí)際承受能力，先易后難的提高農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，在資金資助的基礎(chǔ)上，增加實(shí)物補(bǔ)貼。
3.保證農(nóng)村最低生活保障制度的資金供給。首先，加大中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政的投入，減少地方配套資金的投入，對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村最低生活保障制度的資金供給完全有中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)。加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度，尤其是向經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)和省份傾斜，縮小經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)間農(nóng)村最低生活保障制度保障水平的地區(qū)差異。同時(shí)，完善財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，防止養(yǎng)懶漢的現(xiàn)象發(fā)生。其次，發(fā)揮民間機(jī)構(gòu)、非政府組織和社會(huì)捐助的作用，對(duì)實(shí)施捐贈(zèng)的企業(yè)和個(gè)人給予一定的稅收減免和獎(jiǎng)勵(lì)。
(三)健全農(nóng)村養(yǎng)老保障體系的配套措施和服務(wù)。
1.加強(qiáng)老年人口福利機(jī)構(gòu)建設(shè)。我國農(nóng)村地區(qū)是以血緣為基礎(chǔ)形成的居住和生活的社區(qū)，農(nóng)村人口傳統(tǒng)的觀念是不愿意離開熟悉的社區(qū)環(huán)境，并且居住在一起的農(nóng)村人口相互熟識(shí)，愿意給予身邊需要幫助的老年人口以物質(zhì)和精神上的幫助，這為農(nóng)村社區(qū)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。一方面，提高現(xiàn)有農(nóng)村敬老院的服務(wù)質(zhì)量和保障水平，吸引除“三無”人員和五保老人外的農(nóng)村老年人口自費(fèi)養(yǎng)老，充分發(fā)揮農(nóng)村社區(qū)敬老院機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的功能。另一方面，建設(shè)農(nóng)村老年人口養(yǎng)老的福利機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)硬件建設(shè)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的農(nóng)村地區(qū)可以根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況給予本社區(qū)農(nóng)村老年人口適當(dāng)?shù)酿B(yǎng)老補(bǔ)貼;經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村集體可以利用合法的土地流轉(zhuǎn)、抵押為本社區(qū)老年人口的養(yǎng)老事業(yè)籌集資金。
2.增加農(nóng)村社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)供給。注重農(nóng)村基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的供給，將縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)基層社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)與新型農(nóng)村合作醫(yī)療緊密結(jié)合，發(fā)揮醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的整體功能。同時(shí)，加快建設(shè)農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)體系，以基層衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)為依托，連接鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)，促進(jìn)城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的優(yōu)秀醫(yī)療人員和醫(yī)療資源向農(nóng)村社區(qū)的傾斜和轉(zhuǎn)移，增強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的供給能力，向農(nóng)村人口提供直通式服務(wù)，提升農(nóng)村老年人口的衛(wèi)生保健水平和抵御大病風(fēng)險(xiǎn)的能力。
3.強(qiáng)化農(nóng)村人口社會(huì)養(yǎng)老意識(shí)。首先，加強(qiáng)宣傳，強(qiáng)化農(nóng)村人口社會(huì)養(yǎng)老的意識(shí)。傳統(tǒng)的思想、文化及價(jià)值理念影響的我國農(nóng)村人口很難在短時(shí)間內(nèi)轉(zhuǎn)變養(yǎng)老觀念，接受社會(huì)養(yǎng)老。其次，建立健全農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái)。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度作為一項(xiàng)公共產(chǎn)品，由政府負(fù)責(zé)提供，在制度運(yùn)行過程中，應(yīng)該有具體的組織負(fù)責(zé)落實(shí)相關(guān)政策，引導(dǎo)辦理社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)村人口辦理各項(xiàng)手續(xù)，管理農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的籌集和發(fā)放等。
二、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老保障體系
(一)打通城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的銜接路徑。要打通城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度間的銜接路徑，就要建立起適合農(nóng)村人口流動(dòng)的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，解決流動(dòng)中的農(nóng)村人口未來的養(yǎng)老問題。一方面，建立符合農(nóng)村人口流動(dòng)性特點(diǎn)的操作簡單、可攜帶的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。提高社會(huì)統(tǒng)籌賬戶的統(tǒng)籌層次，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人口遷移流動(dòng)時(shí)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)，賦予農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)非繳費(fèi)型統(tǒng)籌賬戶基本養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金既得收益權(quán)，使社會(huì)統(tǒng)籌賬戶成為一個(gè)可以隨時(shí)遷移攜帶形式的賬戶。同時(shí)，加強(qiáng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)信息平臺(tái)建設(shè)，及時(shí)對(duì)所有參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)村人口的參保信息進(jìn)行錄入，包括參保地點(diǎn)、參保繳費(fèi)率、給付標(biāo)準(zhǔn)等，全國聯(lián)網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)各地區(qū)的農(nóng)村人口參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的信息實(shí)現(xiàn)共享，參保人無論流動(dòng)到哪里，都可以查到自己的相關(guān)參保繳費(fèi)的信息，便于農(nóng)村人口社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)。另一方面，為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的統(tǒng)籌，必須要求制度設(shè)計(jì)模式大體一致，這樣，當(dāng)農(nóng)村人口流動(dòng)到城鎮(zhèn)時(shí)，可以將新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度非繳費(fèi)型賬戶資金轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌賬戶，將農(nóng)村人口個(gè)人賬戶資金直接轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)個(gè)人賬戶;當(dāng)在城鎮(zhèn)務(wù)工的農(nóng)村人口遷移回農(nóng)村，可以將城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌賬戶資金轉(zhuǎn)移到新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度社會(huì)統(tǒng)籌賬戶中，將個(gè)人賬戶資金轉(zhuǎn)移至相應(yīng)的個(gè)人賬戶中。
1986年7月，國務(wù)院頒布《國營企業(yè)實(shí)行勞動(dòng)合同制暫行規(guī)定》，國有企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌，企業(yè)繳納勞動(dòng)合同制職工工資總額的15％，個(gè)人繳納不超過本人標(biāo)準(zhǔn)工資的3％。1991年，國務(wù)院《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的規(guī)定》，養(yǎng)老保險(xiǎn)從城鎮(zhèn)國有企業(yè)擴(kuò)大到城鎮(zhèn)所在企業(yè)。
養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)和勞動(dòng)保險(xiǎn)是什么關(guān)系?二者有無區(qū)別?許多人并不完全清楚，以致有些省的社會(huì)保險(xiǎn)基金經(jīng)辦機(jī)構(gòu)長期叫“勞動(dòng)保險(xiǎn)公司”，有些政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部和企業(yè)事業(yè)單位內(nèi)部至今還設(shè)“勞動(dòng)保險(xiǎn)科(股)”，說明有將二者關(guān)系弄清的必要。此外，弄清二者關(guān)系也有助于正確認(rèn)識(shí)和解決過去勞動(dòng)保險(xiǎn)遺貿(mào)下來的巨額歷史隱性債務(wù)問題。
養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)同過去的勞動(dòng)保險(xiǎn)(簡稱“勞?！?本質(zhì)相同，即都是政府行為(“”中變成了企業(yè)行為，由企業(yè)辦勞動(dòng)保險(xiǎn))，都以追求公平和社會(huì)穩(wěn)定為主要目的，都強(qiáng)制參保；但二者也有區(qū)別；第一，保險(xiǎn)對(duì)象不同，勞動(dòng)保險(xiǎn)只覆蓋職工及其家屬，養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)則覆蓋職工、自由職業(yè)者、個(gè)體勞動(dòng)者(包括外來打工人員)。第二，勞動(dòng)保險(xiǎn)基金完全由國家或企業(yè)負(fù)擔(dān)，養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)基金實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌，由單位和個(gè)人按比例繳納，政府財(cái)政負(fù)責(zé)兜底?？梢?，有些地方的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)叫“勞動(dòng)保險(xiǎn)公司”，有的單位內(nèi)部設(shè)“勞動(dòng)保險(xiǎn)科”，是不準(zhǔn)確的。
弄清養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)和勞動(dòng)保險(xiǎn)的關(guān)系有重要意義：第一，正確認(rèn)識(shí)和處理過去勞動(dòng)保險(xiǎn)遺留下來的巨額歷史債務(wù)問題，即過去勞動(dòng)保險(xiǎn)由國家負(fù)擔(dān)，因而這筆債務(wù)也應(yīng)該由國家財(cái)政承擔(dān)。第二，正確認(rèn)識(shí)和積極繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，不能象計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期那樣依賴國家。
二、養(yǎng)老保險(xiǎn)資金缺口巨大及其解決
據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，“十五”時(shí)期我國各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)基金缺口共達(dá)1000億元。此外目前我國養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人帳戶空帳已將近2000億元，這2000億元到將來職工退休時(shí)遲早都得支付。
如此巨大的資金缺口是怎么形成的呢?主要有三點(diǎn)原因：第一企業(yè)繳費(fèi)能力低，養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面和基金征繳率不夠高。第二，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期欠帳多。實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度時(shí)，職工已有的工齡“視同”繳費(fèi)年限，退休后享受養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。而計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期沒有提留“勞動(dòng)保險(xiǎn)”基金，這是一筆歷史遺留的隱性債務(wù)，共約30000億元。第三，養(yǎng)老保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)系數(shù)高，增長快。我國已進(jìn)入老齡化社會(huì)，據(jù)全國第五次人口普查數(shù)據(jù)顯示，目前，全國60歲以上人口達(dá)1．32億人，占總?cè)丝诘?0％；預(yù)計(jì)到2040年，中國60歲以上老人將達(dá)到約4億人，占總?cè)丝诘?6％，在城市里大約每2—3人中就有一位老人。1998年全國參加養(yǎng)老保險(xiǎn)(即繳費(fèi))的職工比上年增加了36．6萬人，而離退休人員比上年增加了264萬人。近幾年我國參加養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌的企業(yè)離退人員每年增加200萬人。職工的負(fù)擔(dān)系數(shù)由0．273上升到0．288。1999年在職職工與離退休人員之比按參加社會(huì)保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌口徑計(jì)算為3．1：1。按人口模型預(yù)測(cè)，到2010年，這一撫養(yǎng)比例將達(dá)到2—2．5：1，而且將持續(xù)30—40年時(shí)間。我國現(xiàn)有的社會(huì)保險(xiǎn)籌資辦法將難承受這一人口老齡化和退休高峰的沖擊。
解決社會(huì)保障資金缺口問題，應(yīng)該開拓思路，拓寬渠道，采取多種措施。主要有：
第一，依法擴(kuò)大養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面，覆蓋面越廣，繳費(fèi)企業(yè)和職工越多，社會(huì)保障基金也越多，根據(jù)大數(shù)法則，就越能分散勞動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。資料表明，依法擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面還大有潛力。1999年底，國有企業(yè)和職工參保率達(dá)95％，但其他所有制企業(yè)和職工參保率卻在50％以下，其中外商投資企業(yè)和私營企業(yè)參保率不足20％，其員工參保率不到30％。
第二，對(duì)擠占、挪用、違規(guī)的社會(huì)保險(xiǎn)基金實(shí)行有效的追繳回收政策，提高清理回收率。具體辦法：一是允許對(duì)擠占挪用的基金采取實(shí)物資產(chǎn)回收形式，以解決“要錢沒有”的問題。二是允許將回收的實(shí)物資產(chǎn)投入經(jīng)營或再次變現(xiàn)。
第三，搞好社會(huì)保險(xiǎn)基金的運(yùn)營和增值。一是積極探索基金的運(yùn)作渠道，合理確定基金在各渠道的最高運(yùn)作比例。二是建立基金投入運(yùn)營準(zhǔn)入制。一些收費(fèi)性大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目如大型電力、通訊設(shè)施等項(xiàng)目，因其具有較高的經(jīng)營穩(wěn)定性，風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小，可允許社會(huì)保險(xiǎn)基金投入運(yùn)營。三是政府應(yīng)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金運(yùn)營制定保護(hù)性政策措施。如按照國際慣例，對(duì)基金采取保護(hù)性銀行優(yōu)惠利率；對(duì)基金投資實(shí)行稅收優(yōu)惠利率；允許基金參與上市公司原始配股和公積金委托貸款；允許基金購入國有銀行優(yōu)先股等。
第四，將部分國有資產(chǎn)變現(xiàn)。這是黨的十五大提出的解決社會(huì)保障基金不足問題的重要途徑之一。這樣做的可能性在于，目前國有企業(yè)停產(chǎn)、半停產(chǎn)和開工不足的現(xiàn)象比較多，有大量的廠房、設(shè)備和場(chǎng)地處于閑置狀態(tài)，其中“閑置設(shè)備約占總資產(chǎn)的20％”(2000年2月18日《中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)報(bào)》)。對(duì)于那些閑置的和陳舊的國有資產(chǎn)，可以變現(xiàn)用于彌補(bǔ)社會(huì)保險(xiǎn)資金缺口。
對(duì)于變現(xiàn)部分國有資產(chǎn)籌措社會(huì)保障基金的必要性，人們往往從“財(cái)政兜底”的意義上理解，這是不言而喻的；其實(shí)在我國還有一條很重要的原因，就是它屬于償還歷史欠帳。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國長期實(shí)行“低工資，高積累”的方針，國家對(duì)職工的勞動(dòng)貢獻(xiàn)在作了“必要的扣除”之后，并沒有將職工應(yīng)得的勞動(dòng)報(bào)酬全部分配給職工，而是用作于積累形成了國有資產(chǎn)。以國有企業(yè)眾多的老工業(yè)基地沈陽市為例：在1984年以前，沈陽市技術(shù)工人的平均技術(shù)等級(jí)約為4至5級(jí)，4級(jí)工的月工資標(biāo)準(zhǔn)為52．9元；而當(dāng)時(shí)沈陽市技術(shù)工人平均每小時(shí)生產(chǎn)出產(chǎn)品的價(jià)值約為48元，一天為384元。這平均每人一天生產(chǎn)產(chǎn)品的價(jià)值，就是工人月平均工資的7．3倍，可見大量剩余價(jià)值被國家和企業(yè)用作積累了。所以，應(yīng)該將部分國有資產(chǎn)變現(xiàn)用于養(yǎng)老等社會(huì)保障和國有企業(yè)下崗職工再就業(yè)。
第五，建立正常的財(cái)政提留投入機(jī)制。各級(jí)財(cái)政承擔(dān)社會(huì)保險(xiǎn)基金支付風(fēng)險(xiǎn)，需要在企業(yè)和職工繳費(fèi)之外，建立穩(wěn)定的財(cái)政提留機(jī)制，并形成積累。應(yīng)從利息、特種消費(fèi)稅中提留一部分，還應(yīng)從國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓和土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓等收入中提留一部分，充實(shí)養(yǎng)老等社會(huì)保險(xiǎn)基金。
第六，發(fā)行社會(huì)保障公債和社會(huì)保障福利彩票。如前所述，我國僅職工養(yǎng)老保險(xiǎn)歷史欠帳就約達(dá)3000億元，占GDP的50％—60％。如此巨大的缺口，需要發(fā)行社會(huì)保障公債來彌補(bǔ)。這樣會(huì)不會(huì)威脅財(cái)政安全和引發(fā)新一輪通貨膨脹?看來不會(huì)。近三年我國共發(fā)行國債2100億元，1998和1999年國債余額占
GDP比重為10％，赤字比重10％，均屬安全范圍。盡管2000年又增發(fā)國債500億元，但隨著GDP的增長，國債占GDP的比重仍為10％左右，在此基礎(chǔ)上再發(fā)行社會(huì)保障國債不會(huì)引起通貨膨脹。
發(fā)行社會(huì)保障福利彩票，符合全社會(huì)都來參與社會(huì)保障的原則。彩票不同于國債，國債是國家向人民借錢，到期還本付息，彩票則相反，因此發(fā)行福利彩票，財(cái)政沒有任何風(fēng)險(xiǎn)，更具有可行性。
第七，基本養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)改為兩年調(diào)整一次。國家現(xiàn)行政策規(guī)定：離退休人員的基本養(yǎng)老金根據(jù)統(tǒng)籌地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的承受能力，按照統(tǒng)籌地區(qū)上年職工社會(huì)平均工資增長率的一定比例每年調(diào)整一次，職工平均工資負(fù)增長時(shí)不作調(diào)整。這個(gè)規(guī)定的問題在于，當(dāng)社會(huì)平均工資負(fù)增長時(shí)，即養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入隨之減少時(shí)，由于發(fā)放的基本養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)不變，很容易給養(yǎng)老保險(xiǎn)基金造成缺口。近幾年，由于養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)多次上調(diào)，已造成養(yǎng)老保險(xiǎn)基金沉重的負(fù)擔(dān)和壓力，許多地區(qū)已不堪重負(fù)。建議將基本養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)由一年調(diào)整一次改為兩年調(diào)整一次，條件容許的地區(qū)仍可每年調(diào)整一次，這樣可以減少基金缺口。
第八，提高養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次，從長遠(yuǎn)來看，我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)該實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌乃至全國統(tǒng)籌，這是大勢(shì)所趨。
第九，調(diào)整養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)年限。國家現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)政策規(guī)定，職工繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)滿]5年并達(dá)到國家法定退休年齡，就可以享受養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。以某市個(gè)體戶繳費(fèi)為例，每人每年繳費(fèi)1032元，15年繳15480元，加上利息共約1．6萬元。該個(gè)體戶退休后每月300元退休金，每年3600元，約4．3年就將他15年繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)(含利息)全部領(lǐng)完，此后他領(lǐng)取的養(yǎng)老金就得全靠政府和社會(huì)為他個(gè)人“兜底”。建議調(diào)整為25—30年。
第十，盡快將公務(wù)員、事業(yè)單位職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌。并軌后有利于資金調(diào)劑和人員流動(dòng)。
第十一，用貨幣手段解決養(yǎng)老保險(xiǎn)歷史負(fù)債問題。職工在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益，既是一種歷史負(fù)債，也是一種改革成本，應(yīng)該由社會(huì)負(fù)擔(dān)。而實(shí)現(xiàn)全民負(fù)擔(dān)的最有效途徑，就是對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)歷史權(quán)益實(shí)行貨幣確認(rèn)，既增加貨幣投入。當(dāng)前，通過積極的貨幣擴(kuò)張補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的缺口，既是及時(shí)雨，又具有可行性。
三、制止違規(guī)提前退休
據(jù)統(tǒng)計(jì)，1998年1月至1999年末，我國地方新增退休人員122．9萬人，其中違反國家規(guī)定提前退休的有27．5萬人，占22％。原行業(yè)統(tǒng)籌單位提前退休問題更為嚴(yán)重，據(jù)30個(gè)省市報(bào)送的數(shù)據(jù)，1998年1-8月份，行業(yè)統(tǒng)籌移交地方新增退休人員29．6萬人，違反國家規(guī)定的達(dá)43．8萬人，占55％。
違規(guī)提前退休的途徑有兩種：第一，辦理因病喪失勞動(dòng)能力的假證明和提前出生的假出生證明。經(jīng)抽查某單位55名“喪失勞動(dòng)能力”的退休人員，符合國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的只有5名，占9．1％；其余50名全部不符合國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，占90．9％。第二，降低從事特殊工種職工可以提前退休的條件。國家規(guī)定，在特殊工種崗位上工作滿8～10年才能提前退休。有些企業(yè)先把職工調(diào)到有毒有害崗位上，工作20天后就按特殊工種辦理了退休。
一般地說，提前退休對(duì)就業(yè)有促進(jìn)作用。尤其在就業(yè)壓力大的情況下，讓一部分接近退休年齡的老職工提前退休，能為年輕人騰出一些就業(yè)崗位，有利于減輕就業(yè)壓力。1978年，我國7000萬知識(shí)青年返城，就業(yè)壓力特別大，國家果斷決定讓部分老職工提前退休，一部分老干部離休，允許子女頂替父母的編制“接班”就業(yè)，對(duì)安排知識(shí)青年就業(yè)起了巨大的作用。
但是，提前退休不是解決就業(yè)問題的關(guān)鍵。因?yàn)?，第一，目前我國勞?dòng)力雖然數(shù)量上供大于求，在質(zhì)量上卻供不應(yīng)求，尤其不適應(yīng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、產(chǎn)品更新?lián)Q代和知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的要求。如果我國勞動(dòng)力能在質(zhì)量上有明顯提高，就業(yè)壓力就會(huì)明顯減輕。目前我國勞動(dòng)力求大于供的行業(yè)和企業(yè)是：一些新興產(chǎn)業(yè)和行業(yè)，如郵電通訊、金融保險(xiǎn)、房地產(chǎn)、信息咨詢、計(jì)算機(jī)應(yīng)用和科學(xué)技術(shù)服務(wù)。據(jù)2000年北京世界計(jì)算機(jī)大會(huì)報(bào)道，在微電子行業(yè)的復(fù)合型人才，中國只有3000人，而美國有40萬人，相差百倍之多。男職工50歲左右、女職工45歲左右正是精力比較充足的時(shí)期，讓這部分人提前退休，而讓經(jīng)驗(yàn)不足的年輕人取代他們，會(huì)造成勞動(dòng)力資源浪費(fèi)降低勞動(dòng)效率。第二，提前退休會(huì)增加老年人的勞動(dòng)參與率，與年輕人“搶飯碗”。目前，我國60歲以上老人的勞動(dòng)參與率超過40％，共2218萬人。如果實(shí)行提前退休，我國退休人員的社會(huì)保障水平比較低，他們的勞動(dòng)參與率會(huì)更高，會(huì)有更多的退休人員在社會(huì)上與年輕人爭搶勞動(dòng)崗位。第三，提前退休會(huì)加重社會(huì)保障負(fù)擔(dān)。提前退休一方面會(huì)使交納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的人數(shù)減少，減少社會(huì)保險(xiǎn)基金收入；另一方面會(huì)使享受養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的人數(shù)增加，加大保險(xiǎn)基金支出，使社會(huì)保障負(fù)擔(dān)更加沉重。第四，發(fā)達(dá)國家的退休年齡有后移的趨勢(shì)。美國的退休年齡正從65歲向70歲推延，德國計(jì)劃2001年退休年齡推遲到65歲，日本也將退休年齡從60歲后延到65歲。據(jù)測(cè)算，如果退休年齡從60歲推遲到65歲，退休金的支付總額可以減少50％。
四、有能力的企業(yè)應(yīng)發(fā)放統(tǒng)籌外的各種補(bǔ)貼
根據(jù)《意見》要求，安化縣設(shè)置了100－3000元十二個(gè)繳費(fèi)檔次，不同繳費(fèi)檔次政府補(bǔ)貼從30元到60元不等，最高補(bǔ)貼也是60元，這使得參保者選擇高檔繳費(fèi)的動(dòng)力不足，普遍選擇財(cái)政補(bǔ)貼比率高的低檔繳費(fèi)。從安化縣2013年的參保情況來看，參保者普遍選擇較低的繳費(fèi)檔次，選擇500元及以上檔次的只有1870人。同時(shí)安化縣根據(jù)“長繳多得”原則，在普惠性基礎(chǔ)養(yǎng)老金之上又增設(shè)了繳費(fèi)年限養(yǎng)老金，繳費(fèi)年限滿15年的，每增加一年繳費(fèi)，其基礎(chǔ)養(yǎng)老金增加0.5元，但這一補(bǔ)助水平太低，對(duì)中青年居民吸引力不強(qiáng)。
2.待遇保障水平偏低
根據(jù)安化縣城鄉(xiāng)居保養(yǎng)老金測(cè)算辦法，一位參保人按照最高檔3000元的年繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，繳費(fèi)年限15年，他每月領(lǐng)取的養(yǎng)老金待遇為(按照現(xiàn)時(shí)銀行1年期利率3.25%計(jì)算，每年結(jié)算一次)：55+(15×3000+60×15+11914.63)÷139=470(元/月)，全年能獲得5640元，而安化縣2013年全年城鄉(xiāng)居民人均生活消費(fèi)支出5639元，在不考慮通貨膨脹等因素的情況下，該參保人領(lǐng)取的養(yǎng)老金剛好能滿足基本的生活消費(fèi)支出。根據(jù)《中華人民共和國2013年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，全年居民消費(fèi)價(jià)格比上年上漲2.6%，其中食品價(jià)格上漲4.7%，且農(nóng)村居民消費(fèi)價(jià)格上漲得比城市更快，農(nóng)村為2.8%，城市為2.6%，其中價(jià)格上漲主要集中在食品等生活必需品上。在物價(jià)不斷上漲的情況下，參保人每月領(lǐng)取的養(yǎng)老金保障不了基本生活。重度殘疾人等困難群體參保人，其個(gè)人繳費(fèi)由縣財(cái)政按最低繳費(fèi)檔次標(biāo)準(zhǔn)全額代繳養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)至60周歲，但最多不超過15年，按測(cè)算一個(gè)月只能拿到最低的待遇標(biāo)準(zhǔn)72元。對(duì)于這部分十分貧困、自保能力有限、最需要重點(diǎn)扶持的人群來說，這一點(diǎn)養(yǎng)老基礎(chǔ)金只是杯水車薪。且城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)養(yǎng)老金與其他群體的養(yǎng)老金相差懸殊，2013年，調(diào)整后的安化縣企事業(yè)單位退休員工月人均養(yǎng)老金為1625元，而企事業(yè)單位退休員工的養(yǎng)老金又不及退休公務(wù)員的退休金，這意味著每月470元的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)養(yǎng)老金，不到企事業(yè)單位職工退休金的三分之一，只有公務(wù)員退休金的五分之一。
3.險(xiǎn)種之間的銜接不配套
目前，新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)合并實(shí)施，基本解決了城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接問題，但城鄉(xiāng)居保制度與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之間的銜接還存在一些問題。一是重復(fù)參?，F(xiàn)象難以避免。國家審計(jì)署今年8月的社保審計(jì)報(bào)告顯示，截至2011年底，我國有112.42萬人重復(fù)參加三類養(yǎng)老保險(xiǎn)(新農(nóng)保、城居保、職保)，9.27萬人重復(fù)領(lǐng)取養(yǎng)老金6845.29萬元。[3]安化縣也存在這種現(xiàn)象，2013年清理重復(fù)參保1513人，2014年清理重復(fù)參保300人。造成這種現(xiàn)象的主要原因是不同制度的實(shí)施強(qiáng)度以及參保繳費(fèi)的具體規(guī)定都有所不同。二是跨省轉(zhuǎn)移接續(xù)不便利。安化縣是一個(gè)勞務(wù)輸出大縣，每年外出務(wù)工人員26萬多人，且多為跨省務(wù)工，每年有100多人從外省轉(zhuǎn)回社保。由于我國各省市目前社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策不統(tǒng)一，保障水平不一致，當(dāng)在外務(wù)工并在當(dāng)?shù)貐⒓恿寺毐５娜藛T返鄉(xiāng)辦理省外養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移時(shí)，只能轉(zhuǎn)移個(gè)人賬戶金額，不能轉(zhuǎn)移統(tǒng)籌基金，從而影響了其待遇的發(fā)放水平。
4.管理有待加強(qiáng)
在城鄉(xiāng)居保試點(diǎn)初期，安化縣城鄉(xiāng)居保參保人數(shù)迅速增加到35.72萬人，發(fā)放養(yǎng)老金人數(shù)達(dá)到12.56萬人，各項(xiàng)業(yè)務(wù)快速發(fā)展，工作量非常大。但信息化水平低，所有工作幾乎都通過人手操作，且人手嚴(yán)重不足，管理效率低下。除了縣一級(jí)具有專職負(fù)責(zé)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和工作人員外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)無經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，人員多為兼職，一人要兼顧多項(xiàng)社會(huì)保障工作，村級(jí)一般由一兩個(gè)村干部擔(dān)任協(xié)理員，負(fù)責(zé)此項(xiàng)工作，使得工作效率和質(zhì)量大打折扣。安化縣目前還沒有構(gòu)成一個(gè)資源共享同用的管理信息平臺(tái)，城鄉(xiāng)居保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)之間、經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與決策部門、監(jiān)督部門、相關(guān)部門之間缺乏有效的協(xié)調(diào)與溝通。
二、原因分析
1.政策體系不完善，配套制度不健全
安化縣實(shí)施城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶基金實(shí)行省級(jí)集中管理方式，而湖南省目前尚未制定基金投資管理辦法，且從省至縣，社保基金行政部門和基金管理部門不相分離，沒有建立統(tǒng)一、獨(dú)立的強(qiáng)勢(shì)監(jiān)管主體，使得基金管理運(yùn)作存在一定程度的制度缺失。另外，從城鄉(xiāng)居保養(yǎng)老金的發(fā)放方法來看，并沒有明確規(guī)定基金增值所帶來的收益如何運(yùn)用到城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保障中去，就算基金得到有效的運(yùn)營，基金增值所帶來的收益并沒有體現(xiàn)在居民收益的提高，這也降低了政策本身的激勵(lì)性。《意見》沒有明確對(duì)集體補(bǔ)助的鼓勵(lì)政策，集體補(bǔ)助的作用難以體現(xiàn)。按照政策規(guī)定，城鄉(xiāng)居保基金由個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼三部分構(gòu)成，有條件的村集體經(jīng)濟(jì)組織，可自主決定對(duì)所屬參保人給予不定額的補(bǔ)助。并鼓勵(lì)其他社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織、公益慈善組織、個(gè)人為參保人繳費(fèi)提供資助。但從中央到地方均沒有制定具體完善的集體補(bǔ)助及社會(huì)資助的鼓勵(lì)政策和管理辦法，忽視了它們的籌資作用，這使得集體補(bǔ)助難以操作，很多村集體經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地方都不愿意提供補(bǔ)助，并沒起到應(yīng)有的理想效用，使得城鄉(xiāng)居保資金籌集的重?fù)?dān)基本落在城鄉(xiāng)居民和政府身上，村社集體的作用基本沒有體現(xiàn)。
2.縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后
安化縣是國家級(jí)重點(diǎn)貧困縣，地處偏僻，交通不便，信息閉塞，經(jīng)濟(jì)水平比較落后。表1顯示了安化縣2011至2013年地區(qū)生產(chǎn)總值及其增長速度，表2顯示了益陽市各區(qū)縣市2013年地區(qū)生產(chǎn)總值、增長速度和人均GDP，可以看出，安化縣近三年來經(jīng)濟(jì)保持了適度快速增長，但在益陽市六區(qū)縣市中，其生產(chǎn)總值位列第四，增速排名第三，而人均GDP則屈居末位，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平在益陽市是相對(duì)落后的。安化縣城鄉(xiāng)居民收入普遍偏低，且安化縣城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人中農(nóng)民比例較高，占到總?cè)藬?shù)的75%以上，2011年至2013年，安化縣城鎮(zhèn)居民及農(nóng)民的年收入都逐年增長，而我國2011年至2013年消費(fèi)物價(jià)指數(shù)(CPI)分別為5.4%、2.6%、2.6%，扣除消費(fèi)物價(jià)指數(shù)的影響，城鄉(xiāng)居民收入增長十分有限，這使得安化縣城鄉(xiāng)居民個(gè)人繳費(fèi)能力弱，普遍選擇較低檔次繳費(fèi)。
三、解決制度實(shí)施過程中問題的對(duì)策
1.合理劃分各級(jí)政府財(cái)政責(zé)任
明確各級(jí)政府在城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)中的責(zé)任，合理設(shè)計(jì)和劃分各級(jí)財(cái)政的籌資比例，加大中央和省級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付力度。
2.建立基礎(chǔ)養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制
目前，北京市、浙江省分別建立了基礎(chǔ)養(yǎng)老金隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平正常調(diào)整機(jī)制，從2009年到2013年，北京市、浙江省分別將基礎(chǔ)養(yǎng)老金金額由280元、60元，上調(diào)至390元、90元，北京市累計(jì)提高幅度達(dá)近40%，浙江省各地市累計(jì)提高幅度達(dá)50%。從今年7月起，湖南省在國家規(guī)定的每人每月55元基礎(chǔ)養(yǎng)老金的水平上增加了5元錢的補(bǔ)貼。目前，湖南省寧鄉(xiāng)、長沙等經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地市縣在國家標(biāo)準(zhǔn)之上提高了基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平，但是大部分市縣囿于財(cái)力，仍然沒有建立基礎(chǔ)養(yǎng)老金隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、物價(jià)水平變動(dòng)上調(diào)的機(jī)制。中央和省級(jí)政府要率先建立基礎(chǔ)養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制，并要加大對(duì)經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付力度。
3.完善參保激勵(lì)機(jī)制，提升繳費(fèi)檔次
根據(jù)安化縣人力資源和社會(huì)保障局對(duì)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)檔次的調(diào)查統(tǒng)計(jì)情況，安化縣80%以上的城鄉(xiāng)居民在選擇繳費(fèi)檔次時(shí)，選擇較低的繳費(fèi)檔次，即100元一500元幾個(gè)檔次，選擇最低檔次(100元)的又占了大多數(shù)。對(duì)于低繳費(fèi)檔次的存在，從短期看，可能會(huì)減少政府財(cái)政的補(bǔ)貼支出，減輕政府財(cái)政的負(fù)擔(dān)，但是從長遠(yuǎn)看，城鄉(xiāng)居民繳費(fèi)水平過低，則其年老后領(lǐng)取的養(yǎng)老保險(xiǎn)金額同樣較低，較低的養(yǎng)老金若不能保障其基本的養(yǎng)老需求，仍然會(huì)影響到社會(huì)的穩(wěn)定，需要政府財(cái)政進(jìn)行埋單支付。所以要通過制度設(shè)計(jì)的方式，上調(diào)城鄉(xiāng)居民的繳費(fèi)檔次、輿論宣傳等方式，鼓勵(lì)城鄉(xiāng)居民選擇較高的繳費(fèi)檔次、多繳費(fèi)，以便參保人年老后領(lǐng)取的養(yǎng)老金能保障其基本的養(yǎng)老需求。一方面可實(shí)行“多繳多補(bǔ)”政策，地方政府可根據(jù)各地的實(shí)際情況，區(qū)別補(bǔ)貼的檔次和標(biāo)準(zhǔn)。另一方面可建立“長繳多補(bǔ)”制度。目前安化縣的政策是繳費(fèi)年限滿15年的，每增加一年繳費(fèi)，其基礎(chǔ)養(yǎng)老金增加0.5元，這樣的補(bǔ)助力度還應(yīng)該加大。如云南省普洱市等9個(gè)試點(diǎn)縣規(guī)定，從參保人繳費(fèi)第16年起，每年給予120元繳費(fèi)補(bǔ)貼。鼓勵(lì)城鄉(xiāng)居民選擇較高的繳費(fèi)檔次，多繳費(fèi)，有助于實(shí)現(xiàn)參保人年老后領(lǐng)取的養(yǎng)老金能基本滿足其基本養(yǎng)老需求。
4.改進(jìn)和完善制度銜接辦法
一是逐步縮小城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度間的差距，充分體現(xiàn)社會(huì)保障制度的公平性。目前，機(jī)關(guān)事業(yè)單位和城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)除待遇標(biāo)準(zhǔn)高，還制定了喪葬補(bǔ)助政策，建議在城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中也應(yīng)適當(dāng)考慮喪葬補(bǔ)助金的安排。二是盡快落實(shí)失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)優(yōu)惠政策。2014年5月，湖南省政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了省人力資源社會(huì)保障廳《關(guān)于做好被征地農(nóng)民社會(huì)保障工作的意見》(湘政辦發(fā)[2014]31號(hào))，文件中對(duì)失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)問題給予了明確規(guī)定：被征地農(nóng)民可自愿選擇城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)或城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。農(nóng)民失去集體土地時(shí)，由政府提供繳費(fèi)補(bǔ)貼，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為全省上一年度在崗職工年平均工資的60%(或100%)×12%(或20%)×補(bǔ)貼年限。各級(jí)政府應(yīng)盡快落實(shí)《意見》要求，保障被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。
“”開始，勞動(dòng)部受到嚴(yán)重沖擊，到了1970年勞動(dòng)部被撤消，期間，勞動(dòng)保險(xiǎn)基金的籌集、管理和調(diào)劑使用制度也停止實(shí)施。1969年，財(cái)政部頒發(fā)《關(guān)于國營企業(yè)財(cái)務(wù)工作中幾項(xiàng)工作的改革意見（草案）》，規(guī)定“國營企業(yè)一律停止提取勞動(dòng)保險(xiǎn)金”，“企業(yè)的退休職工、長期病號(hào)工資和其他勞保開支，改在營業(yè)外列支?！边@一文件將包括職工退休養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在內(nèi)的勞動(dòng)保險(xiǎn)的統(tǒng)籌調(diào)劑方式改變?yōu)橛陕毠に谄髽I(yè)為職工提供保險(xiǎn)的做法。自此，職工退休養(yǎng)老成了企業(yè)自己的事情，這種做法一直延續(xù)到國有企業(yè)開始改革之時(shí)。
企業(yè)辦養(yǎng)老保險(xiǎn)的實(shí)踐表明，改革以前的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的特征是：企業(yè)職工的退休養(yǎng)老資金由企業(yè)從生產(chǎn)收益中籌集，并在企業(yè)營業(yè)外列支，而職工個(gè)人不承擔(dān)繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的義務(wù)，是一種極大體現(xiàn)人民當(dāng)家作主的社會(huì)主義制度優(yōu)越性的供給型的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。由于企業(yè)職工的退休經(jīng)費(fèi)是企業(yè)年度經(jīng)營成本的開支項(xiàng)目，當(dāng)年所有職工的退休養(yǎng)老費(fèi)用從當(dāng)年生產(chǎn)收益和財(cái)政收入中支付，所以是一種沒有任何積累的現(xiàn)收現(xiàn)付財(cái)務(wù)模式。
我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度自建立到進(jìn)行改革的40多年的實(shí)施過程中，在保障退休職工的老年生活方面發(fā)揮了應(yīng)有的作用，不僅退休職工沒有養(yǎng)老的后顧之憂，在職職工也有穩(wěn)定塌實(shí)的養(yǎng)老預(yù)期。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度充分地發(fā)揮了它穩(wěn)定社會(huì)秩序，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在功能。
20世紀(jì)90年代我國的經(jīng)濟(jì)體制由社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。在這一具有歷史意義的社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中，傳統(tǒng)的以企業(yè)和單位為責(zé)任主體的社會(huì)保障制度給經(jīng)濟(jì)體制改革和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立帶來一系列阻力和困難，例如破產(chǎn)國有企業(yè)職工和國有企業(yè)分流出的冗員的就業(yè)問題、醫(yī)療問題、生活保障問題，國有企業(yè)，尤其是退休職工比較多的老國有企業(yè)在養(yǎng)老保險(xiǎn)上的沉重負(fù)擔(dān)問題，企業(yè)承擔(dān)職工的社會(huì)保障使得勞動(dòng)力不能在企業(yè)之間自由流動(dòng)問題等等，都使得國有企業(yè)改革步履維艱。形勢(shì)發(fā)展表明，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要社會(huì)化的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，要深化經(jīng)濟(jì)體制改革和推動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立，必須對(duì)包括養(yǎng)老保險(xiǎn)在內(nèi)的傳統(tǒng)社會(huì)保障制度進(jìn)行改革。而且，傳統(tǒng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度隨著職工隊(duì)伍的老化而日益暴露出自身固有的缺陷，已表明了它的不可持續(xù)性，[2]即使我國不進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革，這種職工與企業(yè)終身捆在一起的、已走入困境的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也必須進(jìn)行改革。
1986年7月，國務(wù)院《國營企業(yè)實(shí)行勞動(dòng)合同制暫行規(guī)定》，規(guī)定國家對(duì)勞動(dòng)合同制工人的退休養(yǎng)老實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌，企業(yè)和勞動(dòng)合同制工人按規(guī)定的比例繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，籌集養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。這是我國傳統(tǒng)的企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度向責(zé)任分擔(dān)的社會(huì)化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度過渡的標(biāo)志。1995年3月，國務(wù)院《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》，確立了社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人帳戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式。在這種制度模式下，企業(yè)和職工繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)分為兩部分，并分別記入社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的統(tǒng)籌基金帳戶和職工個(gè)人帳戶。針對(duì)各地個(gè)人帳戶比例不同的情況，1997年7月，國務(wù)院了《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，在決定的規(guī)范下，各地的統(tǒng)賬結(jié)合的模式逐漸得到統(tǒng)一。2000年12月國務(wù)院的《完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系試點(diǎn)方案》將企業(yè)繳費(fèi)率確定為職工工資總額的20%，職工個(gè)人繳費(fèi)率確定為本人工資的8%，至此我國的統(tǒng)一養(yǎng)老保險(xiǎn)制度得以建立。
改革以后的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下用人制度的要求，使不同所有企業(yè)之間的職工可以自由流動(dòng)，促進(jìn)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下統(tǒng)一勞動(dòng)力市場(chǎng)的形成。但是，統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式是在現(xiàn)收現(xiàn)付、沒有任何資金積累的傳統(tǒng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的基礎(chǔ)上建立起來的，它要求在職的一代人在繼續(xù)承擔(dān)上一代人的養(yǎng)老責(zé)任的同時(shí)，還要為自己積累養(yǎng)老金。到2001年上半年，全國參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌的離退休人員為3241萬人，而在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革前參加工作的中年職工人數(shù)逾億。[3]由于從養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立以來的40多年間沒有任何資金積累，改革以后的養(yǎng)老保險(xiǎn)又實(shí)行“老人老辦法，中人中辦法，新人新辦法”的制度，[4]即已經(jīng)離退休人員的養(yǎng)老金待遇保持不變，他們的養(yǎng)老金用每年收繳的社會(huì)統(tǒng)籌基金和有限的滾存基金支付，由于收繳的社會(huì)統(tǒng)籌基金少于需要支付的退休人員的養(yǎng)老金，于是出現(xiàn)了養(yǎng)老金支付上的資金缺口；在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革之前參加工作，改革之后退休的中年職工，新制度規(guī)定，改革之前的工作年限視為繳費(fèi)年限，但實(shí)際上舊制度沒有設(shè)立個(gè)人帳戶的規(guī)定，因而他們不可能有個(gè)人帳戶積累，在他們陸續(xù)退休并開始領(lǐng)取養(yǎng)老金時(shí)，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金只能為他們從社會(huì)統(tǒng)籌基金中提供基礎(chǔ)養(yǎng)老金和新制度實(shí)施以后他們個(gè)人帳戶上的那部分個(gè)人帳戶養(yǎng)老金，而在新制度實(shí)施以前視為繳費(fèi)年限的“過渡養(yǎng)老金”卻沒有著落，這又構(gòu)成了一筆養(yǎng)老金支付上的資金缺口。這兩項(xiàng)相加就形成了一筆數(shù)以萬億計(jì)的巨額“歷史債務(wù)”。[5]也有學(xué)者將之稱為隱含債務(wù)、隱性債務(wù)或轉(zhuǎn)制成本。[6]
注釋：
[1]鄭功成：《中國社會(huì)保障制度變遷與評(píng)估》中國人民大學(xué)出版社2002年版，第80頁。
[2]例如，遼寧大連色織布總廠曾是大連市的創(chuàng)利大戶，1994年宣告破產(chǎn)。破產(chǎn)的原因是多方面的，其中一個(gè)主要原因是退休人員太多給該廠造成的不堪重負(fù)。破產(chǎn)前，該廠的在職職工為1258名，而退休職工為1503名，企業(yè)發(fā)展從何談起！參見鄭功成：《從企業(yè)保障到社會(huì)保障》，遼寧人民出版社1996年版，第34頁。
[3]鄭功成：《中國社會(huì)保障制度變遷與評(píng)估》中國人民大學(xué)出版社2002年版，第93頁。
Abstract:socialold-ageinsuranceistoprotectourretireestosetupanormallifeofasecuritysystem,butonhoweffectivelytheold-ageinsurancefundstocarryoutauditwork,socialsecurityisadifficulttask.Basedonanalysisoftheauditworkoftheold-ageinsurancefrequentlyaskedquestionsanddifficulties,putforwardthesocialold-ageinsurancefundstocarryouteffectivewaysandmeansofauditing.
Keywords:old-ageinsurance;audit;problem;response
前言
中央黨校社會(huì)主義和諧社會(huì)研究課題組近期進(jìn)行的問卷調(diào)查顯示，“社會(huì)保障問題”被51%的被調(diào)查者認(rèn)為是當(dāng)前和今后一段時(shí)期構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)要重點(diǎn)解決的社會(huì)問題，居第一位。其次是“腐敗問題”、“城鄉(xiāng)差距問題”和“貧困問題”。而社?；鹗鞘巧鐣?huì)保障制度的生命線，基金問題始終是社會(huì)保障的首要問題，它不僅直接影響到社會(huì)保障制度的健康發(fā)展，也直接影響改革的成敗和社會(huì)的穩(wěn)定。由于我國社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)起步較晚，發(fā)展迅速，因而客觀上存在著相關(guān)的立法滯后、制度不完善、操作不規(guī)范、監(jiān)管不到位等問題，一些單位和個(gè)人在利益的驅(qū)動(dòng)下把社?；甬?dāng)成“唐僧肉”利用擠占、挪用、瞞報(bào)、冒領(lǐng)、欺詐等手段，侵吞、蠶食社保基金，造成基金流失。社會(huì)保險(xiǎn)稽核就是通過對(duì)繳費(fèi)單位履行社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)申報(bào)，繳費(fèi)義務(wù)的情況進(jìn)行調(diào)查和檢查，防止和杜絕繳費(fèi)單位瞞報(bào)、漏報(bào)和拖欠社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)；通過對(duì)享受社會(huì)保險(xiǎn)待遇者的資格、待遇水平進(jìn)行核查，防止冒領(lǐng)、騙取社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)；通過對(duì)社保經(jīng)辦業(yè)務(wù)各關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督、控制，防止單位和個(gè)人擠占、挪用、貪污社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)督檢查工作。簡單的說社會(huì)保險(xiǎn)稽核就是在社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域進(jìn)行反欺詐行為。
一、養(yǎng)老保險(xiǎn)稽核工作中常見的問題及難點(diǎn)
(一)在養(yǎng)老保險(xiǎn)征繳稽核方面
1．繳費(fèi)基數(shù)核定標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范、不統(tǒng)一。多年來，一些企業(yè)把“少報(bào)”，“漏報(bào)”社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)作為企業(yè)降低成本，追求利益最大化的一個(gè)重要手段而且屢禁不止。就其原因是：除一些單位和個(gè)人法制意識(shí)淡薄，逃避應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任外，繳費(fèi)基數(shù)核定標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范、不統(tǒng)一、政策缺乏可操作性也是原因之一。
國家對(duì)繳費(fèi)工資基數(shù)較明確的解釋是，國發(fā)（1995）6號(hào)文《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》，這個(gè)文件有兩個(gè)附件，對(duì)繳費(fèi)工資的解釋略有區(qū)別。附件一：職工本人上年度月平均工資為個(gè)人繳費(fèi)工資基數(shù)，企業(yè)按職工工資總額的一定比例交納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。附件二：職工本人上一年度月平均工資為個(gè)人交納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的基數(shù)，企業(yè)以全部職工繳費(fèi)工資基數(shù)之和為企業(yè)繳費(fèi)工資基數(shù)。附件一允許企業(yè)繳費(fèi)工資和個(gè)人繳費(fèi)工資總額不一致。因此一些師（局）為了眼前的經(jīng)濟(jì)效益和政績，用養(yǎng)老統(tǒng)籌金來平衡利潤，在制定統(tǒng)籌方案時(shí)，只考慮當(dāng)期發(fā)放，人為降低企業(yè)繳費(fèi)工資總額，出現(xiàn)個(gè)人繳費(fèi)工資總額遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于企業(yè)繳費(fèi)工資總額。這也是養(yǎng)老統(tǒng)籌比例居高不下和養(yǎng)老基金沒有積累的原因之一。如果均按附件二核定企業(yè)繳費(fèi)工資基數(shù)時(shí)，在這種情況下，如何確定各企業(yè)的繳費(fèi)工資基數(shù)呢？最準(zhǔn)確的辦法，就是對(duì)每個(gè)職工上年各月實(shí)發(fā)工資進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，累計(jì)計(jì)算全年平均工資，再與上年社會(huì)平均工資的60%～300%相對(duì)比，以繳費(fèi)工資大于等于上年平均工資的60%，小于等于300%的范圍進(jìn)行調(diào)整，確定某職工的繳費(fèi)工資。這種辦法，對(duì)于數(shù)千人的企業(yè)，耗用的人力是相當(dāng)大的。在現(xiàn)有稽核人員不足的情況下，缺乏可操作性。
兵團(tuán)對(duì)職工個(gè)人繳費(fèi)工資基數(shù)較明確的解釋是，新兵社薪險(xiǎn)發(fā)[2001]10號(hào)《關(guān)于規(guī)范職工個(gè)人繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)基數(shù)工作的通知》，文件對(duì)企業(yè)職工繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)基數(shù)的確定原則、審核程序、農(nóng)牧一線職工實(shí)際承包收入的計(jì)算辦法等問題都作了原則性的規(guī)定。但是，隨著兵團(tuán)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，職工身分出現(xiàn)了“協(xié)?！薄ⅰ皟?nèi)退”、“自養(yǎng)”、“團(tuán)場(chǎng)內(nèi)部打工”等多種變化，生產(chǎn)經(jīng)營形式有“兩費(fèi)部分自理”、“兩費(fèi)全自理”、“租賃承包”等。產(chǎn)品售銷方式多樣化：有的產(chǎn)品由團(tuán)場(chǎng)統(tǒng)一收購（如棉花），但承包戶用現(xiàn)金支付的短工費(fèi)、拾花費(fèi)、部分生資費(fèi)沒有進(jìn)入承包戶的生產(chǎn)成本賬目中。有的產(chǎn)品直接由承包戶自己售銷（如果產(chǎn)品、畜產(chǎn)品、棉花）。因團(tuán)場(chǎng)基礎(chǔ)管理工作跟不上，很難計(jì)算出職工的實(shí)得收入，所以在確定職工繳費(fèi)基數(shù)時(shí)，有的單位采取職工自報(bào)繳費(fèi)基數(shù)的做法，造成接近退休的職工虛報(bào)高基數(shù)，年輕職工少報(bào)繳費(fèi)基數(shù)，從而導(dǎo)致年輕的少繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，年齡大的以后多套取養(yǎng)老金的違規(guī)行為。僅憑社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)想把全師幾萬承包職工的繳費(fèi)基數(shù)核查清楚幾乎是不可能的。
2．繳費(fèi)稽核偏重欠費(fèi)收繳，輕視基數(shù)核定。目前，各師社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的稽核體系已基本建立，稽核業(yè)務(wù)已逐步開展起來。但對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)的稽核常常偏重欠費(fèi)稽核，沒有將各繳費(fèi)單位申報(bào)的繳費(fèi)基數(shù)納入日?；藰I(yè)務(wù)。由于部分企業(yè)沒有及時(shí)建立健全各種統(tǒng)計(jì)、財(cái)務(wù)制度，工資發(fā)放隨意化、多樣化現(xiàn)象比較普遍。這些企業(yè)很難統(tǒng)計(jì)出一個(gè)準(zhǔn)確的職工工資總額，給核定繳費(fèi)基數(shù)帶來了較多的困難。目前又沒有專門的法律來規(guī)范社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)，僅憑條例、文件等政策缺乏強(qiáng)有力的約束力。甚至個(gè)別繳費(fèi)單位主觀上希望有關(guān)業(yè)務(wù)管理混亂，為繳費(fèi)基數(shù)核查制造人為障礙，為瞞報(bào)、少報(bào)繳費(fèi)基數(shù)和參保人數(shù)創(chuàng)造條件。
3．非公企業(yè)參保滯后，部分靈活就業(yè)人員游離在養(yǎng)老保險(xiǎn)范疇之外。多年的養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的制度構(gòu)建，并沒有完全走出傳統(tǒng)的思維定式和傳統(tǒng)體制范圍的圈子。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的今天，企業(yè)所有制形式多元化已基本實(shí)現(xiàn)。因此，一切形式的企業(yè)都是養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋目標(biāo)。參加養(yǎng)老保險(xiǎn)是所有企業(yè)與勞動(dòng)者應(yīng)盡的義務(wù)，繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)是所有用人單位和勞動(dòng)者共同的必須履行的義務(wù)。法律不允許有任何超出其范疇之外的特區(qū)，非公企業(yè)也不例外。近幾年，各師社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)將非公企業(yè)列為擴(kuò)大覆蓋面的重點(diǎn)。但由于種種原因，收效甚微，擴(kuò)面進(jìn)度緩慢，部分非公企業(yè)從業(yè)人員和靈活就業(yè)人員仍游離
于養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋范圍之外，這就使部分繳費(fèi)基數(shù)流失。同時(shí)又使部分從業(yè)人員的切身利益受到很大損害，并造成不同所有制企業(yè)間負(fù)擔(dān)的不平等，在一定程度上加劇了不公平競(jìng)爭的態(tài)勢(shì)。雖然兵團(tuán)統(tǒng)籌區(qū)內(nèi)城鎮(zhèn)個(gè)體工商戶和靈活就業(yè)人員參加養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)從2001年的1048人上升到2005年的12.87萬人。但與國有企業(yè)相比，非公企業(yè)和靈活就業(yè)人員參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的現(xiàn)狀不容樂觀，在總體上處于滯后狀態(tài)。
(二)在養(yǎng)老保險(xiǎn)支付稽核方面
1．社區(qū)建設(shè)滯后，對(duì)離退休人員的服務(wù)管理跟不上形勢(shì)的發(fā)展。雖然兵團(tuán)各企業(yè)社區(qū)都設(shè)有勞動(dòng)保障站，但由于沒有人員編制，沒有經(jīng)費(fèi)。因此，大多數(shù)社區(qū)勞動(dòng)保障站只是掛了牌沒有專職工作人員。養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行統(tǒng)籌和社會(huì)化發(fā)放后，部分單位放松了對(duì)離退休人員管理，對(duì)長期異地居住離退休人員的人數(shù)、居住地的詳細(xì)地址、生存狀況等情況不了解不掌握。給離退休人員生存認(rèn)證工作造成困難。
2．異地離退休人員生存認(rèn)證工作質(zhì)量不高且費(fèi)用較高。由于社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)是全額拔款的事業(yè)單位，經(jīng)費(fèi)是上級(jí)按人員編制下拔，沒有其它來源，因而辦公經(jīng)費(fèi)緊張。實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)兵團(tuán)級(jí)統(tǒng)籌后，異地離退休人員生存認(rèn)證責(zé)任全部落在了社保機(jī)構(gòu)身上，加之養(yǎng)老保險(xiǎn)還沒有實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)條塊分割，各自為政，對(duì)居住在兵團(tuán)轄區(qū)以外的離退休人員生存認(rèn)證工作只能由發(fā)放養(yǎng)老金的社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)獨(dú)自完成。按照兵團(tuán)和勞動(dòng)保障局〈關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)勞動(dòng)和社會(huì)保障部《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范基本養(yǎng)老金社會(huì)化發(fā)放工作的通知》的通知〉要求，凡異地離退休人員年齡在70歲以上人員每年比對(duì)指紋3次；年齡在60～69歲之間的，每年比對(duì)指紋2次；年齡在59歲以下的，每年比對(duì)指紋1次。據(jù)統(tǒng)計(jì)2006年未農(nóng)二師異地安置或異地居住的離退休人員達(dá)1.1萬人。如果采用指紋比對(duì)的方法進(jìn)行生存認(rèn)證，每人次費(fèi)用在2元左右，全年費(fèi)用需5.5萬元。由于使用的指紋識(shí)別系統(tǒng)落后，離退休人員按捺指紋不規(guī)范，比對(duì)的成功率低，費(fèi)用高。因此，大多數(shù)師每年對(duì)異地離退休人員指紋只比對(duì)一次，有的師甚至2～3年才比對(duì)一次指紋。造成異地離退休人員生存認(rèn)證工作質(zhì)量不高。
3．違規(guī)辦理提前退休，增加養(yǎng)老保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)。一些單位為了減輕負(fù)擔(dān)，擅自更改有關(guān)記錄，為一些要求提前退休的人員提供方便。一些單位檔案管理混亂，給退休年齡的認(rèn)定工作造成很大困難。還有一些單位將臨近50歲的女性個(gè)體參保人員掛靠在單位，成為單位的在職職工而提前退休。因此類問題沒有相關(guān)的政策規(guī)定，處理難度較大。
（三）在養(yǎng)老保險(xiǎn)稽核能力方面
1．稽核人員少，稽核隊(duì)伍不夠健全。按稽核辦法，實(shí)施稽核必須有兩名以上的稽核人員共同進(jìn)行，由于目前各社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)大多只配備了一名專職稽核人員其他為兼職，很難抽出人員對(duì)統(tǒng)籌區(qū)進(jìn)行全面實(shí)地稽核。
2．稽核人員業(yè)務(wù)不熟練，稽核程序不夠規(guī)范。社保稽核是一項(xiàng)新的、具有挑戰(zhàn)性的工作，不僅需要稽核人員有敢想敢干、實(shí)事求是的精神，堅(jiān)持原則、作風(fēng)正派、公正廉潔的品德，還要掌握財(cái)會(huì)、審計(jì)專業(yè)知識(shí)，熟悉有關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)的法律、法規(guī)和政策。由于現(xiàn)有的稽核人員大多沒有經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)，稽核業(yè)務(wù)不熟練，在稽核工作中不易發(fā)現(xiàn)問題，有些問題因稽核程序不規(guī)范,增加了處理的難度。
二、解決存在問題的方法和途徑
（一）加快社會(huì)保險(xiǎn)法律建設(shè)步伐
我國正在進(jìn)入法制社會(huì)，法律觀念已日益深入人心，依法辦事逐漸成為準(zhǔn)則。因此，國家應(yīng)盡快出臺(tái)《社會(huì)保險(xiǎn)法》，以法律的形式，建立起完善的繳費(fèi)基數(shù)管理、稽核程序，堵塞漏洞，以強(qiáng)化繳費(fèi)單位據(jù)實(shí)申報(bào)和社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)對(duì)此項(xiàng)業(yè)務(wù)核定的約束力和嚴(yán)肅性。
（二）將實(shí)施稽核與政策宣傳結(jié)合起來，清理參保真空，促進(jìn)企業(yè)平等競(jìng)爭，維護(hù)社會(huì)公平
非公企業(yè)員工普遍年輕，企業(yè)和員工對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不足或有偏差。目前，非公企業(yè)和企業(yè)從業(yè)人員游離于養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌范圍之外的主要原因有以下幾點(diǎn)：一是企業(yè)繳費(fèi)比例比較高，負(fù)擔(dān)重；二是企業(yè)和員工對(duì)參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的重要性認(rèn)識(shí)有偏差；三是企業(yè)用工不規(guī)范。企業(yè)與員工沒有簽訂勞動(dòng)合同；四是員工流動(dòng)比較大等等。要制定相應(yīng)的措施，加強(qiáng)對(duì)非公企業(yè)參保的管理。一方面要做好宣傳發(fā)動(dòng)工作，另一方面要按照有關(guān)規(guī)定，對(duì)拒不參保的單位和個(gè)人，相關(guān)部門要采取吊銷其營業(yè)執(zhí)照，取消納稅人資格等強(qiáng)制手段。促使這部分非公企業(yè)及其從業(yè)人員盡快納入養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌范圍。
（三）建立社會(huì)保險(xiǎn)信用等級(jí)和信息披露制度
各師勞動(dòng)保障部門社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)本統(tǒng)籌區(qū)參加社會(huì)保險(xiǎn)兩年以上的所有用人單位、個(gè)體工商戶進(jìn)行信用等級(jí)評(píng)選。單位信用分ABC三等級(jí)經(jīng)過稽核確認(rèn)，連續(xù)兩年符合評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)的為社會(huì)保險(xiǎn)A級(jí)信用單位；基本符合評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)要求并能及時(shí)足額繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，或確因生產(chǎn)經(jīng)營狀況不佳已停產(chǎn)或半停產(chǎn)造成暫時(shí)未能及時(shí)足額繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，但已制訂還款計(jì)劃并能自覺執(zhí)行的，為社會(huì)保險(xiǎn)B級(jí)信用單位；基本不符合評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)要求，或生產(chǎn)經(jīng)營狀況正常卻拒不履行及時(shí)足額繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)義務(wù)，或拒絕、阻撓社會(huì)保險(xiǎn)稽核的，為社會(huì)保險(xiǎn)C級(jí)信用單位。兩年內(nèi)未經(jīng)社會(huì)保險(xiǎn)稽核的，視為B級(jí)管理。C級(jí)信用單位每年重點(diǎn)稽核
在無被舉報(bào)及相關(guān)部門提請(qǐng)稽核的前提下，社會(huì)保險(xiǎn)A級(jí)信用單位連續(xù)兩年免予社?；?、優(yōu)先辦理社保結(jié)算業(yè)務(wù)。社會(huì)保險(xiǎn)B級(jí)信用單位每兩年社?；舜螖?shù)不超過兩次。社會(huì)保險(xiǎn)C級(jí)信用單位將每年實(shí)行一次以上社?；耍⒖筛鶕?jù)情況重點(diǎn)稽核、對(duì)其上報(bào)的資料進(jìn)行逐項(xiàng)嚴(yán)格審核、提請(qǐng)勞動(dòng)保障監(jiān)察部門對(duì)其遵守勞動(dòng)保障法律法規(guī)情況進(jìn)行全面檢查。同時(shí)，可將其違反社保法律、法規(guī)的情況進(jìn)行公告。
（四）加強(qiáng)繳費(fèi)工資基數(shù)的公示制度，接受參保職工的監(jiān)督，提高繳費(fèi)工資的準(zhǔn)確性
（五）加快社區(qū)建設(shè)，將實(shí)施稽核與加快社會(huì)化服務(wù)結(jié)合起來
第二階段：1992年—1998年，為推廣階段。1991年6月，原民政部農(nóng)村養(yǎng)老辦公室制定了《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》（以下簡稱《基本方案》），確定了以縣為基本單位開展農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的原則，決定1992年1月1日起在全國公布實(shí)施[2]。此后，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作在各地推廣開來，參保人數(shù)不斷上升，到1997年底，已有8200萬農(nóng)民投保[3]。
第三階段：1998年以后進(jìn)入衰退階段。1998年政府機(jī)構(gòu)改革，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)由民政部門移交給勞動(dòng)與社會(huì)保障部。這個(gè)階段由于多種因素的影響，全國大部分地區(qū)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作出現(xiàn)了參保人數(shù)下降、基金運(yùn)行難度加大等困難，一些地區(qū)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作甚至陷入停頓狀態(tài)[4]。官方對(duì)這項(xiàng)工作的態(tài)度也發(fā)生了動(dòng)搖。1999年7月，國務(wù)院指出目前我國農(nóng)村尚不具備普遍實(shí)行社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的條件，決定對(duì)已有的業(yè)務(wù)實(shí)行清理整頓，停止接受新業(yè)務(wù)，有條件的地區(qū)應(yīng)逐步向商業(yè)保險(xiǎn)過渡[5]。
從以上幾個(gè)發(fā)展階段來看，可以說到目前為止，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在實(shí)踐上是并不成功的。在理論上，這一制度也引起了激烈的爭論和批評(píng)。90年代以來，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)一直是人口經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的一個(gè)熱點(diǎn)問題，積累了大量的文獻(xiàn)資料。這些文獻(xiàn)全面地反映了各地各時(shí)期農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展?fàn)顩r、存在的問題，并提出了相關(guān)的對(duì)策。在目前這一政策面臨轉(zhuǎn)折時(shí)，對(duì)這些研究進(jìn)行綜合分析，能使我們?nèi)娴乜偨Y(jié)這項(xiàng)工作的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為今后農(nóng)村老年人口的社會(huì)保障工作提供參考。本文在大量查閱90年代尤其是1995年以來的文獻(xiàn)資料的基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)研究的焦點(diǎn)主要集中于以下幾個(gè)方面：
一、建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的必要性和可行性
現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的宏觀必要性基本上沒有異議。作為農(nóng)村社會(huì)保障的重要組成部分，它的建立對(duì)保障老年農(nóng)民的利益，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和改革的深化，保證社會(huì)的穩(wěn)定和進(jìn)步都有積極意義。另外，它還有助于減輕農(nóng)民“養(yǎng)兒防老”的思想，從而有利于計(jì)劃生育政策的貫徹執(zhí)行。何承金等人的研究認(rèn)為，中國西部農(nóng)村人口控制的主要障礙在于社會(huì)保障體系殘缺不全，農(nóng)民養(yǎng)老難以落實(shí)[6]。
更多的研究從微觀經(jīng)濟(jì)個(gè)體的養(yǎng)老需求與供給出發(fā)進(jìn)行分析，認(rèn)為由于農(nóng)村家庭的小型化，大量青壯年農(nóng)民流向城市，老年農(nóng)民社會(huì)地位下降等原因造成了近年來農(nóng)村家庭養(yǎng)老功能的逐步淡化、弱化。而土地、家庭儲(chǔ)蓄和農(nóng)民自身的養(yǎng)老能力都難以擔(dān)負(fù)起老年農(nóng)民的生活保障[7]。
盡管農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)有必要建立，可是在我國目前的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下能否建立起真正的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)呢？一些文獻(xiàn)對(duì)建立農(nóng)村社會(huì)保障的約束性進(jìn)行分析后指出，由于我國資金有限，而城市又處于經(jīng)濟(jì)改革的中心，在資金的競(jìng)爭性使用中具有優(yōu)勢(shì)；而且福利國家的困境對(duì)政府的警示作用使國家不敢對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)投入太多，因此現(xiàn)階段我國尚無能力建立真正的全國范圍內(nèi)的農(nóng)村社會(huì)保障制度，只能以局部地區(qū)的社會(huì)保障作為替代[8]。楊翠迎、張暉等人分析了我國農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)可行性，認(rèn)為目前建立全國范圍的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是不可行的，只有東部和中部一些省份才具備開展這項(xiàng)工作的條件[9]。從世界經(jīng)驗(yàn)來看，馬利敏認(rèn)為中國的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及大比例的農(nóng)村人口決定了現(xiàn)在不宜把農(nóng)業(yè)家庭人口納入帳戶養(yǎng)老保險(xiǎn)體系[10]。
二、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)存在的問題
1.農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)存在的諸多問題已引起許多學(xué)者的關(guān)注[11]。這些問題中，有的是制度設(shè)計(jì)本身的缺陷；有的是在執(zhí)行過程當(dāng)中出現(xiàn)的問題。前者主要包括：
1)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)缺乏社會(huì)保障應(yīng)有的社會(huì)性和福利性?！痘痉桨浮芬?guī)定：農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在資金籌集上堅(jiān)持以“個(gè)人繳納為主，集體補(bǔ)助為輔，國家給予政策扶持”的原則。這樣，由于大多數(shù)集體無力或不愿對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)給予補(bǔ)助，絕大多數(shù)普通農(nóng)民得不到任何補(bǔ)貼，在這種資金籌集方式下的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)際上是一種強(qiáng)制性儲(chǔ)蓄或鼓勵(lì)性儲(chǔ)蓄[12]，也正因?yàn)檫@一點(diǎn)導(dǎo)致了不可能強(qiáng)制要求農(nóng)民參加農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。但如果要使這項(xiàng)工作開展下去，常常需要采取強(qiáng)制性的行政命令，這又違背了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的自愿性原則。因此農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在制度設(shè)計(jì)時(shí)就使其執(zhí)行陷入了兩難境地。
2)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)存在制度上的不穩(wěn)定性。各地農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法基本上都是在民政部頒布的《基本方案》的基礎(chǔ)上稍作修改形成的，這些辦法普遍缺乏法律效力。因此各地對(duì)這一政策的建立、撤消，保險(xiǎn)金的籌集、運(yùn)用以及養(yǎng)老金的發(fā)放都只是按照地方政府部門，甚至是某些長官的意愿執(zhí)行的，不是農(nóng)民與政府的一種持久性契約，因此具有很大的不穩(wěn)定性。實(shí)際上，我國政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的態(tài)度也時(shí)常發(fā)生動(dòng)搖，導(dǎo)致了本來就心存疑慮的農(nóng)民更加不愿投保。這也是缺乏法律保障的結(jié)果。
3)基金保值增值困難?！痘痉桨浮芬?guī)定，“基金以縣為單位統(tǒng)一管理，主要以購買國家財(cái)政發(fā)行的高利率債券和存入銀行實(shí)現(xiàn)保值增值?！痹趯?shí)際運(yùn)行過程中，由于缺乏合適的投資渠道、缺乏投資人才，有關(guān)部門一般都采取存入銀行的方式。但是1996年下半年以來，銀行利率不斷下調(diào)，再加上通貨膨脹等因素的影響，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金要保值已經(jīng)相當(dāng)困難，更不用說增值。這一方面造成政府的包袱加重，現(xiàn)已出現(xiàn)參保的人越多，國家賠得越多的局面。另一方面，為了使資金能夠平衡運(yùn)行，國家原先承諾的養(yǎng)老保險(xiǎn)帳戶的利率只好下調(diào)，造成投保人實(shí)際收益明顯低于按過去高利率計(jì)算出的養(yǎng)老金，使人們對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的信心更是大打折扣。D·蓋爾·約翰遜指出，由于中國1993-1997年的投資收益率為負(fù)，負(fù)于從1993-1997年每年投入了同等數(shù)量保金的個(gè)人來說，他們積累的基金實(shí)際價(jià)值低于他們支付出的保費(fèi)（D.蓋爾·約翰孫1999）。
4)保障水平過低?！痘痉桨浮芬?guī)定，農(nóng)民交納保險(xiǎn)費(fèi)時(shí)，可以根據(jù)自己的實(shí)際情況分2元、4元、6元、8元……20元等10個(gè)檔次繳費(fèi)。但由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，農(nóng)民對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度缺乏信心等原因，大多數(shù)地區(qū)農(nóng)民投保時(shí)都選擇了保費(fèi)最低的2元／月的投保檔次。在不考慮通貨膨脹等因素的情況下，如果農(nóng)民在繳費(fèi)10年后開始領(lǐng)取養(yǎng)老金，每月可以領(lǐng)取4.7元，15年后每月可以領(lǐng)取9.9元（王國軍2000），這點(diǎn)錢對(duì)農(nóng)民養(yǎng)老來說，幾乎起不到什么作用。如果每月投保4元、6元甚至是10元，也仍然難以起到養(yǎng)老保障的作用。
2.農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在執(zhí)行過程中，也出現(xiàn)了不少問題，主要包括：
1)基金的管理不夠規(guī)范與完善[13]。1998年以前全國各地農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收集、保管、運(yùn)營和發(fā)放全是由民政部門一家負(fù)責(zé)，缺乏有效的監(jiān)督和制約。而一地的民政部門又直接受制于當(dāng)?shù)氐恼?。因此?dāng)政府出現(xiàn)資金周轉(zhuǎn)困難或有什么建設(shè)項(xiàng)目缺少資金時(shí)，有時(shí)就會(huì)要求動(dòng)用農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。對(duì)這樣的要求，民政部門往往難以拒絕。因此各地?cái)D占、挪用和非法占用基金的情況時(shí)有發(fā)生，基金的安全得不到保障，給今后的發(fā)放工作留下了極大的隱患。
2)機(jī)構(gòu)管理費(fèi)用入不敷出[14]。按照《基本方案》的規(guī)定，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)可以按所收取基金的3%來支取。但是按規(guī)定提取的管理費(fèi)難以滿足開展業(yè)務(wù)的需要。有的市（縣）提取的管理費(fèi)連給職工發(fā)工資也不夠，加上會(huì)議費(fèi)、宣傳費(fèi)等，空缺更大。值得注意的是，現(xiàn)在城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理機(jī)構(gòu)的管理費(fèi)都已明確規(guī)定不從保險(xiǎn)基金中支取了（何承金等2000），農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)卻仍然要靠這一渠道來解決工作經(jīng)費(fèi)。
3)干部群眾在享受集體補(bǔ)貼方面差距過大[15]。《基本方案》規(guī)定：“同一投保單位，投保對(duì)象平等享受集體補(bǔ)助?！钡谌珖鞯剞r(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的執(zhí)行過程中，同一個(gè)行政村的干部和群眾卻不平等享受集體補(bǔ)助。參加投保的絕大多數(shù)村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)是補(bǔ)干部，不補(bǔ)群眾；少數(shù)村都補(bǔ)的，也是干部補(bǔ)得多，群眾補(bǔ)得少。群眾一般一年僅補(bǔ)助3～5元，而干部補(bǔ)助少則幾百元，多則數(shù)千元，上萬元（彭希哲等1996）。這樣大的差距加劇了原本就存在的農(nóng)村社會(huì)不公平，強(qiáng)化了農(nóng)民對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的抵觸情緒。
4)多種形式的保險(xiǎn)并存，形成各自為政的混亂局面（吳云高1998）。在蘇南地區(qū)，由于農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)開展得較早，在發(fā)展過程中形成了多種養(yǎng)老保險(xiǎn)形式：有民政部門組織實(shí)施的，有鄉(xiāng)鎮(zhèn)合作經(jīng)濟(jì)組織辦理的，有社會(huì)保障局辦理的，等等。它們各自為政，操作方法各不相同，導(dǎo)致了原本就“稀薄”的資金更加分散，缺乏規(guī)模效應(yīng)。在其他地區(qū)，由民政部門組織的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)與商業(yè)保險(xiǎn)也產(chǎn)生競(jìng)爭，雖然競(jìng)爭本身可以給投保農(nóng)民帶來實(shí)惠，但由于政府的不正當(dāng)干預(yù)，商業(yè)保險(xiǎn)往往受到排擠，打亂了正常的市場(chǎng)秩序。
盡管存在著以上這些問題，有的研究者認(rèn)為現(xiàn)行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度還不失為一種符合我國社會(huì)主義初級(jí)階段國情的解決農(nóng)村老年經(jīng)濟(jì)保障的重要方式。應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，而不應(yīng)全盤否定其積極作用。但有相當(dāng)一部分學(xué)者對(duì)這一制度持否定態(tài)度。有人認(rèn)為，“我國的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在著較為明顯的制度需求與制度供給的不平衡”（田凱2000）；有人認(rèn)為，“當(dāng)前試點(diǎn)中的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不是一個(gè)能夠擔(dān)負(fù)起農(nóng)村跨世紀(jì)社會(huì)養(yǎng)老責(zé)任的制度，需要更有效的制度來取而代之”（馬利敏1999）；有的人甚至認(rèn)為，這項(xiàng)舉措“存在著重大的理論和實(shí)踐上的錯(cuò)誤”（王國軍2000）。
三、農(nóng)村社會(huì)化養(yǎng)老的區(qū)域研究
從實(shí)踐情況來看，我國農(nóng)村養(yǎng)老仍主要依賴于家庭養(yǎng)老和自我養(yǎng)老，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的實(shí)行范圍還十分有限。在眾多的相關(guān)研究中，有相當(dāng)部分的文獻(xiàn)研究不同地區(qū)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的實(shí)行情況。文獻(xiàn)表明，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的推行存在著相當(dāng)大的區(qū)域差異。王海江對(duì)農(nóng)民參加農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的影響因素進(jìn)行了定性和定量分析，發(fā)現(xiàn)農(nóng)民所在省份對(duì)其是否參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)有顯著的解釋性（王海江，1998）。薛興利等的調(diào)查也表明集體經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)、農(nóng)民人均純收入越高、村領(lǐng)導(dǎo)越強(qiáng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的推行情況越好（薛興利等1998）。從全國來看，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的實(shí)行情況是東部沿海地區(qū)顯著地好于中西部地區(qū)，上海、江蘇、山東等地區(qū)已達(dá)到較高的覆蓋率，而在中西部大部分地區(qū)，推行這一政策十分困難。
但幾個(gè)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展相對(duì)較好的地區(qū)，其對(duì)老年農(nóng)民的保障并非完全依靠農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，相反，他們往往是在《基本方案》的做法之外，發(fā)展了不同方式、各有特色的社會(huì)化養(yǎng)老。
1.蘇南模式。蘇南農(nóng)村目前的老年保障模式是一種多形式并存的局面，其基本特征是“以家庭保障為基礎(chǔ)，社區(qū)保障為核心，商業(yè)性保險(xiǎn)為補(bǔ)充”（彭希哲等1996），上海市農(nóng)村也基本上屬于這種類型。這種社區(qū)保障是社區(qū)范圍內(nèi)統(tǒng)籌的制度，社區(qū)成員一般都享有類似的保障福利而不受其就業(yè)的那個(gè)企業(yè)的經(jīng)營狀況的直接影響。它在資金上主要依賴于社區(qū)公共資金的投入，而社區(qū)公共資金又主要來源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的盈利。蘇南是我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)。因此集體有能力對(duì)社區(qū)成員的養(yǎng)老提供一定程度的保障（彭希哲等1996）。民政部門組織的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在這里也有較高的覆蓋面，但在資金籌集上，蘇南模式有其獨(dú)特之處：一是集體補(bǔ)助所占比例較高；二是基金籌集標(biāo)準(zhǔn)不是按照《基本方案》中的10個(gè)等級(jí)，而是被大大提高了，以適應(yīng)當(dāng)?shù)氐纳钏?，確實(shí)保障老年農(nóng)民的基本生活。比如上海嘉定區(qū)的實(shí)際操作中，個(gè)人年繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)分為3檔：240元、180年和120元。企業(yè)繳費(fèi)則按企業(yè)不同性質(zhì)區(qū)分不同的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村“三資”企業(yè)，按上月農(nóng)方職工工資總額的25.5%繳費(fèi)；農(nóng)村私營企業(yè)按上年度計(jì)稅工資標(biāo)準(zhǔn)的25.5%繳費(fèi)；農(nóng)村個(gè)體工商戶，戶主按上年度計(jì)稅工資標(biāo)準(zhǔn)的10%，為本人和農(nóng)民幫工繳費(fèi)。
2.山東模式。整個(gè)山東省的農(nóng)村養(yǎng)老保障仍以家庭保障為主，但它是全國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)幾個(gè)試點(diǎn)地區(qū)之一，也是全國投保絕對(duì)人數(shù)最多的省區(qū)。在資金籌集方面，該地區(qū)基本是按照《基本方案》的規(guī)定來實(shí)行，以個(gè)人交納為主。集體補(bǔ)助的比例很小，只占已交納保險(xiǎn)基金的約15%。而且其中的絕大部分補(bǔ)助給村干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工等“特殊職業(yè)”的人口。山東省農(nóng)民的投保標(biāo)準(zhǔn)普遍很低，一般都是2-4元／月的水平（彭希哲等1996），因此未來的養(yǎng)老保障能力也很低。
3.廣東模式。確切地說，這也是一種社區(qū)保障模式。它通過股份合作制鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中的年齡股和集體股來實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村老年人口的經(jīng)濟(jì)保障[16]。所謂年齡股就是個(gè)人所擁有的股份數(shù)額隨年齡的增長而增加，因此老人總能擁有較多的股份。集體股是屬集體經(jīng)濟(jì)組織或企業(yè)所有者所有，集體股的主要用途之一是作為公益金，老年福利支出是公益金十分重要的一個(gè)組成部分。
四、改革農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度的對(duì)策和建議
針對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度本身的缺陷以及在執(zhí)行中出現(xiàn)的上述問題，許多文獻(xiàn)都從不同的角度對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保障的發(fā)展提出了對(duì)策和建議，主要集中在以下幾個(gè)方面：
1.應(yīng)加大對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的扶持。不少研究者注意到缺少政府扶持是農(nóng)民缺乏投保熱情的根本原因，因此針對(duì)目前集體補(bǔ)助比重過小，國家扶持微乎其微的狀況，均提出應(yīng)適當(dāng)提高集體補(bǔ)助的比重，加大政府扶持的力度。只有這樣，才能使農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)真正具有社會(huì)保障應(yīng)有的“社會(huì)性”、“福利性”，才能調(diào)動(dòng)起農(nóng)民投保的積極性。
2.應(yīng)當(dāng)確立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的法律地位，使其具有制度上的穩(wěn)定性。國家關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的方針政策變化無常，不利于這項(xiàng)工作的開展。全國各地在這方面也沒有規(guī)范統(tǒng)一的業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)及檔案管理的規(guī)章制度，這都導(dǎo)致了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的不穩(wěn)定性。而通過立法是達(dá)到穩(wěn)定政策的最好途徑。
3.應(yīng)提高基金的保值增值能力，以解決農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的支付問題。這是一個(gè)非常棘手的問題，因?yàn)橥顿Y本身就是一門相當(dāng)復(fù)雜的學(xué)問，我國這方面的人才非常稀缺；而且目前我國風(fēng)險(xiǎn)較小、回報(bào)較高的投資渠道很少，但是許多文獻(xiàn)仍然提供了一些有益的思路和改革的方向。比如，①可以通過法律程序，在保證資金安全的前提下，推行投資制，將部分養(yǎng)老保險(xiǎn)基金交由專業(yè)投資公司進(jìn)行投資，以提高積累資金的增值率。②由于農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)以縣為覆蓋范圍，因此基金大多集中在縣級(jí)保障部門，其保值增值受到人才、信息、投資能力等方面的限制。因此可以規(guī)定，不能保證適當(dāng)增值率的投資主體，要在一定期限內(nèi)放棄投資權(quán)，將養(yǎng)老保險(xiǎn)基金全部或部分上繳，由省級(jí)部門負(fù)責(zé)保值增值并承擔(dān)責(zé)任。省級(jí)部門不能實(shí)現(xiàn)保值增值的，可以將基金交由全國有關(guān)機(jī)構(gòu)管理。福建省就是采用的這種辦法，效果比較好。
另外，王國軍主張完全放棄現(xiàn)有的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，另起爐灶，建立“從城鄉(xiāng)‘二元’保障到基本保障、補(bǔ)充保障和附加保障的城鄉(xiāng)有機(jī)銜接的社會(huì)保障制度”。在基本保障中，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者通過稅收的方式，向全國統(tǒng)一社會(huì)養(yǎng)老保障機(jī)構(gòu)交納社會(huì)養(yǎng)老保障稅，社會(huì)養(yǎng)老保障稅率應(yīng)按各地農(nóng)民的收入水平、物價(jià)指數(shù)和人口預(yù)期壽命而分別制定；在補(bǔ)充保險(xiǎn)中，如果農(nóng)民受雇于人，超過一段時(shí)間后，雇主和雇工必須按雇工工資的法定比率向社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)交納社會(huì)補(bǔ)充保障費(fèi)；在附加保障中，農(nóng)民可以參加商業(yè)保險(xiǎn)或個(gè)人儲(chǔ)蓄的方式獲得保障（劉書鶴等1998）。
五、需要進(jìn)一步研究的問題
盡管農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)已經(jīng)進(jìn)行了10多年，也積累了相當(dāng)多的研究文獻(xiàn)，但由于為農(nóng)民這類非雇傭的獨(dú)立勞動(dòng)者建立社會(huì)保障本身就是一個(gè)難題，而且我國尚處于社會(huì)主義初級(jí)階段，經(jīng)濟(jì)實(shí)力還不夠發(fā)達(dá)，農(nóng)村的社會(huì)生產(chǎn)力總體而言還比較落后，是典型的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。因此到目前為止，關(guān)于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)仍然有許多需要進(jìn)一步研究的問題，其中比較關(guān)鍵的是以下幾個(gè)：
1.農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的籌資方式
許多研究者都提出應(yīng)當(dāng)在農(nóng)村養(yǎng)老基金籌集時(shí)增加政府扶持的力度。但是這個(gè)“力度”應(yīng)當(dāng)有多大比較合適，即既能充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民投保的積極性，政府又能承擔(dān)得起？在這個(gè)問題上社會(huì)公平與經(jīng)濟(jì)效率之間的替代關(guān)系如何？對(duì)于這些問題，都缺乏明確的定量分析，甚至連定量分析的框架的也沒有，這樣“加大政府扶持力度”便缺乏科學(xué)的指導(dǎo)，難以落實(shí)。
2.農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的管理機(jī)構(gòu)設(shè)置
按國際上通行的做法，社會(huì)保障基金的收繳、管理和發(fā)放應(yīng)當(dāng)遵循三權(quán)分立的原則。但是我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在1998年以前基本上完全由民政部門獨(dú)立管理，1998年以后移交給勞動(dòng)與社會(huì)保障部門，也是一家說了算。權(quán)利缺乏監(jiān)督是基金安全難以保障的關(guān)鍵，因此農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的機(jī)構(gòu)設(shè)置應(yīng)當(dāng)進(jìn)行改革。但怎樣改，怎樣體現(xiàn)權(quán)利的監(jiān)督與制衡是目前已有的文獻(xiàn)中研究得較少的問題。
3.城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)的銜接問題
我國現(xiàn)有的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保障制度是完全不同的兩套體系，兩者不存在可換算的基礎(chǔ)，根本無法銜接。但是隨著我國經(jīng)濟(jì)改革的深入，城市化的步伐將會(huì)加快，有更大量的農(nóng)村勞動(dòng)力將流向城市，兩種不相銜接的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系將成為勞動(dòng)力自由流動(dòng)的障礙。因此，王國軍提出了“‘三維’的城鄉(xiāng)有機(jī)銜接的社會(huì)保障制度”，是非常有益的嘗試，但其中有一些關(guān)鍵問題仍無法解決。比如在基本保障中，國家是否給予補(bǔ)貼？如果給，給多少比較合適？如果不給，較富裕的農(nóng)民是否會(huì)感覺“吃虧”而不愿參加？因此關(guān)于這個(gè)方案還有許多問題需要研究。
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根據(jù)我們對(duì)相關(guān)領(lǐng)域文獻(xiàn)的研究，同時(shí)，由于農(nóng)民對(duì)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)需求是一個(gè)離散的、非連續(xù)的變量，因此，常規(guī)的線性回歸模型不能適應(yīng)這種情況。而我們?cè)O(shè)置的問卷中，將農(nóng)民是否愿意參加養(yǎng)老保險(xiǎn)設(shè)定為“是”和“否”兩種情況，因此采用二元logistic模型進(jìn)行分析。本文采取自變量按類別逐步納入模型回歸的方式，回歸結(jié)果顯示，“性別”、“個(gè)人平均收入”、“養(yǎng)老方式”、“是否了解新農(nóng)保”和“養(yǎng)老預(yù)期”通過了顯著性檢驗(yàn)，在逐步放入并控制其他變量的情況下，顯著結(jié)果基本保持穩(wěn)健。
1、被調(diào)查者性別對(duì)農(nóng)民參加“新農(nóng)?！币庠赣酗@著影響
男性比女性參保需求更強(qiáng)烈。導(dǎo)致這一現(xiàn)象的原因在于男性的養(yǎng)老觀念較為先進(jìn)，“養(yǎng)兒防老”意識(shí)較弱，依靠自己養(yǎng)老觀念較強(qiáng)；而女性的養(yǎng)老觀念較為落后，“養(yǎng)兒防老”意識(shí)較強(qiáng)，依靠自己養(yǎng)老意識(shí)較弱。
2、被調(diào)查者的個(gè)人平均收入對(duì)農(nóng)民參加新農(nóng)保意愿有顯著影響
回歸結(jié)果顯示，其風(fēng)險(xiǎn)比(Exp(B))是2.33。人均年收入對(duì)農(nóng)民參保意愿的影響程度很大，且呈現(xiàn)正相關(guān)，即家庭收入高的農(nóng)戶會(huì)選擇參與養(yǎng)老保險(xiǎn)；而收入低的農(nóng)戶會(huì)選擇不參加農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，較高的收入意味著有較高的繳費(fèi)能力和保險(xiǎn)需求。
3、被調(diào)查者的養(yǎng)老方式對(duì)農(nóng)民參加“新農(nóng)保”意愿的影響
回歸結(jié)果表明，選擇“參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)”的農(nóng)民的參保意愿比選擇其他方式來養(yǎng)老的農(nóng)民更強(qiáng)烈，且通過了顯著性檢驗(yàn)，符合經(jīng)驗(yàn)常識(shí)。
4、被調(diào)查者是否了解“新農(nóng)?！睂?duì)農(nóng)民參保意愿的影響
回歸結(jié)果表明，農(nóng)民對(duì)“新農(nóng)?！钡牧私怙@著影響農(nóng)民的參保行為，其風(fēng)險(xiǎn)比(Exp(B))是2.901，說明越了解“新農(nóng)保”的農(nóng)民越愿意參加養(yǎng)老保險(xiǎn),這也是符合經(jīng)驗(yàn)常識(shí)的。
5、被調(diào)查者養(yǎng)老預(yù)期對(duì)農(nóng)民參加“新農(nóng)保”的影響
據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，“養(yǎng)老預(yù)期”顯著影響農(nóng)民參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的意愿，農(nóng)民越不擔(dān)心養(yǎng)老，其參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的意愿越低；越擔(dān)心養(yǎng)老，越愿意參加養(yǎng)老保險(xiǎn)。
（二）對(duì)繳費(fèi)承受能力的考察
現(xiàn)實(shí)中，影響農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)建立和持續(xù)的一個(gè)重要因素是繳費(fèi)承受能力，農(nóng)民繳費(fèi)承受能力較高，將有利于養(yǎng)老保險(xiǎn)的建立和持續(xù)；相反，如果農(nóng)民繳費(fèi)承受能力不高，或制度規(guī)定的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)超出農(nóng)民承受能力，將阻礙農(nóng)民參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，制度及時(shí)建立也無法長期持續(xù)。但是，農(nóng)民的繳費(fèi)承受能力卻絕非僅受家庭收入、富裕程度的影響，還受到文化程度、保險(xiǎn)意識(shí)等多方面的影響，是多種因素共同作用的結(jié)果。與上文類似，本文也將以農(nóng)民“自身因素”以及“制度與意愿因素”兩類變量群為自變量分析影響農(nóng)民繳費(fèi)承受能力的具體影響因素。為避免變量間多重共線性的影響，本文采用多元逐步回歸法對(duì)農(nóng)民繳費(fèi)承受能力進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，結(jié)果如表3所示。在納入模型的變量中,“平均收入”、“是否了解新農(nóng)?！?、“文化”、“婚姻”四個(gè)變量通過了顯著性檢驗(yàn)。
1、被調(diào)查者個(gè)人平均收入對(duì)農(nóng)民繳費(fèi)承受能力的影響
回歸結(jié)果顯示，個(gè)人平均收入對(duì)農(nóng)民繳費(fèi)承受能力具有正向作用，個(gè)人平均收入越高，農(nóng)民參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)承受能力越強(qiáng)。
2、被調(diào)查者對(duì)“新農(nóng)保”制度的了解與否對(duì)農(nóng)民繳費(fèi)承受能力的影響
為了考察制度和意愿因素的影響，本文將“是否了解新農(nóng)?！薄ⅰ笆欠裨敢鈪⒓羽B(yǎng)老保險(xiǎn)”、“是否已參加養(yǎng)老保險(xiǎn)”3個(gè)變量納入回歸模型，發(fā)現(xiàn)“是否了解新農(nóng)?！憋@著影響農(nóng)民繳費(fèi)承受能力，對(duì)“新農(nóng)?！绷私獾霓r(nóng)民比不了解的農(nóng)民具有更高的繳費(fèi)承受能力。
3、被調(diào)查者的文化程度對(duì)農(nóng)民繳費(fèi)承受能力的影響
回歸結(jié)果顯示,文化程度對(duì)農(nóng)民參加“新農(nóng)?！钡睦U費(fèi)承受能力具有正向影響,且結(jié)果呈顯著性，說明文化程度越高,農(nóng)民的繳費(fèi)承受能力越高。實(shí)際調(diào)查中我們了解到，文化程度高，對(duì)“新農(nóng)?！敝贫鹊牧私夂驼J(rèn)知比文化程度低的人要更深刻，因?yàn)椤靶罗r(nóng)?！敝贫仁窃谡a(bǔ)貼的基礎(chǔ)上，多繳多得，文化程度較高的農(nóng)民在認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)并結(jié)合自己的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上，則會(huì)偏向選擇繳費(fèi)較高的檔次，為自己未來的養(yǎng)老生活獲取更多福利。
4、被調(diào)查者的婚姻對(duì)農(nóng)民繳費(fèi)承受能力的影響
回歸結(jié)果顯示,已婚的農(nóng)民繳費(fèi)承受能力較低,未婚農(nóng)民的繳費(fèi)承受能力較高。年輕的、未婚的農(nóng)民往往文化程度相對(duì)較高,對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)和接受能力基本上都高于年長的、已婚農(nóng)民,這可能是導(dǎo)致上述結(jié)果的重要原因。
二、結(jié)論與政策建議
（一）簡要結(jié)論
調(diào)查發(fā)現(xiàn)，被調(diào)查者基本信息中，南通地區(qū)老齡化程度更高，被調(diào)查者的文化素質(zhì)、人均收入水平以及繳費(fèi)承受能力均比玉林地區(qū)要高，說明經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)民具有更高的繳費(fèi)承受水平。對(duì)于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)需求，南通地區(qū)的農(nóng)民對(duì)新農(nóng)保的了解、參與、需求均高于玉林地區(qū)的農(nóng)民，說明新農(nóng)保在南通地區(qū)的推廣程度較高，在玉林地區(qū)推廣程度較低。從回歸分析中得出，在對(duì)農(nóng)民參保意愿的影響因素中，“性別”、“個(gè)人平均收入”、“養(yǎng)老方式”、“是否了解新農(nóng)?！焙汀梆B(yǎng)老預(yù)期”這些農(nóng)民自身因素呈現(xiàn)顯著性。在對(duì)農(nóng)民繳費(fèi)承受能力的影響因素中，“平均收入”、“是否了解新農(nóng)?！?、“文化”、“婚姻”四個(gè)變量對(duì)其具有顯著影響。
（二）政策建議
1、加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提升農(nóng)民收入
對(duì)于收入較低的農(nóng)民來說，未來良好的養(yǎng)老保障是可望而不可即的奢侈品。因?yàn)樵谑杖胼^低的情況下，農(nóng)民考慮第一位的是基本生活需要、子女教育等最迫切需要解決的問題。即使農(nóng)民有意愿參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，但有可能沒有參保能力或不得不選擇較低的參保檔次，這從江蘇南通和廣西玉林兩地實(shí)地調(diào)研的結(jié)果比較也能得到同樣的結(jié)論。因此，加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，尤其是較不發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高農(nóng)民收入，改善農(nóng)民生活狀況，將有助于提高農(nóng)民的參保能力，進(jìn)而保證較高的參保率和參保質(zhì)量。
2、加大宣傳力度，調(diào)動(dòng)農(nóng)民參保積極性
新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)作為一項(xiàng)新的制度，目前各項(xiàng)政策措施的制定還不夠完善，阻礙了農(nóng)民參加農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的積極性，這在玉林地區(qū)表現(xiàn)得尤為明顯，因此需要采取切實(shí)有效的措施，加強(qiáng)農(nóng)民對(duì)“新農(nóng)?！钡牧私獬潭?。一是拓寬宣傳渠道，通過廣播、電視等農(nóng)民易于接受的方式，把“新農(nóng)保”政策總結(jié)成農(nóng)民通俗易懂的政策，讓農(nóng)民打消對(duì)政策的觀望意識(shí)，真正了解“新農(nóng)?！钡膬?yōu)越性。應(yīng)當(dāng)切實(shí)改善農(nóng)村教育狀況，整體提高農(nóng)民文化水平，在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)玉林地區(qū)的農(nóng)民文化水平較低，提高農(nóng)民文化水平有利于加深農(nóng)民對(duì)“新農(nóng)?！闭叩睦斫?，而不是如調(diào)查中發(fā)現(xiàn)他們覺得“新農(nóng)?！闭吲c他們毫無關(guān)系甚至從沒聽說過這樣的情況。二是加強(qiáng)農(nóng)民養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)的宣傳，倡導(dǎo)養(yǎng)老方式的多元化。在對(duì)兩地的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)農(nóng)民的養(yǎng)老方式都較為單一，且養(yǎng)老方式對(duì)農(nóng)民參保意愿有正向影響，農(nóng)民作為新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的主體，只有其個(gè)人提高養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)和傳統(tǒng)養(yǎng)老保障思想的轉(zhuǎn)變才能激發(fā)他們的參保積極性，從而才能提高農(nóng)民的參保意愿。
養(yǎng)老問題是任何一個(gè)社會(huì)、任何一個(gè)人都無法回避的問題。自1984年我國在部分地區(qū)進(jìn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革試點(diǎn)以來，經(jīng)過20多年的改革探索，我國企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)建立了社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本制度，確立了國家、企業(yè)、個(gè)人多渠道籌資和基金實(shí)行部分積累的基本模式，確立了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)年金、商業(yè)保險(xiǎn)和個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老保險(xiǎn)相結(jié)合的多層次保障方式。但隨著我國人口老齡化的逐步加劇，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的支付壓力越來越大。加強(qiáng)基金管理水平、切實(shí)做到保值增值，對(duì)緩解養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支付壓力，保證我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的平穩(wěn)運(yùn)行有著重要的作用。筆者就養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理中存在的問題，提出一點(diǎn)建議和對(duì)策。
一、養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理中存在的問題
（一）急于求成的制度轉(zhuǎn)軌帶來了超重的歷史債務(wù)。1995年國務(wù)院了《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》，標(biāo)志著我國企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)從現(xiàn)收現(xiàn)付制開始向“統(tǒng)賬結(jié)合”的模式轉(zhuǎn)變。在轉(zhuǎn)制過程中，由于“老人”和“中人”的退休金權(quán)益并沒有以養(yǎng)老金的形式形成積累，于是就出現(xiàn)了“轉(zhuǎn)制成本”。由于統(tǒng)籌基金無法填補(bǔ)這一缺口，所以我們就采用了混賬管理的模式，統(tǒng)籌賬戶擠占個(gè)人賬戶資金，實(shí)行個(gè)人賬戶的空賬運(yùn)行。
（二）基金征繳不力導(dǎo)致的新債務(wù)。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金征繳是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度運(yùn)行的核心。但基金征繳不足已是不爭的事實(shí)，這方面的問題主要表現(xiàn)為以下幾種情況：
其一，基金征繳中的“打折征收”，導(dǎo)致了“新隱性債務(wù)”。目前，我國一些地方對(duì)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)采取“優(yōu)惠征收”、“打折征收”的辦法，加上我國在養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)年限等方面存在的“政策漏洞”，形成新參保人員“繳費(fèi)少、受益多”的財(cái)務(wù)失衡狀態(tài)，“新隱性債務(wù)”正在大面積生成。
其二，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)拖欠、拒繳嚴(yán)重，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金征繳率低，導(dǎo)致供款不足。據(jù)國家勞動(dòng)和社會(huì)保障部公布的數(shù)據(jù)，2001年1月8日全國企業(yè)欠繳基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)千萬元以上的有20余家。國務(wù)院體改辦宏觀司2000年5月的相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)時(shí)全國累計(jì)發(fā)生企業(yè)欠繳養(yǎng)老金已達(dá)376億元。另外，參保不繳費(fèi)的情況比較嚴(yán)重，有的省區(qū)高達(dá)20%，全國總計(jì)達(dá)800萬人。
（三）人口老齡化、高齡化趨勢(shì)，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金負(fù)擔(dān)系數(shù)提高。人口老齡化是全球問題。但我國由于人均壽命的延長和計(jì)劃生育政策的實(shí)施，使得老齡化問題尤為嚴(yán)重，并呈現(xiàn)出以下兩個(gè)特點(diǎn)：即相對(duì)于發(fā)展中國家而言，我國的老齡化速度是最快的；相對(duì)于發(fā)達(dá)國家而言，我國是在人均收入水平最低的條件下進(jìn)入老齡化社會(huì)的。所以，我國當(dāng)前面臨的老齡化形勢(shì)最為嚴(yán)峻，其對(duì)我國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金財(cái)務(wù)平衡的沖擊也最為嚴(yán)重。
（四）提前退休帶來的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收支剪刀差。由于提前退休現(xiàn)象對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金具有少繳多支雙重侵蝕，所以成為當(dāng)前我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金財(cái)務(wù)危機(jī)的主要根源。
（五）基金投資管理不善，無法滿足養(yǎng)老保險(xiǎn)基金剛性調(diào)節(jié)增長的需求。目前，我國的養(yǎng)老基金幾乎全部用于銀行存款和購買國債，受銀行存款利率不斷下調(diào)及國債期限結(jié)構(gòu)的影響，基金收益甚微，保值增值困難。個(gè)人戶收益也不理想。以遼寧的試點(diǎn)為例，2002年底個(gè)人戶基金全年收益率只有2%，2003年通過協(xié)議存款等方式，個(gè)人戶基金年收益率提高到了2.45%，但都遠(yuǎn)低于7%的平均工資增長率水平。在滾存結(jié)余基金的管理方面，也存在管理不善、使用不當(dāng)?shù)膯栴}，擠占、挪用、虛報(bào)、冒領(lǐng)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的情況比較嚴(yán)重。
二、完善我國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理的建議及對(duì)策
（一）變當(dāng)前的“統(tǒng)賬結(jié)合”制度為“統(tǒng)賬分離”制度。統(tǒng)賬結(jié)合模式下的混賬管理導(dǎo)致了空賬問題，空賬的惡性循環(huán)是本質(zhì)上的現(xiàn)收現(xiàn)付，既有可能導(dǎo)致即期養(yǎng)老金待遇的擴(kuò)張性支付，也無法應(yīng)對(duì)老齡化危機(jī)，同時(shí)還會(huì)阻礙勞動(dòng)力正常流動(dòng)。因此，必須實(shí)行“統(tǒng)賬分離”制度，推行個(gè)人戶“實(shí)賬化”，并完善個(gè)人賬戶的有效管理，利用社會(huì)和市場(chǎng)的力量，提高個(gè)人賬戶的經(jīng)濟(jì)效益，使個(gè)人賬戶資金能夠名副其實(shí)，能夠有效地化解人口老齡化帶來的養(yǎng)老金債務(wù)危機(jī)。統(tǒng)賬分離后統(tǒng)籌基金的資金支付缺口通過盤活國有資產(chǎn)（包括居民的福利住房）等方式籌集資金解決。
（二）加強(qiáng)基金征繳工作。一方面要擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面，提高資金來源。擴(kuò)大全社會(huì)參保范圍有利于籌措資金，而且還可以更好地保護(hù)勞動(dòng)者合法權(quán)益，穩(wěn)定社會(huì)。因此，只要符合參保條件，外商投資企業(yè)、港澳臺(tái)商企業(yè)、集體企業(yè)、事業(yè)單位、非公有制經(jīng)濟(jì)、自由職業(yè)者等都應(yīng)作為擴(kuò)面的范圍和重點(diǎn)，做到應(yīng)保盡保。在養(yǎng)老保險(xiǎn)征繳方面，新經(jīng)濟(jì)組織的職工要和國企職工一視同仁；另一方面要規(guī)范征繳基數(shù)，杜絕滲漏。目前，參保單位通過瞞報(bào)、漏報(bào)繳費(fèi)工資基數(shù)逃費(fèi)的情況比較嚴(yán)重，抽樣測(cè)算過程中發(fā)現(xiàn)，1999年繳費(fèi)工資比1998年降低了5.7%（下降545元），而統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)的平均工資增長了11.6%。根據(jù)全國參保單位繳費(fèi)工資與平均工資的統(tǒng)計(jì)比較，前者比后者也低了10個(gè)百分點(diǎn)。如果將參保單位繳費(fèi)工資基數(shù)嚴(yán)格核實(shí)，至少可以使基金增收10%。
