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有效的土地制度，必須是能夠反映并適應客觀經(jīng)濟條件和社會條件，從而能夠正常運轉(zhuǎn)，具有保障土地所有者、使用者和管理者的利益和功能，對土地的合理利用、經(jīng)營以及管理方面，具有激勵功能的土地制度。我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)總體上是健康的，但由于土地流轉(zhuǎn)處于剛剛起步階段，在實踐中還存在著諸多問題。
一、我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)仍需改善的問題
第一，總體上農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)模不大，范圍較小，與加速推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的要求不相適應。據(jù)不完全統(tǒng)計，全國土地流轉(zhuǎn)面積約占農(nóng)民承包地的3%-7%。農(nóng)村大多數(shù)勞動力外出務工，并沒有放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和土地的承包權(quán)，出現(xiàn)“有人無田種，有田無人種”的現(xiàn)象。
第二，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中存在許多不規(guī)范的地方。一是流轉(zhuǎn)隨意性大，效益不高。大多數(shù)流轉(zhuǎn)是農(nóng)民私下協(xié)商交易，不遵循一定的程序和履行必要的手續(xù)。二是村干部隨意流轉(zhuǎn)土地，不尊重農(nóng)民意愿。有的強行將農(nóng)戶的承包地長時間、大面積轉(zhuǎn)租給企業(yè)經(jīng)營，嚴重影響了農(nóng)民正常的生產(chǎn)生活;有的為了降低開發(fā)成本，更多地招商引資，借土地流轉(zhuǎn)之名，隨意改變土地的農(nóng)業(yè)用途，并強迫農(nóng)民長時間、低價出讓土地經(jīng)營權(quán)。三是土地流轉(zhuǎn)的收益分配不規(guī)范。由于行政干預過多，補償不到位，農(nóng)民所得甚少，經(jīng)濟利益得不到保障。
第三，土地流轉(zhuǎn)的中介組織不健全，缺乏土地流轉(zhuǎn)市場，信息不暢。農(nóng)村大部分地區(qū)尚未形成統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場，流轉(zhuǎn)中介組織較少，流轉(zhuǎn)信息傳播渠道不暢。流轉(zhuǎn)市場發(fā)育不良，中介組織匾乏，信息不靈，致使一些農(nóng)戶有轉(zhuǎn)出土地意向卻找不到合適的受讓方，而需要土地的人又找不到中意的出讓者，難以形成有效流轉(zhuǎn)，影響了生產(chǎn)要素的合理流動和優(yōu)化配置。
二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在問題的原因探究
第一，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度不健全，農(nóng)民的權(quán)利得不到保證。產(chǎn)權(quán)在個人收入最大化原則下，應從效率低的人手中流向效率高的人手中。然而，我國農(nóng)民擁有的產(chǎn)權(quán)無法流轉(zhuǎn)。從我國現(xiàn)行法律對本集體組織以外的單位或個人的承包經(jīng)營做了嚴格的限制中，可以看出政府對農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)管制過多，無法形成合理的土地流轉(zhuǎn)機制，阻礙了要素的合理流動。農(nóng)村土地所有制的產(chǎn)權(quán)主體也是虛擬的，所有權(quán)事實上經(jīng)常由村鎮(zhèn)干部行使，使農(nóng)戶獲得的土地使用權(quán)既是無償或低償?shù)模质潜ＷC不夠或不完整的。農(nóng)民對土地的權(quán)利常常得不到落實，使用、處置、收益等權(quán)利經(jīng)常得不到保證。
農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)仍需改善熱
農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)仍需改善
作者：滕華文章來源：本站原創(chuàng)點擊數(shù)：87更新時間：2009-12-1515:36:47
第二，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)缺少必要的法律規(guī)范，基層政府和農(nóng)民自治組織對土地流轉(zhuǎn)的干預過多。缺乏完備的法律規(guī)定和規(guī)范的操作程序，是制約土地流轉(zhuǎn)的重要原因。農(nóng)村土地立法不足，缺乏規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)，如對集體土地流轉(zhuǎn)中的前提條件、適用范圍、主體地位、權(quán)利義務、受讓人資格、收益分配等問題均缺乏必要的法律規(guī)定，土地流轉(zhuǎn)合同與當事人的法律責任。使得一些基層政府和村委會干部利用權(quán)力，大打法規(guī)上的球，借土地流轉(zhuǎn)的名義，侵害農(nóng)民的利益，導致不少地方制訂了有損農(nóng)民權(quán)益的所謂集體土地流轉(zhuǎn)的政策，導致土地流轉(zhuǎn)內(nèi)容的不完整性、土地流轉(zhuǎn)價格的不確定性、土地流轉(zhuǎn)目標的非效率性以及土地流轉(zhuǎn)格局的不穩(wěn)定性，無法培育出適度規(guī)模的符合市場要求的經(jīng)營主體。
三、推動農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的對策和建議
第一，明確土地所有權(quán)主體。目前，在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織已經(jīng)呈現(xiàn)多元化發(fā)展的條件下，土地所有權(quán)就不應再籠統(tǒng)地界定為集體所有，而應明確規(guī)定土地所有權(quán)主體。在農(nóng)村的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、村民小組三級體制中，鄉(xiāng)級組織因范圍太大，監(jiān)督管理費用太高，已經(jīng)基本被排斥在農(nóng)地所有權(quán)范圍之外，而村民小組似乎應成為土地所有權(quán)主體，但“村民小組”無論是名義上還是實際上都無法替代原生產(chǎn)隊的地位和職能。因為現(xiàn)在的村民小組既不是一個經(jīng)濟組織，也不是一級行政單位，它是鄉(xiāng)村新體制中職權(quán)最模糊、管理最渙散的組織(既無公職又無辦公場所)，所以由村民小組充當農(nóng)地所有權(quán)的主體，顯然無法實現(xiàn)對土地資源的有效配置。我認為，新時期的農(nóng)村村民委員會是由全體村民選舉產(chǎn)生的，是農(nóng)村最基層的一級組織，它能夠代表農(nóng)民意愿并獨立行使權(quán)利，因而在農(nóng)民當中具有代表性和權(quán)威性，而且具有比較健全的行政組織機構(gòu)和領導體制，有能力行使農(nóng)地所有者的職責。
第二，制定相關法律法規(guī)，為土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)提供法律保證。應盡快制定和出臺農(nóng)村土地承包法的實施細則，制定有關農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律、法規(guī)，使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)納人法制化軌道。具體來說，要完善和強化國家土地法，進一步明確集體土地所有權(quán)主體、承包經(jīng)營權(quán)主體、經(jīng)營管理者以及他們之間的關系，明確集體土地流轉(zhuǎn)的范圍、主體，明確地方政府包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在集體土地流轉(zhuǎn)中的地位、職責、作用;修訂和完善民商法、經(jīng)濟法、行政法，將農(nóng)民集體成員作為集體土地流轉(zhuǎn)主體凸現(xiàn)在這些法規(guī)中，并對集體土地受讓主體、權(quán)利義務以及用途方向等加以嚴格規(guī)定和限制;在有關財產(chǎn)法尤其是物權(quán)法中應確立集體土地承包權(quán)及使用權(quán)是一種財產(chǎn)權(quán)、他物權(quán)，而且應明確集體土地流轉(zhuǎn)是一種物權(quán)行為，使農(nóng)民以及全社會確立集體土地承包經(jīng)營是+財產(chǎn)的意識，這種財產(chǎn)受法律保護;由國家統(tǒng)一制訂土地流轉(zhuǎn)合同，并納入合同法范疇，要明確合同雙方當事人的權(quán)利、義務，又要重點規(guī)定合同雙方當事人的違約連帶責任。通過加快土地流轉(zhuǎn)的立法，以法律形式確保農(nóng)村基本經(jīng)營制度的長期穩(wěn)定，才能切實保護農(nóng)民的土地承包權(quán)益和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的健康、有序發(fā)展。
第三，在農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中，引入市場機制，通過合理確定地租、地價，以轉(zhuǎn)讓、出租、入股、繼承和抵押等形式。市場是實現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的最佳選擇。在市場經(jīng)濟體制下，市場是資源配置的基礎和基本力量，資本、勞力、生產(chǎn)資料、技術等生產(chǎn)要素如此，土地作為生產(chǎn)要素也不應例外，不僅可以避免集中統(tǒng)一調(diào)地給農(nóng)業(yè)經(jīng)濟全局的沖擊，而且能激發(fā)農(nóng)戶改良土地、增加長期性投入的積極性，為農(nóng)業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展提供制度上的保障。只有將土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)建立在市場機制的基礎上，農(nóng)民才有可能自主地按照市場情況做出擴大或縮小經(jīng)營規(guī)模的決策，從制度上避免土地經(jīng)營格局隨少數(shù)人特別是一些干部的意志而劇烈變化，使土地的利用和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展更多地按照經(jīng)濟規(guī)律辦事，從而可以減少少數(shù)農(nóng)村十部的機會。有利于化解部分農(nóng)村社會矛盾。采用市場機制，由有關農(nóng)戶自由協(xié)商實現(xiàn)土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，基本上體現(xiàn)了平等、自愿、經(jīng)濟有償?shù)脑瓌t，“愿打愿挨，兩廂情愿”，因而能夠非常有效地避免和減少因土地流轉(zhuǎn)引發(fā)的農(nóng)村社會矛盾。
第四，基層政府在土地流轉(zhuǎn)中要找準自己的角色，不能過度干預。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是以農(nóng)戶為主體的，是農(nóng)戶自愿的市場行為，而不是靠行政手段來實現(xiàn)的?；鶎诱谕恋亓鬓D(zhuǎn)中不是代替和經(jīng)營，不應當以管理者名義去分享地租，更不應去經(jīng)營土地租賃業(yè)務，與民爭利。當然，同時也要搞好涉及土地流轉(zhuǎn)的資格審查、合同簽證、檔案管理和動態(tài)監(jiān)測等工作，為土地流轉(zhuǎn)提供信息、中介、組織、協(xié)調(diào)等服務上作，制定土地利用與流轉(zhuǎn)的長遠規(guī)劃，做好土地的集中連片和整理工作，改善農(nóng)田基礎設施建設，為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的環(huán)境。
總的來說，我國農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)還有一段漫長的路程，要在這段路程上走好，取得土地流轉(zhuǎn)工作的效益，不僅僅要注意各種機制的建立，給予土地流轉(zhuǎn)一個很好的環(huán)境，同時政府部門也要積極配合，將土地流轉(zhuǎn)工作做出效益，并保障農(nóng)民的利益。
參考文獻：
[1]馮炳英.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的績效與發(fā)展對策[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，2004年04期
隨著我國工業(yè)化和城市化進程的加快，農(nóng)村土地資源被大量用于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)建設，已經(jīng)嚴重影響到我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。在農(nóng)村土地征用的過程中，絕大多數(shù)農(nóng)民的利益受損，嚴重地影響我國農(nóng)村社會的安定。由于傳統(tǒng)土地制度的缺陷，也在一定程度上限制了農(nóng)村剩余勞動力的永久轉(zhuǎn)移以及農(nóng)業(yè)和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。
農(nóng)村改革的成功取決于土地問題的妥善解決,而農(nóng)村土地使用權(quán)有償、合理的流轉(zhuǎn)必將給中國農(nóng)民帶來巨大的變化?！掇r(nóng)村土地承包法》正是的在上述這種歷史背景條件下出臺的。該法規(guī)定，通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)，可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)?！掇r(nóng)村土地承包法》從法律層面體現(xiàn)了對于合法土地承包經(jīng)營權(quán)的保護，該法對于維護農(nóng)民的正當權(quán)益，進一步調(diào)動農(nóng)民的積極性，促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，維護農(nóng)村社會的穩(wěn)定，具有重大的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義?，F(xiàn)階段通常所說的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，是指農(nóng)地使用權(quán)和土地的經(jīng)營權(quán)。土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的含義就是指擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟組織。
二、現(xiàn)階段我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)狀況的實證分析
1.總體流轉(zhuǎn)程度偏低，但不同省份流轉(zhuǎn)規(guī)模有差異。廣東、江蘇、湖南、安徽四省的流轉(zhuǎn)比例均較低，四省平均流轉(zhuǎn)比例為9.1%；不同省份流轉(zhuǎn)規(guī)模的差異，主要表現(xiàn)為經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模要高于經(jīng)濟落后地區(qū)，廣東省耕地流轉(zhuǎn)比例比安徽高出近10個百分點。主要是因為經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化水平較高，第二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平較高，農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)渠道相對較高，對土地的依賴程度要低于經(jīng)濟落后地區(qū)，因此，其土地流轉(zhuǎn)的積極性和動力較高，土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模也相對較高。
2.傳統(tǒng)流轉(zhuǎn)形式比重偏大，短期化特征明顯。從下頁表1可以看出，四省土地流轉(zhuǎn)主要以轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓等傳統(tǒng)的流轉(zhuǎn)方式為主。其中，湖南土地轉(zhuǎn)包比重達到65%，而一些新型土地流轉(zhuǎn)方式如土地入股流轉(zhuǎn)程度不高。目前，絕大多數(shù)省份此類流轉(zhuǎn)形式還只是剛剛起步。表1所示，安徽省土地入股所占的比重僅為3.5%。而廣東省由于經(jīng)濟發(fā)達，其土地入股所占的比重相對較高，比重達到30.6%。究其原因，主要是受農(nóng)村剩余勞動力無法永久轉(zhuǎn)移的影響，農(nóng)民從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的不確定性導致農(nóng)民客觀上需要土地來為其提供生存保障。
3.土地流轉(zhuǎn)主要在農(nóng)戶與農(nóng)戶之間進行，且流轉(zhuǎn)戶占承包戶比重偏低。從下頁表2可以看出，四省土地流轉(zhuǎn)也主要在農(nóng)戶之間進行的。其中湖南省農(nóng)戶間土地流轉(zhuǎn)比例達到85%，而農(nóng)戶與企業(yè)流轉(zhuǎn)所占比重僅為15%，其他省份也基本類似。另外，從四省的流轉(zhuǎn)戶占承包戶的比重來看，最高的廣東省也只有25.3%。這充分說明我國農(nóng)村土地市場還比較封閉，土地流轉(zhuǎn)市場還沒有真正發(fā)揮效應，還沒有完全按照市場機制的原則優(yōu)化土地資源配置；同時也反映了農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性及農(nóng)業(yè)投資回報率低，以至于缺乏對農(nóng)業(yè)投資的積極性。
4.土地流轉(zhuǎn)引發(fā)的糾紛持續(xù)不斷。前些年，由于農(nóng)民種田效益比較低，負擔重，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件差及部分農(nóng)民外出務工等原因，農(nóng)民棄田撂荒現(xiàn)象比較普遍。一些地方村集體為了不讓承包地負擔的稅費落空，保證田地不至撂荒，采取了一系列措施轉(zhuǎn)包給他人耕種，并由其承擔稅費。但近年來隨著國家對“三農(nóng)”優(yōu)惠政策的出臺、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益的提高，外出農(nóng)民紛紛回鄉(xiāng)要求獲得土地使用權(quán)。據(jù)對江蘇省52個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）部分鄉(xiāng)村干部的調(diào)查，由于無土地流轉(zhuǎn)協(xié)議、合同或土地流轉(zhuǎn)協(xié)議、合同規(guī)范以及土地流轉(zhuǎn)規(guī)模擴大等原因，在少數(shù)地區(qū)土地流轉(zhuǎn)糾紛仍在增加。
5.土地流轉(zhuǎn)過程中承包人改變土地用途，破壞性流轉(zhuǎn)突出。一些舉家外出戶為了不讓稻田拋荒，隨意把承包田轉(zhuǎn)讓出去讓人種植。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)流轉(zhuǎn)的土地除大部分仍為種植業(yè)用地外，還有部分用在牧業(yè)、漁業(yè)、和二三產(chǎn)業(yè)中，特別是還出現(xiàn)了破壞性比較嚴重的非農(nóng)土地流轉(zhuǎn)。湖南省寧遠縣舜陵鎮(zhèn)樂家村100多畝稻田流轉(zhuǎn)后全部變成了漁池。據(jù)溆浦農(nóng)調(diào)隊反映的情況，該縣占用良田建磚瓦廠的有10多個，共占良田300多畝。如雙井鎮(zhèn)大塘村磚廠，占良田面積達到70畝，涉及到該村的4、5、8、18組和寶塔村的6組，涉及農(nóng)戶50多戶，雖然跟農(nóng)戶簽訂了書面合同，并給予每畝800斤稻谷的補償（按當年市場價折幣），但磚瓦廠破壞性的取土，嚴重影響了良田的質(zhì)量。這樣的例子各地都有發(fā)生。
三、影響我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的思考
1.農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)虛位是限制土地流轉(zhuǎn)的根本原因。從土地資本角度分析，馬克思在《資本論》中把土地分為“土地本身”與“土地資本”。前者是指自然存在的土地，后者是指固定在土地上的投入。無論是在產(chǎn)權(quán)制度安排上，還是在理論研究和實踐中，人們往往關注的只是土地本身的所有權(quán)，而忽視土地資本的所有權(quán)問題，導致土地資本所有權(quán)在立法上的長期缺位，產(chǎn)生農(nóng)村土地價值偏低、農(nóng)民土地資本在流轉(zhuǎn)和征用中得不到補償?shù)默F(xiàn)實問題。事實上，土地的市場價值是已經(jīng)投入并融于所涉及地塊的勞動和資本，以及該地塊周圍地區(qū)所接納的經(jīng)濟投入量。在市場經(jīng)濟條件下，作為“經(jīng)濟人”的農(nóng)民，不僅需要增加對土地的投入以獲得更大的農(nóng)業(yè)收益，而且需要通過行使土地資本所有權(quán)參與其他風險投資以獲得更多的非勞動收益。我國現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度實際上是否認農(nóng)民享有土地資本所有權(quán)，在一定程度上就是弱化農(nóng)民的市場主體地位，削弱土地的商品屬性，使農(nóng)民部分地喪失了在市場競爭中從事資源配置、產(chǎn)權(quán)組合等交易活動的“理性選擇”權(quán)利，失去對土地進行長期投資、提高土地生產(chǎn)能力的長效激勵，降低了土地流轉(zhuǎn)的供應和需求動力。
2.農(nóng)村土地市場不完善導致土地流轉(zhuǎn)混亂。主要表現(xiàn)為:一是農(nóng)村土地市場的法律法規(guī)相對滯后，致使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)缺乏相應的法律保障；二是我國現(xiàn)階段還沒有專門從事農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的中介組織，致使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)因缺乏土地市場信息以及無完善的市場操作而無序進行，因而導致流轉(zhuǎn)成本較高，流轉(zhuǎn)效益較差；三是各級政府組織干涉農(nóng)民承包經(jīng)營的土地，使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)缺乏市場機制的調(diào)節(jié)，農(nóng)民的利益受到侵害，致使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛增加。
（二）土地流轉(zhuǎn)中介組織缺失，流轉(zhuǎn)糾紛增多受制于自身條件，大部分農(nóng)民無法對其土地使用權(quán)價值進行合理評估，也無法簽訂科學合理的流轉(zhuǎn)合同，因此需要借助相關的中介機構(gòu)來完成以上工作。目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)缺乏固定的交易場所，參與土地流轉(zhuǎn)的非官方中介機構(gòu)缺乏，土地流轉(zhuǎn)僅僅依靠鎮(zhèn)鄉(xiāng)、街道組織的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務中心來服務。服務中心受人員和機構(gòu)的限制，無法在村一級設立相應機構(gòu)，對土地流轉(zhuǎn)供需信息掌握有限，其土地流轉(zhuǎn)中介作用無法充分發(fā)揮，致使土地供求雙方消息受阻。社會性土地流轉(zhuǎn)中介組織的缺失，導致農(nóng)村金融機構(gòu)在發(fā)放土地流轉(zhuǎn)貸款時的交易成本非常高，在一定程度上阻礙了金融機構(gòu)的放貸。隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的增加，土地流轉(zhuǎn)糾紛越來越多，增大土地流入業(yè)主風險，形成不良貸款的概率增大，阻礙金融機構(gòu)放貸。土地流轉(zhuǎn)糾紛不斷增加的原因主要有兩點：一是流轉(zhuǎn)缺乏規(guī)范。土地流轉(zhuǎn)主要是自發(fā)性流轉(zhuǎn)，多是口頭協(xié)定或不規(guī)范流轉(zhuǎn)合同，合同簽訂缺少政府的有效引導和法律援助，加大土地流轉(zhuǎn)糾紛產(chǎn)生的風險。二是中途毀約。土地流轉(zhuǎn)期限一般較長，在流轉(zhuǎn)后國家加大對“三農(nóng)”的投入，惠農(nóng)政策不斷出臺，使農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收益不斷提高，部分農(nóng)民為獲取更高的收益，要求提前收回流轉(zhuǎn)的土地，引起土地流轉(zhuǎn)紛爭。
（三）金融與財政的協(xié)調(diào)機制不完善1．財政支農(nóng)資金多頭管理，用途單一，無法與信貸資金協(xié)調(diào)。財政支農(nóng)資金總量不斷加大，但投向農(nóng)村的渠道過于分散，導致每個渠道的資金數(shù)量不足，無法產(chǎn)生帶動和引領作用。加之財政資金用途管制嚴格，限定于扶貧、基礎設施等各種專項投入方面，無法統(tǒng)籌使用。造成財政資金與信貸資金各行其是，政策兼容、資金互動方面協(xié)調(diào)配合不夠，因而無法支持金融機構(gòu)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)貸款。2．現(xiàn)行財政貼息制度存在嚴重缺陷，缺乏對金融機構(gòu)的補貼和引導。財政對貸款利息的補貼是建立在涉農(nóng)企業(yè)或農(nóng)戶獲得貸款的基礎之上的，而絕大多數(shù)農(nóng)戶無法獲得貸款，貸款貼息政策無法落實。另外，財政缺乏對農(nóng)村金融機構(gòu)等貸款供應方放貸的激勵措施，也沒有專門就金融機構(gòu)土地流轉(zhuǎn)貸款建立利息補貼機制和不良貸款分擔機制。對金融機構(gòu)貸款的扶持和引導不足，導致財政支農(nóng)資金對農(nóng)村金融機構(gòu)投入資金的缺乏。3．財政補貼不足，農(nóng)業(yè)保險缺位。依靠政府給予一定補貼的政策性農(nóng)業(yè)保險減少了自然災害對農(nóng)業(yè)的影響，穩(wěn)定了農(nóng)民收入。但總體看，由于政策性農(nóng)業(yè)保險起步晚，財政補貼不足，覆蓋面小，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的保障能力極其有限，同時由于保費收入少，保險公司積極性也不高，導致農(nóng)業(yè)保險處于“供需雙冷”的尷尬局面。農(nóng)業(yè)保險發(fā)展滯后使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風險無法分攤，金融機構(gòu)對土地流轉(zhuǎn)放貸的風險也無法預知和控制，回收貸款的不確定性增加，阻礙金融機構(gòu)對土地流轉(zhuǎn)貸款。
（四）農(nóng)村金融體系和金融產(chǎn)品自身的缺陷表面上，我國農(nóng)村有政策性、商業(yè)性和合作性金融組織，金融體系比較健全。但實際上，隨著我國金融體系改革的深入，大型商業(yè)銀行基本撤出了農(nóng)村，政策性金融一般不直接與農(nóng)戶發(fā)生業(yè)務關系，合作性金融組織成為農(nóng)村最主要的金融組織，而近年的改制也讓其完成了金融業(yè)務的“非農(nóng)化”，導致農(nóng)村一直處于資金凈流出狀態(tài)，對土地流轉(zhuǎn)貸款支持不足。在信貸產(chǎn)品方面，農(nóng)村金融機構(gòu)針對農(nóng)村的業(yè)務是以傳統(tǒng)的“存、貸、匯”為主，農(nóng)業(yè)貸款品種主要是農(nóng)戶小額信用貸款，而聯(lián)保貸款可以看作是信用貸款的衍生品種，其實質(zhì)是“人?！?，在額度、期限、規(guī)模、模式等方面都難以滿足土地流轉(zhuǎn)的資金需求。金融體系和金融產(chǎn)品的不足極大地阻礙了金融對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的支持。
二、對策
（一）完善農(nóng)村融資擔保和抵押物處置的法律制度1．對相關法律法規(guī)進行修訂。對《土地管理法》、《物權(quán)法》、《擔保法》等法律法規(guī)中阻礙土地承包（流轉(zhuǎn)）經(jīng)營權(quán)抵押的規(guī)定進行修訂，消除法律障礙，擴大農(nóng)村貸款抵押物范圍。如允許業(yè)主用經(jīng)濟林木、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和管理用房以及保險受償權(quán)作為抵押品貸款?？梢韵葘Α掇r(nóng)村土地承包經(jīng)營法》進行修改，單獨用一章來規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)問題，系統(tǒng)、明確地規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的基本原則、條件、范圍、方式、程序、中介服務、利益分配、監(jiān)督管理等重要問題。2．完善農(nóng)村土地價值評估、不動產(chǎn)登記和土地抵押等制度。將土地和其它不動產(chǎn)登記有機結(jié)合起來，建立健全以土地為核心的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，提高不動產(chǎn)登記的法律地位。按照市場需要建立具有可操作性的農(nóng)村土地評估體系和標準，委托中介機構(gòu)進行評估，金融機構(gòu)根據(jù)評估報告來確定土地的抵押價值。
（二）建立土地流轉(zhuǎn)交易平臺1．建立土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)有形市場。加快硬件設施建設，構(gòu)建土地流轉(zhuǎn)有形市場，為土地流轉(zhuǎn)供需雙方提供自由交易的平臺，開展信息收集與，降低交易雙方成本；加強市場監(jiān)管，強化對土地流轉(zhuǎn)資格及價格、流轉(zhuǎn)合同及鑒證、復耕風險抵押金等土地流轉(zhuǎn)前期工作的監(jiān)督管理；強化對土地流轉(zhuǎn)后續(xù)履約的跟蹤、對交易雙方進行誠信評價與公示等土地流轉(zhuǎn)后期工作的監(jiān)督管理。2．構(gòu)建面向農(nóng)民、涉農(nóng)企業(yè)和其他市場主體的公益性金融服務平臺。平臺可由農(nóng)業(yè)部門、金融監(jiān)管部門、地方政府共同管理，開展金融信貸指導、建立電子流轉(zhuǎn)檔案、信用評級、價值評估等工作。3．大力發(fā)展非官方土地流轉(zhuǎn)中介組織，逐步形成以社會中介為服務主體的土地流轉(zhuǎn)機制，以解決官方中介組織機構(gòu)和人員不足、信息不充分的問題，有利于政府在土地流管理中真正起到“裁判”的作用。
二、基于農(nóng)地流轉(zhuǎn)視角的涉農(nóng)金融支持供求分析
（一）農(nóng)地流轉(zhuǎn)引發(fā)的金融支持需求分析
農(nóng)地流轉(zhuǎn)激發(fā)了涉農(nóng)金融支持需求新領域。對于流入戶而言，流轉(zhuǎn)后要加強產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、土地重整和治理，后續(xù)要完善農(nóng)業(yè)基礎設施建設、農(nóng)業(yè)機械設備購置、新型農(nóng)業(yè)技術引進以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料購買，這些因素都需要金融資金的支持和引導。據(jù)調(diào)查，溫州大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)中，低丘緩坡、山地類土地流轉(zhuǎn)意向更強，期限更長，占較大比重；此類土地流轉(zhuǎn)后，土地平整、機耕路建設等投入需大量資金，投資回收期要達到5年以上，對中長期融資缺口較大。對于流出戶而言，將會轉(zhuǎn)向從事二、三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)創(chuàng)業(yè)，消費需求不斷升級，居住條件需要改善，也進一步延伸出農(nóng)戶的金融需求。然而，由于農(nóng)業(yè)固定投入、生產(chǎn)投入具有較強的專用性，經(jīng)營權(quán)、農(nóng)業(yè)設施等評估難、流轉(zhuǎn)難、處置難，使涉農(nóng)融資需求受到嚴重抑制。由于農(nóng)地從分散走向集中，由“小生產(chǎn)”轉(zhuǎn)向“大生產(chǎn)”，業(yè)主的金融需求出現(xiàn)了5個方面的變化：貸款對象由眾多單個農(nóng)戶向規(guī)模業(yè)主轉(zhuǎn)變，貸款額度由小額分散向大額集中轉(zhuǎn)變，貸款方式由小額信貸向抵押保證類轉(zhuǎn)變，貸款期限由短期周轉(zhuǎn)向中長期轉(zhuǎn)變，貸款風險由分散趨于集中，風險控制難度加大。農(nóng)地規(guī)模流轉(zhuǎn)帶來的金融新需求對現(xiàn)有農(nóng)村信貸產(chǎn)品創(chuàng)新提出了新要求，要求金融機構(gòu)增大貸款額度，創(chuàng)新貸款方式，延長貸款期限，降低貸款利率。
（二）涉農(nóng)金融支持供給情況分析
2013年末，全市涉農(nóng)貸款余額3323.11億元，占比45%，較上年增長10%。農(nóng)信系統(tǒng)11家、農(nóng)行、農(nóng)發(fā)行、郵政銀行和村鎮(zhèn)銀行等涉農(nóng)金融機構(gòu)發(fā)揮了主力作用，5類機構(gòu)合計占比42.55%，農(nóng)信系統(tǒng)、農(nóng)發(fā)行和村鎮(zhèn)銀行涉農(nóng)貸款占機構(gòu)貸款余額均超過70%，農(nóng)行和郵儲銀行涉農(nóng)貸款占機構(gòu)貸款余額50%左右。從總量指標看，涉農(nóng)金融支持力度不小，但實質(zhì)上這些以“農(nóng)”名義的貸款資金大部分還是流向二、三產(chǎn)業(yè)，真正支持農(nóng)地流轉(zhuǎn)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的資金嚴重不足。1.信貸對象結(jié)構(gòu)嚴重不平衡，農(nóng)業(yè)金融支持不足從貸款對象看，2013年對農(nóng)戶和農(nóng)村企業(yè)的貸款余額合計3243.99億元，占涉農(nóng)貸款總額97.62%，對家庭農(nóng)場、專業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)的信貸支持只占2.38%。很顯然，對農(nóng)戶和農(nóng)村企業(yè)的金融支持主要是從事二、三產(chǎn)業(yè)，真正對從事現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主體支持不夠，對農(nóng)地規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營支撐不足，也制約了農(nóng)地的進一步流轉(zhuǎn)。截止2014年9月，溫州市對農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款才3筆。2013年，抵押貸款占涉農(nóng)貸款總額57.24%，比2011年上升1.8個點，保證貸款占涉農(nóng)貸款總額40.51%，信用貸款僅占1.25%，抵押保證貸款占比遠遠高于信用貸款，而且呈逐年遞增態(tài)勢。由于農(nóng)戶從事的二、三產(chǎn)業(yè)，抵押擔保資源較多，主要以抵押擔保獲得信貸；而農(nóng)業(yè)經(jīng)營可用于抵押、質(zhì)押品缺乏，擔保機制也不夠健全，以信用貸款為主，其他貸款方式為輔。其中農(nóng)地的經(jīng)營權(quán)抵質(zhì)押，可以作為金融支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的一個突破口。3.信貸期限結(jié)構(gòu)不合理，以短期貸款為主從信貸期限看，中長期貸款（1年以上）總量有所增加，由2012年的273.19億元增加至2013年459.77億元，增長了68.3%。而1年期及以內(nèi)短期貸款從2012年的2278.88億元增至2013年的2863.34億元，比重由75.46%提高至86.16%，增長更快。若從支持農(nóng)地流轉(zhuǎn)角度看，貸款短期化和經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)期限、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期是難以匹配。4.利率水平有所下降，但涉農(nóng)融資成本仍較高基準利率上浮30%以內(nèi)的貸款發(fā)生額為3685.60億元，較以往年度有所增加，總體貸款利率有所下降。但用于支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的信貸，由于缺乏必要的抵押品，利率水平普遍較高，上浮30%以上，甚至達到上浮50%。而農(nóng)業(yè)作為極具外部效應的綠色產(chǎn)業(yè)，風險大、回收期長，這樣的利率水平仍難以承受，其融資成本仍顯過高。除信貸支持之外，擔保、保險等配套金融支持也沒有跟上農(nóng)業(yè)發(fā)展和土地流轉(zhuǎn)新形勢?，F(xiàn)階段，還沒形成評估、擔保機制，政策性農(nóng)業(yè)保險難以覆蓋特色種養(yǎng)、休閑觀光和都市農(nóng)業(yè)等新型業(yè)態(tài)，各項因素相互作用，致使整個涉農(nóng)金融支持體系并未形成。
（三）溫州農(nóng)地流轉(zhuǎn)金融支持供給與需求矛盾分析
可見，現(xiàn)有金融管理體制已難以適應農(nóng)地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)集約規(guī)模發(fā)展所需，供需存在總量和結(jié)構(gòu)性不平衡，資金配置效率不高，涉農(nóng)金融市場有效性不夠，金融抑制現(xiàn)象較為嚴重。1.涉農(nóng)信貸增長緩慢與涉農(nóng)金融需求旺盛的矛盾農(nóng)業(yè)經(jīng)營風險大，回報周期過長，金融機構(gòu)與農(nóng)戶、涉農(nóng)組織間存在嚴重信息不對稱，金融機構(gòu)放貸收集信息成本高，導致涉農(nóng)貸款總量增長緩慢，遠遠難以滿足農(nóng)地流轉(zhuǎn)金融需求。2.貸款期限與農(nóng)地流轉(zhuǎn)期限的錯配矛盾涉農(nóng)貸款主要以1年及以內(nèi)的短期貸款為主，2013年，1年期以上的中長期貸款僅占全部涉農(nóng)貸款的13.84%，貸款期限短期化。而流轉(zhuǎn)后的土地大多用于規(guī)模化特色種植，資金投入大，回報期較長，存在貸款短期化與需求長期化的矛盾。3.信貸產(chǎn)品單一化與涉農(nóng)金融需求多元化的矛盾農(nóng)地流轉(zhuǎn)帶來資金需求新領域以及農(nóng)地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)金融需求新特點，都顯示對信貸產(chǎn)品需求呈現(xiàn)多元化趨勢，尤其涉農(nóng)產(chǎn)權(quán)抵質(zhì)押需求不斷增長，這與信貸產(chǎn)品單一、信貸方式僵化嚴重不符。4.信貸對象結(jié)構(gòu)缺陷與支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展的矛盾當前涉農(nóng)貸款主要支持農(nóng)戶和農(nóng)村企業(yè)，比重高達97.62%，對農(nóng)業(yè)企業(yè)、專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體支持明顯不足。
三、需求導向型涉農(nóng)金融支持創(chuàng)新路徑思考
農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場體系和涉農(nóng)金融市場體系兩者間相互作用、互促共進，而現(xiàn)階段，兩者之間存在結(jié)構(gòu)性素質(zhì)性矛盾，難以形成良性互動。一方面，農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場不完善導致金融有效需求不足，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和市場特點決定了農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體有需求但難以滿足金融機構(gòu)的客戶標準。當前，流轉(zhuǎn)市場存在農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織制度不健全、涉農(nóng)產(chǎn)權(quán)模糊、流轉(zhuǎn)配套制度缺失等問題，以致農(nóng)業(yè)經(jīng)營資產(chǎn)專用性很強，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營設施等涉農(nóng)產(chǎn)權(quán)難以評估、難以處置，涉農(nóng)金融交易成本過高，突出表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營領域的融資難、融資貴等金融需求抑制現(xiàn)象。另一方面，涉農(nóng)金融市場不完善導致了金融支持有效供給不足，金融產(chǎn)業(yè)和市場特點決定了現(xiàn)有以銀行為主的金融機構(gòu)難以提供符合涉農(nóng)客戶要求的金融產(chǎn)品。涉農(nóng)金融市場不同于傳統(tǒng)金融市場，是相對獨立于傳統(tǒng)金融市場，要求所需的金融支持更加多樣、產(chǎn)品更具個性、風險管控更加復雜。當前，涉農(nóng)小微金融發(fā)展不足、金融服務流程和產(chǎn)品創(chuàng)新不夠，市場結(jié)構(gòu)不合理導致了金融市場效率不高?？梢?，當前涉農(nóng)金融最大的問題是市場有效性不夠，供求難以有效對接。因此，要把農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度建設和涉農(nóng)金融市場制度建設有效結(jié)合起來，著力從供需兩個方面加強涉農(nóng)金融市場有效性建設，充分發(fā)揮涉農(nóng)金融市場有效配置資源的作用。需求角度，要以形成金融有效需求為目標，以農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度完善為切入點，培育壯大新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，加快流轉(zhuǎn)平臺、信用體系、評估擔保等配套建設，解決市場信息不對稱問題，不斷降低金融支持的交易成本，充分拓寬抵質(zhì)押權(quán)范疇，增強涉農(nóng)金融的有效需求。供給角度，以需求為導向，建立與市場需求多元化、多層次相匹配的涉農(nóng)小微金融服務體系。一要推進組織下沉，強化金融技術創(chuàng)新，降低服務成本；二要推進產(chǎn)品服務創(chuàng)新，滿足多層次性、個性化的金融需求。
四、有關政策建議
（一）加強政策集成創(chuàng)新，培育涉農(nóng)金融有效需求
1.健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)配套制度加快農(nóng)地確權(quán)頒證，完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的社會保障體系，探索建立耕?；穑鰪娹r(nóng)戶流轉(zhuǎn)意愿。完善新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體扶持政策，加大家庭農(nóng)場、專業(yè)合作社等合作農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的支持力度。以縣域為單位探索建立土地流轉(zhuǎn)池，對山地、林地等拋荒地實施征用、收購、置換，然后對土地進行集中開發(fā)和儲備，實施委托經(jīng)營，加以證券化發(fā)行地票，強化其融資功能。完善信貸違約配套措施，探索村集體內(nèi)優(yōu)先流轉(zhuǎn)處置、優(yōu)先贖回制度。2.深化豐富農(nóng)地流轉(zhuǎn)平臺市、縣級平臺要加強政策宣傳指導，提供法律援助和政策咨詢，強化流轉(zhuǎn)信息搜集、登記、、合同備案、規(guī)范管理等功能，鎮(zhèn)級平臺積極做好集中連片整理、基礎設施改善相關服務，創(chuàng)建規(guī)范有序的流轉(zhuǎn)市場。培育和引入市場化的土地流轉(zhuǎn)、資產(chǎn)評估、風險評定等中介機構(gòu)，豐富流轉(zhuǎn)市場功能，建立市場化的流轉(zhuǎn)配套服機制。3.建立健全風險補償機制建立財政貼息制度，對農(nóng)地流轉(zhuǎn)項目信貸進行貼息，降低融資成本。建立農(nóng)業(yè)風險補償機制，按照抵質(zhì)押貸款額度的10%比例建立全市統(tǒng)籌的風險補償基金，對因不可抗力造成的貸款損失予以一定比例補償。
（二）加強小微金融建設，完善涉農(nóng)金融市場結(jié)構(gòu)
1.發(fā)展壯大涉農(nóng)金融機構(gòu)引導農(nóng)村商業(yè)銀行、村鎮(zhèn)銀行等地方金融機構(gòu)率先開展農(nóng)地流轉(zhuǎn)有關的金融支持創(chuàng)新，推動與農(nóng)村“三位一體”農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系、農(nóng)業(yè)企業(yè)的金融合作。鼓勵郵儲銀行、農(nóng)業(yè)銀行等涉農(nóng)銀行下沉服務機構(gòu)，合理布點涉農(nóng)專營機構(gòu)，擴大涉農(nóng)服務半徑。以普惠制金融為導向，加大對涉農(nóng)金融機構(gòu)在發(fā)展小微金融機構(gòu)和涉農(nóng)金融專營機構(gòu)方面的政策傾斜和扶持鼓勵，給予財政存款和稅收優(yōu)惠上的支持。2.培育發(fā)展新型金融組織以金改為契機，制訂出臺新型民間金融組織支持農(nóng)地流轉(zhuǎn)的專門辦法，引導和規(guī)范民間資本支持農(nóng)地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)發(fā)展。深化小額貸款公司、民間資本管理公司、民間借貸服務中心等機構(gòu)建設，探索與涉農(nóng)產(chǎn)權(quán)交易平臺合作機制。探索建立全市農(nóng)業(yè)投資引導基金，加快小微農(nóng)業(yè)企業(yè)上規(guī)模、上檔次，拓寬其債股權(quán)融資渠道。3.建立健全農(nóng)信擔保系統(tǒng)建立多主體、多形式的農(nóng)信擔保體系，鼓勵政府出資的各類信用擔保機構(gòu)和現(xiàn)有商業(yè)性擔保機構(gòu)對土地流入具有一定規(guī)模、符合產(chǎn)業(yè)化發(fā)展方向、具備經(jīng)營規(guī)模、資信狀況良好的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營者提供貸款擔保。深化農(nóng)村信用合作，積極開展圍繞農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的擔保創(chuàng)新，鼓勵專業(yè)合作社、行業(yè)協(xié)會、農(nóng)業(yè)公司為農(nóng)業(yè)大戶的土地流轉(zhuǎn)項目融資提供擔保。
（三）加強金融技術創(chuàng)新，提高涉農(nóng)金融市場效率
1.建立健全涉農(nóng)征信體系加快農(nóng)村征信體系建設，推進信用鎮(zhèn)、信用村、信用戶評定，營造良好農(nóng)村社會信用環(huán)境。建立新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體信用檔案制度，將家庭農(nóng)場、專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)公司等經(jīng)營主體的信用狀況納入人民銀行征信體系，并在人民銀行征信中心動產(chǎn)融資（權(quán)屬）登記系統(tǒng)中公示，降低涉農(nóng)金融支持機構(gòu)的信息搜集成本。2.鼓勵信貸審批流程創(chuàng)新要加強基層金融機構(gòu)的金融審批自，提高涉農(nóng)貸款的不良容忍度，建立獨立的信貸考核制度，激發(fā)涉農(nóng)金融機構(gòu)的金融創(chuàng)新動力。要督促各涉農(nóng)銀行將經(jīng)營權(quán)、農(nóng)業(yè)設施抵質(zhì)押納入信貸系統(tǒng)常規(guī)流程，重視涉農(nóng)業(yè)務流程優(yōu)化，實現(xiàn)貸款設計、申報、審批、發(fā)放、貸后管理等業(yè)務環(huán)節(jié)專業(yè)化分工、標準化操作，既提高了審批效率，又有效控制風險。3.鼓勵微貸技術創(chuàng)新職能部門牽頭，面向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和涉農(nóng)金融機構(gòu)，組織開展涉農(nóng)金融服務的專業(yè)知識培訓，引入臺灣等先進地區(qū)的小微信貸技術和管理理念，培育涉農(nóng)金融信貸專業(yè)團隊，轉(zhuǎn)變涉農(nóng)服務理念，降低金融技術創(chuàng)新的培訓成本。借鑒省內(nèi)臺州銀行、浙江泰隆商業(yè)銀行、浙江民泰商業(yè)銀行推行的微貸技術，注重實地調(diào)查，多方獲取軟信息交叉檢驗管控信貸風險，解決信息不對稱問題。
農(nóng)業(yè)保險覆蓋地區(qū)從2007年試點的內(nèi)蒙、吉林等6個省區(qū)穩(wěn)步擴大至全國，保險品種覆蓋了農(nóng)、林、牧、漁業(yè)的各個方面。2007-2013年，農(nóng)業(yè)保險承保主要農(nóng)作物從2.3億畝增加到11.1億畝，占播種面積的45%；承保主要糧食作物從1.7億畝增加到9.35億畝，占播種面積的56%；保費收入從51.8億元增長到306.7億元，年均增速34.5%，參保農(nóng)戶達2.14億戶次。目前，我國已成為全球第二、亞洲第一的農(nóng)業(yè)保險市場。
（二）財政補貼不斷增加，杠桿撬動作用
凸顯2007年以來，國家實施了中央財政農(nóng)業(yè)保險保費補貼政策，將關系國計民生和糧食安全的農(nóng)產(chǎn)品納入補貼目錄。到2013年，補貼品種已經(jīng)擴大到3大類15個品種，覆蓋了水稻、小麥、玉米等主要糧食作物以及棉花、糖料作物、油料作物、畜產(chǎn)品等。各級財政對保費補貼達到75%以上，其中，中央財政承擔35%-50%，個別地方甚至由財政全額負擔。其中，2013年補貼126.88億元，為“三農(nóng)”提供風險保障1.39萬億元，放大效應近100倍。
（三）農(nóng)險供給形式多樣，產(chǎn)品與服務不斷創(chuàng)新
在國家政策支持下，各地積極探索農(nóng)業(yè)保險的實現(xiàn)形式。目前，全國有23家保險公司經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險，除上海外，每個省市都有多家保險公司經(jīng)辦農(nóng)業(yè)保險業(yè)務，適度競爭的農(nóng)業(yè)保險市場逐步形成。例如，江蘇省實施了政府與商業(yè)保險公司聯(lián)辦共保模式；浙江以政府推動為主，實行共保體統(tǒng)一經(jīng)營形式；中國漁業(yè)互保協(xié)會通過創(chuàng)新互助共濟的體制與機制，探索了互助農(nóng)業(yè)保險模式。陜西、湖北也在局部開展了農(nóng)機互助保險。與此同時，在全面推進農(nóng)作物生產(chǎn)成本保險、滿足農(nóng)民基本需求基礎上，各地還創(chuàng)新開展了蔬菜和生豬價格指數(shù)保險、天氣指數(shù)保險、小額信貸保證保險、制種保險以及淡水養(yǎng)殖保險等試點，取得一定成效。
（四）保障水平有限，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的需求難滿足
目前大部分省農(nóng)業(yè)保險的保額都是參照2007年的直接物化成本確定的，遠遠低于農(nóng)民的實際成本支出。例如，黑龍江省大豆保險每畝保險金額120元，小麥125元，玉米145元，水稻200元，不足物化成本的1/3。很多省份農(nóng)業(yè)保險設定了高達30%左右的免賠率，導致農(nóng)業(yè)風險沒有得到充分有效的補償。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的種植面積大，生產(chǎn)成本中還要加上每畝幾百元的土地流轉(zhuǎn)費，資金投入量很大，他們迫切需要更高水平的保險保障。在上海，水稻的保險金額雖然已提至每畝1000元，但是新型經(jīng)營主體仍感覺保障力度不夠。
二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)保險發(fā)展關系
農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)在促進農(nóng)業(yè)規(guī)?；恋亟?jīng)營的同時，也帶來了比分散經(jīng)營更為巨大的自然風險、市場風險、技術風險等農(nóng)業(yè)風險。農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營對于農(nóng)業(yè)保險有更高的要求，發(fā)展農(nóng)業(yè)保險有利于促進土地流轉(zhuǎn)。
（一）農(nóng)業(yè)保險促進土地穩(wěn)步流轉(zhuǎn)風險補償和穩(wěn)定生產(chǎn)是農(nóng)業(yè)保險的基本功能
近年來，我國農(nóng)業(yè)保險已經(jīng)在基本功能上逐步拓展衍生出防災減損、信貸支持等多種功能。通過充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險的生產(chǎn)穩(wěn)定功能可以有效轉(zhuǎn)移和分散風險，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程的持續(xù)穩(wěn)定，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動健康發(fā)展，有利于增強農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體進行規(guī)模生產(chǎn)的意愿和信心，促進土地流轉(zhuǎn)。
1.風險補償和穩(wěn)定生產(chǎn)功能。農(nóng)業(yè)保險在補償損失、幫助農(nóng)民恢復生產(chǎn)、保障農(nóng)民收入穩(wěn)定等方面起到了“穩(wěn)定器”的作用。2013年黑龍江省遭受歷史罕見的洪澇災害，陽光農(nóng)業(yè)相互保險公司共為46.8萬受災農(nóng)戶支付賠款21.04億元。2014年遼寧省發(fā)生特大旱災，農(nóng)業(yè)保險賠付金額達9.7億元。2014年強臺風“威馬遜”登陸海南，全省農(nóng)業(yè)保險估損2.2億元，已賠付3745.64萬元。農(nóng)業(yè)保險為農(nóng)業(yè)災后恢復再生產(chǎn)提供了有力支持。
2.防災減損功能。農(nóng)業(yè)保險將政府臨時性的被動救災救濟行為，轉(zhuǎn)化為一種市場機制參與的制度化的主動災害應對，平滑年度間財政支出水平，提高財政資金使用效率。目前，農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機構(gòu)采取了必要的防災防損措施，在有效控制風險的同時，客觀上起到防災減損的效果。黑龍江農(nóng)墾陽光農(nóng)業(yè)相互保險公司構(gòu)建了由357門高炮、135部火箭發(fā)射裝置、8部氣象雷達、36臺氣象衛(wèi)星云圖接收機和1200多名作業(yè)指揮人員組成的獨具特色的防災減災體系，通過及時開展人工增雨防雹，已累計為農(nóng)戶減少損失14億多元。安信農(nóng)業(yè)保險股份公司在2012年“?？迸_風來襲前夕，設立2500萬元獎勵資金，鼓勵投保大棚設施的農(nóng)民主動割膜，既為農(nóng)民保住了大棚設施，也為公司避免近2億元預期賠付損失。人保財險江蘇分公司針對2014年小麥赤霉病高發(fā)態(tài)勢，在農(nóng)戶實施“一噴三防”基礎上，出資159萬元購置農(nóng)藥對丹陽市48.5萬畝小麥進行統(tǒng)一防治，遏制了小麥赤霉病的大面積爆發(fā)，既減少了農(nóng)民損失，也大大減輕了災后賠付壓力。
3.信貸擔保增信功能。與分散經(jīng)營相比，土地流轉(zhuǎn)后的規(guī)?；?jīng)營需要金融業(yè)提供長期、穩(wěn)定、可持續(xù)的服務，特別是信貸資金方面的需求。農(nóng)業(yè)是高風險行業(yè)，銀行等金融機構(gòu)一般會減少對于農(nóng)業(yè)的信貸額度并嚴格信貸流程。農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機構(gòu)通過信用保證保險為農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體增加信用，探索和創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險與信貸結(jié)合的機制，能夠充分發(fā)揮金融業(yè)對于土地流轉(zhuǎn)的驅(qū)動作用，解決了困擾新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體的“貸款難”、“貸款貴”問題。在上海市“銀保聯(lián)合”項目支持下，安信農(nóng)業(yè)保險股份公司從2008年開始開展支農(nóng)貸款保證保險，農(nóng)民專業(yè)合作社最高可獲得200萬元貸款，家庭農(nóng)場可獲得不超過50萬元貸款。截至2014年10月底，已累計為農(nóng)民專業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供無抵押、無擔保、實行基準利率的貸款2247筆，貸款額達到14.4億元。中國人保江蘇省分公司也于2014年9月在徐州、鎮(zhèn)江、宿遷等三市開展小額貸款保證保險，幫助15家新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體獲得無需擔保和抵押的貸款資金近400萬元。
（二）土地流轉(zhuǎn)促進農(nóng)業(yè)保險發(fā)展
1.提升農(nóng)業(yè)保險發(fā)展需求基礎。農(nóng)業(yè)保險需求主體保險意識的增強，有利于提高農(nóng)業(yè)保險保障水平，促進農(nóng)業(yè)保險深入發(fā)展。在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體為分散的農(nóng)戶，生產(chǎn)規(guī)模小、投入總量小、受災損失小等特點，加上農(nóng)戶本身缺乏農(nóng)業(yè)風險分散的意識，導致其對農(nóng)業(yè)風險保障的需求相對較小。農(nóng)村土地的加速流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)適度規(guī)模和專業(yè)化經(jīng)營導致農(nóng)業(yè)增長方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，風險更為集中。加上新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體大多采取市場化方式?jīng)Q策，固定資產(chǎn)投入多、生產(chǎn)規(guī)模大、市場風險被放大，承擔的風險水平更高，因而對農(nóng)業(yè)保險的需求更高。而目前的“保成本”式的農(nóng)業(yè)保險不能滿足農(nóng)戶對于風險分散的需求，勢必尋求更高的保障水平，這有利于推進農(nóng)業(yè)保險進一步發(fā)展。
2.改善農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的環(huán)境。一是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)促進農(nóng)業(yè)規(guī)模化土地經(jīng)營，有效降低了農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營成本。隨著農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，農(nóng)村土地逐步向少數(shù)種糧大戶、農(nóng)村合作社、家庭農(nóng)場等集中，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體數(shù)量減少，單位承保規(guī)模提升，保險機構(gòu)在展業(yè)、查勘、理賠、承保宣傳等業(yè)務中的投入減少，降低了農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營成本。二是提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體的主動風險管理意識，降低農(nóng)業(yè)保險公司的經(jīng)營風險。土地流轉(zhuǎn)集中后形成的規(guī)模化、集約化和專業(yè)化的產(chǎn)業(yè)經(jīng)營模式，客觀需要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體在提高投入的同時，積極采取防災防損措施，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎設施，采用先進的生產(chǎn)技術提高抗風險能力。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體注重風險防范、高效收益的理，能夠有效降低農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營風險。三是農(nóng)業(yè)保險需求主體的轉(zhuǎn)變，抑制了道德風險和逆向選擇，有效提高農(nóng)業(yè)保險市場的效率。在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)保險市場上，存在交易的外部性和信息不對稱，道德風險和逆向選擇問題嚴重。隨著土地流轉(zhuǎn)的逐步展開以及土地規(guī)?；a(chǎn)經(jīng)營主體的增加，農(nóng)業(yè)保險的需求主體由個體向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體轉(zhuǎn)變。這些新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體投保的意愿更加明確，風險管理的意識和交易的約束力更強，在一定程度上抑制了道德風險和逆向選擇問題，有效提高了農(nóng)業(yè)保險市場的交易效率。
三、新形勢下改革完善農(nóng)業(yè)保險的建議
（一）提高產(chǎn)品多元化水平，滿足新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體多層次需求
針對農(nóng)業(yè)保險需求主體的轉(zhuǎn)變，開發(fā)符合新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體多層次需求的保險產(chǎn)品。鼓勵保險機構(gòu)根據(jù)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的市場需求開發(fā)產(chǎn)量保險、價格保險、信貸保證保險等新型保險產(chǎn)品，可按保物化成本、保完全成本、保基本收益等設計多檔次多樣化保險保單，各級財政應給予適當補貼。
（二）發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險的金融增信作用，建立銀保互動機制
一要大力推動農(nóng)業(yè)保險和農(nóng)村金融的深入合作，建立銀?；訖C制。探討農(nóng)業(yè)保險和農(nóng)村金融的多種合作形式，鼓勵銀?；訖C制和模式創(chuàng)新，促進農(nóng)業(yè)保險和農(nóng)村金融的深度融合。二要鼓勵開發(fā)銀保合作產(chǎn)品，推廣“生產(chǎn)保險+信貸保證保險+農(nóng)村信貸”的合作模式。合理設計政府、銀行和保險公司在銀保合作中的權(quán)責分配和制約機制，政府對保證保險提供保費補貼，保險公司對被保險人提供貸款擔保，銀行對符合條件的新型農(nóng)業(yè)主體提供低利率、無抵押、無擔保的貸款。
1．流轉(zhuǎn)主體的基本情況
(1)年齡結(jié)構(gòu)老化。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的不斷發(fā)展，年輕勞動力大量向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，老人農(nóng)業(yè)已經(jīng)成為浙江省所面臨的現(xiàn)狀。在被調(diào)查的92個農(nóng)戶中，年齡在50歲以上的受訪者占到受訪者總數(shù)的71．74%，其中50一60歲的占47．83%，60一70歲的占14．13%，70—80歲的占9％；年齡在50歲以下的受訪者僅占到受訪者總數(shù)的28.26%，其中30-40歲的占5．43%，40-50歲的占22．83%。
(2)文化程度偏低。文化程度會影響到農(nóng)民對土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的認識程度和認可程度，從調(diào)查資料統(tǒng)計分析看，受訪農(nóng)戶的文化程度普遍偏低，文化程度在初中及以下的受訪者占到受訪者總數(shù)的70.65％，其中文盲占3．26%，小學文化程度的農(nóng)民占到30.43%，初中文化程度的農(nóng)民占到36．96%；文化程度在中?；蚋咧屑耙陨系霓r(nóng)民僅占到29．35%。
(3)近半數(shù)農(nóng)民兼業(yè)。在92個受訪農(nóng)民中，有42．39%的農(nóng)民是兼業(yè)型農(nóng)民，其中14．13%的農(nóng)民兼有農(nóng)業(yè)和第二產(chǎn)業(yè)的工作，28.26％的農(nóng)民兼有農(nóng)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的工作；7．61%的農(nóng)民完全放棄農(nóng)業(yè)，以第二、三產(chǎn)業(yè)的工作為第一職業(yè)；只有50%的農(nóng)民以經(jīng)營農(nóng)業(yè)為第一職業(yè)。這說明盡管來自二、三產(chǎn)業(yè)的收入要高于農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入，但是仍然有部分農(nóng)民還是不愿意將土地使用權(quán)全部轉(zhuǎn)出。
(4)家庭總收入主要以非農(nóng)收人為主。浙江是人多地少的省份，2007年人均占有耕地面積僅為0.64畝，加之農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營收益低下，農(nóng)戶家庭總收入中主要以非農(nóng)收人為主。在被調(diào)查的92個農(nóng)戶中，除去20個農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營大戶，剩余的72個農(nóng)戶中，非農(nóng)收入占到家庭總收入70%以上的農(nóng)戶比例已經(jīng)達到77．78%。
2．土地流轉(zhuǎn)的基本概況
(1)各村耕地流轉(zhuǎn)率差異較大，流轉(zhuǎn)較為規(guī)范。上虞市除中興村外，其他各村耕地流轉(zhuǎn)率都介于30%至50%之間，這是由于上虞市經(jīng)濟發(fā)展較快，各級政府采取措施支持和鼓勵土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)；新昌縣除圳塍村外，其他各村耕地流轉(zhuǎn)率都介于10至30％之間，相對于上虞市，新昌縣的經(jīng)濟發(fā)展較為落后，耕地流轉(zhuǎn)率較低一些。此外，在所有受訪農(nóng)戶中，耕地轉(zhuǎn)出戶與轉(zhuǎn)人戶簽有租包書面協(xié)議的比冽為74．19%，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)較為規(guī)范。
(2)農(nóng)戶主要以租包的方式流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)。通過對調(diào)查資料進行整理分析，在轉(zhuǎn)入耕地的農(nóng)戶中，以“租包”和“代種”的方式轉(zhuǎn)入土地使用權(quán)的農(nóng)戶分別占到86．11%和13．89%；在轉(zhuǎn)出耕地的農(nóng)戶中，上述比例分別為64.52%和6．45%，另外有29．03%的農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營權(quán)作價出資^毆的方式轉(zhuǎn)出土地使用權(quán)，這是因為浙江省在2009年2月剛剛出臺了首個規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的《浙江省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)作價出資農(nóng)民專業(yè)合作社登記暫行辦法》，在經(jīng)營權(quán)本身及土地的用途不會發(fā)生改變的情況下，將土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)化、股權(quán)化，以激活土地資源和解決目前許多農(nóng)民設立合作社時遇到的資金短缺問題。盡管“土地股份合作制”，這種流轉(zhuǎn)方式于2000年就已經(jīng)在浙江省出現(xiàn)，但是仍處于興起和發(fā)展階段。
(3)農(nóng)戶進行土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)時，限于村集體和村組內(nèi)的一般農(nóng)戶、規(guī)模經(jīng)營大戶、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社。通過對轉(zhuǎn)出耕地的農(nóng)戶進行訪談，有16．13%和19．35%的農(nóng)戶分別將土地以“租包”的形式轉(zhuǎn)給本村組的—般農(nóng)戶和規(guī)模經(jīng)營大戶，有51．61%的農(nóng)戶將土地以“租包’域者‘地承包經(jīng)營權(quán)作價出資人股”的方式轉(zhuǎn)給本村合作社，另外有12．90%的農(nóng)戶將土地租包給村集體。
(4)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)模小。土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)模主要體現(xiàn)在流轉(zhuǎn)的土地面積上，除去20個規(guī)模化經(jīng)營大戶，一般農(nóng)戶之間的土地轉(zhuǎn)入和轉(zhuǎn)出的規(guī)模都比較小。戶均交易規(guī)模在2．8畝左右。盡管轉(zhuǎn)入2～3畝土地可以提高農(nóng)戶農(nóng)業(yè)經(jīng)營的規(guī)模，但距離真正的規(guī)模經(jīng)營相去甚遠?？梢哉f，目前農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)對于農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的意義要遠大于對于農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的意義。
3農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)意愿
(1)多數(shù)農(nóng)戶愿意流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)。從對農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)意愿統(tǒng)計分析來看，有77I17的農(nóng)戶愿意進行土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，其中“愿意全部轉(zhuǎn)出”和“愿意部分轉(zhuǎn)出”的農(nóng)戶分別占15.22％和22.83%，“愿意轉(zhuǎn)入”的農(nóng)戶占39．13%；其余22．83%的農(nóng)戶不愿意參與流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)。
(2)農(nóng)戶愿意以租包的方式流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)。在愿意流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)的農(nóng)戶中，有74．65％的農(nóng)戶愿意以“租包”的形式進行流轉(zhuǎn)，有1．41%和8.45%的農(nóng)戶愿意以“代種”和“互換”的方式進行流轉(zhuǎn)，另外有15．49％的農(nóng)戶愿意以“入股”的方式進行流轉(zhuǎn)，這是因為土地承包經(jīng)營權(quán)作價出資入股的辦法剛剛出臺，新成立的合作社所帶來的收益尚不明顯，只有少部分人愿意以入股的方式流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)。
二、浙江省農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的主要問題
1．思想觀念的落后限制土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)
土地是農(nóng)民的命根子，農(nóng)民對土地有著深厚的感情。盡管目前農(nóng)民的收入水平已經(jīng)有所提高，并且收^來源主要以非農(nóng)收人為主，但是大多數(shù)的農(nóng)民還是不愿意全部放棄土地使用權(quán)，對土地依然十分留戀，難以割舍，表現(xiàn)出濃厚的戀地情結(jié)。在所有轉(zhuǎn)出戶之中，全部轉(zhuǎn)出的農(nóng)戶僅占轉(zhuǎn)出戶的41．93%，另外58.06%的農(nóng)戶只是轉(zhuǎn)出了部分土地，留下部分土地進行耕種。此外，目前文化程度在初中及以下的老年農(nóng)民是浙江省農(nóng)業(yè)勞動的主力軍，文化素質(zhì)和年齡的限制以及保守的思想觀念使得這部分農(nóng)民不愿意完全放棄土地使用權(quán)，因而加大了推進土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的難度。
2．流轉(zhuǎn)期限短造成對土地投入的短期行為
目前浙江省大多數(shù)的農(nóng)戶愿意以“租包”的形式流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)，但是在轉(zhuǎn)出耕地的農(nóng)戶中，19．35%的農(nóng)戶沒有與轉(zhuǎn)人方簽訂書面協(xié)議，也沒有明確界定流轉(zhuǎn)期限；剩余80．65%的農(nóng)戶雖然與轉(zhuǎn)入方簽有書面合同，其中協(xié)商租包期限在5年以下的比例為25．81%，協(xié)商期限為20年的比例為54．84%。由此可以看出，近半數(shù)的土地流轉(zhuǎn)交易中或是沒有協(xié)商期限，或是協(xié)商期限僅在5年以下，這就會誘發(fā)農(nóng)戶對轉(zhuǎn)入土地投入的短期行為，不利于轉(zhuǎn)人土地使用權(quán)的農(nóng)戶對土地進行長期投資建設。另外，在轉(zhuǎn)人耕地的規(guī)模化經(jīng)營大戶中，僅有20％的大戶對轉(zhuǎn)入土地進行了灌溉及配套設施投資。
3.社會保障發(fā)展緩慢造成土地生產(chǎn)效率低下
由于農(nóng)村社會保障發(fā)昂緩慢，所以農(nóng)民對放棄土地承包的后顧之憂尚未解除，在轉(zhuǎn)出耕地的農(nóng)戶中，有58.06%的農(nóng)戶不愿意永久的轉(zhuǎn)出土地經(jīng)營權(quán)，有54.84%的農(nóng)戶希望簽訂流轉(zhuǎn)合同的期限為5年以下。此外，目前浙江省近半數(shù)的農(nóng)民在從事農(nóng)業(yè)同時，還棄有第二、三產(chǎn)業(yè)的工作，農(nóng)業(yè)收人在家庭總收入中占的比重較小。從訪談中可以了解到，這些農(nóng)民只愿意轉(zhuǎn)出部分土地，進行耕種只是為了滿足自家口糧需要，處于“既不愿意放棄田，又不愿意多種田、種好田”的狀態(tài)，這種粗放的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式必然會影響農(nóng)地的生產(chǎn)效率，并嚴重制約土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。
4．價值評估機構(gòu)的缺失制約土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)
“租包’，是目前浙江省大多數(shù)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)的主要方式。在我們所調(diào)查的樣本戶中，沒有農(nóng)戶以“互換”的方式流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)；在對71個愿意流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)的農(nóng)戶進行訪談時，僅有一名農(nóng)戶愿意以“互換’’方式流轉(zhuǎn)土地，而實際上這個農(nóng)戶卻以租包的方式轉(zhuǎn)入了土地使用權(quán)。之所以會發(fā)生這種現(xiàn)象，是因為缺乏土地使用權(quán)價值洋胸，農(nóng)戶無法對想要互換的土地使用權(quán)進行合理的價值度量。當缺少這種衡量土地使用權(quán)價值的尺度時，農(nóng)戶出于自身利益的考慮，放棄了“互換”的土地流轉(zhuǎn)方式。因此，土地價值評估機構(gòu)的缺失限制了土地流轉(zhuǎn)的方式，進而阻礙了土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍的擴大和跨區(qū)域發(fā)展。
三、促進浙江省農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的建議
1．分層促進土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)
農(nóng)民在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中具有主體地位，在推進農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的進程中，“農(nóng)民自愿流轉(zhuǎn)”的原則是必須堅持和遵守的，這就要求應該充分尊重農(nóng)民的意愿，土地是否流轉(zhuǎn)以及采取何種形式流轉(zhuǎn)，由農(nóng)戶自主選擇和決定。由于浙江省農(nóng)民自身素質(zhì)的限制和思想觀念的不同，他們對土地使用全流轉(zhuǎn)的認識和進行土地流轉(zhuǎn)的意愿也處于不均衡的狀態(tài)，所以浙江省在完善、提高和發(fā)展農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營時，應分層促進土地流轉(zhuǎn)，積極引導愿意流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)的農(nóng)戶。對于僅愿意轉(zhuǎn)出部分土地和不愿意參與流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶，不能采取強制措施，應采取相應的政策進行鼓勵、支持和引導，以積極穩(wěn)妥地推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。
2.延長土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)期限
土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)期限過短會造成農(nóng)戶對轉(zhuǎn)入土地投入的短期行為，進而造成土地狀況的惡化。在流轉(zhuǎn)合同中界定較長的流轉(zhuǎn)期限有利于農(nóng)戶對轉(zhuǎn)入土地進行長期投入，使土地資源得到可持續(xù)利用。一方面，政府可以出臺相關的政策對流轉(zhuǎn)期限長的合同雙方進行獎勵，并且對于不同長短的期限進行差別化獎勵；另一方面，在土地流轉(zhuǎn)較長期限的合同中，土地的租包價格可以經(jīng)相關機構(gòu)評估，并根據(jù)每一年經(jīng)營同等數(shù)量土地的機會成本進行調(diào)增或調(diào)減。這樣在充分尊重農(nóng)民意愿和維護雙方利益的前提下，通過差別化獎勵政策的引導即可以實現(xiàn)土地使用權(quán)的長期流轉(zhuǎn)，又可以規(guī)避農(nóng)戶對土地投入的短期行為。
3．建立健全農(nóng)村社會保障體系
（一）糾紛形成原因分析
流轉(zhuǎn)糾紛的形成涉及方面較多，主要包括當前農(nóng)民的認識水平的欠缺，農(nóng)民主要考慮當前的既得利益，土地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)的規(guī)?；找媸且粋€循序漸進的過程，導致農(nóng)民當前的既得利益沒有得到很好的保證，加之一些當?shù)卣奶幚聿划?，或方法欠缺，引起土地流轉(zhuǎn)的糾紛。對土地糾紛的原因分析如下：對土地流轉(zhuǎn)制度立法的不足，流轉(zhuǎn)行為的不規(guī)范，農(nóng)民的法律意識欠缺，在大多數(shù)情況下缺少正當?shù)牧鬓D(zhuǎn)協(xié)議。加之，村鎮(zhèn)管理服務的的欠缺，缺少調(diào)節(jié)機構(gòu)發(fā)揮糾紛調(diào)節(jié)作用，村級干部面對土地糾紛處理方式的不當，上述都可以加重矛盾的進一步升級。
（二）預防和處理農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛的對策思考
現(xiàn)階段怎樣有效地預防和處理好流轉(zhuǎn)糾紛，關系到廣大農(nóng)民群眾的切身利益和農(nóng)村的改革、發(fā)展和社會的穩(wěn)定。所以相關的機構(gòu)必須高度重視，實施相應的措施，最主要的還在于底層干部的協(xié)調(diào)作用，縣、鎮(zhèn)兩級人民政府和村委會均應加強對流轉(zhuǎn)糾紛的調(diào)解，充分發(fā)揮矛盾糾紛調(diào)解的作用，及時化解糾紛；使村級干部學習法律知識，提高的法律素質(zhì)；對于農(nóng)民要采取自治對策加強自我的法律意識和維權(quán)意識，作為土地流轉(zhuǎn)的一方要切實行使好自己的權(quán)利，保護自己的合法權(quán)益不受到侵害。
二、對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的認識與建議
一方面表現(xiàn)為，政府行為過渡介入。為發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，政府介入過多，介入過大，導致農(nóng)村經(jīng)濟組織發(fā)展違背自身原則，行為與功能扭曲，往往追求組織效益，忽視農(nóng)民自身收入的提高，導致虛假繁榮，不能科學持續(xù)發(fā)展。另一個方面變現(xiàn)為，政府行為缺失，涉及農(nóng)村經(jīng)濟組織的部門過多，如農(nóng)委、科協(xié)、農(nóng)技站等等，形成多頭管理，無自身利益時，又往往不作為或亂作為。
（2）法律制度有待完善。
各種經(jīng)濟組織的活動，必須依據(jù)一定的法律來調(diào)節(jié)，組織內(nèi)部以及組織之間的經(jīng)濟利益。而各種農(nóng)村經(jīng)濟組織形式還缺少相關的法律進行調(diào)節(jié)。其自身的經(jīng)濟活動必然受到限制，經(jīng)濟組織的進一步發(fā)展也必然受到制約。
（3）相關農(nóng)村經(jīng)濟組織建設研究不足。
對農(nóng)村基于土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟組織建設研究才起步，沒有形成適合我國的經(jīng)濟組織理論體系。往往是借鑒西方國家的農(nóng)村經(jīng)濟組織研究方法，忽視了我國土地集體所有這一本質(zhì)特征，理論已經(jīng)滯后于實踐的發(fā)展。
2基于土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)村經(jīng)濟組織形式
（1）家庭經(jīng)濟。
適應現(xiàn)代市場經(jīng)濟的家庭經(jīng)濟不同于傳統(tǒng)的自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟?，F(xiàn)代家庭經(jīng)濟雖然也是由家庭血緣和婚姻為紐帶，但是更主要的是以共同的家庭利益，以家庭作為一個生產(chǎn)主體，進行生產(chǎn)組織，利益分配的經(jīng)濟組織。它既是我國原有的小農(nóng)經(jīng)濟的體現(xiàn)，也是適應現(xiàn)代市場經(jīng)濟，按家庭范圍內(nèi)生產(chǎn)要素的重組。是我國現(xiàn)在農(nóng)村經(jīng)濟組織的基本模式。它經(jīng)營組織相對靈活，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，能夠在一定程度中，實現(xiàn)自我發(fā)展。如：現(xiàn)在的家庭農(nóng)場，當生產(chǎn)力水平不斷提升，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也將不斷專業(yè)化、集約化，通過土地流轉(zhuǎn)，生產(chǎn)要素就會逐步向優(yōu)勢家庭集中，必然加速了其他農(nóng)戶的轉(zhuǎn)變，并使他們逐步轉(zhuǎn)換職業(yè)與身份，逐步向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。通過這種生產(chǎn)要素的逐步集中，逐步形成了家庭農(nóng)場。
（2）農(nóng)民合作經(jīng)濟組織。
通過合作經(jīng)濟，能夠降低交易費用。多個農(nóng)民的多次買賣行為，通過合作經(jīng)濟組織，轉(zhuǎn)化為一次，隨著交易規(guī)模的上升，交易次數(shù)的下降，必然帶來交易費用的降低。一是合作領域深化。農(nóng)民合作經(jīng)濟組織將不再局限于生產(chǎn)領域，逐步向加工、流通領域拓展。通過農(nóng)民合作興辦不同類型的產(chǎn)前、產(chǎn)后企業(yè)，實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品價值進一步增值、農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民進一步增收。二是合作方式緊密化。農(nóng)民合作經(jīng)濟組織將逐步建立現(xiàn)代利益分配體系。農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)前、產(chǎn)后的增值利潤。要按照一定比例向農(nóng)民返還，實行二次分配。按照土地流轉(zhuǎn)的方式，相對應的現(xiàn)代企業(yè)管理方式，也將逐步在合作經(jīng)濟組織內(nèi)部實施。三是合作組織實體化。一般的、松散的技術合作或互助合作組織在搞好自我服務、滿足自身農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基木需要以外，將會進一步實體化，增強合作組織內(nèi)部的經(jīng)濟實力，擴大盈利性經(jīng)營范圍，提高經(jīng)營效率和競爭力，以適應農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展和抵御市場風險能力的要求。
（3）農(nóng)業(yè)企業(yè)是我國農(nóng)村經(jīng)濟組織形式發(fā)展的高級形式。
隨著土地流轉(zhuǎn)的進一步深入，社會資本進入農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場，必然帶來現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)是指按照現(xiàn)代企業(yè)制度，建立的從事商品性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以及與農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營直接相關的經(jīng)濟組織。農(nóng)業(yè)企業(yè)化，必將農(nóng)業(yè)從傳統(tǒng)的自給自足的，或半自給自足的一家一戶的小農(nóng)生產(chǎn)方式，向高度商品化的市場生產(chǎn)方式、經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變。使農(nóng)民從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者向具有市場意識、風險意識、投資意識、科技意識的農(nóng)業(yè)企業(yè)家方向轉(zhuǎn)變，從而解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過度分散化和非組織化問題的過程。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的微觀基礎和表現(xiàn)形式是農(nóng)業(yè)企業(yè)化，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的過程就是農(nóng)業(yè)企業(yè)化的過程。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化過程中產(chǎn)生的各種新型合作經(jīng)濟組織形式，促進了市場對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素合理配置和勞動生產(chǎn)率的提高。在市場經(jīng)濟條件下，依靠社會力量，運用市場手段發(fā)展農(nóng)業(yè)企業(yè)，實現(xiàn)企業(yè)主導，有利于鞏固和加強農(nóng)業(yè)的基礎地位，解決農(nóng)戶小生產(chǎn)與大市場的矛盾，有利于解決農(nóng)產(chǎn)品加工率低、銷路差、效益低的問題，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；^(qū)域化、專業(yè)化，促進傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，提高農(nóng)業(yè)整體素質(zhì)。在企業(yè)化的低級階段，社會分工由垂直型向水平型轉(zhuǎn)變，在企業(yè)化的高級階段，生產(chǎn)和資本的集中逐漸形成壟斷性的農(nóng)業(yè)企業(yè)集團、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群。企業(yè)化的充分發(fā)展將直接導致農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，農(nóng)業(yè)企業(yè)化是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的高級階段。
3農(nóng)村經(jīng)濟組織形式發(fā)展過程中應當注意的問題
（1）加大社會保障體系建設。
各種農(nóng)村新型經(jīng)濟組織，在成長的過程中必然面臨各種風險與挑戰(zhàn)。社會保障體系作為改革與發(fā)展的減震器必須發(fā)揮保障，兜底作用，提供必須的生活、生產(chǎn)保障。為農(nóng)村經(jīng)濟組織的健康發(fā)展提供必要的前提條件，并進一步降低其成長中面臨的風險。
（2）實事求是，靈活多樣。
我國各地的經(jīng)濟、風俗習慣和自然條件各不相同。在發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟組織的時候，不能搞一刀切。要根據(jù)各地實際條件，實事求是，尊重農(nóng)民自身意愿，可以是家庭經(jīng)濟、也可以是合作經(jīng)濟組織，不管什么組織形式，只要有利于提高農(nóng)民生活水平，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，促進農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的，都可以進行嘗試探索。在具體實踐中，要圍繞當?shù)刈陨碣Y源優(yōu)勢、通過典范帶動，充分調(diào)動農(nóng)民參與的積極性。
（3）不斷健全自我發(fā)展機制。
一是要加強教育培訓，通過教育培訓以及引進高級管理人才，提高管理者的經(jīng)營管理水平，才能是經(jīng)濟組織在競爭日益激烈的市場中生存和發(fā)展。二是要改革分配制度，要充分重視各種生產(chǎn)要素合理報酬，特別是知識技術的作用。三是要完善經(jīng)濟組織內(nèi)部監(jiān)督機制，特別要充分發(fā)揮廣大社員的監(jiān)督作用。
1.2土地流轉(zhuǎn)期限短有的農(nóng)民出于經(jīng)濟效益的考慮，將部分土地進行了流轉(zhuǎn)，但是流轉(zhuǎn)的期限都很短，一般在1～3年之間，最長也不過5年。這樣，承包方不愿意對土地進行投入，而是進行掠奪性經(jīng)營，從而破壞了土地的綜合生產(chǎn)能力。
2推進土地流轉(zhuǎn)市場快速、健康、有序發(fā)展的建議
2.1加大宣傳力度提高農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)的認識要充分利用電視、網(wǎng)絡、廣播等媒介的優(yōu)勢，大力宣傳土地流轉(zhuǎn)方面的政策，讓農(nóng)民在提高認識的基礎上，掌握土地流轉(zhuǎn)的方式、方法，了解應注意的問題，從而使農(nóng)民自覺自愿地進行土地流轉(zhuǎn)。
2.2建立健全土地流轉(zhuǎn)機制提高土地流轉(zhuǎn)效益由于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)處于摸索階段，所以必須從完善土地流轉(zhuǎn)市場機制入手，著力解決土地流轉(zhuǎn)中存在的問題。
2.2.1建立土地流轉(zhuǎn)市場的價格機制和土地價格評估機構(gòu)確定土地流轉(zhuǎn)價格時，應該進行全方位的綜合評估。如以社會效益、經(jīng)濟效益、生態(tài)效益為標準，充分考慮轉(zhuǎn)讓方的目標臨界值、土地選擇價值以及其他問題，讓土地價值客觀地體現(xiàn)出來。同時，因地制宜，建立多元化的流轉(zhuǎn)價格體系，通過流轉(zhuǎn)價格體系來調(diào)節(jié)土地利用結(jié)構(gòu)。
2.2.2出臺土地流轉(zhuǎn)具體操作辦法各地政府部門應在國家土地流轉(zhuǎn)政策范圍內(nèi)，制定相應的法規(guī)、規(guī)章，使土地管理部門依據(jù)具體的法規(guī)對土地流轉(zhuǎn)進行管理，在規(guī)定的程序范圍內(nèi)合法合理地履行流轉(zhuǎn)程序，讓農(nóng)民放心。
2.2.3加快土地流轉(zhuǎn)中介機構(gòu)建設要建立和完善土地中介機構(gòu)，使縣、鄉(xiāng)、村都有服務點，形成咨詢、評估、認證、流轉(zhuǎn)“一條龍”服務體系。
2.2.4積極培育土地流轉(zhuǎn)市場新主題依據(jù)各地實際情況，因地制宜，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，鼓勵引導農(nóng)民專業(yè)合作社、專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場等主體，開展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。推動土地流轉(zhuǎn)市場的發(fā)展，提高土地流轉(zhuǎn)效益，提高農(nóng)民收益。
2.2.5提高土地管理人員服務能力要分層次、分類別對土地管理人員進行系統(tǒng)的業(yè)務培訓，培養(yǎng)一批對土地流轉(zhuǎn)相關法律、法規(guī)、政策特別熟悉的干部隊伍，確保流轉(zhuǎn)有序進行。
2.3規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為保護農(nóng)民合法權(quán)益
2.3.1土地流轉(zhuǎn)一定要在自愿、合法、有償?shù)幕A上進行不管是政府還是其他單位，都不能采取強迫、引誘等不正當手段，讓農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地。
2.3.2不能改變土地的用途要嚴格遵守國家土地流轉(zhuǎn)法律規(guī)定，在進行土地流轉(zhuǎn)時不改變土地的用途。
2土地流轉(zhuǎn)特點
2.1土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)一定的區(qū)域性
以村社內(nèi)部流轉(zhuǎn)為主，也有少數(shù)村社跨區(qū)流轉(zhuǎn)，其中村社內(nèi)部流轉(zhuǎn)面積7600hm2，占總流轉(zhuǎn)面積78.65%；跨村流轉(zhuǎn)面積2066.67hm2，占總流轉(zhuǎn)面積21.35%。
2.2土地流轉(zhuǎn)自發(fā)為主
農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)多數(shù)是農(nóng)民私下協(xié)商交易的，是一種互的流轉(zhuǎn)，處于自發(fā)狀態(tài)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)總面積中，農(nóng)戶間自發(fā)流轉(zhuǎn)的面積8573.33hm2，占總流轉(zhuǎn)面積的88.69%，鄉(xiāng)村組織提供信息流轉(zhuǎn)的面積有1093.33hm2，占總流轉(zhuǎn)面積的11.31%。
2.3以小塊為主，趨向規(guī)模經(jīng)營
農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)大多因青壯年勞力外出務工，家中留下老人、小孩，無力耕種，親友互相轉(zhuǎn)讓或者農(nóng)戶間轉(zhuǎn)包、出租形成土地流轉(zhuǎn)。由于土地家庭承包，地塊碎小，大規(guī)模流轉(zhuǎn)比較難，在種田能手、種植大戶以及種植專業(yè)合作社的帶動下，以小塊地為主，連片流轉(zhuǎn)，使土地流轉(zhuǎn)趨向規(guī)模經(jīng)營。2013年，由專業(yè)大戶經(jīng)營的規(guī)模流轉(zhuǎn)面積1333.33hm2，占流轉(zhuǎn)面積19.80%；由專業(yè)合作社經(jīng)營的規(guī)模流轉(zhuǎn)面積5400hm2，占流轉(zhuǎn)面積80.20%。
3地流轉(zhuǎn)取得實效
截止目前，全縣7鄉(xiāng)2鎮(zhèn)全部建立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務中心，1個行政村建立了服務流轉(zhuǎn)組織。湟源縣政府于2009年制定了《湟源縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》并已印發(fā)給各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，進一步明確了土地流轉(zhuǎn)方式、程序、條件、合同和備案、相關責任、獎勵辦法及糾紛處理。其中包括規(guī)模流轉(zhuǎn)獎勵辦法，鼓勵農(nóng)戶積極、自愿、有償、合理、有序流轉(zhuǎn)土地，帶動農(nóng)民增收，促進了農(nóng)業(yè)特色經(jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)大量農(nóng)村勞動力從第一產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)向二、三產(chǎn)業(yè)務工，帶動農(nóng)民增加了收入，取得了成效。2013年，因土地流轉(zhuǎn)涉及農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的農(nóng)戶達1.75萬戶，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的數(shù)量3.01萬人。
4存在問題
4.1土地流轉(zhuǎn)處于較低層次、流轉(zhuǎn)速度不快
目前農(nóng)民受傳統(tǒng)思想觀念的束縛，戀土情結(jié)比較重，土地被看成了“保命田”，即便從其他行業(yè)可以獲得一定的收入，相當一部分農(nóng)民仍不愿放棄承包土地的經(jīng)營權(quán)。因此，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)處于較低層次，其特點是流轉(zhuǎn)的速度不快，基本上是少數(shù)覺悟農(nóng)民或受客觀條件約束的自發(fā)和不自覺行為；流轉(zhuǎn)的范圍也較窄，多限于本村之內(nèi)或鄰里之間；租種和出讓土地使用的時間不固定，有的時間短不穩(wěn)定，不利于培肥地力和農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，不利于穩(wěn)定農(nóng)業(yè)的長期投入。
4.2土地流轉(zhuǎn)缺乏有效的市場機制
盡管縣、鄉(xiāng)逐級建立了土地流轉(zhuǎn)服務中心，規(guī)范了土地流轉(zhuǎn)合同，但是，中介組織匱乏，土地流轉(zhuǎn)的供求信息不能及時有效溝通。
4.3農(nóng)民就業(yè)空間狹小
農(nóng)村勞動力文化素質(zhì)低，轉(zhuǎn)移就業(yè)能力較差，雖然目前農(nóng)民的職業(yè)培訓等機制在逐步健全，但大部分農(nóng)民仍只能從事簡單體力勞動。
5建議
5.1加強宣傳，提高認識
加強專業(yè)知識宣傳，利用各種形式大力宣講農(nóng)村相關政策、法律、法規(guī)，依法、有序、合理引導農(nóng)戶自愿、有償流轉(zhuǎn)土地。
5.2建立土地流轉(zhuǎn)機制和市場中介組織
一是要建立多層次、多形式、多渠道、全方位開放的土地流轉(zhuǎn)機制，鼓勵土地進入市場，通過引入競爭機制鼓勵土地向生產(chǎn)能手集中，促進規(guī)模經(jīng)營。二是要建立土地流轉(zhuǎn)市場中介組織，強化中介服務功能。積極引導扶持土地流轉(zhuǎn)服務中介組織，穩(wěn)步發(fā)展民間中介組織，為土地流轉(zhuǎn)提供土地政策、流轉(zhuǎn)方式、信息傳遞、法律咨詢等服務。
5.3技能培訓，培養(yǎng)新型農(nóng)民
通過對農(nóng)民工的技能培訓，拓展就業(yè)空間，依靠政府組織，實現(xiàn)更多農(nóng)村勞動力從第一產(chǎn)業(yè)走出去，到大中城市務工，增加農(nóng)民收入。
（一）土地流轉(zhuǎn)中的客體
土地流轉(zhuǎn)的過程中，農(nóng)民必須要清楚他們所交換的是什么，即土地流轉(zhuǎn)的客體是什么。從表面上看交換的是土地，土地是客體。但是，承包土地時農(nóng)民承包的是產(chǎn)量，而不是面積，而現(xiàn)在進行土地流轉(zhuǎn)，面積就具有較為重要的地位，此時面積就是土地流轉(zhuǎn)中主要的客體。但是面積又該如何清晰呢？十七屆三中全會提出了要做好農(nóng)村土地的確權(quán)登記頒證工作。確權(quán)工作是為了明確土地流轉(zhuǎn)的客體。農(nóng)民作為承包方對土地依法擁有在承包期內(nèi)占用、使用、收益等權(quán)利，同時，在承包期內(nèi)承包地被依法征用、占用的，有權(quán)依法獲得相應的補償。因此，如果確權(quán)工作不到位，就不能夠保證農(nóng)民應有的權(quán)益。由于歷史的原因，農(nóng)村的土地產(chǎn)權(quán)狀況比較復雜，產(chǎn)權(quán)關系較亂，所以確權(quán)工作必須依法有序進行，同時保障確權(quán)工作合法有效。
（二）土地流轉(zhuǎn)中的規(guī)則問題
農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)主要應當在農(nóng)戶之間進行流轉(zhuǎn)。因此，一般不允許從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以外的單位和個人參與到農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)過程中。土地流轉(zhuǎn)必須要秉承“解決人地矛盾，充分利用土地，穩(wěn)定土地承包關系，發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟”的原則。在土地流轉(zhuǎn)的過程中，各鄉(xiāng)村組織可對農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)進行協(xié)調(diào)，但是不能利用強迫命令或者行政干預的手段阻礙或者強制農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)必須建立在土地承包關系穩(wěn)定的基礎之上，前提是農(nóng)民自愿，且不能夠違法改變土地用途。對于假借農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的名義隨意變更土地用途等情況，必須要根據(jù)國家相關法律規(guī)定與政策進行嚴厲懲處，并進行及時糾正。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)必須兼顧農(nóng)民利益，不能違背農(nóng)民意愿引起農(nóng)民的不滿。
二、土地流轉(zhuǎn)主體不是政府而是農(nóng)民
