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一、引言
自1999年國慶節(jié)以來,全國實(shí)行春節(jié)、“五一”和“十一”3個(gè)7天長假,出現(xiàn)了從未有過的旅游熱,初步形成了以旅游為主導(dǎo)的假日經(jīng)濟(jì),也使國民,尤其是城鎮(zhèn)居民開始了一種新穎的休閑生活方式。但是黃金周的負(fù)面影響也是學(xué)者和業(yè)界一直在探討的熱點(diǎn)話題,“黃金周”是否合理,休假制度究竟以何種形式存在是爭論的核心。
2007年12月16日,在廣泛征求各界意見和社情民意的基礎(chǔ)上,修改后的《全國年節(jié)及紀(jì)念日放假辦法》和新頒布的《職工帶薪年休假條例》經(jīng)國務(wù)院通過,并于2008年1月1日起施行。一方面,從2008年起,全體公民放假的節(jié)日從之前的10天增加到11天。五一放假減為1天;新增清明、端午、中秋各放假1天;元旦、春節(jié)、國慶放假不變。另一方面,各機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位的職工,凡連續(xù)工作1年以上的,均可以享受帶薪年休假,并根據(jù)不同工作年限規(guī)定了帶薪年休假的時(shí)長。同時(shí),年休假在一個(gè)年度內(nèi)可以集中,也可以分段安排。
二、我國現(xiàn)行休假制度改革背景
1.“黃金周”引發(fā)旅游熱?！包S金周”長假引發(fā)了旅游熱,其中的積極作用顯而易見。第一,其促進(jìn)了吃、住、行、游、購、娛等服務(wù)設(shè)施的配套組合,推動了旅游產(chǎn)品的整合優(yōu)化,加速了旅游消費(fèi)從單一觀光型向觀光度假型的轉(zhuǎn)變。從而也激醒了老百姓的旅游意識,豐富了人們的休閑生活。第二,其帶動了交通通訊、餐飲零售、休閑文化、娛樂健身、金融保險(xiǎn)、農(nóng)業(yè)林業(yè)和城建園林等相關(guān)行業(yè)部門的建設(shè),拉動了內(nèi)需、促進(jìn)了國民經(jīng)濟(jì)的增長。第三,其加快了溫、冷旅游地的開發(fā)和建設(shè),促進(jìn)了人流、消費(fèi)流、資金流、信息流從中心城市向邊遠(yuǎn)地區(qū)的流動,帶動了城郊、農(nóng)村和山區(qū)的發(fā)展。第四,由上而下各級政府假日協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的建立和城市假日旅游信息系統(tǒng)的啟動,促進(jìn)了“大旅游”格局的形成,提高了旅游行業(yè)的服務(wù)、協(xié)調(diào)和管理水平。
2.“黃金周”帶來“閘涌”和重負(fù)。然而,“黃金周”旅游熱的負(fù)面作用也不可低估。第一,“閘涌式”旅游會挫傷旅游者持續(xù)消費(fèi)積極性。一方面,景區(qū)人滿為患,既導(dǎo)致旅游質(zhì)量下降,又增加了不安全因素;另一方面著名景區(qū)嚴(yán)格實(shí)行客流量限制,遠(yuǎn)道而來的游客必然產(chǎn)生不滿情緒。第二, 著名景區(qū)景點(diǎn)在“黃金周”期間的游客量遠(yuǎn)超過最佳接待量及最大承載量,旅游供給設(shè)施不堪重負(fù),實(shí)際上已成為一種破壞性經(jīng)營,超負(fù)荷經(jīng)營無疑加速了資源的損耗、環(huán)境的破壞。第三,“黃金周”期間如果不采取行政限價(jià)措施勢必引起消費(fèi)價(jià)格上漲、甚至暴漲,導(dǎo)致游客不滿,但這種行政式的限價(jià)違背供求規(guī)律,并不符合市場經(jīng)濟(jì)法則,必然影響旅游企業(yè)的近期效益和長遠(yuǎn)利益。第四,政府的協(xié)調(diào)、管理、監(jiān)督、檢查等帶有濃厚的“政治性”、“運(yùn)動式”色彩的行政手段,雖一時(shí)可能奏效,但從長遠(yuǎn)看不利于市場發(fā)育和企業(yè)成長。
近9年的情況表明,實(shí)行該制度后,“黃金周”期間的供不應(yīng)求與平時(shí)的供過于求周而復(fù)始地出現(xiàn),旅游供給設(shè)施的常年性、穩(wěn)定性與旅游需求的集中性、跳躍性之間的矛盾更加突出,這與我國旅游業(yè)的高效益、低耗損、可持續(xù)發(fā)展之路是背道而馳的。
三、我國現(xiàn)行休假制度改革對旅游業(yè)產(chǎn)生的影響
1.取消“五一”黃金周對旅游業(yè)產(chǎn)生的沖擊。首先,“五一”黃金周的取消使得旅行社的長線游,尤其是出境長線游遇冷,畢竟集中假期對長線游的利用更為充分,因此,這個(gè)時(shí)候是旅行社經(jīng)濟(jì)來源的好時(shí)機(jī)。據(jù)統(tǒng)計(jì),在2007年春節(jié)、“五一”、“十一”三個(gè)“黃金周”中,全國共接待國內(nèi)游客4.17億人次,實(shí)現(xiàn)旅游收入1816億元,約占全年的25%。現(xiàn)在把假期分散開來,需時(shí)較長的國內(nèi)游、出境游的收客量都將大縮水。而長線游遇冷,分散的不僅是人氣,也分散了收入。其次,“五一”黃金周的取消使得三個(gè)7天長假變成了兩個(gè),春節(jié)和“十一”長假的游客量則更加集中,更易不堪重負(fù)形成井噴。全國假日辦統(tǒng)計(jì)顯示,2008年“五一”假日,全國納入監(jiān)測的119個(gè)直報(bào)景區(qū)(點(diǎn))共接待游客約894萬人次,同比下降24.45%。而同年“十一”假日,119個(gè)直報(bào)景區(qū)(點(diǎn))共接待游客1829.1萬人次,同比增長13.2%。此外,取消“五一”長假,也對另兩個(gè)長假的旅游造成了漲價(jià)壓力。
2.傳統(tǒng)節(jié)假日將成為新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。第一,由于一個(gè)長黃金周變成了三個(gè)小黃金周,游客必然壓縮旅游計(jì)劃,因此,中短線路在近期內(nèi)必然成為出游的熱點(diǎn)。一些交通便利、靠近旅游消費(fèi)能力強(qiáng)的地區(qū)的景點(diǎn)將受益,而地處偏僻的內(nèi)地景點(diǎn)將受到假期縮短的負(fù)面影響。同時(shí),在人們生活水平提高、閑暇假期增多、消費(fèi)觀念改變等因素的促動下,旅游日趨成為個(gè)性化旅游消費(fèi)品,自駕車、自助散客旅游也將成為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的出游時(shí)尚。第二,由于單個(gè)假期由長變短,有集中變分散,因此部分城市旅游者可能會取消出游的計(jì)劃,轉(zhuǎn)而選者市內(nèi)或者近郊的環(huán)城游憩帶進(jìn)行娛樂休閑活動,而這種專業(yè)會使得城市的娛樂休閑經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展,多樣化、個(gè)性化休閑活動項(xiàng)目的需求會急劇增加。
3.帶薪假期對旅游業(yè)的影響。帶薪假期由于時(shí)間長,分散了休假消費(fèi)的時(shí)間和強(qiáng)度,避免客流過于集中,減弱了旅游淡、旺季給旅游企業(yè)帶來的沖擊。一來能使人流均衡分散,減少旅游質(zhì)量問題的隱患;二來也有利于旅游企業(yè)合理地利用資源,以多種形式和不同檔次,從更深的層次和更高的水平上擴(kuò)大并滿足人們多樣化的旅游消費(fèi)需求。
四、我國休假制度改革對旅游業(yè)影響的對策
1.旅行社應(yīng)科學(xué)安排線路。由于長線與中短線出游比例的變化,旅行社應(yīng)將更好的安排旅游線路,來滿足日后傳統(tǒng)節(jié)日的傳統(tǒng)游和中短途游的火爆。當(dāng)然,旅行社不能因此放棄長線,畢竟十一與春節(jié)黃金周的壓力會變得更大,而且,隨著帶薪假期制度的完善,今后要面臨接待的長線游可能會重新增多,所以旅游線路的科學(xué)合理安排是未來需要重視的一個(gè)方面。另外,對旅游質(zhì)量的保障也是需要努力的另一方面。
2.景區(qū)景點(diǎn)應(yīng)該“以靜制動,動靜結(jié)合”?！拔逡弧秉S金周取消,對景區(qū)的影響大致分為兩大塊。一是以短途游為主的東部南部地區(qū),二是西部游以及境外游的長線游。以短途游為主的景區(qū),對黃金周的去留問題影響并不很大,基本可以“以靜制動”來應(yīng)對。而以長線游為主的景區(qū),則體現(xiàn)出動態(tài)的一面,必須濃縮景點(diǎn),將以往需要三五天才能游完的分散景點(diǎn),濃縮集中,同時(shí)需要刪減景區(qū)內(nèi)“雞肋”型的景區(qū),盡可能地將地區(qū)代表性的獨(dú)特性的景點(diǎn)提煉出來,以適應(yīng)游客在時(shí)間上的需要。
3.酒店應(yīng)以服務(wù)質(zhì)量為關(guān)鍵。黃金周的取消對酒店業(yè)來說沖擊相對要小很多。尤其是以城市為主要業(yè)務(wù)的酒店,大部分的商務(wù)客人已經(jīng)成了固定客源,所以,取消五一黃金周,對這類酒店沒有太大的影響,反而能減緩假日帶來的重負(fù)。與城市酒店不同,景區(qū)酒店的客流量就絕大部分由景點(diǎn)的客流量來決定,所以,這類酒店應(yīng)該做的是如何提高服務(wù)質(zhì)量,旺季時(shí)保持服務(wù)水平,淡季時(shí)努力開拓新客源,并及時(shí)對設(shè)施設(shè)備進(jìn)行保養(yǎng),這才是此類酒店本身生存的關(guān)鍵。
4.城市休閑產(chǎn)品應(yīng)走多樣化、個(gè)性化方向發(fā)展。由于中短假期以及分散式帶薪假期的出現(xiàn)、休假日總量的增多,消費(fèi)者的消費(fèi)模式會發(fā)生巨大變化,休閑活動會在人們生活中占據(jù)越來越大的比例。同時(shí),休閑產(chǎn)品的消費(fèi)者愈來愈趨于理性,追求產(chǎn)品和生活的高品質(zhì),因此城市休閑產(chǎn)品應(yīng)走多樣化、個(gè)性化的道路,滿足消費(fèi)者需求的同時(shí),建立企業(yè)或產(chǎn)品的品質(zhì)之路。
5.完善帶薪休假制度,推行休假匯率制。帶薪休假必須建立在勞動生產(chǎn)率提高的基礎(chǔ)之上。正如周工作時(shí)間的減少一樣,帶薪休假制度的推行必須考慮到社會的承受力,建立在勞動生產(chǎn)率提高的基礎(chǔ)之上。目前國家通過法律規(guī)定的帶薪休假制度,只是制定了帶薪假日的指導(dǎo)性最低標(biāo)準(zhǔn)。企業(yè)可以根據(jù)實(shí)際情況決斷,可長可短,但是不能低于最低標(biāo)準(zhǔn)。政府還可以通過制定不同的優(yōu)惠政策對帶薪假期加以調(diào)控,如果企業(yè)不實(shí)行,不僅享受不到任何優(yōu)惠,還必須受到法律制裁。很多西方國家或地區(qū)的帶薪假期有很多是建立在勞資雙方集體協(xié)議的基礎(chǔ)上,而不是政府的強(qiáng)制規(guī)定,政府在其間扮演的是引導(dǎo)鼓勵(lì)的角色,這是很值得借鑒的地方。
此外,還可以推行休假匯率制,使帶薪假日的享受隨時(shí)段的不同而有不同。旅游旺季休假1天的“匯率”低于旅游淡季休假1天的“匯率”,即旅游旺季休假能享受的天數(shù)少于淡季休假的天數(shù)。當(dāng)然,這也可以延伸到公共假期,如果人們不享受公共節(jié)假日,除了要求經(jīng)濟(jì)上的補(bǔ)償外,也可用時(shí)間上的補(bǔ)償來代替,這種補(bǔ)償主要就是通過“休假匯率制”來執(zhí)行。企業(yè)可以為不選擇在這些節(jié)假日休假的職工提供更多的帶薪假日的補(bǔ)償。通過這樣的政策措施,就能夠引導(dǎo)民眾權(quán)衡,盡量緩解時(shí)間上的集中性。
參考文獻(xiàn):
[1]王興斌:中國休閑度假旅游的必由之路:從“黃金周”到帶薪休假[J].旅游學(xué)刊,第17卷2002年第4期
一、我國實(shí)施帶薪休假制度的障礙
帶薪休假是西方發(fā)達(dá)國家已經(jīng)實(shí)行一個(gè)半世紀(jì)之久的職工休假度。但在我國具體的實(shí)施過程中帶薪休假制度卻仍然面臨著諸多因素的制約。
1.帶薪休假觀念因素的制約
帶薪休假制度在世界得到了一定的普及，但是帶薪休假制度在我國的推行仍有一定的阻力。從企業(yè)內(nèi)帶薪休假制度的實(shí)施主體來看，帶薪休假制度的阻力來自方面：一是管理者方面，主要是考慮帶薪休假制度的實(shí)行對企業(yè)成本及生產(chǎn)的影響。所以在帶薪休假這個(gè)問題上，企事業(yè)單位都有不少的顧慮。他們寧愿用加工資、發(fā)獎金的形式來鼓勵(lì)員工放棄這一權(quán)利。另一方面，則來自被管理者方面。目前，大多數(shù)的公眾很難去主動爭取帶薪休假的權(quán)利。因?yàn)樵诩ち业氖袌龈偁幭?，他們一方面害怕休假會使他們喪失工作機(jī)會，另一方面他們也愿意用加班發(fā)工資的方式來“出售假期”。
2.帶薪休假的法律不健全
帶薪年休假作為勞動者一項(xiàng)重要的休息權(quán)，自從20世紀(jì)以來已在世界各國普遍實(shí)行。在1950年初，我國也曾試行過假期為每年12天的年休假制度，但限于國家政治經(jīng)濟(jì)條件未能堅(jiān)持貫徹。1991年下發(fā)的《關(guān)于職工休假問題的通知》以及1995年1月1日實(shí)施的《中華人民共和國勞動法》以法律形式確定了我國職工的帶薪年休假。
然而從以上的法律、法規(guī)中我們不難看出，這些規(guī)定是相當(dāng)籠統(tǒng)的，其中多用“自行規(guī)定”、“具體辦法由國務(wù)院規(guī)定”等詞句留下了大片的法律空白，如它雖然規(guī)定了勞動者擁有這項(xiàng)權(quán)利，但沒有規(guī)定保護(hù)到何種程度，也沒有明確違反此項(xiàng)規(guī)定的懲罰措施等等，而且這些法律法規(guī)之間往往缺少協(xié)調(diào)，更無具體的配套措施及實(shí)施辦法。
3.帶薪休假的監(jiān)控力度不夠
在中國, 《勞動法》的貫徹與實(shí)施還沒有真正做到有效和有力, 《勞動法》雖然賦予了勞動者帶薪休假的權(quán)利, 卻因缺乏細(xì)化規(guī)定而留下了大片空白。在現(xiàn)行的法律中也缺少對違反帶薪休假權(quán)利的處罰規(guī)定。行政管理部門也無具體的處罰規(guī)定，工會組織在法律法規(guī)無具體規(guī)定的前提下也無法發(fā)揮社會組織的監(jiān)督職能。因此，在這種情況下, 各個(gè)單位制定本單位休假制度的靈活性就比較大, 而關(guān)于休假具體條款的規(guī)定也不盡相同, 如此一來, 員工與組織就發(fā)生了矛盾, 出現(xiàn)了“休假難”這一問題。
二、應(yīng)對我國帶薪休假推行障礙的策略
1.加強(qiáng)宣傳，使帶薪休假觀念深入人心
首先，要幫助員工樹立休息權(quán)是勞動者基本權(quán)利這一意識，要求員工能夠維護(hù)自己的合法權(quán)益，主動爭取休假權(quán)利。國家可以通過宣傳片、電視談話節(jié)目以及印刷宣傳冊等方式來宣傳帶薪休假制度，要讓勞動者認(rèn)識到帶薪休假是《勞動法》中規(guī)定的勞動者的一項(xiàng)重要權(quán)利。在國外，如果勞動者的休息權(quán)受到侵犯，他們通常會非常主動地捍衛(wèi)這一權(quán)利。而在國內(nèi)，不少勞動者經(jīng)常以“工作上擠不出時(shí)間”、“領(lǐng)導(dǎo)不休假，自己不好意思休”等為理由主動放棄。其次，要幫助組織樹立正確觀念，使其認(rèn)識到休假是舒緩員工壓力的直接有效通道。組織可以通過建立員工支持計(jì)劃服務(wù)員工，幫助員工舒緩壓力，使他們能夠時(shí)刻保持高度的工作熱情，投身到工作中去，有利于企事業(yè)工作效益的提高。
2.加強(qiáng)立法，使帶薪休假制度成為一項(xiàng)法律制度
確定帶薪年休假享受的期限。我國在制定帶薪年休假的實(shí)施細(xì)則時(shí)，可參照國際勞工大會的規(guī)定，也可參照其它各國的帶薪年休假的規(guī)定，結(jié)合我國的國情，確立勞動者每年享有的最低的休假時(shí)間，以便把我國的帶薪休假制度落到實(shí)處；勞動者申請的提出和批準(zhǔn)，帶薪年休假的實(shí)現(xiàn)應(yīng)尊重勞動者的意愿，以勞動者提出的申請期限為準(zhǔn)，原則上只要勞動者提出申請，用人單位應(yīng)予批準(zhǔn)。當(dāng)然用人單位有權(quán)對部分勞動者的休假日期予以變更，如處于關(guān)鍵崗位的勞動者申請的享受帶薪休假的期間，對用人單位的經(jīng)營將造成重大影響，在此情況下用人單位亦應(yīng)有權(quán)予以變更；帶薪年休假代替、推遲的問題，許多國家的勞動法都明確規(guī)定，享受年休假是勞動者一項(xiàng)不容剝奪也不許放棄的重要休息權(quán)，以支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償來代替年休假被認(rèn)為是違法行為。用人單位有義務(wù)根據(jù)勞動者要求和生產(chǎn)經(jīng)營的需要適當(dāng)安排年休假，一般不允許推遲到下一年享受。
3.加強(qiáng)執(zhí)法，使帶薪休假制度變成一項(xiàng)常規(guī)制度
首先，依法休假，逐步落實(shí)休假制度，公眾的休假應(yīng)均以法律規(guī)定為準(zhǔn)，不經(jīng)法定程序不得隨意更改。在通常情況下，不通過行政命令手段影響公眾的休假時(shí)間安排。以法律保障帶薪休假制度的實(shí)施，這是促進(jìn)建立帶薪休假福利體系的最關(guān)鍵因素；其次，帶薪休假制度的推行應(yīng)該從政府各部門開始，同時(shí)，政府還應(yīng)該提供財(cái)政及稅收等方面的支持；再次，加強(qiáng)勞動者保護(hù)組織對帶薪休假的社會監(jiān)督，工會是代表勞動者利益的組織，要爭取帶薪休假這樣的權(quán)利，工會才有足夠強(qiáng)大的實(shí)力。有助于保證勞動者帶薪休假福利的實(shí)現(xiàn)，并在權(quán)利被侵犯時(shí)對其及時(shí)予以救濟(jì)，也有利于對資方進(jìn)行實(shí)時(shí)的監(jiān)督，并對違反制度的資方進(jìn)行舉報(bào)，使之得到懲治。最后，加強(qiáng)違法的處罰，由國務(wù)院制定具體的關(guān)于帶薪休假的行政法規(guī)，并且應(yīng)明文規(guī)定：機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位不執(zhí)行帶薪休假制度的，勞動人事主管部門對該單位責(zé)任人給予行政處分，工商行政管理機(jī)關(guān)對違法企業(yè)給予行政處罰。
三、推行帶薪休假制度，促進(jìn)我國旅游業(yè)的飛速發(fā)展
1.推行帶薪休假制度可以減弱旅游活動的季節(jié)性
“黃金周”的出現(xiàn)，使資源保護(hù)、接待能力、服務(wù)質(zhì)量、安全管理很難得到保證，各景點(diǎn)在“黃金周”面臨巨大的工作壓力。旅游企業(yè)和景區(qū)景點(diǎn)在此期間多處于應(yīng)急狀態(tài)，應(yīng)急之后則又需要漫長的調(diào)整期，導(dǎo)致人力和資源的較大浪費(fèi)。推行帶薪休假制度可以使集中的旅游流分散在一年的不同時(shí)間，有效地解決了“黃金周”帶來的負(fù)面影響問題。
實(shí)行帶薪休假制度,可以減弱旅游活動的季節(jié)性,消除由“黃金周”引起的供求矛盾。保持旅游地的合理容量,有利于旅游資源、環(huán)境和生態(tài)的保護(hù),有利于服務(wù)質(zhì)量的保證和提高,可使旅游者獲得最大限度的旅游享受。
2.推行帶薪休假制度有利于傳統(tǒng)文化的弘揚(yáng)
2008年1月我國已經(jīng)開始實(shí)施《職工帶薪年休假條例》，取消了“五一黃金周制度”,取而代之的是增加中秋節(jié)、端午節(jié)、清明節(jié)為法定假日?！稐l例》中規(guī)定連續(xù)工作一年以上的職工有帶薪休假的權(quán)利。這不但能緩解“黃金周制度”帶來的一系列負(fù)面影響，而且還有利于民族傳統(tǒng)文化的弘揚(yáng)。近幾年以來，由于民族傳統(tǒng)的節(jié)日沒有休假，因而，人們只能休三個(gè)黃金周和雙休日，傳統(tǒng)節(jié)日被忽略，這不利于傳統(tǒng)文化的弘揚(yáng)。
而推行帶薪休假制度，一方面，帶薪假期可以使公民有時(shí)間來遍訪祖國的大好河山，解開“名勝名山”情結(jié)，培養(yǎng)旅游者每年出游的習(xí)慣。另一方面，人們可以利用帶薪假期來放松身心，借此機(jī)會來參加形式多樣的紀(jì)念活動，比如祭孔大典、滿清文化節(jié)等，同時(shí)這又不失為一個(gè)全民教育的好機(jī)會，可以借此時(shí)機(jī)向公民介紹中國悠久的歷史和燦爛的文化以及關(guān)于傳統(tǒng)節(jié)日的優(yōu)美傳說。
3.推行帶薪休假制度有利于貫徹“以人為本”發(fā)展觀
節(jié)假日的設(shè)計(jì)就應(yīng)該“以人為本”，應(yīng)該尊重人的生活規(guī)律和文化本身的規(guī)律， “黃金周”在人們的生理和心理上，容易造成一種大干大休、大起大伏、大起大落的循環(huán)狀態(tài)，既不利于休息，也不利于勞動。實(shí)行帶薪休假說明了黨和政府堅(jiān)持了以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，兌現(xiàn)了“把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益作為我們一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。同時(shí)，從“以人為本”的觀點(diǎn)來看，實(shí)行帶薪休假制度后，人們可以根據(jù)自己的喜好，將旅游活動安排在方便的時(shí)間進(jìn)行， 推動個(gè)人更有選擇空間的帶薪年休假制度，讓公眾享有必要的、真正的休息權(quán)，不僅是公民權(quán)利的體現(xiàn)，更可起到旅游經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展劑的作用。
中圖分類號：D922．67 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-4161（2012）06-0135-04
實(shí)踐中，以煤炭、石油、天然氣為核心的能源礦產(chǎn)資源在相當(dāng)長的一段時(shí)期里仍將是整個(gè)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持或制約因素。能源礦業(yè)權(quán)有償取得制度（本文中所說有償取得僅指從能源礦產(chǎn)資源所有權(quán)人處初次取得）的改革一直是經(jīng)濟(jì)學(xué)界的熱點(diǎn)問題之一，具體怎樣改，首先應(yīng)從能源礦業(yè)權(quán)有償取得對價(jià)予以分析。能源礦業(yè)權(quán)有償取得對價(jià)是相對于劃撥等礦業(yè)權(quán)無償取得方式而言，礦業(yè)權(quán)人通過出讓這種有償取得手段從所有權(quán)人——國家的控制中獲得礦業(yè)權(quán)時(shí)所要支付的對價(jià)，包括礦業(yè)權(quán)價(jià)款、探礦權(quán)與采礦權(quán)使用費(fèi)、探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費(fèi)等民事易款項(xiàng)，是礦業(yè)權(quán)從礦產(chǎn)資源所有權(quán)中分離形成獨(dú)立權(quán)利的前提。礦產(chǎn)資源的國家所有性質(zhì)體現(xiàn)于我國《憲法》第9條、《民法通則》第81條和《礦產(chǎn)資源法》第3條規(guī)定。然而，能源礦產(chǎn)資源領(lǐng)域從單極利用發(fā)展到多極利用，國家只對能源礦產(chǎn)資源保留了抽象的支配力。國家在礦產(chǎn)資源開發(fā)的商品交換性的活動中的利益，同樣是其作為礦產(chǎn)資源所有人依法所享有的合法利益，礦業(yè)權(quán)人向國家通過支付對價(jià)始取得礦業(yè)權(quán)，《物權(quán)法》第三編用益物權(quán)編第123條規(guī)定：“依法取得的探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)和使用水域、灘涂從事養(yǎng)殖、捕撈的權(quán)利受法律保護(hù)。”由此將礦業(yè)權(quán)納入用益物權(quán)體系中，然而與普通永益物權(quán)相比，礦業(yè)權(quán)是一種特殊用益物權(quán)，其特殊處首先在于能源礦產(chǎn)資源是可消耗物，會隨著礦業(yè)權(quán)的行使逐漸滅失，因此礦業(yè)權(quán)人對標(biāo)的物的處分權(quán)行使程度不同。一般用益物權(quán)僅限于對物事實(shí)上的處分，而礦業(yè)權(quán)可以在法律上行使處分權(quán)。如《礦產(chǎn)資源法》明確規(guī)定，礦業(yè)權(quán)人享有礦產(chǎn)品所有權(quán)。除國務(wù)院規(guī)定由指定的單位統(tǒng)一收購的礦產(chǎn)品外，采礦權(quán)人可以將礦產(chǎn)品按其意圖銷售。其次還在于能源礦產(chǎn)資源關(guān)涉社會公共利益，礦業(yè)權(quán)帶有極強(qiáng)的公權(quán)色彩，在礦業(yè)權(quán)行使中始終要維護(hù)社會公共利益。因此，礦業(yè)權(quán)有償取得對價(jià)不得不體現(xiàn)這兩點(diǎn)特殊屬性。
一、礦業(yè)權(quán)有償取得對價(jià)的理論基礎(chǔ)——自然資源價(jià)值觀
能源是能轉(zhuǎn)化為人類所需能量的，存在于自然界中的物質(zhì)資源，是資源的屬概念。能源礦產(chǎn)資源所有權(quán)轉(zhuǎn)化為礦業(yè)權(quán)的法學(xué)基礎(chǔ)是物權(quán)領(lǐng)域中所有權(quán)的變革。隨著私有權(quán)利的社會化運(yùn)動，所有權(quán)從靜態(tài)意義上的管領(lǐng)支配不斷演變成一種抽象的最終支配權(quán)，權(quán)利社會化的另一層含義是使所有權(quán)人的物不斷以新的形式由不同人使用，以流通獲利，在此過程中，所有權(quán)各項(xiàng)權(quán)能不斷分裂，分化為不同的主體行使，物因多種用途的發(fā)揮而產(chǎn)生收益，原來封閉的所有權(quán)打開了固守的支配狀態(tài)，分化出不同的用益物權(quán)，而經(jīng)濟(jì)形式的不斷變革，這些權(quán)利已經(jīng)突破用益物權(quán)的范疇呈現(xiàn)出新的狀態(tài)，于是用產(chǎn)權(quán)這一概念囊括所有用益物權(quán)和因新的經(jīng)濟(jì)形式而衍生出的權(quán)利。產(chǎn)權(quán)的概念盡管來源于經(jīng)濟(jì)學(xué)，但卻已為法學(xué)領(lǐng)域吸納，在產(chǎn)權(quán)的框架中，所有權(quán)是母權(quán)，而其權(quán)利是所有權(quán)社會化的產(chǎn)物，是在所有權(quán)母體內(nèi)分化的物的利用權(quán)。當(dāng)實(shí)現(xiàn)權(quán)利分化時(shí)需要付出對價(jià)。這一對價(jià)若出于自愿，可任由雙方協(xié)議出一個(gè)合理的價(jià)格，但國家的能源礦產(chǎn)資源所有權(quán)卻因礦產(chǎn)資源的公共財(cái)產(chǎn)屬性，不能由所有權(quán)人按照意愿索要對價(jià)，其必須有相應(yīng)的價(jià)值理論作為支持。這就要追溯到自然資源價(jià)值理論。關(guān)于自然資源的價(jià)值，理論界主要有以下幾種觀點(diǎn)：1．經(jīng)哲學(xué)的自然資源的價(jià)值觀。認(rèn)為自然資源沒有價(jià)值。價(jià)值是凝結(jié)在商品中的無差別的一般人類勞動。價(jià)值的來源是一般人類勞動，因此，未凝結(jié)人類抽象勞動的物也不具有價(jià)值。那么，未凝結(jié)人類勞動的自然資源，顯然不具有價(jià)值。2．西方效用價(jià)值觀。這種觀點(diǎn)是從物品滿足人的欲望能力或人對物品效用的主觀心理評價(jià)角度來解釋價(jià)值及其形成過程的經(jīng)濟(jì)理論，認(rèn)為自然資源有價(jià)值，是指將自然資源的價(jià)值歸于自然資源對人類的效用和它的稀缺性。效用價(jià)值觀將自然資源的價(jià)值歸結(jié)于自然資源對人類的效用?！拜^大的價(jià)值幾乎總是同較大的效用相適應(yīng)的，而較小的價(jià)值同較小的效用相適應(yīng)。3．自然價(jià)值論。認(rèn)為人類勞動凝結(jié)的自然資源價(jià)值是自然價(jià)值和凝結(jié)于其上的勞動價(jià)值的統(tǒng)一體，資源自身屬性和規(guī)律是其價(jià)值的直接源泉，人類勞動則是其價(jià)值的間接源泉。
以上幾種觀點(diǎn)僅以人類社會的經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心，以自然對人的貢獻(xiàn)為基點(diǎn)來認(rèn)識自然資源價(jià)值的，沒有站在社會經(jīng)濟(jì)再生產(chǎn)、自然資源再生產(chǎn)以及環(huán)境三者之間的協(xié)調(diào)關(guān)系角度分析自然資源價(jià)值構(gòu)成，沒有揭示出自然資源價(jià)值構(gòu)成與自然資源再生產(chǎn)、生態(tài)系統(tǒng)的自我恢復(fù)及吸納能力之間的關(guān)系。在這樣一個(gè)能源資源匱乏，以往工業(yè)文明下的粗放式生產(chǎn)方式難以維續(xù)人類社會發(fā)展的時(shí)代，唯有可持續(xù)發(fā)展的自然資源價(jià)值觀才能指導(dǎo)能源礦產(chǎn)資源生產(chǎn)開發(fā)和流轉(zhuǎn)等實(shí)踐活動。此種觀點(diǎn)提出自然資源不僅具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值，也具有生態(tài)價(jià)值和環(huán)境價(jià)值。在具體構(gòu)成上，自然資源價(jià)值可分為天然價(jià)值（產(chǎn)權(quán)價(jià)值）、人工價(jià)值（勞動價(jià)值）和代際補(bǔ)償價(jià)值（不可再生價(jià)值），外部補(bǔ)償價(jià)值（包括生態(tài)價(jià)值和環(huán)境價(jià)值）。以這種理論形成的價(jià)值符合能源礦產(chǎn)資源的多功能性和多價(jià)值性，將資源開發(fā)和生態(tài)保護(hù)結(jié)合起來，更利于進(jìn)入后工業(yè)時(shí)代人類、資源、環(huán)境之間關(guān)系的良性互動與發(fā)展。因此，在此種價(jià)值理論之上形成能源礦業(yè)權(quán)有償取得對價(jià)更為合理。
二、我國能源礦業(yè)權(quán)有償取得對價(jià)的法律制度現(xiàn)狀。
廣義的能源礦產(chǎn)法律體系由能源基本法、礦產(chǎn)資源法、各單行能源法律（以煤炭法、電力法、石油天然氣法、原子能法、節(jié)約能源法、可再生能源法、能源公用事業(yè)法為“七個(gè)柱子”）、能源行政法規(guī)（電力供應(yīng)與使用條例、石油地質(zhì)勘探損害補(bǔ)償辦法）、規(guī)章、地方性法規(guī)等共同組成。然而，能源法律對能源產(chǎn)品價(jià)格尚有所規(guī)定，如《能源法》草案88條規(guī)定：具備市場競爭條件的能源產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格，實(shí)行市場調(diào)節(jié)價(jià)。而關(guān)于礦業(yè)權(quán)價(jià)款的相關(guān)規(guī)定則要從礦產(chǎn)資源類法律中尋找依據(jù)。當(dāng)前關(guān)于能源礦業(yè)權(quán)價(jià)款的法律依據(jù)散見于《礦產(chǎn)資源法》、《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》、《礦業(yè)權(quán)出讓管理暫行規(guī)定》、《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理規(guī)定》和《探礦權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)和價(jià)款管理辦法》等。具體而言，能源礦業(yè)權(quán)對價(jià)包括以下主要內(nèi)容。
第一，礦業(yè)權(quán)價(jià)款。包括采礦權(quán)價(jià)款和探礦權(quán)價(jià)款，是國家將其出資勘查形成的礦產(chǎn)地、礦業(yè)權(quán)空白地的礦業(yè)權(quán)出讓給礦業(yè)權(quán)申請人時(shí)：按規(guī)定向礦業(yè)權(quán)申請人收取的價(jià)款。根據(jù)《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》和《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》的規(guī)定，對于申請國家出資勘查并已經(jīng)探明礦產(chǎn)地的區(qū)塊的探礦權(quán)。采礦權(quán)的，礦業(yè)權(quán)申請人應(yīng)當(dāng)繳納探礦權(quán)價(jià)款。但有些地方規(guī)定，對于不需或只需進(jìn)行簡單地質(zhì)工作即可開采的非國家出資勘查形成的礦產(chǎn)地、礦業(yè)權(quán)空白地以及依法收歸國有的礦產(chǎn)地，申請人也需要交納相應(yīng)的探礦權(quán)、采礦權(quán)價(jià)款。第二，探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費(fèi)。根據(jù)《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》的規(guī)定，探礦權(quán)使用費(fèi)按照年度計(jì)算，逐年繳納，但是最高不得超過每平方公里每年500元。根據(jù)《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》規(guī)定，采礦權(quán)申請人應(yīng)當(dāng)繳納采礦權(quán)使用費(fèi)。采礦權(quán)使用費(fèi)按照礦區(qū)范圍的面積逐年繳納，標(biāo)準(zhǔn)為每平方公里每年1 000元。第三，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)或礦區(qū)使用費(fèi)?！吨腥A人民共和國礦產(chǎn)資源法》第5條規(guī)定：‘國家實(shí)行探礦權(quán)、采礦權(quán)有償取得的制度……開采礦產(chǎn)資源，必須按照國家有關(guān)規(guī)定繳納資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)。1994年第150號國務(wù)院令《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理規(guī)定》第1條規(guī)定：為了保障和促進(jìn)礦產(chǎn)資源的勘查、保護(hù)與合理開發(fā)，維護(hù)國家對礦產(chǎn)資源的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，根據(jù)《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》的有關(guān)規(guī)定，制定本規(guī)定。從以上規(guī)定中可見，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)表示的是所有者權(quán)益。礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)按照下列方式計(jì)算；征收礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)金額=礦產(chǎn)品銷售收入×補(bǔ)償費(fèi)費(fèi)率x開采回采率系數(shù)。石油、天然氣、煤炭、煤層氣的補(bǔ)償費(fèi)率是1％。礦區(qū)使用費(fèi)是對開采海洋石油的中外企業(yè)和中外合作開采石油的企業(yè)，按每個(gè)油氣天日歷年度油氣總產(chǎn)量和費(fèi)率征收。對于已繳納礦區(qū)使用費(fèi)的企業(yè)，不再繳納礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)，并暫不收資源稅。可見礦區(qū)使用費(fèi)是對含有外方因素的石油企業(yè)征收的相當(dāng)于礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)和資源稅作用的費(fèi)用。第四，礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)費(fèi)用。在申請采礦證時(shí)，采礦權(quán)申請人應(yīng)按照要求繳存礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金。2009年，國土資源部頒發(fā)的《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》第2條規(guī)定：因礦產(chǎn)資源勘查開采等活動造成礦區(qū)地面塌陷、地裂縫、崩塌、滑坡，含水層破壞，地形地貌景觀破壞等’的預(yù)防和治理恢復(fù)，適用本規(guī)定。第18條規(guī)定采礦權(quán)人應(yīng)當(dāng)依照國家有關(guān)規(guī)定，繳存礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金，其繳存標(biāo)準(zhǔn)和繳存辦法，按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定執(zhí)行。礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金的繳存數(shù)額，不得低于礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)所需費(fèi)用。礦山地質(zhì)環(huán)境保證金的繳存標(biāo)準(zhǔn)和繳存辦法按各省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定執(zhí)行，但是其數(shù)額不得低于礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)所需費(fèi)用。第19條則規(guī)定在采礦權(quán)人礦山建設(shè)完成后，依照要求履行礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)義務(wù)的，可以向國土資源主管部門申請驗(yàn)收，驗(yàn)收合格后，由主管部門返還保證金及孳生利息。如果驗(yàn)收未達(dá)到治理恢復(fù)目標(biāo)的，不予返還保證金。保證金只是履行礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)義務(wù)的財(cái)務(wù)保障。具體的費(fèi)用從保證金中折抵。第五，生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)。生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶话惆ㄉ?、草原、濕地、礦產(chǎn)資源開發(fā)、海洋、流域和生態(tài)功能區(qū)。《生態(tài)補(bǔ)償條例》（以下簡稱為“條例”）的起草工作已被列為國務(wù)院2011年立法工作計(jì)劃三類需要積極研究論證的項(xiàng)目?！皸l例”草案規(guī)定所謂生態(tài)補(bǔ)償是指國家、各級人民政府以及其他生態(tài)受益者給予生態(tài)保護(hù)建設(shè)者因其保護(hù)生態(tài)的投入或失去可能的發(fā)展機(jī)會而進(jìn)行的補(bǔ)償。生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用于生態(tài)環(huán)境的保護(hù)、治理與恢復(fù)。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是當(dāng)前我國最主要的生態(tài)補(bǔ)償途徑，巨額的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金為西部生態(tài)補(bǔ)償提供了很好的資金基礎(chǔ)。但是，生態(tài)補(bǔ)償還沒有成為財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的重點(diǎn)?，F(xiàn)在各省、自治區(qū)都已開始征收生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)，但僅僅將生態(tài)損失限制在水土流失范圍內(nèi)，如陜西于2009年1月1日實(shí)施《陜西省煤炭石油天然氣資源開采水土流失補(bǔ)償費(fèi)征收使用管理辦法》，該“辦法”第2條規(guī)定，凡在本省行政區(qū)域內(nèi)從事煤炭、石油、天然氣資源開采的企業(yè)，應(yīng)根據(jù)本辦法規(guī)定繳納水土流失補(bǔ)償費(fèi)，第4條規(guī)定了煤炭、石油、天然氣資源開采企業(yè)水土流失補(bǔ)償費(fèi)的計(jì)征標(biāo)準(zhǔn)。具體用途根據(jù)關(guān)于修訂《陜西省煤炭石油天然氣資源開采水土流失補(bǔ)償費(fèi)征收使用管理辦法實(shí)施細(xì)則》有關(guān)問題的通知主要在以下幾方面：水土保持預(yù)防保護(hù)、重點(diǎn)治理、生態(tài)修復(fù)及沉陷區(qū)治理等項(xiàng)目投資；水土保持項(xiàng)目的配套和補(bǔ)助資金；水土流失補(bǔ)償費(fèi)征管工作業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)；省政府確定的與水土保持生態(tài)環(huán)境治理有關(guān)的其他支出。第六，能源礦產(chǎn)資源稅收。目前主要體現(xiàn)為資源稅。根據(jù)2011年11月1日實(shí)施的修訂后的《資源稅暫行條例》的規(guī)定，資源稅繳納范圍為原油、天然氣、煤炭、其他非金屬礦原礦、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦和鹽等七種，原油、天然氣的資源稅將從現(xiàn)行的從量計(jì)征改為從價(jià)計(jì)征，稅率為5％。煤炭等其他五類稅目的資源稅則沿襲了從量計(jì)征的模式，焦煤等稅額標(biāo)準(zhǔn)有所提高。新公布的《資源稅稅目稅率明細(xì)表》將焦煤單列，規(guī)定每噸焦煤需要交納的資源稅為8元，其他煤炭的稅額標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)省份的不同略有差異。第七，行政事業(yè)性收費(fèi)，包括勘察登記費(fèi)和開采登記費(fèi)。根據(jù)《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》規(guī)定，“辦理勘查登記手續(xù)，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定繳納登證費(fèi)。”按照《價(jià)費(fèi)字[1992]251號》規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)勘查項(xiàng)目的不同，一般礦產(chǎn)勘查登記費(fèi)數(shù)額為50元～100元，同時(shí)，“辦理采礦登記手續(xù)，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定繳納登記費(fèi)?！睂τ诘V山企業(yè)進(jìn)行變更而換領(lǐng)采礦證的，均收費(fèi)100元。第八，石油特別收益金。按我國《石油特別收益金征收管理辦法》規(guī)定，銷售國產(chǎn)原油價(jià)格超過一定水平所獲得的超額收入按比例征收收益金。石油特別收益金實(shí)行5級超額累進(jìn)從價(jià)定率計(jì)征。第九，地方特別征收的非稅費(fèi)用。例如，山西省于2007年起向煤炭開采企業(yè)征收的煤炭可持續(xù)發(fā)展基金和煤礦轉(zhuǎn)產(chǎn)發(fā)展基金。第十，因礦山開采而需繳納的其他費(fèi)用。
我國現(xiàn)有的能源礦業(yè)權(quán)有償取得對價(jià)無法完全體現(xiàn)能源礦產(chǎn)資源出讓成本，而且有些收費(fèi)性質(zhì)界定不清。首先從構(gòu)成成本看，體現(xiàn)產(chǎn)權(quán)價(jià)值的資源補(bǔ)償費(fèi)費(fèi)率偏低，僅為l％，顯然低于發(fā)達(dá)國家10％的普遍水平；而且礦業(yè)權(quán)取得價(jià)款缺乏代際補(bǔ)償價(jià)值體現(xiàn)；生態(tài)價(jià)值補(bǔ)償制度尚處于地方試行階段，還很不成熟，生態(tài)補(bǔ)償理論依據(jù)、補(bǔ)償范圍、費(fèi)用征收和生態(tài)損害評估等都缺乏成熟的理論。其次，各種構(gòu)成要素性質(zhì)不明晰。《礦產(chǎn)資源法》第5條規(guī)定：國家實(shí)行探礦權(quán)、采礦權(quán)有償取得的制度……開采礦產(chǎn)資源，必須按照國家有關(guān)規(guī)定繳納資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)。此規(guī)定意味著資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)是探礦權(quán)、采礦權(quán)有償取得這種民事性質(zhì)的交易成本構(gòu)成。然而，國土資發(fā)．[2004]97號《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)探礦權(quán)采礦權(quán)價(jià)款管理的通知》第1條規(guī)定：價(jià)款是國家依法出讓探礦權(quán)采礦權(quán)取得的收入，包括以行政審批方式出讓探礦權(quán)采礦權(quán)取得的全部收入和以招標(biāo)拍賣掛牌等方式出讓探礦權(quán)采礦權(quán)并按照成交確認(rèn)書或出讓合同等取得的全部收入。以出讓方式為例，出讓是市場經(jīng)濟(jì)下國家作為民事主體讓與其部分權(quán)能成就用益物權(quán)的主要方式，出讓收入顯然應(yīng)理解為能源礦業(yè)權(quán)取得對價(jià)中民事性質(zhì)交易費(fèi)用。這就與前文中資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)的性質(zhì)發(fā)生了混淆，以致一些學(xué)者認(rèn)為這兩者都是礦業(yè)權(quán)人為成就其礦業(yè)權(quán)而向所有權(quán)人支付的民事性質(zhì)費(fèi)用。而且，按《礦產(chǎn)資源法》第5條的規(guī)定，資源稅也是國家基于所有權(quán)人的身份而獲得的民事性質(zhì)收入。顯然作為國家行政權(quán)力主體基于地位無償強(qiáng)制性征收的稅收不符合這一性質(zhì)，且資源稅收入全部留給地方，不能出體現(xiàn)對礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)的補(bǔ)償。
三、我國能源礦業(yè)權(quán)有償取得對價(jià)發(fā)展思考
如前所述，我國相關(guān)法律關(guān)于能源礦業(yè)權(quán)有償取得對價(jià)的規(guī)定寥寥幾條，兼之價(jià)格研究的專業(yè)性特征，使這一課題偏向于經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)研究，在法律研究領(lǐng)域中相對空白。然而打破學(xué)科疆域，將其他學(xué)科成果延伸到法學(xué)領(lǐng)域并轉(zhuǎn)化為法律實(shí)踐，卻是學(xué)科理論發(fā)展的必然趨勢。
（一）實(shí)現(xiàn)能源礦業(yè)權(quán)有償取得對價(jià)規(guī)范的系統(tǒng)化
如前文所述，關(guān)于能源礦業(yè)權(quán)有償取得制度散見于各辦法條例中，內(nèi)容零散，立法位階低，而且有償取得對價(jià)各構(gòu)成因素性質(zhì)模糊甚至沖突，不便于實(shí)踐操作，因此需要對已存的規(guī)范性文件系統(tǒng)化。解決此問題，應(yīng)采取法律編纂的形式，將現(xiàn)有的法規(guī)、規(guī)章、辦法、規(guī)定進(jìn)行審查、修改和補(bǔ)充，消除其中矛盾的內(nèi)容，增加新的內(nèi)容，以形成有內(nèi)在聯(lián)系的、和諧的統(tǒng)一體。具體而言，應(yīng)該在現(xiàn)有礦產(chǎn)資源法中就能源礦業(yè)權(quán)有償取得加以專章規(guī)定，這樣不僅使能源礦業(yè)權(quán)有償取得便于查詢操作，也可減少有償取得支出的制度成本，而且這部分內(nèi)容與礦業(yè)權(quán)出讓、評估交易、礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓等規(guī)定能構(gòu)成有機(jī)聯(lián)系的統(tǒng)一整體，使該法原有體系更加完整，易于確定。
中圖分類號：F592.7 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）36-0178-02
作為著名的旅游休閑度假城市，秦皇島的旅游業(yè)已有百余年的發(fā)展歷史。隨著改革開放的深入遞進(jìn)和社會主義市場經(jīng)濟(jì)體系的逐漸完善，秦皇島旅游業(yè)逐漸進(jìn)入現(xiàn)代化的發(fā)展軌道。近年來，在秦皇島“旅游立市”戰(zhàn)略的強(qiáng)力推動下，秦皇島旅游業(yè)呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展之勢，為秦皇島經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展注入了強(qiáng)大動力。然而，較之其他旅游城市，秦皇島旅游業(yè)尚存在較大的發(fā)展空間，亟待采取有效措施來提升競爭力。本文在分析秦皇島旅游業(yè)發(fā)展基本現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，提出了提升秦皇島旅游競爭力的策略途徑，以期為秦皇島旅游業(yè)發(fā)展提供有益借鑒和參考。
一、秦皇島旅游發(fā)展的基本現(xiàn)狀
1.區(qū)域位置優(yōu)越。秦皇島位于河北省東北部，地處環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)中心地帶，是東北與華北兩大經(jīng)濟(jì)區(qū)的交匯點(diǎn)、環(huán)渤海與東北亞的結(jié)合部，是中國重要港口城市和馳名中外的濱海旅游城市，被確定為國家旅游綜合改革試點(diǎn)、服務(wù)業(yè)綜合改革試點(diǎn)、創(chuàng)新型城市試點(diǎn)、公共文化服務(wù)體系示范區(qū)試點(diǎn)及河北省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展試點(diǎn)城市。2011年，河北省沿海地區(qū)發(fā)展規(guī)劃上升為國家戰(zhàn)略，河北沿海地區(qū)著力打造環(huán)渤海地區(qū)新興增長區(qū)域、京津城市功能拓展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重要承接地、全國重要的新型工業(yè)化基地、中國北方沿海生態(tài)良好的宜居區(qū)，為秦皇島旅游業(yè)持續(xù)快速發(fā)展注入了新的活力。
2.旅游資源豐富。秦皇島市旅游資源集山、河、湖、泉、瀑、洞、沙、海、關(guān)、城、港、寺、廟、園、別墅、候鳥與珍稀動植物等為一體，旅游資源類型豐富，是開展多項(xiàng)目、多層次的旅游活動，滿足不同旅游者旅游休閑的最佳場所。經(jīng)過多年開發(fā)建設(shè)，秦皇島市旅游基礎(chǔ)設(shè)施和景點(diǎn)建設(shè)步入發(fā)展快車道。逐步形成了以長城、濱海、生態(tài)為主要特色的旅游產(chǎn)品體系。旅游資源在分布上呈兩條相對平行的帶狀分布，其中在濱海帶上，有老龍頭、第一關(guān)、孟姜女廟、秦皇求仙入海處、海上運(yùn)動中心、新澳海底世界、野生動物園、鴿子窩、金山嘴、老虎石、北戴河名人別墅、聯(lián)峰山、滑沙場以及眾多的濱海浴場和各類主題公園等；在中北部山地—丘陵帶上，有三道關(guān)—九門口—義院口—界嶺口—桃林口—冷口—城子嶺口長城和沿長城一線的各處文物古跡，以長壽山、角山、燕塞湖、祖山、背牛頂、天馬山、碣石山、十里葡萄長廊、孤竹國文化遺址等。這些資源為秦皇島旅游業(yè)發(fā)展提供了得天獨(dú)厚的優(yōu)勢。
3.政策環(huán)境良好?！逗颖笔÷糜螛I(yè)“十二五”規(guī)劃綱要》提出，到2020年，將河北省建設(shè)成為中國著名的休閑、度假和觀光旅游目的地，旅游產(chǎn)業(yè)規(guī)模、質(zhì)量和效益達(dá)到旅游強(qiáng)省發(fā)展水平。作為河北省旅游龍頭城市的秦皇島，在2009年出臺了《關(guān)于實(shí)施旅游立市戰(zhàn)略、加快旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的決定》，率先在河北省實(shí)施旅游立市的發(fā)展戰(zhàn)略，《河北省環(huán)京津休閑旅游產(chǎn)業(yè)帶發(fā)展規(guī)劃（2008—2020）》和《河北省旅游業(yè)“十二五”規(guī)劃綱要》多次提出要把秦皇島建設(shè)成為國際旅游名城。2010年秦皇島被確定為全國首批四個(gè)旅游綜合改革試點(diǎn)城市之一。2011年秦皇島旅游總收入172.84億元，增長17.3%。“十二五”期間，秦皇島將以休閑、度假、健身旅游為龍頭，建設(shè)河北現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的先行區(qū)，整體打造“國際旅游名城”。
4.發(fā)展勢頭明顯。盡管受2008年國際金融危機(jī)的影響，秦皇島旅游各項(xiàng)接待指標(biāo)出現(xiàn)滑坡，但并沒有從整體上影響秦皇島旅游業(yè)良好的發(fā)展勢頭。2008年1—11月份，共接待國內(nèi)外游客1 223.4萬人次，旅游總收入71.37億元。2010年接待國內(nèi)外游客突破1 880萬人次，實(shí)現(xiàn)旅游總收入147億元。2011年秦皇島市旅游市場呈現(xiàn)異?；鸨跋螅笆畟€(gè)月全市接待游客2 056萬人次，比2010年全年1 880萬人次高出9.4個(gè)百分點(diǎn)；旅游創(chuàng)匯13 093.42萬美元，實(shí)現(xiàn)旅游總收入166.31億元，同比分別增長15.5%和19.3%，各項(xiàng)指標(biāo)均創(chuàng)歷史最高紀(jì)錄。2012年秦皇島市政府以旅游立市百項(xiàng)工程為抓手，力爭接待游客達(dá)到2 300萬人次，旅游總收入突破200億元。從歷年數(shù)據(jù)可以看出，秦皇島旅游業(yè)在今后發(fā)展中將呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的態(tài)勢。
5.整體實(shí)力偏弱。優(yōu)越的區(qū)域位置、豐富的旅游資源、良好的政策環(huán)境和明顯的發(fā)展勢頭構(gòu)成秦皇島旅游業(yè)發(fā)展的特色優(yōu)勢和基本特征，但與國內(nèi)其他旅游城市，特別是首批沿海開放城市相比，秦皇島旅游業(yè)還存在一定的不足，具體表現(xiàn)為：沒有形成規(guī)?；陌l(fā)展態(tài)勢，分散經(jīng)營較為明顯，沒有充分挖掘旅游資源優(yōu)勢；旅游季節(jié)性反差較大，尚未形成淡旺季之間的旅游銜接鏈；旅游品牌力有待挖掘和提升，旅游環(huán)境的寬松度有待提升，基礎(chǔ)實(shí)施建設(shè)急需完善；旅游從業(yè)人員素質(zhì)整體水平偏低，專業(yè)的旅游從業(yè)者不足，在很大程度上影響消費(fèi)者的滿意度；缺乏專門的旅游研究機(jī)構(gòu)，高水平、指導(dǎo)意義強(qiáng)的旅游研究成果偏少，不能夠有效指導(dǎo)旅游業(yè)發(fā)展。這些問題嚴(yán)重制約秦皇島旅游業(yè)整體實(shí)力的提升和發(fā)展。
二、秦皇島旅游競爭力提升的主要策略
優(yōu)越的資源條件和政策環(huán)境為秦皇島旅游業(yè)競爭力提升奠定了良好的基礎(chǔ)。面對國內(nèi)外激烈的旅游市場競爭，僅僅憑借資源條件和政策環(huán)境始終不能夠保持持續(xù)的競爭優(yōu)勢，必須以資源條件為基礎(chǔ)，著力構(gòu)建旅游競爭力提升的策略體系，唯有此才能實(shí)現(xiàn)秦皇島旅游業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。構(gòu)建旅游競爭力提升策略體系，需要創(chuàng)新發(fā)展理念、優(yōu)化發(fā)展環(huán)境、挖掘發(fā)展資源、提升發(fā)展品牌、實(shí)施發(fā)展評價(jià)。
1.創(chuàng)新發(fā)展理念。理念是行動的先導(dǎo)，沒有科學(xué)的理念為指導(dǎo)，任何設(shè)計(jì)良好的行動都不會收到預(yù)期的目標(biāo)和效果。旅游業(yè)發(fā)展也是如此，必須要創(chuàng)新發(fā)展理念。在日漸激烈的旅游業(yè)競爭環(huán)境背景下，理念創(chuàng)新的作用表現(xiàn)得尤為突出和明顯。因此，要樹立開放發(fā)展的理念，既要推進(jìn)旅游業(yè)與相關(guān)產(chǎn)業(yè)的融合協(xié)調(diào)發(fā)展，也要推進(jìn)旅游業(yè)跨越式發(fā)展、國際化發(fā)展的戰(zhàn)略；要積極借鑒國內(nèi)外先進(jìn)的發(fā)展理念，結(jié)合秦皇島旅游業(yè)發(fā)展實(shí)際，明確自身發(fā)展的目標(biāo)和方向；要樹立市場化的發(fā)展理念，以市場為導(dǎo)向，綜合利用國內(nèi)外市場資源，借助現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和通訊設(shè)備，增強(qiáng)發(fā)展的科技性和現(xiàn)代性；要樹立協(xié)同發(fā)展的理念，重點(diǎn)做好與北京、天津、黑龍江、吉林和遼寧等省份旅游業(yè)的協(xié)同發(fā)展，也要做好與俄羅斯、韓國等國家旅游業(yè)的合作發(fā)展，從整體上提升秦皇島旅游業(yè)的品牌力和影響力。
2.優(yōu)化發(fā)展環(huán)境。良好的發(fā)展環(huán)境是秦皇島旅游業(yè)發(fā)展的重要保障。發(fā)展環(huán)境是一個(gè)復(fù)雜的有機(jī)系統(tǒng)，主要包括社會環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、政治環(huán)境、文化環(huán)境、科技環(huán)境和制度環(huán)境等，不同層面的環(huán)境相互影響、相互作用、形成合力，共同影響秦皇島旅游業(yè)的發(fā)展，任何一個(gè)層面環(huán)境的變化都會影響到秦皇島旅游業(yè)的正常有序發(fā)展。因此，就需要為圍繞發(fā)展環(huán)境的結(jié)構(gòu)體系，重點(diǎn)做好各層面環(huán)境的優(yōu)化工作。在社會環(huán)境層面，市委市政府要積極營造健康有序的社會環(huán)境，為旅游業(yè)發(fā)展奠定基礎(chǔ)；在經(jīng)濟(jì)環(huán)境層面，要積極發(fā)展與旅游業(yè)緊密相關(guān)的產(chǎn)業(yè)，做好旅游業(yè)與相關(guān)產(chǎn)業(yè)的協(xié)同發(fā)展；在政治環(huán)境層面，要營造和諧穩(wěn)定的政治環(huán)境；在文化環(huán)境層面，要培育良好的文化心理，合理引導(dǎo)文化消費(fèi)，營造積極向上的文化氛圍；在科技環(huán)境層面，要著力提升秦皇島旅游科技研發(fā)和利用水平，提高旅游業(yè)發(fā)展的科技含量和附加值；在制度環(huán)境層面，要制定和完善符合旅游業(yè)發(fā)展要求的制度規(guī)則，營造良好的制度環(huán)境，保證旅游業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展。
3.挖掘發(fā)展資源。旅游資源是旅游業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，沒有旅游資源做支撐，秦皇島旅游業(yè)很難實(shí)現(xiàn)持續(xù)發(fā)展。這種制約作用在秦皇島旅游業(yè)發(fā)展初期表現(xiàn)得較為明顯。然而，秦皇島旅游業(yè)的吸引力、整合力和滲透力也十分強(qiáng)烈，隨其持續(xù)發(fā)展，對旅游資源的依附性會逐漸式微，但這并不等于不需要挖掘旅游資源，需要跨產(chǎn)業(yè)的資源整合、跨空間的資源聚合和跨地區(qū)的資源流動?？绠a(chǎn)業(yè)的資源整合就是實(shí)現(xiàn)旅游業(yè)與相關(guān)產(chǎn)業(yè)之間的資源優(yōu)勢互補(bǔ)；跨空間的資源聚合就是積極培育秦皇島旅游資源的高度集聚，推進(jìn)秦皇島旅游產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展壯大；跨地區(qū)的資源流動就是突破秦皇島旅游業(yè)已有的發(fā)展空間，推進(jìn)秦皇島與其他省市之間旅游業(yè)的協(xié)同發(fā)展。通過跨產(chǎn)業(yè)的資源整合、跨空間的資源聚合和跨地區(qū)的資源流動，不斷實(shí)現(xiàn)秦皇島旅游業(yè)發(fā)展資源的深入利用。
4.提升發(fā)展品牌。隨著秦皇島旅游業(yè)的持續(xù)發(fā)展，逐漸形成了能夠反映和體現(xiàn)秦皇島旅游產(chǎn)品、服務(wù)和文化的標(biāo)示——旅游品牌。作為秦皇島旅游業(yè)競爭力的重要體現(xiàn)，旅游品牌只有依靠秦皇島的環(huán)境資源，形成具有特色和個(gè)性的品牌生態(tài)，才能夠?qū)崿F(xiàn)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。從這個(gè)層面上講，具有明顯的品牌是秦皇島旅游業(yè)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，也是秦皇島旅游業(yè)競爭的關(guān)鍵。因此，就需要提升秦皇島旅游業(yè)的發(fā)展品牌，具體而言：樹立品牌發(fā)展意識，增強(qiáng)品牌發(fā)展理念，培育品牌發(fā)展心理；加強(qiáng)品牌發(fā)展理論研究，成立品牌研究機(jī)構(gòu)，組織專人開展秦皇島旅游品牌發(fā)展的專項(xiàng)研究；實(shí)施品牌發(fā)展戰(zhàn)略，定期開展秦皇島旅游品牌發(fā)展評價(jià)；加強(qiáng)秦皇島旅游品牌的宣傳力度，營造秦皇島旅游品牌宣傳氛圍。
5.實(shí)施發(fā)展評價(jià)。秦皇島旅游業(yè)發(fā)展是一項(xiàng)需要人財(cái)物資源投入的系統(tǒng)工程，這些資源投入之后要產(chǎn)生出一定的績效，績效水平的高低直接反應(yīng)資源利用水平，進(jìn)而影響旅游業(yè)的發(fā)展走向。以最少的資源投入取得最大的績效收入是秦皇島旅游業(yè)發(fā)展的基本原則，然而如何把握績效收入則是首要關(guān)注的問題，這就需要實(shí)施發(fā)展評價(jià)，通過發(fā)展評價(jià)來發(fā)現(xiàn)和解決發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題，提高發(fā)展的績效性和方向性，最終達(dá)到提升秦皇島旅游業(yè)競爭力的最終目標(biāo)。
作為目前世界上最大的產(chǎn)業(yè)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)、吸納就業(yè)人口最重要的產(chǎn)業(yè)之一，旅游業(yè)在本質(zhì)上屬于資源型產(chǎn)業(yè)，其存在和發(fā)展依賴良好的環(huán)境質(zhì)量，有賴于自然的饋贈和社會遺產(chǎn)。但在經(jīng)歷了持續(xù)快速增長后，旅游業(yè)對經(jīng)濟(jì)、社會文化、環(huán)境的負(fù)面性逐漸顯現(xiàn)出來。受全球可持續(xù)發(fā)展浪潮的影響，以“不斷保持環(huán)境資源和文化的完整性，給旅游區(qū)的居民公平地分配旅游業(yè)的社會和經(jīng)濟(jì)效益”為宗旨的“可持續(xù)旅游”成為旅游業(yè)發(fā)展的新方向，其內(nèi)涵已得到普遍認(rèn)同：旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展是順應(yīng)全球可持續(xù)發(fā)展浪潮的社會必然，需要增進(jìn)人們對旅游所產(chǎn)生的環(huán)境效應(yīng)和經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的理解，強(qiáng)化人們的生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識；旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展要立足于促進(jìn)旅游業(yè)的公平發(fā)展，改善旅游接待地區(qū)居民的生活質(zhì)量，向旅游者提供高質(zhì)量的旅游生活，保護(hù)未來社會旅游資源或產(chǎn)業(yè)開發(fā)賴以存在的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量等；旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展要求旅游與自然、文化、人類生存環(huán)境成為一個(gè)整體。
但從全球范圍考察，由于發(fā)達(dá)程度、實(shí)踐主體、利益導(dǎo)向等方面的差異，各國(地區(qū))旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展的進(jìn)程迥然不同。發(fā)達(dá)國家由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、技術(shù)條件、物質(zhì)環(huán)境比較優(yōu)越，在獲得可替代資源、發(fā)展清潔能源、提高規(guī)劃水平以及公共管理方面更容易實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的理想。而且發(fā)達(dá)國家在世界經(jīng)濟(jì)體系中占據(jù)主導(dǎo)地位，憑借資本力量將市場范圍拓展到全球，在事實(shí)上實(shí)現(xiàn)了較大程度的環(huán)境公害輸出，獲得了局部地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的勝利。在發(fā)展中國家，尤其是貧困地區(qū)，由于基礎(chǔ)薄弱，國家經(jīng)濟(jì)政策的優(yōu)先權(quán)、公共管理的結(jié)構(gòu)、環(huán)境問題、過度商業(yè)化和國際旅游系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)等因素對旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展形成了挑戰(zhàn)。旅游可持續(xù)發(fā)展的具體決策必須基于當(dāng)?shù)貜?fù)雜的社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境的平衡，必須在各方利益中不斷博弈。貧困是可持續(xù)發(fā)展最大的障礙，減貧是可持續(xù)發(fā)展最重要的任務(wù)。但在減貧的現(xiàn)實(shí)目標(biāo)之下，發(fā)展中國家比發(fā)達(dá)國家更容易在決策中傾向于現(xiàn)實(shí)利益、經(jīng)濟(jì)利益，即在尋求發(fā)展、縮短與發(fā)達(dá)國家差距的名義下，旅游業(yè)的決策會更加強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)利益，保護(hù)環(huán)境或遺產(chǎn)屈從于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同時(shí)由于旅游資源的公地悲劇問題，旅游發(fā)展中會出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)下滑、資源破壞、環(huán)境惡化、旅游滿意度下降等問題，進(jìn)而形成旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)障礙。
解釋各國旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展進(jìn)程差異的一個(gè)重要理論工具是路徑依賴?yán)碚?。路徑依賴源自于生物學(xué)，原指物種進(jìn)化時(shí)，偶然性隨機(jī)因素啟動序列控制機(jī)制，使物種進(jìn)化產(chǎn)生各種各樣的路徑，這些路徑互不重合、互不干擾。在經(jīng)濟(jì)學(xué)界，路徑依賴最早用于對技術(shù)變遷的分析，隨后引入經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究范疇，成為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)中發(fā)展最快、應(yīng)用價(jià)值最高的學(xué)說之一。有關(guān)路徑依賴的研究涵蓋了從個(gè)體組織到整個(gè)社會制度體系的各個(gè)范疇。在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，諾斯指出一旦發(fā)展路線沿著一條具體進(jìn)程進(jìn)行時(shí)，系統(tǒng)的外部性、組織的學(xué)習(xí)過程以及歷史上關(guān)于這些問題所派生的主觀主義就會增強(qiáng)這一進(jìn)程。這種自我強(qiáng)化機(jī)制使得一項(xiàng)制度一旦形成便會沿著既定的軌跡呈慣性式的演化并不斷強(qiáng)化，從而使制度被鎖定在某種狀態(tài)中，形成路徑依賴。路徑依賴既是一種狀態(tài)，也是一種過程。就過程而言，路徑依賴是一個(gè)非遍歷性的隨機(jī)動態(tài)過程，它嚴(yán)格地取決于歷史小事件(small historical matters)；就狀態(tài)而言，路徑依賴是一種“鎖定(lock―in)”，它可能是有效率的，也可能是無效或低效的。制度變遷是制度的替代、轉(zhuǎn)換和交替過程，是一種效率更高的制度對另一種制度的替代。任何制度變遷都是在一定的制度環(huán)境之下發(fā)生的，一定的制度環(huán)境和利益主體的目標(biāo)追求構(gòu)成了制度變遷的路徑約束。制度變遷取決于制度的供給和需求，而制度的供給和需求取決于制度變遷的收益一成本分析以及新制度安排所帶來的預(yù)期收益L,~S J。我國目前的改革是一個(gè)重大的制度變遷過程，具有鮮明的路徑依賴特征：第一，初始的體制選擇會提供強(qiáng)化現(xiàn)存體制的刺激和慣性，因?yàn)檠刂械捏w制變化路徑和既定的方向往前走，總比另辟蹊徑要來得方便一些；第二，一種體制形成以后，會形成某種在現(xiàn)存體制中的既得利益的壓力集團(tuán)，他們要求鞏固現(xiàn)有制度，阻礙進(jìn)一步的改革，即使新的體制較之現(xiàn)存的體制更有效率。旅游業(yè)是改革的重要領(lǐng)域，也是全球可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的關(guān)鍵領(lǐng)域。本文基于可持續(xù)發(fā)展視角，立足于我國旅游業(yè)發(fā)展制度環(huán)境的變遷，以路徑依賴?yán)碚摓榉治龉ぞ?，解讀旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展進(jìn)程中的路徑依賴，并從中尋求制度創(chuàng)新的方向與思路。
二、我國旅游業(yè)發(fā)展的路徑依賴：對可持續(xù)性的挑戰(zhàn)
(一)旅游業(yè)發(fā)展制度變遷的軌跡
建國以來我國旅游業(yè)的發(fā)展分為三個(gè)階段，每個(gè)階段都呈現(xiàn)出鮮明的歷史特點(diǎn)。第一階段是計(jì)劃管制期(1949年-1978年)。此時(shí)由于特殊的社會背景，舊的旅游業(yè)運(yùn)營的社會政治與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不復(fù)存在，新的旅游事業(yè)開始萌芽，成為外事工作的組成部分，接待規(guī)模有限，政治色彩濃烈，不談經(jīng)濟(jì)、文化意義。這一階段先后出現(xiàn)了廈門華僑服務(wù)社、中國國際旅行社等事業(yè)單位，出臺了《外國僑民旅行暫行辦法》等管理制度，在1964年明確了發(fā)展旅游的方針任務(wù)：宣傳中國社會主義建設(shè)成就，擴(kuò)大對外政治影響，增進(jìn)中國人民同世界各國人民的相互了解和友誼，在經(jīng)濟(jì)上為國家吸收自由外匯。歷經(jīng)30年發(fā)展，旅游始終從屬于外交事業(yè)，旅游業(yè)內(nèi)的組織體系和業(yè)務(wù)運(yùn)營是按照國家外交和宣傳的需要來設(shè)計(jì)和開展的，沒有獨(dú)立的產(chǎn)業(yè)地位，增長和發(fā)展空間與同時(shí)期國際旅游業(yè)的飛速發(fā)展相比微不足道。第二階段是體制轉(zhuǎn)型期(1978年～2001年)。在改革開放的影響下，旅游業(yè)走出了外事接待的影子，成為獨(dú)立發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，經(jīng)濟(jì)功能得到極大的重視，初具產(chǎn)業(yè)規(guī)模，成為國民經(jīng)濟(jì)新的增長點(diǎn)。此時(shí)旅游業(yè)的主要任務(wù)是為經(jīng)濟(jì)發(fā)展做貢獻(xiàn)，中央集中控制有所弱化，旅游產(chǎn)業(yè)化水平不斷提高，政府的管理由前期的集中控制轉(zhuǎn)為政府主導(dǎo)，旅游業(yè)發(fā)展全面啟動。第三階段是初步市場體制時(shí)期(2002年)。以加入世界貿(mào)易組織為契機(jī)，旅游市場逐漸開放，旅游政策逐漸向市場體制要求靠近，旅游業(yè)作為綜合性社會現(xiàn)象的綜合效應(yīng)開始顯現(xiàn)，形成較大的產(chǎn)業(yè)規(guī)模，具備較強(qiáng)的供應(yīng)能力，旅游業(yè)發(fā)展進(jìn)入成長期。
總體上看，我國旅游業(yè)的發(fā)展經(jīng)歷了從單一的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向多元化的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)化的歷史時(shí)期。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌、政府職能轉(zhuǎn)型、社會發(fā)展多元化以及公民旅游需要普遍化為旅游業(yè)發(fā)展的制度變遷創(chuàng)造了必需的環(huán)境，也提出了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級發(fā)展的要求。
(二)旅游業(yè)發(fā)展制度變遷的路徑依賴分析
1.經(jīng)濟(jì)目標(biāo)導(dǎo)向。盡管旅游業(yè)是關(guān)聯(lián)性極強(qiáng)的綜合產(chǎn)業(yè)，但在我國旅游業(yè)發(fā)展進(jìn)程中經(jīng)濟(jì)功能始終處于主導(dǎo)地位。無論是改革初期強(qiáng)調(diào)的“旅游創(chuàng)匯”，還是1998年、2008年兩次金融危機(jī)中強(qiáng)調(diào)的“旅游擴(kuò)大內(nèi)需”，宏觀的發(fā)展方針都側(cè)重于旅游業(yè)的經(jīng)濟(jì)功能，無形中弱化，甚至忽略了旅游在文化、社會、生態(tài)等方面的綜合效益?，F(xiàn)階段旅游業(yè)綜合衡量指標(biāo)依然以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為主，如國家旅游局對旅游業(yè)統(tǒng)計(jì)的主要口徑是旅游接待人次數(shù)、旅游外匯收入、旅游總收入等，對于旅游發(fā)展的生態(tài)、文化、社會效應(yīng)沒有涉及，旅游業(yè)發(fā)展的外部效應(yīng)也無從衡量。在這一目標(biāo)導(dǎo)向下，關(guān)于旅游業(yè)經(jīng)濟(jì)功能的社會認(rèn)知十分普遍，形成了社會共識，決策者的價(jià)值趨向十分明顯，對旅游業(yè)性質(zhì)和功能的認(rèn)知局限在了“經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)”之上。
但單一地或過度地強(qiáng)調(diào)旅游業(yè)經(jīng)濟(jì)功能，以及經(jīng)濟(jì)利益至上的旅游發(fā)展評價(jià)體系客觀上將人們對旅游業(yè)的關(guān)注局限在經(jīng)濟(jì)利益上，旅游的綜合效益僅停留在觀念層面，對具體實(shí)踐沒有明確的指導(dǎo)和約束作用，不利于旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，主要表現(xiàn)在：
第一，旅游資源的價(jià)值理解狹義化。資源是資財(cái)?shù)膩碓?，?jīng)濟(jì)目標(biāo)的定位將這一認(rèn)知推到了無以復(fù)加的地步，對旅游資源在促進(jìn)文化傳承、保障環(huán)境的完整性、多樣性、原真性等方面的價(jià)值有所忽視，旅游業(yè)發(fā)展的意義被局限在經(jīng)濟(jì)增長上。在實(shí)踐中導(dǎo)致旅游資源的過度開發(fā)、破壞和浪費(fèi)現(xiàn)象，甚至走進(jìn)“先污染，后治理”的誤區(qū)。
第二，旅游綜合效益被弱化、淡化。旅游發(fā)展側(cè)重經(jīng)濟(jì)評價(jià)促使國家、地方在制定旅游發(fā)展的方針、政策時(shí)特別強(qiáng)調(diào)旅游對經(jīng)濟(jì)的拉動作用，進(jìn)而導(dǎo)致對環(huán)境問題的疏忽、對社區(qū)居民人文關(guān)懷的缺失、對旅游發(fā)展外部不經(jīng)濟(jì)性的漠視，難以構(gòu)筑可持續(xù)發(fā)展的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
2.政府主導(dǎo)發(fā)展戰(zhàn)略。政府與市場的制度安排在我國旅游業(yè)發(fā)展進(jìn)程中至關(guān)重要。國際上旅游業(yè)發(fā)展的一般規(guī)律顯示，當(dāng)處于啟動階段時(shí)，旅游業(yè)通常選擇政府主導(dǎo)戰(zhàn)略，由政府充任旅游發(fā)展的“催化劑”，并以行政力量作為資源配置的主要方式。我國旅游業(yè)在改革開放初期選擇了政府主導(dǎo)發(fā)展戰(zhàn)略，并一直延續(xù)使用。該戰(zhàn)略通過運(yùn)用行政體制力量，快速動用政府所掌握的經(jīng)濟(jì)資源，加快旅游開發(fā)和建設(shè)，迅速形成較大的產(chǎn)業(yè)規(guī)模和供給能力，促進(jìn)了旅游業(yè)的快速發(fā)展。這一戰(zhàn)略選擇在我國具有歷史必然性。旅游業(yè)發(fā)展之初，由于我國市場經(jīng)濟(jì)體系尚未建立，市場機(jī)制尚未發(fā)育成熟，市場失靈的領(lǐng)域廣、程度深，亟需政府“有形之手”的介入，以彌補(bǔ)市場主體的缺位或弱化。同時(shí)，由于當(dāng)時(shí)旅游產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)極其薄弱，必須依靠政府的主導(dǎo)力量才能促進(jìn)眾多部門與行業(yè)的協(xié)調(diào)，營造和改善旅游大環(huán)境。
但政府的干預(yù)要和經(jīng)濟(jì)發(fā)展、市場發(fā)育程度相結(jié)合，不管政府職能如何擴(kuò)張，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行都應(yīng)以不損害市場競爭為基本原則，只有這樣市場才能發(fā)揮基礎(chǔ)性、持續(xù)性的作用，政府與市場的功能才能相互補(bǔ)充。目前我國旅游業(yè)已形成較大的產(chǎn)業(yè)規(guī)模，具備了相當(dāng)?shù)漠a(chǎn)業(yè)供給能力，旅游業(yè)發(fā)展進(jìn)入成長期，既有的政府主導(dǎo)戰(zhàn)略在轉(zhuǎn)型時(shí)期對旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展形成了兩個(gè)方面的阻滯：第一，不利于發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，導(dǎo)致資源配置低效或無效，影響公民、法人和其他經(jīng)濟(jì)組織的積極性、主動性的發(fā)揮。第二，政府居于市場之中，以參與者的角度去設(shè)租尋租，容易導(dǎo)致旅游市場行為中行政粘連過多，旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展的利益屈從于政績導(dǎo)向、現(xiàn)實(shí)利益導(dǎo)向，影響了市場這只“無形的手”的運(yùn)行效率和效果。
3.逆向發(fā)展模式。在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體水平不高、依賴旅游擴(kuò)大外匯儲備的約束之下，我國旅游業(yè)選擇了逆向發(fā)展模式與路徑，即入境旅游――國內(nèi)旅游――出境旅游，以最大限度賺取外匯，擴(kuò)大旅游經(jīng)濟(jì)收益，以及以最快速度追趕國際旅游業(yè)的發(fā)展步伐。實(shí)踐中逆向發(fā)展模式的運(yùn)行主要依靠以旅游景區(qū)為依托、主打團(tuán)體觀光旅游的“點(diǎn)線旅游”經(jīng)濟(jì)體系。進(jìn)入1990年代后，國內(nèi)居民生活水平大幅度提高，城鎮(zhèn)居民的可自由支配收入和可自由支配時(shí)間大為增加，加之旅游交通網(wǎng)絡(luò)和交通設(shè)施的完善，國內(nèi)旅游迅速發(fā)展起來，并逐漸發(fā)展出境旅游，形成三大旅游業(yè)務(wù)支撐的旅游產(chǎn)業(yè)規(guī)模。
逆向發(fā)展模式與“點(diǎn)線”旅游經(jīng)濟(jì)體系是以旅游資源為基礎(chǔ)的。我國是旅游資源大國，尤其是人文旅游資源十分豐富，在發(fā)展初期以團(tuán)體觀光旅游的形式開發(fā)旅游產(chǎn)品基礎(chǔ)良好、市場廣大、立竿見影。但對旅游資源開發(fā)利用流于膚淺，資源內(nèi)涵挖掘不夠，同時(shí)旅游業(yè)內(nèi)在經(jīng)營素質(zhì)的挖掘和培養(yǎng)也極其缺乏，導(dǎo)致旅游業(yè)內(nèi)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)單一、旅游經(jīng)濟(jì)體系單薄、旅游發(fā)展后續(xù)乏力，旅游經(jīng)濟(jì)效益的提升主要依靠旅游接待規(guī)模的增長，旅游景區(qū)、旅游目的地的環(huán)境容量形同虛設(shè)。旅游是環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)，但一旦超過旅游環(huán)境的承載力，加之急功近利的規(guī)劃和建設(shè)，資源破壞、環(huán)境污染等問題接踵而至。而且在現(xiàn)實(shí)利益驅(qū)動之下，叫停過渡開發(fā)與接待十分困難，旅游目的地將陷入旅游發(fā)展的惡性循環(huán)，造成長期的“不可持續(xù)”。同時(shí)由于不少旅游資源分布于邊遠(yuǎn)地區(qū)，綜合發(fā)展水平較低，治理污染、修復(fù)環(huán)境的難度更大。實(shí)際上我國旅游業(yè)的快速增長是通過粗放式的經(jīng)營方式來實(shí)現(xiàn)的，旅游業(yè)的集約化程度較低，旅游資源的破壞、浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，有違于可持續(xù)發(fā)展的思想和原則。
三、旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展的路徑創(chuàng)新
我國旅游業(yè)的發(fā)展路徑對經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展的制度變遷形成了路徑約束，其深層次的原因乃是原有發(fā)展路徑中鎖定的利益分配機(jī)制?；粑炙?Howarth)把可持續(xù)性定義為代際間的機(jī)會公平，旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展也需要保障旅游發(fā)展的利益和權(quán)利在代內(nèi)和代際之間的公平分配。盡管路徑依賴在制度變遷中的阻滯作用是客觀存在，但處于轉(zhuǎn)型發(fā)展時(shí)期的旅游業(yè)必須針對路徑依賴中的各種因素進(jìn)行有意識地創(chuàng)新，以減少路徑依賴對制度變遷產(chǎn)生的負(fù)面影響，縮短制度變遷的周期，盡早實(shí)現(xiàn)有利于旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展的制度安排。
(一)產(chǎn)業(yè)定位：戰(zhàn)略支柱產(chǎn)業(yè)
產(chǎn)業(yè)定位是明確產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中所處的地位，對促進(jìn)整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換有著重要的作用。旅游業(yè)是世界公認(rèn)關(guān)聯(lián)性很強(qiáng)的部門，據(jù)統(tǒng)計(jì)關(guān)聯(lián)到29個(gè)部門108個(gè)行業(yè)。針對近年來我國旅游業(yè)在保增長、擴(kuò)內(nèi)需、調(diào)結(jié)構(gòu)方面的巨大作用及其良好的發(fā)展預(yù)期，國務(wù)院在《關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》中明確提出戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)的定位目標(biāo)，將旅游業(yè)的發(fā)展納入國家戰(zhàn)略體系，為旅游業(yè)發(fā)揮其先導(dǎo)作用、連鎖效應(yīng)和擴(kuò)大社會就業(yè)指明方向、奠定基礎(chǔ)。戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)的定位使旅游業(yè)所彰顯的產(chǎn)業(yè)效益和市場前景進(jìn)一步得到全社會的確認(rèn)，產(chǎn)業(yè)地位空前提升，為旅游業(yè)深化改革、挖掘產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿ΑU(kuò)大產(chǎn)業(yè)規(guī)模、促進(jìn)集約化發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造了良好的制度環(huán)境。新的產(chǎn)業(yè)定位優(yōu)化了產(chǎn)業(yè)政策的價(jià)值取向，有利于突破旅游業(yè)傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)定位目標(biāo)的路徑約束，使旅游業(yè)自主發(fā)展的需求得以實(shí)現(xiàn)，著眼于產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿?、產(chǎn)業(yè)規(guī)模效應(yīng)、產(chǎn)業(yè)帶動能力等關(guān)鍵領(lǐng)域培育產(chǎn)業(yè)素質(zhì)和可持續(xù)發(fā)展的能力。
戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)定位的落實(shí)需要從三個(gè)方面人手。第一，深化旅游企業(yè)改革，促進(jìn)國有旅游企業(yè)改組改制，放寬市場準(zhǔn)入條件，鼓勵(lì)各種所有制企業(yè)依法投資旅游業(yè)。第二，規(guī)劃旅游產(chǎn)業(yè)布局，圍繞旅游核心 吸引物組建由具有競合關(guān)系的旅游企業(yè)、相關(guān)企業(yè)和支撐機(jī)構(gòu)組成的價(jià)值鏈群，構(gòu)建具有競爭優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，發(fā)揮集群作用，實(shí)現(xiàn)規(guī)模擴(kuò)張和資本擴(kuò)張的統(tǒng)一。第三，通過業(yè)態(tài)拓展，強(qiáng)化旅游業(yè)水平拓展、橫向拓展、縱深拓展的能力，增強(qiáng)旅游業(yè)帶動能力。
(二)政府職能：有限政府主導(dǎo)
戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)定位目標(biāo)實(shí)施的原動力是市場作用，但政府的宏觀調(diào)控必不可少，可以調(diào)節(jié)“市場失靈”問題。當(dāng)前我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制尚不健全、旅游業(yè)進(jìn)入發(fā)展階段，政府職能面臨轉(zhuǎn)型的需要，南“全能政府’轉(zhuǎn)為“有限政府”，推行“有限政府主導(dǎo)模式”，實(shí)現(xiàn)政府與市場的最優(yōu)功能組合。這一模式在市場失靈、政府失靈及旅游業(yè)自主發(fā)展綜合需求的客觀條件下應(yīng)運(yùn)而生，追求政府主導(dǎo)的有限性旨在利用政府的能力，以低成本來滿足社會對公共物品的需要，實(shí)現(xiàn)“政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、市場導(dǎo)向”的發(fā)展方向，最終保障旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展的能力。有限政府主導(dǎo)模式有利于突破完全政府主導(dǎo)的舊體制，通過制定相應(yīng)制度來規(guī)定和理順?biāo)綘I部門之間、私營部門與政府之間的關(guān)系，市場在資源配置中的基礎(chǔ)性地位得以回歸，市場運(yùn)作效率得以提升。
有限政府主導(dǎo)模式的實(shí)施要求包括：第一，規(guī)范性要求，即政府作為具有強(qiáng)制力的組織在旅游業(yè)發(fā)展中加強(qiáng)自律，規(guī)范自身行為，尊重市場規(guī)律，實(shí)現(xiàn)政府干預(yù)的理性退讓；第二，間接性要求，即政府間接調(diào)控管理，提供公共服務(wù)產(chǎn)品，推動區(qū)域平衡發(fā)展；第三，服務(wù)性要求，即政府著重建立和完善旅游法律體系，規(guī)范是市場競爭秩序，加強(qiáng)市場監(jiān)管，促進(jìn)部門協(xié)調(diào)等方面發(fā)揮作用，實(shí)現(xiàn)政府對旅游企業(yè)的服務(wù)和支持。
(三)法律保障：健全旅游法律體系
《牛津英語辭典參考》中將法律定義為“一個(gè)社會中制定的規(guī)則或約定俗成的條款，是對某些行為的準(zhǔn)許或禁止，通過強(qiáng)加懲罰來執(zhí)行”。法律可以促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，同時(shí)法律建設(shè)與改革也必須符合可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。我國旅游業(yè)法律建設(shè)旨在通過專門法制來確定市場經(jīng)濟(jì)的人本主義、平等和尊嚴(yán)、等價(jià)交換、誠實(shí)信用等核心價(jià)值觀和行為準(zhǔn)則，進(jìn)而規(guī)范旅游業(yè)中復(fù)雜而綜合的社會關(guān)系，解決暴露出來的矛盾、糾紛和問題。因此旅游法律體系建設(shè)的目標(biāo)是：建立以消費(fèi)者為核心的所有利益相關(guān)者的正當(dāng)權(quán)利保護(hù)機(jī)制，建立保障當(dāng)代公民參與旅游、分享利益的機(jī)會和權(quán)利的公平機(jī)制；建立旅游資源適度利用與有效保護(hù)的約束機(jī)制、建立經(jīng)營行為和消費(fèi)行為的約束機(jī)制、建立污染控制和環(huán)境保護(hù)的約束機(jī)制、建立保障代際公民參與旅游、發(fā)展旅游、分享效益的機(jī)會和權(quán)利的公平機(jī)制；建立旅游法律體系內(nèi)部的協(xié)調(diào)機(jī)制、建立旅游法律體系與相鄰部門法律的協(xié)調(diào)機(jī)制、建立我國旅游業(yè)與國際旅游業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展的法律機(jī)制、建立旅游發(fā)展相關(guān)的法律體系與社會倫理道德、文化習(xí)俗、宗教習(xí)慣等柔性制度的協(xié)調(diào)機(jī)制。新的旅游法律體系有利于增強(qiáng)新制度和現(xiàn)有制度的能力建設(shè)，進(jìn)一步擺脫傳統(tǒng)發(fā)展路徑對制度變遷的約束，為旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展保駕護(hù)航。
（一）加快旅游業(yè)發(fā)展的總體要求。以“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，按照建設(shè)小康社會、構(gòu)建和諧*的要求，貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)持“政府主導(dǎo)、部門聯(lián)動、市場運(yùn)作、社會參與”的旅游發(fā)展模式，以市場需求為導(dǎo)向，以產(chǎn)品開發(fā)為中心，以建設(shè)旅游目的地為重點(diǎn)，以創(chuàng)建中國優(yōu)秀旅游城市為目標(biāo)，突出我市礦冶文化、山水文化的旅游特色，打造“青銅故里·山水*”的城市旅游形象，推動全市旅游業(yè)全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。
（二）旅游業(yè)發(fā)展目標(biāo)。通過五年努力，實(shí)現(xiàn)我市旅游目的地和精品名牌建設(shè)重大突破，全面提升*旅游對外形象，壯大產(chǎn)業(yè)規(guī)模，確立旅游業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的重要地位，實(shí)現(xiàn)旅游業(yè)的跨越式發(fā)展。力爭實(shí)現(xiàn)到2010年，全市旅游接待人數(shù)突破550萬人次，旅游總收入突破26億元；創(chuàng)建一批較高等級和較強(qiáng)吸引力、競爭力的星級飯店和旅游區(qū)，提升我市旅游產(chǎn)業(yè)的核心競爭力，帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展；積極做好銅綠山古銅礦遺址申報(bào)世界文化遺產(chǎn)工作，打造*旅游世遺品牌。
（三）加快旅游業(yè)發(fā)展的基本原則。堅(jiān)持合理開發(fā)、和諧發(fā)展的原則，正確處理環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系；堅(jiān)持規(guī)劃先行、科學(xué)布局的原則，編制高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)的旅游發(fā)展規(guī)劃；堅(jiān)持整體推進(jìn)、突出重點(diǎn)的原則，打造具有競爭力和影響力的旅游品牌景區(qū)和旅游特色產(chǎn)品；堅(jiān)持政策引導(dǎo)、優(yōu)先扶持的原則，營造良好的旅游發(fā)展環(huán)境；堅(jiān)持統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級負(fù)責(zé)的原則，各縣（市）區(qū)、開發(fā)區(qū)和旅游資源管理部門要圍繞全市旅游開發(fā)重點(diǎn)，加大項(xiàng)目招商引資和建設(shè)力度，全面完成各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)。
二、進(jìn)一步加快旅游業(yè)發(fā)展的工作重點(diǎn)
（一）加大旅游規(guī)劃的制定和實(shí)施力度。完善旅游規(guī)劃評審制度，用規(guī)劃總攬全局，確保規(guī)劃的科學(xué)性、嚴(yán)肅性和權(quán)威性。加強(qiáng)項(xiàng)目管理和規(guī)劃的實(shí)施監(jiān)督，杜絕盲目開發(fā)和低水平重復(fù)建設(shè)。在旅游項(xiàng)目建設(shè)中，嚴(yán)格進(jìn)行開發(fā)項(xiàng)目的可行性研究，辦理環(huán)境影響評估手續(xù)，并按要求配套污染治理措施。城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展規(guī)劃要充分考慮旅游業(yè)發(fā)展的需要，做到相互協(xié)調(diào)，共同發(fā)展。
（二）加快重點(diǎn)旅游項(xiàng)目開發(fā)，增強(qiáng)景點(diǎn)景區(qū)的吸引力。以體現(xiàn)*青銅文化、礦冶文化、山水文化特色的旅游景區(qū)景點(diǎn)建設(shè)為重點(diǎn)，加快四大旅游區(qū)建設(shè)步伐，使之盡快成為省內(nèi)外知名品牌：以磁湖風(fēng)景區(qū)為主體，以城市商業(yè)文化街區(qū)為依托，以東方山、西塞山、大眾山、黃荊山為支撐，集中反映我市襟江懷湖、依山傍水的都市風(fēng)光和城市文明，打造集城市休閑觀光度假為一體的環(huán)磁湖都市旅游區(qū)；以大冶銅綠山古銅礦遺址為主體，以大冶市中心城區(qū)為依托，以雷山、黃坪山、大王山、青龍山為支撐，打造“青銅故里”旅游品牌，建設(shè)大冶青銅文化旅游區(qū)；以*國家礦山公園大冶鐵礦旅游區(qū)為主體，以鐵山城區(qū)為依托，以東方水庫·熊家境度假村、黃金湖漁業(yè)休閑度假區(qū)為支撐，打造礦冶文化旅游品牌，建設(shè)*國家礦山公園大冶鐵礦旅游區(qū)；以仙島湖生態(tài)度假旅游區(qū)為主體，以七峰山、半壁山、坡山、寶塔湖、網(wǎng)湖、富河為支撐，形成千島生態(tài)度假、古民居古戰(zhàn)場尋訪、大壩觀光、濕地觀鳥、紅色之旅等旅游產(chǎn)品為特色的陽新生態(tài)古民居旅游區(qū)。
（三）積極整合旅游資源，推出精品線路。按照突出特色、形成品牌的要求，加快青銅文化旅游線路、*國家礦山公園旅游線路、環(huán)磁湖都市觀光旅游線路、陽新·大冶紅色歲月之旅線路和陽新生態(tài)古民居古戰(zhàn)場尋訪之旅等五條精品旅游線路建設(shè)。圍繞精品線路開發(fā)，旅游行業(yè)要做好市場營銷工作，相關(guān)部門要抓好配套設(shè)施建設(shè)。
（四）不斷增加旅游產(chǎn)品的文化內(nèi)涵。以提升旅游品位為目標(biāo)，加大對我市自然景觀和人文景觀的研究、整理和開發(fā)力度，大力發(fā)展以青銅文化、礦冶文化、紅色文化、山水文化等系列文化專項(xiàng)旅游。認(rèn)真組織好具有*自身特點(diǎn)的各類節(jié)慶活動，通過舉辦多種形式的節(jié)慶活動拉動旅游業(yè)發(fā)展，提高景區(qū)知名度。
三、進(jìn)一步完善加快旅游業(yè)發(fā)展的政策措施
（一）鼓勵(lì)各種經(jīng)濟(jì)成份積極參與旅游產(chǎn)業(yè)的開發(fā)，著力培植旅游業(yè)市場主體。鼓勵(lì)各行各業(yè)興辦旅游產(chǎn)業(yè)，鼓勵(lì)個(gè)體、民營經(jīng)濟(jì)和社會閑散資金投資開發(fā)旅游業(yè)。加大旅游業(yè)對外招商引資力度，廣泛吸引境外、市外客商來我市投資興辦旅游業(yè)。除國家明令禁止、未達(dá)到規(guī)劃要求和環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)以外，投資者的經(jīng)營范圍不受限制。對引進(jìn)資金來我市投資興辦旅游業(yè)的有功單位和個(gè)人，按市已出臺的招商引資獎勵(lì)政策予以獎勵(lì)兌現(xiàn)。
（二）執(zhí)行各種優(yōu)惠政策，積極為旅游業(yè)快速發(fā)展提供政策支持。凡納入旅游行業(yè)管理的、符合*市旅游發(fā)展規(guī)劃的旅游景區(qū)，新建四星級以上達(dá)標(biāo)飯店，達(dá)到一定規(guī)模的旅游商品、旅游紀(jì)念品生產(chǎn)或銷售企業(yè)，均可享受以下優(yōu)惠政策：1、在旅游景區(qū)范圍內(nèi)按規(guī)劃開發(fā)旅游項(xiàng)目的用地，以招標(biāo)、拍賣、掛牌方式取得土地使用權(quán)的，土地出讓金在全額征收后，經(jīng)批準(zhǔn)并征得投資者同意，可將50%的土地出讓金作價(jià)入股；以租賃方式取得土地使用權(quán)的，年租金前3年減半征收；以土地作為國家投資入股方式取得土地使用權(quán)的，入股后5年內(nèi)國家股紅利部分可以增大國家股形式，繼續(xù)留給企業(yè)使用；2、投資新辦的旅游企業(yè)，所得稅地方留存部分按現(xiàn)行財(cái)政體制由市級、縣（市）區(qū)和開發(fā)區(qū)財(cái)政部門實(shí)行先征后返，5年內(nèi)全額返還，6-10年內(nèi)減半返還。營業(yè)稅地方留存部分按投資規(guī)模適當(dāng)返還；3、投資旅游業(yè)所發(fā)生的地方性規(guī)費(fèi)按下限收?。?、對星級飯店的用水、用氣比照一般工業(yè)企業(yè)同等價(jià)格，逐年降低，五年到位。
（三）加大對發(fā)展旅游業(yè)的投入。建立旅游發(fā)展專項(xiàng)資金，從20*年起，市財(cái)政每年安排宣傳促銷專項(xiàng)資金50萬元，旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)引導(dǎo)性投入500萬元，并分別按5%的速度逐年遞增。各縣（市）區(qū)和開發(fā)區(qū)應(yīng)比照本政策，根據(jù)各自財(cái)政狀況，安排適當(dāng)規(guī)模的旅游發(fā)展專項(xiàng)資金。計(jì)劃管理部門要在每年的固定資產(chǎn)投資計(jì)劃中將旅游項(xiàng)目單列，重點(diǎn)解決通往旅游景區(qū)的基礎(chǔ)配套設(shè)施。城建、交通等部門要緊緊圍繞旅游重點(diǎn)項(xiàng)目，抓好旅游交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，形成開放式的大交通框架結(jié)構(gòu)，提升景區(qū)的可進(jìn)入性。要加大對旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的金融支持，將旅游企業(yè)納入我市中小企業(yè)貸款擔(dān)保范圍，每年為旅游企業(yè)安排一定規(guī)模的擔(dān)保額度，為旅游企業(yè)提供貸款擔(dān)保支持。
（四）完善對旅游業(yè)發(fā)展的服務(wù)，不斷優(yōu)化旅游業(yè)發(fā)展環(huán)境。經(jīng)市旅游行政主管部門確認(rèn)，符合國家法律、法規(guī)和全市旅游發(fā)展規(guī)劃的項(xiàng)目，確需審批的，由市行政服務(wù)中心負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)實(shí)行一站式審批。各級有關(guān)部門對旅游企業(yè)的各種收費(fèi)要進(jìn)行認(rèn)真清理，廢止不合理收費(fèi)；應(yīng)該收取的費(fèi)用嚴(yán)格按下限收??；堅(jiān)決制止向旅游企業(yè)“亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派”和各種“吃拿卡要”的行為，對違反規(guī)定的單位和個(gè)人，要依照有關(guān)規(guī)定予以嚴(yán)肅處理。對投資我市旅游業(yè)的業(yè)主子女入托、入學(xué)，由當(dāng)?shù)亟逃块T就近安排，在收取費(fèi)用上與當(dāng)?shù)鼐用褚灰曂省?/p>
（五）調(diào)整優(yōu)化旅游產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，加大旅游商品的開發(fā)。大力發(fā)展工業(yè)、紅色、商務(wù)、節(jié)慶、康體等新興旅游產(chǎn)品，積極開發(fā)科考、探險(xiǎn)、民居尋訪、會展等特色旅游產(chǎn)品。加強(qiáng)旅游要素市場體系的構(gòu)建完善，形成以旅行社為龍頭，由旅游景區(qū)、旅游飯店、旅游交通運(yùn)輸、旅游商品銷售、旅游文化娛樂等行業(yè)組成的旅游產(chǎn)業(yè)體系。圍繞食、住、行、游、娛、購等六大要素，不斷挖掘旅游經(jīng)濟(jì)潛力，提高旅游綜合經(jīng)濟(jì)效益。充分發(fā)揮我市加工制造業(yè)的優(yōu)勢，組織高素質(zhì)的專業(yè)技術(shù)隊(duì)伍，抓好體現(xiàn)*特色、反映*風(fēng)情的青銅文物復(fù)制品、旅游工藝品、旅游文化用品的開發(fā)和生產(chǎn)，對現(xiàn)有的服裝產(chǎn)品、土特產(chǎn)品、特色食品進(jìn)行旅游標(biāo)識包裝，提高旅游購物收入在旅游總收入中的比重。
（六）加大旅游宣傳促銷力度。應(yīng)用現(xiàn)代傳媒手段，通過海內(nèi)外知名媒體，以專家論壇、學(xué)者撰文、影視制作、文學(xué)創(chuàng)作及參與國內(nèi)外旅游交易活動等方式，做好旅游宣傳促銷工作，樹立*旅游整體形象，提高*旅游產(chǎn)品知名度和國際、國內(nèi)市場占有率。在鞏固傳統(tǒng)客源市場的同時(shí)，大力開拓以武漢城市圈及*周邊地區(qū)為重點(diǎn)的國內(nèi)市場和以港澳臺、歐日韓為重點(diǎn)的境外客源市場。積極推進(jìn)旅游信息化建設(shè)，建立預(yù)訂服務(wù)、導(dǎo)游服務(wù)、購物服務(wù)等信息系統(tǒng)。
我國的旅游業(yè)雖然正在蓬勃發(fā)展，但旅游管理體制卻還沒有進(jìn)行相應(yīng)的創(chuàng)新改革，因此呈現(xiàn)出與旅游業(yè)發(fā)展不相適應(yīng)的情況?；谶@種情況下，有關(guān)部門一定要重視基于現(xiàn)代治理體系下實(shí)施旅游管理體制創(chuàng)新改革，采取有效措施來解決在當(dāng)前我國旅游管理體制中存在的問題。進(jìn)而使旅游業(yè)發(fā)展能夠?qū)崿F(xiàn)規(guī)范化、制度化、科學(xué)化，更好為我國國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)所服務(wù)。
二、當(dāng)前我國旅游管理體制改革中存在的問題
（一）不完善的法律法規(guī)
雖然我國旅游業(yè)正在蓬勃發(fā)展，但由于我國旅游業(yè)起步晚，因此跟發(fā)達(dá)國家相比，還具有一定的現(xiàn)實(shí)差距，其中較為明顯的便是在法律法規(guī)建設(shè)上的差距。旅游業(yè)需要完善的法律法規(guī)體系來提供發(fā)展保障，如果法律法規(guī)體系不完善的話，就會導(dǎo)致旅游業(yè)市場秩序混亂，影響到旅游業(yè)的健康發(fā)展。不完善的法律法規(guī)還無法有效維護(hù)游客的合法權(quán)益，這位便會對旅游業(yè)進(jìn)一步擴(kuò)展生存空間造成重要影響。旅游業(yè)在實(shí)際發(fā)展上面雖然具有一定的自由性，但還是不能脫離法律法規(guī)而獨(dú)立存在。在我國市場經(jīng)濟(jì)體制下，不管何種產(chǎn)業(yè)，都需要在法律規(guī)范下才能保持良好的市場秩序，才能獲得穩(wěn)定發(fā)展的機(jī)遇。
（二）缺乏宏觀管理
當(dāng)前我國旅游業(yè)在管理體制上面，還呈現(xiàn)出缺乏宏觀管理的局面。宏觀管理主要是針對旅游業(yè)實(shí)施全面規(guī)劃建設(shè)，進(jìn)行統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調(diào)進(jìn)行，消除旅游業(yè)各自發(fā)展的現(xiàn)象。目前我國旅游業(yè)便出現(xiàn)了散兵游勇式的局面，這種情況的產(chǎn)生跟旅游業(yè)缺乏宏觀管理有重大聯(lián)系。在這種情況下發(fā)展旅游業(yè)，會使各項(xiàng)旅游資源無法得到優(yōu)化配置，也無法發(fā)揮出旅游業(yè)各自的發(fā)展長處，甚至一度出現(xiàn)了旅游業(yè)市場混亂的局面，這對維護(hù)游客的切身利益產(chǎn)生了巨大影響。
（三）旅游產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不平衡
旅游業(yè)缺少合理科學(xué)的管理制度作為支撐，便會導(dǎo)致旅游產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不平衡的現(xiàn)象出現(xiàn)，進(jìn)而對旅游業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展形成了阻礙。當(dāng)前我國旅游產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不平衡主要是體現(xiàn)在兩個(gè)方面，首先是在旅游產(chǎn)品的創(chuàng)新問題上面，當(dāng)前我國許多旅游行業(yè)都還沒有實(shí)施旅游產(chǎn)品創(chuàng)新，使旅游業(yè)發(fā)展與旅游產(chǎn)品創(chuàng)新存在不平衡情況。這便會導(dǎo)致旅游業(yè)所能獲得的利益有限，不能實(shí)現(xiàn)利益最大化。其次便是當(dāng)前我國交通發(fā)展不合理的限制，這就會出現(xiàn)旅游資源在開發(fā)建設(shè)上面存在地域不平衡現(xiàn)象。有些地方雖然擁有較多的旅游資源，但由于交通不發(fā)達(dá)，所以沒有得到有效開發(fā)利用，進(jìn)而對旅游業(yè)發(fā)展形成了制約。
三、基于現(xiàn)代治理體系下旅游管理體制創(chuàng)新改革的措施
（一）建立健全法律法規(guī)建設(shè)
要實(shí)施旅游管理體制創(chuàng)新改革，首先需要建立健全我國的旅游法律法規(guī)建設(shè)，進(jìn)而為旅游管理體制的創(chuàng)新改革奠定良好的制度基礎(chǔ)。建立健全法律法規(guī)建設(shè)，需要有關(guān)部門不斷彌補(bǔ)旅游業(yè)發(fā)展過程中存在的法律漏洞，有效根據(jù)法律來規(guī)范旅游業(yè)的市場行為。健全的法律法規(guī)還可以為游客維護(hù)自身的合法利益提供制度保障，也可以為相關(guān)部位治理旅游業(yè)提供法律依據(jù)。
（二）結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況發(fā)展旅游業(yè)
基于現(xiàn)代治理體系下開展旅游管理體制創(chuàng)新改革，需要有效結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況來發(fā)展旅游業(yè)，這才能使旅游業(yè)發(fā)展獨(dú)具特色，呈現(xiàn)出百家爭鳴、百花齊放的局面。旅游業(yè)的發(fā)展規(guī)模與發(fā)展程度跟旅游資源的開發(fā)效果息息相關(guān)，旅游業(yè)只有開發(fā)出有用的旅游資源，才能對游客形成巨大的吸引力，從而帶動當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)的蓬勃發(fā)展。針對當(dāng)前我國有些地方存在旅游資源開發(fā)不合理的情況，則需要在創(chuàng)新改革旅游管理體制的同時(shí)，有效規(guī)范當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)對旅游資源的開發(fā)行為。結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況來實(shí)施旅游資源開發(fā)建設(shè)，在不損害當(dāng)?shù)鼐用袂猩砝娴那闆r下實(shí)現(xiàn)對當(dāng)?shù)芈糜钨Y源的合理開發(fā)利用，從而使各項(xiàng)旅游資源得到優(yōu)化配置，進(jìn)而使旅游資源的最大價(jià)值得到發(fā)揮。
（三）完善監(jiān)督機(jī)制
基于現(xiàn)代治理體系下實(shí)施旅游管理體制創(chuàng)新改革，還需要逐步完善監(jiān)督機(jī)制建設(shè)，能夠有效監(jiān)管旅游業(yè)的發(fā)展。以往主要是由于我國缺少健全的法律法規(guī)體系，所以也還沒有建立起相應(yīng)的旅游監(jiān)督機(jī)制來對具體的旅游管理行為進(jìn)行監(jiān)督，這便會對旅游管理的實(shí)際效率產(chǎn)生一定的影響。完善監(jiān)督機(jī)制通常需要涉及到兩個(gè)方面，首先是要強(qiáng)化對旅游項(xiàng)目的監(jiān)督，有些地方政府為了提高自身的政績，便會尋求加大對旅游資源的開發(fā)力度。但由于缺少一定的監(jiān)管，就容易出現(xiàn)開發(fā)的旅游項(xiàng)目不合理，不符合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際發(fā)展情況。這種缺少監(jiān)督的旅游開發(fā)行為，會造成旅游資源的巨大浪費(fèi)。其次是對旅游管理的具體行為進(jìn)行相應(yīng)的監(jiān)督，保證旅游管理人員使用好自身的管理權(quán)，避免對游客的合法權(quán)益造成損害。
一、旅居社會的提出。
自18世紀(jì)40年代以來，隨著資本主義工業(yè)革命進(jìn)程，發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)得到了迅猛的發(fā)展，刺激了以旅居為目的的旅游業(yè)發(fā)展［1］。旅游業(yè)幾乎囊括了“現(xiàn)代化、知識化、信息化”等現(xiàn)代社會的所有優(yōu)點(diǎn)，同時(shí)也幾乎滿足“政府、企業(yè)和個(gè)人”的全方位社會訴求。旅游業(yè)的這些優(yōu)越性使得旅游業(yè)幾乎在短短的幾十年時(shí)間內(nèi)迅速崛起，成為全球最大的產(chǎn)業(yè)。中國乃至全球都為旅游業(yè)欣喜不已：中國旅游業(yè)在短短的30年內(nèi)發(fā)展已顯示出強(qiáng)大的生命力。截止到2010年，中國有24個(gè)省、市、自治區(qū)把旅游業(yè)確定為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)或支柱產(chǎn)業(yè)來發(fā)展［2］。許多省、市把建成旅游大省、旅游大市或旅游強(qiáng)省、旅游強(qiáng)市作為新世紀(jì)的奮斗目標(biāo)之一；20世紀(jì)90年代中期以來，全世界170多個(gè)國家和地區(qū)中已有120多個(gè)國家和地區(qū)將旅游業(yè)列為21世紀(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)，旅游業(yè)被看作是具有極大發(fā)展?jié)摿Φ摹靶率兰o(jì)產(chǎn)業(yè)”［3］。
隨著旅游業(yè)實(shí)踐的發(fā)展，“旅游活動、旅游現(xiàn)象、旅游產(chǎn)業(yè)、旅游經(jīng)濟(jì)”等已經(jīng)成為學(xué)術(shù)界研究的關(guān)鍵詞，旅游研究成為時(shí)下學(xué)術(shù)研究的熱點(diǎn)興奮點(diǎn)之一。但人們逐漸發(fā)現(xiàn)，旅游業(yè)的研究已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足旅游業(yè)發(fā)展的需要，旅游業(yè)的內(nèi)涵和外延都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了原先人們對旅游的“狹隘預(yù)期”。為了突破“狹隘預(yù)期”人們嘗試對旅游產(chǎn)業(yè)的進(jìn)行拓展（突破） 嘗試：第一次是試圖用休閑業(yè)來替代旅游業(yè)，認(rèn)為休閑業(yè)更好地表達(dá)了現(xiàn)有旅游業(yè)的內(nèi)涵和外延。2004年以杭州市“休博會”為標(biāo)志，業(yè)界推出了“休閑產(chǎn)業(yè)”企圖替代“旅游業(yè)”這一概念，國家旅游局也嘗試以廣東為試點(diǎn)推出“國民休閑計(jì)劃”，似乎休閑產(chǎn)業(yè)是旅游業(yè)發(fā)展的方向和歸宿。休閑產(chǎn)業(yè)的拋出在一定程度上突破了“狹隘預(yù)期”，使得旅游業(yè)的內(nèi)涵更為豐富，外延更為寬廣。但休閑產(chǎn)業(yè)依然沒有完全表達(dá)現(xiàn)有旅游業(yè)的全部，于是旅游業(yè)便進(jìn)行了第二次擴(kuò)張。業(yè)界和學(xué)界都認(rèn)定旅游業(yè)的邊界不同于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，已經(jīng)“模糊和泛化”，政府認(rèn)定“抓旅游就是抓經(jīng)濟(jì)”（旅游=經(jīng)濟(jì)），學(xué)界認(rèn)為“旅游產(chǎn)業(yè)”其本質(zhì)是一種“新型的經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)”，不僅僅是休閑產(chǎn)業(yè)。然而，旅游社會學(xué)家并不認(rèn)同“ 旅游產(chǎn)業(yè)” 是一個(gè)“ 純經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)”， 張凌云（2008） 針對世界旅游組織與聯(lián)合國統(tǒng)計(jì)司、國際勞工組織及其他有關(guān)旅游統(tǒng)計(jì)的協(xié)作機(jī)構(gòu)共同起草的《2008年國際旅游統(tǒng)計(jì)推薦方法》（International Recommendations for TourismStatistics 2008） 中所闡述的“個(gè)人的慣常環(huán)境”這一概念提出了“非慣常環(huán)境”這一概念［4］，企圖扭轉(zhuǎn)“純經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)”
旅游觀，并嘗試為旅游研究構(gòu)建一個(gè)全新的視角。值得肯定的是“非慣常環(huán)境”比以往的概念更能準(zhǔn)確地表達(dá)旅游業(yè)的發(fā)展現(xiàn)實(shí)，因?yàn)樗劝糜危舶蓍e，且不排斥經(jīng)濟(jì)。但“非慣常環(huán)境”既非一個(gè)產(chǎn)業(yè)概念，也非一個(gè)經(jīng)濟(jì)概念，似乎也不是一個(gè)準(zhǔn)確的社會概念，使用起來可操作性欠佳。為此，筆者在“非慣常環(huán)境”這個(gè)概念的基礎(chǔ)上，再拓展一點(diǎn)，再往前走一小步，提出“旅居社會”的概念替代之前紛繁概念，并認(rèn)為“旅居社會”是旅游業(yè)發(fā)展的方向和最終歸宿。
二、“旅居社會”的詮釋。
社會形態(tài)是奠立于一定的生產(chǎn)力之上的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑的統(tǒng)一，它主要反映了社會生活整體性特征。研究社會發(fā)展階段、社會類型通常有兩種劃分方法：一種以生產(chǎn)關(guān)系的性質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)劃分社會形態(tài)，即經(jīng)濟(jì)社會形態(tài)；一種是以生產(chǎn)力和技術(shù)發(fā)展水平以及與之相適應(yīng)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為標(biāo)準(zhǔn)劃分，即技術(shù)社會形態(tài)。人類社會從技術(shù)社會形態(tài)呈現(xiàn)這樣的序列：漁獵社會—農(nóng)業(yè)社會—工業(yè)社會—信息社會。在整個(gè)序列中的每一個(gè)階段的社會形態(tài)是變化的和發(fā)展的，從“遷徙”的角度來看，漁獵社會主要是以“游牧”的生活為主，而農(nóng)業(yè)和工業(yè)社會則主要是以“定居”生活為主，到了信息社會由于信息化和現(xiàn)代交通工具的“時(shí)空壓縮”效應(yīng)，地球變成了“地球村”，人類再一次進(jìn)入到現(xiàn)代化的“游牧”生活（旅居生活），但這與漁獵社會的“游牧”生活有著本質(zhì)的區(qū)別和其社會質(zhì)量水平有了質(zhì)的飛躍。
旅游目的地以游客為主的外來人口規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了本土居民，其人口結(jié)構(gòu)發(fā)生了顛覆性的變化，從而引致社區(qū)組織的變化和重構(gòu)，并進(jìn)一步影響整個(gè)社會生產(chǎn)關(guān)系；與此同時(shí)由于旅游業(yè)的介入而引發(fā)旅游目的地生產(chǎn)力和技術(shù)水平也發(fā)生了根本的變化；這兩種變化的合力促使了旅游目的地整個(gè)社會形態(tài)的變化。為此，筆者把“以旅游產(chǎn)業(yè)為主、以旅居民為主的，以旅居生活為主”的“地理、經(jīng)濟(jì)、社會和文化”四合一的復(fù)合地理人文空間體稱之為“旅居社會”。具體表現(xiàn)為“游客規(guī)?！边h(yuǎn)遠(yuǎn)大于“定居民規(guī)?！钡闹糜文康牡?，比如，泰國的普吉島、印度尼西亞的巴厘島、云南麗江、四川的九寨溝、湖南的張家界等。這樣，從同一個(gè)時(shí)間截面來看，當(dāng)代社會可以劃分為三種主要社會形態(tài)：一是以定居為主的“定居社會形態(tài)”；二是以旅居為主的“旅居社會形態(tài)”；三是以網(wǎng)絡(luò)為主的“網(wǎng)絡(luò)社會形態(tài)”。在當(dāng)代信息和科技的雙重推力下，“旅居社會形態(tài)”和“網(wǎng)絡(luò)社會形態(tài)”已經(jīng)越來越取代“定居社會形態(tài)”，“旅居社會”發(fā)展越來越快，在全社會中所占的比例越來越重，幾乎成為全球化趨勢?？梢灶A(yù)見旅居社會在不久的未來將成為未來社會的主流社會形態(tài)。第一部分的論述表明，旅游業(yè)發(fā)展的方向和歸宿決定了旅游業(yè)發(fā)展的軌跡是“旅游業(yè)—休閑產(chǎn)業(yè)—旅居社會”，而旅居社會是旅游業(yè)發(fā)展的最高形態(tài)。
旅居社會本身是一種高級社會形態(tài)。馬克思說：“人的依賴關(guān)系（起初完全是自然發(fā)生的），是最初的社會形態(tài)，在這種形態(tài)下，人的生產(chǎn)能力只是在狹窄的范圍內(nèi)和孤立的地點(diǎn)上發(fā)展著。以物的依賴性為基礎(chǔ)的人的獨(dú)立性，是第二大形態(tài)，在這種形態(tài)下，才形成普遍的社會物質(zhì)變換，全面的關(guān)系，多方面的需求以及全面的能力的體系。建立在個(gè)人全面發(fā)展和他們共同的社會生產(chǎn)能力成為他們的社會財(cái)富這一基礎(chǔ)上的自由個(gè)性，是第三個(gè)階段?！?［5］旅居社會是介于“物的依賴性社會”和“人的全面發(fā)展社會”之間的一種社會形態(tài)，一方面旅居社會擺脫不了當(dāng)今社會“對物的依賴性”，同時(shí)它在一定程度上脫離了“對物的依賴性”，追求“人的全面發(fā)展”。
由此可見，基于旅游目的地人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的視角，“旅居社會”可以說是對“旅游業(yè)發(fā)展全部”的完美表達(dá)；是對旅游業(yè)發(fā)展方向的一個(gè)判斷；是對旅游業(yè)發(fā)展歸宿的一個(gè)預(yù)言。
三、旅居社會的證據(jù)。
旅居社會的早期證據(jù)是中國明清時(shí)期的“會館”。會館的出現(xiàn)表明中國明清時(shí)期，商人的旅居生活已經(jīng)成為一種普遍現(xiàn)象。但中國會館只能視為旅居社會萌芽的標(biāo)志，是旅居社會的早期雛形。這是因?yàn)樯倘说穆镁悠淠康氖菫榱恕百嶅X”，從事商業(yè)性活動，而非為了追求一種“生活方式”；其二，由于當(dāng)時(shí)交通和信息的制約，商人旅居雖然是一種普遍現(xiàn)象，但旅居商人規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于定居民規(guī)模，更不能與當(dāng)代的游客規(guī)模相提并論。因此，無論從會館商人的生活質(zhì)量和旅居目的，還是從會館商人的人口規(guī)模來看，中國早期的旅居現(xiàn)象都難以稱之為“旅居社會”。
與中國早期會館不同，當(dāng)代旅居生活發(fā)生了“量”和“質(zhì)”的變化。首先，旅居民的構(gòu)成發(fā)生了變化，除了商務(wù)工作人員的長時(shí)間旅居生活之外，還主要包括了游客的旅居生活。其次，旅居民的規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于定居民的規(guī)模，“旅居民”成為旅游目的地社會的主要成員和規(guī)模穩(wěn)定的成員。比如，泰國的普吉島、印度尼西亞的巴厘島、云南麗江古城等旅居民（游客） 規(guī)模往往是本地居民人數(shù)的幾十倍甚至上百倍。再次，當(dāng)代的旅居民的主要目的不是從事商業(yè)性活動，而是追求一種“生活方式”。因此，無論從“量”上，還是從“質(zhì)”上來看，當(dāng)代旅居生活已經(jīng)成為當(dāng)代社會的一種“典型性生活”，足以構(gòu)成“旅居社會”形態(tài)。
當(dāng)代“旅居社會”的直接證據(jù)和動因主要源自四個(gè)方面：一是商務(wù)活動的常態(tài)化，中國處級以上的干部和絕大部分商人全年約有1/3的時(shí)間不在本地生活；二是置業(yè)旅游的發(fā)展，比如，云南景洪市2009 年48%的房產(chǎn)都是外地人購買；三是全民休閑計(jì)劃的推廣，目前正在廣東省試點(diǎn)；四是出于避寒和避暑而形成的國內(nèi)南北“候鳥式”的遷徙生活，比如，北方的黑龍江有實(shí)力的居民紛紛到南方的海南購房，形成了“黑龍江省三亞市”的旅居現(xiàn)象。正是這四個(gè)方面的原因，推動了旅居社會的形成和崛起。目前，為了應(yīng)對“旅居社會”的到來，一些配套的旅居社會制度建設(shè)已經(jīng)開始籌建，其中最具標(biāo)志意義的是“榮譽(yù)市民證”“休閑市民證”和“旅游居民身份證”。雖然早期的“榮譽(yù)市民”只頒給對旅游目的地有重大貢獻(xiàn)的外來人，并沒有大眾化，但它是“旅居民身份證”的雛形。最近幾年，隨著旅居生活的“典型化”和“主流化”，一些旅游目的地開始針對旅居民專門頒發(fā)“休閑市民戶口”“旅游居民身份證”等類似的旅居民身份證書， 比如，2009年廣東增城開始對游客發(fā)放市民休閑證，2010年湖南國民旅游休閑卡發(fā)行50萬張。此外，類似早期會館，但比會館更為高級化的旅居民聚集區(qū)開始在一些城市和旅游目的地出現(xiàn)。比如，在云南大理“洱海天域”的旅游地產(chǎn)只針對外地人銷售，在云南昆明安寧、騰沖等地也出現(xiàn)了專門為游客建設(shè)的“產(chǎn)權(quán)度假式的旅游小區(qū)”。旅居民的身份和生活場所逐步得到旅游目的地的認(rèn)可和甚至法定，這現(xiàn)象標(biāo)志著旅居生活的大眾化趨勢開始出現(xiàn)，旅居社會已經(jīng)逐步形成。
四、旅居社會的形成。
（一） 旅居社會的演變。
旅游業(yè)發(fā)展的過程本質(zhì)上是一個(gè)社會形態(tài)變遷的過程，是一個(gè)由傳統(tǒng)的“定居社會”向“旅居社會”變遷、轉(zhuǎn)型和重構(gòu)的過程。在這個(gè)變遷過程中，原有定居社會的社會制度、社會規(guī)范、社會結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式等的“平衡態(tài)”的很快被打破，而新的更高水平的社會“平衡態(tài)”被重構(gòu)。旅居社會的發(fā)展路徑主要遵循：“純定居”的傳統(tǒng)社會形態(tài)—“定居為主，旅居為輔”的混合型社會形態(tài)—“定居為輔、旅居為主”的旅居社會形態(tài)。其中，“純定居”的傳統(tǒng)社會形態(tài)是一個(gè)封閉性傳統(tǒng)社會形態(tài)，主要以農(nóng)業(yè)人口為主，貧富差距較小，社會階層扁平化?？傮w生活水平較低，其生活方式主要圍繞農(nóng)耕和傳統(tǒng)文化娛樂為主，也缺乏相關(guān)的社會保障制度，與外界的交流和溝通極少?！岸ň訛橹?，旅居為輔”的混合型社會形態(tài)中，游客開始進(jìn)入，旅居民開始介入傳統(tǒng)社會，成為一名新型的旅居民，并從本質(zhì)上打破了原有社會的封閉性，原有的生產(chǎn)和生活方式轉(zhuǎn)為以農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)為主。本地居民中的旅游帶頭人開始轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)的混業(yè)經(jīng)營，部分精英甚至脫離農(nóng)業(yè)開始非農(nóng)化生產(chǎn)和生活。由于對傳統(tǒng)農(nóng)耕生產(chǎn)和生活的揚(yáng)棄，本地定居居民對社會保障的意識和需求增加，社會保障體制開始被重視。旅居民的世界觀和價(jià)值觀通過消費(fèi)行為傳遞給本地定居居民，部分定居的生活方式開始外來化和城鎮(zhèn)化。定居的本地居民對旅游業(yè)參與程度的差異以及話語權(quán)的差異，以及他們從旅游業(yè)中的獲利能力和獲利結(jié)果不同，從而導(dǎo)致貧富差距擴(kuò)大化，社會階層開始分化，但總體生活水平開始提高，其生活方式除了圍繞農(nóng)耕和傳統(tǒng)文化娛樂之外，也開始現(xiàn)代化，并且為了旅游業(yè)發(fā)展的需要他們會把傳統(tǒng)的生活方式與現(xiàn)代的生活方式相結(jié)合，同時(shí)存在“傳統(tǒng)生活方式的現(xiàn)代化”和“現(xiàn)代生活方式的傳統(tǒng)化”兩種傾向，居民開始與外界的交流和溝通?！岸ň訛檩o、旅居為主”的旅居社會形態(tài)中，整個(gè)旅游目的地的社會形態(tài)發(fā)生顛覆，完全由一個(gè)“農(nóng)耕定居”社會，轉(zhuǎn)變?yōu)椤奥糜温镁由鐣?。由于旅游業(yè)帶來了財(cái)富的增加和城鎮(zhèn)化水平的提高，定居民的非農(nóng)化比例達(dá)到較高水平，居民之間的貧富差距開始縮小，社會結(jié)構(gòu)恢復(fù)扁平化，較高的經(jīng)濟(jì)總量保證了城鎮(zhèn)社會保障制度的實(shí)現(xiàn)和普及，居民的總體生活水平得到提升。定居民和旅居民在世界觀和價(jià)值觀上達(dá)成認(rèn)同，生活方式上認(rèn)同與共存，彼此互補(bǔ)干擾對方的生活方式。旅居社會的管理制度，特別是針對旅居民的社會管理制度開始健全。
（二） 旅居社會的構(gòu)成。
旅居社會的旅居民主要包括四種類型：短期到訪游客、間歇性到訪的置業(yè)旅游業(yè)主、旅居型自由職業(yè)者、由游客轉(zhuǎn)變而來的定居民（比如，因?yàn)榕c本地人結(jié)婚、有旅游行為變?yōu)榻?jīng)營行為的等） ①，其中，短期到訪游客是旅居民的主體。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，游客作為旅居社會的臨時(shí)居民，他們一般會在旅游城鎮(zhèn)生活1~30天左右，集中生活1~7天。雖然旅居民對于個(gè)體來說是暫時(shí)的，不穩(wěn)定的，但是對于旅游目的地來說，其游客群是能夠穩(wěn)定在一定的規(guī)模，并且游客的數(shù)量一般都遠(yuǎn)遠(yuǎn)地超過了定居民。旅游實(shí)踐表明，成熟的旅游目的地游客規(guī)模往往是本地居民人數(shù)的40~100倍之間。其次是間歇性到訪的置業(yè)旅游業(yè)主。一些游客因旅游而長期定居或把自己滿意的旅游目的地作為自己的第二居所而購置物業(yè)，并且這一趨勢得到明顯的發(fā)展，置業(yè)旅游成為目前旅游業(yè)界的時(shí)尚和潮流。拒不完全統(tǒng)計(jì)，置業(yè)游客在旅游目的地居留的時(shí)間往往超過1個(gè)月到6個(gè)月之間。為此，一些旅游目的地專門針對旅居民推出旅游地產(chǎn)。麗江和大理的旅游房地產(chǎn)銷售的對象不針對本地人而針對游客，他們甚至以強(qiáng)制的形式規(guī)定不能銷售給本地人。再次是旅居型自由職業(yè)者，他們把旅游視為自己的生活方式，為維持這種生活方式他們不得不在旅游目的地自由地選擇從事部分旅游工作。比如說，在云南的迪慶的一對美國夫婦，他們旅居在那里，但同時(shí)專門為美國游客提供旅游服務(wù)和咨詢。此外，在云南的迪慶縣、麗江市瀘沽湖岸邊的酒吧和大理洋人街上的一些酒吧中，有20%~30%的店鋪都是由一些旅居的外國游客或外地游客開的。最后是由游客轉(zhuǎn)變而來的定居民。旅游過程中人與人之間的交流所發(fā)生的情感現(xiàn)象，那就是游客與東道主之間的婚姻現(xiàn)象，游客與游客的婚姻現(xiàn)象以及由該現(xiàn)象導(dǎo)致的現(xiàn)代旅游婚姻經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，這種現(xiàn)象具有一定的普遍性和典型性。旅游婚姻對加強(qiáng)旅游目的地與外界的聯(lián)系，旅游目的地人口的非農(nóng)化，保持旅游目的地開放常態(tài)產(chǎn)生積極作用。麗江市的瀘沽湖畔有一家酒吧，就是一個(gè)廣東的游客愛上了本地姑娘之后夫妻二人旅游創(chuàng)業(yè)的結(jié)果。
五、旅居社會的建設(shè)。
筆者認(rèn)為“定居社會”“旅居社會”和“網(wǎng)絡(luò)虛擬社會”是當(dāng)今社會的三大具體社會形態(tài)，是中國社會主義建設(shè)和社會發(fā)展的根本問題，也是保持中國社會穩(wěn)定的三大支撐點(diǎn)。理論上，每一種社會形態(tài)都有其特定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑。對于旅居社會而言，只有做到“社會形態(tài)”（上層建筑） 適應(yīng)“旅游發(fā)展”（經(jīng)濟(jì)水平），旅游業(yè)才能實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)、健康和有效發(fā)展，旅游業(yè)的價(jià)值才能最大化。如果社會構(gòu)建滯后旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，則旅游業(yè)發(fā)展的成果得不到及時(shí)的鞏固，旅游業(yè)效率和價(jià)值的實(shí)現(xiàn)將被阻斷或延緩?？傮w看來，中國缺乏對未來旅居社會的預(yù)見和預(yù)設(shè)。就現(xiàn)階段而言，中國旅居社會的建設(shè)相對滯后于旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，現(xiàn)行的旅游目的地社會制度已經(jīng)不能滿足旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。
（一） 失語的“大多數(shù)”。
對于熱點(diǎn)的中國旅游目的地，諸如桂林、麗江、九寨溝、張家界等，旅居民已經(jīng)占到了全社會的絕大多數(shù)，社會成員結(jié)構(gòu)發(fā)生了顛覆性的變化，“定居公民”與“旅居公民”之間的關(guān)系成為一種新的社會關(guān)系，這種社會關(guān)系隨著旅游業(yè)的發(fā)展階段而不斷演進(jìn)，并成為一種主導(dǎo)社會關(guān)系。但是這些旅游目的地的社會管理制度還是沿襲了定居社會的管理制度，出現(xiàn)了傳統(tǒng)定居社會體制與旅居社會形態(tài)錯(cuò)位，這是一個(gè)明顯的嚴(yán)重的滯后。如果按照民主或選票制的原則，旅居民對當(dāng)?shù)厣鐣慕ㄔO(shè)和管理更具有話語權(quán)。但現(xiàn)實(shí)是旅居民“集體失語”， 缺乏直接參與制度設(shè)計(jì)，旅居民對旅居社會的參與方式只能是“以腳投票”。當(dāng)然，旅居民的流動性和暫時(shí)性使其對這種話語權(quán)不感興趣或行使障礙，但這并不意味著旅居民不關(guān)切自己的旅居生活的利益。目前，旅游目的地地方政府在一定程度上承擔(dān)了旅居民代言人的作用，政府主要通過制度和政策的制定來保障旅居民的利益，客觀上成為旅居社會的倡導(dǎo)者和培育者。但作為一種新的社會形態(tài)的出現(xiàn)，單憑政府作為代言人是不夠的，也不足以保證這種社會形態(tài)的長治久安。可以預(yù)見，隨著旅居社會的進(jìn)一步發(fā)展，旅居民的對于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會的價(jià)值凸現(xiàn)，利益的進(jìn)一步擴(kuò)大和顯性化，旅居民的身份必須從法律上給以確認(rèn)，并真正地成為旅居社會的法定成員，并通過恰當(dāng)?shù)闹贫仍O(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)自己的主張和權(quán)益。
（二） 旅居社會的構(gòu)建。
旅居社會管理與傳統(tǒng)的定居社會是不同，其社會管理的主要內(nèi)容是社區(qū)居民、旅居民、開發(fā)商和政府四者的關(guān)系管理；其經(jīng)濟(jì)管理的主要內(nèi)容是旅游經(jīng)濟(jì)的管理。其中，對旅游經(jīng)濟(jì)的管理又包括資源管理（自然資源管理和人文資源管理等）、游憩管理（游憩體驗(yàn)管理，游憩活動管理，游憩設(shè)施管理，解說系統(tǒng)管理等）、社會管理的核心是社區(qū)管理（定居民管理、旅居民管理、治安管理、社區(qū)設(shè)施管理等）。
由此可見，旅居社會與傳統(tǒng)定居社會最大的不同是對旅居民的管理，包括旅居民地位的確立，權(quán)益的主張和責(zé)任的界定。為了使旅居社會制度適用其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，并實(shí)現(xiàn)對中國未來旅居社會的預(yù)見和預(yù)設(shè)，以下兩件事情對旅居社會的構(gòu)建至關(guān)重要。
1. 旅居民身份的法定化：旅居民身份證。
旅居民以及由旅居民和定居民所構(gòu)成的旅居社會是一個(gè)不爭的事實(shí)。只是地方政府和原住民還沒有意識到旅居民將是一種新社會形態(tài)重構(gòu)的力量。中國的熱點(diǎn)旅游目的地應(yīng)該超前預(yù)知旅居社會的到來，并為之做好相關(guān)準(zhǔn)備工作，這將有利于加快旅游業(yè)的發(fā)展和旅居社會的形成。為此，可以根據(jù)游客到訪的頻數(shù)（時(shí)間）、游客消費(fèi)的額度或是對旅游業(yè)有過重大貢獻(xiàn)的人建立法定的旅居民身份檔案，并為之提供定居民相關(guān)的待遇與福利。
2. 旅居民組織的法定化：旅居民委員會。
相對于定居民的居民委員會，可以成立旅居民委員會。
旅居民委員會是旅居民實(shí)現(xiàn)權(quán)利主張、利益主張和承擔(dān)相關(guān)責(zé)任的機(jī)構(gòu)或平臺。其成員是全體旅居民，其任職人員可以選擇置業(yè)旅游者、旅居利益最大者或志愿游客，甚至可以對候選人通過推薦和網(wǎng)選的方式來確定。
3. 旅居民來源的多元化：旅居民政策。
旅游目的地要構(gòu)建旅居社會首先可以針對本地居民推行居民休閑計(jì)劃，除了國家法定假期之外，要充分利用民族節(jié)慶、社會假期（比如，三八婦女節(jié)、教師節(jié)、父親節(jié)、情人節(jié)等），優(yōu)化組合法定的、民族的和社會的節(jié)日時(shí)間，形成豐富的休假組合和旅游，營造良好的休閑政策和社會休閑氛圍；其次，可以大力推動置業(yè)旅游，通過相關(guān)貸款、優(yōu)惠和鼓勵(lì)政策的出臺，鼓勵(lì)有能力的游客購置房產(chǎn)，大力引進(jìn)“第二故鄉(xiāng)”居民，帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展；再次，可以面向客源市場推出“休閑居民證”或“旅居民身分證”，該證是旅居民的身份證明，游客可憑房產(chǎn)或旅游次數(shù)的累積獲得該證，享受與本地民同樣的旅游優(yōu)惠政策，吸引更多游客，并提高游客回頭率；復(fù)次，可以鼓勵(lì)游客來創(chuàng)業(yè)，把旅游業(yè)中的部分就業(yè)崗位和創(chuàng)業(yè)機(jī)會提供給游客，鼓勵(lì)有實(shí)力的游客來創(chuàng)業(yè)，成為旅游從業(yè)人員或業(yè)主；最后，可以鼓勵(lì)有能力和有條件的游客直接移民過來。
六、結(jié)束語。
旅游業(yè)不僅僅是一個(gè)產(chǎn)業(yè)，也不僅僅是一項(xiàng)事業(yè)，更不僅僅是一種純經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)，其本質(zhì)恰恰是以旅游生產(chǎn)和旅居民為特征的一種新型社會形態(tài)。因此，基于旅游目的地人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的視角，“旅居社會”可以說是對“旅游業(yè)發(fā)展全部”的完美表達(dá)；是對旅游業(yè)發(fā)展方向的一個(gè)判斷；是對旅游業(yè)發(fā)展歸宿的一個(gè)預(yù)言?！岸ň由鐣薄奥镁由鐣焙汀熬W(wǎng)絡(luò)虛擬社會”是當(dāng)今社會的三大具體社會形態(tài)，旅居社會的提出能夠?yàn)槁糜螛I(yè)的研究提供一種新的視角，代表了未來社會的一種主流社會形態(tài)，是中國社會主義建設(shè)和社會發(fā)展的根本問題，也是保持中國社會穩(wěn)定的三大支撐點(diǎn)之一，更是中國和諧社會構(gòu)建的重要組成部分，值得業(yè)界、學(xué)界和政界的關(guān)注。
［注釋］。
①本文所指的旅居民主要是基于旅游的視角提出，限定于旅游目的地空間范圍內(nèi)且因?yàn)槁糜卧蚨鸬穆镁有袨榈娜藗儯袆e于通常意義上的“旅居、僑居、移民”等傳統(tǒng)意義上的旅居民，因此本文所指的旅居民不包括通常意義上的跨國旅居民、僑居民、移民，也不包括進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民。
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甘肅省旅游產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的地位與作用日益突出，旅游業(yè)的發(fā)展正逐步成為甘肅省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要支撐。庹梅、陳興鵬指出：“改革開放以來，總體上看甘肅旅游業(yè)發(fā)展比較快，對全省的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、扶貧開發(fā)和增加就業(yè)等方面起到了非常重要的作用，已經(jīng)成為了甘肅國民經(jīng)濟(jì)新的增長點(diǎn)。”但甘肅省脆弱的生態(tài)環(huán)境、相對落后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及不相匹配的各項(xiàng)旅游設(shè)施，在很大程度上制約和影響著甘肅省旅游業(yè)的發(fā)展。
一、甘肅省旅游業(yè)發(fā)展的特征
（一）旅游業(yè)的發(fā)展成為甘肅省經(jīng)濟(jì)增長的重要推動力
改革開放以來，甘肅省旅游業(yè)總體發(fā)展已達(dá)到了一定規(guī)模，由2005年全省旅游收入57.68億元增長到2011年335億元，年均增長34.4%。旅游業(yè)的快速發(fā)展對甘肅省地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展發(fā)揮出巨大的促進(jìn)作用，對GDP的貢獻(xiàn)率從2005年的2.98%增加到2011年的6.65%。
表1 旅游業(yè)對甘肅經(jīng)濟(jì)的直接作用
數(shù)據(jù)來源：《甘肅發(fā)展年鑒2012》。
（二）文化旅游成為甘肅省旅游業(yè)發(fā)展的新亮點(diǎn)
甘肅省有著非常豐富的文化旅游資源，絲路文化、民俗文化、紅色文化等旅游資源成為甘肅近年來旅游的熱點(diǎn)。
1.絲綢文化
甘肅段被譽(yù)為“絲綢之路的黃金路段”，連接了甘肅的天水、平?jīng)?、蘭州、武威、張掖、酒泉、嘉峪關(guān)、敦煌等中國優(yōu)秀旅游城市。沿途包括了天水麥積山、平?jīng)鲠轻忌?、嘉峪關(guān)文物景區(qū)三個(gè)5A級國家景區(qū)，還包括27個(gè)3A級國家景區(qū)，旅游資源比較豐富。
2.民族文化
甘肅省是個(gè)多民族聚居地，裕固族、東鄉(xiāng)族和保安族是甘肅省特有的少數(shù)民族，各民族形成的特色民俗文化豐富了甘肅省的旅游資源。如裕固族的帳篷、服飾“頭面”；東鄉(xiāng)族的手抓羊肉、民居“莊案”；保安族人新婚之夜唱的“宴席曲”等。少數(shù)民族以特有的信仰和生活方式創(chuàng)造了本民族濃厚底蘊(yùn)的文化，加之其生存環(huán)境的封閉性、宗教性和狹隘性，民族特征特別鮮明。
3.紅色文化
甘肅是陜甘寧邊區(qū)的主要組成部分，的主要途經(jīng)地和會師地，包括天險(xiǎn)臘子口戰(zhàn)役紀(jì)念館、哈達(dá)鋪紀(jì)念館、通渭榜羅會議紀(jì)念館、紀(jì)念三大主力勝利大會師的會寧紀(jì)念館、會師樓和勝利景園，紅色文化逐漸成為甘肅省境內(nèi)旅游的熱點(diǎn)。
（三）生態(tài)旅游的優(yōu)勢逐步顯現(xiàn)
甘肅省幅員遼闊，地處青藏高原、內(nèi)蒙古高原、黃土高原的交匯地帶，是秦嶺山地和祁連山地的過度地帶，地理空間跨度大，具亞熱帶、溫帶濕潤、半濕潤和干旱等多種氣候類型，差異性很大，生態(tài)環(huán)境復(fù)雜，生物多樣性顯著。特殊的生態(tài)環(huán)境，造就了甘肅省境內(nèi)的生態(tài)旅游的多樣性，包括森林、湖泊、草原、溫泉、地質(zhì)等多種生態(tài)旅游資源，省內(nèi)擁有國家級森林公園23個(gè)、自然保護(hù)區(qū)8個(gè)、地質(zhì)公園4個(gè)、湖泊26個(gè)、草原14個(gè)等。因此，甘肅省生態(tài)旅游資源在生態(tài)類型和數(shù)量上都比較豐富。
二、制約甘肅省旅游業(yè)發(fā)展的主要因素
（一）缺乏對文化旅游資源的深入挖掘
文化旅游已經(jīng)成為各省旅游業(yè)發(fā)展的重要支撐。對于甘肅省文化旅游，雖然其類型豐富多樣，成為甘肅旅游的重要組成部分，但是對各種文化旅游資源的開發(fā)和宣傳存在著一定的滯后性，文化與景點(diǎn)脫離的問題比較突出。以著名的馬家窯文化遺址、大地灣文化遺址、大堡子山秦人先祖陵、秦長城遺址、肅王墓為例，對這些具有深厚歷史文化底蘊(yùn)遺跡的開發(fā)尚處在較為粗放的階段，開發(fā)僅限于遺址的發(fā)現(xiàn)，對景點(diǎn)的文化內(nèi)涵開發(fā)和挖掘尚顯不足。
（二）交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對不足
由于甘肅省特殊地理形態(tài)的影響，旅游景點(diǎn)基本是以點(diǎn)線狀開發(fā)，景點(diǎn)布局比較分散，在一定程度上限制了旅游業(yè)的發(fā)展。截至2010年底，全國鐵路營業(yè)里程9.1萬公里，而甘肅2010年鐵路營業(yè)里程只有2149公里，只占全國2.4%；公路建設(shè)的不足突出表現(xiàn)為旅游公路等級不高，尤其是支線建設(shè)和景區(qū)連接道路的建設(shè)，景區(qū)與景點(diǎn)之間沒有形成公路網(wǎng)，難以滿足旅游業(yè)快速發(fā)展的需要；民航方面主要是航空運(yùn)力不足，機(jī)場少、規(guī)模小，開通航線、航班少，國際航空口岸仍是空白，制約了海內(nèi)外客源市場的拓展。
（三）旅行社規(guī)模小，缺乏市場競爭力
甘肅省的旅游企業(yè)除個(gè)別達(dá)到了一定規(guī)模外，絕大部分企業(yè)存在規(guī)模小、經(jīng)營分散、服務(wù)水平較低等現(xiàn)象，開發(fā)旅游產(chǎn)品和市場的能力低，難以形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)和強(qiáng)大競爭力。截至2011年，全省共有旅行社408個(gè)，蘭州市共計(jì)182家旅行社，占到全省45%。但形成一定影響力和競爭力的旅行社嚴(yán)重不足，除絲路、中旅、中青、康輝等幾家規(guī)模較大的旅行社外，絕大多數(shù)缺乏規(guī)模效應(yīng)，競爭力不足。以蘭州市為例，規(guī)模以上的旅行社不足10%，在一定程度上制約了全省旅游業(yè)的發(fā)展。
三、甘肅省旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展的政策建議
（一）努力構(gòu)建促進(jìn)旅游業(yè)循環(huán)生態(tài)化發(fā)展的長效機(jī)制
努力構(gòu)建長效機(jī)制，為旅游業(yè)循環(huán)生態(tài)化發(fā)展提供有力的制度保障，拓展強(qiáng)化甘肅省旅游業(yè)，重點(diǎn)強(qiáng)化協(xié)調(diào)機(jī)制職能。特別是生態(tài)保護(hù)和生態(tài)再循環(huán)問題。切實(shí)發(fā)揮現(xiàn)有旅游發(fā)展考核機(jī)制作用，完善現(xiàn)有的旅游發(fā)展考核監(jiān)督機(jī)制，建立監(jiān)督問責(zé)制度，成立全省旅游督察辦，檢查各地各部門推進(jìn)旅游規(guī)劃實(shí)施情況。對未能正確履行相關(guān)責(zé)任的，按照規(guī)定進(jìn)行責(zé)任追究；參照綠色 GDP （指用以衡量各國扣除自然資源損失后新創(chuàng)造的真實(shí)國民財(cái)富的總量核算指標(biāo)。簡單地講，就是從現(xiàn)行統(tǒng)計(jì)的GDP中，扣除由于環(huán)境污染、自然資源退化、教育低下、人口數(shù)量失控、管理不善等因素引起的經(jīng)濟(jì)損失成本，從而得出真實(shí)的國民財(cái)富總量）核算方法，科學(xué)測算旅游業(yè)單位產(chǎn)出的生態(tài)成本消耗，核算旅游業(yè)生態(tài)效益，制定相關(guān)政策法規(guī)，加大資金投入力度，彌補(bǔ)旅游業(yè)資金投入不足，同時(shí)也為甘肅省旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展建立長效的制度保障。
（二）加大對甘肅旅游業(yè)發(fā)展的多元化投入
加大對甘肅省旅游業(yè)發(fā)展投入，一是需要政府層面的資金投入。作為甘肅省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新增長點(diǎn)，旅游業(yè)發(fā)展不僅可以促進(jìn)全省國內(nèi)生產(chǎn)總值的增加，帶動相關(guān)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后各行業(yè)的發(fā)展；同時(shí)可有效地解決地區(qū)就業(yè)問題，可見政府加大對旅游業(yè)發(fā)展的投入是一舉多得的發(fā)展策略。二是除了由政府層面的資金投入，還需要來自民間資本的投入，調(diào)動民間閑散資本注入甘肅旅游業(yè)的發(fā)展，以促進(jìn)全省旅游業(yè)的長期、可持續(xù)的發(fā)展，加快地區(qū)旅游業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，形成全省旅游業(yè)的聯(lián)動發(fā)展。
（三）優(yōu)化旅游產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，促進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變
優(yōu)化旅游產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，促進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，是提高旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展的質(zhì)量和效益的重要舉措。長期以來，甘肅省旅游產(chǎn)品品種單一、結(jié)構(gòu)不合理，軟件配套服務(wù)滯后，過于注重旅游經(jīng)濟(jì)增長，從而忽略了旅游經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。甘肅省旅游業(yè)應(yīng)在繼續(xù)擴(kuò)大旅游規(guī)模的同時(shí)，將優(yōu)化旅游產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、注重旅游經(jīng)濟(jì)的質(zhì)量和效益協(xié)調(diào)發(fā)展作為甘肅省旅游業(yè)未來發(fā)展的方向，使旅游業(yè)發(fā)展方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變。加快培育現(xiàn)代旅游業(yè)，提升甘肅省旅游業(yè)發(fā)展的層次，成為推動甘肅實(shí)施轉(zhuǎn)型跨越發(fā)展、綠色發(fā)展、和諧發(fā)展、統(tǒng)籌發(fā)展的重要途徑。
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一、肯定成績，堅(jiān)定加快旅游業(yè)發(fā)展的信心
20*年，全市旅游系統(tǒng)按照市委、市政府保增促調(diào)的總體工作部署和“發(fā)展大旅游、開拓大市場、形成大產(chǎn)業(yè)”的工作要求，圍繞建設(shè)旅游經(jīng)濟(jì)強(qiáng)市的階段性目標(biāo)，合力興旅，探索創(chuàng)新，銳意進(jìn)取，克服多重不利因素，進(jìn)一步加大旅游營銷推介力度，加快旅游產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，旅游經(jīng)濟(jì)逆勢增長，旅游經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷提升，主要指標(biāo)再創(chuàng)新高，取得了不凡業(yè)績。20*年，全市旅游總收入突破450.2億元，接待入境旅游者、旅游外匯收入、接待國內(nèi)旅游者、國內(nèi)旅游收入等旅游業(yè)發(fā)展指標(biāo)的增幅繼續(xù)保持兩位數(shù)增長，高于全國、全省平均增幅，產(chǎn)業(yè)實(shí)力在全省排名第二，在15個(gè)副省級城市中排名第六。旅游業(yè)發(fā)展直接帶動了現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展，對國民經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)不斷提高，旅游業(yè)已經(jīng)成為我市新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)和國民經(jīng)濟(jì)重要的支柱產(chǎn)業(yè)，成為保增促調(diào)的一個(gè)亮點(diǎn),為我市保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定作出了積極貢獻(xiàn)。
一是合力興旅氛圍基本形成。近年來，各地、各部門進(jìn)一步加大政府主導(dǎo)力度，明確產(chǎn)業(yè)定位，科學(xué)制定發(fā)展規(guī)劃，研究出臺政策措施，著力推動品牌建設(shè)，旅游經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)快速健康發(fā)展的良好態(tài)勢。各有關(guān)部門進(jìn)一步樹立大產(chǎn)業(yè)、大旅游的觀念，根據(jù)市政府的工作部署，加強(qiáng)部門協(xié)作，積極支持、推動旅游業(yè)發(fā)展，逐步形成了百業(yè)扶旅的良好局面。各地黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓旅游，根據(jù)旅游業(yè)發(fā)展的形勢變化，積極調(diào)整發(fā)展思路，充實(shí)旅游工作領(lǐng)導(dǎo)力量，強(qiáng)化旅游工作目標(biāo)考核，進(jìn)一步加大旅游發(fā)展資金投入和政策扶持力度。尤其在啟動首批浙江旅游“十百千”工程創(chuàng)建工作中，各縣（市）區(qū)堅(jiān)持政府主導(dǎo)和部門聯(lián)動相結(jié)合，強(qiáng)化創(chuàng)建活動與城鎮(zhèn)綜合建設(shè)、旅游重點(diǎn)項(xiàng)目推進(jìn)、旅游目的地建設(shè)、社會主義新農(nóng)村建設(shè)的有機(jī)結(jié)合，進(jìn)一步促進(jìn)了各地旅游經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。鄞州、象山進(jìn)入省首批8個(gè)旅游強(qiáng)縣（區(qū)）行列，*鎮(zhèn)等5個(gè)鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、街道成為首批省旅游強(qiáng)鎮(zhèn)，鎮(zhèn)海九龍湖村等12個(gè)村成為首批省特色旅游村。
二是旅游營銷推介卓有成效。20*年，全市各級旅游部門抓住*灣跨海大橋通車、北京奧運(yùn)會、2010年*世博會等重大歷史機(jī)遇，堅(jiān)持城市形象宣傳、旅游線路推廣及旅游產(chǎn)品促銷相結(jié)合，不斷創(chuàng)新旅游營銷機(jī)制，拓展境內(nèi)外客源市場。策劃推出具有城市標(biāo)志性意義、大眾參與性強(qiáng)、綜合帶動力大、可持續(xù)發(fā)展的重大旅游營銷節(jié)慶活動。先后舉辦了“*旅游節(jié)、*旅游*推廣年、中國開游節(jié)、中國開漁節(jié)、象山國際海釣節(jié)”等各類旅游節(jié)慶活動，進(jìn)一步提升了*城市的知名度和美譽(yù)度。同時(shí)，利用*灣跨海大橋通車帶來的旅游格局變化，進(jìn)一步拓展長三角區(qū)域合作空間，充分挖掘歷史人文、海洋島嶼、山地湖泊、生態(tài)鄉(xiāng)村等系列旅游產(chǎn)品，整合資源，整體促銷，加強(qiáng)與嘉興、*、蘇南等*灣北岸城市的區(qū)域合作，增強(qiáng)旅游整體競爭力，進(jìn)一步提升*旅游在長三角的影響力，使這些地區(qū)成為我市游客增長最迅猛的客源地。
三是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級步伐加快。各地、各有關(guān)部門圍繞人民群眾生活品質(zhì)提升需要和休閑旅游需求，積極打造“大海、大港、大橋、大佛、大湖”五大品牌，進(jìn)一步加快休閑旅游基地和商務(wù)會議基地建設(shè)，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級步伐，不斷推出旅游新產(chǎn)品，努力營造旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展新亮點(diǎn)。各地充分發(fā)揮規(guī)劃引領(lǐng)業(yè)態(tài)的作用，積極引導(dǎo)旅游產(chǎn)品從單一的觀光產(chǎn)品向多樣化的休閑度假專項(xiàng)產(chǎn)品轉(zhuǎn)型。精心培育海釣、濱海高爾夫、游艇等休閑旅游新業(yè)態(tài)，開發(fā)建設(shè)了慈溪達(dá)蓬山旅游度假區(qū)、奉化彌勒大佛、鄞州走馬塘等內(nèi)涵豐富、類型多樣的旅游產(chǎn)品。同時(shí)，圍繞“中提升”戰(zhàn)略，積極推進(jìn)都市旅游發(fā)展，著手啟動一批旅游演藝、旅游購物商場、都市一日游專線等引導(dǎo)性項(xiàng)目。整合社區(qū)、廣場、校區(qū)、博物館等社會公共資源，推出了一批社會資源訪問點(diǎn)，積極推動城市公共設(shè)施向旅游產(chǎn)品轉(zhuǎn)化，進(jìn)一步提升了*旅游的核心競爭力和吸引力。
二、突出重點(diǎn)，著力推動旅游業(yè)發(fā)展任務(wù)的落實(shí)
全市旅游發(fā)展大會明確了我市加快旅游業(yè)發(fā)展的目標(biāo)和任務(wù)，各地、各有關(guān)部門要緊緊抓住當(dāng)前旅游業(yè)的發(fā)展機(jī)遇，自覺把旅游業(yè)的發(fā)展融入全市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的大局，把加快旅游業(yè)發(fā)展作為抓經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、抓經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)培育、抓城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、抓勞動就業(yè)的重要途徑，按照“大旅游、大產(chǎn)業(yè)、大提升”的發(fā)展理念，強(qiáng)化合力興旅戰(zhàn)略，在保增促調(diào)中推動旅游業(yè)發(fā)展，努力開創(chuàng)旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展新局面。
（一）著力推進(jìn)休閑旅游基地和商務(wù)會議基地建設(shè)
各地、各有關(guān)部門要按照《*市休閑旅游基地和商務(wù)會議基地建設(shè)五年行動計(jì)劃》要求，分解任務(wù)，落實(shí)責(zé)任，積極培育核心產(chǎn)品、完善城市功能、提升營銷能級，積極打造休閑旅游基地和商務(wù)會議基地，加快推進(jìn)旅游強(qiáng)市建設(shè)。一是著力打造休閑旅游基地。要進(jìn)一步完善旅游規(guī)劃體系，充分發(fā)揮“大港、大橋、大海、大佛、大湖”的資源優(yōu)勢，加快休閑旅游基地建設(shè)，確立“一核四區(qū)二十大基地”的空間發(fā)展格局，推進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)和要素集聚，建設(shè)不同能級的休閑旅游目的地體系，形成濱海度假、山水人文、運(yùn)動休閑、會議度假等休閑旅游基地，培育游艇、游輪、海釣、戶外拓展等休閑旅游新業(yè)態(tài)。東錢湖旅游度假區(qū)等區(qū)域性地塊要積極研究休閑旅游客源市場，加快培育區(qū)域性休閑旅游度假分基地，根據(jù)發(fā)展定位、市場需求，有意識地打造一批主打產(chǎn)品，引進(jìn)扶持一些新興產(chǎn)業(yè)，開發(fā)幾個(gè)區(qū)塊，使之成為我市休閑旅游新的亮點(diǎn)，新的增長極。大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，把鄉(xiāng)村旅游與社會主義新農(nóng)村建設(shè)緊密結(jié)合起來，推出一批面向大眾休閑的具有鄉(xiāng)土特色、能帶動農(nóng)民就業(yè)致富的鄉(xiāng)村旅游精品，積極鼓勵(lì)農(nóng)村、山區(qū)、海島大力發(fā)展農(nóng)家樂、漁家樂，加快形成鄉(xiāng)村旅游消費(fèi)新熱點(diǎn)。二是積極打造商務(wù)會議基地。我市是商貿(mào)業(yè)較為發(fā)達(dá)的城市，商務(wù)活動和商務(wù)客人較多，各地在加快推進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中要充分發(fā)揮這一優(yōu)勢，加強(qiáng)旅游與商務(wù)會議的融合，依托*商務(wù)會議資源優(yōu)勢，積極引進(jìn)國內(nèi)外商務(wù)、科技、文化、旅游等各類會議、論壇、展示和節(jié)事活動。加快發(fā)展會議會展型、城市商務(wù)型、休閑度假型等特色主題酒店，完善各類會議場館和設(shè)施，提供一站式會議服務(wù)，加強(qiáng)會展業(yè)與旅游、賓館、餐飲、商貿(mào)等相關(guān)服務(wù)的互動發(fā)展，進(jìn)一步完善商務(wù)會議旅游產(chǎn)業(yè)體系，著力打造特色鮮明、接待能力強(qiáng)、知名度高的商務(wù)會議基地，吸引更多的商務(wù)客人來*休閑旅游，形成商務(wù)會議、旅游、休閑消費(fèi)的疊加效應(yīng)，帶動商貿(mào)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
（二）加大旅游營銷力度，進(jìn)一步促進(jìn)旅游消費(fèi)。一是要加快推進(jìn)旅游集散中心建設(shè)。加快*旅游集散中心建設(shè)是我市建設(shè)旅游經(jīng)濟(jì)強(qiáng)市的一項(xiàng)重要工程，也是對接*世博會的一個(gè)重要平臺。各有關(guān)部門和單位要加快地塊拆遷和項(xiàng)目立項(xiàng)進(jìn)度，盡早啟動建設(shè)，盡快形成以旅游集散功能為主要依托，集旅游投訴、旅游咨詢、旅游緊急救援、旅游信息化、旅游推廣于一體的城市旅游公共服務(wù)平臺和對接世博的主渠道。同時(shí)要加快縣（市）區(qū)分中心建設(shè)，形成市本級主中心，縣（市）區(qū)分中心為支撐的全市旅游集散網(wǎng)絡(luò)體系。二是要積極開展區(qū)域旅游合作，拓展旅游發(fā)展空間。要借助*灣跨海大橋建成后交通格局的改變和世博營銷戰(zhàn)略，打好“*牌”，加強(qiáng)與長三角及舟山、紹興等周邊城市的“同城營銷”，積極推進(jìn)長三角旅游一體化。尤其要加強(qiáng)世博旅游的對接，將*旅游產(chǎn)品納入世博會整體對外宣傳平臺，著力做好滕頭世博城市最佳實(shí)踐區(qū)、世博主題體驗(yàn)之旅等旅游營銷工作，力爭使*成為*世博旅游的換乘中心之一。三是創(chuàng)新營銷手段，進(jìn)一步開拓旅游市場。各級旅游部門要把傳統(tǒng)的旅游宣傳促銷向旅游目的地整體營銷轉(zhuǎn)型，把我市的主要旅游景點(diǎn)作為一個(gè)整體進(jìn)行宣傳推介。特別是要引導(dǎo)和整合旅游景區(qū)、旅行社等旅游企業(yè)的力量擴(kuò)大宣傳促銷，進(jìn)一步提升*旅游的整體形象和競爭力。要大力開發(fā)推介城市周邊和中短程旅游產(chǎn)品，把*旅游產(chǎn)品納入新華東黃金旅游線，形成與黃金周、小長假、長周末等熱點(diǎn)時(shí)段相適應(yīng)的旅游消費(fèi)熱點(diǎn)，充分挖掘老百姓的旅游消費(fèi)潛力。要依托*商務(wù)會議資源優(yōu)勢，促進(jìn)旅游與商務(wù)會議的融合，把*旅游節(jié)培育成為較具影響力的品牌節(jié)慶；要不斷提升中國開漁節(jié)、中國開游節(jié)、梁祝愛情節(jié)、彌勒文化節(jié)等品牌節(jié)慶，辦好系列鄉(xiāng)村農(nóng)事節(jié)慶活動。同時(shí)要在*國際服裝節(jié)、浙洽會等會展活動中充分融入旅游元素，提升*旅游節(jié)慶、會展的生命力和影響力。要按照國家旅游局提出的“國民旅游休閑計(jì)劃”、“全國鄉(xiāng)村旅游倍增計(jì)劃”、“入境旅游發(fā)展計(jì)劃”等要求，積極推動以“暢游阿拉*，共享甬城美景”為主題的國民旅游休閑推廣行動，整合政府、企業(yè)、媒體等資源，積極開展旅游產(chǎn)品的研發(fā)和旅游形象的推廣，包裝推出生態(tài)旅游、鄉(xiāng)村旅游、都市旅游等大眾化旅游產(chǎn)品，進(jìn)一步拓展城鄉(xiāng)旅游市場需求，拉動旅游消費(fèi)。
（三）加快旅游品牌建設(shè)，促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。各地、各有關(guān)部門要緊緊抓住當(dāng)前國家擴(kuò)大內(nèi)需的戰(zhàn)略機(jī)遇，充分利用我市的自然和旅游資源優(yōu)勢，從規(guī)劃入手，以市場為導(dǎo)向，以項(xiàng)目為帶動，進(jìn)一步加大旅游投資力度，加快旅游品牌建設(shè)，努力推動旅游產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、素質(zhì)提升，促進(jìn)旅游業(yè)在轉(zhuǎn)型升級中不斷發(fā)展。一是積極推進(jìn)旅游重大項(xiàng)目和旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。加快重點(diǎn)旅游項(xiàng)目建設(shè)，通過政府投資帶動社會投資，全力抓好“中提升”等重點(diǎn)區(qū)域的旅游項(xiàng)目開發(fā)，重點(diǎn)啟動建設(shè)一批事關(guān)長遠(yuǎn)的、引導(dǎo)性的的建設(shè)項(xiàng)目，投資建設(shè)一批高水準(zhǔn)的旅游景區(qū)、休閑度假接待設(shè)施、旅游住宿設(shè)施、旅游道路、旅游救援和旅游公共服務(wù)設(shè)施，增強(qiáng)旅游業(yè)的有效供給。圍繞全市“一核四區(qū)二十大基地”的旅游發(fā)展總體格局，加大旅游資源的整合開發(fā)和優(yōu)勢集聚，進(jìn)一步做大旅游產(chǎn)業(yè)規(guī)模，做精旅游產(chǎn)品質(zhì)量。項(xiàng)目推進(jìn)建設(shè)要落實(shí)責(zé)任，重點(diǎn)項(xiàng)目要有專人聯(lián)系負(fù)責(zé)推進(jìn)，確定的項(xiàng)目要抓緊落地，加快推進(jìn)，使之早出形象，成為新的亮點(diǎn)。二是著力推動旅游業(yè)態(tài)多元化發(fā)展。要進(jìn)一步加快旅游業(yè)與商貿(mào)、文化等產(chǎn)業(yè)的融合互動，擴(kuò)大旅游產(chǎn)業(yè)鏈。積極推出都市旅游、海洋旅游、文化旅游、美食旅游、紅色旅游等專項(xiàng)產(chǎn)品。完善基礎(chǔ)設(shè)施配套和綜合服務(wù)功能，充分發(fā)揮生態(tài)旅游資源優(yōu)勢，加快開發(fā)溫泉、森林等多元化度假旅游產(chǎn)品。三是要進(jìn)一步做大做強(qiáng)市場主體，著力提振市場信心。旅游市場主體是旅游業(yè)的根本。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行下行的嚴(yán)峻形勢下，要利用金融危機(jī)的倒逼機(jī)制，通過合資、聯(lián)合、并購、重組等方式，促進(jìn)旅游企業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，大力扶持發(fā)展優(yōu)勢企業(yè)，著力提振市場主體的旅游投資信心，鼓勵(lì)做大做強(qiáng)。要鼓勵(lì)我市的連鎖酒店興辦旅行社，發(fā)展專業(yè)旅游車隊(duì)，促進(jìn)旅游、餐飲、酒店實(shí)行產(chǎn)業(yè)集群式、品牌化發(fā)展。進(jìn)一步規(guī)范旅行社的發(fā)展，引導(dǎo)旅行社做大做強(qiáng)與重組提升，推動旅行社向集團(tuán)化、網(wǎng)絡(luò)化、專業(yè)化方向發(fā)展。積極引進(jìn)和扶持一批以*為基地的區(qū)域性旅游集團(tuán)、酒店管理公司、國際國內(nèi)百強(qiáng)旅行社。鼓勵(lì)大型企業(yè)集團(tuán)進(jìn)入旅游業(yè)，引導(dǎo)社會資金向符合旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、促進(jìn)旅游業(yè)轉(zhuǎn)型升級的領(lǐng)域投入，充分發(fā)揮旅游業(yè)拉動投資、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化的重要作用。同時(shí)，要以《旅行社條例》實(shí)施為契機(jī)，著力提升旅游從業(yè)人員素質(zhì)，規(guī)范導(dǎo)游人員的勞動用工管理，大力推進(jìn)旅游職業(yè)經(jīng)理人隊(duì)伍建設(shè)，加快培養(yǎng)一支懂經(jīng)營、善管理的復(fù)合型旅游人才隊(duì)伍，為我市旅游業(yè)發(fā)展提供人才支持和智力保障。
三、強(qiáng)化保障，努力爭創(chuàng)旅游業(yè)發(fā)展新業(yè)績
各地、各有關(guān)部門要進(jìn)一步提高思想認(rèn)識，圍繞建設(shè)旅游經(jīng)濟(jì)強(qiáng)市的目標(biāo)，進(jìn)一步強(qiáng)化合力興旅意識，不斷加大工作力度，努力爭創(chuàng)旅游業(yè)發(fā)展新業(yè)績，為全市經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展作出新貢獻(xiàn)。
2.我國旅游管理出現(xiàn)的問題
2.1我國旅游業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)緩慢趨勢的原因分析
面對我國旅游業(yè)發(fā)展如此迅猛的趨勢，我們更不能忽視對相關(guān)旅游業(yè)的管理。只有基于良好制度上的產(chǎn)業(yè)才能持久有效的發(fā)展下去，當(dāng)然旅游業(yè)的發(fā)展也不例外。相比較而言，我國的旅游業(yè)發(fā)展比較緩慢，其原因是多方面的。第一，中國的旅游行業(yè)市場自由發(fā)展的環(huán)境條件不足。這是因?yàn)槲覈鴮β糜螛I(yè)的保護(hù)力度比較大，甚至是實(shí)行全面掌控和保護(hù)，從而使旅游業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展受到限制。第二，我國對旅游設(shè)施等資金支持政策較少。對于交通不發(fā)達(dá)的西部地區(qū)來說，有好多很有發(fā)展空間的旅游景點(diǎn)由于交通不便利等原因，導(dǎo)致游客稀少，這就阻礙了我國旅游業(yè)的發(fā)展。第三，我國對規(guī)范旅游業(yè)市場管理和監(jiān)管力度不夠。
2.2我國旅游業(yè)管理發(fā)展出現(xiàn)的問題
我國旅游業(yè)發(fā)展與管理面臨的問題十分突出，其主要集中在以下幾個(gè)方面。一是政府倡導(dǎo)建立一種自主型旅游產(chǎn)業(yè)體制尚未形成。具體來說，有些地方政府把旅游產(chǎn)業(yè)作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)業(yè)的重要支柱之一，然而這還沒有被國家高級管理機(jī)構(gòu)所充分重視。二是旅游局對旅游規(guī)劃、旅游基礎(chǔ)設(shè)施做的不全面，缺乏科學(xué)合理的理論指導(dǎo)。例如在一些城市的旅游整體規(guī)劃中，還有相關(guān)的整體機(jī)制，出現(xiàn)盲目建設(shè)等情況。三是相關(guān)部門與單位對所在地旅游景點(diǎn)的宣傳工作做得不夠充分。有些地方的又不未能把握好宣傳的廣度和深度以及未能充分利用每一宣傳所在地旅游資源的機(jī)會，因而讓很多名副其實(shí)的旅游看點(diǎn)造成文人問津的尷尬局面。
3.針對旅游業(yè)管理提出的解決對策
