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時(shí)間：2023-12-20 15:08:35
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摘 要：十提出“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”，其中之一就是要加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)。加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)，建設(shè)生態(tài)文明，就必須創(chuàng)新環(huán)境保護(hù)機(jī)制，充分發(fā)揮司法機(jī)關(guān)的能動(dòng)作用，補(bǔ)充環(huán)境行政執(zhí)法的不足。環(huán)境公益訴訟作為社會大眾環(huán)境意識的覺醒和司法進(jìn)步的體現(xiàn)，對促進(jìn)社會公平、正義，決策的民主化，具有重要作用。本文借鑒環(huán)境公益訴訟制度通說理論，分析環(huán)境公益訴訟制度的特征，在此基礎(chǔ)上闡明環(huán)境公益訴訟制度在生態(tài)文明建設(shè)中的合理功能，進(jìn)而提出環(huán)境公益訴訟制度在起訴權(quán)、審判規(guī)則等方面上進(jìn)行改進(jìn)的制度構(gòu)想。
關(guān)鍵詞 ：生態(tài)文明建設(shè)；環(huán)境公益訴訟；司法能動(dòng)
中圖分類號：D925 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1673-2596（2015）04-0092-03
一、環(huán)境公益訴訟制度的特征考察
環(huán)境公益訴訟乃公益訴訟的一種。新修訂的民事訴訟法對于公益訴訟僅有原則性的規(guī)定，導(dǎo)致無論是實(shí)務(wù)界還是理論界對環(huán)境公益訴訟的特征見仁見智。理論界認(rèn)為，環(huán)境公益訴訟制度是為了解決對“環(huán)境”損害救濟(jì)的不確定性建立的特殊制度，不同于對“人”的損害主體，其核心在于協(xié)調(diào)對“環(huán)境”的損害與對“人”的損害的確認(rèn)[1]。因此，可以把環(huán)境公益訴訟定義為：“行政機(jī)關(guān)、社會組織及公民的行為使環(huán)境遭受侵害或有侵害可能時(shí)，公民、社會團(tuán)體或行政機(jī)關(guān)為維護(hù)環(huán)境公共利益，向法院提起訴訟的制度。”[2]從定義可知，環(huán)境公益訴訟制度具有以下特征：首先，環(huán)境公益訴訟針對的是損害環(huán)境公共利益的行為，該行為不一定直接損害原告利益。環(huán)境公共利益不僅限于經(jīng)濟(jì)利益，還包括健康、審美、娛樂以及環(huán)保等多方面的利益[3]。其次，環(huán)境公益訴訟提出主體是法律規(guī)定的國家機(jī)關(guān)、社會組織及個(gè)人，區(qū)別于傳統(tǒng)訴訟中的直接利害關(guān)系人。新民事訴訟法將公益訴訟的起訴權(quán)賦予法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織。最后，環(huán)境公益訴訟原告多為社會團(tuán)體和個(gè)人，但被告往往是大型企事業(yè)單位或握有重要權(quán)力的部門[4]，導(dǎo)致訴訟雙方力量不平衡，故在審判規(guī)則、舉證責(zé)任以及訴訟費(fèi)用的承擔(dān)上更傾向于保護(hù)公共利益。
二、環(huán)境公益訴訟制度在生態(tài)文明建設(shè)下的功能定位
不同制度的特征決定了不同的制度功能。通過對環(huán)境公益訴訟制度特征之考察，我們發(fā)現(xiàn)，環(huán)境公益訴訟在侵害的利益、提起訴訟的主體以及審判規(guī)則與傳統(tǒng)訴訟有著很大差別。環(huán)境公益訴訟制度起初是解決“公地悲劇”的一種訴訟手段，它在中國的出現(xiàn)和發(fā)展反映了環(huán)境公共利益保護(hù)的緊迫需要。但不能僅僅將其作為一種手段，在建設(shè)生態(tài)文明社會下，有必要對環(huán)境公益訴訟進(jìn)行合理定位。新民事訴訟法過于原則的公益訴訟制度設(shè)計(jì)，也只是更多具有“口號效應(yīng)”而非制度效應(yīng)，更多具有道德價(jià)值而非法律價(jià)值，甚至難免有“立法形象工程”之嫌[5]。正確定位環(huán)境公益訴訟制度的功能可以為司法實(shí)踐提供原則性的指導(dǎo)。相比較以調(diào)整個(gè)體間利害關(guān)系沖突為對象的傳統(tǒng)民事訴訟，環(huán)境公益訴訟不僅有糾紛解決、實(shí)體權(quán)利保護(hù)、不當(dāng)行為糾正等基本的訴訟功能，還有彌補(bǔ)環(huán)境行政執(zhí)法不足、形成公共政策以及促進(jìn)社會變革這三大特殊功能。
（一）監(jiān)督環(huán)境行政機(jī)關(guān)執(zhí)法，彌補(bǔ)環(huán)境行政執(zhí)法不足
現(xiàn)代社會日趨復(fù)雜，政府的公共事務(wù)也日益繁多，使得政府對整個(gè)社會的管理不可能面面俱到。為了保證國家對社會生活的管理目標(biāo)，借“私人檢察官”[6]的力量來補(bǔ)充國家力量的不足在現(xiàn)代社會就顯得很有必要。
同時(shí)，環(huán)境受到損害，部分原因是環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)沒有盡職盡責(zé)履行義務(wù)。在相當(dāng)長的一段時(shí)間內(nèi)，我國堅(jiān)持“經(jīng)濟(jì)至上”的發(fā)展觀念，環(huán)境保護(hù)觀念沒有得到應(yīng)有的重視，特別是在相當(dāng)一部分領(lǐng)導(dǎo)干部心中，往往把環(huán)境保護(hù)工作放在較輕的位置上。為了給“GDP”讓路，不僅不為環(huán)境執(zhí)法工作提供支持，甚至要求環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)消極不作為。迫于壓力，環(huán)境執(zhí)法工作人員只能消極執(zhí)法。
環(huán)境公益訴訟制度賦予公民、社會團(tuán)體及有關(guān)機(jī)關(guān)以起訴權(quán)，可作為監(jiān)督環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)勤勉執(zhí)法的有效方式。并且，社會成員監(jiān)督環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法，并對取其不履行職責(zé)的行為提起訴訟，也可以彌補(bǔ)環(huán)境行政執(zhí)法的不足。
（二）為公眾參與環(huán)境決策提供制度渠道[7]，形成環(huán)境公共政策
自由法論者認(rèn)為法律漏洞乃無可避免，因而承認(rèn)法官法律不明確的范圍內(nèi)，可自由創(chuàng)設(shè)法律[8]。當(dāng)下社會關(guān)系日趨復(fù)雜和價(jià)值觀念日益多元化，傳統(tǒng)權(quán)利架構(gòu)體系出現(xiàn)了許多新興利益以及權(quán)利雛形，因法律規(guī)定的空白使許多問題無法在司法裁判中實(shí)現(xiàn)。這就要求司法機(jī)關(guān)發(fā)揮能動(dòng)作用，即裁判不僅能發(fā)揮解決紛爭功能，而且發(fā)揮政策功能。由于實(shí)體法上，我國法律規(guī)范具有較多的一般條款，裁判政策形成的實(shí)現(xiàn)就要求法官在法律授權(quán)范圍內(nèi)，運(yùn)用司法裁量權(quán)作出合理裁判，進(jìn)而使法官通過司法推動(dòng)政策的形成。授予法官利益衡量權(quán)，個(gè)案也就被賦予了政策性的價(jià)值判斷?，F(xiàn)實(shí)生活中，法院通過訴訟形成的判決即可做出同類事件進(jìn)行裁判的先例。雖然大陸法系中，法源以成文法為主，判例處于補(bǔ)充地位，但判例具有相當(dāng)大的社會統(tǒng)治作用，則屬無可置疑之事權(quán)[9]。對案件當(dāng)事人之外的社會大眾、行政機(jī)關(guān)等相關(guān)者，這些判例很可能會產(chǎn)生類似于確定法律內(nèi)容的作用，從而成為指導(dǎo)同類行為的基本準(zhǔn)則。正如有學(xué)者所說，判決所采用的法律準(zhǔn)則無論好壞都成了先例，能為今后發(fā)生的同類案件事實(shí)上提供具有實(shí)際約束力的準(zhǔn)繩[10]。通過判決的這種擴(kuò)張效力，環(huán)境公益訴訟在很大程度上發(fā)揮著形成和促進(jìn)環(huán)境保護(hù)公共政策的作用。
（三）推動(dòng)社會的變革
美國正義之盟的創(chuàng)建人南·艾倫將公益訴訟的結(jié)果分為以下四種：（1）執(zhí)行法律；（2）適用和解釋法律；（3）改革公共機(jī)構(gòu)；（4）激發(fā)社會和政治變革[11]。而公益訴訟的目標(biāo)也正是為了實(shí)現(xiàn)公共利益方面的社會與法律變革。成功的公益訴訟會導(dǎo)致現(xiàn)行法律規(guī)定的執(zhí)行或者政府履行其責(zé)任的變化，也會導(dǎo)致司法實(shí)踐以及法律的解釋發(fā)生變化，環(huán)境公益訴訟尤其如此。環(huán)境公益訴訟為社會大眾參與環(huán)境治理以及行政管理提供了渠道，將民眾對環(huán)境保護(hù)的關(guān)心和熱情導(dǎo)向制度內(nèi)的參與，進(jìn)而維護(hù)社會公共利益[12]。環(huán)境公益訴訟制度不僅能夠激發(fā)社會主體參與環(huán)境公益訴訟實(shí)踐的熱情，提供一系列的制度保證社會主體充分發(fā)揮其智力、能力等優(yōu)勢保護(hù)環(huán)境，而且也能夠優(yōu)化行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法工作，促進(jìn)政府職能的履行，進(jìn)而保護(hù)整個(gè)社會的公共利益，推動(dòng)社會朝更好的方向發(fā)展。
三、生態(tài)文明建設(shè)中完善我國的環(huán)境公益訴訟制度的初步構(gòu)想
環(huán)境公益訴訟在我國剛剛起步，還有許多不足。生態(tài)環(huán)境的日益惡化、民眾等訴訟主體狀告無門的客觀現(xiàn)實(shí)，迫切需要我國推進(jìn)公益訴訟的立法與實(shí)踐。在建設(shè)生態(tài)文明，構(gòu)建中國特色社會主義的大的背景下，如何更好地發(fā)揮環(huán)境公益訴訟彌補(bǔ)環(huán)境行政執(zhí)法不足、完善公共政策、促進(jìn)社會變革這三大特殊的強(qiáng)大功能，筆者認(rèn)為，應(yīng)該從完善我國的環(huán)境公益訴訟制度入手。
（一）賦予公民個(gè)人起訴權(quán)，形成對行政執(zhí)法更強(qiáng)有力的監(jiān)督與補(bǔ)充
環(huán)境公益訴訟制度的首要功能就是彌補(bǔ)環(huán)境行政執(zhí)法的不足。誰可以提起環(huán)境公益訴訟，這決定了在多大范圍內(nèi)社會大眾可以行使監(jiān)督環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)，參與社會的管理。通過向公民敞開訴訟的大門，賦予公民環(huán)境公益訴訟的起訴資格，不僅是公民環(huán)境權(quán)的體現(xiàn)，也是環(huán)境行政執(zhí)法力度加強(qiáng)的重要舉措。目前，新民訴中規(guī)定有關(guān)國家機(jī)關(guān)和社會團(tuán)體組織有權(quán)利提起侵害公共利益的公益訴訟。法院可以發(fā)揮司法能動(dòng)性、形成公共政策的功能，對個(gè)人提起的環(huán)境公益訴訟進(jìn)行具體審查，不能簡單地做出不予受理的決定。如沃爾夫所言：“司法能動(dòng)主義的基本宗旨就是，法官應(yīng)該審判案件，而不是回避案件，并廣泛地運(yùn)用其權(quán)力，尤其是透過擴(kuò)大平等和個(gè)人自由的手段，達(dá)致促進(jìn)社會公平，即保護(hù)人的尊嚴(yán)?！盵13]具體來說，針對個(gè)人提起的環(huán)境公益訴訟，筆者認(rèn)為，首先，法院審查個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟案件起訴權(quán)是否有法律明確規(guī)定。其次，若屬于有關(guān)國家機(jī)關(guān)或社會團(tuán)體，起訴者要舉證說明其曾向相關(guān)國家機(jī)關(guān)或社會團(tuán)體請求提起公益訴訟且沒得到答復(fù)。個(gè)人履行完此項(xiàng)形式證明責(zé)任后，法院應(yīng)受理。最后，若個(gè)人提起的環(huán)境公益訴訟案件起訴權(quán)沒有法律明確規(guī)定，法院不應(yīng)當(dāng)以無法律規(guī)定為由不予受理，需結(jié)合憲法的精神、環(huán)境法的基本原則以及訴訟法的理論等做出決定或裁判。
（二）統(tǒng)一現(xiàn)行的有關(guān)環(huán)境公益訴訟的民事、行政、刑事審判程序與規(guī)則
依訴訟性質(zhì)可對公益訴訟分為三種：一是行政機(jī)關(guān)對環(huán)境侵害行為依法不具有行政監(jiān)督和管的理職能，社會主體應(yīng)以環(huán)境侵害行為人為被告提起訴訟。這屬于環(huán)境民事公益訴訟。二是行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)監(jiān)督和管理職能，但是若不履職責(zé)，社會主體可以以有關(guān)行政部門為被告提起訴訟。這屬于環(huán)境行政公益訴訟。三是在刑事訴訟法中對于有關(guān)環(huán)境公益訴訟的犯罪分出一章節(jié)進(jìn)行了專門規(guī)定，由檢察機(jī)關(guān)代表國家對危害國家社會公共利益的行為提起訴訟。由此可見，我國的三大訴訟法對于環(huán)境公益訴訟沒有較為統(tǒng)一的規(guī)定，甚至在行政訴訟法中都沒有涉及。正像有的學(xué)者說的，在傳統(tǒng)法律規(guī)則中，不可能包含解決環(huán)境污染或者破壞行為所產(chǎn)生的對人的損害進(jìn)行救濟(jì)，不可能也不會對環(huán)境損失進(jìn)行彌補(bǔ)，更因其不考慮環(huán)境公益等因素，對未來糾紛的再生、重復(fù)和擴(kuò)大不能形成制約力[14]。在新形勢下我們出于保護(hù)環(huán)境公共利益、建設(shè)生態(tài)文明社會的需要，就要對環(huán)境公益訴訟的有關(guān)規(guī)則要進(jìn)行協(xié)調(diào)、統(tǒng)一。首先，要把有關(guān)環(huán)境民事、行政和刑事公益訴訟的有關(guān)現(xiàn)行法條整理出來。其次，鑒于環(huán)境刑事公益訴訟制度較為明確具體，可以以環(huán)境刑事公益訴訟制度為基礎(chǔ)，劃分出環(huán)境民事公益訴訟、行政公益訴訟制度。具體說就是，像刑事訴訟法中規(guī)定刑事附帶民事訴訟追究民事責(zé)任一樣，立法者完全可以以環(huán)境刑事公益訴訟制度為基礎(chǔ)，將整理出來的環(huán)境民事、行政公益訴訟的有關(guān)規(guī)定與刑事公益訴訟相協(xié)調(diào)。最后，這種協(xié)調(diào)統(tǒng)一絕不是簡單的法律條文的堆砌，是建立在對環(huán)境公益訴訟理論的理解基礎(chǔ)之上，是建立在對環(huán)境公益訴訟制度的功能把握之上的。
（三）優(yōu)化與生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)的法制運(yùn)行環(huán)境
整個(gè)世界由社會和自然構(gòu)成。社會發(fā)展的方式一般有兩種，一是激烈的革命突變；二是平緩的改革漸進(jìn)。長期以來，我國環(huán)境的管理是由各級政府的環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)代表國家對環(huán)境進(jìn)行監(jiān)督和管理，這種管理體制已經(jīng)被證明效果很差。環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)不但沒有真正承擔(dān)起保護(hù)環(huán)境的重任，反而構(gòu)成了對環(huán)境的威脅。運(yùn)用法律的社會變革功能，發(fā)揮環(huán)境公益訴訟制度的特殊變革功能，就需要優(yōu)化與生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)的法律運(yùn)行環(huán)境。主要包括以下三點(diǎn)：首先，立法上需要明確規(guī)定公益訴訟的特征和功能以及具體的操作程序，方便社會公眾了解如何進(jìn)行正當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)環(huán)境利益，便于監(jiān)督環(huán)境機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)法；其次，執(zhí)法上環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依法保護(hù)環(huán)境公共利益，嚴(yán)格按照法律法規(guī)授予的權(quán)力依法提起環(huán)境公益訴訟；最后，司法機(jī)關(guān)在法治精神和保護(hù)環(huán)境公共利益的觀念指導(dǎo)下，充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，審理環(huán)境公益訴訟案件。
總之，健全環(huán)境公益訴訟制度，才能使公民增強(qiáng)環(huán)保意識，提高公眾對環(huán)境保護(hù)的使命感和責(zé)任感，更好地建設(shè)生態(tài)文明和中國特設(shè)社會主義。現(xiàn)階段須盡快完善環(huán)境保護(hù)的法律規(guī)定，健全環(huán)境公益訴訟制度，用法律武器同危害我國環(huán)境公共利益的行為進(jìn)行抗?fàn)帯?/p>
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在訴訟大爆炸時(shí)代，公益訴訟“異軍突起”，成為衡量一國法治現(xiàn)代化建設(shè)的重要指標(biāo)。黨的十八屆四中全會明確提出探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。甘肅省慶陽市作為改革試點(diǎn)地區(qū)，如何積極應(yīng)對形勢，有效開展公益訴訟，成為當(dāng)前檢察工作面臨的重要課題。本文借鑒全國典型案例，對檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中所享有的權(quán)利及應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)作一探討。
一、舉證責(zé)任
一方面，應(yīng)嚴(yán)格依照現(xiàn)行法律、司法解釋的規(guī)定分配舉證責(zé)任，不能因檢察機(jī)關(guān)這一專門法律監(jiān)督機(jī)關(guān)作為方，就增加其舉證負(fù)擔(dān)；另一方面，民事公益訴訟涉及的案件可能更多地屬于適用特殊舉證責(zé)任規(guī)則的案件，如：因環(huán)境污染損害公共利益的案件，由加害方就法律規(guī)定的免責(zé)事由及行為與損害結(jié)果之間不存在因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任；因缺陷產(chǎn)品損害公共利益的案件，由產(chǎn)品的生產(chǎn)者就法律規(guī)定的免責(zé)事由承擔(dān)舉證責(zé)任。但由于法律、司法解釋的滯后性，遇有未規(guī)定的情形，審判人員在行使自由裁量權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)立法意旨與立法原則分配舉證責(zé)任，而不能籠統(tǒng)地認(rèn)為“法無明文規(guī)定”，一律按照 “誰主張誰舉證”的一般原則分配舉證責(zé)任。
對于行政公益訴訟，修訂后《行政訴訟法》規(guī)定原告可以提供證據(jù)，如提供的證據(jù)不成立，不免除行政機(jī)關(guān)的舉證責(zé)任。但檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中不完全等同于普通行政訴訟的原告，處于公訴人的法律地位，那么對于檢察機(jī)關(guān)應(yīng)承擔(dān)怎樣的舉證責(zé)任問題，筆者認(rèn)為：一是舉證責(zé)任其實(shí)是行政程序證明責(zé)任的延續(xù)和再現(xiàn)，行政執(zhí)法中行政機(jī)關(guān)處于主導(dǎo)地位，實(shí)行的是職權(quán)調(diào)查主義，其在執(zhí)法過程中搜集的證據(jù)是其作出某一行政行為的依據(jù)。因此，在訴訟中，行政機(jī)關(guān)必須提供這些證據(jù)來證明其行政行為的合法性。二是舉證責(zé)任的分配取決于訴訟目的。檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的目的，首先在于保護(hù)社會公共利益，這也是最重要的目的，其次是行使法律監(jiān)督權(quán)，通過審查行政行為的合法性，達(dá)到監(jiān)督和制約行政權(quán)力的行使，這就要求行政機(jī)關(guān)須對其行政行為的合法性承擔(dān)舉證責(zé)任，不能因檢察機(jī)關(guān)的介入而減輕。當(dāng)然，檢察機(jī)關(guān)也應(yīng)承擔(dān)一定的舉證責(zé)任，如在訴訟提起時(shí)承擔(dān)推進(jìn)訴訟的責(zé)任以及在訴行政機(jī)關(guān)不作為案件中，應(yīng)當(dāng)提供相對人向行政機(jī)關(guān)提出的申請或發(fā)出檢察建議的證據(jù)。
二、調(diào)查核實(shí)權(quán)
公益訴訟案件一般涉及面廣，社會影響大。如無調(diào)查核實(shí)權(quán)，則不足以支撐上述舉證責(zé)任的完成。此權(quán)限的設(shè)置，可以參考美國檢察官有權(quán)向任何組織和個(gè)人發(fā)出“民事調(diào)查令”，要求其提供一切與案件相關(guān)的證據(jù)（包括物證、書證和證人證言）的做法。這樣，提起公益訴訟的檢察機(jī)關(guān)有權(quán)向相關(guān)組織、個(gè)人發(fā)出《民事調(diào)查函》。但值得注意的是，民事調(diào)查權(quán)應(yīng)嚴(yán)格區(qū)別于刑事偵查權(quán)，不得采取查封、扣押、凍結(jié)、劃扣、拘留等刑事手段。檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取得的證據(jù)，也應(yīng)當(dāng)在法庭上出示并經(jīng)雙方質(zhì)證，是否采納，由法院根據(jù)民事訴訟證據(jù)規(guī)則決定。
三、公益訴訟案件只有本訴，沒有反訴
根據(jù)訴的理論，只有與案件有直接利害關(guān)系的當(dāng)事人才能作為反訴的被告。檢察機(jī)關(guān)代表社會公益提訟，其本身并非實(shí)體權(quán)益的主體，而只是程序意義的原告，因此被告不能提起反訴。但這并不意味著因檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟給被告造成的損害無法彌補(bǔ)。筆者認(rèn)為，被告的權(quán)利可以通過申請國家賠償?shù)姆绞降玫骄葷?jì)。
四、調(diào)解與和解
檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中只是代表人而非真正的權(quán)利人，因此對檢察機(jī)關(guān)在訴訟中的實(shí)體處理權(quán)應(yīng)當(dāng)有所限制。鑒于調(diào)解與和解一般都需要雙方當(dāng)事人各自作出一定的讓步，考慮到對公共利益的最大程度的維護(hù)，以及避免滋生腐敗等問題，因此不宜賦予檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)解或自行與對方當(dāng)事人和解的權(quán)利。
五、訴訟費(fèi)用的承擔(dān)
檢察機(jī)關(guān)作為公益代表人提起民事訴訟，其維護(hù)的是國家利益和社會公共利益，應(yīng)屬于“執(zhí)行公務(wù)”的行為，不應(yīng)繳納訴訟費(fèi)用。在檢察機(jī)關(guān)勝訴的情況下，法院可以判決由敗訴方承擔(dān)訴訟費(fèi)用；在檢察機(jī)關(guān)敗訴的情況下，訴訟費(fèi)用應(yīng)由國家承擔(dān)。
六、檢察機(jī)關(guān)對法院判決享有抗訴權(quán)
二、我國公益訴訟之現(xiàn)狀
中華人民共和國新民事訴訟法，“對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。”這是首次對公益訴訟進(jìn)行了專門的表述和規(guī)定，將民事公益訴訟納入了民事訴訟法的規(guī)定中。
隨著法治的不斷完善，我國也漸漸出現(xiàn)了其他領(lǐng)域的公益訴訟，并逐漸發(fā)展。對于審理農(nóng)村承包合同，最高法院作出的解釋，將發(fā)包方人數(shù)眾多簽訂承包合同違反法律規(guī)定損害集體利益或者多數(shù)人利益的，可以提起訴訟。這就被學(xué)者們界定為行政公益訴訟。
三、民事公益訴訟及行政公益訴訟統(tǒng)一性之探討
公民個(gè)人、法人或者其他組織以及相關(guān)的國家機(jī)關(guān)可以依法對侵犯國家利益、集體利益或者社會公共利益的民事違法行為，以自己的名義向法院提起訴訟，以此追究侵害人的民事責(zé)任達(dá)到保護(hù)公公共利益或者國家利益的制度。這是民事公益訴訟的定義。
公民、法人或者其他組織對行政機(jī)關(guān)的行政行為造成的國家利益或者社會公共利益的損害，可以以自己的名義向人民法院提起行政訴訟，以此來保護(hù)社會公共利益或者國家利益的制度。這是行政公益訴訟的定義。
對環(huán)境公益訴訟主體范疇的確定涉及環(huán)境法律關(guān)系，而后者的核心則依托于環(huán)境利用關(guān)系。環(huán)境法律關(guān)系是環(huán)境利用行為主體間發(fā)生的具有權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的社會關(guān)系，而環(huán)境法律關(guān)系的主體是依法享有環(huán)境利用權(quán)利并承擔(dān)環(huán)境保護(hù)義務(wù)的環(huán)境利用行為人以及代表國家行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的行政機(jī)關(guān)。公民相對于政府而言常常處于天然的弱勢，公民通過合法方式組成的環(huán)境保護(hù)組織，就成了通過集體的力量對抗不正當(dāng)或者違法的破壞環(huán)境的行為的重要力量。筆者基于制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析范式，對環(huán)境公益訴訟的主體，特別是其范疇的確定進(jìn)行分析。
一、基于產(chǎn)權(quán)制度的視角
我國《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定：“對污染環(huán)境等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提訟?！笨梢钥闯觯壳拔覈梢蕴崞瓠h(huán)境公益訴訟的主體僅限于法律規(guī)定的相關(guān)機(jī)關(guān)和組織。一些法律法規(guī)雖然間接規(guī)定了相關(guān)機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟主體的原告資格問題，但卻沒有明確界定機(jī)關(guān)的主體地位。而根據(jù)我國《行政訴訟法》第41條以及《民事訴訟法》第108條的規(guī)定，即使目前有人以環(huán)境利益損害造成自身利益侵害為由提起公益訴訟的話，也不符合法律關(guān)于條件。對環(huán)境公益訴訟主體資格的嚴(yán)格的限制導(dǎo)致了其開展仍面臨較大的困難。
制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家諾斯指出：“產(chǎn)權(quán)本質(zhì)上是一種排他性權(quán)利”。市場上缺乏明確的產(chǎn)權(quán)制度會導(dǎo)致資源的無節(jié)制的濫用，直接地表現(xiàn)為環(huán)境遭受嚴(yán)重破壞。如何消解環(huán)境資源被濫用的情形，制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家科斯提出了現(xiàn)代的產(chǎn)權(quán)理論，這對環(huán)境治理機(jī)制產(chǎn)生較大的影響。人類生存發(fā)展所依賴的資源，絕大多數(shù)是稀缺資源，因?yàn)橄∪辟Y源的使用若毫無約束，則競爭下資源的價(jià)值就會殆盡。人類要生存，必須千方百計(jì)確立競爭規(guī)則。只要不是免費(fèi)無限供給的資源，某種界定資源使用和收入分配的規(guī)則必定存在，這就是制度。雖然環(huán)境的有關(guān)產(chǎn)權(quán)難以界定，導(dǎo)致大量環(huán)境資源造成“公地悲劇”，但是環(huán)境保護(hù)關(guān)系到廣大公眾的健康及其享受優(yōu)美、舒適環(huán)境的利益，因此環(huán)境公益訴訟制度在各國環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的適用范圍非常廣泛。
由于環(huán)境侵權(quán)的特殊性與復(fù)雜性，環(huán)境資源的產(chǎn)權(quán)無法界定。根據(jù)產(chǎn)權(quán)理論，私產(chǎn)所有者為獲取收益隨之產(chǎn)生的成本也是由個(gè)人承擔(dān)，因此在其他產(chǎn)權(quán)形式下的外部性收益能夠最大程度的”內(nèi)在化“，從而產(chǎn)生了對個(gè)人能夠充分利用好資源的激勵(lì)。相比私有產(chǎn)權(quán)而言，共有產(chǎn)權(quán)是一種十分低效的產(chǎn)權(quán)安排，每一位成員平均分享共同體的產(chǎn)權(quán)，行使產(chǎn)權(quán)的收益歸自己，而由此造成的成本由所有成員共同承擔(dān)，這必然造成更多的人同樣想分得同等的資源或者從中得不到自己想要的利益，就不會花費(fèi)一定的成本對資源環(huán)境進(jìn)行保護(hù)。然而資源是有限的，隨著人類對環(huán)境資源日益增長的需求，共有資源若按照傳統(tǒng)的侵權(quán)理論，無法保護(hù)環(huán)境。因此，擴(kuò)大原告主體的范圍，這里的訴訟主體不僅包括直接受害人，而且還應(yīng)包括社會一般公眾、社會團(tuán)體、國家機(jī)關(guān)。目前，我國立法中，只有與損害事實(shí)有直接利害關(guān)系的人才可以提訟，但是按照這樣的規(guī)定將會產(chǎn)生很多不利的后果。根據(jù)不告不理的原則，若受害人因某些原因不能提訟，加害人就很有可能逃避法律的制裁。法律的本質(zhì)是為了彰顯公平與正義，從產(chǎn)權(quán)理論和法律現(xiàn)狀來看，我國的立法都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足現(xiàn)實(shí)需求。
二、基于交易費(fèi)用的視角
制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心概念寓于交易費(fèi)用之中。所謂的交易費(fèi)用指的是在完成一筆交易時(shí)，交易雙方在買賣前后所產(chǎn)生的各種與此交易相關(guān)的成本。其具體細(xì)分則有搜尋成本、信息成本、議價(jià)成本、決策成本、監(jiān)督交易進(jìn)行的成本等。我們現(xiàn)在對環(huán)境公益訴訟主體面對的成本進(jìn)行分析：
搜尋成本在環(huán)境訴訟之中表現(xiàn)為訴訟主體在面對紛繁復(fù)雜的訴訟事由的時(shí)候，為了獲取環(huán)境污染的相關(guān)信息而獲得的成本。環(huán)境公益訴訟基于原告與被侵害的環(huán)境要素之間存在某種具體的“合理的關(guān)聯(lián)”為條件的，而確認(rèn)這種條件是需要一方負(fù)擔(dān)起相關(guān)的信息搜尋的責(zé)任，即在履行舉證責(zé)任的過程中或者單純?yōu)榱颂嵩A而搜尋證據(jù)所付出的成本。
信息成本在環(huán)境公益訴訟之中表現(xiàn)為環(huán)境公益訴訟的雙方為了解決爭端事由在法庭上耗費(fèi)的成本，這是雙方交換信息的過程中不得不消耗的成本。這是由訴訟本身的性質(zhì)所決定的，環(huán)境訴訟的主體在付出搜尋信息的成本之后互相交換關(guān)于環(huán)境案件的信息所付出的成本。
議價(jià)成本則表現(xiàn)為針對環(huán)境公益訴訟的賠償，訴訟雙方進(jìn)行討價(jià)還價(jià)的協(xié)商成本。因?yàn)閷τ诃h(huán)境公益訴訟所涉及的每一個(gè)人來說，和污染方進(jìn)行協(xié)商顯然是不切實(shí)際的，所以有一類模式就是推出他們的人進(jìn)行談判，人在進(jìn)行的時(shí)候就會產(chǎn)生議價(jià)的費(fèi)用。
決策成本在環(huán)境公益訴訟之中表現(xiàn)在訴訟主體內(nèi)部，特別是在人模式下內(nèi)部的決策和簽訂契約的成本。這一類成本主要是訴訟主體內(nèi)部結(jié)構(gòu)復(fù)雜且涉及面極廣，內(nèi)部的決策和契約的簽訂較為困難所造成的成本。
最后，監(jiān)督交易的成本很大程度則表現(xiàn)為環(huán)境訴訟之中賠償?shù)那鍍攩栴}，環(huán)境公益訴訟敗訴的一方監(jiān)督對方是否按照契約內(nèi)容進(jìn)行給付，在對方違約的情況下是否追訴等必要費(fèi)用的支出，都是環(huán)境公益訴訟所必要考慮的成本。
團(tuán)體環(huán)境訴訟的利益是專門指特定的團(tuán)體的整體或團(tuán)隊(duì)中部分成員的整體利益，它既不同于個(gè)別成員的利益、也不同于社會整體的利益。因此具有團(tuán)體訴訟資格的“團(tuán)隊(duì)”必須事先經(jīng)行政許可設(shè)立才能確認(rèn)團(tuán)體資格以參與環(huán)境行政或環(huán)境民事訴訟。環(huán)境訴訟對于個(gè)人而言有三大困難：一是環(huán)境問題的復(fù)雜性讓普通公眾無法傾盡所有參與解決相關(guān)環(huán)境問題。二是環(huán)境訴訟的被告往往是高度組織化的企業(yè)和政府，相比之下公民個(gè)人顯得勢單力薄，單憑公民個(gè)人的力量是無法與之抗衡，即使提訟其勝算的可能性幾乎為零。三是環(huán)境訴訟的較高成本使個(gè)人難以負(fù)擔(dān)。根據(jù)交易費(fèi)用理論，在環(huán)境公益訴訟中，面對復(fù)雜的訴訟是由時(shí)，常常需要搜尋相關(guān)信息花費(fèi)費(fèi)用，訴訟雙方解決訴訟事由消耗成本，訴訟主體內(nèi)部形成相關(guān)決策所需要的成本以及監(jiān)督交易成本等。這些費(fèi)用成為公民進(jìn)行環(huán)境公益訴訟的一種負(fù)擔(dān)。為了平衡訴訟主體的力量，籌措訴訟費(fèi)用，克服訴訟中的技術(shù)困難以及減少搭便車現(xiàn)象，公民往往集結(jié)成團(tuán)體與破壞環(huán)境的力量相對抗。環(huán)保團(tuán)體就成為環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)必然的戰(zhàn)略選擇。
三、我國環(huán)境公益訴訟主體的構(gòu)想
確定檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟原告。今年實(shí)施的新《環(huán)保法》對提起環(huán)境公益訴訟的社會組織資格進(jìn)行明確界定。之前我國檢察機(jī)關(guān)僅僅擔(dān)負(fù)對于刑事案件提訟和矯正的責(zé)任，若檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟主體，將轉(zhuǎn)變其行政職能。檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟稱為民事公益訴訟或行政公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，具有獨(dú)立性，不易受到外界的干擾。若檢察機(jī)關(guān)被賦予提起公益訴訟的權(quán)利，代表國家利益和社會公共利益提起公益訴訟，不僅具有法律地位的保障，而且相較于環(huán)保組織和公民個(gè)人，更具有人、財(cái)、物等方面的優(yōu)勢。盡管檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟原告，會有學(xué)者認(rèn)為這是干涉私權(quán)的表現(xiàn)。筆者認(rèn)為，從實(shí)際情況來看，在近些年的司法實(shí)踐中，一些地方的人民檢察院也已有了不少對環(huán)保性案件提起了公益訴訟的探索。由檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟的原告，其實(shí)完全能夠適應(yīng)所要求的專業(yè)法律能力的。根據(jù)訴訟權(quán)利平等原則，檢察機(jī)關(guān)對公益訴訟的介入就大大降低了檢察機(jī)關(guān)干涉私權(quán)的危險(xiǎn)。因此，由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，能通過訴訟形式體現(xiàn)行政訴訟維護(hù)秩序的功能，有利于構(gòu)建和諧社會。
地方政府和相關(guān)部門的支持。環(huán)保組織作為應(yīng)當(dāng)?shù)沫h(huán)境公益訴訟主體，對于參與保護(hù)環(huán)境產(chǎn)生的費(fèi)用難以承受。即使《新環(huán)保法》的頒布，對提起環(huán)境公益訴訟的社會組織資格進(jìn)行了明確界定，但環(huán)保組織參與公益訴訟仍舊困難重重。政府及相關(guān)部門因代表國家，其地位、權(quán)威及實(shí)力均有保障。若得到地方政府和相關(guān)部門的支持，必將減輕環(huán)保組織提訟的負(fù)擔(dān)，同時(shí)政府部門也能為社會樹立保護(hù)環(huán)境的新形象，帶動(dòng)更多民眾和相關(guān)企業(yè)的支持。如我們所知，環(huán)境問題具有復(fù)雜性，糾紛的解決需要弄清損害的原因、程度，要經(jīng)過復(fù)雜的調(diào)查取證和鑒定。單純的環(huán)保組織缺乏相應(yīng)的專業(yè)技術(shù)對受損環(huán)境進(jìn)行調(diào)查，檢察機(jī)關(guān)雖然在法律程序方面有優(yōu)勢，但涉及到具體的環(huán)境專業(yè)問題卻無優(yōu)勢可言。政府還具有比較專業(yè)的人員、技術(shù)和設(shè)備等條件，能夠滿足環(huán)境侵害技術(shù)強(qiáng)的特點(diǎn)，對環(huán)境損害事實(shí)的查證具有有利特點(diǎn)，能夠發(fā)揮其優(yōu)勢對具體環(huán)境污染提出訴訟請求。
環(huán)保組織和公民自身的努力。環(huán)保組織主要通過維權(quán)宣傳、糾紛調(diào)解等方式維護(hù)公眾和社會的環(huán)境權(quán)益。為了更好的發(fā)揮環(huán)保組織的力量，環(huán)保社會團(tuán)體應(yīng)該對其核心組成人員在環(huán)保領(lǐng)域有一定的要求，例如，有多年的經(jīng)驗(yàn)或者學(xué)術(shù)成就。當(dāng)然，對于非核心人員而言，只要熱愛環(huán)保事業(yè)，愿意積極參與到維護(hù)環(huán)境權(quán)益活動(dòng)中，各行各業(yè)的人均可以參加。作為公益性組織，缺乏專業(yè)的知識和人才、技術(shù)是其組織無法長遠(yuǎn)發(fā)展的主要原因。環(huán)保組織內(nèi)部應(yīng)該充分利用現(xiàn)代社會的社交網(wǎng)絡(luò)及國際民間環(huán)境組織交流合作的平臺，共同參與并交流環(huán)境公益訴訟問題，同時(shí)宣傳其環(huán)保組織的相關(guān)理念及主張，提高對外宣傳和交流的能力。環(huán)保組織完善組織內(nèi)部相應(yīng)的管理機(jī)制，不能只依靠領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人威望進(jìn)行管理，應(yīng)做到?jīng)Q策民主化，系統(tǒng)而健全的管理機(jī)制能夠促進(jìn)環(huán)保組織更好的處理環(huán)境維權(quán)等事務(wù)。最后，環(huán)保組織內(nèi)部成員及公民個(gè)人應(yīng)該提高自身對環(huán)境相關(guān)問題的認(rèn)知，掌握環(huán)境維護(hù)的專業(yè)知識并有一定的法律維權(quán)意識。
四、結(jié)語
根據(jù)產(chǎn)權(quán)界定的理論與交易費(fèi)用理論，對我國環(huán)境公益訴訟主體的構(gòu)想，擴(kuò)大訴訟主體的范圍是我國環(huán)境公益訴訟的應(yīng)有之意。只有擴(kuò)大了訴訟主體的范圍，才能最大化地降低環(huán)境公益訴訟的社會成本，使得整體的社會資源的利用效率得到提高。與此同時(shí)，能夠制約環(huán)境資源被濫用而不受追溯的情況，使得法律意義上的公平正義的觀點(diǎn)深入人心。
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檢察機(jī)關(guān)支持與訴訟制度均可以實(shí)現(xiàn)使當(dāng)事人的訴訟得以完成的目的，這兩個(gè)制度有著很大的相似性也會有不同，主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：
一、訴權(quán)的保障性
民事訴訟是指根據(jù)我國民事訴訟法的規(guī)定，人接受人民法院的指定或者當(dāng)事人的委托，一方當(dāng)事人并以被人的名義進(jìn)行民事訴訟行為的活動(dòng)。［1］訴訟制度的設(shè)置，可以使當(dāng)事人能夠在訴訟中尋求權(quán)利保護(hù)，最終使其合法權(quán)益得到充分的保障。而檢察機(jī)關(guān)支持，是檢察機(jī)關(guān)幫助不能獨(dú)立完成訴訟的當(dāng)事人完成訴訟，從程序正義角度看，支持制度使當(dāng)事人的合法權(quán)益得到了司法程序的救濟(jì)、公平享受司法保護(hù)。由此可見，訴訟制度和檢察機(jī)關(guān)支持制度二者都為當(dāng)事人順利完成訴訟提供了制度保障，都在一定程度上保障了當(dāng)事人的程序性利益，也均體現(xiàn)了司法救濟(jì)的最終保障性。
二、訴訟的經(jīng)濟(jì)性
在民事訴訟中，一方面要講訴訟公正，但是另一方面要講訴訟經(jīng)濟(jì)，訴訟經(jīng)濟(jì)是指，以最小的司法資源投入，獲得最大的訴訟效益或者為了特定的訴訟目的，應(yīng)當(dāng)選擇成本最低的方法和手段。［2］按照現(xiàn)代社會的法制理念，和諧法制是法制發(fā)展的必然要求，這就決定了民事訴訟要在公正的前提下，保證每個(gè)訴訟當(dāng)事人均能夠?qū)崿F(xiàn)平等的司法救濟(jì)機(jī)會，不能因?yàn)榻?jīng)濟(jì)困難或者專業(yè)不熟練就得不到平等的對待。同時(shí)，法院審判案件時(shí)，要節(jié)約訴訟成本，不能久拖不決、肆意浪費(fèi)司法資源。訴訟制度則可以幫助當(dāng)事人解決不懂專業(yè)的問題，能夠使法院與人在專業(yè)的框架下進(jìn)行交流，提高了法院的審判效率、節(jié)約了司法資源。表面上看，檢察機(jī)關(guān)支持增大了司法成本，但能節(jié)省法院與當(dāng)事人的訴訟成本，又能在不損害公正的前提下提高訴訟效率，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)價(jià)值。［3］所以，就訴訟的經(jīng)濟(jì)性而言，訴訟制度與檢察機(jī)關(guān)支持制度均實(shí)現(xiàn)了訴訟上的經(jīng)濟(jì)。
三、實(shí)踐的營利性
訴訟制度從設(shè)置的本意來看，是一個(gè)營利性的制度，雖然也存在無償?shù)那樾危@畢竟是少數(shù)情況，在大多數(shù)情形下是有常的，這樣的制度設(shè)計(jì)一方面為當(dāng)事人接受平等的訴訟機(jī)會奠定制度基礎(chǔ)，另一方面為法律從業(yè)者提供物質(zhì)生存保障。而檢察機(jī)關(guān)支持實(shí)施主體是檢察機(jī)關(guān)，目的是幫助當(dāng)事人完成訴訟，檢察機(jī)關(guān)并非營利性機(jī)構(gòu)，不收取任何費(fèi)用。因?yàn)?，一者有償幫助與理論相背；再者支持針對的對象往往多數(shù)是由于經(jīng)濟(jì)困難而難以完成訴訟的，所以如果收取費(fèi)用則會與該制度設(shè)置的初衷相背離，使該制度難以進(jìn)行下去。所以，訴訟制度與檢察機(jī)關(guān)支持制度在營利性上是有巨大區(qū)別的。
四、公益的異向性
訴訟制度由于其營利性的前提，也就導(dǎo)致了該制度實(shí)際上不具有公益性，縱然部分案件有公益的成分，但這并不能構(gòu)成該制度的主體部分。檢察機(jī)關(guān)支持，其案件的范圍是三類：一是國家利益受損害案件；二是公共利益和集體利益受損害案件；三是弱勢群體維權(quán)案件。這三類案件的共同特性是具有公益性，因而檢察機(jī)關(guān)支持通過對公共利益受害者個(gè)體提供訴訟能力支持，節(jié)約了個(gè)體訴訟的成本，強(qiáng)化了受害者個(gè)人的訴訟地位，增加了公共利益受害者個(gè)體維權(quán)的動(dòng)力及維權(quán)成功的可能性，從而間接實(shí)現(xiàn)公共利益的司法保護(hù)。為此，我們有理由認(rèn)為，在我國當(dāng)前公益訴訟于法無據(jù)的情況下，支持立法對于公共利益保護(hù)具有不可或缺的意義。［4］因此，從公益性上看，訴訟制度與檢察機(jī)關(guān)支持制度是有所區(qū)別的。
五、身份的獨(dú)立性
按照訴訟制度，訴訟人接受當(dāng)事人的委托以當(dāng)事人的名義參加訴訟，參與法庭審理和法庭辯論，其身份是獨(dú)立的，不僅具有獨(dú)立的法律地位，而且還可以在當(dāng)事人不出席法庭審理的情況下獨(dú)立參與訴訟。就檢察機(jī)關(guān)支持而言，其本質(zhì)是幫助當(dāng)事人完成訴訟，因而其表現(xiàn)形式也必須體現(xiàn)為幫助，這就決定了法院只能以幫助人的身份參與訴訟，配合被支持的當(dāng)事人完成訴訟，而不具備獨(dú)立的訴訟法律地位，在被支持的當(dāng)事人不參加訴訟的情況下，檢察機(jī)關(guān)則無法進(jìn)行幫助，也就無法參與訴訟。顯然，從身份是否具有獨(dú)立性上來看，訴訟制度中的人具備獨(dú)立的身份，可以在當(dāng)事人授權(quán)的情況下獨(dú)自參與訴訟；而檢察機(jī)關(guān)支持中，檢察機(jī)關(guān)不具備獨(dú)立的法律身份，不能與當(dāng)事人形成委托關(guān)系，也不能在當(dāng)事人不出席法庭審理的情況下獨(dú)自參與法庭審理。因而，從身份的獨(dú)立性上看，訴訟制度與檢察機(jī)關(guān)支持制度是不同的。
六、發(fā)言的意志性
根據(jù)訴訟制度的要求，訴訟人接受當(dāng)事人的委托出席法庭審理，參與法庭辯論，人不僅可以獨(dú)立發(fā)言，而且還可以在特別授權(quán)的情況下承認(rèn)對方的訴訟請求或放棄自己的訴訟請求。訴訟中，訴訟人可以獨(dú)立表達(dá)自我意志，但一切以維護(hù)被人的利益為準(zhǔn)。而在檢察機(jī)關(guān)支持的程序中，檢察機(jī)關(guān)可以參與法庭審理，也可以參加法庭辯論，但是在法庭辯論時(shí)，檢察機(jī)關(guān)不具備獨(dú)立的表達(dá)自我意志的訴訟權(quán)利，只能配合當(dāng)事人進(jìn)行訴訟，做補(bǔ)充性發(fā)言。因此，發(fā)言是否具備獨(dú)立的意志性這方面，訴訟人制度與檢察機(jī)關(guān)支持制度是有區(qū)別的。
七、程序的監(jiān)督性
訴訟制度在訴訟法中是有自己的訴訟規(guī)則，即以被人的名義進(jìn)行民事訴訟行為，其法律后果由被人承擔(dān)。這一規(guī)則是在法庭審理的過程中得以實(shí)現(xiàn)的，訴訟人對訴訟程序只有遵守的義務(wù)，對法院的審判程序不具有監(jiān)督的權(quán)利，因?yàn)樵V訟人本身不具備對審判程序的監(jiān)督權(quán)。就檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)而言，檢察機(jī)關(guān)具備監(jiān)督職能與保護(hù)職能的雙重屬性，檢察機(jī)關(guān)支持的過程中是實(shí)施保護(hù)職能還是實(shí)施雙重職能雖然在理論上有不同看法，但是如果在訴訟程序中，檢察機(jī)關(guān)對法院的審判錯(cuò)誤置若罔聞、不理不采，等到法院判決后再行抗訴，這顯然是南轅北轍的做法，既浪費(fèi)司法資源又沒有效率。因而，檢察機(jī)關(guān)在支持的訴訟中適時(shí)監(jiān)督法院的審判是必要的，只是監(jiān)督的方式應(yīng)當(dāng)采取柔性監(jiān)督的方式。因此，就是否具備監(jiān)督性來看，訴訟制度不具備對訴訟的監(jiān)督意義，而檢察機(jī)關(guān)支持中檢察機(jī)關(guān)則具備適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督權(quán)。（首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)；北京；100070）
參考文獻(xiàn)：
［1］ 張麗紅：《試論我國民事訴訟制度的完善》，載《內(nèi)蒙古民族大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》，2007年2月。
近年來，從最初的公民個(gè)人邱建東訴公用電話亭案，到以檢察機(jī)關(guān)提起的維護(hù)國有資產(chǎn)流失案件，再到后來不斷出現(xiàn)的群體性糾紛案件，表明公益訴訟已進(jìn)入司法領(lǐng)域以及人們的社會生活之中。本文主要對此問題進(jìn)行分析，從我國檢察機(jī)關(guān)、有關(guān)組織以及公民個(gè)人三個(gè)方面論述了我國公益訴訟制度主體資格認(rèn)定問題。
一、公益訴訟的概念和類型
公益訴訟（Public Interest Litigation），從字面上理解，是指維護(hù)公共利益的訴訟。對其涵義理論界存在較大的爭議，比較成熟的觀點(diǎn)主要有兩種：第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，公益訴訟是指為了維護(hù)國家和社會公共利益而提起的訴訟。其主體只能是國家機(jī)關(guān)，在我國就是檢察機(jī)關(guān)代表國家提起；第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，公益訴訟是指任何組織和個(gè)人都可以根據(jù)法律法規(guī)的授權(quán)，對違反法律，侵犯國家利益、社會公共利益的行為，向法院以追究違法者法律責(zé)任的訴訟，它是法院在當(dāng)事人及其參與人的參加下，按照法定程序，依法對個(gè)人或組織提起的違法侵犯國家利益、社會公共利益的訴訟進(jìn)行審理并判決，以處理違法行為的活動(dòng)。
綜合上述觀點(diǎn)，以及新修訂的《民事訴訟法》？第五十五條之規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提訟”，我們將公益訴訟界定為：有關(guān)機(jī)關(guān)和組織依據(jù)法律授權(quán)，對侵害或威脅環(huán)境、眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等社會公益的行為向法院提訟，由法院依法進(jìn)行處理的司法活動(dòng)。
公益訴訟目前主要有以下兩種大的類型：第一種類型：當(dāng)事人的訴訟請求具有公益性。維護(hù)公共利益的目的是公益訴訟區(qū)別于私益訴訟的標(biāo)準(zhǔn)，非以公益為目的的訴訟就不是公益訴訟。這種公益訴訟又有三種類型：一是純公益訴訟即當(dāng)事人的訴訟請求完全以公共利益為內(nèi)容，如云南鉻渣污染公益訴訟案；二是半公益訴訟即當(dāng)事人的訴訟請求包括了公益和私益兩部分，如訴當(dāng)當(dāng)網(wǎng)違約案；三是擴(kuò)散性利益公益訴訟即當(dāng)事人的訴訟請求超越了當(dāng)事人的個(gè)人利益形成對擴(kuò)散性利益的維護(hù)。第二種類型：原告方的訴訟請求不涉及公益內(nèi)容，但也沒有個(gè)人的、專屬性的利益。如近年來濟(jì)南市民政部門以自己的名義提起的維護(hù)無名氏利益的公益訴訟案件，為無名氏受害者索賠，維護(hù)了無名氏的尊嚴(yán)，彰顯了對社會弱勢群體的權(quán)益的保護(hù)。
二、我國公益訴訟的發(fā)展
1、新法頒行前的情況
1996年1月，福建市民丘建東狀告郵電局多收他0.6元，索賠1.2元的“一塊二官司案”成為“中國公益訴訟第一案”。從此到2003年，屬于我國公益訴訟的萌芽準(zhǔn)備階段。理論界對公益訴訟關(guān)注度不高，理論研究不成熟；實(shí)務(wù)界對公益訴訟的提起多是自發(fā)的、零散的，未形成系統(tǒng)的訴訟平臺；2003年黨的十六大報(bào)告強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)法律援助，關(guān)注弱勢群體利益，維護(hù)社會公正，之后公益訴訟得到整體發(fā)展，理論體系日趨成熟，相關(guān)組織機(jī)構(gòu)不斷涌現(xiàn)，公益訴訟成為各大媒體爭相報(bào)道的熱門話題，公益訴訟已形成了一種社會氛圍，得到較快的發(fā)展。就整體看，中國公益訴訟在此階段的發(fā)展?fàn)顩r令人欣慰，在短短的十幾年間里，我國的公益訴訟就從事的人員、組織、所取得的成果以及社會影響力等方面來看，發(fā)展得比較迅速，已經(jīng)形成一種多層次、多架構(gòu)、多方協(xié)同的公益性活動(dòng)。
2、新法頒行后的情況
2012年，公益訴訟寫入《民事訴訟法》，從而成為我國的公益訴訟元年。新修訂的《民事訴訟法》對提起公益訴訟的主體“法律規(guī)定的有關(guān)組織”界限不明；民訴法修正案對主體的規(guī)定由“有關(guān)社會團(tuán)體”、“法律規(guī)定的有關(guān)社會團(tuán)體”變更為“法律規(guī)定的有關(guān)組織”，而且給人民法院出了“民間環(huán)保組織是否屬于法律規(guī)定的有關(guān)組織”這樣的難題。立法規(guī)定不明在一定程度上抑制了公益訴訟的發(fā)展，公益訴訟主體資格的認(rèn)定問題成為公益訴訟的重大問題。
2013年是公益訴訟“合法化”的第一年，但近半年來公益訴訟案件并沒有像人們期待的那樣增加。我國目前的公益訴訟仍處于低潮期，根本原因在于法律對主體規(guī)定不明確，立案難，勝訴也難，影響了原告的訴訟積極性?？梢娺M(jìn)一步明確法律對民事公益訴訟的相關(guān)規(guī)定特別是主體資格的認(rèn)定是相當(dāng)迫切和重要的。
三、我國公益訴訟主體資格的探討
1、法律規(guī)定的有關(guān)機(jī)關(guān)
檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的制度在公益訴訟體系中占據(jù)著重要位置，并具有悠久的歷史。在我國，檢察機(jī)關(guān)是指人民檢察院，是我國的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，賦予其提起公益訴訟主體資格已在國內(nèi)外各界達(dá)成共識。其主要法理是“檢察總長職權(quán)的雙重性”，指檢察總長代表國家提起所有的訴訟，并且參加涉及一般公共利益的訴訟活動(dòng)。
檢察機(jī)關(guān)主要通過抗訴的方式對民事公益訴訟進(jìn)行法律監(jiān)督，很難最大程度的發(fā)揮其作用。如果明確建立檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中的當(dāng)事人主體地位，充分肯定檢察機(jī)關(guān)參與訴訟活動(dòng)，將有助于檢察機(jī)關(guān)更加有效的維護(hù)社會公益利益。
2、法律規(guī)定的有關(guān)組織
依新《民事訴訟法》第五十五條之規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提訟?！痹谶@里如何界定“法律規(guī)定的有關(guān)組織”的范圍至關(guān)重要。
據(jù)權(quán)威統(tǒng)計(jì)顯示，至2011年在民政部門登記的社會組織有 462000 多個(gè)，其中 25 萬左右是“社會團(tuán)體”，約 20 萬是“民辦非企業(yè)單位”，還有 2000 多個(gè)是基金會。據(jù)了解，目前民間公益組織大部分是“民辦非企業(yè)單位”身份，即便是規(guī)模較大的環(huán)保組織“自然之友”、“綠家園”等也均是“民非”?？梢娙绻麑ⅰ胺梢?guī)定的有關(guān)組織”狹義的規(guī)定為依據(jù)社團(tuán)登記管理?xiàng)l例定義的“社會團(tuán)體”，即官辦的社會組織，那么大批的民辦非企業(yè)單位組織都將被排除在公益訴訟之外，這對推進(jìn)我國公益訴訟進(jìn)程的工作是有弊而無利的。
結(jié)合司法實(shí)務(wù)，我們對“法律規(guī)定的有關(guān)組織”的確定不宜過于嚴(yán)格，應(yīng)從以下幾個(gè)方面來把握：一是合法性條件：依法設(shè)立或者登記備案；二是事實(shí)條件：符合社會組織章程目的和業(yè)務(wù)范圍，長期實(shí)際專門從事保護(hù)公益事業(yè)；三是人員要件：須配備專職的專業(yè)技術(shù)人員及相關(guān)的法律專業(yè)人員；最后是提起公益訴訟的有關(guān)要件：提起的訴訟符合其章程規(guī)定的設(shè)立宗旨、服務(wù)區(qū)域、業(yè)務(wù)范圍。
3、公民個(gè)人
公益訴訟制度入法后沒有重視公民個(gè)人在公益訴訟中的作用，而且此次民訴法大修也未將公民個(gè)人作為公益訴訟主體，實(shí)為立法的不足。我國《憲法》第二條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)利屬于人民，人民依照法律的規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事務(wù)，管理社會事務(wù)?！惫駛€(gè)人通過針對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為提起公益訴訟，實(shí)現(xiàn)對國家和社會事務(wù)的管理，才能體現(xiàn)公民的主人翁地位。在大多數(shù)公益訴訟中，公民都是直接受害者，其利益與社會公共利益休戚相關(guān)，特別是侵害消費(fèi)者合法權(quán)益案件。我們認(rèn)為，只有賦予公民個(gè)人提起公益訴訟的原告資格，形成一種規(guī)則和一種市場監(jiān)督機(jī)制，才能夠更大化的發(fā)揮公益訴訟的價(jià)值。此外，賦予公民個(gè)人有條件地提起公益訴訟，可以彌補(bǔ)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、法律監(jiān)督機(jī)關(guān)和公益組織保護(hù)公共利益的不足。比如，國家機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可能易受其他利益方的干涉等，不愿提起公益訴訟，致使公益訴訟制度無法運(yùn)轉(zhuǎn)。
當(dāng)然公民個(gè)人不能任意運(yùn)用公益訴訟來實(shí)現(xiàn)所謂的“維權(quán)”，否則很可能會產(chǎn)生濫訴現(xiàn)象，浪費(fèi)訴訟資源。因此我們建議，在法律層面須給以公民個(gè)人提起公益訴訟的主體資格一定的限制，例如：在環(huán)境侵權(quán)案中，要求公民個(gè)人出示證明該污染環(huán)境的行為給自己造成了事實(shí)上的侵害；在侵害消費(fèi)合法權(quán)益案中，要求公民個(gè)人出示證明該消費(fèi)行為與自己的損害之間存在因果聯(lián)系等。
我認(rèn)為公益訴訟的典型意義就在于通過個(gè)案推動(dòng)社會進(jìn)步。案件無論勝敗，重點(diǎn)是問題已經(jīng)由理性的方式被提出來讓大眾所感知，用個(gè)案來觸動(dòng)制度的不足。通過訴訟的方式，讓大家來思考這個(gè)不足，在思考的過程中，人們逐漸意識到存在的問題并有所觸動(dòng)后，就會有一個(gè)逐步改良的過程。另外，目前我國的確認(rèn)之訴的范圍只能是確認(rèn)法律關(guān)系是否存在，不能直接確認(rèn)某個(gè)行為是否違法，如果我們擴(kuò)大了這個(gè)確認(rèn)范圍，對違法行為的認(rèn)定一旦進(jìn)入判決主文，就能產(chǎn)生既判力。這樣至少產(chǎn)生兩個(gè)作用：一是為行政機(jī)關(guān)處罰該違法行為奠定基礎(chǔ)；二是后來的訴訟者可以直接主張爭點(diǎn)排除，為以后的訴訟掃清障礙。
四、結(jié)束語
一、檢察機(jī)關(guān)代表國家提起民事訴訟的法理依據(jù)
首先,檢察機(jī)關(guān)本身就是國家利益和社會公共利益的代言人。17 世紀(jì)路易十四時(shí)法國將國王的律師和人定名為總檢察官,這就是西方檢察制度的最早形式。從產(chǎn)生到現(xiàn)在,大多數(shù)國家在設(shè)置檢察機(jī)關(guān)時(shí)都始終將其定位于公共利益代言人。其次,檢察機(jī)關(guān)的權(quán)威性說明它適合提起某類民事訴訟,如公益訴訟。作為弱勢群體的受害者和擁有強(qiáng)大經(jīng)濟(jì)、政治實(shí)力作后盾的企業(yè)、政府之間進(jìn)行的是“不對稱”的訴訟,受害方常因承受壓力過大被迫放棄訴訟。而憑借自身的司法資源,檢察機(jī)關(guān)完全有能力在公益訴訟中單獨(dú)啟動(dòng)訴訟程序,使侵害者最終得到應(yīng)有的制裁。再次,檢察機(jī)關(guān)具有“超脫性”。在訴訟中,檢察機(jī)關(guān)與案件無直接利害關(guān)系,這更能保證其以超脫的姿態(tài)著眼于維護(hù)公益權(quán)利,而不至于淪為專為受害方牟利的“人”,不至于因追求個(gè)人的利益而與侵害方同流合污。最后,檢察機(jī)關(guān)擁有一支長期從事法律工作的專業(yè)隊(duì)伍,檢察機(jī)關(guān)人員熟悉法律,能有效地運(yùn)用法律手段維護(hù)應(yīng)當(dāng)被法律保護(hù)的利益。
我國《憲法》第129條規(guī)定:檢察機(jī)關(guān)是我國法律監(jiān)督機(jī)關(guān),《民事訴訟法》第14條規(guī)定:檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對民事審判活動(dòng)實(shí)行監(jiān)督,第15條規(guī)定:機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位對損害 國家、集體或者個(gè)人民事權(quán)益的行為,可以支持受損害的單位和個(gè)人向人民法院起訴。《刑事訴訟法》第99 條第2款規(guī)定:如果是國家財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)遭受損失的,人民檢察院在提起公訴的時(shí)候,可以提起附帶民事起訴。此外,《民事訴訟法》第208條規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)的抗訴權(quán)。從我國的法律規(guī)定可以得出結(jié)論:檢察機(jī)關(guān)是國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān);檢察機(jī)關(guān)可以監(jiān)督民事審判活動(dòng);檢察機(jī)關(guān)對損害國家、集體或者個(gè)人民事權(quán)益的行為可以支持受損害的單位或者個(gè)人向人民法院起訴;在刑事訴訟中,對損害國家、集體利益的行為可以提起刑事附帶民事起訴。檢察機(jī)關(guān)對事實(shí)認(rèn)定錯(cuò)誤、法律適用錯(cuò)誤的生效民事、行政判決可以提出抗訴。檢察機(jī)關(guān)作為提起民事起訴的法律主體,既能最大限度地維護(hù)國家社會公益、維護(hù)法律秩序,又符合民事訴訟法的發(fā)展要求,無疑是提起民事訴訟的最佳法律主體。
二、國外檢察機(jī)關(guān)提起民事起訴制度的立法例
檢察機(jī)關(guān)提起民事起訴這一制度,最早始于大陸法系的法國。18 世紀(jì)大革命后,法國就規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)參與民事起訴制度。1806年法國《法國民事起訴法》賦予檢察機(jī)關(guān)在公法秩序受到損害時(shí),有權(quán)為維護(hù)公法秩序而提起民事起訴(法國現(xiàn)行《民事起訴法》第423條規(guī)定,除法律有特別規(guī)定之情形外,在實(shí)施妨害公共之訴時(shí),檢察院得為維護(hù)公共秩序進(jìn)行訴訟),檢察機(jī)關(guān)由此介入經(jīng)濟(jì)爭議的審理過程,隨后資本主義國家紛紛效仿,無論是大陸法系還是英美法系,檢察機(jī)關(guān)都作為“最高法律秩序和道德秩序的代表者”,以保護(hù)公益為依據(jù),對民事爭執(zhí)和經(jīng)濟(jì)糾紛進(jìn)行干預(yù)。大陸法系和英美法系的國家都陸續(xù)規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)可以作為國家的代表,提起公益訴訟。1877年和1976年的德國民事起訴法規(guī)定,檢察官對于婚姻無效案件、申請禁治產(chǎn)案件、雇傭勞動(dòng)案件等都可以提起訴訟,或者參加訴訟,可以獨(dú)立地提出申訴并提起上訴。在英國,檢察長在民事起訴中代表政府起訴或應(yīng)訴,私人或私人組織只有在取得檢察長同意后才可就限制干擾公共權(quán)利,迫使被告遵守公共義務(wù)的情況提起訴訟。如今,檢察機(jī)關(guān)以公益代表的身份參加民事行政訴訟履行職能已為越來越多的國家法律制度所采納。日本在《民法》、《宗教法人法》、《公職選舉法》、《民事起訴法》、《破產(chǎn)法》、《非訟案件程序法》等法律中規(guī)定了檢察官提起民事起訴的制度。新加坡國家檢察署于1997年成立民事行政檢察處,專司民事行政公益訴訟的提起職能。此外,社會主義國家也先后規(guī)定了該項(xiàng)制度。前蘇聯(lián)是率先實(shí)行檢察機(jī)關(guān)提起民事起訴制度的社會主義國家。繼前蘇聯(lián)之后,保加利亞、波蘭、捷克斯洛伐克、匈牙利等東歐國家民事起訴法典,對檢察機(jī)關(guān)提起民事起訴,均做了明確的規(guī)定。越南檢察機(jī)關(guān)設(shè)有民事監(jiān)督局,負(fù)責(zé)對民事審判、行政審判等訴訟活動(dòng)的監(jiān)督,檢察機(jī)關(guān)可以作為民事、行政原告起訴。
這些國家的立法和司法實(shí)踐表明,檢察機(jī)關(guān)提起民事起訴是切實(shí)可行的,且已成為世界立法的潮流和趨勢。雖然這兩大法系在檢察機(jī)關(guān)參與民事起訴的方式、作用、地位有不同之處,但在具體的法律規(guī)定中有三個(gè)相同點(diǎn):一是檢察機(jī)關(guān)參與民事起訴的方式主要有直接提起訴訟和參與訴訟兩種方式;二是對檢察機(jī)關(guān)參與民事起訴的范圍,除前蘇聯(lián)規(guī)定的更為廣泛外,大多數(shù)國家都限制在涉及國家利益、社會公共利益和公民重大權(quán)益且可能影響公益的案件;三是關(guān)于檢察機(jī)關(guān)在民事起訴中的地位,一般規(guī)定檢察長可以成為訴訟當(dāng)事人或訴訟參與人,并幾乎享有當(dāng)事人和訴訟參與人一樣的權(quán)利,但不承擔(dān)任何實(shí)體后果。
三、檢察機(jī)關(guān)提起民事訴訟應(yīng)注意的問題
(一)不得違反正當(dāng)程序的基本規(guī)則
按照程序公正的最低限度要求,法官在審判中不得存有任何偏私,而且須在外觀上使任何正直的人不對其中立性抱有任何合理的懷疑;法官必須給予所有與案件結(jié)局有著直接利害關(guān)系的人有充分陳述意見的機(jī)會,并且對各方的意見和證據(jù)平等對待,否則他所制作的裁判就不具有法律效力。在目前的司法體制下,由于檢察機(jī)關(guān)的多重身份和角色介入到民事訴訟中,其對民事審判活動(dòng)的監(jiān)督權(quán)必然導(dǎo)致法院中立地位難保;其特殊的地位和訴訟權(quán)利(權(quán)力)也會使其與對方當(dāng)事人之間的平等對話產(chǎn)生困難。因此檢察機(jī)關(guān)在現(xiàn)行法律框架下介入民事訴訟,不得違反正當(dāng)程序的基本規(guī)則,避免對公眾嚴(yán)格依法辦事的法律意識產(chǎn)生消極影響。
(二)應(yīng)當(dāng)遵循以下原則
第一,意思自治原則。檢察機(jī)關(guān)的起訴權(quán)畢竟不同于公民、法人的起訴權(quán)。不可能也沒必要所有的公益訴訟案件都由檢察機(jī)關(guān)來提起。檢察機(jī)關(guān)提起民事訴訟,必須堅(jiān)持以“公益”為中心,嚴(yán)格限制其案件范圍,避免其不尊重當(dāng)事人的意思自治或?qū)⒆约旱囊庵緩?qiáng)加于當(dāng)事人,而包辦當(dāng)事人的一切事情。第二,最后與最佳救濟(jì)原則。對于危害國家、社會公益的民事違法案件不是一律要引入檢察機(jī)關(guān)民事起訴手段,而是原則上由政府主管部門主動(dòng)處置為好。只有在政府監(jiān)管不力或存在救濟(jì)障礙的情況下,檢察機(jī)關(guān)才介入。第三,刑事附帶優(yōu)先原則。盡可能以刑事公訴作為優(yōu)先考慮的方向,并在刑事公訴中注意發(fā)現(xiàn)需要提起附帶民事訴訟的案源。
四、我國檢察機(jī)關(guān)民事起訴制度之構(gòu)建
檢察機(jī)關(guān)在國家機(jī)關(guān)中的法律監(jiān)督地位,決定了其是代表國家利益和社會公共利益最合適的訴訟主體,由檢察機(jī)關(guān)參與和提起民事公益訴訟,能夠彌補(bǔ)我國現(xiàn)行訴訟制度中的不足。然而,構(gòu)建我國的檢察機(jī)關(guān)民事起訴制度,無論在法律理念還是在法律制度方面都面臨一些困難。因此,當(dāng)務(wù)之急是要根據(jù)我國的實(shí)際情況規(guī)定檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的具體操作程序。
(一)管轄范圍
檢察機(jī)關(guān)提起民事訴訟的范圍應(yīng)當(dāng)有一定的限制,它應(yīng)當(dāng)區(qū)分主次、輕重,只對那些涉及國家利益、社會公共利益或公民重大權(quán)益而影響較大的案件提起民事訴訟。主要有以下幾類:第一,侵犯國有、集體所有的資產(chǎn),造成國有、集體資產(chǎn)流失嚴(yán)重的案件;第二,破壞自然資源,造成環(huán)境污染的案件;第三,嚴(yán)重?cái)_亂市場經(jīng)濟(jì)秩序,妨害國家宏觀經(jīng)濟(jì)管理,侵害社會公共利益的案件;第四,嚴(yán)重侵犯弱勢群體如婦女、老人和未成年人合法權(quán)益的案件等。
(二)案件來源
1.群眾舉報(bào);2.檢察機(jī)關(guān)也可以自己發(fā)現(xiàn)線索,如與本院未檢、批捕、反瀆等部門建立聯(lián)系,及時(shí)提供此類案件線索。
(三)檢察機(jī)關(guān)提起民事起訴的法律地位
一、檢察機(jī)關(guān)代表國家提起民事訴訟的法理依據(jù)
首先，檢察機(jī)關(guān)本身就是國家利益和社會公共利益的代言人。17 世紀(jì)路易十四時(shí)法國將國王的律師和人定名為總檢察官，這就是西方檢察制度的最早形式。從產(chǎn)生到現(xiàn)在，大多數(shù)國家在設(shè)置檢察機(jī)關(guān)時(shí)都始終將其定位于公共利益代言人。其次，檢察機(jī)關(guān)的權(quán)威性說明它適合提起某類民事訴訟，如公益訴訟。作為弱勢群體的受害者和擁有強(qiáng)大經(jīng)濟(jì)、政治實(shí)力作后盾的企業(yè)、政府之間進(jìn)行的是“不對稱”的訴訟，受害方常因承受壓力過大被迫放棄訴訟。而憑借自身的司法資源，檢察機(jī)關(guān)完全有能力在公益訴訟中單獨(dú)啟動(dòng)訴訟程序，使侵害者最終得到應(yīng)有的制裁。再次，檢察機(jī)關(guān)具有“超脫性”。在訴訟中，檢察機(jī)關(guān)與案件無直接利害關(guān)系，這更能保證其以超脫的姿態(tài)著眼于維護(hù)公益權(quán)利，而不至于淪為專為受害方牟利的“人”，不至于因追求個(gè)人的利益而與侵害方同流合污。最后，檢察機(jī)關(guān)擁有一支長期從事法律工作的專業(yè)隊(duì)伍，檢察機(jī)關(guān)人員熟悉法律，能有效地運(yùn)用法律手段維護(hù)應(yīng)當(dāng)被法律保護(hù)的利益。
我國《憲法》第129條規(guī)定：檢察機(jī)關(guān)是我國法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，《民事訴訟法》第14條規(guī)定：檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對民事審判活動(dòng)實(shí)行監(jiān)督，第15條規(guī)定：機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位對損害 國家、集體或者個(gè)人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位和個(gè)人向人民法院起訴?！缎淌略V訟法》第99 條第2款規(guī)定：如果是國家財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時(shí)候，可以提起附帶民事起訴。此外，《民事訴訟法》第208條規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)的抗訴權(quán)。從我國的法律規(guī)定可以得出結(jié)論：檢察機(jī)關(guān)是國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)；檢察機(jī)關(guān)可以監(jiān)督民事審判活動(dòng)；檢察機(jī)關(guān)對損害國家、集體或者個(gè)人民事權(quán)益的行為可以支持受損害的單位或者個(gè)人向人民法院起訴；在刑事訴訟中，對損害國家、集體利益的行為可以提起刑事附帶民事起訴。檢察機(jī)關(guān)對事實(shí)認(rèn)定錯(cuò)誤、法律適用錯(cuò)誤的生效民事、行政判決可以提出抗訴。檢察機(jī)關(guān)作為提起民事起訴的法律主體，既能最大限度地維護(hù)國家社會公益、維護(hù)法律秩序，又符合民事訴訟法的發(fā)展要求，無疑是提起民事訴訟的最佳法律主體。
二、國外檢察機(jī)關(guān)提起民事起訴制度的立法例
檢察機(jī)關(guān)提起民事起訴這一制度，最早始于大陸法系的法國。18 世紀(jì)大革命后，法國就規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)參與民事起訴制度。1806年法國《法國民事起訴法》賦予檢察機(jī)關(guān)在公法秩序受到損害時(shí)，有權(quán)為維護(hù)公法秩序而提起民事起訴（法國現(xiàn)行《民事起訴法》第423條規(guī)定，除法律有特別規(guī)定之情形外，在實(shí)施妨害公共之訴時(shí)，檢察院得為維護(hù)公共秩序進(jìn)行訴訟），檢察機(jī)關(guān)由此介入經(jīng)濟(jì)爭議的審理過程，隨后資本主義國家紛紛效仿，無論是大陸法系還是英美法系，檢察機(jī)關(guān)都作為“最高法律秩序和道德秩序的代表者”，以保護(hù)公益為依據(jù)，對民事爭執(zhí)和經(jīng)濟(jì)糾紛進(jìn)行干預(yù)。大陸法系和英美法系的國家都陸續(xù)規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)可以作為國家的代表，提起公益訴訟。1877年和1976年的德國民事起訴法規(guī)定，檢察官對于婚姻無效案件、申請禁治產(chǎn)案件、雇傭勞動(dòng)案件等都可以提起訴訟，或者參加訴訟，可以獨(dú)立地提出申訴并提起上訴。在英國，檢察長在民事起訴中代表政府起訴或應(yīng)訴，私人或私人組織只有在取得檢察長同意后才可就限制干擾公共權(quán)利，迫使被告遵守公共義務(wù)的情況提起訴訟。如今，檢察機(jī)關(guān)以公益代表的身份參加民事行政訴訟履行職能已為越來越多的國家法律制度所采納。日本在《民法》、《宗教法人法》、《公職選舉法》、《民事起訴法》、《破產(chǎn)法》、《非訟案件程序法》等法律中規(guī)定了檢察官提起民事起訴的制度。新加坡國家檢察署于1997年成立民事行政檢察處，專司民事行政公益訴訟的提起職能。此外，社會主義國家也先后規(guī)定了該項(xiàng)制度。前蘇聯(lián)是率先實(shí)行檢察機(jī)關(guān)提起民事起訴制度的社會主義國家。繼前蘇聯(lián)之后，保加利亞、波蘭、捷克斯洛伐克、匈牙利等東歐國家民事起訴法典，對檢察機(jī)關(guān)提起民事起訴，均做了明確的規(guī)定。越南檢察機(jī)關(guān)設(shè)有民事監(jiān)督局，負(fù)責(zé)對民事審判、行政審判等訴訟活動(dòng)的監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)可以作為民事、行政原告起訴。
這些國家的立法和司法實(shí)踐表明，檢察機(jī)關(guān)提起民事起訴是切實(shí)可行的，且已成為世界立法的潮流和趨勢。雖然這兩大法系在檢察機(jī)關(guān)參與民事起訴的方式、作用、地位有不同之處，但在具體的法律規(guī)定中有三個(gè)相同點(diǎn)：一是檢察機(jī)關(guān)參與民事起訴的方式主要有直接提起訴訟和參與訴訟兩種方式；二是對檢察機(jī)關(guān)參與民事起訴的范圍，除前蘇聯(lián)規(guī)定的更為廣泛外，大多數(shù)國家都限制在涉及國家利益、社會公共利益和公民重大權(quán)益且可能影響公益的案件；三是關(guān)于檢察機(jī)關(guān)在民事起訴中的地位，一般規(guī)定檢察長可以成為訴訟當(dāng)事人或訴訟參與人，并幾乎享有當(dāng)事人和訴訟參與人一樣的權(quán)利，但不承擔(dān)任何實(shí)體后果。
三、檢察機(jī)關(guān)提起民事訴訟應(yīng)注意的問題
（一）不得違反正當(dāng)程序的基本規(guī)則
按照程序公正的最低限度要求，法官在審判中不得存有任何偏私，而且須在外觀上使任何正直的人不對其中立性抱有任何合理的懷疑；法官必須給予所有與案件結(jié)局有著直接利害關(guān)系的人有充分陳述意見的機(jī)會，并且對各方的意見和證據(jù)平等對待，否則他所制作的裁判就不具有法律效力。在目前的司法體制下，由于檢察機(jī)關(guān)的多重身份和角色介入到民事訴訟中，其對民事審判活動(dòng)的監(jiān)督權(quán)必然導(dǎo)致法院中立地位難保；其特殊的地位和訴訟權(quán)利（權(quán)力）也會使其與對方當(dāng)事人之間的平等對話產(chǎn)生困難。因此檢察機(jī)關(guān)在現(xiàn)行法律框架下介入民事訴訟，不得違反正當(dāng)程序的基本規(guī)則，避免對公眾嚴(yán)格依法辦事的法律意識產(chǎn)生消極影響。
（二）應(yīng)當(dāng)遵循以下原則
第一，意思自治原則。檢察機(jī)關(guān)的起訴權(quán)畢竟不同于公民、法人的起訴權(quán)。不可能也沒必要所有的公益訴訟案件都由檢察機(jī)關(guān)來提起。檢察機(jī)關(guān)提起民事訴訟，必須堅(jiān)持以“公益”為中心，嚴(yán)格限制其案件范圍，避免其不尊重當(dāng)事人的意思自治或?qū)⒆约旱囊庵緩?qiáng)加于當(dāng)事人，而包辦當(dāng)事人的一切事情。第二，最后與最佳救濟(jì)原則。對于危害國家、社會公益的民事違法案件不是一律要引入檢察機(jī)關(guān)民事起訴手段，而是原則上由政府主管部門主動(dòng)處置為好。只有在政府監(jiān)管不力或存在救濟(jì)障礙的情況下，檢察機(jī)關(guān)才介入。第三，刑事附帶優(yōu)先原則。盡可能以刑事公訴作為優(yōu)先考慮的方向，并在刑事公訴中注意發(fā)現(xiàn)需要提起附帶民事訴訟的案源。
四、我國檢察機(jī)關(guān)民事起訴制度之構(gòu)建
檢察機(jī)關(guān)在國家機(jī)關(guān)中的法律監(jiān)督地位，決定了其是代表國家利益和社會公共利益最合適的訴訟主體，由檢察機(jī)關(guān)參與和提起民事公益訴訟，能夠彌補(bǔ)我國現(xiàn)行訴訟制度中的不足。然而，構(gòu)建我國的檢察機(jī)關(guān)民事起訴制度，無論在法律理念還是在法律制度方面都面臨一些困難。因此，當(dāng)務(wù)之急是要根據(jù)我國的實(shí)際情況規(guī)定檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的具體操作程序。
（一）管轄范圍
檢察機(jī)關(guān)提起民事訴訟的范圍應(yīng)當(dāng)有一定的限制，它應(yīng)當(dāng)區(qū)分主次、輕重，只對那些涉及國家利益、社會公共利益或公民重大權(quán)益而影響較大的案件提起民事訴訟。主要有以下幾類：第一，侵犯國有、集體所有的資產(chǎn)，造成國有、集體資產(chǎn)流失嚴(yán)重的案件；第二，破壞自然資源，造成環(huán)境污染的案件；第三，嚴(yán)重?cái)_亂市場經(jīng)濟(jì)秩序，妨害國家宏觀經(jīng)濟(jì)管理，侵害社會公共利益的案件；第四，嚴(yán)重侵犯弱勢群體如婦女、老人和未成年人合法權(quán)益的案件等。
（二）案件來源
1.群眾舉報(bào)；2.檢察機(jī)關(guān)也可以自己發(fā)現(xiàn)線索，如與本院未檢、批捕、反瀆等部門建立聯(lián)系，及時(shí)提供此類案件線索。
（三）檢察機(jī)關(guān)提起民事起訴的法律地位
認(rèn)為：檢察機(jī)關(guān)在承擔(dān)民事公益訴訟方面有天然優(yōu)勢。以下從我國檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟主體的可行性及國外檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟主體的實(shí)踐分析，構(gòu)建我國檢察機(jī)關(guān)為主的有關(guān)機(jī)關(guān)作為民事公益訴
訟主體資格的框架。
關(guān)鍵詞：民事公益訴訟；檢察機(jī)關(guān)；可行性
中圖分類號：D926.3文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1006-026X（2014）02-0000-01
云南曲靖鉻渣污染、三鹿奶粉事件、山西近百名兒童接種高溫變質(zhì)疫苗死亡……面對日益頻發(fā)的環(huán)境污染與食品安全等問題，新修改的民訴法規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會
公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提訟?！痹撝贫鹊拇_立為我國民事公益訴訟的發(fā)展起到“破冰”的作用，但是到底包括哪些機(jī)關(guān)？這一疑問并無明確的答復(fù)，何種機(jī)關(guān)具
有公益訴訟主體資格需要加以明示。
一民事公益訴訟的概念及特點(diǎn)
公益訴訟起源于羅馬法，是相對于私益訴訟而言的。公益訴訟涉及領(lǐng)域非常廣泛包括民事刑事行政，我們這里所說的是民事領(lǐng)域。所謂民事公益訴訟，是指由法律賦予原告資格的主體依據(jù)相關(guān)規(guī)定
，為了保護(hù)民事公共利益，將侵犯民事公益的違法行為納入訴訟程序，并要求其承擔(dān)應(yīng)負(fù)的民事法律責(zé)任的活動(dòng)。由此可看出民事公益訴訟有以下特點(diǎn)：
1.民事公益訴訟的目的是維護(hù)社會公共利益。博登海默曾說過：“目的是全部法律的創(chuàng)造者，每條法律規(guī)則的產(chǎn)生都有一種目的即一種實(shí)際的動(dòng)機(jī)?！雹僭谒揭嬖V訟中，雙方當(dāng)事人關(guān)注的都是有關(guān)于自己
的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。而在民事公益訴訟中當(dāng)事人之間爭議的焦點(diǎn)集中在公共利益部分，訴訟標(biāo)的已經(jīng)超出了私人紛爭領(lǐng)域，導(dǎo)致法院不能以單純解決當(dāng)事人之間的糾紛為審判的直接目的。
2.提起民事公益訴訟的受益主體具有廣泛性。民事公益案件的受害主體往往是一個(gè)群體，不僅包括已經(jīng)受到現(xiàn)實(shí)侵害的，也包括正處在侵害危險(xiǎn)中的，還包括將來可能受侵害的。因?yàn)楦鶕?jù)公共利益的特
點(diǎn)，任何社會成員都有可能受到這種侵害行為的間接損害；另一方面，公共利益的整體性使任何機(jī)關(guān)、團(tuán)體和個(gè)人都有權(quán)關(guān)注公共利益的保護(hù)。
3.民事公益訴訟保護(hù)法益的對世性以及效力的擴(kuò)張性。民事公益訴訟保護(hù)的是社會成員的公共利益，因此在民事公益訴訟中的民事判決的效力及于整個(gè)社會。
4.民事公益訴訟請求的不確定性。民事公益訴訟中，訴的內(nèi)容往往是請求法院制止某一違法行為，否則將無法充分保護(hù)社會公共利益，鑒于具體的防止侵害方法具有專業(yè)性和多樣性，因此，民事公益訴
訟的訴訟請求多數(shù)情況下很難提出具體防止措施。
二檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的國內(nèi)外歷史發(fā)展
（一）檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的國外歷史發(fā)展
⒈法國。法國公益訴訟制度可追溯至1804年頒布的《拿破侖法典》，規(guī)定檢察官可以為了社會公益提起或參與的訴訟?！斗▏旅袷略V訟法典》第421條也規(guī)定：“檢察院得作為當(dāng)事人進(jìn)行訴訟，檢察院
代表社會?！钡?23條規(guī)定：“除法律有特別規(guī)定情況外，在事實(shí)妨害公共秩序時(shí)，檢察院為維護(hù)公共秩序進(jìn)行訴訟?！?/p>
⒉德國。德國在1960年頒布的《德國法院法》中確立了公益代表制度，即由聯(lián)邦最高檢察官作為聯(lián)邦公益代表人，州高等檢察官和地方檢察官分別作為州和地方的公益代表人并由他們的參加人的身份參
與機(jī)關(guān)公益訴訟。德國民事訴訟法第632條、第638條和646條的規(guī)定：檢察機(jī)關(guān)作為社會公共利益的代表，對涉及國家、社會公共利益的重大案件可提起民事訴訟。②
二檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的國內(nèi)歷史發(fā)展
1908 年《高等以下各級審判廳試辦章程》97 條規(guī)定：“民事保護(hù)公益陳述意見是檢察官對于審判行使其職務(wù)的職權(quán)?！?949 年的《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》規(guī)定：“檢察機(jī)關(guān)對
于全國社會與勞動(dòng)人民利益有關(guān)之民事案件及一切行政訴訟，均得代表國家公益行使”。1957年最高人民法院編纂的《民事案件審判程序（草稿）》規(guī)定：“人民檢察院對有關(guān)國家和人民利益的主要民
事案件，可以提出訴訟”。③雖然這些規(guī)定由于一些歷史和政治原因沒有深入實(shí)施，但絲毫不會減少對我國現(xiàn)代法治建設(shè)的借鑒作用。
三檢察機(jī)關(guān)作為民事公益訴訟原告的理論及可行性分析
一檢察機(jī)關(guān)作為民事公益訴訟的理論分析
1.我國檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)
我國《憲法》第129條規(guī)定：“人民檢察院是國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)?！笨梢?，檢察機(jī)關(guān)依法代表國家，擔(dān)負(fù)著維護(hù)國家與社會公共利益的職責(zé)。作為法律監(jiān)督主體，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督范圍當(dāng)然的涵蓋了民事領(lǐng)
域。檢察機(jī)關(guān)代表國家利益和社會公共利益提起公益訴訟，不僅具有法律地位的保障，而且較于社會團(tuán)體和公民個(gè)人，它有提起公益訴訟的人財(cái)物等方面的優(yōu)勢。其次，檢察機(jī)關(guān)的公共性特征使其最適
合擔(dān)當(dāng)公共利益的代表。因此，我國民事訴訟法應(yīng)當(dāng)賦予檢察院代表公共利益提起民事訴訟的權(quán)力，使其有民事公益訴訟原告資格。
2.檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟原告的理論基礎(chǔ)
檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的理論基礎(chǔ)“訴權(quán)”，衡量一個(gè)主體是否享有訴權(quán)要考察兩個(gè)要件：
（1）當(dāng)事人適格的擴(kuò)張。以往訴權(quán)理論認(rèn)為，案件適格的當(dāng)事人，一般是與案件具有實(shí)體上的利害關(guān)系的人。而實(shí)踐證明僅僅規(guī)定實(shí)體法上的權(quán)利主體享有訴權(quán)的做法是偏頗的，它無法實(shí)現(xiàn)對公眾利益
的保護(hù)。在此背景之下，學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界都主張確立獨(dú)立存在的程序當(dāng)事人的概念，承認(rèn)當(dāng)事人適格的擴(kuò)張功能。
（2）訴的利益的延伸。傳統(tǒng)訴權(quán)理論將“訴的利益”嚴(yán)格限定在與案件有“直接的利害關(guān)系”上，“直接利害關(guān)系”理論成為檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟屢遭質(zhì)疑的重要原因之一。在英國，法律對“訴
的利益”也做了廣義的解釋。國內(nèi)司法實(shí)踐的困境和國外先進(jìn)理念的影響都使得我國“訴的利益”理論也呈現(xiàn)出擴(kuò)大化的趨勢。
（二）檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟原告的可行性分析
1.從檢察機(jī)關(guān)的基本性質(zhì)和職能來看。我國《憲法》第129條規(guī)定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)?！睘榱吮Ｗo(hù)國家、社會公共利益，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對一切法律活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。我國檢
察機(jī)關(guān)作為“法律監(jiān)督者”要求把維護(hù)國家和社會公共利益作為首要職責(zé)。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)與一般訴訟當(dāng)事人相比有人力、物力和財(cái)力等多方面的優(yōu)勢。④
2.檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟是我國現(xiàn)實(shí)國情的需要。我國目前客觀存在著國家利益、社會公共利益受到侵害而無人提訟的情形，既不利于公眾利益的維護(hù)，也不利于法律的實(shí)施。
3.檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟是完善我國民事訴訟法和檢察監(jiān)督制度體系的需要。我國民事訴訟法在基本原則部分規(guī)定了人民檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對民事審判活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督，但具體規(guī)定中只規(guī)定抗訴監(jiān)督
這一種監(jiān)督方式，但其屬事后監(jiān)督，需要增加規(guī)定民事公訴這種事前監(jiān)督的形式，完善檢察監(jiān)督的制度體系。
四總結(jié)
通過本文的分析可知：檢察機(jī)關(guān)作為民事公益訴訟的主體不管是從理論層面還是實(shí)踐層面均有可行性，賦予檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟原告的龍頭地位，可有力推動(dòng)民事公益訴訟制度的發(fā)展。
注解：
①博登海默著：《法理學(xué)法律哲學(xué)與法律方法》，中國政法大學(xué)出版社，2000年版，第107頁。
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【正文】
在實(shí)踐中,檢察機(jī)關(guān)為保護(hù)公共利益提起民事訴訟具有必要性和現(xiàn)實(shí)性,民事訴訟立法確立公益訴訟的緊迫性也越來越受到社會廣泛的關(guān)注,但也存在著一些困惑和爭論,這里就對此加以探討。
一、公共利益的界定
只有公共利益受到侵犯,才有檢察機(jī)關(guān)代表社會提起公益訴訟的必要性。公共利益不僅具有公共性、整體性,還具有不確定性,難以給出一個(gè)范圍明確的界定。耶林說“公共利益,是一種誰都能感受得到,誰都能理解得到的非?，F(xiàn)實(shí)、極為實(shí)際的利益……即一種能夠保證和維持個(gè)人所關(guān)注的交易的安定秩序的利益”。[1]如此寬泛的界限,當(dāng)然不能令人滿意。有人定義公共利益為多數(shù)人的利益,這更不符合現(xiàn)代公益保護(hù)的宗旨。因?yàn)樵诂F(xiàn)代國家的司法實(shí)踐中,有許多案例卻是為保護(hù)極少數(shù)人的利益,如美國把保護(hù)少數(shù)族裔或少數(shù)人宗教信仰的案件看做是公共利益。
同時(shí),公共利益并不是凌駕于個(gè)人利益之上的利益,因個(gè)人利益和公共利益同等重要。之所以要保護(hù)公共利益,原因就是公共利益與個(gè)人利益相比,更容易被忽視。個(gè)人都知道在自己的權(quán)利受侵害的時(shí)候,提起訴訟請求司法保護(hù),但是,公共利益卻很可能出現(xiàn)受害者不知道權(quán)利受到了侵害、受害范圍不明確而無人起訴的情況,這就決定了它比起私人利益更需要在制度上為公共利益設(shè)置司法保護(hù)。
還有人認(rèn)為,案件是否是公共利益案件,應(yīng)看起訴人主觀上的傾向。如果提起訴訟是為自己的利益,就不是公益。如王海打假,知假買假的行為,主觀是為了自己,所以他的訴訟就不是保護(hù)公共利益的訴訟。相反,客觀說則認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)從訴訟的客觀效果上看是否保護(hù)了公共利益。
雖然公共利益具有不確定性,但是可以肯定,它是一種集合性的利益,該利益在現(xiàn)在或?qū)砜赡軐γ總€(gè)人的生活或交易安全都產(chǎn)生影響,一般要根據(jù)當(dāng)前社會人們的理解能力來判斷,并且要有前瞻性。比如重慶“釘子戶”事件,很多人認(rèn)為“釘子戶”拒絕拆遷損害了公共利益;但是,從另一角度看,強(qiáng)迫“釘子戶”拆遷更可能損害了每個(gè)人對于不動(dòng)產(chǎn)享有的利益,潛在的損害了所有不動(dòng)產(chǎn)權(quán)人的利益。在一定意義上,保護(hù)“釘子戶”的利益其實(shí)就是潛在的維護(hù)社會公益。輿論和法學(xué)界一邊倒地認(rèn)為“釘子戶”的行為損害了公共利益,這本身就是容易導(dǎo)致以公共利益來反對一種未來也可能成立的一種新的公共利益。
公共利益往往通過新的案件表現(xiàn)出新的類型,需要由司法機(jī)關(guān)根據(jù)司法經(jīng)驗(yàn)以及社會長遠(yuǎn)發(fā)展需要靈活決斷;它需要立足于現(xiàn)實(shí),更需要放眼于未來。立法可以采取列舉式和概括性相結(jié)合的方式來界定什么是公共利益,并給司法以自由裁量權(quán)。
二、為什么要賦予檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的職能
公益訴訟的提起者可以是檢察機(jī)關(guān),但是不限于檢察機(jī)關(guān)。政府、有關(guān)社會團(tuán)體甚至個(gè)人也應(yīng)當(dāng)有提起一定范圍的公益訴訟的資格。原則上說,對于環(huán)境污染事件,任何組織或個(gè)人都應(yīng)當(dāng)有權(quán)提起公益訴訟。但是,對于其他事件,主要應(yīng)考慮賦予檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的合法主體資格。理由有三:
一是構(gòu)建和諧社會的需要。和諧社會不僅要關(guān)注個(gè)體預(yù)期利益的滿足,也要關(guān)注合理的利益預(yù)期和利益的衡平;既要通過法律保障個(gè)人利益,也要兼顧公共利益。我們要建設(shè)社會主義和諧社會,必須建立能夠?yàn)檫_(dá)成這個(gè)目標(biāo)服務(wù)的法律制度,關(guān)注社會公平,必須通過法律展現(xiàn)出對所有人的平等關(guān)懷,關(guān)注困難群體的權(quán)利救濟(jì)問題。而公益訴訟就是達(dá)成這一目標(biāo)不可或缺的手段。
中國已經(jīng)進(jìn)行近30年的經(jīng)濟(jì)改革,改革的思路是以效率為先,鼓勵(lì)個(gè)人和企業(yè)組織進(jìn)行經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新,并通過大量的立法來保障市場主體的經(jīng)濟(jì)利益,卻忽視了對社會公正的關(guān)注。由于企業(yè)和個(gè)人并不承擔(dān)社會責(zé)任,法律也不能隨意強(qiáng)制企業(yè)承擔(dān)社會責(zé)任,所以,大量的社會矛盾出現(xiàn)了,特別是貧富兩極分化嚴(yán)重,社會存在不滿情緒,亟待需要保障社會公平的司法制度來平息。由于利益受到侵害的弱者往往不能有效地保護(hù)自己的權(quán)利,而法院實(shí)行“不告不理”的原則,不可能主動(dòng)去解決社會糾紛,這就要求有代表社會公益的機(jī)關(guān)或個(gè)人主動(dòng)提起訴訟。人民檢察院是憲法所確立的國家法律的監(jiān)督機(jī)關(guān),當(dāng)然可以代表國家提起民事公益訴訟,給予弱者或其他特殊利益群體以法律救濟(jì)。
二是檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督法律實(shí)施的職能決定了提起民事公益訴訟的必要性。國家承擔(dān)著保護(hù)社會公益的職能,要監(jiān)管市場和保衛(wèi)社會,許多涉及公益的立法都規(guī)定了保護(hù)弱者或弱者群體的內(nèi)容,如婦女權(quán)益保障、青少年兒童權(quán)益保障、消費(fèi)者權(quán)益保障、環(huán)境保護(hù),等等。但是立法者常常沒有規(guī)定法律救濟(jì)措施,特別是沒有規(guī)定有關(guān)受害者在沒有起訴的情況下,這些關(guān)系到社會利益的強(qiáng)制性法律如何得到恢復(fù)和矯正。國家檢察機(jī)關(guān)有保障國家法律實(shí)施的責(zé)任,有權(quán)以國家的名義對社會上的不當(dāng)行為進(jìn)行矯正,應(yīng)具有訴訟主體資格。
三是有國外法律可以借鑒。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟是兩大法系國家的普遍做法。法國新民事訴訟法規(guī)定,檢察院代表社會,可以作為主當(dāng)事人進(jìn)行訴訟,或者作為從當(dāng)事人參加訴訟。在有妨害公共秩序的行為發(fā)生時(shí),檢察院為維護(hù)公共秩序,進(jìn)行訴訟。德國和日本的民事訴訟法也都賦予檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)提起公益訴訟的權(quán)力。意大利的檢察機(jī)關(guān)則可以根據(jù)需要提起任何類型的公益訴訟。
在美國,檢察官有權(quán)對涉及政府利益或公共利益的案件,提起并參加訴訟。《美國聯(lián)邦地區(qū)法院民事訴訟規(guī)則》第17條明確規(guī)定,“在制定法另有規(guī)定的情況下,對于保護(hù)他人利益的案件,可以以美國政府的名義提起訴訟。”
當(dāng)然,西方國家是按照三權(quán)分立來定位檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì),它實(shí)質(zhì)上都是作為政府組成部門(行政機(jī)關(guān))的一部分。而我國檢察機(jī)關(guān)是專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。有人認(rèn)為我國檢察機(jī)關(guān)不能兼有作為原告提起公益訴訟和國家法律監(jiān)督雙重角色于一身,但是,按照邏輯,我國的檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督性的司法權(quán),應(yīng)當(dāng)比西方國家的檢察機(jī)關(guān)更有權(quán)提起公益訴訟。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟正是其行使法律監(jiān)督權(quán)的表現(xiàn)。公益訴訟中的檢察機(jī)關(guān)是被法律授權(quán)提起所有類型的公益訴訟,其范圍幾乎可以涉及到社會生活的各個(gè)方面,這就是其法律監(jiān)督權(quán)最好的體現(xiàn)。
筆者主張社會團(tuán)體或個(gè)人提起公益訴訟的范圍應(yīng)當(dāng)限于環(huán)境保護(hù)等訴訟,主要目的是為保護(hù)法律的安定性,防止以隨意提起訴訟的方式干擾他人的生活。
三、檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的具體問題
檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟,將會遇到制度上的一些問題,這里擇其要而分析,并提出可行的解決方案。
(一)檢察機(jī)關(guān)與真正的利害關(guān)系人之間的關(guān)系
盡管傳統(tǒng)理論要求原告應(yīng)當(dāng)是有關(guān)爭議的直接利害關(guān)系人,但是,我們可以擴(kuò)張當(dāng)事人適格的范圍,通過修改或完善法律賦予檢察機(jī)關(guān)、公益團(tuán)體或任何個(gè)人提起民事公益訴訟(如環(huán)保訴訟)的主體資格。公益訴訟涉及到的利益主體不確定,而且往往是個(gè)體受到的侵害較小,人數(shù)眾多;即使是個(gè)體的利益受到侵犯,檢察機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)有權(quán)判斷該利益是否潛在的具有公益屬性而提起訴訟。但是,如果檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟后,如果真正的利益關(guān)系人也申請進(jìn)入訴訟或提起了獨(dú)立的訴訟,如何處理呢?從目前世界各國有關(guān)立法規(guī)定來看,檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的方式基本上有三種:
第一,單獨(dú)提起,即檢察機(jī)關(guān)、社會組織及公民個(gè)人以原告身份提起民事訴訟。法國、日本的民事訴訟法和美國《謝爾曼法》和《克萊頓法》都有此規(guī)定。
第二,參與提起。即檢察機(jī)關(guān)、社會組織及公民個(gè)人作為從當(dāng)事人支持原告人提起訴訟。如法國法規(guī)定“:檢察院在對其通報(bào)的案件中的法律適用問題提出意見,參加訴訟時(shí),為從當(dāng)事人?！盵2]法國法院審理親子關(guān)系、未成年人監(jiān)護(hù)安排、成年人監(jiān)護(hù)的設(shè)置與變更的案件以及個(gè)人破產(chǎn)等案件,還應(yīng)當(dāng)通報(bào)檢察院。《日本人事訴訟程序法》第5條則規(guī)定:“檢察官應(yīng)列席婚姻案件的辯論并發(fā)表意見。檢察官可列席受命法官或者受托法官的審問并發(fā)表意見?！?/p>
第三,共同提起。所謂共同提起是指檢察機(jī)關(guān)、社會組織及公民個(gè)人與其他當(dāng)事人以共同原告的身份共同提起訴訟。例如,《法國民法典》第191條規(guī)定:“結(jié)婚未在主管官員前公開舉行的,夫妻本人、父母、直系尊血親和一切對此有現(xiàn)實(shí)與受利益的人以及檢察院均得提起上訴。”借鑒他國立法,我國檢察機(jī)關(guān)在真正的權(quán)利人加入訴訟后,可以選擇作為共同原告或作為輔助人繼續(xù)進(jìn)行訴訟。
(二)檢察機(jī)關(guān)可否作被告
檢察機(jī)關(guān)在提起公益訴訟后,如出現(xiàn)以下任何一種情況,則可能成為被告或相當(dāng)于被告的地位:一是被告提起了反訴;二是一審裁判后,被告不服,提起了上訴,檢察機(jī)關(guān)成為被上訴人。這兩種情況都會出現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督地位是否會削弱的問題。筆者認(rèn)為,檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的行為,成為民事公訴人,就是國家干預(yù)的體現(xiàn),是檢察監(jiān)督的一種表現(xiàn)形式。所以,不應(yīng)當(dāng)禁止被告反訴或上訴。
(三)檢察機(jī)關(guān)提起的訴訟應(yīng)當(dāng)限于不作為之訴檢察機(jī)關(guān)是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān),除對國家利益如國有資產(chǎn)流失案件可以提出賠償請求外,對其他涉及個(gè)人或多數(shù)人受害的案件,即使賦予其賠償請求權(quán),在獲得勝訴判決后,分配賠償額是一個(gè)十分復(fù)雜的問題,要花費(fèi)大量的人力來處理。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的目的是為了保護(hù)受害人的利益,不應(yīng)當(dāng)陷于可能導(dǎo)致紛爭的分配勝訴金額的矛盾之中。所以,檢察機(jī)關(guān)對涉及公共利益的案件一般只能提起不作為之訴(停止侵害的訴訟禁令)。勝訴后,直接利益關(guān)系人可以以檢察機(jī)關(guān)勝訴判決為依據(jù),再提起損害賠償?shù)慕o付之訴。這樣,消除了利害關(guān)系人提起訴訟的心理負(fù)擔(dān),增加了其通過訴訟獲得賠償?shù)男判摹?/p>
四、公益訴訟的立法體例
建立公益訴訟制度已成為我國法學(xué)界的共識,但就公益訴訟的立法體例有分歧。主要有以下幾種觀點(diǎn):
