首頁(yè) > 優(yōu)秀范文 > 公共管理模式的基本特征
時(shí)間：2023-12-20 15:08:35
序論：速發(fā)表網(wǎng)結(jié)合其深厚的文秘經(jīng)驗(yàn)，特別為您篩選了11篇公共管理模式的基本特征范文。如果您需要更多原創(chuàng)資料，歡迎隨時(shí)與我們的客服老師聯(lián)系，希望您能從中汲取靈感和知識(shí)！
20世紀(jì)中期，第三次浪潮悄然興起，后工業(yè)時(shí)代來(lái)臨了。這一變革對(duì)工業(yè)社會(huì)的價(jià)值觀念、社會(huì)結(jié)構(gòu)以及社會(huì)關(guān)系都產(chǎn)生了巨大的沖擊，使人類又一次面臨著社會(huì)治理模式解構(gòu)與重構(gòu)的重大考驗(yàn)，社會(huì)轉(zhuǎn)型造成的混亂與迷茫以及新時(shí)代治理模式的重構(gòu)亟待新的啟蒙。張康之教授在其著作《公共管理倫理學(xué)》中以其獨(dú)特的視角、宏觀的視野運(yùn)用現(xiàn)實(shí)歷史主義的方法從社會(huì)制度的更替、治理模式的變遷、社會(huì)關(guān)系的發(fā)展、社會(huì)價(jià)值的變化、社會(huì)領(lǐng)域的發(fā)展等多個(gè)方面系統(tǒng)地闡述了社會(huì)的治理發(fā)展趨勢(shì)，并建構(gòu)性的提出了“公共管理”的社會(huì)治理模式，指出公共管理治理模式的實(shí)質(zhì)是德治，其實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵是德制的確立，其思想對(duì)后工業(yè)社會(huì)治理模式的建構(gòu)具有十分重大的啟蒙意義。
一、“公共管理”治理模式的內(nèi)涵
興起于20世紀(jì)70年代的以“新公共管理”為旗幟的政府再造運(yùn)動(dòng)使公共管理的概念得到了廣泛傳播。但是張康之教授提出的“公共管理”模式的概念與前者有著本質(zhì)的不同的。從某種意義上說(shuō)新公共管理運(yùn)動(dòng)是“在政府實(shí)施干預(yù)市場(chǎng)失靈的政策卻又出現(xiàn)政府失靈時(shí)尋求的新出路”。它在研究方法上存在許多觀點(diǎn)、技術(shù)、理論的“生硬拼湊”，在思維方式又陷入了“政府——市場(chǎng)”兩極思維的陷阱，[1]在價(jià)值上更多是效率取向的；在技術(shù)手段上則是廣泛的市場(chǎng)化。然而“當(dāng)我們逐漸加強(qiáng)政府活動(dòng)的民營(yíng)化的時(shí)候，我們事實(shí)上是在增加腐敗和不道德行為的傾向”?！罢髽I(yè)化（市場(chǎng)化）運(yùn)作的改革讓我們付出了相當(dāng)大的道德代價(jià)?！盵2]（P156，158）可見(jiàn)新公共管理運(yùn)動(dòng)忽視了公共價(jià)值這一“公共行政”的靈魂。片面強(qiáng)調(diào)了社會(huì)關(guān)系的權(quán)力和法律向度而忽視了倫理向度，因此可以說(shuō)它仍是囿于工業(yè)社會(huì)的治理模式的建構(gòu)。
張康之教授所提出的公共管理模式是對(duì)“后工業(yè)社會(huì)治理模式”的全新建構(gòu)。總體而言,可將“公共管理”理解為后工業(yè)社會(huì)會(huì)中的多元管理主體對(duì)以倫理關(guān)系為核心的公共管理社會(huì)關(guān)系的治理，是基于社會(huì)道德制度的德治模式；它倡導(dǎo)服務(wù)精神以及“合作型”的信任關(guān)系，是一種服務(wù)型的治理模式；同時(shí)又是一種基于合作理性的合作治理。公共管理治理模式的本質(zhì)是德治。具體而言我們可以從以下幾個(gè)方面理解公共管理的治理模式：
首先，管理主體多元化。傳統(tǒng)公共行政模式的一個(gè)基本命題是：公共物品只能由公共部門(mén)（政府）來(lái)提供。[3]（P23）也就是說(shuō)政府是公共事務(wù)管理的唯一主體，其對(duì)公共物品的供給是壟斷性的。隨著后工業(yè)社會(huì)的到來(lái)，市民社會(huì)日益壯大，社會(huì)自治的程度愈來(lái)愈高，打破了原來(lái)的行政主體一元化和公共物品供給的壟斷性。許多社會(huì)自治組織和非營(yíng)利組織也承擔(dān)起了公共物品的供給職能，政府的許多管理職能轉(zhuǎn)移給社會(huì)，可以從繁雜的日常公共事務(wù)管理中解脫出來(lái)更多的負(fù)責(zé)公共政策的制定、執(zhí)行以及監(jiān)督。隨著公共組織的迅速膨脹，“在政府與社會(huì)組織的競(jìng)爭(zhēng)伙伴關(guān)系中，原先國(guó)家與社會(huì)的分離開(kāi)始重新走上了一體化的進(jìn)程?！盵4]（P36）國(guó)家權(quán)力日益回歸社會(huì)，政府逐漸成為一種與眾多其它公共組織平等競(jìng)爭(zhēng)的權(quán)威，整個(gè)社會(huì)在公共管理方面形成了多中心的局面，管理主體呈現(xiàn)多元化。
其次，客體中心主義。傳統(tǒng)的行政管理模式是“主體中心主義”的。因?yàn)閭鹘y(tǒng)行政的組織體制是官僚制，權(quán)力的配置呈金字塔型，權(quán)力的運(yùn)行是自上而下的支配過(guò)程。這決定了管理主體必然處于中心地位，而管理客體被置于邊緣性的和受支配的地位。公共管理的社會(huì)關(guān)系基礎(chǔ)是開(kāi)放、平等的倫理關(guān)系，是服務(wù)導(dǎo)向的，其組織形式是網(wǎng)絡(luò)化的任務(wù)型組織。公共管理治理模式下公共政策的制定源于社會(huì)成員的服務(wù)需求，即以社會(huì)成員的滿意為目標(biāo)。公共管理的服務(wù)模式不是把社會(huì)和公共管理客體的服務(wù)期望當(dāng)作壓力，而是動(dòng)力。客體的服務(wù)期望越強(qiáng)，越能強(qiáng)化倫理關(guān)系，推動(dòng)管理的改善。
第三，服務(wù)型的治理模式。后工業(yè)社會(huì)公共權(quán)力日益社會(huì)化，眾多的非政府公共管理組織都成為公共權(quán)力的主體。這實(shí)際上也意味“管理”的服務(wù)化，即公共管理已成為一種為公眾服務(wù)的活動(dòng)。因此“服務(wù)”是公共管理的核心價(jià)值，公共管理的體系已經(jīng)不再是以權(quán)力為中心，而是以服務(wù)為中心?！霸诠补芾碇?，控制關(guān)系日漸式微，代之而起的是一種日益生成的服務(wù)關(guān)系，管理主體是服務(wù)者，而管理客體是服務(wù)的接受者。所以，這是一種完全新型的管理關(guān)系，在這種管理關(guān)系的基礎(chǔ)上，必然造就出一種新型的社會(huì)治理模式，即一種服務(wù)型的社會(huì)治理模式。
第四，注重倫理向度的治理模式。完整的社會(huì)關(guān)系應(yīng)該是權(quán)力關(guān)系、法律關(guān)系和倫理關(guān)系的統(tǒng)一體。然而在農(nóng)業(yè)社會(huì)中權(quán)力關(guān)系處于主導(dǎo)地位。進(jìn)入工業(yè)社會(huì)后，法律關(guān)系又成為社會(huì)關(guān)系的中心。后工業(yè)社會(huì)中的公共管理模式的核心意向是服務(wù)與合作，它通過(guò)治理主體的自我約束、自我限制來(lái)保證提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù),在這種意向支配下的社會(huì)關(guān)系首先必然是倫理關(guān)系。倫理關(guān)系成為社會(huì)關(guān)系的核心，這決定了一切治理形式手段都要圍繞“倫理”這一主題來(lái)構(gòu)建。公共管理模式就是倫理關(guān)系的制度化，其目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)德制，是德治與法制相統(tǒng)一的治理模式。由于公共管理模式具有對(duì)工業(yè)社會(huì)治理模式批判繼承的一面，所以公共管理模式下的公共管理者具有較高的管理素質(zhì)，因此新的治理模式更重視公共管理者的道德能力而非管理能力。后工業(yè)時(shí)代人們之間是高度的合作型信任關(guān)系，德治是公共管理模式的本質(zhì)特征。
張康之教授用一系列規(guī)范化的術(shù)語(yǔ)為我們界定了一種全新的“公共管理”治理模式。它使“公共管理”這一全球性的運(yùn)動(dòng)有了新的詮釋，這一概念的界定，是從歷史發(fā)展的實(shí)際出發(fā)的，也是革命性的。它使我們有理由相信：一切關(guān)于社會(huì)治理問(wèn)題的思考，都會(huì)在不遠(yuǎn)的將來(lái)歸宗于張康之教授對(duì)公共管理這一概念的界定。[5]
二、公共管理模式產(chǎn)生的歷史必然性
公共管理模式的出現(xiàn)是社會(huì)歷史發(fā)展的必然趨勢(shì)。張康之教授運(yùn)用歷史現(xiàn)實(shí)主義的方法，從社會(huì)形態(tài)演進(jìn)的角度給我們闡述了公共管理產(chǎn)生的歷史必然性?！豆补芾韨惱韺W(xué)》所描繪的社會(huì)治理模式的演進(jìn)及其相關(guān)因素的變化可以用下面的圖表予以簡(jiǎn)單的概括。社會(huì)治理模式及其相關(guān)因素的歷史變遷比較
社會(huì)形態(tài)農(nóng)業(yè)社會(huì)工業(yè)社會(huì)后工業(yè)社會(huì)治理制度權(quán)制法制德制
治理模式權(quán)治
（統(tǒng)治型模式）法治
（管理型模式）德治
（服務(wù)型模式）
社會(huì)角色身份契約合作
社會(huì)關(guān)系權(quán)力關(guān)系為中心法律關(guān)系為中心倫理關(guān)系為中心
社會(huì)領(lǐng)域一體化（同質(zhì)性）公共領(lǐng)域、私人領(lǐng)域、生活領(lǐng)域總體性
信任關(guān)系習(xí)俗型信任
（感性）契約型信任
（工具理性）合作型信任
（實(shí)質(zhì)性）
>核心價(jià)值秩序效率、公平服務(wù)
權(quán)威類型權(quán)力權(quán)威法律權(quán)威道德權(quán)威
主導(dǎo)精神權(quán)力意志法律精神、科學(xué)精神服務(wù)精神
總體上看，人類社會(huì)的治理模式經(jīng)歷了一個(gè)從“權(quán)治”到“法治”再到“德治”的歷史演進(jìn)過(guò)程。權(quán)治是農(nóng)業(yè)社會(huì)的基本治理模式，即用權(quán)力去治理社會(huì)，屬于統(tǒng)治型的社會(huì)治理模式。該模式下法治和德制處于邊緣地位。就人們的社會(huì)角色而言，此時(shí)人們之間是身份關(guān)系；“法治”是工業(yè)社會(huì)的基本治理模式，即人們用法律治理社會(huì)，屬于管理型的社會(huì)治理模式，該模式也有權(quán)治的內(nèi)容，然而德治是受到排斥的，此時(shí)人們的角色是由契約關(guān)系決定的；到了后工業(yè)社會(huì)社會(huì)治理模式發(fā)展到了“德治”，即人們用道德治理。這是一種服務(wù)型的社會(huì)治理模式。這種模式是德治與法治的統(tǒng)一，當(dāng)然也有著權(quán)治的內(nèi)容，但是權(quán)治已經(jīng)被邊緣化了，此時(shí)人們之間是實(shí)質(zhì)性的合作關(guān)系。
社會(huì)治理模式從“權(quán)治”到“法治”再“德治”的變革，是一個(gè)客觀的邏輯序列和歷史進(jìn)程，公共管理模式的出現(xiàn)具有歷史和邏輯的必然性。公共管理作為一種新型的社會(huì)治理方式，是德治與法治的統(tǒng)一，其本質(zhì)是德治的，并且是人類歷史上第一個(gè)在倫理精神、理念和原則基礎(chǔ)上建立起來(lái)的社會(huì)治理模式。
三、公共管理治理模式的實(shí)現(xiàn)途徑：德制
1.公共管理模式下制度設(shè)計(jì)的基石：人的道德存在
面對(duì)人類面臨的向前的時(shí)代，托夫勒?qǐng)?jiān)信：第三次浪潮“將憑借著我們理性的幫助，成為有史以來(lái)第一次具有真正人性的文明?！盵6]（P3）這也意味著“公共管理”的治理模式要實(shí)現(xiàn)人性的全面發(fā)展。那么人都包括哪些方面呢？縱觀人類的思想史，人們大都徘徊在從人的物質(zhì)存在和精神存在這種二元分立和同構(gòu)的立場(chǎng)上來(lái)認(rèn)識(shí)人。而張康之教授認(rèn)為：人不僅是物質(zhì)存在和精神存在的同構(gòu)體，而且人還具有道德存在，即人是物理存在（自然方面）、精神存在（心理和精神方面，如思想、意志、情感）和道德存在的三位一體。人的三個(gè)存在之間相互聯(lián)系、相互制約、缺一不可。道德存在是人的道德潛能通過(guò)直覺(jué)的方式與社會(huì)理性、群體理性或職業(yè)理性的契合。道德存在是人的社會(huì)性本質(zhì)所在，它是人的最深層和最本質(zhì)的存在，道德存在決定了人的道德行為。
人的存在或本質(zhì)是決定制度設(shè)計(jì)和制度安排的重要依據(jù)。在農(nóng)業(yè)社會(huì)和工業(yè)社會(huì)，人們基于人的物理存在和精神存在所設(shè)計(jì)的“權(quán)制”和“法治”被歷史證明是不完善的，無(wú)法實(shí)現(xiàn)人的自由而充分的發(fā)展。根據(jù)歷史的發(fā)展邏輯，后工業(yè)社會(huì)，人們將從人的道德存在出發(fā)進(jìn)行制度設(shè)計(jì)和制度安排。因此，對(duì)人的道德存在的認(rèn)識(shí)和把握就構(gòu)成了全部社會(huì)生活和活動(dòng)的基礎(chǔ)。
2.“德治”實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵：德制
德治思想古已有之，例如孔子有云：為政以德，譬如北辰，居其位而眾星拱之。但在統(tǒng)治型和管理型的治理模式中德治只能作為一種可望而不可及的理想。歷史經(jīng)驗(yàn)告訴我們德治絕不可能是一種單單通過(guò)道德教化的途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)的社會(huì)治理方式。歷史上所有的建立在個(gè)人道德修養(yǎng)基礎(chǔ)上的所謂“德治”都最終都只能是“虛幻的德治”。德治的實(shí)現(xiàn)最終是人們道德存在的自覺(jué)。人的道德存在是客觀的，是不可以教的，只能通過(guò)道德潛能與社會(huì)理性、群體理性或職業(yè)理性的相契合而覺(jué)醒。德治的實(shí)現(xiàn)不是靠公共管理主體的道德修養(yǎng)的提升，而是根源于管理客體的服務(wù)需求的刺激和約束。德治是通過(guò)認(rèn)識(shí)人們之間的倫理關(guān)系并在倫理關(guān)系的基礎(chǔ)上而做出制度設(shè)計(jì)和制度安排的結(jié)果。[4]（P108）因此，德治首要的、直接的目標(biāo)是建立起道德化了的制度。這一制度框架能夠?qū)θ似鸬郊?lì)和懲治作用，從而給人們以客觀的約束，人們會(huì)得到一種客觀化的必然的教育。由于有了道德化的制度，人的行為都會(huì)在潛移默化中具有道德的特征。只有制度和體制的道德才是廣泛的，才具有穩(wěn)定的引導(dǎo)功能的行為規(guī)范，在這一點(diǎn)上，是任何個(gè)體道德都無(wú)法達(dá)到的。[7]（P210）“以制度為師“而非道德說(shuō)教才是德治實(shí)現(xiàn)的根本途徑。只有謀求制度的道德化才能建立穩(wěn)定的德治。
公共管理的治理模式是服務(wù)導(dǎo)向的，其核心價(jià)值是服務(wù)。德制建設(shè)是公共管理服務(wù)精神的物化過(guò)程[4]（P8），服務(wù)精神催生了德制，反之，公共管理的道德制度也要保證公共管理者忠誠(chéng)的去貫徹服務(wù)精神，為服務(wù)精神的實(shí)現(xiàn)提供保障。
公共管理模式是德治與法治的統(tǒng)一體，新的社會(huì)治理模式下，德治與法治實(shí)現(xiàn)了真正的統(tǒng)一，二者不僅僅作為社會(huì)治理的手段而存在，不再?gòu)膶儆诠ぞ呃硇?，而成為人的本質(zhì)的一部分。因此，德制既是法律的道德化也是道德的法律化。
據(jù)此德制的建設(shè)應(yīng)該至少包括以下幾個(gè)原則：其一，在制度安排中有著道德化的合理規(guī)范，包含著道德實(shí)現(xiàn)的保障機(jī)制；并且已經(jīng)確立的制度應(yīng)當(dāng)是有利于道德因素生成和成長(zhǎng)的；[7]（P212）其二，德制要有成為服務(wù)精神貫徹實(shí)施的保障；其三，德制應(yīng)該是同時(shí)在德治與法治兩種理念指導(dǎo)之下進(jìn)行的制度設(shè)計(jì)和制度安排。
德制的確立是實(shí)現(xiàn)德治的前提，而不是終極目標(biāo)。德治的確立遵循一個(gè)循序漸進(jìn)的邏輯過(guò)程。其起點(diǎn)是的道德的制度化。然后通過(guò)治理者及其行為的道德化影響整個(gè)治理體系中的全體成員，實(shí)現(xiàn)一切人的道德化。德制作為整個(gè)進(jìn)程的起點(diǎn)具有關(guān)鍵性的作用，是整個(gè)社會(huì)治理體系道德化能夠穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展的保障。
第三次浪潮的沖擊，意味著人類社會(huì)的歷史又在經(jīng)歷一場(chǎng)巨大的變革?；仡櫄v史，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)每一次重大的社會(huì)變革都有一次的宏大的啟蒙運(yùn)動(dòng)與之相伴隨。后工業(yè)時(shí)代變革呼喚一場(chǎng)建構(gòu)性的啟蒙，如果說(shuō)工業(yè)社會(huì)的啟蒙運(yùn)動(dòng)確立了法的精神的話，那么它將確立起一種倫理精神；如果說(shuō)工業(yè)社會(huì)確立了分工—協(xié)作的社會(huì)體系的話，那么它將根據(jù)合作理念去進(jìn)行社會(huì)建構(gòu)。[8]《公共管理倫理學(xué)》一書(shū)描述了公共管理作為一種新型社會(huì)治理模式的基本特征和本質(zhì)，并在服務(wù)理念下提出制度設(shè)計(jì)的構(gòu)想?！豆补芾韨惱韺W(xué)》本身就是一本關(guān)于第三次浪潮的啟蒙性著作，其所蘊(yùn)含的思想對(duì)社會(huì)的成功轉(zhuǎn)型以及新時(shí)代治理模式的構(gòu)建有著的重大啟蒙意義。參考文獻(xiàn)：
[1]王麗莉.新公共管理理論的內(nèi)在矛盾分析[J].社會(huì)科學(xué)研究.2004-6.
[2][美]喬治·弗雷德里克森.公共行政的精神[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2003.
[3][澳]歐文·E·休斯.公共管理導(dǎo)論[M].彭和平,周明德,金竹青等譯.北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2001.
[4]張康之.公共管理倫理學(xué)[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2003.
[5]劉祖云.歷史與邏輯視野中的“服務(wù)型政府”[J].公共行政,2004-12.
自20世紀(jì)80年代以來(lái)，伴隨著第三次工業(yè)全球化浪潮的到來(lái)，現(xiàn)代通信和信息技術(shù)的快速發(fā)展，使人類社會(huì)受到了前所未有的沖擊，人與自然之間、人與人之間的摩擦加劇，矛盾凸顯，許多經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問(wèn)題的暴露使得現(xiàn)代政府在作為政治組織的同時(shí)還必須作為經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)起管理經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問(wèn)題的職能。傳統(tǒng)的以政治學(xué)和行政學(xué)為理論基礎(chǔ)的公共管理模式已經(jīng)難于滿足公眾對(duì)公共服務(wù)的需求，迫切需要一種新的政府管理模式來(lái)提高公共管理水平和公共服務(wù)質(zhì)量。
在這種歷史背景下，西方本文由收集整理公共管理學(xué)界出現(xiàn)了一股稱之為“新公共管理”的思潮，并掀起了一場(chǎng)聲勢(shì)浩大的政府改革運(yùn)動(dòng)。其最大特點(diǎn)就是在公共管理中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，主張運(yùn)用私營(yíng)部門(mén)的管理來(lái)提升政府績(jī)效，以市場(chǎng)或顧客為導(dǎo)向調(diào)整政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者的關(guān)系。作為一種政府改革實(shí)踐，新公共管理模式在西方國(guó)家已取得了相當(dāng)?shù)某晒Α?/p>
當(dāng)前，我國(guó)正處于計(jì)劃向市場(chǎng)的轉(zhuǎn)軌時(shí)期，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展特別是加入wto的現(xiàn)實(shí)，要求轉(zhuǎn)變政府職能，建立起一個(gè)靈活、高效、廉潔的政府，形成新的管理模式。我國(guó)行政體制改革的目標(biāo)也正在于此。而改革中最需要解決的問(wèn)題則是如何進(jìn)一步劃分公共事務(wù)治理中政府、市場(chǎng)和社會(huì)等主體的角色，促進(jìn)我國(guó)公共服務(wù)的市場(chǎng)化和公共管理的現(xiàn)代化。[1]從這個(gè)角度出發(fā)，我國(guó)的公共行政改革顯然可以借鑒“新公共管理運(yùn)動(dòng)”的經(jīng)驗(yàn)。
“新公共管理”理論為我國(guó)政府經(jīng)濟(jì)職能的重塑提供了新的思路，也對(duì)我國(guó)公共管理學(xué)科建設(shè)提出了新的要求。
二、經(jīng)濟(jì)理性與“新公共管理”
一般來(lái)說(shuō)，“新公共管理”不僅指在20世紀(jì)80年代以來(lái)發(fā)生于西方國(guó)家公共管理領(lǐng)域的改革，一種新的政府管理模式，更為重要的是，在改革實(shí)踐中，這種政府管理模式已經(jīng)逐步形成一種彌補(bǔ)傳統(tǒng)行政模式缺陷的新的理論范式。無(wú)論以哪一種形式存在，“新公共管理”都是經(jīng)濟(jì)理性在公共管理領(lǐng)域的滲透和傳播，是公共管理部門(mén)依托經(jīng)濟(jì)理性對(duì)傳統(tǒng)體制進(jìn)行的一場(chǎng)具有深刻意義的改造。[2]
作為一場(chǎng)政府改革運(yùn)動(dòng)，“新公共管理”的基本特征是引入“企業(yè)化政府”的概念，即在公共領(lǐng)域引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制對(duì)公有企業(yè)進(jìn)行私有化改造、政府的權(quán)力分散與下放、公共業(yè)務(wù)的合同外包、政府的績(jī)效考核和評(píng)估等。[3]作為一種新的管理模式，它包括提高人力資源管理水平、員工參與決策與管理過(guò)程、放松管制并推進(jìn)績(jī)效目標(biāo)管理、信息技術(shù)的利用、顧客服務(wù)、使用者付費(fèi)、合同外包、取消壟斷性管制規(guī)定等主要內(nèi)容。[4]作為一種新的理論范式，“新公共管理”以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)作為理論基礎(chǔ)，不僅從現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)中獲得諸多理論依據(jù)，還借鑒了私營(yíng)部門(mén)的管理方式和手段，如績(jī)效管理、目標(biāo)管理、組織發(fā)展等。休斯認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)學(xué)，特別是公共選擇理論、委托理論和交易成本理論融合到新公共管理中，取代了官僚組織中高層人員信奉的傳統(tǒng)公共行政觀念。[5]
總之，經(jīng)濟(jì)學(xué)在理論和實(shí)踐上對(duì)“新公共管理”有著重要影響。它不僅對(duì)“新公共管理”運(yùn)動(dòng)起到了重要的指導(dǎo)和推動(dòng)作用，還為“新公共管理”理論的形成和發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
三、“新公共管理”視角下經(jīng)濟(jì)學(xué)教學(xué)的目標(biāo)定位
在當(dāng)今我國(guó)公共行政改革可以借鑒吸收新公共管理理論的背景下，經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)于公共管理專業(yè)學(xué)習(xí)和研究的重要性凸顯。然而，長(zhǎng)期以來(lái)，作為公共管理本科專業(yè)的基礎(chǔ)課，經(jīng)濟(jì)學(xué)并沒(méi)有得到足夠的重視。其原因在于：首先，經(jīng)濟(jì)學(xué)通常在低年級(jí)開(kāi)設(shè)，因此學(xué)生習(xí)慣于把經(jīng)濟(jì)學(xué)當(dāng)成類似高等數(shù)學(xué)、英語(yǔ)等的公共基礎(chǔ)課，而沒(méi)有認(rèn)識(shí)到經(jīng)濟(jì)學(xué)和公共管理之間的關(guān)聯(lián)及其對(duì)公共管理專業(yè)的指導(dǎo)性作用；其次，從教學(xué)內(nèi)容上看，經(jīng)濟(jì)學(xué)具有理論抽象、圖形多且復(fù)雜、數(shù)學(xué)知識(shí)運(yùn)用頻繁等特點(diǎn)，對(duì)于文科生占大多數(shù)的公共管理類專業(yè)的學(xué)生而言，對(duì)經(jīng)濟(jì)學(xué)的懼怕多于興趣。在這種心理下，大部分學(xué)生在學(xué)完這門(mén)課程之后，對(duì)所學(xué)知識(shí)感到既混亂又茫然，根本搞不清楚經(jīng)濟(jì)學(xué)究竟要研究什么和解決什么，更不要談經(jīng)濟(jì)理性的培養(yǎng)。最后，由于經(jīng)濟(jì)學(xué)教學(xué)內(nèi)容多，教學(xué)中往往采用“滿堂灌”的傳統(tǒng)方式，容易造成課堂教學(xué)沉悶枯燥，教學(xué)效果并不好。
為此，必須重新審視公共管理專業(yè)的經(jīng)濟(jì)學(xué)教學(xué)目標(biāo)，合理地定位對(duì)于“新公共管理視角下”經(jīng)濟(jì)學(xué)的教學(xué)工作尤為重要。[6]下面從兩個(gè)方面來(lái)考查經(jīng)濟(jì)學(xué)課程的定位。
1.新公共管理運(yùn)動(dòng)對(duì)學(xué)科建設(shè)的影響
英國(guó)被認(rèn)為是新公共管理運(yùn)動(dòng)的先驅(qū)，以1979年英國(guó)首相瑪格麗特·撒切爾上臺(tái)為標(biāo)志，其改革主題曾被有關(guān)學(xué)者概括為：私有化、分權(quán)化、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、企業(yè)精神、非管制化、服務(wù)質(zhì)量、對(duì)工會(huì)力量的限制。[7]這場(chǎng)改革給20世紀(jì)20年代已經(jīng)誕生的公共行政學(xué)科帶來(lái)了很大沖擊，以政治學(xué)、法律、社會(huì)分析等社會(huì)學(xué)課程為主的傳統(tǒng)組合已經(jīng)不能滿足培養(yǎng)具有企業(yè)家精神的公共管理者的需要，英國(guó)各大學(xué)的公共行政專業(yè)的課程設(shè)置開(kāi)始轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟(jì)學(xué)為基礎(chǔ)的課程組合，隨著經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共經(jīng)濟(jì)學(xué)、人力資源管理、財(cái)務(wù)管理等課程的進(jìn)入，公共管理學(xué)科逐步取代公共行政學(xué)科，成為培養(yǎng)未來(lái)政府公務(wù)員的基礎(chǔ)學(xué)科。
2.經(jīng)濟(jì)學(xué)理論對(duì)公共管理實(shí)踐的影響
經(jīng)濟(jì)學(xué)理論對(duì)公共管理實(shí)踐的影響主要表現(xiàn)在對(duì)官僚制弊端的分析和以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的制度設(shè)計(jì)兩個(gè)方面。公共選擇理論認(rèn)為由于官僚制的存在使政府組織的供給具有壟斷特性，造成政府面臨組織機(jī)構(gòu)規(guī)模的不斷膨脹和效率愈發(fā)低下的困境，解決出路就是打破政府壟斷，引入市場(chǎng)、準(zhǔn)市場(chǎng)機(jī)制，通過(guò)服務(wù)簽約外包的方式建立公共部門(mén)和私人部門(mén)之間的競(jìng)爭(zhēng)，提高公共物品及服務(wù)供給的效率。委托理論被用于分析政治家和下級(jí)官僚之間的科層關(guān)系，作為委托人的政治家和作為人的官僚之間存在著利益的不一致性，人有可能為追求個(gè)人利益而犧牲委托人利益，而政治家為監(jiān)督雙方利益上的不一致則需付出更多的成本，為此，需建立適當(dāng)?shù)募?lì)機(jī)制。交易成本理論認(rèn)為，官僚組織壟斷公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的模式將會(huì)產(chǎn)生巨大的交易成本，從而無(wú)法實(shí)現(xiàn)資源的最佳配置。因此，應(yīng)引入市場(chǎng)機(jī)制將公共產(chǎn)品和服務(wù)轉(zhuǎn)由非官僚組織承擔(dān)，以降低交易成本。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)學(xué)還借鑒了私營(yíng)部門(mén)的管理方法提出了基于市場(chǎng)的公共政策設(shè)計(jì)。
綜上，經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論和分析方法為“新公共管理”實(shí)踐開(kāi)創(chuàng)了思路，“新公共管理”運(yùn)動(dòng)的發(fā)展又催生了公共管理學(xué)科的形成。因此，作為公共管理專業(yè)的基礎(chǔ)課程——經(jīng)濟(jì)學(xué)應(yīng)該定位在經(jīng)濟(jì)理性思維的培養(yǎng)以及經(jīng)濟(jì)學(xué)分析方法的學(xué)習(xí)上，這樣的課程定位既是學(xué)科發(fā)展的需要，也是人才培養(yǎng)的需要。
四、“新公共管理”視角下經(jīng)濟(jì)學(xué)教學(xué)模式的創(chuàng)新思路
基于以上認(rèn)識(shí)，為實(shí)現(xiàn)公共管理專業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)教學(xué)目標(biāo)，需對(duì)傳統(tǒng)的教學(xué)模式進(jìn)行變革。在借鑒國(guó)內(nèi)外大學(xué)應(yīng)用能力培養(yǎng)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，現(xiàn)嘗試提出“新公共管理”視角下公共管理專業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)教學(xué)模式的創(chuàng)新思路。
1.設(shè)計(jì)體現(xiàn)“公共管理”特色的教學(xué)內(nèi)容體系
對(duì)公共管理類專業(yè)而言，經(jīng)濟(jì)學(xué)課程的內(nèi)容設(shè)置應(yīng)在保持其基本內(nèi)容體系不變的基礎(chǔ)上，進(jìn)行必要的增加和刪減處理，從而突出“公共管理”特色。適當(dāng)增加公共政策分析、公共產(chǎn)品的供給、公有資源的管理、稅制的設(shè)計(jì)等方面的內(nèi)容，在講述各經(jīng)濟(jì)理論的同時(shí)，加大對(duì)政府出臺(tái)的各類經(jīng)濟(jì)政策的分析，從而闡明政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用機(jī)制。同時(shí)，對(duì)于較難的理論模型及數(shù)學(xué)推導(dǎo)部分則可以進(jìn)行簡(jiǎn)單化處理。經(jīng)濟(jì)學(xué)教學(xué)內(nèi)容體系調(diào)整的目標(biāo)在于引導(dǎo)學(xué)生運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析工具分析政府公共政策，提高實(shí)際應(yīng)用能力。
2.采用引導(dǎo)—互動(dòng)式教學(xué)法，實(shí)現(xiàn)講授和自學(xué)相結(jié)合
“引導(dǎo)—互動(dòng)式”教學(xué)模式是指通過(guò)教師的引導(dǎo)，采用互動(dòng)方式讓學(xué)生積極參與其中，實(shí)現(xiàn)教師講授和學(xué)生自學(xué)相結(jié)合，“聽(tīng)、說(shuō)、讀、寫(xiě)”相結(jié)合的授課方法。教師的引導(dǎo)主要通過(guò)講解要點(diǎn)、理清思路、啟發(fā)思考、歸納問(wèn)題、設(shè)計(jì)練習(xí)等來(lái)實(shí)現(xiàn)，學(xué)生的互動(dòng)參與主要是通過(guò)自讀自學(xué)、問(wèn)題質(zhì)疑、展開(kāi)討論、答題寫(xiě)作、遷移創(chuàng)造等形式完成。為此，在教學(xué)過(guò)程中有必要把經(jīng)濟(jì)學(xué)理論分成基本理論和由基本理論推演而來(lái)的擴(kuò)展理論兩類。以彈性理論為例，需求的價(jià)格彈性部分屬于基本理論，教師需在課堂上進(jìn)行重點(diǎn)講解，而需求的收入彈性、交叉彈性、供給的價(jià)格彈性等，則屬于擴(kuò)展理論，教師完全可采用啟發(fā)式教學(xué)或?qū)W生自學(xué)方式進(jìn)行。
3.制定科學(xué)的教學(xué)計(jì)劃——增加輔導(dǎo)課環(huán)節(jié)
在不增加公共管理專業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)課程總學(xué)時(shí)的基礎(chǔ)上，在每一章結(jié)束時(shí)，增加兩學(xué)時(shí)輔導(dǎo)課，用于課程重點(diǎn)、難點(diǎn)、習(xí)題的講解及案例討論。利用輔導(dǎo)課，教師就可以通過(guò)案例引導(dǎo)學(xué)生深入討論投資、政府稅收、政府轉(zhuǎn)移支付、進(jìn)出口等因素對(duì)國(guó)民收入的影響。案例討論是輔導(dǎo)課環(huán)節(jié)的重要內(nèi)容，教師根據(jù)授課內(nèi)容選擇案例，學(xué)生采用小組討論、自由辯論等多種形式就某個(gè)問(wèn)題進(jìn)行深入分析，從而提高學(xué)生的理論運(yùn)用能力。
4.建立多手段的綜合考核體系
針對(duì)公共管理專業(yè)的培養(yǎng)目標(biāo)，學(xué)生考核采用期末考試和平時(shí)考核綜合評(píng)定，平時(shí)考核包括日常作業(yè)完成情況、參與教學(xué)活動(dòng)的程度、讀書(shū)報(bào)告（經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的名著）的撰寫(xiě)等項(xiàng)內(nèi)容。在各種考核形式權(quán)重的設(shè)置方面，要增加平時(shí)考核的權(quán)重。建立多手段的綜合考核體系，可以引導(dǎo)學(xué)生在學(xué)好基礎(chǔ)知識(shí)的基礎(chǔ)上，注重技能訓(xùn)練與能力培養(yǎng)。
5.建立突出“公共管理”的特色的實(shí)用性的案例庫(kù)
一、新公共管理的出現(xiàn)
正是在這樣的歷史背景之下，西方發(fā)達(dá)國(guó)家掀起了一場(chǎng)公共行政改革運(yùn)動(dòng)，一種新的政府管理模式應(yīng)運(yùn)而生——新公共管理。學(xué)者們從不同的角度給了它不同的稱謂，如“管理主義”“以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的公共管理”和“企業(yè)家政府”等等，反映了人們對(duì)“新公共管理”的不同看法。
作為一種新型形態(tài)的公共行政理論，新公共管理是“管理主義”“公共選擇理論”“交易成本理論”“委托理論”等在公共部門(mén)加以運(yùn)用后，聚合而成的產(chǎn)物。它顯現(xiàn)出以“政治——行政二分”和“韋伯官僚制理論”為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)公共行政的一般管理化傾向。新公共管理理論視野中的管理具有兩個(gè)基本特征，即管理的自由化和市場(chǎng)化。這些特征在奧斯本和蓋布勒的《重塑政府——企業(yè)家精神如何改革著公營(yíng)部門(mén)》一書(shū)中最為集中地體現(xiàn)為“企業(yè)家政府理論”，該理論被視為新公共管理的理論核心。他們指出，公共機(jī)構(gòu)的企業(yè)家是不斷汲取私營(yíng)部門(mén)的經(jīng)驗(yàn)和做法來(lái)運(yùn)用資源，從而提高公共部門(mén)效率或效能的人。政府官員應(yīng)該成為一個(gè)負(fù)責(zé)任的“企業(yè)家”或“企業(yè)管理人員”，社會(huì)公眾向政府納稅而應(yīng)該享受政府服務(wù)并作為政府回報(bào)的“顧客”。
“企業(yè)家政府”理論指出政府的低效運(yùn)行，責(zé)任并不在于政府的工作人員，而是在于政府的行政體制。因此，要從根本上提高政府績(jī)效，就必須變革現(xiàn)行的政府體制，實(shí)施政府再造。奧斯本與蓋布勒提出了構(gòu)建“企業(yè)家政府”的十大基本原則：1.起催化作用的政府：掌舵而不是劃槳。2.社區(qū)擁有的政府：授權(quán)而不是服務(wù)。3.競(jìng)爭(zhēng)性政府：把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制注入提供服務(wù)中去。4.有使命感的政府：改變照章辦事的組織。5.講究效果的政府：按效果而不是按投入撥款。6.受顧客驅(qū)使的政府：滿足顧客的需要，不是官僚政治的需要。7.有事業(yè)心的政府：有收益而不浪費(fèi)。8.有預(yù)見(jiàn)的政府：預(yù)防而不是治療。9.分權(quán)的政府：從等級(jí)制到參與和協(xié)作。10.以市場(chǎng)為導(dǎo)向的政府：通過(guò)市場(chǎng)力量進(jìn)行變革。
參照國(guó)內(nèi)外學(xué)者的論述和行政改革的實(shí)踐，將新公共管理的理論及實(shí)踐總結(jié)如下：第一，政府角色定位。新公共管理傾向于把決策制定和決策執(zhí)行分離的體制。新公共管理主張通過(guò)民營(yíng)化等形式，把公共服務(wù)的生產(chǎn)和提供交由市場(chǎng)和社會(huì)力量來(lái)承擔(dān)，政府集中于掌舵性的職能。第二，將企業(yè)管理的理念和方法引入公共部門(mén)。廣泛引進(jìn)企業(yè)的管理方法，諸如目標(biāo)管理、績(jī)效評(píng)估、全面質(zhì)量管理等，希望用企業(yè)管理理念來(lái)重構(gòu)公共部門(mén)的組織文化。第三，把社會(huì)公眾視為政府的“顧客”，認(rèn)為公共組織應(yīng)堅(jiān)持“顧客導(dǎo)向”，以“顧客滿意”為宗旨。第四，加強(qiáng)公共部門(mén)的績(jī)效評(píng)估。主要包括服務(wù)質(zhì)量、顧客滿意度、效率和成本收益等內(nèi)容?？傊?，新公共管理的內(nèi)容還有很多，其核心理念是市場(chǎng)化和企業(yè)化的管理。
二、新公共管理的質(zhì)疑和批判
隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起和實(shí)踐，其不足不斷地顯現(xiàn)出來(lái)，學(xué)術(shù)界的批判聲愈加激烈，集中在如下方面：
第一，理論基礎(chǔ)的批評(píng)。C·波利特等人認(rèn)為，新公共管理模式以公共選擇理論和新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)為理論基礎(chǔ)，導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論、技術(shù)和方法的濫用，體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)學(xué)跨越學(xué)科地向公共部門(mén)管理領(lǐng)域的擴(kuò)張和滲透。
第二，抹殺公私部門(mén)的區(qū)別、強(qiáng)調(diào)管理一般化的批評(píng)。新公共管理理論認(rèn)為管理僅僅是一種技術(shù)，公共部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)在管理上無(wú)本質(zhì)差別，可以把企業(yè)部門(mén)的管理理念和方法引入到公共部門(mén)的管理中去。然而，公共行政運(yùn)作的生態(tài)環(huán)境與企業(yè)管理所面臨的環(huán)境截然不同。此外，它忽視了兩者在管理目標(biāo)上的差異，前者是努力實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公共利益，后者則以個(gè)體利益最大化為目標(biāo)。
美國(guó)學(xué)者格林（R.T.Green）和哈伯爾（L.Hublel）在《論治理和重塑政府》一文中對(duì)“企業(yè)家政府模式”提出五點(diǎn)批評(píng)：忽視了政府治理模式中制度分權(quán)對(duì)政府的約束作用；它打破或侵蝕了立法、司法和行政三個(gè)部門(mén)的權(quán)力平衡；注重結(jié)果、產(chǎn)出與目標(biāo)而非投入和過(guò)程的原則是片面化的；市場(chǎng)導(dǎo)向原則將損害制度的穩(wěn)定性；顧客至上原則將產(chǎn)生分配上的重大問(wèn)題。
總之，新公共管理過(guò)分依賴于經(jīng)濟(jì)學(xué)的途徑，忽視了政治過(guò)程與市場(chǎng)過(guò)程的本質(zhì)差別；過(guò)分強(qiáng)調(diào)用私人部門(mén)管理的模式，忽視了公共部門(mén)與私人部門(mén)之間存在著的重要差別。此外，“新公共管理”所采取的市場(chǎng)導(dǎo)向、私有化、分權(quán)、放松管制和企業(yè)化的管理方式等也產(chǎn)生了一系列的實(shí)踐問(wèn)題。
三、新公共服務(wù)的興起
基于對(duì)“新公共管理”運(yùn)動(dòng)的總結(jié)與反思，美國(guó)亞利桑那州立大學(xué)的羅伯特·V·丹哈特和珍妮特·V·丹哈特于21世紀(jì)初提出了一個(gè)全新的管理模式和管理理念——新公共服務(wù)理論。該理論將公民置于整個(gè)治理體系的中心；強(qiáng)調(diào)公共管理的本質(zhì)是服務(wù)，政府或公務(wù)員的首要任務(wù)是幫助公民明確表達(dá)并實(shí)現(xiàn)其公共利益，而不是試圖去控制或駕馭社會(huì)，即“服務(wù)而非掌舵”。
（一）新公共服務(wù)的理論基礎(chǔ)
新公共服務(wù)理論主要是建立在四個(gè)理論基礎(chǔ)之上：民主社會(huì)的公民權(quán)理論、社區(qū)和市民社會(huì)、組織人本主義和組織對(duì)話理論。
民主社會(huì)的公民權(quán)理論倡導(dǎo)更為積極的和更多參與的公民權(quán)。桑德?tīng)栒J(rèn)為，民主社會(huì)的公民會(huì)更積極地參與到治理的過(guò)程之中。他們會(huì)超越一己私利，把目光投向更廣泛的公共利益。金霍斯迪沃斯則認(rèn)為，公民應(yīng)被視為公民而非投票人、委托人或顧客，政府應(yīng)提高回應(yīng)性以提高公民的信任度。
社區(qū)和市民社會(huì)理論認(rèn)為，社區(qū)在民主政治建設(shè)中發(fā)揮著重要的作用，人們要在社區(qū)的利害關(guān)系體系中實(shí)現(xiàn)自己的利益，而且只有在這里，公民才能以討論和對(duì)話的形式參與進(jìn)來(lái)。民主社會(huì)的政府的作用在于促進(jìn)、創(chuàng)建和支持公民與社區(qū)的聯(lián)系。
建立在科層制認(rèn)識(shí)視野下的傳統(tǒng)組織理論，強(qiáng)調(diào)權(quán)威、控制、系統(tǒng)化的規(guī)則體系和嚴(yán)格的程序，推崇基于理性考量基礎(chǔ)上組織管理的非人格化特征，試圖以此來(lái)追求和保證組織效率。與傳統(tǒng)組織理論不同，組織人本主義則倡導(dǎo)更具人本主義意味的組織發(fā)展觀，強(qiáng)調(diào)組織發(fā)展應(yīng)建立在組織成員個(gè)人的成長(zhǎng)、發(fā)展和創(chuàng)造性的培養(yǎng)上，強(qiáng)調(diào)組織對(duì)其成員的信任、尊重、減少控制以及對(duì)共同目標(biāo)的認(rèn)同感的培養(yǎng)上。
話語(yǔ)理論信奉“對(duì)話”理念，在一個(gè)日益復(fù)雜、多樣而聯(lián)系日益緊密的后現(xiàn)代社會(huì)中，隨著公共問(wèn)題復(fù)雜性的增加以及彼此間依賴性的增強(qiáng)，治理必定基于所有黨派、公民和行政人員之間真實(shí)的和公開(kāi)的話語(yǔ)基礎(chǔ)上，通過(guò)治理主體間對(duì)話、溝通和協(xié)商來(lái)解決問(wèn)題變得越來(lái)越重要。
（二）新公共服務(wù)的基本內(nèi)涵
建構(gòu)在以上四個(gè)理論基礎(chǔ)之上的“新公共服務(wù)”理論，其基本內(nèi)涵如下：一是政府應(yīng)是服務(wù)而非掌舵。政府越來(lái)越重要的角色趨向于協(xié)助公民表達(dá)并實(shí)現(xiàn)共享的公共利益，而不止于控制或引導(dǎo)新方向。二是追求公共利益，公共利益是主要目標(biāo)而非副產(chǎn)品。公共行政人員必須致力于建造一個(gè)共享的集體的公共利益觀念，這個(gè)目標(biāo)不是要在個(gè)人選擇的驅(qū)使下找到快速解決問(wèn)題的方案，而是要?jiǎng)?chuàng)造共享利益和共同責(zé)任。三是超越企業(yè)家身份，重視公民身份，服務(wù)于公民而不是顧客。新公共服務(wù)理論強(qiáng)調(diào)公共利益源于對(duì)共同價(jià)值準(zhǔn)則的對(duì)話協(xié)商，而不是個(gè)體自我利益的簡(jiǎn)單相加。公共人員回應(yīng)的是公民需求而非僅僅是顧客，而且更要關(guān)注建設(shè)政府與公民之間、公民與公民之間的信任與合作關(guān)系。四是責(zé)任并不是單一的。公務(wù)員不應(yīng)僅僅關(guān)注市場(chǎng)，亦應(yīng)關(guān)注憲法和法令，關(guān)注社會(huì)價(jià)值觀、政治行為準(zhǔn)則、職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和公民利益。五是重視人而不只重視生產(chǎn)率。公務(wù)人員所參與組織的公共組織與網(wǎng)絡(luò)，如果能在尊重所有人的基礎(chǔ)上通過(guò)合作和共同領(lǐng)導(dǎo)的過(guò)程來(lái)運(yùn)作，它們最終就更有可能獲得成功。
四、結(jié)語(yǔ)
綜上，新公共管理理論核心理念主要是以效益為導(dǎo)向，建立企業(yè)家政府，把市場(chǎng)機(jī)制引入公共服務(wù)等；政府的作用就是使市場(chǎng)機(jī)制的作用得以充分發(fā)揮，進(jìn)而促進(jìn)自由選擇和實(shí)現(xiàn)效率，公民就是顧客，公共行政官員被視為旨在以低成本、低消耗和高效率來(lái)促進(jìn)市場(chǎng)活動(dòng)完成的市場(chǎng)參與者。而新公共服務(wù)理論的核心價(jià)值理念則要是追求公共利益，奉行服務(wù)理念，注重公民權(quán)利、公民意識(shí)、公民身份和公民價(jià)值，強(qiáng)調(diào)民主對(duì)話溝通協(xié)商基礎(chǔ)上的政府與社區(qū)、民眾的合作信任和互動(dòng)共治；政府的作用不是控制或激勵(lì)，而是服務(wù)，民主的觀念與對(duì)公民權(quán)和公共利益的崇尚，不僅應(yīng)貫穿于公共行政的運(yùn)作中，而且應(yīng)在行政組織內(nèi)部牢固加以確立。
雖然新公共服務(wù)理論是在對(duì)新公共管理理論進(jìn)行反思和批判的基礎(chǔ)上提出和建立的，但這并不意味著對(duì)新公共管理理論的全盤(pán)否定。新公共服務(wù)理論是對(duì)當(dāng)今公共行政理論和實(shí)踐特別是對(duì)新公共管理理論的一種補(bǔ)充和完善。公共行政的發(fā)展是在既定的歷史條件下不斷推進(jìn)的。傳統(tǒng)公共行政、新公共管理和新公共服務(wù)都是適應(yīng)了自己所處的社會(huì)發(fā)展環(huán)境而逐步形成的。因此，它們都具有重要的學(xué)理依據(jù)和實(shí)踐意義。每個(gè)特定的歷史時(shí)期都存在著一種占主流和統(tǒng)治地位的思想理論，然而其他思想流派也沒(méi)有被忽視，他們都在探索公共行政的發(fā)展之路。
【參考文獻(xiàn)】
[1]郭咸綱.西方管理思想史（第三版）[M].北京：經(jīng)濟(jì)管理出版社，2007.
[2]陳振明.評(píng)西方的"新公共管理"范式[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2000（6）.
[3][美]羅伯特·B·丹哈特，珍妮特·V·丹哈特.新公共服務(wù)——服務(wù)，而不是掌舵[J].中國(guó)行政管理，2002（10）.
[4]丁煌.當(dāng)代西方公共行政理論的新發(fā)展[J].廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2005（17）.
[5]王楓云.從新公共管理到新公共服務(wù)[J].行政論壇，2006（1）.
[6]李治.從新公共管理到新公共服務(wù)的理論發(fā)展[J].湖北社會(huì)科學(xué)，2008（5）.
[7][美]戴維·奧斯本，特德·蓋布勒.改革政府：企業(yè)家精神如何改革公共部門(mén)[M].上海：上海譯文出版社，1996：24-25.
從制度分析而言，公共行政的模式研究即是將各國(guó)公共行政的制度特征加以歸納，以這些特征為基點(diǎn)構(gòu)建一個(gè)公共行政的普遍性模式。而歷史來(lái)看，傳統(tǒng)的公共行政模式是以韋伯的官僚制理論和政治與行政二分法為理論基礎(chǔ)設(shè)計(jì)的，后來(lái)興起的新公共管理模式則是以企業(yè)管理理論和經(jīng)濟(jì)學(xué)理論為基礎(chǔ)的，奉行一種“管理主義”取向。無(wú)論是公共管理模式還是企業(yè)管理模式，它都應(yīng)該是以效率為基礎(chǔ)并能夠適應(yīng)國(guó)情文化和民俗的管理體制，盡管二者在價(jià)值目標(biāo)取向上可以不同。因此，本文以企業(yè)管理中麥當(dāng)勞的經(jīng)營(yíng)管理模式為參考，來(lái)探討一下對(duì)于公共管理模式改進(jìn)的可借鑒因素。
1政府公共管理模式的變遷
一般說(shuō)來(lái)，政府的公共管理或公共行政模式，就是政府用怎樣的手段來(lái)行使社會(huì)管理的職能。而公共管理與公共行政模式的區(qū)別重點(diǎn)不在文字上，而在政府治理的理念和方法手段上。因此可以說(shuō)，政府治理模式與行政模式，抑或公共管理模式都是一種政府的社會(huì)組織管理方法。
傳統(tǒng)的手段是“管制”，名目繁多的審批項(xiàng)目—辦一件事，需要多次跑衙門(mén)、辦手續(xù)、蓋公章，是對(duì)這種模式的最好診釋。從行政思想的發(fā)展史來(lái)看，行政學(xué)或行政管理學(xué)大致經(jīng)歷了從公共行政學(xué)、新公共行政學(xué)和(新)公共管理學(xué)等階段。這種學(xué)科研究階段的變遷不僅僅是理論的變化，更是一種政府管理理念和管理模式的升級(jí)。由于新公共行政學(xué)缺乏理論上的連貫性和堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)，只不過(guò)是在那個(gè)激進(jìn)的年代做出的一種強(qiáng)烈的情緒反映而已，新公共行政學(xué)在傳統(tǒng)行政學(xué)追求經(jīng)濟(jì)和效率的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出公共行政并非是完全的價(jià)值中立，而要把社會(huì)公平也作為公共行政的目標(biāo)追求，這種思潮并沒(méi)有形成行政管理的模式。筆者認(rèn)為，具有深刻影響的主要兩個(gè)階段是公共行政學(xué)、(新)公共管理學(xué)，并且已經(jīng)和正在有自己相應(yīng)的管理模式。
1.1傳統(tǒng)的政府治理模式與傳統(tǒng)的公共行政模式
傳統(tǒng)的公共行政學(xué)有兩個(gè)理論基礎(chǔ):政治一行政二分法、官僚制理論。當(dāng)然，傳統(tǒng)公共行政模式就會(huì)具有這兩個(gè)理論精神下的特征。這里要特別指出的是，傳統(tǒng)的政府治理模式與傳統(tǒng)的公共行政模式實(shí)際上是同義語(yǔ):一是產(chǎn)生的背景相同，二是理論基礎(chǔ)相同，三是有共同的特征。而之所以用“治理”一詞只不過(guò)是與新的政府治理模式相對(duì)罷了。傳統(tǒng)的政府治理有六項(xiàng)主要特征:政治中立的公務(wù)員制度;層級(jí)制和規(guī)則;永久性和穩(wěn)定性;制度化的公務(wù)員制度;內(nèi)部管制;平等。
1.2新的政府治理模式與(新)公共管理模式
針對(duì)傳統(tǒng)的政府治理模式，為了提高政府的效益、效率和效能，無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家、發(fā)展中國(guó)家還是欠發(fā)達(dá)國(guó)家，都進(jìn)行了不同形式和不同程度的改革。而這種公共管理改革是要在探索中發(fā)現(xiàn)并建立一種新的模式。比如，B·蓋伊·彼得斯教授對(duì)這些改革進(jìn)行綜合歸納后，將其分為市場(chǎng)式政府、參與式政府、彈性化政府和解制型政府四種改革模式，而且認(rèn)為這四種模式是改善當(dāng)代政府治理的主要方法。值得注意的是，新的政府治理模式是伴隨著新公共管理的興起而產(chǎn)生的?？梢哉f(shuō)，這種新的政府治理模式只是新公共管理的理論與實(shí)踐尚處于發(fā)展階段而提出的一種較有代表性的一種公共管理新模式。如果說(shuō)，上述的傳統(tǒng)政府治理模式等同于傳統(tǒng)公共行政模式的話，那么，新的政府治理模式只是尚處于探索階段的公共管理模式的一種較為新穎和有代表性的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)。
新公共管理的產(chǎn)生的根本原因在于傳統(tǒng)的公共行政模式已經(jīng)不再起作用。新公共管理或管理主義的出現(xiàn)，標(biāo)志著早期改革發(fā)生了一種變化。它在理論和具體方案方面比修修補(bǔ)補(bǔ)地降低成本為目標(biāo)的早期改革更為明確。新公共管理的目標(biāo)在于取代傳統(tǒng)模式，因此它不像“以前的”公共管理那樣只是在公共行政內(nèi)部實(shí)行技術(shù)性的專業(yè)化。新公共管理不只是對(duì)公共部門(mén)進(jìn)行改革，它表現(xiàn)為要求公共部門(mén)轉(zhuǎn)換機(jī)制并改變其與政府和社會(huì)的關(guān)系。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(DECD)關(guān)于發(fā)達(dá)國(guó)家政府改革的研究報(bào)告，對(duì)新公共管理的主要內(nèi)涵作了總結(jié)歸納。一般認(rèn)為，新公共管理與傳統(tǒng)行政管理有所不同，其主要主張有:政府服務(wù)應(yīng)以社會(huì)和公眾的需求為導(dǎo)向;更加重視政府的產(chǎn)出、結(jié)果、效率和質(zhì)量;主張放松行政規(guī)制，實(shí)行績(jī)效目標(biāo)管理，強(qiáng)調(diào)對(duì)績(jī)效目標(biāo)完成情況的測(cè)量和評(píng)估;政府應(yīng)廣泛采用企業(yè)中成本—效益分析、全面質(zhì)量管理、目標(biāo)管理等管理方式;取消公共服務(wù)供給的壟斷，對(duì)某些公營(yíng)部門(mén)實(shí)行民營(yíng)化，讓更多的私營(yíng)部門(mén)參與公共服務(wù)的供給;重視人力資源管理，提高人事管理的靈活性等。
總之，傳統(tǒng)公共行政模式、傳統(tǒng)的政府治理模式與(新)公共管理模式、新的政府治理模式二者是有本質(zhì)區(qū)別的。在理論上，前者的學(xué)理基礎(chǔ)是政治一行政二分法和官僚制理論;后者則是經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和私營(yíng)部門(mén)管理學(xué)。在行為主體上，前者是以政府的單一中心治理;后者是以各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的多中心方式。在治理方法上，前者是政府唯一地提供公共產(chǎn)品，并實(shí)行管制;后者是私營(yíng)部門(mén)也被允許提供社會(huì)所需地公共產(chǎn)品，實(shí)行引導(dǎo)和管理。實(shí)際上，行政管理模式的變化也恰好說(shuō)明了，在社會(huì)日益變革的今天，人們?cè)趶?qiáng)調(diào)效率的同時(shí)也在不斷地追求著公平、服務(wù)與滿意等人性化的價(jià)值，行政管理模式也隨著人們的要求不斷提高而變得越來(lái)越開(kāi)放。恰恰對(duì)比，企業(yè)經(jīng)營(yíng)模式正式朝著人性化服務(wù)和開(kāi)放式管理的路徑在變革，我們不妨拿麥當(dāng)勞的經(jīng)營(yíng)模式來(lái)做以參照對(duì)比。
2麥當(dāng)勞經(jīng)營(yíng)管理模式的成功經(jīng)驗(yàn)
現(xiàn)在，麥當(dāng)勞快餐店及其許多衍生物已經(jīng)無(wú)所不在，并很快在全美國(guó)成為可以辨認(rèn)的象征，在世界許多地方的情況也是一樣。麥當(dāng)勞已經(jīng)達(dá)到了它的崇高地位，因?yàn)槭聦?shí)上所有的美國(guó)人和許多其他國(guó)家的人在無(wú)數(shù)的場(chǎng)合經(jīng)過(guò)它金色的拱門(mén)，麥當(dāng)勞快餐店正在美國(guó)和世界其他地方努力地繼續(xù)擴(kuò)大其經(jīng)營(yíng)。
為什么麥當(dāng)勞模式所向披靡?簡(jiǎn)單地說(shuō)，麥當(dāng)勞取得成功是因?yàn)樗鼮橄M(fèi)者提供了效率、可計(jì)算性、可預(yù)測(cè)性和控制。這也是麥當(dāng)勞模式的特質(zhì)所包含的幾個(gè)不同側(cè)面。
首先，麥當(dāng)勞提供了效率，或者說(shuō)提供了從一點(diǎn)達(dá)到另一點(diǎn)的最佳方法。對(duì)于消費(fèi)者而言，麥當(dāng)勞提供了從饑餓到吃飽的最佳途徑。在一個(gè)雙親均需工作和存在單親家長(zhǎng)的社會(huì)中，能高效地滿足人們消除饑餓和許多其他需求，的確很有吸引力。
其次，麥當(dāng)勞提供了可計(jì)算性，或者說(shuō)強(qiáng)調(diào)的是銷售產(chǎn)品的量的方面(份數(shù)、成本)，也強(qiáng)調(diào)提供服務(wù)的量的方面(得到產(chǎn)品所用的時(shí)間)。量成了質(zhì)的對(duì)等物，有足夠的量，或者能做到快速交遞，這就意味著是好的。人們很容易將麥當(dāng)勞出售的食物量化，并感到好像花了通常的錢買到了很多的食物。人們也會(huì)去計(jì)算他們開(kāi)車去麥當(dāng)勞、拿到食品、進(jìn)餐以及回到家里的時(shí)間，然后，他們把這與自己在家里準(zhǔn)備食物所花去的時(shí)間作比較。 第三，麥當(dāng)勞提供了可預(yù)測(cè)性。亦即確保他們的產(chǎn)品和服務(wù)在不同的時(shí)間和地點(diǎn)都是一樣的。在莫斯科的麥當(dāng)勞與在北京的麥當(dāng)勞其產(chǎn)品和服務(wù)都是一樣的。無(wú)論是在今天吃，還是在明天吃，結(jié)果都是一樣的。當(dāng)知道麥當(dāng)勞所提供的東西不會(huì)出現(xiàn)意外本身就是巨大的安慰。麥當(dāng)勞模式的成功表明，許多人傾向于喜歡一個(gè)不會(huì)出現(xiàn)意外的世界。麥當(dāng)勞系統(tǒng)的員工也是按照可預(yù)見(jiàn)的方式來(lái)規(guī)范自己的行為。他們遵照公司的規(guī)則和經(jīng)理的指令行事，在許多情況下，不僅對(duì)于他們的行為而且對(duì)于他們的言談都在很大程度上可預(yù)見(jiàn)。
第四就是控制。將這種控制施加于每一個(gè)進(jìn)人麥當(dāng)勞世界的人身上。在快餐店吃飯的人是受控制的，盡管這種控制通常顯得很微妙。排隊(duì)、有限的菜譜、很少的選擇，這些都讓來(lái)這里進(jìn)餐的人不得不按照麥當(dāng)勞的管理部門(mén)的設(shè)想去做—快吃、快走。此外，駕車到窗口購(gòu)買的做法甚至讓人們沒(méi)吃就走。在麥當(dāng)勞化的組織里，工作人員也受到高度的控制，通常他們比顧客受到的控制更為明顯和直接。他們被訓(xùn)練得一絲不茍地按所吩咐的去做有限的幾件事情。麥當(dāng)勞所采用的技術(shù)以及它所建立的方式也再次增強(qiáng)了這種控制，經(jīng)理和檢查員的責(zé)任就是確保工作人員的工作沒(méi)有一點(diǎn)的偏差。
以上對(duì)于麥當(dāng)勞化的四個(gè)基本特征的討論讓我們明白關(guān)于為什么麥當(dāng)勞快餐取得如此重大的成績(jī)，以及為什么麥當(dāng)勞化的過(guò)程有如此戲劇性的進(jìn)展是有著很好的、實(shí)在的理由的。麥當(dāng)勞化無(wú)疑帶來(lái)了一些積極的變化。比如，比以前可以更為便利地獲得商品和服務(wù)，獲得這些東西現(xiàn)在不那么再依賴于時(shí)間和地理位置。比以前更多的人可以獲得范圍廣泛的商品與服務(wù)。人們幾函乎可以隨時(shí)隨地獲得他們所想要和所需的東西。要想獲得想要和所需的東西的確比以前方便多了。商品和服務(wù)的確比以前更加統(tǒng)一的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn);至少有些人可以獲得比在麥當(dāng)勞化以前更好的商品服務(wù)。在一個(gè)變化迅速、讓人感到陌生而似乎又帶有敵意的世界上，麥當(dāng)勞化系統(tǒng)為我們提供一種相對(duì)安定、熟悉而安全的環(huán)境，這畢竟是對(duì)顧客的一種慰藉。由于產(chǎn)品已被量化，消費(fèi)者可以較為容易地對(duì)那些相互競(jìng)爭(zhēng)的產(chǎn)品進(jìn)行比較，人們更有可能得到同等的待遇。
3麥當(dāng)勞經(jīng)營(yíng)模式對(duì)行政管理模式的改進(jìn)建議
從麥當(dāng)勞的經(jīng)營(yíng)模式和策略中，麥當(dāng)勞取得成功是因?yàn)樗鼮橄M(fèi)者提供了效率、可計(jì)算性、可預(yù)測(cè)性和控制，其實(shí)這大大強(qiáng)調(diào)了管理的效率。同時(shí)，還有一個(gè)非常重要的一點(diǎn)，就是為什么麥當(dāng)勞能夠在世界各個(gè)角落扎根呢?很明顯，它適應(yīng)了當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)俗與飲食口味和習(xí)慣。而文化這種無(wú)形的東西，是一種出奇制勝的硬件，有了它便能引領(lǐng)鰲頭，否則市場(chǎng)規(guī)律必將使之淘汰。每年麥當(dāng)勞都在世界各地研究各地的飲食習(xí)慣與口味，不斷地推出適合當(dāng)代口味的新食品。
如果說(shuō)，強(qiáng)調(diào)效率，那么麥當(dāng)勞與政府官僚制沒(méi)有什么區(qū)別;而強(qiáng)調(diào)服務(wù)則是麥當(dāng)勞是一馬當(dāng)先的，所謂建立服務(wù)型政府是后來(lái)的事情了?？旖?、好吃是麥當(dāng)勞的致勝法寶，那么作為一個(gè)政府如何提高辦事效率和滿足公眾需要，應(yīng)該是任何政府追逐的始終價(jià)值。
實(shí)際上，官僚制雖然有弊病，并且招致了諸多批評(píng)，但是現(xiàn)在還沒(méi)有一種比它更能行之有效的行政管理模式來(lái)取代它。那是針對(duì)政府的效率來(lái)說(shuō)，官僚制其實(shí)是一種極其理性化的管理體制，對(duì)于效率的追求永遠(yuǎn)是行政模式所追求的價(jià)值。而官僚制本身沒(méi)有錯(cuò)，錯(cuò)在人為地不斷破壞它。同時(shí)，人的有限理性使得官僚制不可能顧及到人們生活等方面，新的管理主義模式正是治療官僚制所不及的。因此筆者建議:
(1)建立服務(wù)型政府。建立服務(wù)型政府是近年米理論界和各級(jí)政府在深化行政改革中提出的一個(gè)目標(biāo)選擇。服務(wù)型政府本質(zhì)上是社會(huì)本位、民本位，政府管什么不管什么，全看社會(huì)和公民是否需要，并以此來(lái)作為政府職能定位的依據(jù)，它與傳統(tǒng)的以官本位、權(quán)力本位為特征的管制型政府相比較，是兩種不同的管理理念和管理方式。
新公共管理的基本特征：第一，政府不再是高高在上的官僚機(jī)構(gòu)，政府服務(wù)應(yīng)以顧客為導(dǎo)向，以公民為顧客，強(qiáng)調(diào)顧客的價(jià)值，政府為服務(wù)組織，向顧客提供最佳服務(wù)，以顧客滿意度作為衡量績(jī)效的標(biāo)準(zhǔn)；第二，重視提供公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，改變過(guò)去只關(guān)心投入而不關(guān)心產(chǎn)出的做法，重視組織的戰(zhàn)略目標(biāo)和長(zhǎng)期計(jì)劃，強(qiáng)調(diào)政策、規(guī)劃、項(xiàng)目的成本效益關(guān)系；第三，更多地注重管理的結(jié)果、激勵(lì)和績(jī)效評(píng)估，反對(duì)傳統(tǒng)公共行政重遵守既定法律法規(guī)，輕績(jī)效測(cè)定和評(píng)估的做法，主張實(shí)行嚴(yán)明的績(jī)效目標(biāo)控制；第四，強(qiáng)調(diào)采用私營(yíng)部門(mén)成功的管理方法和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，取消行政服務(wù)供給的壟斷性。
二、新公共管理理論對(duì)我國(guó)稅務(wù)行政管理的啟示
近年來(lái)，我國(guó)積極借鑒公共管理理念，作為加快行政管理改革的有益參照，并取得初步成效，如建設(shè)“服務(wù)型政府”、“問(wèn)責(zé)型政府”、“企業(yè)型政府”、“學(xué)習(xí)型機(jī)關(guān)”等都是發(fā)源于新公共管理相關(guān)理論。新公共管理理論的確立和傳播對(duì)作為政府公共部門(mén)的稅務(wù)機(jī)構(gòu)完善行政管理職能，按照“調(diào)動(dòng)人力，減少成本，優(yōu)化服務(wù)”的基本方針，建立服務(wù)理念和制度、服務(wù)精神和形式高度統(tǒng)一的，稅務(wù)機(jī)關(guān)與納稅人和諧互動(dòng)的，稅務(wù)人員激勵(lì)約束機(jī)制趨于完善的，稅務(wù)機(jī)關(guān)服務(wù)和中介機(jī)構(gòu)有機(jī)結(jié)合的管理模式有著重要意義。
（一）增強(qiáng)納稅服務(wù)意識(shí)
思想是行動(dòng)的先導(dǎo)，思想觀念的更新和轉(zhuǎn)變是優(yōu)化納稅服務(wù)的關(guān)鍵，納稅服務(wù)觀念要努力實(shí)現(xiàn)以下兩個(gè)方面轉(zhuǎn)變：
1.由被動(dòng)服務(wù)向主動(dòng)服務(wù)轉(zhuǎn)變。淡化權(quán)利意識(shí)，充分認(rèn)識(shí)到搞好服務(wù)是提高征管水平的重要手段，把尊重納稅人、理解納稅人、關(guān)心納稅人貫穿征管工作始終，積極、主動(dòng)、及時(shí)地為納稅人提供優(yōu)質(zhì)高效、便捷經(jīng)濟(jì)的服務(wù)。
2.由“監(jiān)督打擊型”向“管理服務(wù)型”轉(zhuǎn)變。從稅收管理實(shí)踐看，以往強(qiáng)調(diào)“剛性”管理，而忽視“柔性”服務(wù)，應(yīng)站在管理者的立場(chǎng)，改變注重對(duì)納稅人防范、檢查和懲罰的觀念，相信大多數(shù)納稅人能夠依法誠(chéng)信的履行納稅義務(wù)，將服務(wù)基點(diǎn)從對(duì)納稅人的不信任轉(zhuǎn)變到相信納稅人、尊重納稅人、服務(wù)納稅人，牢固樹(shù)立“服務(wù)就是管理”的思想，以服務(wù)促管理，寓管理于服務(wù)之中，通過(guò)優(yōu)化納稅服務(wù)來(lái)預(yù)防涉稅犯罪，使管理執(zhí)法和優(yōu)質(zhì)服務(wù)相互融合、互相促進(jìn)，在一定程度上積極引導(dǎo)了納稅遵從，優(yōu)化了稅收秩序，提高了征管效率和質(zhì)量。
（二）建立有利于提高納稅服務(wù)效率與效能的服務(wù)體系
稅收工作應(yīng)把“經(jīng)濟(jì)、效率、效能”作為納稅服務(wù)追求的目標(biāo)，具體包括以下四個(gè)方面：
1.應(yīng)用網(wǎng)絡(luò)和信息技術(shù),加快建立規(guī)范的納稅信息服務(wù)體系,整合稅務(wù)信息資源,提供涉稅公共信息和個(gè)性化信息服務(wù)、稅收征收管理服務(wù)和實(shí)時(shí)在線服務(wù)，實(shí)現(xiàn)全天候的“一站服務(wù)”或“無(wú)站服務(wù)”，減少納稅服務(wù)的中間環(huán)節(jié),降低服務(wù)費(fèi)用,提高服務(wù)效率，實(shí)現(xiàn)足不出戶就能獲得納稅服務(wù)。
2.運(yùn)用流程再造理論，開(kāi)展結(jié)果導(dǎo)向的管理，深化稅務(wù)行政審批改革，使程序運(yùn)作現(xiàn)代化，解決辦稅程序繁瑣、效率不高的現(xiàn)象。
3.加強(qiáng)過(guò)程控制，把優(yōu)化服務(wù)滲透到稅收征管的每項(xiàng)工作、每個(gè)崗位、每道環(huán)節(jié)，建立以納稅人滿意度為衡量標(biāo)準(zhǔn)的納稅服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)體系。
4.納稅服務(wù)更多的通過(guò)市場(chǎng)化方式進(jìn)行，稅務(wù)機(jī)關(guān)雖然是納稅服務(wù)的核心主體，但并不是唯一的主體，在納稅人需求日益多元化的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，構(gòu)建以稅務(wù)機(jī)關(guān)為主導(dǎo)，多種服務(wù)組織共同參與的納稅服務(wù)體系，將具體的納稅服務(wù)事項(xiàng)交由社會(huì)中介機(jī)構(gòu)或民間非贏利組織通過(guò)市場(chǎng)化方式進(jìn)行。
（三）綜合運(yùn)用定性和定量指標(biāo)體系，完善績(jī)效評(píng)估機(jī)制建設(shè)
關(guān)鍵詞：預(yù)算會(huì)計(jì)；預(yù)算會(huì)計(jì)制度；改革；新公共管理模式；
目前，以部門(mén)預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中收付和政府采購(gòu)等3項(xiàng)制度改革為標(biāo)志的預(yù)算會(huì)計(jì)管理改革，有利于實(shí)現(xiàn)財(cái)政預(yù)算管理的科學(xué)化、法制化的規(guī)范化，也是從源頭上治理腐敗，提高財(cái)政資金使用效益的重大舉措，它標(biāo)志著我國(guó)公共預(yù)算建設(shè)進(jìn)人了一個(gè)新的歷史時(shí)期，但這些政策涉及面廣、政策性強(qiáng)，改革中必然會(huì)遇到許多新問(wèn)題、新情況。比如，實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付制度，客觀上需要對(duì)財(cái)政資金收付過(guò)程完整的核算、反映、監(jiān)督，因此完善的預(yù)算會(huì)計(jì)制度是施行國(guó)庫(kù)集中收付制度的內(nèi)在要求。我國(guó)的預(yù)算會(huì)計(jì)制度基本是在20世紀(jì)50年代初沿襲前蘇聯(lián)預(yù)算會(huì)計(jì)體系基礎(chǔ)上經(jīng)由幾次改革而成?，F(xiàn)行的預(yù)算會(huì)計(jì)制度是1997年頒布，1998年執(zhí)行的。其基本特征是以預(yù)算資金為核算對(duì)象，以收付實(shí)現(xiàn)制為會(huì)計(jì)基礎(chǔ)，以預(yù)算資金收支運(yùn)動(dòng)為核算重點(diǎn)，會(huì)計(jì)主體與報(bào)告主體合二為一。如果說(shuō)我國(guó)的政府資金管理仍然以分散管理模式為主，那么這套會(huì)計(jì)制度應(yīng)該說(shuō)基本滿足了政府對(duì)預(yù)算收支管理的需要，但隨著財(cái)政管理改革的深化，尤其是財(cái)政資金管理方式由分散向集中轉(zhuǎn)變，即國(guó)庫(kù)集中收付制度的實(shí)行，使得現(xiàn)行預(yù)算會(huì)計(jì)制度無(wú)論從體系還是內(nèi)容，都已滿足不了國(guó)庫(kù)集中收付制度所引起的財(cái)政資金運(yùn)動(dòng)變化的核算要求。這就必然要求對(duì)現(xiàn)行的預(yù)算會(huì)計(jì)體系進(jìn)行全面的改革，建立新的公共財(cái)政框架，適應(yīng)新形式下發(fā)展的需要。筆者擬從以下幾個(gè)方面，談?wù)剬?duì)我國(guó)現(xiàn)行預(yù)算會(huì)計(jì)制度改革的思考:
1適應(yīng)新公共管理模式要求，建立政府會(huì)計(jì)體系
現(xiàn)行預(yù)算會(huì)計(jì)制度是在吸收企業(yè)會(huì)計(jì)改革的成功經(jīng)驗(yàn)和借鑒國(guó)際公共會(huì)計(jì)習(xí)慣做法的基礎(chǔ)上，建立的與我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的、有中國(guó)特色、科學(xué)規(guī)范的管理型預(yù)算會(huì)計(jì)模式和運(yùn)行機(jī)制。但這與國(guó)際政府部門(mén)公共會(huì)計(jì)還有很大的差別，還不是規(guī)范的政府會(huì)計(jì)體系。按照現(xiàn)代政府公共管理理論，世界經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織提供了一個(gè)“新公共管理模式”的基本框架性建議，概括地說(shuō)它應(yīng)包含5個(gè)方面的主要要素原則，即透明度、負(fù)責(zé)任、靈活性、前瞻性、法律和正直;其宗旨是倡導(dǎo)建立一種“以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的公共管理，最大限度地重視國(guó)家資源的使用效率”。這種新公共管理模式，也正指引著國(guó)際上政府會(huì)計(jì)的改革發(fā)展趨勢(shì)。
“新公共管理模式”的實(shí)質(zhì)是從“企業(yè)化政府”層面上定位預(yù)算會(huì)計(jì)的“受托”責(zé)任關(guān)系，即預(yù)算會(huì)計(jì)應(yīng)圍繞社會(huì)公共資源的優(yōu)化配置和合理利用，反映并報(bào)告社會(huì)公眾要求與政府職責(zé)之間的受托責(zé)任。而我國(guó)現(xiàn)行制度下提供的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，只能反映公共部門(mén)是否正確執(zhí)行了預(yù)算計(jì)劃，無(wú)法報(bào)告其績(jī)效情況及受托責(zé)任信息。因此，客觀上要求把現(xiàn)行的“財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)”與“行政單位會(huì)計(jì)”合并拓展為“政府會(huì)計(jì)”，這種拓展決不是簡(jiǎn)單的稱謂變化，而是從根本上轉(zhuǎn)變會(huì)計(jì)觀念，較為全面地采用國(guó)際通用的公共會(huì)計(jì)習(xí)慣做法。它將不僅有利于實(shí)現(xiàn)政府管理的“可核算性”，更重要的是有利于社會(huì)公眾對(duì)政府的財(cái)務(wù)受托責(zé)任進(jìn)行客觀真實(shí)的評(píng)價(jià)，并極大地滿足國(guó)家宏觀管理的需要，更好地全面實(shí)現(xiàn)政府會(huì)計(jì)目標(biāo)。
2引入權(quán)資發(fā)生制記賬基礎(chǔ)，充分反映受托資任和業(yè)績(jī)僧息。
目前我國(guó)預(yù)算會(huì)計(jì)采用的是單一的收付實(shí)現(xiàn)制記賬基礎(chǔ)。其不足之處很多，突出地表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:(1)不能全面反映政府債務(wù)、資產(chǎn)和財(cái)務(wù)狀況等情況。在收付實(shí)現(xiàn)制下，一些在當(dāng)期已經(jīng)發(fā)生、但尚未用現(xiàn)金支付的政府債務(wù)(如欠發(fā)的退休養(yǎng)老金、拖欠征地補(bǔ)償款、農(nóng)民工工資等)，或者具有年度連續(xù)性的經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)(如應(yīng)由本期負(fù)擔(dān)、但卻在以后年度償還的貸款本金和利息)等，均被制度“善意”地變成了“隱性負(fù)債”，從而實(shí)質(zhì)上隱蔽了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，人為地夸大了政府可支配的財(cái)政資源，造成一種失真的財(cái)政預(yù)算平衡假象。(2)不能有效地分析政府的資金運(yùn)用情況和效果。收付實(shí)現(xiàn)制是以款項(xiàng)的實(shí)際支付作為成本、費(fèi)用確認(rèn)的依據(jù)，現(xiàn)行制度規(guī)定行政、事業(yè)單位的固定資產(chǎn)不計(jì)提折舊，這就意味著購(gòu)置固定資產(chǎn)的財(cái)政資金一旦支出后，就以其原始成本始終掛在賬面上，其結(jié)果是使提供公共服務(wù)的資源產(chǎn)生的業(yè)績(jī)和其利用效率，不能從預(yù)算會(huì)計(jì)中得到完整反映;因而為將資產(chǎn)處置游離于財(cái)政監(jiān)督之外的財(cái)務(wù)處理創(chuàng)造機(jī)會(huì);同樣，在實(shí)行財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付和政府采購(gòu)制度后，對(duì)己收到但未付款的物資、或均衡撥款支付采購(gòu)的物資，在該記賬基礎(chǔ)上因未付款而不予納人預(yù)算會(huì)計(jì)核算之中，削弱了對(duì)各項(xiàng)財(cái)產(chǎn)物資的全面控制管理;同時(shí)，收人、費(fèi)用是按其款項(xiàng)實(shí)際收付的時(shí)間來(lái)確認(rèn)記賬的，它不考慮收支項(xiàng)目的配比性。管理當(dāng)局可根據(jù)其意愿和效用，將收付的時(shí)間人為地在當(dāng)期和以后期間進(jìn)行調(diào)節(jié)，從而形成滿足其期望的預(yù)算收人的增加(減少)或支出的節(jié)約(超支)，導(dǎo)致年度預(yù)算結(jié)余金額與實(shí)際情況不符，最終客觀上影響財(cái)務(wù)信息的可靠性、一致性和可比勝，使國(guó)家對(duì)宏觀財(cái)政經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的分析和決策缺乏相關(guān)、有用的預(yù)算會(huì)計(jì)信息。為真實(shí)反映政府的財(cái)務(wù)狀況和管理業(yè)績(jī)，提供高質(zhì)量的財(cái)務(wù)信息，使社會(huì)公眾能客觀全面地評(píng)價(jià)政府的受托責(zé)任，消除以上不良現(xiàn)象的產(chǎn)生，引人權(quán)責(zé)發(fā)生制記賬基礎(chǔ)，成了我國(guó)預(yù)算會(huì)計(jì)制度改革的必然趨勢(shì)和要求。目前，財(cái)政部門(mén)實(shí)行的部門(mén)預(yù)算和國(guó)庫(kù)制度改革以及政府間轉(zhuǎn)移支付制度等，為預(yù)算會(huì)計(jì)引進(jìn)權(quán)責(zé)發(fā)生制作了大量的基礎(chǔ)性工作?？梢灶A(yù)見(jiàn)，有中國(guó)特色的預(yù)算會(huì)計(jì)在結(jié)合了這兩種記賬基礎(chǔ)后，將會(huì)充分發(fā)揮它們各自的優(yōu)勢(shì)，形成有利于加強(qiáng)政府職責(zé)行為的規(guī)范，明確政府的財(cái)務(wù)受托責(zé)任、增強(qiáng)預(yù)算會(huì)計(jì)信息全面、完整、真實(shí)、透明和決策相關(guān)的效果。
3國(guó)庫(kù)集中收付制度條件下現(xiàn)行預(yù)算會(huì)計(jì)制度的缺陷
治理理論具有兩方面的涵義：政治意義上的“治理”指的是集體行動(dòng)的制度安排，通過(guò)此制度安排重新分配資源，建構(gòu)公共責(zé)任；管理意義上的“治理”指的是政府組織有效、高效提供公共服務(wù)的能力。新公共管理是“治理”的管理維度上的體現(xiàn)，其核心是強(qiáng)調(diào)政府組織的管理技術(shù)、效率和能力。治理理論在很多方面契合了新公共管理的要求，甚至被認(rèn)為是新公共管理運(yùn)動(dòng)的深化。［1］對(duì)治理理論的此種理解和認(rèn)識(shí)是其公共行政維度的體現(xiàn)，也表明了政治學(xué)的管理主義走向。然而，需要指出的是，治理和新公共管理的最大不同，在其政治學(xué)意義上，是對(duì)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的重新思考與闡釋，是人類集體行動(dòng)機(jī)制和方式的改變。因而，社會(huì)管理模式的創(chuàng)新，便是對(duì)新的人類集體行動(dòng)的政府組織和管理理念、方式和工具的追求。
一、新公共管理對(duì)傳統(tǒng)公共行政模式的批判
20世紀(jì)70年代末在西方發(fā)達(dá)國(guó)家開(kāi)始的新公共管理運(yùn)動(dòng)（NPM），通過(guò)將市場(chǎng)機(jī)制和管理主義引入公共行政，引發(fā)了公共管理模式的革命性改變。傳統(tǒng)的公共行政實(shí)踐模式有四個(gè)基本特征：一是政府組織及其結(jié)構(gòu)應(yīng)根據(jù)韋伯的官僚制（科層制）原則建立起來(lái)，嚴(yán)格遵守這一原則是政府運(yùn)行的最佳方式；二是公共物品及服務(wù)應(yīng)由政府機(jī)構(gòu)（官僚機(jī)構(gòu)）來(lái)提供，即政府是公共物品的唯一提供者；三是政治（政策制定）與行政（政策執(zhí)行）分開(kāi)，并且文官在政治上保持中立，這有利于責(zé)任制的落實(shí)；四是行政被認(rèn)為是一種特殊的管理形式，必須由終身受雇的職業(yè)化的官僚來(lái)?yè)?dān)任。［2］隨著西方世界由工業(yè)社會(huì)向后工業(yè)社會(huì)或信息社會(huì)的轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)公共行政管理模式的基本原則受到了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，并在實(shí)踐中逐漸失效或被認(rèn)為過(guò)時(shí)。首先，作為傳統(tǒng)的公共行政模式基石的官僚體制（科層制）已被證明是一種過(guò)時(shí)、僵化和無(wú)效率的政府體制模式，［3］123如奧斯本在《改革政府》一書(shū)中所說(shuō)：工業(yè)時(shí)展起來(lái)的官僚體制，專注于各種規(guī)章制度及其層疊的指揮系統(tǒng)……變得機(jī)構(gòu)臃腫、浪費(fèi)嚴(yán)重、效率低下；它在變化迅速、信息豐富、知識(shí)密集的20世紀(jì)90年代已經(jīng)不能有效地運(yùn)轉(zhuǎn)了。［4］其次，政府機(jī)構(gòu)作為公共物品及服務(wù)的唯一提供者的壟斷地位已經(jīng)動(dòng)搖，各種私人公司、獨(dú)立機(jī)構(gòu)和社會(huì)團(tuán)體參與公共物品及服務(wù)的提供，不同的政府機(jī)構(gòu)也為提供相同的公共物品和公共服務(wù)而展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)。最后，政治與行政的分開(kāi)在實(shí)踐中是難以做到和不現(xiàn)實(shí)的。而且，傳統(tǒng)的人事行政模式也已經(jīng)發(fā)生了重大變化。新公共管理運(yùn)動(dòng)正是為了克服這些弊端而出現(xiàn)的，旨在為傳統(tǒng)的官僚制注入類似于市場(chǎng)機(jī)制的因素，提高公共部門(mén)的效率和服務(wù)質(zhì)量。新公共管理運(yùn)動(dòng)在新西蘭、澳大利亞、美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家影響很大，成為改造政府治理結(jié)構(gòu)、重新塑造政府形象的指導(dǎo)思想。其理論基礎(chǔ)是公共選擇理論。公共選擇理論是“在效率和效益觀的掩蓋下追求傳統(tǒng)自由主義，或是激進(jìn)市場(chǎng)主義的價(jià)值理想”，［1］以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法來(lái)研究民主立體的政治運(yùn)作和決策的過(guò)程，以理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)為出發(fā)點(diǎn)，研究選民、政治人物以及政府官員們的行為。公共選擇理論否定抽象的公共利益的存在，公共利益不過(guò)是個(gè)人利益的總和。個(gè)人的決策是追求個(gè)人利益最大化的結(jié)果。
雖然這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)在國(guó)家之間甚至一國(guó)內(nèi)部不同時(shí)段區(qū)別很大，但有幾個(gè)共同的主題，凱特爾將其歸納為六個(gè)核心要素［5］：生產(chǎn)力。改革關(guān)注的焦點(diǎn)是如何使政府以較少的資源維持甚至擴(kuò)張公共服務(wù)；市場(chǎng)化。政府運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制克服傳統(tǒng)官僚制的弊端；服務(wù)導(dǎo)向。改革的一個(gè)共同目標(biāo)是改善政府與公民關(guān)系，提升公共服務(wù)的顧客滿意度；分權(quán)。不只是簡(jiǎn)單的決策權(quán)向底層的轉(zhuǎn)移，也是使得決策者盡可能地接近受政策影響的普通公民的努力，從而使政府更貼近公民，對(duì)他們的偏好更敏感，具有回應(yīng)性；政策。改革運(yùn)動(dòng)目的是改善政府創(chuàng)新、完善和執(zhí)行公共之策的能力；問(wèn)責(zé)制。改革要求政府更好地兌付其諾言。胡德將新公共管理看作是一種以強(qiáng)調(diào)明確的責(zé)任制、產(chǎn)出導(dǎo)向和績(jī)效評(píng)估，以準(zhǔn)獨(dú)立的行政單位為主的分權(quán)結(jié)構(gòu)（分散化），采用私人部門(mén)管理、技術(shù)、工具、引入市場(chǎng)機(jī)制以改善競(jìng)爭(zhēng)為特征的公共部門(mén)管理新途徑。［6］奧斯本和蓋布勒在《改革政府》一書(shū)中將“新公共管理”看做單一的模式，并指出“新公共管理”模式包含十大基本原則或基本內(nèi)容，即起催化作用的政府：掌舵而不是劃槳；社區(qū)擁有的政府：授權(quán)而不是服務(wù)；競(jìng)爭(zhēng)性政府：把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入到提供服務(wù)中去；有使命的政府：改變按章辦事的組織；講究效果的政府：按效果而不是按投入撥款；受顧客驅(qū)使的政府：滿足顧客的需要而不是官僚政治需要；有事業(yè)心的政府：有收益而不浪費(fèi)；有預(yù)見(jiàn)的政府：預(yù)防而不是治療；分權(quán)的政府：從等級(jí)制到參與和協(xié)作；以市場(chǎng)為導(dǎo)向的政府：通過(guò)市場(chǎng)力量進(jìn)行變革。為此，必須用企業(yè)家精神去改造政府，把企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理的一些成功方法移植到政府中來(lái)，使政府這類公共組織能像私人企業(yè)一樣提高效率。其中最重要的一點(diǎn)就是以顧客為中心，即強(qiáng)調(diào)服務(wù)提供者應(yīng)對(duì)他們的顧客負(fù)責(zé)，在提供服務(wù)過(guò)程中不斷進(jìn)行革新，尋求減少成本和增進(jìn)質(zhì)量的方法，授權(quán)顧客進(jìn)行選擇。休斯概括了新公共管理模式的六大要點(diǎn)：該模式意味著傳統(tǒng)行政管理模式的重大改變，注重結(jié)果的實(shí)現(xiàn)和管理者負(fù)個(gè)人責(zé)任；一種脫離官僚制的趨勢(shì)。目的是使組織、人事、任期等更具靈活性；明確規(guī)定組織和人事目標(biāo)，以便用明確的績(jī)效指標(biāo)來(lái)衡量工作業(yè)績(jī)，以及對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)估；公共管理人員更具政治色彩，而不是政治中立或無(wú)黨派的；政府職能更有可能受市場(chǎng)檢驗(yàn)（如合同外包），或奧斯本說(shuō)的“將掌舵和劃槳分開(kāi)”，政府介入并不一定指政府非通過(guò)官僚制方式不可；通過(guò)民營(yíng)化或市場(chǎng)檢驗(yàn)以及合同外包等方式減少政府職能的趨勢(shì)。［7］Ferlie等人在《行動(dòng)中的新公共管理》中認(rèn)為，在當(dāng)代西方政府改革運(yùn)動(dòng)中，至少有過(guò)四種不同于傳統(tǒng)的公共行政模式的新公共管理模式，即：效率驅(qū)動(dòng)模式，小型化與分權(quán)模式，追求卓越模式，公共服務(wù)取向模式。［8］總體而論，相比傳統(tǒng)的官僚制，分權(quán)化、服務(wù)外包、市場(chǎng)化的激勵(lì)方式和更徹底的績(jī)效考核等新公共管理秉承的管理主義理念成為當(dāng)今西方國(guó)家政府改革的潮流。
二、作為制度安排的治理理論
治理（governance）與統(tǒng)治（government）來(lái)源于同樣的詞根。統(tǒng)治指的是民族國(guó)家創(chuàng)造和維持公共秩序、實(shí)現(xiàn)集體性行動(dòng)的正式制度化的過(guò)程，它的主體是政府。治理也是指一種過(guò)程，但與統(tǒng)治相比，這一過(guò)程的主體發(fā)生了變化。治理是指“統(tǒng)治方式的一種新發(fā)展，其中公私部門(mén)之間以及公私部門(mén)各自內(nèi)部的界限均趨于模糊。治理的本質(zhì)在于，它所偏重的統(tǒng)治機(jī)制并不依靠政府的權(quán)威或制裁”。［9］從治理實(shí)踐上看，“‘治理’的概念最初源于城市環(huán)境背景，是用來(lái)更有效地解決地方上的問(wèn)題的”。［10］概言之，“治理”和“統(tǒng)治”雖然都是指公共管理過(guò)程，但“治理”更強(qiáng)調(diào)技術(shù)性的權(quán)力或權(quán)威的運(yùn)作績(jī)效。有學(xué)者認(rèn)為，在公共管理領(lǐng)域，治理一詞已逐漸獲得了話語(yǔ)霸權(quán)，在很多地方取代了“公共行政”和“政府管理”。［3］81治理是一個(gè)規(guī)則體系和制度安排。在國(guó)家與社會(huì)關(guān)系發(fā)生深刻嬗變的背景下，治理是一種新的人類行為的制度安排。這一制度安排不僅包括正式的組織、制度，還包括非正式的組織和制度、規(guī)則等。治理要回答的問(wèn)題是：既然有同時(shí)存在“市場(chǎng)失靈”和“政府失靈”的可能，那么能否有新的制度安排？面對(duì)現(xiàn)代國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的變遷、社會(huì)政治秩序與結(jié)構(gòu)變化的變化，治理理論成為分析現(xiàn)代政治、行政權(quán)力構(gòu)架及公共政策體系特征的有力工具和思想體系。
全球治理理論的主要?jiǎng)?chuàng)始人詹姆斯·N．羅西瑙將治理界定為各個(gè)層次的人類活動(dòng)———從家庭到國(guó)際組織———的規(guī)則體系。羅西瑙認(rèn)為，治理指的是一種由共同的目標(biāo)支持的活動(dòng)，這些管理活動(dòng)的主體未必是政府，也無(wú)須依靠國(guó)家的強(qiáng)制力量來(lái)實(shí)現(xiàn)。與統(tǒng)治相比，治理的內(nèi)涵更豐富，既包括政府機(jī)制，也包括非正式、非政府的機(jī)制。［11］海登也將治理定義為對(duì)正式和非正式的政治規(guī)則的管理：“治理指的是一些措施，這些措施涉及到運(yùn)用權(quán)力的規(guī)則制定和解決規(guī)則之間的沖突。”［12］羅伯特·基歐漢和約瑟夫·奈認(rèn)為，“治理是正式和非正式的指導(dǎo)并限制一個(gè)團(tuán)體集體行動(dòng)的程序和機(jī)制。政府是治理的一個(gè)分支，其行動(dòng)具有權(quán)威性，并產(chǎn)生正式的約束關(guān)系。而私人企業(yè)、企業(yè)聯(lián)合會(huì)、非政府組織、非政府組織聯(lián)合會(huì)等都參與到治理之中，這些組織常常與政府?dāng)y手創(chuàng)造治理機(jī)制，有時(shí)甚至沒(méi)有政府機(jī)構(gòu)的參與。［13］林恩認(rèn)為，治理是指“法律、規(guī)則、司法裁決和行政實(shí)踐的機(jī)制，這些機(jī)制約束、規(guī)定和履行公共物品和服務(wù)的提供”。通過(guò)這個(gè)定義可以看出，治理由獨(dú)立但相互關(guān)聯(lián)的元素構(gòu)成，這些元素包括組織的、財(cái)政的和項(xiàng)目的結(jié)構(gòu)；慣例和法律；政策許可；可獲得的資源；機(jī)制規(guī)則和規(guī)范。這個(gè)定義也意味著治理是政治性的，涉及到不同利益的行為體之間的討價(jià)還價(jià)和妥協(xié)。［14］安妮·麥蒂·K考察了各個(gè)學(xué)科中的治理涵義，認(rèn)為治理是比政府統(tǒng)治更寬泛的概念，治理過(guò)程包括結(jié)合在一個(gè)多元網(wǎng)絡(luò)中的國(guó)家和非國(guó)家行為主體。治理理論有一個(gè)深厚的制度主義背景。治理是規(guī)則設(shè)定、規(guī)則應(yīng)用和規(guī)則強(qiáng)化的統(tǒng)稱，是一種改變了的制度安排。隨著國(guó)家作用的衰落，治理是新的公共物品提供形式和制度安排。治理理論的核心概念是合法性、有效性、民主和責(zé)任。［15］在全球化和分權(quán)化的背景下，合作網(wǎng)絡(luò)開(kāi)始成為治理公共事務(wù)的重要組織形式。在網(wǎng)絡(luò)中，各行為者通力合作，使公共管理成為真正的社會(huì)聯(lián)合行動(dòng)。正如瓦爾特所言：“作為治理的公共管理，遇到的主要挑戰(zhàn)是處理網(wǎng)絡(luò)狀，即相互依存的環(huán)境。公共管理因而也是網(wǎng)絡(luò)管理?！保?6］
三、新公共管理運(yùn)動(dòng)與治理理論的關(guān)聯(lián)與區(qū)別
新公共管理運(yùn)動(dòng)要回答的是這樣幾個(gè)層層遞進(jìn)的問(wèn)題：政府應(yīng)該做什么？如何更好地實(shí)現(xiàn)這些目的？要實(shí)現(xiàn)這些目的，政府需要什么能力？要回答這些問(wèn)題，必須將其置于國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的大背景下來(lái)理解。如果說(shuō)治理要解決的核心問(wèn)題是國(guó)家和社會(huì)關(guān)系的變化，那么NPM代表了這一過(guò)程中政府的深層次轉(zhuǎn)變。但是也有學(xué)者認(rèn)為，治理屬于公共管理的范疇，指的是一種能夠推動(dòng)政府、社團(tuán)、企業(yè)和公民個(gè)人相互合作、共同實(shí)施對(duì)公共領(lǐng)域的管理的制度安排和一套與此相關(guān)的操作技術(shù)。［17］由此可以推出，治理在很多方面契合了新公共管理運(yùn)動(dòng)的要求，或者說(shuō)，二者有很多相似之處：治理和NPM都意味著權(quán)力從官員和民選代表向政策網(wǎng)絡(luò)中的其他行為者的轉(zhuǎn)移，這兩種模式都降低了選舉官員的傳統(tǒng)的角色和責(zé)任，他們不再是處于支配地位的行為者；治理和NPM都主張運(yùn)用競(jìng)爭(zhēng)手段去彌補(bǔ)傳統(tǒng)官僚制內(nèi)在的低效率，使公共服務(wù)對(duì)于其服務(wù)的公民更具有回應(yīng)性。這二者也都是結(jié)果導(dǎo)向的。與傳統(tǒng)的公共行政不同，他們注重的是輸出而不是輸入，強(qiáng)調(diào)的是效率和滿意度；治理和NPM都接受“掌舵”的概念。奧斯本和蓋布勒最早提出政府的職責(zé)是“掌舵而不是劃槳”。在這里，“掌舵”是指把握方向，確定宏觀政策目標(biāo)，“劃槳”指具體采取行動(dòng)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。但同時(shí)，治理和NPM的區(qū)別也是本質(zhì)性的。首先，治理研究的是國(guó)家與社會(huì)的問(wèn)題，探討政府與私人部門(mén)的伙伴關(guān)系，而NPM著眼于這一關(guān)系的具體建構(gòu)。
NPM試圖將企業(yè)精神引入公共部門(mén)，它認(rèn)為公私部門(mén)之間沒(méi)有明確的界限，其區(qū)別只在于提供的產(chǎn)品和服務(wù)不同。相反，治理理論承認(rèn)公共部門(mén)對(duì)于民主政治維持和促進(jìn)公共利益的獨(dú)特作用，認(rèn)可公私部門(mén)之間的不同，認(rèn)為兩者的合作對(duì)于民主政體的重要性。其次，治理和NPM的實(shí)質(zhì)性的關(guān)注焦點(diǎn)不同。治理強(qiáng)調(diào)的是過(guò)程，NPM關(guān)注的是結(jié)果。治理與公共政策的制定、執(zhí)行和管理過(guò)程連在一起，其目的是確定在這個(gè)過(guò)程中行為者及其角色，說(shuō)明他們的行為和相互關(guān)系是如何影響公共服務(wù)提供的。NPM的目的是有效性和消費(fèi)者滿意度，也就是說(shuō)，它闡述的是被消費(fèi)者認(rèn)可的公共產(chǎn)品是如何以最小的投入生產(chǎn)出來(lái)。再次，治理和NPM具有不同的哲學(xué)基礎(chǔ)。
NPM實(shí)質(zhì)上是一個(gè)組織學(xué)說(shuō)，建立在制度主義特別是公共選擇理論基礎(chǔ)上，其解釋角度和結(jié)論聚焦在組織結(jié)構(gòu)。相反，治理更多的是建立在對(duì)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的理解上，“價(jià)值的權(quán)威性分配”是其最終目的，力圖解釋為什么政府這樣做、怎樣才能做得更好？這些都屬于政治學(xué)的范疇。最后，治理沒(méi)有如NPM一樣的意識(shí)形態(tài)標(biāo)簽。NPM的理論淵源是公共選擇理論，而公共選擇理論是“在效率和效益觀的掩蓋下追求傳統(tǒng)自由主義，或是激進(jìn)市場(chǎng)主義的價(jià)值理想”。［1］治理不一樣，它提出了政府應(yīng)該做什么和怎樣做的問(wèn)題，但它的答案并不是單方面的市場(chǎng)化改革。治理希望給與公共部門(mén)更多權(quán)力，迫使其與私營(yíng)部門(mén)進(jìn)行更多的合作安排，創(chuàng)造一個(gè)公共產(chǎn)品和服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)。
四、社會(huì)管理新模式：新公共管理運(yùn)動(dòng)和治理理論的匯合
【 正 文】
從本世紀(jì)70年代開(kāi)始,曾經(jīng)主導(dǎo)西方公共行政領(lǐng)域近一個(gè)世紀(jì)之久,并被譽(yù)為是行之有效、甚至是最佳的傳統(tǒng)或稱主流的公共行政,遭受到新的外部環(huán)境的越來(lái)越嚴(yán)峻的挑戰(zhàn),其近乎刻板、僵化的科層體制愈來(lái)愈不能適應(yīng)迅速變化的信息和知識(shí)密集型社會(huì)和經(jīng)濟(jì)生活,其賴以建立的兩大理論基礎(chǔ)——威爾遜和古德諾的政治—行政二分論和韋伯科層管理論均無(wú)法回答和解決政府所面對(duì)的日益嚴(yán)重的問(wèn)題和困難:政府財(cái)政危機(jī),社會(huì)福利政策難以為繼,政府機(jī)構(gòu)日趨龐大臃腫,效率低下,公眾對(duì)政府能力失去信心,“政府失敗”論開(kāi)始占主導(dǎo)地位。
正是在這樣的歷史背景下,一種新的公共行政理論、管理模式——新公共管理(NewPublic Management)在80年代的英美兩國(guó)應(yīng)運(yùn)而生,并迅速擴(kuò)展到西方各國(guó)。與以往傳統(tǒng)的公共行政框架內(nèi)進(jìn)行的變革不同,新公共管理不是對(duì)現(xiàn)存行政管理體制和方式進(jìn)行某種程度的局部調(diào)整,或僅僅是為了降低行政管理的成本,減少行政費(fèi)用開(kāi)支,更重要的是,它是對(duì)傳統(tǒng)的公共行政模式的一種全面清算和否定。
一、新公共管理的理論基礎(chǔ)
如果說(shuō)傳統(tǒng)的公共行政以威爾遜、古德諾的政治—行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點(diǎn)的話,新公共管理則以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營(yíng)企業(yè)管理理論和方法作為自己的理論基礎(chǔ)。首先,新公共管理從現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)中獲得諸多理論依據(jù),如從“理性人”(人的理性都是為自己的利益,都希望以最小的付出獲得最大利益)的假定中獲得績(jī)效管理的依據(jù);從公共選擇和交易成本理論中獲得政府應(yīng)以市場(chǎng)或顧客為導(dǎo)向,提高服務(wù)效率、質(zhì)量和有效性的依據(jù);從成本—效益分析中獲得對(duì)政府績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行界定、測(cè)量和評(píng)估的依據(jù)等等。其次,新公共管理又從私營(yíng)管理方法中汲取營(yíng)養(yǎng)。新公共行政管理認(rèn)為,私營(yíng)部門(mén)許多管理方式和手段都可為公共部門(mén)所借用。如私營(yíng)部門(mén)的組織形式能靈活地適應(yīng)環(huán)境,而不是韋伯所說(shuō)的僵化的科層制;對(duì)產(chǎn)出和結(jié)果的高度重視(對(duì)私營(yíng)部門(mén)來(lái)說(shuō),產(chǎn)出就意味著利潤(rùn),而在高度競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境中,要獲取利潤(rùn)就必須給顧客提供高質(zhì)量的服務(wù),同時(shí)盡可能地降低成本),而不是只管投入,不重產(chǎn)出;人事管理上實(shí)現(xiàn)靈活的合同雇傭制和績(jī)效工資制,而不是一經(jīng)錄用,永久任職,等等?？傊?新公共管理認(rèn)為,那些已經(jīng)和正在為私營(yíng)部門(mén)所成功地運(yùn)用著的管理方法,如績(jī)效管理、目標(biāo)管理、組織發(fā)展、人力資源開(kāi)發(fā)等并非為私營(yíng)部門(mén)所獨(dú)有,它們完全可以運(yùn)用到公有部門(mén)的管理中。
二、新公共行政管理的基本特征
新公共管理是個(gè)非常松散的概念,它既指一種試圖取代傳統(tǒng)公共行政學(xué)的管理理論,又指一種新的公共行政模式,還指在當(dāng)代西方公共行政領(lǐng)域持續(xù)進(jìn)行的改革運(yùn)動(dòng)。其名稱在西方各國(guó)也不盡相同,如在英國(guó)叫“管理主義”,在美國(guó)則稱為“企業(yè)家的政府”或“新公共管理”,在其他一些國(guó)家又稱為“市場(chǎng)導(dǎo)向型公共行政”等等,但它們都具有大體相同的特征。
首先,新公共管理改變了傳統(tǒng)公共模式下的政府與社會(huì)之間的關(guān)系,重新對(duì)政府職能及其與社會(huì)的關(guān)系進(jìn)行定位:即政府不再是高高在上、“自我服務(wù)”的官僚機(jī)構(gòu),政府公務(wù)人員應(yīng)該是負(fù)責(zé)任的“企業(yè)經(jīng)理和管理人員”,社會(huì)公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務(wù)作為回報(bào)的“顧客”或“客戶”,政府服務(wù)應(yīng)以顧客為導(dǎo)向,應(yīng)增強(qiáng)對(duì)社會(huì)公眾需要的響應(yīng)力。近年來(lái),英、德、荷蘭等國(guó)政府采取的簡(jiǎn)化服務(wù)手續(xù)、制訂并公布服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、在某一級(jí)行政區(qū)域和某些部門(mén)或行業(yè)開(kāi)辦“一站商店”服務(wù)等,就是在這種新的政府—社會(huì)關(guān)系模式下所施行的一些具體措施。
其次,與傳統(tǒng)公共行政只計(jì)投入,不計(jì)產(chǎn)出不同,新公共管理更加重視政府活動(dòng)的產(chǎn)出和結(jié)果,即重視提供公共服務(wù)的效率和質(zhì)量,由此而重視賦予“一線經(jīng)理和管理人員”(即中低級(jí)文官)以職、權(quán)、責(zé),如在計(jì)劃和預(yù)算上,重視組織的戰(zhàn)略目標(biāo)和長(zhǎng)期計(jì)劃,強(qiáng)調(diào)對(duì)預(yù)算的“總量”控制,給一線經(jīng)理在資源配置、人員安排等方面的充分的自主權(quán),以適應(yīng)變化不定的外部環(huán)境和公眾不斷變化的需求。
第三,與上一點(diǎn)緊密相聯(lián),新公共管理反對(duì)傳統(tǒng)公共行政重遵守既定法律法規(guī),輕績(jī)效測(cè)定和評(píng)估的做法,主張放松嚴(yán)格的行政規(guī)制(即主要通過(guò)法規(guī)、制度控制),而實(shí)現(xiàn)嚴(yán)明的績(jī)效目標(biāo)控制,即確定組織、個(gè)人的具體目標(biāo),并根據(jù)績(jī)效示標(biāo)(performance indicator)對(duì)目標(biāo)完成情況進(jìn)行測(cè)量和評(píng)估,由此而產(chǎn)生了所謂的三E,即經(jīng)濟(jì)(economy)、效率(efficency)和效果(effect)等三大變量。
第四,與傳統(tǒng)公共行政排斥私營(yíng)部門(mén)管理方式不同,新公共管理強(qiáng)調(diào)政府廣泛采用私營(yíng)部門(mén)成功的管理方法和手段(如成本—效益分析、全面質(zhì)量管理、目標(biāo)管理等)和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,取消公共服務(wù)供給的壟斷性,如“政府業(yè)務(wù)合同出租”、“競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)”等,新公共管理認(rèn)為,政府的主要職能固然是向社會(huì)提供服務(wù),但這并不意味著所有公共服務(wù)都應(yīng)由政府直接提供。政府應(yīng)根據(jù)服務(wù)內(nèi)容和性質(zhì)的不同,采取相應(yīng)的供給方式。如圖所示:
市場(chǎng)狀況/憲法職責(zé)模式
附圖
1、此項(xiàng)服務(wù)活動(dòng)是由憲法明文規(guī)定的屬政府職責(zé)范圍之內(nèi),同時(shí)也沒(méi)有其他競(jìng)爭(zhēng)者,如國(guó)防,應(yīng)由政府承擔(dān)。
2、雖屬憲法規(guī)定的政府職責(zé),但同時(shí)有其他競(jìng)爭(zhēng)者的存在,即其他非政府部門(mén)也在從事此項(xiàng)活動(dòng),如醫(yī)院,在這種情況下,政府并非一定要親自提供此項(xiàng)服務(wù),而大可通過(guò)招標(biāo)、合同出租等形式,將其出租給其他公營(yíng)或私營(yíng)部門(mén),政府只要對(duì)其績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行測(cè)定和評(píng)估,并提供相應(yīng)的報(bào)酬,便不失為一種提高服務(wù)質(zhì)量和效率的有效途徑。這也就是《重塑政府》一書(shū)的作者奧斯本和蓋布勒所說(shuō)的政府應(yīng)該“掌舵而不是劃槳”。
3、憲法沒(méi)有規(guī)定是政府的職責(zé),而又存在著市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)者,如影視業(yè),這時(shí)政府就完全可以不從事此項(xiàng)活動(dòng),而完全由私營(yíng)部門(mén)承擔(dān)。
4、憲法既沒(méi)有規(guī)定是政府的職責(zé),同時(shí)又沒(méi)有或缺乏從事此項(xiàng)活動(dòng)的競(jìng)爭(zhēng)者,如高等院校,這時(shí)政府就應(yīng)積極培育市場(chǎng),鼓勵(lì)人們參與此項(xiàng)活動(dòng),以提高此項(xiàng)服務(wù)的效率、質(zhì)量和有效性。
需要說(shuō)明的是,上述只是典型的四種公共服務(wù)類型,在現(xiàn)實(shí)中,更多是介于這四種之間的混合型服務(wù)領(lǐng)域,因此,政府應(yīng)根據(jù)具體情況,而決定自己是否直接介入以及介入的程度、范圍、方式和力度。
第五,在看待文官與政務(wù)官的關(guān)系上,新公共管理與傳統(tǒng)公共行政存在著明顯的分野。傳統(tǒng)公共行政強(qiáng)調(diào)政治與行政的分離,強(qiáng)調(diào)文官(包括高級(jí)文官)保持政治中立和匿名原則;新公共管理則正視行政所具有的濃厚的政治色彩,強(qiáng)調(diào)文官與政務(wù)官之間存在著密切的互動(dòng)和滲透關(guān)系,特別是對(duì)部分高級(jí)文官應(yīng)實(shí)行政治任命,讓他們參與政策的制定過(guò)程,并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任,以保持他們的政治敏感性,因此不應(yīng)將政策制定和行政管理截然分開(kāi)。事實(shí)上傳統(tǒng)公共行政的政治—行政二分法在現(xiàn)實(shí)中也根本行不通,因?yàn)閲?guó)會(huì)、總統(tǒng)等政治機(jī)構(gòu)及政務(wù)官對(duì)于政策問(wèn)題往往只是提出原則性目標(biāo),而具體的政策方案是由行政機(jī)構(gòu)及文官制定并加以落實(shí)的,這本身就是一個(gè)社會(huì)價(jià)值的權(quán)威性分配即政治決策的過(guò)程,其間不可避免地?fù)诫s著文官的個(gè)人信仰和價(jià)值觀。當(dāng)文官對(duì)政務(wù)官制定的政策心存疑慮甚至不滿時(shí),他們甚至?xí)钜庾钃蠄?zhí)行。除此以外,文官所擁有的五大優(yōu)勢(shì)決定了文官能夠在很大程度上影響甚至支配政務(wù)官的決策,一是任期優(yōu)勢(shì),事務(wù)有的任期長(zhǎng),而政務(wù)官隨政府更換任期短(美國(guó)政務(wù)官平均任期僅22個(gè)月)。二是專業(yè)知識(shí)優(yōu)勢(shì),這是事務(wù)官長(zhǎng)期在一個(gè)部門(mén)任職而政務(wù)官調(diào)動(dòng)頻繁的必然結(jié)果。三是信息優(yōu)勢(shì)。送達(dá)政務(wù)官的信息由事務(wù)官篩選加工,而篩選加工信息大有文章可做。四是時(shí)間優(yōu)勢(shì)。事務(wù)官主要精力放在部?jī)?nèi)工作上,而政務(wù)官主要精力放在應(yīng)付議會(huì)質(zhì)詢、內(nèi)閣會(huì)議、聯(lián)系選民等事務(wù)上。五是人數(shù)現(xiàn)模優(yōu)勢(shì),政務(wù)官與事務(wù)官的比例嚴(yán)重失調(diào),美國(guó)聯(lián)邦政府現(xiàn)有文官250萬(wàn),而政務(wù)官僅4000人左右,這使得“兩官”力量失去平衡,政務(wù)官基本上沒(méi)有能力控制自己的部門(mén)。如英國(guó)衛(wèi)生和社會(huì)保險(xiǎn)部的七位政務(wù)官實(shí)際上根本無(wú)法控制他們的96850名文官。在這種情況下,若硬性規(guī)定文官的政治中立,既不可行,也不合理,它只會(huì)使文官失去政治敏感性和對(duì)公眾要求的響應(yīng)力,只有正視行政機(jī)構(gòu)和文官的政治功能,才能提高他們的自覺(jué)意識(shí),即除了盡職盡責(zé)地執(zhí)行政策外,更以主動(dòng)的態(tài)度設(shè)計(jì)政策議程,并善用裁量權(quán)發(fā)展公共政策,使政策更加有效地解決社會(huì)問(wèn)題。
第六,與傳統(tǒng)公共行政熱衷于擴(kuò)展政府干預(yù),擴(kuò)大公共部門(mén)規(guī)模不同,新公共管理主張對(duì)某些公營(yíng)部門(mén)實(shí)行私有化,讓更多的私營(yíng)部門(mén)參與公共服務(wù)的供給,即通過(guò)擴(kuò)大對(duì)私人市場(chǎng)的利用以替代政府公共部門(mén)。需要說(shuō)明的是,許多新公共管理的擁護(hù)、支持者也認(rèn)為,公營(yíng)部門(mén)的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。
第七,與傳統(tǒng)公共行政模式下的僵硬的人事管理體制不同,新公共管理重視人力資源管理,提高在人員錄用、任期、工資及其他人事管理環(huán)節(jié)上的靈活性,如以短期合同制取代常任制,實(shí)行不以固定職位而以工作實(shí)績(jī)?yōu)橐罁?jù)的績(jī)效工資制等等。
三、對(duì)新公共管理的批評(píng)
公共行政是指政府依法以一定的組織形式行使行政權(quán)力，管理公共事務(wù)，提供公共服務(wù)的活動(dòng)［1］。從該含義可以看出，在公共行政管模式下，政府是公共行政領(lǐng)域的最主要主體與關(guān)注對(duì)象，政府行使行政權(quán)力的目的是管理公共事務(wù)，提供社會(huì)需求的公共服務(wù)，方式是通過(guò)權(quán)力的行使來(lái)實(shí)現(xiàn)。公共行政作為政府管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的一種方式，有其產(chǎn)生和發(fā)展的歷史過(guò)程，公共行政學(xué)產(chǎn)生于西方國(guó)家，它最初是從工業(yè)化初期開(kāi)始的，這一時(shí)期是指從18世紀(jì)80年代至19世紀(jì)70年代末將近一個(gè)世紀(jì)的時(shí)間。在這一階段，隨著資本主義經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，西方國(guó)家的政治生態(tài)發(fā)生了巨大的改變，人們普遍追求分權(quán)與法治，政治參與意識(shí)得到空前提高提高。在社會(huì)大環(huán)境的影響下，此時(shí)的公共行政奉行“管得最少的政府就是最好的政府”的原則，政府只提供法律制度、公共秩序的維護(hù)等最基本的公共產(chǎn)品［1］。該時(shí)期由于資本主義國(guó)家還處于工業(yè)化的初期，社會(huì)成員的利益分化和國(guó)家經(jīng)濟(jì)、管理事務(wù)還不是很復(fù)雜，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自由競(jìng)爭(zhēng)精神的感召下，政府來(lái)說(shuō)給予了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的充分自由，政府自身的管理任務(wù)也相對(duì)較輕。從19世紀(jì)80年代至20世紀(jì)初，西方資本主義國(guó)家相繼完成了工業(yè)革命，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和交通條件的改善，城市化不斷加速推進(jìn)，出現(xiàn)人口不斷向城市集中。隨著社會(huì)財(cái)富的壯大，資本主義國(guó)家階級(jí)矛盾出現(xiàn)。政府作為資產(chǎn)階級(jí)的利益代言人，必須在調(diào)整社會(huì)利益上做出一些努力。在歷史的推動(dòng)下和現(xiàn)實(shí)社會(huì)的需要，公共行政學(xué)作為一門(mén)學(xué)科就應(yīng)運(yùn)而生了。公共行政學(xué)的產(chǎn)生可謂西方資本主義國(guó)家的“政府革命”，它在推動(dòng)政府自身建設(shè)和調(diào)解社會(huì)矛盾上發(fā)揮了巨大作用。
(二)公共行政的基本特征
對(duì)于傳統(tǒng)公共行政特征的概括，理論界看法不一。B?蓋伊?彼德斯認(rèn)為，傳統(tǒng)的公共行政的特征主要包括:(1)政治中立的公務(wù)員制度;(2)政府部門(mén)內(nèi)部實(shí)行層級(jí)管理和規(guī)章制度式管理;(3)政府內(nèi)部組織的永久性和穩(wěn)定性;(4)制度化的公務(wù)員制度;(5)內(nèi)部管理;(6)結(jié)果上的平等。［2］歐文休斯將傳統(tǒng)公共行政的特征概括為:行政部門(mén)處于政治領(lǐng)導(dǎo)的正式控制下，建立在官僚制的嚴(yán)格的等級(jí)制模式的基礎(chǔ)之上，由常任的、中立的和無(wú)個(gè)性特征的官員任職，只受到公共利益的激勵(lì)，不偏不倚地為任何政黨服務(wù)，不是修飾政策，而僅僅是執(zhí)行被政治官員決定的政策。［3］據(jù)此，筆者認(rèn)為傳統(tǒng)公共行政有以下特征:
1．政府的“一元”治理主體依據(jù)委托—人理論:“在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，委托關(guān)系大量地表現(xiàn)為股份公司中資本所有者和企業(yè)最高決策者(董事會(huì)和總經(jīng)理)之間的關(guān)系。但是，在如今，關(guān)系也不僅僅局限于這種領(lǐng)域，它可以‘存在于一切組織，一切合作性活動(dòng)中，存在于企業(yè)的每一個(gè)管理層級(jí)上’。這說(shuō)明，由私營(yíng)部門(mén)管理產(chǎn)生而來(lái)的委托—理論可以被推廣到公共部門(mén)管理”。［4］因此，我們可以說(shuō)政府與公民之間形成一種委托關(guān)系。所以說(shuō)，政府對(duì)社會(huì)應(yīng)該是一種責(zé)任而不是一種強(qiáng)制力量。我國(guó)封建小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，社會(huì)力量弱小，中央政府控制社會(huì)一切。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府起資源配置的基礎(chǔ)性作用。直到現(xiàn)在我國(guó)政府的“一元”治理主體地位還沒(méi)有得到徹底地改變。
2．政府的“統(tǒng)治”角色政治學(xué)告訴我們，國(guó)家是階級(jí)統(tǒng)治的工具。在階級(jí)社會(huì)里，國(guó)家為了維護(hù)統(tǒng)治階級(jí)利益，實(shí)現(xiàn)國(guó)家職能，此所謂統(tǒng)治職能。國(guó)家在實(shí)行統(tǒng)治職能情況下，政府與公民之間形成的是一種“命令—服從”的關(guān)系。在“命令—服從”模式下，政府是法令的發(fā)出者，而做為社會(huì)主體的公民則處于服從狀態(tài)，這種服從是無(wú)限制的服從，是一種盲目的服從。雖然這種統(tǒng)治的政治社會(huì)可以使社會(huì)保持短期的穩(wěn)定和局部利益平衡，但在政府統(tǒng)治角色定位下，缺少對(duì)社會(huì)基本的公共服務(wù)，政府的權(quán)利得不到監(jiān)督。長(zhǎng)此下去，政府的合法性也得不到保障。
3．“自上而下”的行政溝通機(jī)制政府形象的好壞在于政府的績(jī)效，也在于政府信息的傳播。從政治運(yùn)行的宏觀系統(tǒng)來(lái)看，政策包括輸入和輸出兩個(gè)階段，這讓我們明白政策不是只靠行政自上而下的命令形式實(shí)施的，更需要輸出階段的公民意見(jiàn)的反饋。自上而下的行政命令是一種單向性的政府傳播，不利于在輸出階段收集公民對(duì)政府政策的意見(jiàn)和建議。在公共行政中，由于受“官本位”思想的影響和技術(shù)條件的限制，政府的行政命令即政府和社會(huì)的關(guān)系上缺少這種自下而上的意見(jiàn)收集渠道，從而造成了政府與社會(huì)與公民之間缺少互動(dòng)。可以說(shuō)這是傳統(tǒng)社會(huì)的弊病，不利于政府與社會(huì)、政府與公民之間良好關(guān)系的形成。
二、公共管理的內(nèi)涵
20世紀(jì)70年代以來(lái)，在經(jīng)濟(jì)全球化和新科技革命的影響下，社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活發(fā)生了深刻的變化。同時(shí)，人們對(duì)政府及整個(gè)公共部門(mén)提出了新的要求。傳統(tǒng)的公共行政模式在理論和實(shí)踐上受到了質(zhì)疑，新的公共管理便應(yīng)運(yùn)而生。對(duì)于公共管理的內(nèi)涵，學(xué)術(shù)界并沒(méi)有形成比較一致的看法。有的人認(rèn)為公共管理更偏重于宏觀政策分析，財(cái)務(wù)管理、人力資源管理等方面;有的認(rèn)為公共管理更側(cè)重于效率、有效性和服務(wù)質(zhì)量方面來(lái)關(guān)注政府施政的結(jié)果。以上兩種看法從不同的側(cè)面反映了公共管理的內(nèi)涵。公共管理定義的確立可以說(shuō)是與公共行政斗爭(zhēng)的過(guò)程，綜合學(xué)術(shù)界的一些看法，筆者比較傾向于:“公共管理是指政府及其他公共部門(mén)，為了適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和滿足公眾的要求，對(duì)涉及公共利益的各種事物所實(shí)施的有效管理，這種管理強(qiáng)調(diào)適應(yīng)外部環(huán)境變化，尋求政府與社會(huì)力量的互動(dòng)，走向市場(chǎng)并向私營(yíng)部門(mén)學(xué)習(xí)，注重管理效果與責(zé)任，強(qiáng)化政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能”。［5］該定義清晰的反映了公共管理是滿足公眾需求變化的需要，區(qū)別與傳統(tǒng)公共行政的僵化體制;另外，也改變了傳統(tǒng)體制下社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)管理的一元體制，轉(zhuǎn)向了有更多社會(huì)力量參與的多元治理主體;同時(shí)，公共管理管理模式也體現(xiàn)了服務(wù)型政府和責(zé)任政府的具體要求。
三、公共管理范式下我國(guó)政府管理模式的轉(zhuǎn)變
公共管理概念的出現(xiàn)是鑒于社會(huì)發(fā)展變化的需要提出來(lái)的，它淡化了“行政”色彩，政府不再成為整個(gè)社會(huì)的主導(dǎo)，易于社會(huì)力量的發(fā)展壯大。
(一)從“管理主義”到“服務(wù)主義”
“為民眾提供‘無(wú)縫隙’服務(wù)。從權(quán)利行政轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)行政，是當(dāng)代行政改革的一個(gè)新趨勢(shì)。因?yàn)閺谋举|(zhì)上說(shuō)，政府也是一個(gè)服務(wù)性‘產(chǎn)業(yè)’，是一個(gè)以國(guó)民為顧客又關(guān)系到國(guó)家興衰的服務(wù)性‘產(chǎn)業(yè)’”。［6］服務(wù)是現(xiàn)代政府的本質(zhì)需求，服務(wù)型政府也是現(xiàn)代民主政府的表現(xiàn)。當(dāng)今，建設(shè)服務(wù)型政府，提倡政府的主要職責(zé)、任務(wù)就是為了提供服務(wù)，這已成為世界的一種普遍的共識(shí)。關(guān)于服務(wù)，我國(guó)早就提出了全心全意為人民服務(wù)的口號(hào)，但事實(shí)上，長(zhǎng)期以來(lái)，政府行政是以政府為中心的重管理，輕服務(wù)的控制型政府，真正有效的服務(wù)型政府并未建立起來(lái)。因此，建設(shè)服務(wù)型政府已成為當(dāng)前改革的迫切性問(wèn)題，服務(wù)型政府建設(shè)是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展和適應(yīng)WTO規(guī)則的需要，為建設(shè)服務(wù)型政府，政府的公務(wù)員首先樹(shù)立服務(wù)的觀念，扮演好人民公仆的角色，政府工作方式也要改進(jìn)，簡(jiǎn)化政府工作的服務(wù)流程，改革行政審批制度，加大對(duì)信息技術(shù)的利用力度，開(kāi)展“政務(wù)超市”，“一站式行政服務(wù)中心”等為民眾提供快捷、便利的“無(wú)縫隙”服務(wù)，提高公民的滿意度。
(二)從政府“一元”主體到“多元”主體下的治理
【正文】
從本世紀(jì)70年代開(kāi)始，曾經(jīng)主導(dǎo)西方公共行政領(lǐng)域近一個(gè)世紀(jì)之久，并被譽(yù)為是行之有效、甚至是最佳的傳統(tǒng)或稱主流的公共行政，遭受到新的外部環(huán)境的越來(lái)越嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，其近乎刻板、僵化的科層體制愈來(lái)愈不能適應(yīng)迅速變化的信息和知識(shí)密集型社會(huì)和經(jīng)濟(jì)生活，其賴以建立的兩大理論基礎(chǔ)——威爾遜和古德諾的政治—行政二分論和韋伯科層管理論均無(wú)法回答和解決政府所面對(duì)的日益嚴(yán)重的問(wèn)題和困難：政府財(cái)政危機(jī)，社會(huì)福利政策難以為繼，政府機(jī)構(gòu)日趨龐大臃腫，效率低下，公眾對(duì)政府能力失去信心，“政府失敗”論開(kāi)始占主導(dǎo)地位。
正是在這樣的歷史背景下，一種新的公共行政理論、管理模式——新公共管理（NewPublicManagement）在80年代的英美兩國(guó)應(yīng)運(yùn)而生，并迅速擴(kuò)展到西方各國(guó)。與以往傳統(tǒng)的公共行政框架內(nèi)進(jìn)行的變革不同，新公共管理不是對(duì)現(xiàn)存行政管理體制和方式進(jìn)行某種程度的局部調(diào)整，或僅僅是為了降低行政管理的成本，減少行政費(fèi)用開(kāi)支，更重要的是，它是對(duì)傳統(tǒng)的公共行政模式的一種全面清算和否定。
一、新公共管理的理論基礎(chǔ)
如果說(shuō)傳統(tǒng)的公共行政以威爾遜、古德諾的政治—行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點(diǎn)的話，新公共管理則以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營(yíng)企業(yè)管理理論和方法作為自己的理論基礎(chǔ)。首先，新公共管理從現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)中獲得諸多理論依據(jù)，如從“理性人”（人的理性都是為自己的利益，都希望以最小的付出獲得最大利益）的假定中獲得績(jī)效管理的依據(jù)；從公共選擇和交易成本理論中獲得政府應(yīng)以市場(chǎng)或顧客為導(dǎo)向，提高服務(wù)效率、質(zhì)量和有效性的依據(jù)；從成本—效益分析中獲得對(duì)政府績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行界定、測(cè)量和評(píng)估的依據(jù)等等。其次，新公共管理又從私營(yíng)管理方法中汲取營(yíng)養(yǎng)。新公共行政管理認(rèn)為，私營(yíng)部門(mén)許多管理方式和手段都可為公共部門(mén)所借用。如私營(yíng)部門(mén)的組織形式能靈活地適應(yīng)環(huán)境，而不是韋伯所說(shuō)的僵化的科層制；對(duì)產(chǎn)出和結(jié)果的高度重視（對(duì)私營(yíng)部門(mén)來(lái)說(shuō)，產(chǎn)出就意味著利潤(rùn)，而在高度競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境中，要獲取利潤(rùn)就必須給顧客提供高質(zhì)量的服務(wù)，同時(shí)盡可能地降低成本），而不是只管投入，不重產(chǎn)出；人事管理上實(shí)現(xiàn)靈活的合同雇傭制和績(jī)效工資制，而不是一經(jīng)錄用，永久任職，等等?？傊鹿补芾碚J(rèn)為，那些已經(jīng)和正在為私營(yíng)部門(mén)所成功地運(yùn)用著的管理方法，如績(jī)效管理、目標(biāo)管理、組織發(fā)展、人力資源開(kāi)發(fā)等并非為私營(yíng)部門(mén)所獨(dú)有，它們完全可以運(yùn)用到公有部門(mén)的管理中。
二、新公共行政管理的基本特征
新公共管理是個(gè)非常松散的概念，它既指一種試圖取代傳統(tǒng)公共行政學(xué)的管理理論，又指一種新的公共行政模式，還指在當(dāng)代西方公共行政領(lǐng)域持續(xù)進(jìn)行的改革運(yùn)動(dòng)。其名稱在西方各國(guó)也不盡相同，如在英國(guó)叫“管理主義”，在美國(guó)則稱為“企業(yè)家的政府”或“新公共管理”，在其他一些國(guó)家又稱為“市場(chǎng)導(dǎo)向型公共行政”等等，但它們都具有大體相同的特征。
首先，新公共管理改變了傳統(tǒng)公共模式下的政府與社會(huì)之間的關(guān)系，重新對(duì)政府職能及其與社會(huì)的關(guān)系進(jìn)行定位：即政府不再是高高在上、“自我服務(wù)”的官僚機(jī)構(gòu)，政府公務(wù)人員應(yīng)該是負(fù)責(zé)任的“企業(yè)經(jīng)理和管理人員”，社會(huì)公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務(wù)作為回報(bào)的“顧客”或“客戶”，政府服務(wù)應(yīng)以顧客為導(dǎo)向，應(yīng)增強(qiáng)對(duì)社會(huì)公眾需要的響應(yīng)力。近年來(lái)，英、德、荷蘭等國(guó)政府采取的簡(jiǎn)化服務(wù)手續(xù)、制訂并公布服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、在某一級(jí)行政區(qū)域和某些部門(mén)或行業(yè)開(kāi)辦“一站商店”服務(wù)等，就是在這種新的政府—社會(huì)關(guān)系模式下所施行的一些具體措施。
其次，與傳統(tǒng)公共行政只計(jì)投入，不計(jì)產(chǎn)出不同，新公共管理更加重視政府活動(dòng)的產(chǎn)出和結(jié)果，即重視提供公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，由此而重視賦予“一線經(jīng)理和管理人員”（即中低級(jí)文官）以職、權(quán)、責(zé)，如在計(jì)劃和預(yù)算上，重視組織的戰(zhàn)略目標(biāo)和長(zhǎng)期計(jì)劃，強(qiáng)調(diào)對(duì)預(yù)算的“總量”控制，給一線經(jīng)理在資源配置、人員安排等方面的充分的自，以適應(yīng)變化不定的外部環(huán)境和公眾不斷變化的需求。
第三，與上一點(diǎn)緊密相聯(lián)，新公共管理反對(duì)傳統(tǒng)公共行政重遵守既定法律法規(guī)，輕績(jī)效測(cè)定和評(píng)估的做法，主張放松嚴(yán)格的行政規(guī)制（即主要通過(guò)法規(guī)、制度控制），而實(shí)現(xiàn)嚴(yán)明的績(jī)效目標(biāo)控制，即確定組織、個(gè)人的具體目標(biāo)，并根據(jù)績(jī)效示標(biāo)（performanceindicator）對(duì)目標(biāo)完成情況進(jìn)行測(cè)量和評(píng)估，由此歸檔：公共管理論文推薦度：收藏本文日期：2006-3-612:22:00新公共管理：當(dāng)代西方公共行政的新趨勢(shì)字體大小:小大新公共管理：當(dāng)代西方公共行政的新趨勢(shì)
而產(chǎn)生了所謂的三E，即經(jīng)濟(jì)（economy）、效率（efficency）和效果（effect）等三大變量。
第四，與傳統(tǒng)公共行政排斥私營(yíng)部門(mén)管理方式不同，新公共管理強(qiáng)調(diào)政府廣泛采用私營(yíng)部門(mén)成功的管理方法和手段（如成本—效益分析、全面質(zhì)量管理、目標(biāo)管理等）和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，取消公共服務(wù)供給的壟斷性，如“政府業(yè)務(wù)合同出租”、“競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)”等，新公共管理認(rèn)為，政府的主要職能固然是向社會(huì)提供服務(wù)，但這并不意味著所有公共服務(wù)都應(yīng)由政府直接提供。政府應(yīng)根據(jù)服務(wù)內(nèi)容和性質(zhì)的不同，采取相應(yīng)的供給方式。如圖所示：
市場(chǎng)狀況／憲法職責(zé)模式
附圖
1、此項(xiàng)服務(wù)活動(dòng)是由憲法明文規(guī)定的屬政府職責(zé)范圍之內(nèi)，同時(shí)也沒(méi)有其他競(jìng)爭(zhēng)者，如國(guó)防，應(yīng)由政府承擔(dān)。
2、雖屬憲法規(guī)定的政府職責(zé)，但同時(shí)有其他競(jìng)爭(zhēng)者的存在，即其他非政府部門(mén)也在從事此項(xiàng)活動(dòng)，如醫(yī)院，在這種情況下，政府并非一定要親自提供此項(xiàng)服務(wù)，而大可通過(guò)招標(biāo)、合同出租等形式，將其出租給其他公營(yíng)或私營(yíng)部門(mén)，政府只要對(duì)其績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行測(cè)定和評(píng)估，并提供相應(yīng)的報(bào)酬，便不失為一種提高服務(wù)質(zhì)量和效率的有效途徑。這也就是《重塑政府》一書(shū)的作者奧斯本和蓋布勒所說(shuō)的政府應(yīng)該“掌舵而不是劃槳”。
3、憲法沒(méi)有規(guī)定是政府的職責(zé)，而又存在著市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)者，如影視業(yè)，這時(shí)政府就完全可以不從事此項(xiàng)活動(dòng)，而完全由私營(yíng)部門(mén)承擔(dān)。
4、憲法既沒(méi)有規(guī)定是政府的職責(zé)，同時(shí)又沒(méi)有或缺乏從事此項(xiàng)活動(dòng)的競(jìng)爭(zhēng)者，如高等院校，這時(shí)政府就應(yīng)積極培育市場(chǎng)，鼓勵(lì)人們參與此項(xiàng)活動(dòng)，以提高此項(xiàng)服務(wù)的效率、質(zhì)量和有效性。
需要說(shuō)明的是，上述只是典型的四種公共服務(wù)類型，在現(xiàn)實(shí)中，更多是介于這四種之間的混合型服務(wù)領(lǐng)域，因此，政府應(yīng)根據(jù)具體情況，而決定自己是否直接介入以及介入的程度、范圍、方式和力度。
第五，在看待文官與政務(wù)官的關(guān)系上，新公共管理與傳統(tǒng)公共行政存在著明顯的分野。傳統(tǒng)公共行政強(qiáng)調(diào)政治與行政的分離，強(qiáng)調(diào)文官（包括高級(jí)文官）保持政治中立和匿名原則；新公共管理則正視行政所具有的濃厚的政治色彩，強(qiáng)調(diào)文官與政務(wù)官之間存在著密切的互動(dòng)和滲透關(guān)系，特別是對(duì)部分高級(jí)文官應(yīng)實(shí)行政治任命，讓他們參與政策的制定過(guò)程，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，以保持他們的政治敏感性，因此不應(yīng)將政策制定和行政管理截然分開(kāi)。事實(shí)上傳統(tǒng)公共行政的政治—行政二分法在現(xiàn)實(shí)中也根本行不通，因?yàn)閲?guó)會(huì)、總統(tǒng)等政治機(jī)構(gòu)及政務(wù)官對(duì)于政策問(wèn)題往往只是提出原則性目標(biāo)，而具體的政策方案是由行政機(jī)構(gòu)及文官制定并加以落實(shí)的，這本身就是一個(gè)社會(huì)價(jià)值的權(quán)威性分配即政治決策的過(guò)程，其間不可避免地?fù)诫s著文官的個(gè)人信仰和價(jià)值觀。當(dāng)文官對(duì)政務(wù)官制定的政策心存疑慮甚至不滿時(shí)，他們甚至?xí)钜庾钃蠄?zhí)行。除此以外，文官所擁有的五大優(yōu)勢(shì)決定了文官能夠在很大程度上影響甚至支配政務(wù)官的決策，一是任期優(yōu)勢(shì)，事務(wù)有的任期長(zhǎng)，而政務(wù)官隨政府更換任期短（美國(guó)政務(wù)官平均任期僅22個(gè)月）。二是專業(yè)知識(shí)優(yōu)勢(shì)，這是事務(wù)官長(zhǎng)期在一個(gè)部門(mén)任職而政務(wù)官調(diào)動(dòng)頻繁的必然結(jié)果。三是信息優(yōu)勢(shì)。送達(dá)政務(wù)官的信息由事務(wù)官篩選加工，而篩選加工信息大有文章可做。四是時(shí)間優(yōu)勢(shì)。事務(wù)官主要精力放在部?jī)?nèi)工作上，而政務(wù)官主要精力放在應(yīng)付議會(huì)質(zhì)詢、內(nèi)閣會(huì)議、聯(lián)系選民等事務(wù)上。五是人數(shù)現(xiàn)模優(yōu)勢(shì)，政務(wù)官與事務(wù)官的比例嚴(yán)重失調(diào)，美國(guó)聯(lián)邦政府現(xiàn)有文官250萬(wàn)，而政務(wù)官僅4000人左右，這使得“兩官”力量失去平衡，政務(wù)官基本上沒(méi)有能力控制自己的部門(mén)。如英國(guó)衛(wèi)生和社會(huì)保險(xiǎn)部的七位政務(wù)官實(shí)際上根本無(wú)法控制他們的96850名文官。在這種情況下，若硬性規(guī)定文官的政治中立，既不可行，也不合理，它只會(huì)使文官失去政治敏感性和對(duì)公眾要求的響應(yīng)力，只有正視行政機(jī)構(gòu)和文官的政治功能，才能提高他們的自覺(jué)意識(shí)，即除了盡職盡責(zé)地執(zhí)行政策外，更以主動(dòng)的態(tài)度設(shè)計(jì)政策議程，并善用裁量權(quán)發(fā)展公共政策，使政策更加有效地解決社會(huì)問(wèn)題。
第六，與傳統(tǒng)公共行政熱衷于擴(kuò)展政府干預(yù)，擴(kuò)大公共部門(mén)規(guī)模不同，新公共管理主張對(duì)某些公營(yíng)部門(mén)實(shí)行私有化，讓更多的私營(yíng)部門(mén)參與公共服務(wù)的供給，即通過(guò)擴(kuò)大對(duì)私人市場(chǎng)的利用以替代政府公共部門(mén)。需要說(shuō)明的是，許多新公共管理的擁護(hù)、支持者也認(rèn)為，公營(yíng)部門(mén)的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。
第七，與傳統(tǒng)公共行政模式下的僵硬的人事管理體制不同，新公共管理重視人力資源管理，提高在人員錄用、任期、工資及其他人事管理環(huán)節(jié)上的靈活性，如以短期合同制取代常任制，實(shí)行不以固定職位而以工作實(shí)績(jī)?yōu)橐罁?jù)的績(jī)效工資制等等。
三、對(duì)新公共管理的批評(píng)
新公共管理在西方各國(guó)日趨流行的同時(shí)，也遭受到許多批評(píng)和指責(zé)，主要有以下幾方面。
1、新公共管理無(wú)視公營(yíng)部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)的根本差別，盲目采用私營(yíng)部門(mén)的管理方法，但兩者在根本目標(biāo)上并不相同，前者是提供公共服務(wù)，后者則以利潤(rùn)為最終目的。
2、新公共管理用經(jīng)濟(jì)學(xué)的眼光看待公共服務(wù)的供給，這是不適當(dāng)?shù)?，把政府與公眾的關(guān)系完全等同于供方與顧客的市場(chǎng)關(guān)系，實(shí)際上是把前者簡(jiǎn)單化。因?yàn)橄鄬?duì)于政府來(lái)說(shuō)，公眾具有彼此沖突的雙重角色，他們既是享受政府服務(wù)的“顧客”，又是作為政府稅收來(lái)源的納稅人。一方面，他們要求政府提供更多的服務(wù)，另一方面又抱怨自己交的稅太多。
3、新公共管理強(qiáng)調(diào)對(duì)產(chǎn)出或績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行精確的界定、測(cè)量和評(píng)估，但政府的許多服務(wù)項(xiàng)目，其產(chǎn)出、成本以及績(jī)效都是難以量化的，因而也就難以準(zhǔn)確測(cè)量和評(píng)估。
4、新公共管理主張公營(yíng)部門(mén)私有化，實(shí)際上是放棄政府公共服務(wù)職能，逃避提供社會(huì)福利的責(zé)任。
5、新公共管理強(qiáng)調(diào)目標(biāo)管理、績(jī)效管理，實(shí)際上是一種“新泰勒主義”。
6、新公共管理主張對(duì)高級(jí)文官實(shí)行政治任命，以加強(qiáng)對(duì)他們的政治控制，破壞了傳統(tǒng)的文官政治中立原則，在一定程度上會(huì)導(dǎo)致政治上的腐敗和。
7、新公共管理強(qiáng)調(diào)的所謂“顧客導(dǎo)向”、長(zhǎng)期計(jì)劃和預(yù)算總量控制很難付諸實(shí)施。
盡管新公共管理受到了各種指責(zé)和批評(píng)，但在西方公共行政領(lǐng)域，已成為一種不可逆轉(zhuǎn)的時(shí)代潮流，80年代以來(lái)西方許多國(guó)家開(kāi)展的一系列的行政改革便是這一潮流的集中反映，從美國(guó)的“重塑政府”運(yùn)動(dòng)到英國(guó)的“運(yùn)動(dòng)”，以及其他西方國(guó)家普遍實(shí)行的市場(chǎng)導(dǎo)向和顧客導(dǎo)向的行政改革措施，都在不同程度上實(shí)踐著新公共管理，體現(xiàn)出新公共管理的諸般特征。歸檔：公共管理論文推薦度：
、幾點(diǎn)啟示新公共管理既是西方特定的社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)條件的產(chǎn)物（如前所述），又在一定程度上凸現(xiàn)出公共行政發(fā)展的規(guī)律和趨勢(shì)，因而對(duì)我國(guó)行政管理的理論和實(shí)踐具有一些可供借鑒之處。
第一，新公共管理調(diào)整政府與社會(huì)、市場(chǎng)之間的關(guān)系，將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入政府公共服務(wù)領(lǐng)域，如實(shí)行“政府業(yè)務(wù)合同出租”、“競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)”，鼓勵(lì)私人投資和經(jīng)營(yíng)公共服務(wù)行業(yè)，打破政府的壟斷，提高了公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，同時(shí)也緩解了政府財(cái)政困難。我國(guó)在公共服務(wù)領(lǐng)域特別是基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)長(zhǎng)期存在著因資金短缺而造成的“基礎(chǔ)瓶頸”的狀況，嚴(yán)重制約了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展和市場(chǎng)機(jī)制的有效運(yùn)作。因此，可以借鑒西方的做法，在加強(qiáng)“產(chǎn)業(yè)管制”的同時(shí)，在一定范圍內(nèi)允許和鼓勵(lì)非國(guó)有產(chǎn)權(quán)進(jìn)入這些領(lǐng)域與國(guó)有產(chǎn)權(quán)合作或單獨(dú)投資和經(jīng)營(yíng)，這有利于形成公共服務(wù)供給的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和壓力結(jié)構(gòu)，提高其經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。
第二，新公共管理注重遵守既然定的法律和規(guī)章制度，向注重實(shí)際工作績(jī)效，特別是顧客（社會(huì)公眾）的滿意程度方向發(fā)展。這應(yīng)被視為是西方公共行政管理和人事管理更為成熟的一種標(biāo)志。當(dāng)然，在我國(guó)現(xiàn)階段公共行政管理和人事管理面臨的主要問(wèn)題和當(dāng)務(wù)之急是建立和健全一健套行政法規(guī)和人事法規(guī)（如制訂《國(guó)家公務(wù)員法》），并保證這些法律法規(guī)的貫徹落實(shí)，實(shí)現(xiàn)行政管理和人事管理的法制化。但我們是否也應(yīng)該思考這樣的問(wèn)題：我們的政府歸根到底是人民的公仆，因此在制定和實(shí)施法律法規(guī)時(shí)，應(yīng)始終以人民的根本利益為取向，始終貼近社會(huì)現(xiàn)實(shí)，貼近公眾需求。[NextPage]
第三，新公共管理把一些科學(xué)的企業(yè)管理方法，如目標(biāo)管理、績(jī)效評(píng)估、成本核算等引入公共行政領(lǐng)域，對(duì)提高政府工作效率是有促進(jìn)作用的。盡管公共行政管理與企業(yè)管理，公有部門(mén)與私有部門(mén)，在各自的目的、對(duì)象和方法上均有種種差異，完全采用企業(yè)管理特別是私營(yíng)的管理方法來(lái)實(shí)施公共行政管理并不可行，但企業(yè)管理特別是私營(yíng)企業(yè)管理重視效率，重視產(chǎn)出，重視管理的科學(xué)性，重視市場(chǎng)需求和顧客的反饋，這些方面則可為公共行政管理包括中國(guó)公共行政管理所借鑒。
最后，有必要指出的是，即使是同為發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家的歐美各國(guó)，由于歷史條件、文化傳統(tǒng)等方面的不同，其實(shí)行新公共管理的進(jìn)程、速度、重點(diǎn)及所采取的具體措施均各有特點(diǎn)。我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，在借鑒他們的做法和經(jīng)驗(yàn)時(shí)，更應(yīng)立足國(guó)情，走“內(nèi)生化發(fā)展的道路”，簡(jiǎn)單地照抄照搬，無(wú)益于有中國(guó)特色的社會(huì)主義公共行政管理體制和公務(wù)員制度的建立和完善。
【參考文獻(xiàn)】
主要參閱書(shū)目
①ChristopherHood:《TheNewPublicManagement》,《PublicAdministration》,Vol69Spring1991(3-9).
②OwenHghes;《TheNewPublicManagement》，NewYorkStMartin’sPress1995。
③OwenHghes：《PublicManagementAndAdministration:AnIntroduction》,NewYorkStMartin''''sPress1994.
全面理解、深入把握社會(huì)主義和諧社會(huì)的豐富內(nèi)涵，需要從不同的學(xué)科視角進(jìn)行深刻剖析。從公共政策角度看，社會(huì)主義和諧社會(huì)的基本特征是：政策合法化程度高；公共政策體現(xiàn)社會(huì)公正；公共政策體現(xiàn)利益平衡；公共政策保障弱者。每一個(gè)時(shí)代都有與時(shí)代環(huán)境相適應(yīng)的公共管理模式，國(guó)家的公共管理制度只有不斷創(chuàng)新，才能符合時(shí)代和社會(huì)發(fā)展的需要。 改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)社會(huì)的整體變革對(duì)公共管理體制的改革創(chuàng)新提出了新的要求，從20世紀(jì)80年代以來(lái)我國(guó)一直在改革傳統(tǒng)的公共管理制度，取得了很大成績(jī)：初步遏制了政府機(jī)構(gòu)不斷膨脹的勢(shì)頭；依據(jù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求開(kāi)始調(diào)整和轉(zhuǎn)變政府的職能，政企分開(kāi)的基本格局已經(jīng)形成；初步理順了政府部門(mén)之間職能交叉的局面；政府的行政程序正在
不斷簡(jiǎn)化，行政行為正在不斷規(guī)范化；等等。但也應(yīng)清醒地認(rèn)識(shí)到，我國(guó)公共管理制度仍然不能完全適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革和社會(huì)發(fā)展的要求，需要不斷創(chuàng)新和發(fā)展。從構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的角度看，如何創(chuàng)新公共管理政策，協(xié)調(diào)利益關(guān)系，消除不和諧音符，為和諧社會(huì)建設(shè)提供制度支撐，是擺在我們政府面前的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)
一、 重新界定公共產(chǎn)品的范圍
從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角分析公共政策，公共產(chǎn)品是關(guān)鍵。對(duì)于公共產(chǎn)品的劃分和厘定，相關(guān)論述已是汗牛充棟。但公共產(chǎn)品并不是一成不變的，而是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展在不停調(diào)整，尤其在轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國(guó)。因而隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，對(duì)公共產(chǎn)品也需要重新界定，以避免公共產(chǎn)品供給方面的"越位"、"缺位"和"錯(cuò)位"現(xiàn)象。首先，一些傳統(tǒng)意義上的公共產(chǎn)品如今已屬于市場(chǎng)調(diào)節(jié)的范疇，如價(jià)格管理、工資管理等，因而應(yīng)減少或取消公共政策的干預(yù)；其次，當(dāng)前社會(huì)矛盾比較集中和突出的一些領(lǐng)域迫切需要公共產(chǎn)品的供給，如農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)保障、醫(yī)療服務(wù)等，如食品安全監(jiān)管（傳統(tǒng)上，這方面的公共產(chǎn)品是監(jiān)管食品衛(wèi)生），煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)管，公共衛(wèi)生防御體系，以及環(huán)境保護(hù)等；再次，也有一些領(lǐng)域的公共產(chǎn)品供
給存在"錯(cuò)位"現(xiàn)象，如基礎(chǔ)教育、網(wǎng)吧管理等。
二、 定公平的和具有社會(huì)包容性的公共政策
公共管理和公共服務(wù)最大的特點(diǎn)之一就是其普遍性和非排他性；人們也往往把政府視為公平和正義的化身。公平和具有社會(huì)包容性的公共管理政策是由政府的性質(zhì)和公共服務(wù)的性質(zhì)所決定的。其基本的涵義在于，社會(huì)中的任何群體、任何個(gè)人都不應(yīng)該被排除在公共管理和公共服務(wù)乃至整個(gè)社會(huì)的機(jī)制之外。具體而言，它意味著政府要維護(hù)和發(fā)展一切公民的基本權(quán)利，因?yàn)楣竦幕緳?quán)利是平等的；政府要盡可能地為公民基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造公平的機(jī)會(huì)，盡管每一個(gè)人掌握和利用機(jī)會(huì)的能力存在差異；政府在其行政行為中要平等地對(duì)待每一個(gè)人。重要的是，公平和具有社會(huì)包容性的公共管理，核心體現(xiàn)在政府對(duì)社會(huì)困難群體提
供的服務(wù)上。政府要擴(kuò)大公共服務(wù)的受益面，保護(hù)困難群體的權(quán)利和利益，使其能夠享受到
基本的公共服務(wù)（如醫(yī)療健康、環(huán)境衛(wèi)生、教育文化、住房、社會(huì)保障等），分享發(fā)展的成果
三、 政策訴求的表達(dá)機(jī)制
公共管理要從以機(jī)關(guān)為中心轉(zhuǎn)變到以公民為中心。公共部門(mén)和公共管理者要以保障公民的基本權(quán)利、促進(jìn)公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)為要?jiǎng)?wù)，傾聽(tīng)公民的呼聲，為公民的參與、訴愿和救濟(jì)提供必要的途徑。公共管理者要經(jīng)常思考這樣的問(wèn)題：誰(shuí)是我們的服務(wù)對(duì)象？他們對(duì)政府機(jī)關(guān)所提供的信息和服務(wù)有什么要求？如何做才能滿足公民合法的期待和要求？我們是否為公民提供了方便、快捷、滿意的服務(wù)？政府的施政是否以公民的利益和公共的利益為出發(fā)點(diǎn)？公民對(duì)政府所提供的服務(wù)是否有選擇權(quán)？我們是否為公民權(quán)利的保障提供了救濟(jì)的途徑？等等。政策訴求的表達(dá)是政策合法化的重要過(guò)程，也是現(xiàn)代政治體系的民主要求。健全的政策訴求表達(dá)機(jī)制不僅使所有社會(huì)主體有機(jī)會(huì)向政策主體表述對(duì)問(wèn)題的關(guān)切和各自觀點(diǎn)，而且能產(chǎn)生訴求表達(dá)的互動(dòng)效應(yīng)。當(dāng)前我國(guó)的政策訴求表達(dá)機(jī)制亟需梳理：第一，繼續(xù)深化政策制定的民主參與。雖然關(guān)于政策制定在效率和公平方面的爭(zhēng)論甚多，但從公共政策的可持續(xù)性角度看，二者并不矛盾。聽(tīng)政會(huì)制度作為現(xiàn)代政府治理的一種重要工具，在我國(guó)的某些政策領(lǐng)域已被采用。但從總體上說(shuō)，完全發(fā)揮聽(tīng)政會(huì)制度的效用，取決于公共權(quán)威能否真正地、快速地和盡早地舉辦聽(tīng)政會(huì)。第二，充分發(fā)揮現(xiàn)代信息技術(shù)的作用?，F(xiàn)代信息技術(shù)不僅給公共政策的傳導(dǎo)帶來(lái)了便利，也給公眾參與政策過(guò)程提供了新的手段。政府應(yīng)完善電子政務(wù)和政府網(wǎng)站，使社會(huì)主體的政策訴求不僅可以快速地表達(dá)，而且能與政府在政策訴求上進(jìn)行互動(dòng)溝通。第三，堅(jiān)定從過(guò)程上公開(kāi)政策的取向。政務(wù)公開(kāi)實(shí)施近二十年來(lái)，公共政策在內(nèi)容和規(guī)則方面的公開(kāi)都已逐步展開(kāi)并不斷深化，但在過(guò)程上公開(kāi)卻始終相對(duì)滯后。而公共政策的裁量權(quán)設(shè)計(jì)往往又使政策在實(shí)施過(guò)程中容易出現(xiàn)"走樣"或"腸梗阻"現(xiàn)象。因而必須堅(jiān)
程公開(kāi)的理念和取向，通過(guò)民主旁聽(tīng)等形式使整個(gè)政策向社會(huì)主體公開(kāi)。
四、 理性應(yīng)對(duì)利益集團(tuán)的參與
有關(guān)利益集團(tuán)的描述是西方公共政策學(xué)的重要內(nèi)容，在中國(guó)的研究卻是這一兩年的事，這主要是因?yàn)槲覈?guó)的特殊社會(huì)情況。在市場(chǎng)化改革逐步深入之時(shí)，利益集團(tuán)及其對(duì)公共政策的廣泛滲入是我國(guó)公共權(quán)威必須正視的客觀事實(shí)。在公共政策領(lǐng)域，利益集團(tuán)以影響政策取向?yàn)樽谥?，有社團(tuán)型、機(jī)構(gòu)型、非正式型等類別。對(duì)于利益集團(tuán)，國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)證明，公共權(quán)威首先必須正視其存在，其次必須引導(dǎo)其合法的政策參與活動(dòng)，控制和約束其非法的政策參與活動(dòng)，再次在接收其政策訴求之時(shí)必須提高甄別能力以及協(xié)調(diào)能力。
五、 完善社會(huì)政策
社會(huì)政策，顧名思義是具有社會(huì)性的政策，它以增進(jìn)社會(huì)整合、促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步為目標(biāo)，集中于促進(jìn)社會(huì)生活福利和協(xié)調(diào)發(fā)展的各方面，包括社會(huì)保險(xiǎn)，社會(huì)救助，醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，房屋政策，教育政策，老人、青少年、婦女兒童的福利，社區(qū)與非營(yíng)利組織發(fā)展等等。社會(huì)政策起源于工業(yè)社會(huì)初期的社會(huì)管理實(shí)踐。社會(huì)政策雖然屬于公共政策的范疇，但有滿足社會(huì)主體多層次需要的多元性，也有集中于"公平"和"權(quán)利"的本質(zhì)屬性，因而是和諧社會(huì)中不可缺少的公共政策成分。由于歷史的原因，我國(guó)過(guò)去只有政治政策和經(jīng)濟(jì)政策，少有從社會(huì)性角度考慮和制定的社會(huì)政策。完善社會(huì)政策，首先要使社會(huì)政策集中在政府關(guān)注的公共福利活動(dòng)方面，實(shí)現(xiàn)社會(huì)引導(dǎo)以保障滿足社會(huì)需求這一社會(huì)傳統(tǒng)上；其次，要把社會(huì)政策從傳統(tǒng)行政中釋放出來(lái)，但是其主要努力方向是強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)政策和經(jīng)濟(jì)機(jī)制的自發(fā)作用；再次，轉(zhuǎn)向需求的社會(huì)合作機(jī)制，即政府、企業(yè)與社會(huì)部門(mén)之間需要建立一種合作互動(dòng)的良性關(guān)系
以緩解社會(huì)矛盾，適應(yīng)日益多樣化的社會(huì)需求。
參考文獻(xiàn)
