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中圖分類號：R15；D911 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）025-0000-02
一、引言
食品質(zhì)量安全一直是重大的民生問題，政府也一直努力通過加強監(jiān)管來降低食品質(zhì)量安全的發(fā)生率。其中最典型的做法就是，《食品安全法》的頒布及調(diào)整，相應(yīng)的，我國食品質(zhì)量安全監(jiān)管的模式不斷變遷。地方政府也被要求承擔(dān)更多的保證食品質(zhì)量安全的責(zé)任和被賦予了更多的權(quán)力。學(xué)者指出政府這種單中心的食品質(zhì)量安全監(jiān)管模式難以達到效果，需要向多中心的食品質(zhì)量安全治理模式演進（秦利等，2009）。在這個多中心的治理模式中，政府、市場、行業(yè)協(xié)會、公眾都應(yīng)該共同發(fā)揮作用，才能有效的對食品質(zhì)量安全問題進行治理（張峻豪，2014）。目前，大量的文獻，對公眾的食品消費安全維護及監(jiān)管參與行為進行了研究，但對食品質(zhì)量安全公眾參與能力進行深入研究的文獻較少?；诖?，本文對于食品質(zhì)量安全公眾參與能力的內(nèi)涵，構(gòu)成要素進行了分析，并描述其的形成機制。
二、食品質(zhì)量安全公眾參與能力的內(nèi)涵
在國內(nèi)外的研究中，學(xué)者都認為公眾在食品安全監(jiān)管中不應(yīng)該被當(dāng)作無知者，而應(yīng)該讓他們參與其中。公眾（Pubilc）一詞本身就代表一個由個人與組織組成的集合的含義，在公眾參與食品質(zhì)量安全監(jiān)管中，個人部分可以很明確的指出是公民或居民，組織部分則可以分為協(xié)會組織、消費者維權(quán)組織等。公眾參與食品質(zhì)量安全監(jiān)管的合法性與內(nèi)涵，首次得到承認與描述是在我國頒布的《食品安全法》之中。在2015年的進一步完善的《食品安全法》中，第九、十、十二、一百一十三等條款，對消費者協(xié)會、行業(yè)協(xié)會、媒體、個人參與到食品安全監(jiān)督中的權(quán)利進行了界定。同時，《食品安全法》的規(guī)定，意味著公眾參與包括了消費者個人、消費者組織、行業(yè)協(xié)會、媒體等不同的部分的參與。能力是完成一項任務(wù)或項目的素質(zhì)，食品質(zhì)量安全公眾參與能力就是個人與組織能夠參與到食品質(zhì)量安全監(jiān)督之中的素質(zhì)，其內(nèi)涵實際上包括了食品質(zhì)量安全個人參與能力與食品質(zhì)量安全組織參與能力，其中尤其以后者為重要部分。
三、食品質(zhì)量安全公眾參與能力的構(gòu)成要素
食品質(zhì)量安全公眾參與能力中最基本的構(gòu)成要素應(yīng)該包括能力主體、能力客體、能力環(huán)境等三個部分。
1.能力主體
食品質(zhì)量安全公眾參與的能力主體是指參與到食品質(zhì)量安全社會監(jiān)督中的公眾，如上所述，包括了個人和組織。在食品安全公眾參與的研究中，個人的參與實際上受到關(guān)注，在實證研究中，個人的食品安全關(guān)注度、認知度和參與意愿三個因素被認為是食品質(zhì)量安全公眾參與能力的最主要內(nèi)容。這意味著，公眾實際上主要被個人代表，這樣帶來的問題就是，個人在復(fù)雜的食品安全問題面前，顯得很無知，而個人的集合由于不是一個組織概念，盡管規(guī)模巨大但參與效果一樣不佳。因此，實際上公眾參與食品質(zhì)量安全的主體是組織，而組織參與能力的大小，應(yīng)該是衡量食品質(zhì)量安全公眾參與能力的主要因素，可以看到，組織參與是一個積極的反映，組織性也給公眾在參與中帶有更大的談判能力。
2.能力客體
一般來說，客體是實踐主體作用的對象，食品質(zhì)量安全公眾參與能力的客體就是指主體能夠用以借助的來完成參與食品質(zhì)量安全監(jiān)督行為的工具。這些工具大致包括：（1）知識與信息。這些知識包括了與食品安全相關(guān)的知識，以及與消費者關(guān)于食品消費權(quán)益維護相關(guān)的知識與信息。（2）規(guī)則。其包括了那些由政府部門下達的，有利于公眾參與食品質(zhì)量安全監(jiān)督的非法律性條文與規(guī)章制度。以及消費者進行訴訟的相關(guān)規(guī)則。（3）正式法律。公眾參與食品質(zhì)量安全監(jiān)督的與途徑需要由正式的法律條文來確定，而消費者的權(quán)益也需要正式法律來確定。（4）媒體。隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，人們越來越懂得利用互聯(lián)網(wǎng)等新媒體，對食品安全問題進行曝光，以及對這些問題形成關(guān)注，甚至是公共輿論壓力。而媒體也通過相關(guān)新聞的公布來引導(dǎo)輿論的導(dǎo)向。
3.能力環(huán)境
居民是否愿意和時候能有效參與食品質(zhì)量安全監(jiān)督，在很大程度上取決于與參與能力相關(guān)的各種環(huán)境條件。這些環(huán)境包括了：（1）制度環(huán)境。制度環(huán)境是一個外生變量，由規(guī)章制度與正式法律組成，其是食品質(zhì)量安全公眾參與的能力主體行為的基礎(chǔ)條件。（2）技術(shù)環(huán)境。技術(shù)進步可以使得居民更方便的參與到食品質(zhì)量安全監(jiān)督之中，正是這些技術(shù)的進步帶來了更多的知識和信息傳遞渠道，利益表達渠道。（3）文化環(huán)境。文化環(huán)境是食品質(zhì)量安全公眾參與的能力嵌入的一個最深層背景。中國古人有多一事不如少一事的傳統(tǒng)，可能導(dǎo)致難以形成有效地食品安全社會監(jiān)督機制。（4）市場環(huán)境。如果存在強大的第三方監(jiān)督機制配合市場機制一起發(fā)生作用的話，市場中能夠通過聲譽機制的形成，起到良好的抑制食品不安全的作用。（5）社會組織環(huán)境。社會組織的存在實際上被看作是一種社會秩序的行程，這種社會秩序可以完善市場機制，使其發(fā)揮更大的作用。
四、食品質(zhì)量安全公眾參與能力的形成機制
基于對食品質(zhì)量安全公眾參與能力的內(nèi)涵與構(gòu)成的分析，我們可以看到，對于食品質(zhì)量安全公眾參與能力并不能僅僅將其視為公眾的認知、關(guān)注度及參與意愿，還應(yīng)該包含更廣泛的內(nèi)容。因此本文希望全面分析食品質(zhì)量安全公眾參與能力的形成機制。
1.個人食品質(zhì)量安全公眾參與能力的形成機制
個人食品質(zhì)量安全公眾參與能力的形成機制，主要是指個體通過一系列相關(guān)行為，達成參與食品質(zhì)量安全社會監(jiān)督的可能性和效果，這個可能性和效果越大，參與能力就越高，反之亦然。一般來看，個人實際實現(xiàn)參與食品質(zhì)量安全社會監(jiān)督的途徑有三個：（1）個人信息獲取與傳遞。這是指居民個人能夠積極的獲取到食品安全相關(guān)信息并愿意通過宣傳的方式與其他居民進行分享，通過提升消費者知識儲備來減少食品安全問題。目前，互聯(lián)網(wǎng)與新媒體成為個人知識獲取和傳遞的主要方式。（2）個人消費權(quán)維護。消費者會有維護自身權(quán)利的動力，在相關(guān)法律和規(guī)則的保障下，消費者會進行維權(quán)行為。但居民個人在進行這種維權(quán)行為時，要受到制度環(huán)境、文化環(huán)境、社會組織環(huán)境的制約。好的環(huán)境意味著消費者維權(quán)成本下降，相反，維權(quán)成本就高。當(dāng)成本過高時，消費者會選擇放棄。而這種放棄行為有可能是在維權(quán)行為之前發(fā)生的。（3）個人舉報激勵。政府為激勵消費者參與到食品質(zhì)量安全的社會監(jiān)督之中，有時候會采用社會舉報獎勵機制。但面對極其分散化的食品產(chǎn)業(yè)特征，這種舉報激勵制度很難有效治理路邊攤中的食品不安全問題。而對于大企業(yè)來說，個人也很難去獲取其違規(guī)的證據(jù)，這時個人往往借助媒體的力量，向媒體舉報。
2.組織食品質(zhì)量安全公眾參與能力的形成機制
組織參與到食品質(zhì)量安全社會監(jiān)督之中的途徑大致有兩條：（1）組織成為個人維權(quán)的共同呼吁者，例如組成消費者協(xié)會，以組織名義進行維權(quán)行為。組織的實力大于個人，相較于個人更能實現(xiàn)維權(quán)的目的。因此，組織的參與能力更強。但這條路徑上組織食品質(zhì)量安全公眾參與能力的形成，取決于政府對社會組織的培育政策，以及政府部門是否愿意與消費者協(xié)會進行合作。換句話說，消費者組織在參與中還是極為依賴于政府。（2）組織成為社會信譽機制的推動者，通過市場來形成食品質(zhì)量安全公眾參與的能力。這種能力形成的途徑在很大程度上擺脫了對政府的依賴，組織作為第三方治理的主體，通過強化市場上食品銷售的信譽機制，通過質(zhì)量信號來實現(xiàn)淘汰劣質(zhì)食品的目的。這種組織食品質(zhì)量安全公眾參與能力，是一種主動的能力，其形成依然取決于政府對社會組織的培育程度，以及組織能夠形成的社會信譽秩序的程度。
綜上，本文首先從個人與組織組成的公眾概念入手，全面的分析了食品質(zhì)量安全公眾參與能力的內(nèi)涵，指出組織參與能力才是這個內(nèi)涵中的主體部分。其次本文分析了食品質(zhì)量安全公眾參與能力的三個構(gòu)成部分：能力主體、能力客體和能力環(huán)境。并在之前分析的基礎(chǔ)上，分別指出了個人食品質(zhì)量安全公眾參與能力的形成機制和個人食品質(zhì)量安全公眾參與能力的形成機制。
參考文獻：
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一、食品安全多元治理的重要性
食品安全問題不僅給人民的生命健康帶來了嚴重的威脅，而且在社會范圍內(nèi)造成了恐慌，引發(fā)了人們對政府或相關(guān)食品企業(yè)的信任危機，因此需要建立多元治理模式，發(fā)揮全社會的監(jiān)督力量，對于食品安全問題的解決具有重要的推動作用。食品安全多元化主體共同協(xié)調(diào)治理的目的不僅僅是為了維護正常的食品交易程序，保證食品供應(yīng)的安全，維護消費者的合法權(quán)益，更是為了更好維護社會穩(wěn)定。政府單方面對食品安全治理雖然具有強制力、威懾力等優(yōu)點，但是存在的弊端也是不可忽視的。發(fā)動企業(yè)、消費者和非政府組織積極有序地參與到食品安全規(guī)制中來已經(jīng)成為食品安全治理的必然趨勢。多元主體共同協(xié)調(diào)治理的模式是以我國的各級政府為主導(dǎo)，在發(fā)揮政府監(jiān)管的力度之外提倡多元規(guī)制主體之間的相互監(jiān)督和相互促進，分享公共權(quán)力，共同管理公共事務(wù)的過程，是一種調(diào)和不同利益主體之間矛盾、沖突，促成聯(lián)合行動的持續(xù)過程。由政府監(jiān)管轉(zhuǎn)向構(gòu)建多元主體治理新體系，從而達到全方位的監(jiān)管和治理過程。轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的政府單方面監(jiān)管模式，實現(xiàn)我國食品安全多元主體協(xié)同治理模式的創(chuàng)新。
二、多元主體治理面臨的挑戰(zhàn)
1.食品安全多元主體間發(fā)展不平衡
盡管實現(xiàn)多元主體的協(xié)同治理是化解目前食品安全治理問題的關(guān)鍵所在，但是在現(xiàn)有的體制框架內(nèi)實現(xiàn)各主體的協(xié)同與合作仍然存在著諸多挑戰(zhàn)。首先就是與食品安全問題相關(guān)的多元主體之間發(fā)展不平衡問題。雖然政府在食品安全治理的眾多責(zé)任主體中居于主導(dǎo)地位，但是僅僅依靠政府的單方面努力是無法解決當(dāng)前問題的。需要政府、企業(yè)、市場和社會多方面多個主體在共同的價值目標(biāo)導(dǎo)向下共享社會資源、共同協(xié)作才能實現(xiàn)。我國傳統(tǒng)的體制造成了政府強、社會弱的格局，致使政府在力量不斷擴張的同時，市場和社會等參與主體受到了極大的制約。政府利用多種手段嚴格控制其管理體制和資金來源，同時又削減和控制其他主體的財政支出，嚴重限制了非政府主體的發(fā)展，使其功能萎縮，無法實現(xiàn)治理主體功能。
2.多元主體間權(quán)責(zé)界定不清
我國食品安全治理中各個主體的權(quán)力界定不清、責(zé)任分配不夠到位，相互之間不能很好的制約，無法將每個主體具有的功能全方面發(fā)揮出來。對企業(yè)而言，權(quán)責(zé)界定不清，企業(yè)治理行為的動力不足，在其追求自身利潤最大化的心理作用之下，企業(yè)的社會責(zé)任就會面臨嚴重的確實狀態(tài)。對于行業(yè)協(xié)會、消費者協(xié)會和新聞媒體等社會主體而言，在權(quán)責(zé)不明的情況下都會出現(xiàn)對市場食品安全監(jiān)管無力的現(xiàn)象。這給食品安全多元主體協(xié)同治理帶來了嚴峻的挑戰(zhàn)。
3.多元主體治理缺乏社會基礎(chǔ)和組織基礎(chǔ)
傳統(tǒng)模式下，強有力的垂直控制、命令式的統(tǒng)治和管理是其主要特點，相對于傳統(tǒng)治理模式而言，現(xiàn)代的公共治理理論更多依靠的是存在于公民社會中的社會資本力量和政府、公民、企業(yè)以及社會組織之間的相互信任與積極合作的態(tài)度，從而讓理論走向?qū)嵺`。然而在治理過程中，這些要素也成為了資源共享、組織協(xié)調(diào)、有效溝通和伙伴關(guān)系形成的內(nèi)在社會基礎(chǔ)。但是目前我國的政府與公民之間的信任、合作程度均有待提高，同樣也致使多元主體協(xié)同治理的實現(xiàn)過程存在重重的障礙。
社會網(wǎng)絡(luò)組織體系是治理理論的重要組織基礎(chǔ)，能夠很好地將分散的力量匯聚到一起，從而使其發(fā)揮更大的效用。面對食品安全問題時，社會網(wǎng)絡(luò)組織體系能夠促使政府、市場和公民自治組織等治理主體圍繞著食品安全這一公共問題，通過協(xié)商、談判和妥協(xié)等集體選擇和集體行動來實現(xiàn)信息的互通和功能的協(xié)調(diào)。但是在目前，我國在食品安全治理中由于長期受到來自政府單方面監(jiān)督管理模式的影響，未能建立起網(wǎng)絡(luò)合作組織體系，從而沒有辦法將分散的力量更好匯聚起來，使得組織之間能夠?qū)崿F(xiàn)有效結(jié)合而發(fā)揮其最大的作用。
食品安全多元治理主體之間存在較大的協(xié)調(diào)難度，雖然在一些食品安全事件中，各類非營利組織、新聞媒體、企業(yè)以及公民都參與到了治理之中，但是各自的行為方式存在不同，其發(fā)揮的功能也不盡相同，甚至在價值追求上也存在著差異，致使治理過程中非常缺乏協(xié)調(diào)性，各自為政，甚至相互之間還有可能存在矛盾和沖突，這樣就更加為食品安全治理留下了空白和縫隙。
食品安全多元主體協(xié)調(diào)治理的重點就是研究透徹各主體的功能，并使其分別發(fā)揮好相應(yīng)的效用，達到最終的協(xié)調(diào)治理目標(biāo)。構(gòu)建一個企業(yè)自律、政府高效、第三方力量合作、社會大眾共同監(jiān)督的良好食品安全治理環(huán)境。
三、食品安全治理中的多元主體功能
食品安全治理的主體包括政府、消費者、企業(yè)、非政府的社會組織以及新聞媒體。
1.生產(chǎn)者應(yīng)是首先負責(zé)食品安全的主體
食品安全法中明文規(guī)定：食品安全生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)具有社會責(zé)任感和道德感，依法和依照標(biāo)準(zhǔn)從事生產(chǎn)銷售等經(jīng)營活動，保證食品安全并主動接受社會的監(jiān)督。同時國家也確立了相應(yīng)的制度從而保證食品安全生產(chǎn)者履行法定義務(wù)。
2.消費者是對食品安全具有天然需求的主體
是使用生產(chǎn)者生產(chǎn)出的產(chǎn)品并對其進行消耗進行生活消費的人。食物的消費又是消費者的最基本的消費。從法律上講，消費者是為了個人的目的購買或者使用和接受社會服務(wù)的社會成員。消費者是安全食品的直接受益者也是非安全食品的直接受害者。為了對消費者的利益進行保護，國家制定了《消費者權(quán)益保護法》對消費者的權(quán)益做出了明確的規(guī)定，規(guī)定消費者享有安全權(quán)、消費者享有知情權(quán)、消費者享有自主選擇權(quán)、消費者享受求償權(quán)、消費者享有結(jié)社權(quán)、消費者享有獲得有關(guān)知識權(quán)等。消費者是食品安全的直接受影響者，具有維護食品安全的根本動力。但是由于缺乏有效的利益表達機制和投訴回應(yīng)機制，使得對檢舉不法生產(chǎn)者的積極性不高，如果根據(jù)舉報內(nèi)容和事故的嚴重程度給予民眾一定的獎勵。將會極大地提高消費者參與監(jiān)督治理的積極性。作為食品安全問題的利益相關(guān)者和參與者，法律賦予這部分群體的權(quán)力使得在食品安全治理中，消費者聚集起來的能量是不可小視的。
3.政府是食品安全的掌舵手
廣義上的政府是指國家立法機關(guān)、行政機關(guān)和司法機關(guān)等公共機關(guān)的總和，代表著社會的公共權(quán)力，狹義上是指國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)。其實在生活中政府往往被看做一種為了實現(xiàn)有序統(tǒng)治，制定和實施公共決策的機關(guān)。政府的特點是以公共利益行為目標(biāo)，以公共領(lǐng)域為行為領(lǐng)域，機構(gòu)具有整體性，宗旨是為人民服務(wù)。我國的政府主要有四大經(jīng)濟職能：經(jīng)濟調(diào)節(jié)、公共服務(wù)、市場監(jiān)管和社會管理；社會公共服務(wù)職能，國家提供基礎(chǔ)公共五福，對社會管理職能加以完善，這類事務(wù)一般是指靠市場自身的自我調(diào)節(jié)無法完全解決的具有社會公共性事物。這些特點和性質(zhì)體現(xiàn)了政府在食品安全治理過程中的重要性和關(guān)鍵性，決定了政府在食品安全治理中的必要性。
4.非政府組織是對食品安全治理的具有巨大推動力的主體
非政府組織是獨立于政府之外，不以盈利為目的，由志愿者自愿組成的公益性社會團體。自主服務(wù)社會，為社會提供公共產(chǎn)品與服務(wù)。非政府組織的活動是團體性活動，它不是個人行為，相較于個人力量而言團體性活動更具有影響力，這種特點為其組織自身的發(fā)展以及為社會公眾做一些有益的活動奠定了基礎(chǔ)。非政府組織具有公益性、自治性的特點，在市場經(jīng)濟體制下，行業(yè)協(xié)會是同行企業(yè)的自律性和公益性組織，介于政府和企業(yè)之間，具有不可替代的作用，引導(dǎo)行業(yè)協(xié)會推進企業(yè)的誠信建設(shè)，從而協(xié)助行業(yè)協(xié)會組織和開展對企業(yè)進行食品法律法規(guī)培訓(xùn)的各項活動。不斷深入完善食品安全的相關(guān)工作，通過對相關(guān)數(shù)據(jù)進行分析和匯總，幫助政府在食品安全監(jiān)管工作中做出科學(xué)、合理的決策。能夠向政府反映和申訴意見，同時政府也需要一個組織能將自己的聲音傳達到企業(yè)中去。
我國目前的檢測機構(gòu)主要是隸屬于政府的技術(shù)服務(wù)、鑒別和驗證機構(gòu)，我國目前具有將近7000家食品相關(guān)檢驗檢測機構(gòu)，其中大部分都是隸屬于政府的衛(wèi)生、質(zhì)檢、農(nóng)業(yè)、食品藥品監(jiān)管和環(huán)保部門。這些機構(gòu)大都各自建設(shè)、資源分散、利用率低且區(qū)域差距比較明顯，存在基層技術(shù)力量薄弱和東西部地區(qū)差距較大等問題。民間的檢測機構(gòu)主要有不以盈利為目的的非政府組織和以盈利為目的的專業(yè)檢驗機構(gòu)，都在順利傳遞著有效的信息，降低監(jiān)管制度的均衡成本，而且減少了制度需求和制度供給平衡的周期和品徐，降低了制度均衡成本。隨著社會的不斷發(fā)展，第三方組織必將成為食品安全監(jiān)管與治理的重要組成部分。我國的社會第三方檢驗檢測機構(gòu)有一定的數(shù)量，但是沒有完全獨立的法律地位。應(yīng)充分發(fā)揮社會第三方檢驗檢測機構(gòu)的監(jiān)管作用要求切實提高第三方組織的法律地位，通過政策扶持第三方組織的發(fā)展，并且通過各項規(guī)定認可他們組織的成立，從而保證第三方組織檢驗檢測結(jié)果的權(quán)威性。
(一)問題食品的回收處理無法可依、無章可循，造成保質(zhì)期食品難保質(zhì)，問題食品不退市?！妒称钒踩?第28條第一款規(guī)定：禁止生產(chǎn)經(jīng)營用回收食品作為原料生產(chǎn)的食品，而將過期食品直接重新包裝后進行銷售，顯然也是被法律所禁止的。但到目前為止，我國沒有具體的法律法規(guī)明確規(guī)定過期食品、不合格食品該由誰通過何種方式進行銷毀處理，由誰來監(jiān)督和管理上述食品的回收處理，只有個別省份食品安全監(jiān)督管理機關(guān)出臺了有關(guān)食品回收銷毀建議性的文件，如2007年浙江省工商局制定了《流通領(lǐng)域食品銷售者經(jīng)營行為規(guī)范指引》，試圖引導(dǎo)經(jīng)銷商將不合格食品主動撤柜，將過期、不合格食品不退回供貨商就地進行銷毀。法律的不健全導(dǎo)致了各監(jiān)管部門對于問題食品處理銜接工作的不暢，影響了整體的監(jiān)管效果，同時導(dǎo)致了各監(jiān)管部門在問題食品處理的監(jiān)督責(zé)任面前的“推諉扯皮”。立法的欠缺致使監(jiān)管缺位，造成問題食品的回收銷毀成了無人監(jiān)管的問題，只能靠食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)自身的“嚴格自律”。
(二)工商部門的監(jiān)管措施、監(jiān)管力量不能全方位保障食品安全?！妒称钒踩ā返?條第二款規(guī)定了衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門分段管理食品安全的職責(zé)分工，因此工商部門有義務(wù)對產(chǎn)生于流通環(huán)節(jié)問題食品的處理進行監(jiān)督管理。但是目前工商部門對流通領(lǐng)域食品安全的監(jiān)管重點與方式主要依賴于對食品進貨查驗記錄制度的執(zhí)行，而對問題食品的退市行為的監(jiān)管比較薄弱。在對不合格食品清查過程中，一般要求經(jīng)營者下架封存，由經(jīng)營者退回生產(chǎn)廠家，而并不是現(xiàn)場監(jiān)督經(jīng)營者直接進行銷毀，對杜絕超過保質(zhì)期的食品再次流人市場的監(jiān)管更是心有余而力不足，為一些不法分子將食品作為原料進行再加工繼續(xù)銷售，或者直接更換食品包裝再次予以銷售的違法行為客觀上提供了可乘之機。
(三)問題食品回收處理模式存在嚴重漏洞。目前，問題食品的回收處理目前主要存在兩種形式：一種是由食品的銷售者退回生產(chǎn)企業(yè)，由生產(chǎn)企業(yè)自行銷毀處理。由于受利益的驅(qū)使，有些生產(chǎn)企業(yè)將回收的外觀上未發(fā)生明顯變質(zhì)的過期食品重新包裝，又繼續(xù)上市銷售，還有一部分生產(chǎn)企業(yè)將過期食品、不合格食品拿回車間后。用作原料進行重新加工、消毒、生產(chǎn)成新的食品后再上市銷售。這些產(chǎn)品經(jīng)過重新加工后，通過以抽檢為主的監(jiān)督檢查方式難以發(fā)現(xiàn)問題，對消費者的健康卻構(gòu)成了巨大的潛在威脅。另一種問題食品的處理形式是食品的銷售者直接處理，不退回生產(chǎn)企業(yè)，這在過期食品的處理方式中尤為常見。這也導(dǎo)致一些經(jīng)銷商抵制不了額外的經(jīng)濟利益的誘惑而把一些已過期食品的生產(chǎn)日期標(biāo)簽涂掉，重新打上生產(chǎn)日期進行銷售現(xiàn)象的發(fā)生。
二、問題食品對食品安全的影響程度
由于不合格食品的產(chǎn)生通常具有不可預(yù)見性、局部性，因此與過期食品比較，其數(shù)量要相對小得多，但是在特殊情況下，其對食品安全總體形勢的影響程度造成的危害是巨大的，“三聚氫胺”事件中產(chǎn)生的大量問題奶粉、鮮奶，若沒有科學(xué)完善的處理制度，必然會有大量的食品被用于食品生產(chǎn)加工后再次進入流通市場。
但是，過期食品對食品安全的影響程度在日常生活中則更為普遍，筆者經(jīng)過市場調(diào)查發(fā)現(xiàn)：現(xiàn)如今商品經(jīng)濟異常發(fā)達，食品行業(yè)競爭激烈，若非特殊情況下，食品脫銷的情況已經(jīng)一去不復(fù)返了，因此過期食品的產(chǎn)生是無法避免的，尤其是生意比較清淡的便利店、農(nóng)村地區(qū)規(guī)模比較小的食雜店和一般的嬰幼兒食品商店產(chǎn)生過期食品的情況更為普遍。而一般規(guī)模較大的超市、賣場，按照與供貨商的約定將進入滯銷期的食品在距離保質(zhì)期前一至兩個月時提前退回供貨商，直接抵扣貨款，或者按照約定采用打折促銷的手段對進入滯銷期的品牌食品進行促銷。筆者認為，上述提前退回的食品已經(jīng)進入滯銷期，再由供貨商組織銷售可行性不大，所以退回的食品與過期食品功用基本無異。對于整個食品市場而言，產(chǎn)生的過期食品的數(shù)量將是巨大的，如果不妥善處理，將對食品安全構(gòu)成極其嚴重的危害。
鑒于此，工商部門有必要在其職責(zé)范圍內(nèi)對問題食品不完善的處理方式進行相關(guān)的規(guī)制，以避免問題食品流人食品生產(chǎn)領(lǐng)域作為食品原料進行生產(chǎn)加工，為生產(chǎn)領(lǐng)域的生產(chǎn)商把好一定的原料關(guān)，進而保障流通領(lǐng)域食品安全，同時也可避免在流通領(lǐng)域直接由經(jīng)銷商更換包裝進行銷售的現(xiàn)象發(fā)生，全方位保障流通領(lǐng)域食品安全。
三、建立問題食品市場退出機制的建議
食品安全的監(jiān)管問題涉及到多個環(huán)節(jié)，多個監(jiān)督管理部門，因此，討論確保食品安全的制度設(shè)計也需要從食品安全全程監(jiān)管的角度出發(fā)，加強部門間的監(jiān)管制度的銜接配合，進一步進行監(jiān)管制度的創(chuàng)新。工商部門對問題食品市場退出機制的研究必然涉及到自身監(jiān)管領(lǐng)域外相關(guān)配套處理規(guī)定的實施。這也是問題食品市場退出機制建立的特點和難點，需要工商部門從維護人民群眾生命健康安全的高度出發(fā)，主動發(fā)揮建立問題食品市場退出機制的牽頭作用。
問題食品的逆向流動為不法食品生產(chǎn)廠商或經(jīng)銷商提供了違法行為的“原料”，若將這些問題食品在銷售地直接進行處理而杜絕問題食品的回流，則必然能從根本上對問題食品違法使用的現(xiàn)象進行遏制。因此建立一個由政府部門主導(dǎo)，以政府公信力為保障，并重點予以管理的“問題食品集中處理中心”，是對問題食品進行妥善處理的一種非常有效的方式，并在此基礎(chǔ)上進一步建立過期食品、不合格食品銷售地強制銷毀或處理的相關(guān)制度，建立和完善食品臺賬登記制度、預(yù)包裝食品標(biāo)簽標(biāo)識制度、食品流向信息通報制度，確?！皢栴}食品集中處理中心”的有序運行。
(一)建立問題食品固定地點強制處理制度。問題食品固定地點強制處理制度要求經(jīng)銷商直接在“問題食品處理中心”銷毀過期食品或不合格
食品，由“問題食品處理中心”開具證明，作為抵扣生產(chǎn)商或上級經(jīng)銷商貨款的依據(jù)，同時也必須建立一系列的科學(xué)制度來保證食品經(jīng)銷商與當(dāng)?shù)亍皢栴}食品集中處理中心”不坑害上級供貨商利益。建立“問題食品集中處理中心”，一是可以解決工商部門逐一單個監(jiān)督經(jīng)營者銷毀問題食品，尤其是大范圍內(nèi)不合格食品監(jiān)督銷毀處理時的行政資源不足問題，二是在食品生產(chǎn)廠商守法的前提下，也可以節(jié)省生產(chǎn)廠商建立焚燒設(shè)施或?qū)栴}食品加工成動物飼料的設(shè)施、設(shè)備的成本，讓企業(yè)將更多的資源用于企業(yè)食品生產(chǎn)經(jīng)營活動之中，同時降低企業(yè)對不合格食品處置方式不當(dāng)導(dǎo)致的多種法律風(fēng)險，如個別食品生產(chǎn)企業(yè)處理過期食品方式不妥，造成周邊群眾哄搶的行為。
(二)完善食品臺賬登記制度，使食品臺賬能充分發(fā)揮記錄食品來源，記錄問題食品流向的功能。即經(jīng)營者在購進一批食品時，必須以食品批次為基礎(chǔ)，記錄食品品名、規(guī)格、進貨數(shù)量(最好折合成最小銷售單位)、進貨日期、生產(chǎn)日期、保質(zhì)期、生產(chǎn)經(jīng)營者名稱及聯(lián)系方式、問題食品處理數(shù)量(包括向“問題食品集中處理中心”申報銷毀處理的數(shù)量和向上級供貨商在保質(zhì)期內(nèi)退貨的數(shù)量)。經(jīng)營者應(yīng)該確保在該批食品銷售完畢后，該批食品進貨數(shù)量等于銷售數(shù)量與食品處理數(shù)量之和。
中圖分類號：F762 文獻標(biāo)識碼：A DOI：10.11974/nyyjs.20150732015
近年來，社會經(jīng)濟發(fā)展迅速，但以廣西“毒白菜”、海南“毒豇豆”為代表的食品質(zhì)量問題時有發(fā)生。從現(xiàn)狀看，越來越多的學(xué)者開始重視食品問題，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題不僅影響公眾健康，還會影響國家對外貿(mào)易。有研究結(jié)果顯示，農(nóng)藥殘留、色素、食品添加劑、食品衛(wèi)生不合格、食品中含有雜質(zhì)等均是我國出口農(nóng)產(chǎn)品被退回的原因，農(nóng)產(chǎn)品退回不但會增加農(nóng)產(chǎn)品損失，還會喪失其它國家對我國農(nóng)產(chǎn)品的信任度。本研究將對提高糧食生產(chǎn)能力確保農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的幾個關(guān)鍵點進行探討，希望能對促進農(nóng)業(yè)健康發(fā)展具有積極的指導(dǎo)意義。
1 農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題
新的經(jīng)濟背景下，我國農(nóng)業(yè)面臨著諸多挑戰(zhàn)，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量問題也備受關(guān)注。食物必須無毒、無公害才算的上是安全食品，我國溫飽問題得到解決之后，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量問題也越來越突出。
1.1農(nóng)產(chǎn)品污染問題
長期以來，農(nóng)產(chǎn)品投入不合理，收獲不科學(xué)，市場監(jiān)督不善，農(nóng)產(chǎn)品餐桌污染現(xiàn)象比較嚴重。市場上流通有毒、有害物質(zhì)超標(biāo)的農(nóng)產(chǎn)品，可引發(fā)中毒事件，危害公眾健康。有學(xué)者指出，農(nóng)產(chǎn)品的化學(xué)投入數(shù)量較多，每年應(yīng)用的農(nóng)藥中，有30%的農(nóng)藥含有有機磷。有機磷農(nóng)藥對消費者健康影響重大，應(yīng)合理控制其應(yīng)用比例。現(xiàn)代醫(yī)學(xué)研究結(jié)果顯示，80%的癌癥是由環(huán)境因素引起的，在環(huán)境因素中，因有毒化學(xué)物質(zhì)造成的污染占8%，農(nóng)藥引起的食物污染可直接增加疾病發(fā)生率，目前，我國癌癥發(fā)病率、病死率日益增高，并出現(xiàn)了諸多怪病、奇病。
1.2化學(xué)添加劑濫用
食品添加劑的濫用可增加食品種植時間。為促使瓜果蔬菜早日上市，多數(shù)農(nóng)民不顧農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量濫用化學(xué)劑、激素、催生劑，以上舉動不但降低了農(nóng)產(chǎn)品的食用口感，還降低了食品的安全性。有研究顯示，每年衛(wèi)生部均會接受大量因農(nóng)藥污染引發(fā)的中毒報告。此外，近年來，人們生活水平不斷提高，人民群眾對農(nóng)產(chǎn)品安全性要求、營養(yǎng)性要求日益增高。目前，農(nóng)業(yè)有著集約化發(fā)展趨勢，集約化農(nóng)業(yè)環(huán)境下，一旦發(fā)生病蟲災(zāi)害，就會導(dǎo)致大片農(nóng)業(yè)面積受損。為應(yīng)付病蟲災(zāi)害，種植者必然會大面積施肥，大量應(yīng)用農(nóng)藥產(chǎn)品，而農(nóng)產(chǎn)品的大量應(yīng)用不但會增加種植者種植成本，還會降低農(nóng)產(chǎn)品安全性。
1.3食品污染
近年來，人們生活水平不斷提高，食品污染問題也愈演愈烈，燃燒煤中的氟，重金屬鉛、砷、農(nóng)藥等有害物質(zhì)污染可長期在機體體內(nèi)蓄積，嚴重時可引起急性中毒，影響機體生命健康。具體而言，鉛中毒可影響小兒智力發(fā)育；氟污染食物可導(dǎo)致氟骨癥；有機汞污染可引發(fā)肝、腎器臟損傷，增加胎兒畸形發(fā)生率。
2 提高糧食生產(chǎn)能力確保農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的控制關(guān)鍵點分析
2.1提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的關(guān)鍵控制點
2.1.1在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中不斷融入新技術(shù)
新的科技技術(shù)能提高農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)能力，農(nóng)產(chǎn)品抵御自然災(zāi)害的能力，提高農(nóng)產(chǎn)品市場占有率。政府應(yīng)加強地區(qū)科技建設(shè)，鼓勵農(nóng)民選用良種播種，合理控制農(nóng)產(chǎn)品栽培密度，做好農(nóng)作物保護工作，此外，政府還應(yīng)適當(dāng)進行資金投入加強農(nóng)產(chǎn)品科技建設(shè)，不斷引入高科技人才，對科技創(chuàng)新進行支持、鼓勵。農(nóng)戶應(yīng)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中不斷融入新技術(shù)，比如農(nóng)業(yè)航化作業(yè)技術(shù)、大農(nóng)業(yè)機械化栽培技術(shù)、抗寒良種繁育技術(shù)等，不斷推動農(nóng)業(yè)健康發(fā)展。
2.1.2 改造低產(chǎn)農(nóng)田
部分農(nóng)業(yè)生產(chǎn)地塊因低洼、干旱、交通不暢等因素容易發(fā)生病蟲災(zāi)害，致使農(nóng)作物不能健康成長，單產(chǎn)水平較低。為提高農(nóng)作物生產(chǎn)量，應(yīng)對低洼、干旱、交通不暢地塊進行改造，最大限度提高農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量。
2.2 確保農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的控制點
2.2.1 利用多種形式開展安全教育
若想保證農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，首先應(yīng)向農(nóng)產(chǎn)品種植者進行安全教育，提高農(nóng)產(chǎn)品安全意識。筆者認為，可借助電視媒體、村委會講座、農(nóng)產(chǎn)品安全生產(chǎn)傳單等形式開展安全教育，教育過程中應(yīng)注重應(yīng)用趣味性語言，并通過實例分析吸引公眾注意力，提高公眾認知水平。
2.2.2 制定農(nóng)產(chǎn)品安全生產(chǎn)的相關(guān)法規(guī)
為保證農(nóng)產(chǎn)品安全，促使我國農(nóng)業(yè)朝著高效、高質(zhì)量、國際化、可持續(xù)的方向發(fā)展，國家應(yīng)制定相關(guān)法規(guī)，并嚴格執(zhí)法，提高公眾對農(nóng)業(yè)安全生產(chǎn)法規(guī)的關(guān)注度，增強他們的法制觀念和意識。
2.2.3 健全農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量認證體系
行政主管部門應(yīng)為農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全工作做準(zhǔn)備，建立農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量專家評審體系、質(zhì)檢機構(gòu)安全認證體系、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全認證體系，為無公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品、有機食品進行認證，對知名農(nóng)產(chǎn)品進行管理，與此同時，適當(dāng)進行農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，加強安全監(jiān)測和管理。
3 結(jié)語
“民以食為天，食以安為先”，農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全與否，直接影響著公民的生命健康，為提高糧食生產(chǎn)能力，確保農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，本研究從進行農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新、改造低產(chǎn)農(nóng)田、健全農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量認證體系等方面提出了合理化建議，希望能夠促進我國農(nóng)業(yè)實現(xiàn)健康、可持續(xù)發(fā)展。
參考文獻
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孤獨會導(dǎo)致免疫力下降
美國俄亥俄州立大學(xué)的研究人員選定134名中年肥胖人士和144名乳腺癌幸存者作為研究對象，對他們進行血液檢測，并通過問卷測試評估其社會心理狀態(tài)。
研究人員表示，皰疹病毒潛伏在大多數(shù)人群中，一般并不致病，然而體內(nèi)潛伏的皰疹病毒一旦處于激活狀態(tài)，人體免疫系統(tǒng)產(chǎn)生的抗體也隨之增加。因此，他們通過檢測研究對象體內(nèi)的血液抗體含量，衡量免疫系統(tǒng)是否正常運行。
免疫系統(tǒng)反應(yīng)過度使抗體過高，一般會導(dǎo)致炎癥。研究人員發(fā)現(xiàn)，研究對象越孤單，體內(nèi)潛在的皰疹病毒越活躍，造成炎癥的蛋白質(zhì)含量也越高。這表明，孤獨感可能導(dǎo)致了人體免疫系統(tǒng)對抗體管理能力的降低，最終導(dǎo)致人體免疫力下降。
研究人員說，作為一種慢性的應(yīng)激原，孤獨感這種社會心理狀態(tài)持續(xù)時間越長，其引發(fā)的免疫系統(tǒng)反應(yīng)越難以控制。
睡前飲酒降低睡眠質(zhì)量
很多人都認為，睡前喝點小酒睡得更香。但英國研究人員的一份研究報告顯示，睡前飲酒可能會助人盡快入睡，但會降低睡眠質(zhì)量，甚至引發(fā)呼吸暫停。
英國倫敦睡眠中心的研究小組在分析100多項研究結(jié)果后得出結(jié)論，酒精能加快入睡的速度，使人進入深度睡眠，卻使人無法享受最舒服的睡眠形式。酒精會抑制呼吸，使不打鼾的人開始打鼾，打鼾的人在睡眠時呼吸暫停。專家提醒，如果不得不飲酒，最好在睡前一個半小時至兩個小時前飲，以便使酒精盡快代謝，減少酒精對睡眠質(zhì)量的影響。
三聚氰胺餐具可能會損傷嬰幼兒腎臟
美國一項研究報告稱，以三聚氰胺為原材料制造的餐具在高溫使用過程中，會釋放出該化學(xué)物質(zhì)，隨食物進入人體。有關(guān)研究人員選取了兩組健康成年男女為研究對象，分別讓他們用三聚氰胺碗和陶瓷碗食用流食。在進食后12小時內(nèi)，研究人員對他們的尿液樣本進行了化驗。結(jié)果顯示，使用三聚氰胺餐具的那組研究對象，其尿液中三聚氰胺平均含量約為另一組的6.4倍。
該項研究未評估三聚氰胺對人體健康的影響，從餐具中滲出的三聚氰胺是否對人體健康造成長期傷害尚無法證實。相關(guān)專家指出，嬰幼兒腎臟功能尚弱，因此長期低劑量攝入三聚氰胺極易損傷他們的腎功能。
三聚氰胺是一種有機化合物，廣泛應(yīng)用在涂料、塑料、醫(yī)藥、紡織等多個領(lǐng)域。由于產(chǎn)品抗冷耐熱能力良好、抗摔耐用、不易褪色，三聚氰胺成為仿瓷餐具的主要原材料。
研究人員表示，醫(yī)學(xué)界對三聚氰胺可能導(dǎo)致的長期生物學(xué)效應(yīng)還需持續(xù)研究。
感冒咳嗽癥狀痊愈需半個多月
美國一項最新研究顯示，患普通感冒出現(xiàn)的咳嗽癥狀通常需要半個多月的時間才能痊愈。研究人員建議，普通感冒患者應(yīng)該對自愈有信心，最好不要亂服抗生素。因為有證據(jù)表明，咳嗽時服用抗生素，并不能縮短病程的時間。
這項研究表明，咳嗽持續(xù)的時間比人們想象的要長。很多人因為對咳嗽的預(yù)計時間不足，而急于求醫(yī)，導(dǎo)致醫(yī)生讓患者服用很多不必要的抗生素，結(jié)果反而增強了細菌的抗藥性，對健康更加不利。數(shù)據(jù)顯示，2006年美國有一半的急性咳嗽患者被醫(yī)生建議服用抗生素，而實際上絕大多數(shù)呼吸道感染都是由病毒引起，抗生素并不能起到很大作用。
垃圾食品易致哮喘
英國最新一項研究發(fā)現(xiàn)，每周吃三次以上垃圾食品的兒童會出現(xiàn)更多哮喘、流鼻涕和皮膚瘙癢等嚴重過敏癥狀。
英國圣喬治醫(yī)學(xué)院的研究小組發(fā)現(xiàn)，在13～14歲的兒童中，每周吃漢堡、油炸薯條和比薩餅至少三次的，嚴重哮喘危險增加29%，在6～7歲的兒童中，嚴重哮喘發(fā)病率則增加27%。另外，吃太多快餐還會增加患濕疹和鼻炎的危險，比如流鼻涕或鼻塞、瘙癢及多淚等。
研究人員指出，這是因為垃圾食品中的鹽和脂肪容易誘發(fā)哮喘。而每周吃三次以上新鮮果蔬則能降低哮喘風(fēng)險。
飯后一小時運動降低心臟病風(fēng)險
一項最新研究結(jié)果顯示，即使吃了高脂肪食品，只要飯后進行運動，對身體的損害就不會太大。日本研究者發(fā)現(xiàn)，攝入高脂食物后一小時，進行散步和其他輕阻力訓(xùn)練，可以降低血液中的甘油三酯和脂肪水平。這類物質(zhì)通常會在吃了高脂肪食物后聚集于體內(nèi)，甘油三酯水平過高，會增加患心臟病的風(fēng)險。不僅如此，科學(xué)家還發(fā)現(xiàn)，飯后運動比餐前運動更能降低體內(nèi)的甘油三酯水平。
衛(wèi)生部新版《食品中污染物限量》
近日，衛(wèi)生部了新版《食品中污染物限量》，將于2013年6月1日正式施行。
一、引言
受制于傳統(tǒng)的政府和市場兩分法的影響，人們在考慮如何解決問題時，不是想到政府，就是想到市場，或者二者相互彌補，在食品安全領(lǐng)域也一樣。但是國內(nèi)外不斷發(fā)生的食品安全事故，一直在向我們敲響警鐘：僅僅依靠政府監(jiān)管和市場機制調(diào)節(jié)，已經(jīng)不能有效地解決食品安全所面臨的諸多問題。
二、食品安全領(lǐng)域的政府失靈與市場失靈
（一）為更好地保障食品安全，自2003年起，我國就食品安全監(jiān)管體制做出了四次重大調(diào)整：第一次是2003年，成立國家食品與藥品監(jiān)督管理局，改變了過去由衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、工商、商務(wù)等部門共同行使食品安全監(jiān)管職能的混亂格局；第二次是2004年采取的“分段監(jiān)管為主，品種監(jiān)管為輔”體制，進一步明確了各部門對食品安全監(jiān)管的職責(zé)；第三次是2008年國務(wù)院對涉及食品安全監(jiān)管的各部門進行新的“三定”方案：衛(wèi)生行政部門承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)職責(zé)，質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理和食品藥品監(jiān)督管理部門分別對食品生產(chǎn)、食品流通、餐飲服務(wù)活動實施監(jiān)督管理；第四次是2013年3月10日，國務(wù)院公布機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案，提出組建國家食品藥品監(jiān)督管理總局，將食品安全辦的職責(zé)、食品藥品監(jiān)管局的職責(zé)、質(zhì)檢總局的生產(chǎn)環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責(zé)、工商總局的流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責(zé)整合。經(jīng)過前三次調(diào)整，各監(jiān)管部門的職責(zé)得到了理順，但食品安全事故仍頻發(fā)，且有愈演愈烈之勢，這些都充分表明我國食品安全監(jiān)管領(lǐng)域的政府失靈。在這樣嚴峻的形勢下，第四次改革雖然對各職能部門進行整合，但食品安全監(jiān)管面臨的局面仍不容樂觀。
（二）做為食品提供者的生產(chǎn)企業(yè)和個人，本應(yīng)向社會提供質(zhì)量安全的食品。但是為了謀取不正當(dāng)?shù)睦麧?，從原材料生產(chǎn)到成品銷售的各個環(huán)節(jié)當(dāng)中，都有可能產(chǎn)生惡意生產(chǎn)經(jīng)營不合格食品的行為，而不法行為得不到有效地懲處，必然會侵害合法生產(chǎn)經(jīng)營者的利益，甚至?xí)霈F(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象。同時，由于消費者與食品提供者之間存在的信息不對稱，往往造成消費者在食品安全領(lǐng)域處于弱勢地位，在食品安全事故中成為受害者。在市場機制條件下，由于市場調(diào)節(jié)的滯后性和盲目性，不法行為得不到監(jiān)督和查處，消費者權(quán)益得不到保護，這便是市場失靈。
綜上所述，不斷發(fā)生的食品安全事故，表明我國食品安全監(jiān)管存在著政府與市場同時失靈的狀況。這就有必要尋找一條更為有效的治理途徑。
三、治理理論下的合作網(wǎng)絡(luò)途徑
合作網(wǎng)絡(luò)途徑指的是為了實現(xiàn)與增進公共利益，政府部門和非政府（私營部門、第三部門或公民個人）等眾多公共行動主體彼此合作，在相互依存的環(huán)境中分享公共權(quán)力，共同管理公共事務(wù)的方式。對政府部門而言，就是從統(tǒng)治到掌舵的變化；對非政府部門而言，就是從被動排斥到主動參與的變化。該途徑更強調(diào)多中心的公共行動者通過制度化的合作機制，可以相互調(diào)適目標(biāo)，共同解決沖突，增進彼此的利益。
將這一視角應(yīng)用到食品安全治理中，則可以這樣理解：在食品安全治理過程中，政府、食品生產(chǎn)者和第三部門通過某種制度化的合作機制，相互對話、協(xié)調(diào)、合作，對食品安全實施共同治理，從而保證消費者獲得他們期望的安全食品。政府在治理過程中起到了關(guān)鍵但不一定是支配性的作用，只有在市場自身及社會力量不能解決的食品安全事務(wù)（比如重大食品安全事故、食品安全立法等）上才能發(fā)揮作用。
四、對構(gòu)建食品安全治理新體制的意義
食品工業(yè)化與產(chǎn)業(yè)化的提高，使得一個完整的食品鏈涉及原料種植養(yǎng)殖、食品加工、流通和銷售、及終端的消費者，中間環(huán)節(jié)的日益增多和復(fù)雜化，加大了食品安全監(jiān)管的困難，加劇了食品安全事故發(fā)生的的可能性，使得食品安全難以得到保障。傳統(tǒng)的食品安全監(jiān)管體制更多強調(diào)的是政府在食品安全領(lǐng)域的責(zé)任，更多關(guān)注政府處理食品安全事件的能力，具有明顯的末端治理傾向。
而從合作網(wǎng)絡(luò)途徑的視角來看，問題的解決有賴于政府、食品提供者和第三部門在食品安全領(lǐng)域形成一種有效和良性的互動關(guān)系，建立一種新的治理體制。這一體制有如下特點：
（一）管理主體的廣泛性。與傳統(tǒng)監(jiān)管體制以政府為唯一管理主體不同，新的體制下政府部門、食品提供者、第三部門都可成為食品安全治理的主體。這個體制不僅吸納了與食品利益相關(guān)的各主體，更重要的是某種制度性的安排，為各主體創(chuàng)造一個和諧相處的環(huán)境，并通過開展有效溝通、友好協(xié)作，構(gòu)建一個開放、透明、合作的責(zé)任機制，共同對食品安全進行治理。
（二）管理手段的多樣性。管理主體的廣泛性，同時要求管理手段也要發(fā)生相應(yīng)的變化。傳統(tǒng)監(jiān)管體制下，主要依靠強制性的法律法規(guī)以及行政命令，而新體制則要求將傳統(tǒng)的強制性的法律法規(guī)以及行政命令、市場調(diào)節(jié)手段、第三部門的參與手段結(jié)合起來，這將一改傳統(tǒng)監(jiān)管體制下監(jiān)管力量不足的弱點，大大提升食品安全治理的能力。使食品安全治理從防止和處理食品安全事故這種“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的現(xiàn)狀，轉(zhuǎn)變到通過對整個食品產(chǎn)業(yè)鏈的治理，促進食品產(chǎn)業(yè)鏈的健康發(fā)展，從而達到保障食品安全的目的。
（三）管理策略的轉(zhuǎn)變。在傳統(tǒng)的監(jiān)管模式下，由于各主體間是相互分割且存在私利的（政府部門為了政績、市場為了經(jīng)濟利益），它們就有可能為了各自私利而犧牲掉食品安全目標(biāo)（例如2008年三鹿奶粉事件中，石家莊政府對三鹿集團的庇護、不法商人為獲取利潤，生產(chǎn)銷售假冒偽劣食品而置社會公眾生命健康于不顧）。在新的治理體制下，由于各主體所做的事都會對其他主體產(chǎn)生影響，所以在采取行政策略前都能考慮其他主體的選擇；同時各方間還有“相互監(jiān)督”的功能，任何一方在制約他方的同時也會受到制約。這就要求各主體要約束自己對不合理私利的追求，通過各種形式的合作，最終采取合作行動實現(xiàn)共同利益。
食品安全的治理，是一項長期而艱巨的任務(wù)，單獨的部門或個人都無法憑一己之力去做好。唯其如此，我們需要構(gòu)建一個食品安全合作網(wǎng)絡(luò)治理體制，把政府、市場、第三部門及個人都納入其中，各部門各主體間在承擔(dān)各自責(zé)任和義務(wù)的基礎(chǔ)上，良好溝通、互為補充、平等協(xié)作，最終實現(xiàn)食品安全的“善治”。
參考文獻：
摘要：近年來，屢治不絕的食品安全事件表明，傳統(tǒng)的單中心治理模式不能很好地解決食品安全問題。因此，借鑒全球治理改革中的一個成功經(jīng)驗——多中心理論，建立我國食品安全治理的多中心治理模式，對于食品安全治理是一個有益探索。
關(guān)鍵詞 ：食品安全治理；多中心模式；單中心治理模式；現(xiàn)實困境
中圖分類號：C939文獻標(biāo)識碼：A文章編號：1671—1580（2014）09—0137—02
食品安全已成為我國經(jīng)濟社會發(fā)展中一個亟待解決的問題，依靠傳統(tǒng)的單中心治理模式難以使其得到真正有效的解決，因此，多中心理論的成功經(jīng)驗可以提供一個更為合理的解決途徑，即多中心治理模式。
一、單中心治理模式的現(xiàn)實困境
（一）單一依靠政府的治理困境
國家，被霍布斯喻為“偉大的利維坦”，長期以來，為避免社會無序造成的動蕩與破壞，我們習(xí)慣依靠霍布斯的“利維坦”模式，由政府這一力量強大、無所不能的“單中心”來維護社會秩序，滿足公共需要。
在食品安全治理中，客觀來看，政府監(jiān)管作用是較為有力的，但頻頻發(fā)生的食品安全事件說明，有力未必一定有效。利維坦的力量確實強大無比，政府監(jiān)管對食品行業(yè)存在約束與規(guī)范作用，但是，利益的誘惑顯然強于政府的威懾，畢竟，“全能型”政府需要管理的事務(wù)太多了，強大的利維坦也有鞭長莫及之時，政府監(jiān)管稍有松懈，不法食品生產(chǎn)與經(jīng)營者便乘虛而入，政府這一單一食品安全防線便失靈了，食品安全事件也因此頻頻發(fā)生。
此外，從政府主觀行為來看，按照公共選擇理論的觀點，政府也存在主觀犯錯的可能。如果某些食品監(jiān)管領(lǐng)域存在利益的話，政府部門樂于涉足此類監(jiān)管，因為可以從中獲利，反之，那些無利可圖的食品監(jiān)管領(lǐng)域就會無人問津，成為監(jiān)管真空。再有，如果食品生產(chǎn)經(jīng)營者迎合政府部門的尋租行為，則監(jiān)管者與被監(jiān)管者結(jié)成利益同盟，這些情況都造成政府對食品安全的治理失靈，使得食品安全治理陷入屢治不絕的困境。
（二）單一依靠市場的治理困境
亞當(dāng)·斯密在《國富論》中對市場的作用做了全面總結(jié)和最具創(chuàng)意的概括——“看不見的手”，這一觀念也成為以后“市場萬能”論以及完全依靠市場的單中心治理的理論之源。市場經(jīng)濟蓬勃發(fā)展推動的社會進步證明了“看不見的手”的巨大力量，然而，市場交易的理性行為不總是帶來好的結(jié)果，它可能對第三方產(chǎn)生不利影響，這就是市場的“外部性”。除了外部性，市場的其他缺陷也在其發(fā)展中逐漸顯現(xiàn)。事實證明，市場失靈是存在的。
食品生產(chǎn)與經(jīng)營是一種最為普遍的市場行為，市場這只“看不見的手”對它的作用是顯而易見的。人們在市場機制調(diào)節(jié)下進行食品生產(chǎn)經(jīng)營與消費，作為“理性經(jīng)濟人”的食品生產(chǎn)經(jīng)營者為了實現(xiàn)利潤最大化，可能選擇承受巨大的道德風(fēng)險乃至于法律風(fēng)險來降低成本，“問題食品”無疑就成了少數(shù)食品生產(chǎn)經(jīng)營者的最優(yōu)選擇，因此，如果完全依靠市場這一單中心模式來調(diào)節(jié)食品生產(chǎn)經(jīng)營，將會使得食品生產(chǎn)經(jīng)營陷入類似于“集體行動的邏輯”的困境——個體的理性選擇導(dǎo)致了公共利益的損壞。
二、多中心治理模式的理論內(nèi)涵
治理意義上的“多中心”一詞是在邁克爾·博蘭尼的《管理社會事務(wù)的可能性》、《利潤與多中心性》等論文中最先被闡述的，［1］作為一門治理理論則是美國學(xué)者埃莉諾·奧斯特羅姆教授在20世紀(jì)90年代初逐漸創(chuàng)建的?！啊嘀行摹馕吨性S多在形式上相互獨立的決策中心……它們在競爭性關(guān)系中相互重視對方的存在，相互簽訂各種各樣的合約，并從事合作性的活動，或者利用核心機制來解決沖突”。［2］
治理實踐證明了單一依靠政府或者市場的單中心模式來尋求公共事物的解決之道都存在缺陷，兩者都可能“失靈”。因此，埃莉諾·奧斯特羅姆教授提出另外一種可供選擇的解決方案——自主組織和自主治理，即多中心理論所強調(diào)的治理的自主性。埃莉諾·奧斯特羅姆教授通過對正反兩方面的案例研究發(fā)現(xiàn)，制度設(shè)計者在自主治理過程中能夠“發(fā)現(xiàn)”制度設(shè)計的基本原則，借此隨時根據(jù)環(huán)境的變化調(diào)整他們的規(guī)則，從而使得自主治理制度能夠具有很強的適用性與長期性。因此，按照多中心理論的觀點，在公共事物的治理過程中，應(yīng)該發(fā)揮自主治理的作用，這也是可以有效避免政府與市場缺陷的途徑。當(dāng)然，自主治理并不是否認政府與市場的作用，從“多中心”的理論內(nèi)涵來看，應(yīng)該充分發(fā)揮多個治理主體的作用，在此過程中，各治理主體的作用與地位也各有區(qū)別，政府起著主導(dǎo)作用，要從總體上領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)各治理主體的治理行為，為其他治理主體營造一個良好的治理環(huán)境，同時，接受其他治理主體的監(jiān)督，形成一個政府主導(dǎo)下的多中心治理模式。
三、多中心治理模式的實踐建議
（一）完善政府在食品安全治理中的主導(dǎo)作用
首先，要明確政府治理職能。這就要求整合政府現(xiàn)有的食品安全治理職能，避免出現(xiàn)“九龍治水”的局面，政府部門的多頭治理只會為“尋租”行為與“逃避責(zé)任”提供機會，因此，在政府職能改革過程中，應(yīng)該加強統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理，集中治理權(quán)力。其次，要提高政府治理能力。為此，要培養(yǎng)一支廉潔高效的食品安全監(jiān)管隊伍，加強食品監(jiān)管部門的法律與道德修養(yǎng)，提高食品安全監(jiān)管部門的治理素質(zhì)與能力。最后，要建立政府部門的食品安全責(zé)任機制，強化政府在食品安全治理中的主導(dǎo)作用。應(yīng)對現(xiàn)行責(zé)任機制進行完善，建立科學(xué)合理的責(zé)任機制，加大行政問責(zé)力度，嚴懲失職瀆職行為，確保責(zé)任追究到位，從而強化政府部門的主導(dǎo)作用。
除了提高政府自身監(jiān)管能力外，還應(yīng)完善政府在多中心治理模式中的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)作用。一方面，要提高政府部門的綜合協(xié)調(diào)能力，加強政府對治理全局的領(lǐng)導(dǎo)作用；另一方面，政府要與其他治理主體相互配合，發(fā)揮多中心治理的整理效應(yīng)。
（二）優(yōu)化市場在食品安全治理中的調(diào)節(jié)作用
首先，要深化市場化改革，發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用。為此，應(yīng)該進一步完善市場秩序，培育和健全市場體系，營造市場機制充分發(fā)揮作用的市場環(huán)境，由市場來淘汰生產(chǎn)“問題食品”的企業(yè)。其次，重點要建立公平競爭的規(guī)范化市場，堅決反對食品行業(yè)的不正當(dāng)競爭，逐漸消除食品市場的外部性影響。另外，通過市場化的作用，建立專門的與食品安全相關(guān)的企業(yè)，比如，在法律允許范圍內(nèi)的營利性監(jiān)督企業(yè)?？傊?，通過發(fā)揮市場化的食品安全治理作用，有利于市場機制的充分發(fā)揮。
（三）加強食品安全的自主治理
1.發(fā)揮食品行業(yè)協(xié)會的自主監(jiān)管作用
食品行業(yè)協(xié)會是由食品行業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營者自愿組成的、為維護會員共同利益承擔(dān)相應(yīng)社會責(zé)任、按照行業(yè)章程開展活動的自治組織，在食品安全治理中有著重要作用。它們具有強大的信息優(yōu)勢，能夠發(fā)揮行業(yè)內(nèi)部互相監(jiān)督的功能。另外，自主制定的“行規(guī)”具有較強的約束與制裁功能。因此，對于眾多分散的食品生產(chǎn)經(jīng)營者而言，如果能夠充分發(fā)揮食品行業(yè)協(xié)會自主治理作用，可以大大降低政府監(jiān)督成本，提高整體監(jiān)管效果。此外，食品行業(yè)協(xié)會可以促進本行業(yè)健康發(fā)展，使食品安全從生產(chǎn)源頭得到保障。
2.發(fā)揮其他社會組織的社會監(jiān)管作用
社會監(jiān)管力量主要以非營利的第三部門為主，即公益性志愿者組織，它們的組織目標(biāo)就是為了維護食品安全。此類公益組織由各個階層的社會成員組成，作為食品消費者的自主治理主體，他們是與食品安全聯(lián)系最緊、距離最近的直接相關(guān)者，是各類食品信息的最先反饋者，大多時候他們是食品問題的最先覺察者，他們對食品安全最為關(guān)心，因此，支持和引導(dǎo)廣大志愿者團體參與到食品安全監(jiān)管中來，能夠在最大程度上彌補單中心治理模式的不足。
［
參考文獻］
［1］（英）邁克爾·博蘭尼著.自由的邏輯［M］.長春：吉林人民出版社，2002.
［2］（美）奧斯特羅姆，帕克斯，惠特克著.公共服務(wù)的制度建構(gòu)［M］.上海：上海三聯(lián)書店，2000.
作者簡介：黃秋娜（1980―），女，河南禹州人，南陽師范學(xué)院法學(xué)院講師，重慶大學(xué)法學(xué)院博士研究生，研究方向為經(jīng)濟法。
食品安全是現(xiàn)代社會必須正視的重大民生問題。針對食品安全的嚴峻形勢，我國《食品安全法》在出臺六年之后經(jīng)過重新修訂確立了“食品安全工作實行預(yù)防為主、風(fēng)險管理、全程控制、社會共治”的基本原則。其中，“社會共治”是政府權(quán)威監(jiān)管之下促進社會組織、經(jīng)營者、消費者參與食品安全治理的合作治理模式，它強調(diào)社會力量的重要性，重視社會的自我管制能力，將社會自我管制與政府治理同等看待。社會組織與單個的、孤立的經(jīng)營者和消費者相比，具有組織性、非營利性、民主性、自律性、互益性與公約性等特征，組織成員通過制定并遵守組織規(guī)章的方式，互相監(jiān)督，自我約束；組織活動的宗旨和目標(biāo)是為了增進全體成員的利益。[1]社會組織為分散的、原子化的個體提供了自我組織的空間，依靠組織的協(xié)調(diào)能夠更有效地實現(xiàn)群體目標(biāo)及個體利益。社會組織介于政府與市場主體之間，天然地具有連接政府與市場主體并為政府干預(yù)市場服務(wù)和監(jiān)督約束市場主體的功能，是促進社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)。食品領(lǐng)域的社會組織主要有兩類，即食品企業(yè)類社會組織和食品類消費者保護組織，這兩類社會組織不具有營利及政治功能。我們知道，食品企業(yè)類社會組織主要以食品行業(yè)協(xié)會的形式出現(xiàn)，其成員是從事食品生產(chǎn)與經(jīng)營的企業(yè)，目標(biāo)是在遵守法律法規(guī)的基礎(chǔ)上保障行業(yè)及成員的利益，組織內(nèi)有行規(guī)約束，亦建立了相應(yīng)的獎懲機制，有能力提供食品安全信息和技術(shù)服務(wù)，組織成員之間互相監(jiān)督，共同維護行業(yè)的良好聲譽。食品類消費者保護組織以作為消費者的自然人為組織成員，目標(biāo)是為消費者提供食品安全信息，宣傳、普及食品安全知識，抵制不安全食品，維護消費者在食品消費中的合法權(quán)益。就我國目前而言，這兩類社會組織無論在數(shù)量上還是在質(zhì)量上都差強人意，因此，如何從法律制度的角度促進這兩類組織的發(fā)展，不僅關(guān)乎《食品安全法》中社會共治原則的實現(xiàn)，也關(guān)乎我國食品安全治理的成效。
一、社會組織參與食品安全風(fēng)險
治理的必要性
食品屬于信息經(jīng)濟學(xué)上較為典型的信任品，消費者在食用之前無法判斷相應(yīng)食品的真實信息，在食用之后往往僅能獲得食品口感方面的信息，而對于與食品安全有關(guān)的信息如添加劑的用量、營養(yǎng)成分、農(nóng)藥殘留等信息則無從知曉。經(jīng)營者在利潤與市場份額的目標(biāo)之下基本上沒有動力提供完整的食品安全信息。因此，食品市場存在著嚴重的信息不對稱現(xiàn)象，由此也導(dǎo)致消費層面的逆向選擇問題普遍存在。這不僅損害了誠信守法的經(jīng)營者的利益，更損害了既存消費者及潛在消費者的利益。而我國的消費者并未形成真正自治性、專業(yè)性的社會組織來維護消費者群體的利益，消費者常見的維權(quán)方式是向消費者協(xié)會或者工商行政管理部門投訴，分散于各地的“職業(yè)打假人”亦是在維權(quán)與牟利的中間地帶艱難游走，因而“打假”的公益性難以實現(xiàn)。加之我國食品產(chǎn)業(yè)鏈涉及面廣，食品類企業(yè)眾多，小作坊式的企業(yè)遍布各地，也使得政府主導(dǎo)的監(jiān)管模式存在諸多問題。在《食品安全法》修訂之前，我國一直沿用多頭、分段或監(jiān)管的模式將食品生產(chǎn)、流通、消費環(huán)節(jié)的監(jiān)管權(quán)力分配給幾個部門分別實施，期望通過分段式監(jiān)管模式保障從農(nóng)田到餐桌各個環(huán)節(jié)的食品安全。事實上，多頭監(jiān)管的結(jié)果是各部門之間權(quán)力邊界無法厘清，監(jiān)管重疊和監(jiān)管缺位并存，政出多門、執(zhí)法通道不暢等現(xiàn)象依然存在。一旦出現(xiàn)食品安全風(fēng)險或事故，因為沒有一個監(jiān)管部門對最終結(jié)果負責(zé)，所以很難追究監(jiān)管責(zé)任，也會由此導(dǎo)致監(jiān)管活動重復(fù)、法律難以實施、監(jiān)管活動缺乏一致性及監(jiān)管盲區(qū)等問題。[2]還會引發(fā)公眾對政府食品安全治理能力的不信任。
修訂后的《食品安全法》將食品生產(chǎn)、經(jīng)營環(huán)節(jié)的監(jiān)管權(quán)統(tǒng)一歸入食品藥品監(jiān)督管理局，形式上打破了多頭監(jiān)管的模式，使監(jiān)管機構(gòu)能夠獨立承擔(dān)責(zé)任，從而強化監(jiān)管機構(gòu)的責(zé)任意識，防止監(jiān)管責(zé)任外泄，弱化監(jiān)管機構(gòu)對其他部門的依賴性，克服多頭監(jiān)管體制下的監(jiān)管機構(gòu)之間互相推諉責(zé)任的問題。[3]這為食品安全治理責(zé)任主體的確定奠定了基礎(chǔ)，但是統(tǒng)一監(jiān)管只是明確了監(jiān)管主體查處違法行為的職責(zé)，若沒有較好的制度規(guī)制監(jiān)管主體的不作為，監(jiān)管仍會失靈，違法行為仍可能存在。因此，有效的行政問責(zé)制度是促使政府對食品安全違法行為追責(zé)的利器，而且問責(zé)的主體、范圍、方式等都會影響問責(zé)的效果。在實踐中，食品安全問責(zé)都由上級行政機關(guān)啟動，缺乏強有力的橫向問責(zé)機制。而一般針對引起廣泛影響事件的問責(zé)，其方式主要是以職務(wù)、職級為主的行政問責(zé)。由于信息不對稱的問題在問責(zé)主體與被追責(zé)主體之間普遍存在，有的地方甚至用虛假處分的方式蒙騙公眾。一些地方政府基于保護地方利益的需要，存在操控食品安全信息、虛報食品檢測合格率、“運動式執(zhí)法”甚至虛假打擊等問題，如在三鹿奶粉事件中，地方政府先隱瞞信息、壓低事態(tài)，而后在中央政府介入調(diào)查前，以各種理由拒絕檢測等。[4]因此，政府雖然是食品安全風(fēng)險監(jiān)管的重要主體，但囿于政府自身的利益，其在食品安全風(fēng)險治理方面的能力及動力均存在問題。
面對地方政府對食品安全監(jiān)管不力及消費者個體維權(quán)乏力等問題，社會自我組織與自我管制即成為必然選擇。社會組織將分散的、原子式的個體組織起來，協(xié)調(diào)個體之間的差異與分歧，使個體能夠達成一致以更好地實現(xiàn)群體目標(biāo)與個體利益。食品企業(yè)類社會組織可以通過較高的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)使組織成員區(qū)別于非成員，并通過嚴格的會員準(zhǔn)入規(guī)則保持組織成員的純度及組織的封閉性，通過組織對成員的監(jiān)督、獎懲及成員之間的相互監(jiān)督實現(xiàn)組織內(nèi)部的自治與均衡，以維護組織成員良好的市場聲譽。食品類消費者保護組織打破了個體消費者在經(jīng)濟、信息及結(jié)構(gòu)方面的弱質(zhì)性，使其能夠參與食品生產(chǎn)、流通各個環(huán)節(jié)的活動，獲得更多更具體的食品安全信息，在與經(jīng)營者的博弈中處于更有利的地位，在一定程度上緩解了逆向選擇的矛盾。這兩類組織都在一定程度上充當(dāng)了政府與食品經(jīng)營者、食品經(jīng)營者與消費者個體之間的溝通者和中介者，克服了單一政府監(jiān)管模式的不足，弱化了食品作為信任品的特性，對食品安全風(fēng)險治理具有重要意義。
（三）完善食品安全卡特爾豁免制度
現(xiàn)代社會的發(fā)展正面臨著各種各樣的風(fēng)險，政府雖然具有防范風(fēng)險的責(zé)任與能力，卻無法應(yīng)對所有的風(fēng)險。若能激發(fā)私人主體的自律性行為規(guī)制風(fēng)險，則風(fēng)險發(fā)生的概率就會相應(yīng)地降低。從私人主體的角度來看，自我規(guī)制風(fēng)險能獲得良好聲譽，贏得公眾信任，間接獲取可觀收益。若私人主體能自我定制較高的質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)，在聲譽及收益激勵下，遵從標(biāo)準(zhǔn)的成本亦會隨之降低，規(guī)制效率將會提高。具體到食品安全風(fēng)險治理，經(jīng)營者作為食品生產(chǎn)與流通過程的控制者直接決定著食品安全的程度，其自覺遵從食品安全制度是國家食品安全規(guī)制的理想目標(biāo)。因為食品安全風(fēng)險治理不僅取決于政府是否制定了足夠嚴厲的食品安全制度，還取決于食品經(jīng)營者的行為能否產(chǎn)生制度所期待的結(jié)果。食品安全規(guī)制必須通過食品經(jīng)營者行為的改變才能發(fā)揮作用，食品安全規(guī)制的實效更多地依賴食品經(jīng)營者的預(yù)期及由預(yù)期所支配的行為選擇。究其原因，制度固然能夠規(guī)制行為，但制度所規(guī)制的對象并非完全被動，規(guī)制對象的制度規(guī)避行為及其與政府的“共謀”就可能使制度的實效大打折扣。因此，對食品安全規(guī)制的主體――食品經(jīng)營者的地位及利益必須給予充分肯定，應(yīng)將食品安全規(guī)制視為政府與食品經(jīng)營者共同參與、投入與產(chǎn)出的動態(tài)互動過程，而不是監(jiān)管與被監(jiān)管的簡單對立。對食品企業(yè)類社會組織而言，其成員具有共同的利益驅(qū)動，在聲譽機制的作用下趨于維護群體的利益。在實踐中出現(xiàn)的“中國奶粉愛心誠信聯(lián)盟”“甘肅乳企誠信聯(lián)盟”等都是經(jīng)營者為了共同的聲譽利益而結(jié)成的同盟。這些同盟在一些方面有限制成員間競爭之嫌，但在食品質(zhì)量方面卻提升了消費者的信任度，間接保障了食品安全。因此，以提升食品質(zhì)量安全、以排斥不誠信經(jīng)營者為目的而結(jié)成的聯(lián)合或聯(lián)盟，被學(xué)者稱為“食品安全卡特爾”。[8]食品安全卡特爾可以由食品企業(yè)類社會組織提倡形成，也可以通過簽訂聯(lián)合或聯(lián)盟協(xié)議的形式形成。無論以何種方式成立食品安全卡特爾，都可以加強食品經(jīng)營者自律，推動食品經(jīng)營者的正向淘汰，培育健康、安全的食品市場。但食品安全卡特爾在形式上符合我國《反壟斷法》所規(guī)定的橫向壟斷協(xié)議的特征，因此，必須獲得我國《反壟斷法》的豁免才具有存在的正當(dāng)性。食品安全卡特爾豁免的根據(jù)在于其提高了企業(yè)的競爭力，或者促進了食品加工技術(shù)的發(fā)展，或者提升了食品安全質(zhì)量，是通過經(jīng)營者自治的方式在內(nèi)部成員之間進行信息披露與相互監(jiān)督，使食品安全卡特爾成員能夠分享食品安全技術(shù)，提高各自的競爭力，提升食品安全卡特爾整體的信譽。我國《反壟斷法》的宗旨決不是單一的維護競爭秩序，企業(yè)的信譽、產(chǎn)品質(zhì)量，如果因為合謀而獲得了提升，那么，我國《反壟斷法》不應(yīng)絕對禁止。在我國《反壟斷法》中完善食品安全卡特爾豁免制度，使食品安全卡特爾能夠自覺提升食品安全質(zhì)量，這是食品安全社會共治應(yīng)有的結(jié)果。
中圖分類號：F325.2；X56 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1673-1573（2012）04-0084-02
一、引言
近年來，伴隨著國內(nèi)外重大食品事件的不斷曝光，處于食品安全“矛盾凸顯期和風(fēng)險高發(fā)期”下的人們談“食”色變，甚至感嘆“我們還能吃什么”、“誰來為我們的嘴巴站崗放哨”。食品安全治理是一個牽涉多主體、多部門、多環(huán)節(jié)、多因素的開放的復(fù)雜系統(tǒng)，其復(fù)雜性主要體現(xiàn)在環(huán)境的復(fù)雜性、主體的復(fù)雜性及過程的復(fù)雜性。從復(fù)雜系統(tǒng)視角研究食品安全治理問題，有助于提高監(jiān)管效率和治理效果。
二、食品安全治理的復(fù)雜性分析
食品安全的治理并非是簡單的、線性的，而是交錯的、非線性的復(fù)雜系統(tǒng)，它具備以下復(fù)雜性特征：
（一）環(huán)境的復(fù)雜性
新時期，影響食品安全的因素是紛繁復(fù)雜的，隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，許多新材料、新資源的不斷呈現(xiàn)在一定程度上促使了新污染物的出現(xiàn)，如微生物污染、光污染、化學(xué)污染等，此外，食品生產(chǎn)者在對利潤無止境的追逐中，以農(nóng)藥殘留、重金屬超標(biāo)、使用非法添加劑等諸多“杰作”編導(dǎo)了一系列食品安全事件。目前，中國食品工業(yè)正處在持續(xù)快速發(fā)展時期，據(jù)統(tǒng)計，截至2010年全國共有食品生產(chǎn)加工企業(yè)44.8萬家，其中80%都是10人以下的小企業(yè)，生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模偏小、高度分散、數(shù)量龐大，給食品安全監(jiān)管帶來了很大的困擾，由于多數(shù)市場準(zhǔn)入門檻低，致使許多生產(chǎn)工藝和設(shè)備落后，技術(shù)水平較低，檢驗手段老舊，法律意識薄弱的小作坊、小攤販、小餐飲游走在食品安全生產(chǎn)的邊緣，大量游離于監(jiān)管之外的黑作坊更是成為了制假販假的集散地。食品安全信息不對稱造成的市場失靈，嚴重擾亂了市場秩序，損害了消費者的合法權(quán)益。
盡管政府高度重視食品安全，并在實踐中不斷推進食品安全的政府治理機制建設(shè)，但由于小作坊生產(chǎn)和銷售的分散性、退出成本的低廉性及安全責(zé)任的弱追溯性，使得多項懲罰性措施很難對黑作坊主的機會主義行為產(chǎn)生足夠的威懾作用。由此觀之，食品安全治理中不同程度的存在政府機制失靈與市場機制失靈，引致監(jiān)管模糊和真空地帶，給不法分子帶來可乘之機，“政府失靈找市場，市場失靈找政府”的方法在此失效，使得“十個部門管不好一頭豬”、“上百人管不好一桌菜”的鬧劇重復(fù)上演。
（二）主體的復(fù)雜性
安全食品屬于準(zhǔn)公共物品，食品安全治理是多元主體共同參與的協(xié)同治理，各主體之間并非簡單的層級關(guān)系，而是相互交錯的復(fù)雜性網(wǎng)絡(luò)。食品安全在理念上和實踐中一直與社會公共利益密切相連，故對其治理離不開政府、市場和第三部門的良性互動，力求在其作用邊界范圍內(nèi)形成動態(tài)均衡。當(dāng)今食品工業(yè)化和市場化的程度逐步提高，食品供應(yīng)鏈不斷延長，參與食品生產(chǎn)經(jīng)營的主體逐漸增加，食品從原材料供應(yīng)到最終消費的中間環(huán)節(jié)日益復(fù)雜化，在此過程中，食品安全涉及的多個利益相關(guān)方都會因各自的局限性而難以獨撐食品安全治理的大局。
從法治角度來看，有何種權(quán)力就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種責(zé)任，否則，該權(quán)力就不具有合法性。政府擁有強有力的組織機構(gòu)、規(guī)范的制度及得力的工具，就有責(zé)任亦有能力承擔(dān)起食品安全監(jiān)管的重任?，F(xiàn)實生活中，政府確實在建立和完善法律制度體系，加大對食品安全監(jiān)管的經(jīng)濟投入，促進食品安全信息共享，強化食品安全教育等方面發(fā)揮著重要作用，但政府監(jiān)管不是萬能的，其監(jiān)管活動達不到“一夫當(dāng)關(guān)，萬夫莫開”的理想效果，在每次食品安全事件背后都能看見食品監(jiān)管盲區(qū)的影子，所以說，政府監(jiān)管需要作為捍衛(wèi)食品安全的主導(dǎo)力量，帶動多方治理并肩作戰(zhàn)。
食品生產(chǎn)者是食品安全的首要責(zé)任主體，負有參與食品安全治理的責(zé)任和義務(wù)。埃莉諾·奧斯特羅姆曾指出：人類社會大量的公共事務(wù)在事實上并不是依賴國家也不是通過市場來解決，人們的自主組織和自主治理是更為有效地解決公共事務(wù)的制度安排。[1]在政府和市場監(jiān)管下的非真空和真空地帶，如何使食品生產(chǎn)者秉持“質(zhì)量是產(chǎn)品的生命”理念，走上食品安全自主治理的道路，是解決食品安全治理的關(guān)鍵。
20世紀(jì)70年代的公共理論認為，應(yīng)當(dāng)擺脫政府與市場的狹隘單一理性，以建立政府、市場、公民社會三者相互依賴與多元合作的公共事務(wù)治理模式[2]，食品安全領(lǐng)域的第三部門多由食品企業(yè)、消費者和各類志愿、興趣組織等構(gòu)成，它們利用自身的優(yōu)勢有效深入民間，凝聚各種社會資源，整合各階層的利益要求，形成“壓力集團”對政府監(jiān)管和食品生產(chǎn)加工行為進行監(jiān)督，然而很多時候政府對職能權(quán)力緊握不放，使得第三部門在監(jiān)管中面臨名不正言不順的尷尬境地，監(jiān)管活動舉步維艱。
（三）過程的復(fù)雜性
安全食品的生產(chǎn)和銷售是一項綜合性極強的復(fù)雜系統(tǒng)工程，其過程涉及到農(nóng)業(yè)、環(huán)保、商務(wù)、質(zhì)檢、工商等多門技術(shù)學(xué)科和管理。2004年9月，國務(wù)院在《關(guān)于進一步加強食品安全工作的決定》中提出，按照一個監(jiān)管環(huán)節(jié)由一個部門監(jiān)管的原則，采取“分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔”的多部門綜合監(jiān)管方式。農(nóng)業(yè)部門負責(zé)初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管；質(zhì)檢部門負責(zé)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管；工商部門負責(zé)食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管；衛(wèi)生部門負責(zé)餐飲業(yè)、食堂等消費環(huán)節(jié)的監(jiān)管；食品藥品監(jiān)管部門負責(zé)食品安全的綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)和依法組織查處重大事故。
我國在食品安全領(lǐng)域?qū)嵭械姆蛛A段監(jiān)管模式，在整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序中取得了顯著成效，但由于忽略了各環(huán)節(jié)的自然關(guān)系，以孤立的眼光割裂食品鏈，引起監(jiān)管盲區(qū)和監(jiān)管重疊，從而弱化了整體監(jiān)管效果，這一看似嚴密的履職架構(gòu)由于無縫銜接困難，使得最終產(chǎn)品的安全性很難交出一份令人滿意的答卷。
三、應(yīng)用復(fù)雜系統(tǒng)理論，提高食品安全治理效果
食品安全治理是一個動態(tài)的、非線性的復(fù)雜系統(tǒng)，其自身的復(fù)雜性加大了治理的難度，基于系統(tǒng)論視角，我們可以利用復(fù)雜系統(tǒng)理論指導(dǎo)實踐，進一步探尋治理的良方。
（一）形成復(fù)雜性思維，把食品安全監(jiān)管看成一個復(fù)雜系統(tǒng)
思維形成觀念，觀念決定行動。食品安全監(jiān)管應(yīng)當(dāng)在科學(xué)的思維方式下有序展開。傳統(tǒng)管理思維在泰勒“科學(xué)管理”范式和牛頓理論的影響下，認為管理對象是一種線性的、機械的、包含簡單因果關(guān)系及可預(yù)測的組織系統(tǒng)，而實際上監(jiān)管系統(tǒng)是在多種因素、多種聯(lián)系、多種結(jié)構(gòu)、多種功能的交互下發(fā)揮功效，整個管理活動充滿了高度的復(fù)雜性和不確定性，因此我們要把食品安全監(jiān)管看作一個復(fù)雜的大系統(tǒng)，把注意力轉(zhuǎn)向事物的非平衡性、無序性、不規(guī)則性及不確定性，在治理目的上強調(diào)創(chuàng)新與發(fā)展，在治理結(jié)構(gòu)上選用蛛網(wǎng)式結(jié)構(gòu)，在治理方法上重視復(fù)雜因果思維，在治理途徑上實現(xiàn)穩(wěn)定與變革相結(jié)合，以此應(yīng)對食品安全治理活動中出現(xiàn)的復(fù)雜情況，避免與減少管理的失誤和偏差，保證穩(wěn)定的市場秩序。
（二）把握系統(tǒng)開放性，實行動態(tài)管理
開放性和動態(tài)性是疏導(dǎo)和規(guī)避食品安全風(fēng)險的內(nèi)在需求。通過公開食品安全決策程序，實現(xiàn)政府、企業(yè)和公眾的有效互動，讓各方利益相關(guān)者在互動談判中尋求食品安全治理的最優(yōu)解。在食品安全動態(tài)管理過程中，要及時建立起完善的信息溝通網(wǎng)絡(luò)，打破多元主體在時間和空間上的局限性，以多種靈活的方式實現(xiàn)相互間物質(zhì)、信息、能量的交換，加速新陳代謝，在保證整個系統(tǒng)正常運轉(zhuǎn)的同時，維護和推進良好的合作關(guān)系，形成和諧穩(wěn)定的協(xié)同機制。
（三）利用系統(tǒng)相關(guān)性，實現(xiàn)協(xié)同治理
從協(xié)同學(xué)的角度來看，協(xié)同是指系統(tǒng)的各個部分之間相互協(xié)作而產(chǎn)生的整體效應(yīng)或集體效應(yīng)，這種效應(yīng)可以使整個系統(tǒng)形成個體層次所不存在的新的結(jié)構(gòu)[3]。哈肯的協(xié)同觀點不僅強調(diào)整體功能的放大，而且注重新的有序結(jié)構(gòu)的產(chǎn)生、質(zhì)的飛躍，為我們解決食品安全難題提供了新思路。
中國食品安全的協(xié)同機制就是研究一種權(quán)力與責(zé)任對等，制度化、常規(guī)化的多元治理結(jié)構(gòu)，在政府、食品企業(yè)及第三部門相互作用下產(chǎn)生整體功能倍增效應(yīng)。因此，在今后的治理活動中，應(yīng)一改過去食品安全事件處理中采取的頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的片面做法，從多元主體參與下的協(xié)同治理的角度出發(fā)，確立構(gòu)建中國食品安全的共同目標(biāo)，根據(jù)各治理主體所處的位置、所肩負的職責(zé)、所遇到的情形，密切配合，形成上下聯(lián)動，協(xié)同應(yīng)對的多贏格局。
參考文獻：
[1]埃莉諾·奧斯特羅姆.公共事務(wù)的治理之道[M].余遜達，譯.上海：上海三聯(lián)書店，2000：21.
[2]王樂夫，陳干全.政府公共管理[M].北京：中國社會科學(xué)出版社，2007：62-64.
[3]【德】H·哈肯.協(xié)同學(xué)：大自然成功的奧秘[M].凌復(fù)華，譯.上海：上海譯文出版社，2005：12.
Food Safety Management Research based on the Complex System Theory
針對農(nóng)殘檢測結(jié)果公示存在的問題，要建立一套完善的強制公示制度，從建立相應(yīng)的抽檢與公示制度外，還要增設(shè)顧客自檢制度，加強檢測機制的透明度;另外，必須統(tǒng)一工作機構(gòu)，超市、蔬菜批發(fā)市場、生產(chǎn)基地要配備專門檢測人員，逐步建成牢固的監(jiān)測網(wǎng)，切實做到層層有專人管、事事有專人抓;同時也要加大資金投入，積極爭取各級資金配套，保證檢測儀器配備、試劑購買、日常抽樣、超標(biāo)樣品追溯等工作開展有經(jīng)費保障。
二是強制建立生產(chǎn)企業(yè)、經(jīng)營企業(yè)在產(chǎn)品上市前的檢測結(jié)果公布制度相關(guān)調(diào)查顯示，食品生產(chǎn)企業(yè)規(guī)模過小、管理混亂的問題在我國還是比較嚴重，超量使用或濫用食品添加劑、再加上相當(dāng)數(shù)量的食品企業(yè)不具備相應(yīng)的檢驗?zāi)芰?，成為引發(fā)食品安全問題的重要誘因而目前我國只有相關(guān)食品生產(chǎn)企業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量抽檢制度，尚未建立起覆蓋食品產(chǎn)業(yè)的檢測公示制度，增加了市場監(jiān)管的難度，更直接導(dǎo)致或增加了食品安全問題的發(fā)生。
檢測結(jié)果公示是保證食品安全到達消費者手中的重要支撐，建立檢測結(jié)果公示制度，就是接受社會監(jiān)督，強化市場監(jiān)管對食品安全治理作用通過這種檢測結(jié)果公示，督促生產(chǎn)及經(jīng)營企業(yè)加強自身的檢測工作，運用檢測結(jié)果，嚴厲打擊不法行為。
中圖分類號：D92 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）09-0093-02
一、管理主體單一化無法遏制食品安全亂象
政府的首要職責(zé)是提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，食品安全是關(guān)乎國計民生的大事，做好食品衛(wèi)生監(jiān)管工作是政府的義務(wù)。中國目前正是遵循這個邏輯建構(gòu)了以政府為單一主體的食品管理基本模式，該模式具有如有四個特點與缺陷。
（一）食品安全監(jiān)管體系的高度集中化與食品安全問題本身分散化的矛盾
現(xiàn)在中國整個食品安全監(jiān)管采取的是以政府為單一主體的高度集中化的模式，食品安全監(jiān)管的權(quán)力只有負責(zé)食品安全監(jiān)管的公務(wù)人員才具備。然而，食品安全問題本身又是十分分散的，全國各地可能生產(chǎn)各種各樣的食品，某個企業(yè)的食品加工使用了什么樣的添加劑，這樣的問題很難進行集中統(tǒng)一化的管理。食品安全監(jiān)管體系的高度集中化與食品安全問題本身分散化產(chǎn)生了激烈的沖突，從根本上造成了了食品安全監(jiān)管的低效，甚至是失效。
（二）政府內(nèi)部多頭管理、職責(zé)交叉
食品安全的管理，是一個相當(dāng)復(fù)雜的系統(tǒng)。不同食品品種、不同環(huán)節(jié)，都有不同的部門在管理。甚至不同地方，監(jiān)管體系都有所差別。從國務(wù)院食品安全委員會的組成部門來看，目前對外正式公布的有13個，包括國家發(fā)改委、科技部、工業(yè)和信息化部、公安部、財政部、環(huán)保部、農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、衛(wèi)生部、國家工商總局、國家質(zhì)檢總局、國家糧食局、國家食品藥品監(jiān)管局。據(jù)了解，目前組成部門有所增加，但尚未經(jīng)過正式批準(zhǔn)。在組成部門中，農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、工商總局、質(zhì)檢總局、食品藥品監(jiān)管局五個部門是直接具有行政執(zhí)法管理職責(zé)的部門，其他組成部門的職責(zé)僅是涉及，比如，鹽業(yè)管理由發(fā)改委負責(zé)。這種管理體制導(dǎo)致監(jiān)管過程中存在著嚴重的職能交叉、模糊與空白地帶，引發(fā)政出多門現(xiàn)象的出現(xiàn)，既造成了政府本身資源的浪費，又給問題食品流入市場有可乘之機。這不得不歸因于食品安全監(jiān)管體系的鏈條過長、環(huán)節(jié)過多、政出多門、職責(zé)不清、銜接不暢等問題。
（三）單一主體模式下的食品安全管理粗獷化特征明顯
在食品安全監(jiān)管集中化與食品安全問題本身分散化以及多頭管理、職能嚴重交叉的弊端影響下，必然會由于或責(zé)任心缺失、推諉扯皮，或監(jiān)管人員精力有限無法細化等問題造成中國食品安全監(jiān)管的粗獷化。這與食品安全監(jiān)管必須精細化的內(nèi)在特性相違背。
（四）忽視食品安全監(jiān)管社會力量的培育，導(dǎo)致合力的缺失
切實解決食品安全問題，僅靠政府一己之力是難以實現(xiàn)的，政府只是社會發(fā)展的舵手，其社會治理是宏觀的。市場則具有自利性和信息不對稱的缺陷，市場主體面對利潤往往缺乏治理的積極動機。政府與市場的這種雙重局限要求食品安全中社會監(jiān)管力量的崛起。然而在一盤散沙的社會結(jié)構(gòu)中，個人力量是很弱小的，當(dāng)其個人權(quán)益受到損害時，也無法引起人們的足夠重視。特別是由于高度集中的管理模式導(dǎo)致的資源分配不均衡，誘發(fā)了基層監(jiān)管力量薄弱的問題，彌補這個不足的有效方法在于社會力量的培育。
二、食品安全多中心治理的必然性
多數(shù)的經(jīng)濟學(xué)家認為，公共資源的治理由于存在集體行動的困境，即誰也不愿意付出成本去推動公共治理，都想搭便車，因而只能陷入困境，所以公共資源只能交由政府去管理，或者私有化，讓私人公司來承擔(dān)經(jīng)營的任務(wù)。但是埃莉諾·奧斯特羅姆的研究發(fā)現(xiàn)，在很多地方，包括中國，面對很多復(fù)雜的公共領(lǐng)域，多中心的，也即政府、私人公司、居民自治、行業(yè)自治、專家意見等均可參與進來，從而形成一種多中心治理的格局。食品安全是一種公共產(chǎn)品。按照公共經(jīng)濟學(xué)的原理，具有公共產(chǎn)品性質(zhì)的物品應(yīng)當(dāng)由政府提供，或者由第三方組織來提供。原因在于兩點：一是食品安全問題具有明顯的外部效應(yīng)。食品市場上的守法廠商對消費者和不法廠商產(chǎn)生正的外部性，守法廠商生產(chǎn)并出售合乎質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的食品，給消費者以信賴感，吸引消費者購買。消費者購買同類但卻是不法廠商生產(chǎn)的偽劣產(chǎn)品，結(jié)果給不法廠商帶來了收益，守法廠商對于不法廠商產(chǎn)生正外部效應(yīng)。而不法廠商對于消費者和守法廠商則產(chǎn)生負的外部效應(yīng)，甚至可能出現(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象。因此如果僅僅依靠市場機制，不法食品提供者或廠商行為往往會損害其他相關(guān)方的切身利益，并且可以得到守法廠商帶來的邊際收益。二是食品安全問題信息不對稱特征明顯。信息不對稱引起的食品生產(chǎn)、經(jīng)營者的投機主義行為以及消費者的“逆向選擇”，僅僅依靠市場和消費者自身來獲取有關(guān)食品安全的信息難度相當(dāng)大，這里既有能力問題也有成本問題?；谏鲜隼碚撨壿?，食品安全的提供需要包括政府、第三方的參與等多主體在內(nèi)。
因此，加強食品安全的社會監(jiān)管，必須將個人組織起來，通過組織的渠道導(dǎo)引公民的行為，培育公民的責(zé)任意識，使公民主動參與到食品安全監(jiān)管的活動中來。近年來，中國食品監(jiān)管領(lǐng)域內(nèi)各類民間組織的興起，為提升食品安全監(jiān)管的社會力量奠定了根基。民間組織具有公益性、非盈利性等特征優(yōu)勢，契合了風(fēng)險社會下食品安全監(jiān)管的現(xiàn)實需要。
三、多中心治理：保障食品安全的路徑選擇
（一）整合食品安全管理機構(gòu)，充分發(fā)揮政府在食品安全管理中的作用
建立一個高度權(quán)威的、負有完整行政管理職責(zé)的綜合監(jiān)管機構(gòu)。多中心的治理不是要忽視政府的作用，關(guān)鍵在于如何在強化政府應(yīng)有作用的基礎(chǔ)上引入助力。針對目前中國食品安全監(jiān)管體制中多頭監(jiān)管、權(quán)責(zé)不清的弊病，當(dāng)前必須整合相關(guān)管理機構(gòu)，在國家層面上建立一個高度權(quán)威的、負有完整行政管理職責(zé)的綜合監(jiān)管機構(gòu)。使其在領(lǐng)導(dǎo)全國食品安全管理工作，收集與分析食品安全信息，制定整體的食品安全政策，組織各部門制定和修改全國食品安全長期發(fā)展規(guī)劃和年度發(fā)展計劃等方面發(fā)揮積極作用。2009 年2 月，中華人民共和國《食品安全法》通過，其中食品安全委員會的條款規(guī)定意味著這一措施目前已進入實質(zhì)階段。然而，食品監(jiān)管主體機構(gòu)的設(shè)置只能算對目前體制的一種變通，多頭監(jiān)管的弊端仍然存在，在實際操作上也面臨許多困難。針對這一不足，有學(xué)者強調(diào)建立強有力的統(tǒng)一監(jiān)管機制，把多部門監(jiān)管改為少部門集中全程監(jiān)管。而羅杰等人則在承認現(xiàn)有分段管理的前提下，強調(diào)了中央和地方協(xié)調(diào)的重要性，在國家食品安全委員會負責(zé)協(xié)調(diào)解決部門之間的聯(lián)合行動、地域之間的職權(quán)沖突及職權(quán)空白問題的同時，地方各級政府也要設(shè)立與中央類似的食品安全委員會，領(lǐng)導(dǎo)本轄區(qū)的食品安全管理工作，并在行政上接受國家食品安全委員會的直接領(lǐng)導(dǎo)，以達到中央和地方的有機統(tǒng)一。
（二）完善社會信用體系、推動企業(yè)自我管制
《食品安全法》中規(guī)定，食品生產(chǎn)企業(yè)是食品質(zhì)量安全第一責(zé)任人。對企業(yè)而言，要采取各種手段保障食品質(zhì)量安全。而企業(yè)要保障食品質(zhì)量安全，很大程度上取決于其各項檢驗工作是否扎實、有效。企業(yè)所做的檢驗是一種“自我監(jiān)督”，那么怎樣才能實現(xiàn)企業(yè)的自我監(jiān)管呢？筆者認為政府應(yīng)在完善社會信用體系方面做更多工作，以此激勵和約束企業(yè)自我管制，這不僅可降低政府監(jiān)管成本，也是成熟市場經(jīng)濟發(fā)展趨勢。
（三）大力培育第三方，使其在食品安全監(jiān)管方面發(fā)揮積極作用
無論如何，自主治理的監(jiān)控不是一夜之間就可以進行的。人們要有能力建立一個行業(yè)組織，形成一種力量，來自行監(jiān)控食品安全。這個組織不需要政府的支持。當(dāng)然在中國，這個情況可能比較困難，但是我們可以想象一下，建立這樣一組人群或者團隊，他們是獨立于政府的食品安全監(jiān)管部門的，這個人群可以包括科學(xué)家、生產(chǎn)蔬菜或者肉類、牛奶的農(nóng)民自己，或者其他的對這一問題比較關(guān)注的普通公民。相關(guān)的人員可以成立主要包括志愿團體、社會組織或民間協(xié)會等組織在內(nèi)的第三方。第三方在向社會提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)方面有自己獨特的優(yōu)勢，比如貼近基層、靈活、效率、專業(yè)等。在食品安全方面，可以考慮確立社會中介組織的法律地位，賦予其部分公共管理職能，為消費者提供信息服務(wù)，對生產(chǎn)銷售者進行社會監(jiān)督，進行安全風(fēng)險評估。政府監(jiān)管體系的設(shè)計要指導(dǎo)和幫助社會力量監(jiān)督食品經(jīng)營者和生產(chǎn)者。建立多向信息途徑，提高市場經(jīng)濟信息的透明度，保護消費者的合法權(quán)益，同時能對消費者和生產(chǎn)者、銷售者之間的沖突起到一定的緩沖作用。由他們來共同探討關(guān)于這個問題的解決方案，比如通過發(fā)表一些新聞信件或者專業(yè)的科學(xué)文章，來探討食品安全問題的根源，搞清楚到底是什么導(dǎo)致了食品安全問題，彌補這方面知識的缺乏；弄清楚在此之前有無收受賄賂，或者說尋租牟利的需求。如果被給予更多自的話，行業(yè)也許就可以有自己的檢查人員，這些檢查人員可以決定什么時候、去哪里、檢查誰的產(chǎn)品質(zhì)量，包括我們還可以得到一些來自大學(xué)的研究人員的支持，由他們來決定或者建議進行什么樣的檢查。互聯(lián)網(wǎng)也可以提供幫助，讓這個行業(yè)共同體當(dāng)中的人們，包括消費者，對食品安全的情況進行更多的信息交流。
總之，就是要用不同的方法來打破一種對食品安全治理的壟斷，讓食品安全的相關(guān)信息能夠?qū)Ω鹘玳_放，改變食品安全監(jiān)控的“自上而下”的原有模式，將食品生產(chǎn)的整個過程開放。打破壟斷之后，隨著整個食品生產(chǎn)中相關(guān)知識的傳播，可以逐漸地去解決這個問題。
參考文獻：
