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時(shí)間：2023-10-17 10:52:38
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準(zhǔn)確把握社會(huì)主義法治理念的深刻內(nèi)涵，必須堅(jiān)持“四個(gè)統(tǒng)一”，即：堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法辦案的統(tǒng)一，堅(jiān)持政治工作與政法業(yè)務(wù)的統(tǒng)一，堅(jiān)持嚴(yán)格執(zhí)法與執(zhí)法為民的統(tǒng)一，堅(jiān)持法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一。厚德載法，德正法嚴(yán)，當(dāng)前，桐柏的政法隊(duì)伍整體狀態(tài)良好，在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，保障桐柏經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮了重大作用，取得了突出成績(jī)，這也是我們多年來(lái)堅(jiān)持政治與業(yè)務(wù)相互促進(jìn)，相得益彰的結(jié)果。但是，我們也應(yīng)該清醒的認(rèn)識(shí)到，我們的思想教育工作還不夠完善，我們的隊(duì)伍中還存在著這樣那樣的問(wèn)題，只有把社會(huì)主義法治理念融入到各項(xiàng)政法業(yè)務(wù)工作中，貫穿于政法業(yè)務(wù)工作的全過(guò)程，才能取得好的效果；我們的政法干警只有牢固樹(shù)立公平正義的理念，才能使憲法規(guī)定的建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的任務(wù)落到實(shí)處，才能把打造平安桐柏的各項(xiàng)措施落到實(shí)處，才能更好的維護(hù)人民利益，才能促進(jìn)桐柏社會(huì)和諧發(fā)展。因此，政法各部門要認(rèn)真組織，聯(lián)系工作實(shí)際，把法治理念教育與當(dāng)前各部門的重點(diǎn)工作結(jié)合起來(lái)，與榮辱觀教育結(jié)合起來(lái)，通過(guò)教育活動(dòng)推動(dòng)工作更好開(kāi)展。在具體工作中，政法各部門不僅要實(shí)行業(yè)務(wù)工作目標(biāo)責(zé)任制，也要落實(shí)社會(huì)主義法治理念教育工作責(zé)任制，進(jìn)一步建立和完善社會(huì)主義法治理念教育活動(dòng)的研究、分析、檢查、考核、責(zé)任追究等制度，落實(shí)“下管一級(jí)履行職責(zé)，上連一級(jí)追究責(zé)任”的要求，嚴(yán)格教育，嚴(yán)格管理，對(duì)確因管理不嚴(yán)造成干警違法違紀(jì)的有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)要真查處，真追究，絕不寬容手軟。
做到“四個(gè)堅(jiān)持”扎實(shí)開(kāi)展好學(xué)習(xí)教育
堅(jiān)持領(lǐng)導(dǎo)帶頭。黨委政法委和政法部門主要領(lǐng)導(dǎo)要親自安排部署，切實(shí)做到思想上高度重視，行動(dòng)上自覺(jué)主動(dòng)，工作上狠抓落實(shí)。政法各部門要根據(jù)中央和市委的安排部署，制定好教育活動(dòng)的具體措施，保證教育活動(dòng)有條不紊地扎實(shí)開(kāi)展。要注重培養(yǎng)和樹(shù)立先進(jìn)典型，努力發(fā)揮他們?cè)诠ぷ髦械氖痉稁?dòng)作用。要堅(jiān)持正面宣傳為主，充分利用報(bào)刊、廣播、電視等媒體，大力宣傳開(kāi)展社會(huì)主義法治理念教育活動(dòng)的重大意義及其取得的顯著成效，營(yíng)造良好的輿論氛圍。政法部門領(lǐng)導(dǎo)要帶頭參加學(xué)習(xí)，帶頭查找問(wèn)題，帶頭制定整改措施，帶頭抓好落實(shí)，要按照省、市委政法委的具體要求，制定領(lǐng)導(dǎo)干部聯(lián)系點(diǎn)制度，要加強(qiáng)專題調(diào)查研究，積極探索好的形式和方法，不斷增強(qiáng)學(xué)習(xí)教育的針對(duì)性和有效性，不斷總結(jié)好的經(jīng)驗(yàn)做法，不斷推動(dòng)教育活動(dòng)深入開(kāi)展、取得更大的實(shí)效。
堅(jiān)持學(xué)習(xí)與工作并重。要正確處理好教育活動(dòng)與其他各項(xiàng)工作的關(guān)系，特別是在當(dāng)前任務(wù)比較繁重的情況下，要克服把開(kāi)展教育與抓工作對(duì)立起來(lái)的思想以及不聯(lián)系自身思想實(shí)際和工作實(shí)際，把理念口號(hào)化、理論與實(shí)踐脫節(jié)等問(wèn)題。要把社會(huì)主義法治理念教育與當(dāng)前各項(xiàng)重點(diǎn)工作有機(jī)結(jié)合起來(lái)，堅(jiān)持以社會(huì)主義法治理念為指導(dǎo)，力爭(zhēng)在加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)政法工作的領(lǐng)導(dǎo)、完善維護(hù)穩(wěn)定領(lǐng)導(dǎo)體制、推進(jìn)基層平安建設(shè)、開(kāi)展打黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)、妥善處置人民內(nèi)部矛盾等方面取得突破，真正把教育活動(dòng)的成效體現(xiàn)到解決突出問(wèn)題、促進(jìn)各項(xiàng)工作上來(lái)，要善于在工作中學(xué)習(xí)，通過(guò)學(xué)習(xí)推動(dòng)工作，做到“兩不誤、兩促進(jìn)”，用推動(dòng)各項(xiàng)工作的實(shí)際成果來(lái)衡量和檢驗(yàn)教育活動(dòng)的成效。
堅(jiān)持密切聯(lián)系實(shí)際。社會(huì)主義法治理念教育活動(dòng)能否達(dá)到預(yù)期目的，關(guān)鍵取決于能否緊密聯(lián)系政法干警思想和政法工作的實(shí)際，真正解決好認(rèn)識(shí)上和工作上存在的問(wèn)題。政法各部門要緊緊抓住人民群眾反映強(qiáng)烈的突出問(wèn)題，特別是要對(duì)近年來(lái)發(fā)生的執(zhí)法不公正、不嚴(yán)格、不規(guī)范、不文明以及不作為、亂作為等問(wèn)題進(jìn)行全面梳理，對(duì)照社會(huì)主義法治理念，深入剖析發(fā)生這些問(wèn)題的原因，深入開(kāi)展大討論，有針對(duì)性地制定整改措施，切實(shí)解決“權(quán)從何來(lái)，為誰(shuí)掌權(quán)、為誰(shuí)執(zhí)法，如何執(zhí)法”的重大思想觀念問(wèn)題，真正在促進(jìn)嚴(yán)格公正文明執(zhí)法上取得明顯成效，進(jìn)一步提高人民群眾對(duì)政法隊(duì)伍和政法工作的滿意度。
堅(jiān)持建立長(zhǎng)效機(jī)制。社會(huì)主義法治理念教育，是新時(shí)期政法隊(duì)伍思想政治建設(shè)的重要內(nèi)容，是政法思想政治工作一項(xiàng)長(zhǎng)期的任務(wù)，必須注重制度和機(jī)制建設(shè)，確保社會(huì)主義法治理念教育能夠隨著形勢(shì)的變化不斷取得新的成效。政法各部門要積極探索建立干警個(gè)人自學(xué)、集中教育、定期培訓(xùn)等制度，幫助干警樹(shù)立終身學(xué)習(xí)、終身教育的理念，不斷提高自身的政治和業(yè)務(wù)素質(zhì)。要加強(qiáng)相關(guān)的配套制度建設(shè)，建立科學(xué)的考評(píng)制度，提高考核針對(duì)性，有效運(yùn)用考核結(jié)果促進(jìn)干警提高自身綜合素質(zhì)的自覺(jué)性何主動(dòng)性。
搞好“四個(gè)結(jié)合”全面提升基層政法工作水平
一是把社會(huì)主義法治理念教育同我們政法系統(tǒng)當(dāng)前開(kāi)展的社會(huì)主義榮辱觀教育緊密結(jié)合起來(lái)，使廣大政法干警牢固樹(shù)立科學(xué)的世界觀、人生觀和價(jià)值觀，打牢政法干警“公正執(zhí)法、一心為民”的思想基礎(chǔ)。
前言
我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵期、矛盾凸顯期，在農(nóng)村基層也存在著各種危機(jī)，且有的時(shí)候、有的地方還比較激烈，政府作為公共事務(wù)的管理者，推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理責(zé)無(wú)旁貸。農(nóng)村基層是我國(guó)體制架構(gòu)的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，但人們對(duì)于基層規(guī)范治理和法治治理的關(guān)注相對(duì)來(lái)說(shuō)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，強(qiáng)化農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理中的政府責(zé)任是有效推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)治理、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層社會(huì)治理現(xiàn)代化的重中之重。
1、推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)治理現(xiàn)代化的政府責(zé)任機(jī)制存在問(wèn)題的原因
1.1政府管理部門及官員責(zé)任意識(shí)欠缺
第一，體制性因素對(duì)政府管理部門和官員意識(shí)產(chǎn)生影響。政府現(xiàn)有的以由上級(jí)集中控制和統(tǒng)一分配資源的體制決定了推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理中的機(jī)制結(jié)構(gòu)要素是向上級(jí)負(fù)責(zé)，而這一責(zé)任體制的形成使得政府責(zé)任的實(shí)現(xiàn)方式與實(shí)際工作情形發(fā)生斷裂，突出對(duì)上級(jí)責(zé)任的認(rèn)識(shí)與注重，而忽視了對(duì)民眾責(zé)任的重視。第二，對(duì)責(zé)任內(nèi)涵認(rèn)識(shí)不清導(dǎo)致責(zé)任意識(shí)的缺乏。部分政府管理部門及官員沒(méi)有形成正確的責(zé)任觀念，對(duì)推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的政府嚴(yán)峻責(zé)任認(rèn)識(shí)不到位，甚至認(rèn)為責(zé)任制度是用來(lái)約束被管理者而不是約束自己的。第三，責(zé)任的執(zhí)行觀念不強(qiáng)、責(zé)任執(zhí)行力不夠是責(zé)任意識(shí)缺乏的突出反映。責(zé)任的落實(shí)需要較強(qiáng)的執(zhí)行理念，將責(zé)任部署到位、落實(shí)到位、實(shí)施到位是對(duì)責(zé)任意識(shí)最好的詮釋，提高責(zé)任執(zhí)行力和履職能力是增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)的根本。
1.2政府管理過(guò)程封閉及信息溝通不暢
第一，政府推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的過(guò)程公開(kāi)和信息暢通的體制不健全。從形式上來(lái)看，近年來(lái)頒布了一些法律法規(guī)，雖然有很多涉及到推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的過(guò)程公開(kāi)和信息暢通的相關(guān)內(nèi)容，但比較零散、規(guī)定抽象，沒(méi)有形成一套完善健全的體制機(jī)制。第二，缺乏對(duì)推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理中政府管理信息公開(kāi)的特別規(guī)定，操作性不強(qiáng)。第三，政府在推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理中過(guò)程封閉及信息溝通不暢的責(zé)任得不到追究?，F(xiàn)有的制度和體制對(duì)政府部門不公開(kāi)過(guò)程、不暢通信息應(yīng)付的責(zé)任規(guī)定不明確，過(guò)于抽象和含糊，沒(méi)有形成嚴(yán)格的制度保障機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制，使得政府推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理過(guò)程封閉和信息溝通不暢成為常態(tài)。
1.3政府責(zé)任管理體系不健全
第一，沒(méi)有建立一個(gè)“橫向到邊、縱向到底”的政府責(zé)任管理體系，加強(qiáng)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的責(zé)任管理體系比較粗糙，管理每一個(gè)環(huán)節(jié)的責(zé)任沒(méi)有做到具體化、規(guī)范化和制度化。現(xiàn)有的加強(qiáng)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的責(zé)任管理體系沒(méi)有以現(xiàn)實(shí)為基礎(chǔ)，不是針對(duì)現(xiàn)實(shí)中的薄弱環(huán)節(jié)制定出來(lái)的國(guó)家層面的政府責(zé)任管理總體設(shè)計(jì)。第二，責(zé)任管理體制因循守舊，缺少革新，政府在推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的手段和方法探索上積極性不高。事實(shí)上，作為承擔(dān)管理責(zé)任的政府及其工作部門，是管理的主要機(jī)構(gòu)，親自擔(dān)任農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的領(lǐng)導(dǎo)組織工作，對(duì)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理工作的問(wèn)題和缺陷也是最清楚的，是最有能力實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)治理制度創(chuàng)新和方法創(chuàng)新的主體，而現(xiàn)有的責(zé)任管理體系限制了部門和責(zé)任人員創(chuàng)新精神的發(fā)揮，不能有效激勵(lì)部門和人員的積極性和創(chuàng)造性。第三，責(zé)任管理體系不能隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)變化而不斷變化。政府的責(zé)任管理體系是國(guó)家權(quán)力運(yùn)行體系和行政管理體制的重要部分，它應(yīng)當(dāng)在國(guó)家不斷變化的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境中，實(shí)現(xiàn)自己的更新、變換、調(diào)整與升級(jí)。
2、推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理政府責(zé)任機(jī)制的落實(shí)
2.1推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的政府內(nèi)部責(zé)任機(jī)制的落實(shí)
第一，政府在加強(qiáng)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理中的矛盾防范和準(zhǔn)備責(zé)任機(jī)制的落實(shí)。農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理工作做得到位，能夠最大限度的避免危害社會(huì)穩(wěn)定的事件爆發(fā)，或者在基層社會(huì)治理過(guò)程中能夠最大限度的將社會(huì)矛盾帶來(lái)的危害程度降到最低。居安思危，切實(shí)抓好準(zhǔn)備。有些矛盾不可避免，必須為之做準(zhǔn)備，如同諾亞在下雨之前就造好方舟。這意味著政府管理者在推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理中就必須積累可用資源和提升處理能力，降低個(gè)人、組織和社會(huì)的脆弱性，在矛盾發(fā)生以后做到快速反應(yīng)、有效處置，從而能夠降低矛盾的損害程度，及早達(dá)到社會(huì)的有序治理狀態(tài)。第二，政府在加強(qiáng)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理中的監(jiān)測(cè)與預(yù)警責(zé)任機(jī)制的落實(shí)?？茖W(xué)研究表明，社會(huì)矛盾爆發(fā)之前的臨界期是處理社會(huì)矛盾、規(guī)范社會(huì)治理的最有利時(shí)機(jī)。盡早發(fā)現(xiàn)矛盾跡象爆發(fā)苗頭，并在早期將其消滅，能夠阻止矛盾向社會(huì)危害蔓延，能夠最大限度地避免或減少矛盾給社會(huì)穩(wěn)定、社會(huì)秩序及政府管理活動(dòng)帶來(lái)的威脅與損失。
2.2推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的政府外部責(zé)任機(jī)制的落實(shí)
第一，健全和完善推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的法制體制。首先，要完善憲法條款?！皯椃ǖ膬?nèi)容及其地位和作用決定了憲法和憲法的至上權(quán)威是保證權(quán)力服從法律，從而實(shí)現(xiàn)法治的關(guān)鍵。”要在憲法中增加關(guān)于政府推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的條款。此外，還要逐步完善其他與政府推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理密切相關(guān)的法律制度。當(dāng)然，法律法規(guī)的制定、修改要注意增強(qiáng)針對(duì)性和可操作性；各種制度規(guī)定要統(tǒng)一、配套、協(xié)調(diào)，相關(guān)措施要落實(shí)好，按照法治要求，做到推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的法制的執(zhí)行到位。第二，建立推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的問(wèn)責(zé)制。建立問(wèn)責(zé)制的主旨，就是通過(guò)問(wèn)責(zé)來(lái)落實(shí)政府的責(zé)任，強(qiáng)化政府的責(zé)任意識(shí)，避免產(chǎn)生“不負(fù)責(zé)任”現(xiàn)象。問(wèn)責(zé)即“追究責(zé)任和承擔(dān)責(zé)任”，其核心在于要求政府及其官員必須對(duì)其行為負(fù)責(zé)。推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理問(wèn)責(zé)是對(duì)全過(guò)程中政府行為及其后果的問(wèn)責(zé)，包括過(guò)錯(cuò)問(wèn)責(zé)（決策問(wèn)責(zé)、政治問(wèn)責(zé)、法律問(wèn)責(zé)）和績(jī)效問(wèn)責(zé)。這些問(wèn)責(zé)方式意味著，政府日常決策失誤或強(qiáng)行推行農(nóng)村政策而引發(fā)矛盾或造成重大損失，政府在推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理過(guò)程中未能維持社會(huì)穩(wěn)定、導(dǎo)致事態(tài)惡化并造成惡劣影響，政府在推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理中沒(méi)有履行法定職責(zé)和義務(wù)并有失職失責(zé)或違法行為，政府組織或其工作人員在推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理中未達(dá)到應(yīng)有的績(jī)效水平，均被追究責(zé)任。
3.結(jié)語(yǔ)
強(qiáng)化推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理中的政府責(zé)任是有效推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的重中之重。在推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理過(guò)程中，政府不要懼怕直面現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，要勇于承擔(dān)政府應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，這樣既可以推進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的有序發(fā)展，又可以實(shí)現(xiàn)政府公信力的提高和良好政府形象的構(gòu)建。
參考文獻(xiàn)：
黨的十八屆四中全會(huì)《決定》指出，全面推進(jìn)依法治國(guó)，基礎(chǔ)和重點(diǎn)都在基層，基層治理法治化水平直接關(guān)乎社會(huì)穩(wěn)定大局，意義十分重大。
一、基層社會(huì)治理法治化是現(xiàn)代社會(huì)治理的應(yīng)有之義
現(xiàn)代社會(huì)治理的核心就是法治。法治一方面通過(guò)調(diào)節(jié)其特有的結(jié)構(gòu)調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系，并在此基礎(chǔ)上對(duì)社會(huì)治理的合法性加以解決。另一方面法治通過(guò)國(guó)家強(qiáng)制性保障社會(huì)治理活動(dòng)的法律權(quán)威性；最后法治通過(guò)確定邊界和底線使社會(huì)治理活動(dòng)有可預(yù)期性。法治中國(guó)建設(shè)的重點(diǎn)和基礎(chǔ)就是基層社會(huì)治理法治化，社會(huì)矛盾和沖突多發(fā)于基層，集中體現(xiàn)于基層治理中，伴隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，加速推進(jìn)基層社會(huì)治理法治化已成為現(xiàn)實(shí)問(wèn)題?；鶎由鐣?huì)治理法治化于現(xiàn)代社會(huì)治理和國(guó)家治理能力現(xiàn)代化而言有著無(wú)法替代的作用，主要體現(xiàn)在可以提高社會(huì)治理方式的創(chuàng)新程度，充分調(diào)動(dòng)各方面積極性，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理資源的整體優(yōu)化。換一個(gè)角度來(lái)講，基層治理法治化是體現(xiàn)和反映國(guó)家治理能力的“風(fēng)向標(biāo)”。
就我國(guó)當(dāng)前國(guó)家治理能力和治理體系建設(shè)實(shí)際情況來(lái)看，基層治理法治化所起的作用是關(guān)鍵性和基礎(chǔ)性的，同過(guò)去以“管控思維”為主體的社會(huì)治理方式相較而言，法治化治理方式能夠最大程度實(shí)現(xiàn)人民群眾的利益訴求并在最大范圍內(nèi)聚集民意。法治化治理方式通過(guò)制度建構(gòu)方式，運(yùn)用法律手段，可以最大限度杜絕管理部門、管理人員的“不作為”、“亂作為”，真正實(shí)現(xiàn)“運(yùn)用法治思維和法治方式化解社會(huì)矛盾”等目標(biāo)。
二、社會(huì)治理的法律屬性包含法治思維和法治方式
從理論而言，社會(huì)治理是一項(xiàng)公共職能，為了實(shí)現(xiàn)這一公共職能，社會(huì)治理的主體可以采用行政命令，行政計(jì)劃、行政處罰等一系列管理手段。因此，“社會(huì)治理”在很大程度上可以講本質(zhì)上就是公權(quán)力的行使，是行政行為的實(shí)施。在現(xiàn)代法治國(guó)家，只要是權(quán)力的實(shí)施行使，就必須受到法治約束，只要是權(quán)力的意思表示就必須符合法治精神。社會(huì)治理采取的行政行為本質(zhì)就是法律行為，這是社會(huì)治理的法律屬性。這一點(diǎn)從根本上決定了社會(huì)治理中必然包含法治思維和法治方式的普遍運(yùn)用。具體而言，體現(xiàn)在以下方面：一是運(yùn)用法治思維和法治方式實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理主體的法治化。就社會(huì)治理的國(guó)家公權(quán)力而言，管理職能之間的空缺、重疊和沖突都需要運(yùn)用法治思維、法治機(jī)制和法治方式協(xié)調(diào)、溝通和解決；就社會(huì)治理的社會(huì)公權(quán)力而言，公共職能與國(guó)家職能的界限、分工、沖突需要運(yùn)用法治思維和法治方式明確、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)。二是運(yùn)用法治思維和法治方式確保社會(huì)治理行為的法治化。社會(huì)治理行為作為一種行政行為，體現(xiàn)了行政行為一般性原理，體現(xiàn)著自由裁量權(quán)的運(yùn)用。而且現(xiàn)實(shí)中，在社會(huì)治理中，這種自由裁量權(quán)的行使會(huì)直接面對(duì)尖銳的利益沖突、強(qiáng)烈的價(jià)值碰撞和巨大的社會(huì)訴求，其運(yùn)用得當(dāng)與否將最直接影響國(guó)家形象及公民的法治信仰。三是運(yùn)用法治思維確保社會(huì)治理責(zé)任的法治化。有權(quán)力就有責(zé)任，責(zé)任是權(quán)力的本質(zhì)屬性，而且這種責(zé)任應(yīng)當(dāng)且必須是一種法律責(zé)任。法治思維與權(quán)力思維的差異之處就在于是否承認(rèn)權(quán)力的最高性。法治思維認(rèn)為法律的權(quán)威高于權(quán)力，公權(quán)力的行使者必定需要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。
三、運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)基層社會(huì)治理存在的問(wèn)題
（一）存在制度障礙
雖然國(guó)家層面和地方層面都有關(guān)于基層社會(huì)治理的法律、法規(guī)、規(guī)章和條例。但從現(xiàn)實(shí)情況看，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理法治化面臨著嚴(yán)重制度障礙：其一，現(xiàn)在制度已經(jīng)相對(duì)落后。我國(guó)原有相關(guān)法規(guī)是適應(yīng)傳統(tǒng)社會(huì)管理模式而形成的，社會(huì)管控思維嚴(yán)重，與基層社會(huì)治理法治化要求的法治思維和法治方式相去甚遠(yuǎn)，出發(fā)點(diǎn)和制度建構(gòu)的主要做法完全不同，無(wú)法適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)發(fā)展。其二，立法相對(duì)滯后。進(jìn)入新時(shí)期以來(lái)，特別是黨的十以后，實(shí)施由“社會(huì)管理”向“社會(huì)治理”，由“行政色彩”向“法治主導(dǎo)”轉(zhuǎn)變以來(lái)，許多地方在實(shí)踐中已經(jīng)做了許多有益嘗試，且取得了一系列富有創(chuàng)新意識(shí)的成果，但是相應(yīng)的立法工作卻顯得滯后，特別基層自治組織、基層治理機(jī)制合法性問(wèn)題，涉及老百姓利益保障問(wèn)題的許多方面仍未納入法治保障軌道。其三，法規(guī)效力層級(jí)不足。從目前現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，從國(guó)家立法層面來(lái)看，有關(guān)基層社會(huì)治理的法規(guī)較少且缺乏可操作性。許多地方通過(guò)地方政府立法對(duì)現(xiàn)實(shí)矛盾加以調(diào)節(jié)，但是這些地方性法規(guī)效力不高，甚至因?yàn)闆](méi)有先例可循，在一定程度上違反相關(guān)上位法規(guī)的問(wèn)題。使運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)基層社會(huì)治理的基礎(chǔ)不復(fù)存在，何以談其效果和作用？
（二）運(yùn)用法治思維和法治方式的能力不足
黨的十八屆四中全會(huì)《決定》提出：“黨員干部是全面推進(jìn)依法治國(guó)的重要組織者、推動(dòng)者、實(shí)踐者，要自覺(jué)提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的能力?！币虼?，全面推進(jìn)依法治國(guó)，關(guān)鍵在黨，關(guān)鍵在人，關(guān)鍵在于提高各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維和依法辦事能力。當(dāng)前基層社會(huì)治理主體，特別是一些黨員干部運(yùn)用法治思維和法治方式的能力不足，一方面體現(xiàn)在黨員干部的法律知識(shí)儲(chǔ)備不夠、依法治理的傳統(tǒng)和氛圍缺失，另一方面是在客觀上大量存在許多領(lǐng)導(dǎo)干部不愿意用法治思維和法治方式，而是采取行政手段的“短、平、快”，更有甚者提出法治方式讓其“畏首畏尾”，在一些場(chǎng)合發(fā)表進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)管控的傳統(tǒng)思維。
（三）行政手段的路徑依賴
隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，特別社會(huì)結(jié)構(gòu)和利益需求呈現(xiàn)多元趨勢(shì)越來(lái)越明顯的背景下，行政手段難以“一招定天下”，需要多種手段協(xié)調(diào)，其中法律手段應(yīng)該成為主導(dǎo)，如前所述，行政手段應(yīng)在法律框架設(shè)立的范圍內(nèi)發(fā)揮效用。過(guò)去中國(guó)，在人-單位-國(guó)家這樣的架構(gòu)下，通過(guò)上行下達(dá)執(zhí)行行政命令實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理確實(shí)有著無(wú)法比擬的優(yōu)勢(shì)，但是面對(duì)社會(huì)主體的多元化和社會(huì)分層的現(xiàn)實(shí)情況，過(guò)分依賴行政效率只會(huì)導(dǎo)致基層社會(huì)治理陷入僵局，而且極易導(dǎo)致權(quán)力尋租，導(dǎo)致腐敗。這樣的路徑依賴極易發(fā)生打著“發(fā)展壓倒一切”等片面觀點(diǎn)的旗號(hào)，時(shí)不時(shí)發(fā)生突破法律邊界的行為，甚至侵犯公民權(quán)利，認(rèn)為改善了群眾生活，盡管違法但是可以被理解。如此種種，突破法律邊界和底線，不惜一切代價(jià)和手段處理矛盾糾紛，最后結(jié)果往往是進(jìn)一步激化矛盾，是短視行為，于長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展有百害而無(wú)一利。
四、運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)基層社會(huì)治理的有效路徑的思考
（一）最關(guān)鍵的是領(lǐng)導(dǎo)干部要具有法治意識(shí)和法治觀念
通過(guò)自覺(jué)學(xué)習(xí)，增強(qiáng)憲法法律至上的理念，通過(guò)法治思維進(jìn)行思考，將依法治國(guó)、依憲治國(guó)的理念內(nèi)化于心；通過(guò)比較法治思維、法治方式與人治思維、人治方式在治國(guó)理政方面的優(yōu)劣，使領(lǐng)導(dǎo)干部充分認(rèn)識(shí)運(yùn)用法治思維和法治方式治國(guó)理政的必要性，改變過(guò)去那種“以言代法”、“以權(quán)壓法”的“人治”思維模式，以法治眼光看待一切，明確法定職責(zé)必須為、法無(wú)授權(quán)不可為，決不允許任何領(lǐng)導(dǎo)干部有超越法律的特權(quán)，始終牢記法律底線不可觸碰、法律紅線不可逾越；通過(guò)干部教育培訓(xùn)等多種形式，潛移默化地影響領(lǐng)導(dǎo)干部的法治精神、法治意識(shí)和法治信仰，使領(lǐng)導(dǎo)干部成為法治的忠實(shí)崇尚者、自覺(jué)遵守者、堅(jiān)定捍衛(wèi)者。
（二）重視正面引導(dǎo)和反面警示兩方面作用
榜樣的力量是無(wú)窮的，要充分運(yùn)用正面典型的引導(dǎo)作用，使領(lǐng)導(dǎo)干部養(yǎng)成辦事依法、遇事找法、解決問(wèn)題用法、化解矛盾靠法的良好法治習(xí)慣。同時(shí)對(duì)反面典型的警示、警戒作用不能忽視，應(yīng)在組織、人事管理等重點(diǎn)領(lǐng)域堅(jiān)持給人治亮“紅燈”，只有這樣才能促使所有領(lǐng)導(dǎo)干部自覺(jué)提高運(yùn)用法治思維和法治方式的能力。
（三）要在領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核上強(qiáng)調(diào)法治指標(biāo)
正如黨的十八屆四中全會(huì)公報(bào)指出的：“提高黨員干部的法治思維和依法辦事能力，把法治建設(shè)成效作為衡量各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實(shí)績(jī)的重要內(nèi)容，納入政績(jī)考核指標(biāo)體系。把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內(nèi)容。”因此要將法治指標(biāo)納入對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的考核之中，把法治建設(shè)成效納入政績(jī)考核指標(biāo)體系，各級(jí)組織部門要把是否具有法治思維、法治方式和法治能力作為考察干部的重要內(nèi)容，提拔重用那些運(yùn)用法治思維、法治方式的領(lǐng)導(dǎo)干部，通過(guò)激勵(lì)機(jī)制，促使更多領(lǐng)導(dǎo)干部積極運(yùn)用法治思維和法治方式解決問(wèn)題。
（四）要積極營(yíng)造法治環(huán)境
推進(jìn)法治文化建設(shè)，努力營(yíng)造穩(wěn)定有序的法治文化氛圍，使領(lǐng)導(dǎo)干部習(xí)慣法治思維，習(xí)慣用法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定，使其養(yǎng)成良好的法治思維習(xí)慣，形成優(yōu)秀的法治思維品格，養(yǎng)成良好的法治能力，形成推進(jìn)依法治國(guó)的良好法治氛圍。
崇尚憲法和法律的權(quán)威，根據(jù)法律思考，把法律當(dāng)成思考、解決問(wèn)題的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。法治思維在現(xiàn)階段主要指限制、約束權(quán)力任意行使的思維。法治思維改變了一些領(lǐng)導(dǎo)干部思想中存在的重權(quán)力輕權(quán)利、重治民輕治官、重管理輕服務(wù)等思維誤區(qū)；法治方式指領(lǐng)導(dǎo)干部遵循法治原則和法治精神依法治理，通過(guò)制定、執(zhí)行法律，運(yùn)用法律方法治國(guó)理政的行為方式。法治思維與法治方式的核心是用權(quán)利制約權(quán)力，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督和制約，強(qiáng)化對(duì)權(quán)力行使的約束和規(guī)范，約束公權(quán)力、保障私權(quán)利。
總之，我們需要提高領(lǐng)導(dǎo)干部的法治素養(yǎng)，堅(jiān)持法治導(dǎo)向，提升法治能力，推進(jìn)基層社會(huì)治理法治化建設(shè)。
回應(yīng)這些困惑問(wèn)題，需要探索新的解答方向，尋找更為基礎(chǔ)性的要素關(guān)系，以拓展社會(huì)治理研究的視野。我們需要問(wèn)，經(jīng)濟(jì)地位的差異在某種程度上確實(shí)會(huì)引發(fā)政治不滿，但為何所有社會(huì)都存在類似的社會(huì)差別，但卻不一定都轉(zhuǎn)化為政治問(wèn)題？這或許暗示，二者間的關(guān)系并非那么直接，一些社會(huì)差別轉(zhuǎn)化成政治問(wèn)題，一些社會(huì)差別雖然存在卻沒(méi)有成為政治問(wèn)題，在社會(huì)差別向政治不滿的轉(zhuǎn)化中，是否存在著某些基礎(chǔ)性因素催化促成了這一轉(zhuǎn)化？我稱這些因素具有基礎(chǔ)性，在于它的特征：系統(tǒng)（全局）性的，非個(gè)人的，非偶然的，非期然（政策目標(biāo)）的，可解釋更大的變異現(xiàn)象，而且符合我們社會(huì)的歷史事實(shí)。
為此，我建議進(jìn)入中國(guó)基層治理的歷史中尋找答案，先看相關(guān)治理角色、及其責(zé)任關(guān)系形成的歷史來(lái)源和特征，再看它與新的社會(huì)環(huán)境和治理對(duì)象的關(guān)系。
雙重治理結(jié)構(gòu)
1950年代中國(guó)的政治變革，推動(dòng)了一系列的社會(huì)重組，包括社會(huì)關(guān)系、組織關(guān)系和治理關(guān)系的重組，建立起一套新而獨(dú)特的“公共與個(gè)人”連接系統(tǒng)。這個(gè)系統(tǒng)的特點(diǎn)：一是覆蓋廣闊，基本上覆蓋了90%甚至更多的社會(huì)成員;二是三級(jí)（國(guó)家、單位、個(gè)人）連接;三是單位責(zé)任包干到人，即俗稱的“誰(shuí)家的孩子誰(shuí)抱走”，絕大部分的社會(huì)事務(wù)，都由人們所在的單位（城市）或行政村（鄉(xiāng)村）處理;四是存在等級(jí)、自上而下的資源再分配，等級(jí)越高的組織具有越大的資源分配權(quán)。
在這種組織關(guān)系中，存在兩個(gè)治理的角色：一是政府，主要職能是政策決定和資源再分配，具體的工作是制定計(jì)劃，下發(fā)指令（文件），審批和調(diào)撥資源;二是單位，主要職能是執(zhí)行政府的指令，按照指示，實(shí)施社會(huì)治理，并提供公共品，例如教育、就醫(yī)、住房等。在這個(gè)意義上，單位成為政府的延伸機(jī)構(gòu)，它的獨(dú)特性是政府的部分職能。兩個(gè)角色的分工是，前者指令，后者實(shí)施社會(huì)治理。
這是一種雙重治理結(jié)構(gòu)。其中政府的治理對(duì)象是單位組織，不是社會(huì)受眾，可以用間接治理概括，而單位的治理對(duì)象則是所屬社會(huì)受眾，可以用直接治理概括。與政府相比，單位的治理職能更多，雖然有些未必是其目標(biāo)意愿，甚至它未必意識(shí)到，但觀其日常實(shí)踐，可以發(fā)現(xiàn)，單位實(shí)際上承擔(dān)了分配資源、連接、協(xié)調(diào)、庇護(hù)、應(yīng)責(zé)和代表的職能。
在每一個(gè)單位，資源、包括公共品分配直接針對(duì)個(gè)人;它將單位成員（個(gè)體）納入公共體制（整體）;它協(xié)調(diào)處理個(gè)體間以及個(gè)體和群體利益的關(guān)系;它庇護(hù)所屬成員;它必須應(yīng)責(zé)――回應(yīng)所屬需求，負(fù)責(zé)解決其問(wèn)題;它不得不代表組織，傳輸成員訴求，向外爭(zhēng)取利益，并通過(guò)內(nèi)部的政策修訂，來(lái)滿足這些利益訴求。
再來(lái)看政府，它分配資源，但對(duì)組織（單位）不對(duì)個(gè)人;它有連接作用，確定單位間等級(jí)，平衡組織利益;它的協(xié)調(diào)職能平衡的是單位間關(guān)系，處理爭(zhēng)訴、仲裁和政策調(diào)整;它庇護(hù)相關(guān)的組織。顯然，政府的治理責(zé)任比單位要輕，因?yàn)樗兴穆毮芏际轻槍?duì)組織而非受眾個(gè)體，而且還少兩樣：應(yīng)責(zé)和代表職能。有大量的單位作為政府存在，政府沒(méi)有發(fā)展出面對(duì)受眾的應(yīng)責(zé)和代表的職能。
因此，對(duì)于社會(huì)治理單位的作用至關(guān)重要。表面上看，社會(huì)中的公務(wù)機(jī)構(gòu)有限，但實(shí)際上從事社會(huì)治理的“機(jī)構(gòu)”遍地存在。由于政府對(duì)組織不對(duì)個(gè)人的工作慣例，單位事實(shí)上壟斷了個(gè)人與國(guó)家的連接通道，是二者間的中介，對(duì)于普通人而言，有單位才意味著有制度渠道，能“間接”地聯(lián)系上政府組織。更重要的是，單位通過(guò)應(yīng)責(zé)、代表、庇護(hù)和協(xié)調(diào)，在基層社會(huì)擔(dān)任著糾錯(cuò)職能，這一職能的活躍存在，實(shí)際上提供了最關(guān)鍵的公共品：平衡利益的基層糾錯(cuò)機(jī)制。
而政府高度依賴這個(gè)“機(jī)構(gòu)”掌握信息、處理問(wèn)題和治理社會(huì)，無(wú)需自己親涉其中。因此政府和大眾是疏離的，社會(huì)成員無(wú)需、也無(wú)權(quán)接觸政府。一旦有情況發(fā)生，政府認(rèn)為是單位失責(zé)，要求單位領(lǐng)回人員處理。這種角色認(rèn)知廣泛存在于政府機(jī)構(gòu)，可以解釋常見(jiàn)的政府推諉、單位、隱瞞信息現(xiàn)象為何存在。
對(duì)于個(gè)體而言，他們實(shí)現(xiàn)權(quán)益的通道單一，只有通過(guò)單位，他們才能在國(guó)家公共體系中獲得位置，依靠制度通道實(shí)現(xiàn)權(quán)益，否則，即使存在這些權(quán)益的法律規(guī)定，也沒(méi)有途徑實(shí)現(xiàn)。因?yàn)闄?quán)益的實(shí)現(xiàn)不僅需要法律規(guī)定，更需要具體的、體制承認(rèn)的執(zhí)行者和責(zé)任者，而這個(gè)執(zhí)行者和責(zé)任者在雙重治理結(jié)構(gòu)中就是單位。
90年代中期以前，這一雙重治理體系的效用，是社會(huì)治理得到維系的原因。單位在個(gè)體和公共之間的中介地位，是國(guó)家“整合能力”存在的結(jié)構(gòu)性基礎(chǔ)。這一結(jié)構(gòu)，成功“消解”了社會(huì)沖突進(jìn)入（單位以外）公共領(lǐng)域的動(dòng)力，即使在國(guó)家層面發(fā)生政治動(dòng)蕩――比如“”時(shí)期，基層社會(huì)秩序也沒(méi)有全面瓦解，正是由于單位的治理職能大體存在。
社會(huì)的變化
90年代中葉以后，有兩項(xiàng)重要的社會(huì)變遷發(fā)生。一是廣泛的社會(huì)流動(dòng)出現(xiàn)，離開(kāi)單位的人數(shù)日益增長(zhǎng)，截至2013年，只有不到1/4的城鎮(zhèn)就業(yè)人口，還處在較為典型的單位治理體制中。[1]在鄉(xiāng)村，2000～2010十年間，全國(guó)自然村由363萬(wàn)個(gè)減至271萬(wàn)個(gè)，有90多萬(wàn)個(gè)自然村銷聲匿跡。[2]二是單位的經(jīng)濟(jì)職能擴(kuò)張，社會(huì)治理職能收縮。“賺錢”成為很多單位的首要目標(biāo)。
由此產(chǎn)生的后果是，可以通過(guò)單位通道連接公共制度的個(gè)體數(shù)量急劇減少，不少人的“組織身份”消失，對(duì)于個(gè)人來(lái)說(shuō)，這一方面是自己的“事兒沒(méi)人管了”，另一方面是其身邊的責(zé)任組織消失了。舉個(gè)例子，為什么國(guó)企員工不愿意買斷工齡離開(kāi)單位？“丟飯碗”固然是經(jīng)濟(jì)原因，但更重要的是社會(huì)原因：離開(kāi)單位就再也沒(méi)有責(zé)任組織了，其與國(guó)家的組織化連接一旦消失，法律和公共制度給予他們的權(quán)益，就難以經(jīng)由組織途徑獲得實(shí)現(xiàn)。
組織身份和通道對(duì)于普通人是否重要？一項(xiàng)2015年的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，如果遇到不公，選擇向法院上訴的占71.3%，選擇黨政部門（包含工青婦）的占59%，選擇個(gè)人協(xié)商解決的占36.7%，選擇求助媒體的占24.3%，選擇、上訪的占15.9%，選擇找單位解決的只占13.8%。[3]而對(duì)比早先（1987和1999年）的類似調(diào)查數(shù)據(jù)，可以看到明顯不同：1987年的調(diào)查顯示，單位在所有訴求表達(dá)渠道中具有“支配性的”地位，它是解決問(wèn)題的主要渠道，有72%的訴求通過(guò)單位提出。12年后，在1999年的同樣調(diào)查中，受訪個(gè)體選擇單位渠道解決問(wèn)題的有下降，但還是第一位的，“工作單位”和“黨政部門”（包括工青婦團(tuán)體）渠道，共同高居人們選擇的前列。當(dāng)時(shí)，有單位相比沒(méi)有單位的人，前者解決問(wèn)題的能力高8倍以上，[4]這種能力顯然不是來(lái)自個(gè)人，而是來(lái)自個(gè)人和組織的關(guān)系。
以上數(shù)據(jù)反映出重要的信息：中國(guó)社會(huì)的組織化結(jié)構(gòu)出現(xiàn)重大轉(zhuǎn)型，它正在從單位社會(huì)走向公共社會(huì)。在這種情況下，原有的單位治理效力自然有限：它只是不到四分之一城鎮(zhèn)就業(yè)人口的責(zé)任組織。另外四分之三呢？他們的責(zé)任組織是誰(shuí)？代表組織是誰(shuí)？有了問(wèn)題找誰(shuí)？如果適應(yīng)公共社會(huì)的應(yīng)責(zé)和代表機(jī)制未建立，很多矛盾找不到解決途徑，不公正感就會(huì)在社會(huì)中逐漸積累，社會(huì)不滿的目標(biāo)隨之轉(zhuǎn)向問(wèn)責(zé)政府，即發(fā)生政治性轉(zhuǎn)化。與其說(shuō)是收入不平等引發(fā)了普遍的治理困難，不如說(shuō)應(yīng)責(zé)組織不在更可能激發(fā)不公正感受，因?yàn)檫@樣的處境無(wú)法提供組織化途徑糾錯(cuò)，介入利益沖突解決來(lái)維護(hù)公正。可以說(shuō)，基層平衡利益，維護(hù)公正組織機(jī)能的瓦解，是社會(huì)治理的危機(jī)所在。
雙重治理結(jié)構(gòu)瓦解
為什么一些社會(huì)不滿向政治訴求轉(zhuǎn)化，產(chǎn)生嚴(yán)重的社會(huì)治理問(wèn)題？因?yàn)樯蟼€(gè)世紀(jì)中葉建立的雙重治理體系正在大規(guī)模瓦解，存在于基層的利益平衡、糾錯(cuò)、應(yīng)責(zé)、代表和庇護(hù)機(jī)制，能夠服務(wù)的人群大幅度減少。而政府的“間接治理”角色，即，不直接處理治理問(wèn)題，對(duì)單位不對(duì)個(gè)人的工作方式，使之沒(méi)有可能發(fā)展出面對(duì)當(dāng)事人應(yīng)責(zé)、代表和庇護(hù)職能。這可以解釋為何公務(wù)人員習(xí)慣于推諉，及其為何“治理能力”不足，因?yàn)樵陔p重治理體系中，政府的審批、指示地位，使之將具體的治理責(zé)任交給單位，而不是自己。當(dāng)單位治理發(fā)生瓦解時(shí)，相對(duì)于受眾的需要，真正擔(dān)當(dāng)治理責(zé)任的組織大大減少，這是基層社會(huì)治理失效的原因。
為什么單位治理會(huì)瓦解？因?yàn)樯鐣?huì)環(huán)境發(fā)生了變化。原有的單位治理體系發(fā)端于人口流動(dòng)有限、組織同質(zhì)性較高的社會(huì)條件下，是當(dāng)時(shí)資源分配方式的產(chǎn)物。今天的治理問(wèn)題已經(jīng)不同：它不再是對(duì)局部封閉的熟人社會(huì)的治理，而是對(duì)流動(dòng)的、異質(zhì)化的公共社會(huì)的治理。今天的資源分配途徑也大大改變，很多資源已經(jīng)進(jìn)入市場(chǎng)分配，而非由行政組織壟斷分配。社會(huì)成員對(duì)于單一組織的依賴性降低，選擇性增加，也是前所未有的新環(huán)境。
面對(duì)這些新的改變，舊治理體系的適合性降低，在新的組織關(guān)系和人際關(guān)系中，它的治理效能大減。比如，在村莊或是單位內(nèi)，依靠人際關(guān)系協(xié)調(diào)、或者損害相關(guān)者利益的方法，具有約束力，但是如果換一個(gè)社會(huì)環(huán)境，把它移植到陌生人組成的大范圍商業(yè)社會(huì)，就會(huì)失去作用。對(duì)家人負(fù)責(zé)，不等于能對(duì)路人負(fù)責(zé)，相反，越是照顧親朋，就越可能與路人競(jìng)爭(zhēng)資源，造成不公，顯然，單位同事或鄰友規(guī)則不再適合解決公共社會(huì)的治理問(wèn)題。
社會(huì)問(wèn)題的政治轉(zhuǎn)化
政治社會(huì)學(xué)研究證實(shí)，國(guó)民對(duì)于社會(huì)體制的認(rèn)同，與幾種因素有關(guān)。
其一，是社會(huì)體制保護(hù)社會(huì)公正的能力，即，它能否有效公正地解決各種問(wèn)題，使不同的人享有平等的受保護(hù)機(jī)會(huì);其二，是社會(huì)體制能否建立有效連接社會(huì)成員的渠道，即，有沒(méi)有制度化通道可以順利連接民眾，把他們納入制度資源的共享整體中;其三，是基層社會(huì)的組織功能，比如說(shuō)，在社會(huì)基礎(chǔ)層次，是否存在明確的應(yīng)責(zé)、協(xié)調(diào)和代表機(jī)制，以方便回應(yīng)民眾的各種需求，解決他們的問(wèn)題，協(xié)調(diào)他們之間，以及他們和公共組織之間的矛盾。
這些東西，表面看上去不涉政治，但事實(shí)上對(duì)于治國(guó)理政，具有關(guān)鍵性的政治后果，因?yàn)?，它的作用是造就社?huì)平衡秩序。如果這個(gè)機(jī)制不存在，或者沒(méi)法好好運(yùn)行，各種分散孤立的問(wèn)題得不到有效解決，社會(huì)公正就沒(méi)辦法順利提供。事實(shí)證明，當(dāng)這個(gè)時(shí)候，也就是當(dāng)人們強(qiáng)烈感覺(jué)到不公正的時(shí)候，社會(huì)問(wèn)題就向政治問(wèn)題轉(zhuǎn)化，如果人們發(fā)現(xiàn)，這個(gè)社會(huì)沒(méi)有辦法公正解決自己的問(wèn)題，怨氣就會(huì)迅速政治化，他們對(duì)于保護(hù)社會(huì)公正的尋求，就會(huì)轉(zhuǎn)向，成為對(duì)國(guó)家體制乃至政治體制的改造要求。
所以，保護(hù)社會(huì)公正，聽(tīng)上去抽象，但實(shí)際上和解決具體問(wèn)題的機(jī)能運(yùn)行有關(guān)。所有治理良好的國(guó)家，都非常重視這一點(diǎn)?？v觀各種不同的治理體系，可以發(fā)現(xiàn)，真正“治理”著社會(huì)、能夠有效形成社會(huì)服從秩序的，是“社會(huì)公正”的維護(hù)機(jī)制。這種機(jī)制補(bǔ)充了宏觀體制無(wú)法替代的作用，可以有多重組織形態(tài)和實(shí)踐樣式。社會(huì)治理依賴這些機(jī)制的活躍工作，但采取哪種組織形態(tài)實(shí)現(xiàn)它，則基于歷史和路徑依賴。這里的重點(diǎn)，不在于組織形態(tài)的名稱，而是它們?cè)诨鶎由鐣?huì)的實(shí)際作用。
理論問(wèn)題：影響政治認(rèn)同的要素
與此相關(guān)的一個(gè)理論問(wèn)題是，什么因素能夠影響社會(huì)成員對(duì)于公共體制的政治認(rèn)同？
在現(xiàn)代社會(huì)中，社會(huì)組織結(jié)構(gòu)通過(guò)三種方式，影響人們的生存利益：構(gòu)造成員身份（membership）――個(gè)體是否被納入團(tuán)體成為其中一員;組織囊括（organization includes）――個(gè)體是否擁有責(zé)任組織;結(jié)構(gòu)可及性（structural access）――個(gè)體是否可能接近公共體制，影響政策，并依靠其生存。這三方面標(biāo)準(zhǔn)不涉收入差別，但卻涉權(quán)利實(shí)現(xiàn)的機(jī)會(huì)差別，具有應(yīng)責(zé)組織的人，可以較順利地實(shí)現(xiàn)權(quán)益，而另一些人則困難重重，求地?zé)o門。
相對(duì)于那些擁有組織途徑較少、或根本沒(méi)有的社會(huì)成員，擁有組織途徑的人之獲益能力得到大幅度提升：他們有更高的影響力，去影響相關(guān)政策的執(zhí)行甚至改變，他們有組織渠道可依賴，并助其有效糾錯(cuò)，他們有制度化的責(zé)任機(jī)構(gòu)，可以協(xié)調(diào)他和其他個(gè)體或群體的關(guān)系，他們不需要自己行動(dòng)，因?yàn)橛袘?yīng)責(zé)組織回應(yīng)其問(wèn)題，并代表他們的利益行動(dòng)。如果這類人實(shí)現(xiàn)權(quán)益的機(jī)會(huì)提高，而且這些實(shí)現(xiàn)權(quán)益的途徑由政治體系提供保障，就會(huì)生產(chǎn)對(duì)體制的政治認(rèn)同，相反，則會(huì)削弱對(duì)體制的政治認(rèn)同。所以，個(gè)人與組織的結(jié)構(gòu)關(guān)系，由于關(guān)涉實(shí)現(xiàn)權(quán)益的機(jī)會(huì)，可以影響并測(cè)度人們的政治認(rèn)同。
從另一個(gè)角度，也可以說(shuō)，能夠建立這一組織關(guān)系者，在爭(zhēng)取人們的政治認(rèn)同方面具有優(yōu)勢(shì)，因?yàn)榻M織化結(jié)構(gòu)能夠滿足社會(huì)成員對(duì)“機(jī)會(huì)通道”平等的需求。換言之，誰(shuí)提供可供依靠的組織責(zé)任，誰(shuí)就獲得政治認(rèn)同，贏得政治整合優(yōu)勢(shì)，因?yàn)樘峁┙M織依靠和保護(hù)，有助于產(chǎn)生互賴關(guān)系及相互責(zé)任。如果人們與公共體系沒(méi)有這種互賴關(guān)系，如何對(duì)其產(chǎn)生政治認(rèn)同？舉個(gè)例子，在中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)中，社會(huì)組織顯現(xiàn)為蜂巢結(jié)構(gòu)，社會(huì)成員分散在局部的多個(gè)地方性組織中，依靠家庭、宗族或者私人組織生存，這些組織成為其歸屬依靠和忠誠(chéng)的中心。這種狀況下，社會(huì)成員并未整合成為公共體系的一部分，除了他身邊的宗族村社組織外，個(gè)體和公共沒(méi)有利益和責(zé)任互賴的關(guān)系，其生存與公共體系基本無(wú)關(guān)，對(duì)于公共組織的政治認(rèn)同也就無(wú)從產(chǎn)生。
政策啟示
上述討論，可以得出什么政策啟示？
一、社會(huì)轉(zhuǎn)型期基層社會(huì)治理面臨的挑戰(zhàn)
（一）社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的挑戰(zhàn)。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化，這些變化主要表現(xiàn)在人口結(jié)構(gòu)、家庭結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)和社會(huì)階層結(jié)構(gòu)等方面。
（二）利益多元化的挑戰(zhàn)。改革開(kāi)放前，我國(guó)實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，在計(jì)劃體制下，中國(guó)社會(huì)形成了一個(gè)高度均衡、以平均主義為特征的利益格局。改革開(kāi)放以后，我國(guó)確立了個(gè)體利益的合法性，極大地調(diào)動(dòng)了群眾的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。在個(gè)體利益凸顯以后，中國(guó)社會(huì)的利益關(guān)系從高度均等逐步演變成一個(gè)利益多元化的格局，不同群體、不同階層之間的利益訴求分化越來(lái)越大。面臨群眾利益訴求多元化，利益協(xié)調(diào)過(guò)程中遇到的情況將日益復(fù)雜，協(xié)調(diào)難度將日益加大。
（三）民生建設(shè)帶來(lái)的挑戰(zhàn)。目前，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入到發(fā)展型社會(huì)，在這個(gè)發(fā)展的新階段，人們對(duì)公共產(chǎn)品的需求開(kāi)始全面快速增長(zhǎng)。這些年，從中央到地方各級(jí)政府加大了公共產(chǎn)品的投入，人民群眾享受到的公共服務(wù)水平有了很大提高，但是目前人們所需要的公共產(chǎn)品還存在著大量短缺，公共服務(wù)的有限導(dǎo)致了很多問(wèn)題特別是民生問(wèn)題的凸顯。
二、淄博市社會(huì)治理創(chuàng)新的做法和主要成效
（一）全面實(shí)施“三大工程”，夯實(shí)社會(huì)治理根基。一是全面實(shí)施以網(wǎng)格化走訪、網(wǎng)格化服務(wù)、網(wǎng)格化代辦為主體的網(wǎng)格化治理工程。全市統(tǒng)一設(shè)立“鎮(zhèn)辦―村居（社區(qū)）―基礎(chǔ)網(wǎng)格”三級(jí)網(wǎng)格，將機(jī)關(guān)干部、“兩委”成員、政法干警等下沉到基礎(chǔ)網(wǎng)格，一網(wǎng)多格、一格多員、一員多責(zé)。截止目前，各級(jí)網(wǎng)格員已走訪群眾110萬(wàn)余戶，提供服務(wù)60萬(wàn)余次，代辦各類事項(xiàng)55萬(wàn)余件。二是全面實(shí)施以視頻監(jiān)控全覆蓋為主體的信息化建設(shè)工程。整合全市各級(jí)各部門和社會(huì)視頻資源，集中建設(shè)集信息采集、視頻監(jiān)控、調(diào)度指揮等功能于一體的全天候視頻監(jiān)控系統(tǒng)。三是全面實(shí)施以市、區(qū)縣、鎮(zhèn)辦、村居（社區(qū)）四級(jí)社會(huì)管理服務(wù)中心為主體的社區(qū)化服務(wù)工程。市、區(qū)縣和鎮(zhèn)辦建立社會(huì)管理服務(wù)中心，村居因地制宜建立社區(qū)服務(wù)中心或服務(wù)站（點(diǎn)），整合政法、綜治、、維穩(wěn)、民政、社保、計(jì)生等職能部門進(jìn)駐各級(jí)社會(huì)治理服務(wù)中心，將與群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)的7大類90余項(xiàng)服務(wù)治理事項(xiàng)全部下放，為群眾提供窗口化、一站式、綜合。截止目前，各級(jí)社會(huì)治理服務(wù)中心已接待群眾115萬(wàn)余人次，辦理業(yè)務(wù)112萬(wàn)余件。
（二）落地貫通“四大體系”，提升社會(huì)治理能力。一是構(gòu)建社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系。把社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為科學(xué)發(fā)展、項(xiàng)目實(shí)施的前置條件，建立了市、區(qū)縣、鎮(zhèn)辦和重點(diǎn)村居、企業(yè)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，對(duì)重大決策、重要政策、重點(diǎn)工程項(xiàng)目和重要改革事項(xiàng)，進(jìn)行合法性、合理性、可行性、安全性全面評(píng)估，實(shí)現(xiàn)了“被動(dòng)求維穩(wěn)”到“主動(dòng)創(chuàng)和諧”跨越。二是構(gòu)建社會(huì)矛盾排查調(diào)解控制體系。全市建設(shè)立了由法院、公安、司法等10多個(gè)部門組成的社會(huì)矛盾化解專項(xiàng)小組，建立矛盾糾紛排查化解協(xié)調(diào)會(huì)議制度。三是構(gòu)建公共安全防范體系。堅(jiān)持網(wǎng)上網(wǎng)下相結(jié)合，全面推行“六小警務(wù)”、“一村一警”做法，全面落實(shí)責(zé)任民警、日?；膊橹贫?，完善信息預(yù)判預(yù)警、安全隱患排查整治、常態(tài)化治理、依法嚴(yán)打和社會(huì)治安防控“五項(xiàng)機(jī)制”，形成了全覆蓋、全時(shí)段、網(wǎng)格化、數(shù)字化“兩全兩化”的公共安全防范體系。四是構(gòu)建社會(huì)穩(wěn)定督查考核獎(jiǎng)懲體系。加強(qiáng)量化考核和動(dòng)態(tài)管理，全市建立了“任務(wù)分解、責(zé)任到人、督導(dǎo)檢查、調(diào)度通報(bào)、觀摩評(píng)比、打分排名、考核獎(jiǎng)懲”責(zé)任體系，實(shí)現(xiàn)了責(zé)任落實(shí)、督導(dǎo)、倒查、追究“一條龍”。
（三）完善提升“兩大保障”，激發(fā)社會(huì)治理活力。一是強(qiáng)化法制宣傳實(shí)踐。在全市集中開(kāi)展“學(xué)三法倡四德促五進(jìn)”法制宣傳教育實(shí)踐活動(dòng)，通過(guò)干部培訓(xùn)、媒體專欄、知識(shí)手冊(cè)、手機(jī)短信、宣講團(tuán)等形式進(jìn)行宣傳教育，把法制宣傳教育延伸到基礎(chǔ)網(wǎng)格、到戶到人，讓法律走進(jìn)群眾的日常生活二是強(qiáng)化過(guò)硬隊(duì)伍建設(shè)。以品牌政法隊(duì)伍建設(shè)為突破口，從改進(jìn)作風(fēng)、提升能力、增強(qiáng)素質(zhì)入手，在全市機(jī)關(guān)開(kāi)展“服務(wù)發(fā)展、服務(wù)群眾、服務(wù)基層，爭(zhēng)創(chuàng)優(yōu)秀服務(wù)機(jī)關(guān)”主題實(shí)踐活動(dòng)，著眼于打造“認(rèn)真、專業(yè)、務(wù)實(shí)、廉潔”品牌政法隊(duì)伍。
三、推動(dòng)基層社會(huì)治理創(chuàng)新的對(duì)策建議
目前，通過(guò)“三四二”工作格局的設(shè)置，淄博市對(duì)現(xiàn)有社會(huì)服務(wù)和治理體系進(jìn)行了資源的優(yōu)化整合，有效地解決了傳統(tǒng)社會(huì)管理和服務(wù)所存在的資源配置重復(fù)浪費(fèi)和效率低下的問(wèn)題，社會(huì)治理創(chuàng)新工作取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，但同時(shí)還面臨著社會(huì)治理的組織和人才基礎(chǔ)薄弱、政府和社會(huì)的邊界需要進(jìn)一步明晰、為民服務(wù)效能需要進(jìn)一步提高的問(wèn)題。推動(dòng)社會(huì)治理創(chuàng)新需要以理念創(chuàng)新為動(dòng)力，以方式方法轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?，以基層基礎(chǔ)建設(shè)為支撐，提高社會(huì)治理現(xiàn)代化水平。
（一）推動(dòng)社會(huì)組織融入基層治理創(chuàng)新。目前我家處于發(fā)展的初級(jí)階段，需要激發(fā)社會(huì)組織活力，促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展壯大起來(lái)。一是改革體制機(jī)制，也就是打破“雙重”管理體制，降低社會(huì)組織準(zhǔn)入門檻。對(duì)于行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織，不需要業(yè)務(wù)主管單位了，直接到民政部門備案登記。二是限期脫鉤。就是轉(zhuǎn)變官辦社會(huì)組織的身份，讓社會(huì)組織真正回歸民間，目前推進(jìn)的是限期實(shí)現(xiàn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤。三是向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)。適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交給有資質(zhì)的社會(huì)組織來(lái)完成。四是加大培育力度?，F(xiàn)階段，我國(guó)的基層社會(huì)組織還處在初級(jí)階段，因而，政府應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持培育和發(fā)展的理念，為基層社會(huì)組織的成長(zhǎng)提供必要的扶持。
（二）預(yù)防和化解社會(huì)矛盾。目前我們國(guó)家正處在工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、市場(chǎng)化深入推進(jìn)的過(guò)程中，既是發(fā)展的戰(zhàn)略機(jī)遇期，又是社會(huì)矛盾凸顯期。從大量的社會(huì)實(shí)踐看，當(dāng)前矛盾糾紛呈現(xiàn)出主體多元化、涉及領(lǐng)域廣泛化、訴求反映方式激烈化以及觸發(fā)低、突發(fā)性強(qiáng)的特點(diǎn)。第一，促進(jìn)社會(huì)公平正義。就大的制度設(shè)計(jì)和政策框架而言，應(yīng)當(dāng)立足于社會(huì)公正的理念，切實(shí)維護(hù)每一個(gè)社會(huì)成員的基本權(quán)利。這樣才能理順社會(huì)各個(gè)群體之間的利益關(guān)系，從而最大限度地化解社會(huì)矛盾。第二，提高民生保障水平。只有大幅度地改善民生，才能夠從源頭上減小社會(huì)矛盾產(chǎn)生的幾率，減弱社會(huì)矛盾的“烈度”，從而有效地穩(wěn)住社會(huì)的基本面。
（三）提升社會(huì)服務(wù)效能。完善基層社會(huì)治理，工作的著力點(diǎn)應(yīng)該放在社區(qū)，增強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)功能。一要堅(jiān)持群眾觀點(diǎn)，始終尊重群眾意愿。這是提升為民服務(wù)水平的首要前提。實(shí)施民生工程需要在廣泛征求民意、全面摸清需求的情況下實(shí)施，這樣，民生實(shí)事才能真正辦到群眾心坎上，群眾才會(huì)滿意。二要用心用腦用力，沉到一線抓小抓細(xì)抓實(shí)。這是提升為民服務(wù)水平的關(guān)鍵所在。基層工作千頭萬(wàn)緒，都直接關(guān)系群眾切身利益。干部只有沉到一線，從細(xì)處入手、從小處抓起，把關(guān)系群眾切實(shí)利益的每一件事情都放在心上、抓在手上、落在實(shí)處。三要健全完善長(zhǎng)效機(jī)制，提高廣大黨員干部為民服務(wù)的熱情。這是提升為民服務(wù)水平的不竭動(dòng)力。為民服務(wù)是一項(xiàng)經(jīng)常性工作，不能因干部調(diào)整、人員變化而使聯(lián)系斷了線、服務(wù)打了折，必須健全和落實(shí)長(zhǎng)效機(jī)制，一以貫之地抓執(zhí)行，使為民服務(wù)成為每一名黨員干部分內(nèi)職責(zé)。
在五天的學(xué)習(xí)過(guò)程中，我嚴(yán)格遵守了培訓(xùn)要求和紀(jì)律，細(xì)致聽(tīng)講，認(rèn)真學(xué)習(xí)并做好筆記，老師們精彩講述，通俗易懂，豐富的學(xué)習(xí)內(nèi)容，緊湊的課程節(jié)奏，讓我的思想得到了提升。特別是經(jīng)過(guò)專題講座、現(xiàn)場(chǎng)教學(xué)、交流討論，讓我從先進(jìn)典型身上看到了差距，找到了不足，指明今后工作努力的方向。
中圖分類號(hào)：C916
文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1671623X（2015）04006207
“人類對(duì)善治的關(guān)注與人類文明本身一樣歷史久遠(yuǎn)”。治理理論興起于20世紀(jì)80年代末，其主要?jiǎng)?chuàng)始人之一羅西瑙認(rèn)為，治理是一種由共同的目標(biāo)支持的活動(dòng)，這些活動(dòng)的主體未必是政府，也無(wú)須依靠國(guó)家強(qiáng)制力量來(lái)實(shí)現(xiàn)。全球治理委員會(huì)1995年在一份研究報(bào)告中指出，治理是個(gè)人、公共或私人機(jī)構(gòu)用來(lái)管理他們共同事務(wù)的諸多方式的總和。它使相互矛盾和各不相同的利益群體彼此容納并且實(shí)現(xiàn)合作。它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個(gè)重要特征：治理不是一整套規(guī)則或一種活動(dòng)，而是一個(gè)過(guò)程；治理過(guò)程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理的主體既有公共部門，也有私人部門；治理不是一種正式制度，而是持續(xù)的互動(dòng)。
善治是社會(huì)治理的最佳狀態(tài)與目標(biāo)追求。20世紀(jì)80年代以來(lái)，很多國(guó)家把善治作為政府社會(huì)管理的目標(biāo)。對(duì)于其內(nèi)涵，可謂眾說(shuō)紛紜，尚未形成共識(shí)。聯(lián)合國(guó)人權(quán)高級(jí)委員會(huì)辦公室（OHCHR）認(rèn)為，善治是在治理過(guò)程中從根本上排除和腐敗并完全尊重法治原則，對(duì)善治的真正檢驗(yàn)是在實(shí)現(xiàn)公民的文化、經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)權(quán)利方面，為實(shí)現(xiàn)人權(quán)目標(biāo)所做的努力程度；善治包括透明和公信力等要素和平等與公平等價(jià)值觀，善治必須保證公民特別是最貧困人群的基本需求和有尊嚴(yán)的生活。只有最貧困群體和弱勢(shì)群體受益時(shí)，治理才是善治。李向前認(rèn)為，善治是治理的最高標(biāo)準(zhǔn)和理想狀態(tài)，包括“善者治理”“善于治理”和“善態(tài)治理”。
盡管人們對(duì)善治的認(rèn)識(shí)不一，但無(wú)論從何種角度加以界定，善治的核心要義和旨趣都是可確定的，即強(qiáng)調(diào)普通民眾的中心地位和主體性參與、多元行動(dòng)主體的權(quán)力制衡與權(quán)利保障以及在此基礎(chǔ)上構(gòu)建良好的社會(huì)秩序。它意味著一種能對(duì)民眾需求保持高度敏感性并作出積極回應(yīng)的方式，通過(guò)建構(gòu)并使用合適的制度措施以有效應(yīng)對(duì)社會(huì)問(wèn)題與矛盾。
（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理舊模式存在的主要問(wèn)題
我國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理有其特殊性，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖小，肝膽俱全”，“上邊千條線，下邊一針穿”等說(shuō)法反映了鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理的特點(diǎn)。面對(duì)日益增加的復(fù)雜性需求，原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理模式變得應(yīng)接不暇和疲于奔命，主要存在三方面問(wèn)題。
1.管理人員的管控思想較嚴(yán)重，致使民眾需求得不到有效滿足
社會(huì)管理本應(yīng)管理和服務(wù)并重，管理中有服務(wù)，服務(wù)中有管理。但長(zhǎng)期以來(lái)，相當(dāng)多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在總體工作安排上，重經(jīng)濟(jì)建設(shè)輕社會(huì)管理；在社會(huì)管理中又重管理輕服務(wù)，習(xí)慣于“管”“卡”“壓”等傳統(tǒng)的不夠合理的工作方式，對(duì)被服務(wù)的社會(huì)成員習(xí)慣于居高臨下、發(fā)號(hào)施令。長(zhǎng)期以來(lái)形成了坐著辦公的不良習(xí)慣，對(duì)普通民眾的所思、所想、所盼和所愿缺少足夠的主動(dòng)了解和科學(xué)調(diào)研。相當(dāng)多鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理干部在自上而下的各種指令、任務(wù)、考核、應(yīng)酬中疲于奔命，缺乏主動(dòng)服務(wù)意識(shí)，習(xí)慣于運(yùn)用行政權(quán)力對(duì)社會(huì)組織及基層民眾進(jìn)行管理，無(wú)暇也無(wú)興趣關(guān)心基層民眾的疾苦、問(wèn)題和未來(lái)可持續(xù)發(fā)展。這種社會(huì)管理主客體之間的斷裂使基層民眾的諸多內(nèi)在需求無(wú)法得到及時(shí)有效滿足，為社會(huì)矛盾激化埋下了隱患。
2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能錯(cuò)位與其他行動(dòng)主體功能缺位，導(dǎo)致社會(huì)管理秩序失衡
目前我國(guó)基層的行政管理模式主要是韋伯式的層級(jí)制管理模式，它依賴于標(biāo)準(zhǔn)的工作過(guò)程，難以為提高效率提供有效的激勵(lì)，而是著力于怎樣避免犯錯(cuò)誤，存在組織僵化等問(wèn)題。隨著近年來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，社會(huì)事務(wù)紛繁復(fù)雜，社會(huì)問(wèn)題各式各樣，社會(huì)需求千差萬(wàn)別，利益關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜。這導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以靈活應(yīng)對(duì)，管了很多管不了或管不好的事情，“越位”和“錯(cuò)位”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，公共權(quán)力侵入私人領(lǐng)域的現(xiàn)象并不少見(jiàn)。有些事情沒(méi)有人去管理，政府缺位，其他社會(huì)管理主體也缺位，社會(huì)管理秩序處于失衡狀態(tài)。一些社會(huì)群體的利益訴求無(wú)法正常表達(dá)，正當(dāng)合理的利益得不到有效保護(hù)。這種不均衡狀態(tài)甚至可能會(huì)使一些不法分子趁虛而入，為非作歹、禍害民眾，破壞正常的社會(huì)秩序。
3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理舊模式的內(nèi)在設(shè)置，難以應(yīng)對(duì)急劇的社會(huì)變遷及隨之出現(xiàn)的社會(huì)矛盾
農(nóng)村基層社會(huì)矛盾頻發(fā)及社會(huì)管理效果不理想的重要原因是鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理過(guò)分注重基層的政治性而忽略了社會(huì)性。當(dāng)前我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，農(nóng)村正發(fā)生快速而深刻的變化，各種社會(huì)問(wèn)題突出，比如貧富分化問(wèn)題、土地問(wèn)題、社會(huì)治安問(wèn)題和社會(huì)分化問(wèn)題等。但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)既有的社會(huì)管理模式及其內(nèi)在設(shè)置缺乏應(yīng)有的彈性、靈活性及回應(yīng)能力，難以適應(yīng)快速的社會(huì)變遷和滿足民眾不斷變化的多樣社會(huì)需求，無(wú)法有效化解潛在風(fēng)險(xiǎn)和沖突，甚至?xí)せ鐣?huì)矛盾。近些年來(lái)農(nóng)村時(shí)有發(fā)生即是一種體現(xiàn)。
（三）善治對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理模式創(chuàng)新的內(nèi)在要求
鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理舊模式的現(xiàn)實(shí)難題制約著改善民生的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，必須通過(guò)不斷創(chuàng)新來(lái)實(shí)現(xiàn)突破與發(fā)展。具體而言，善治對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理模式創(chuàng)新的內(nèi)在要求主要有四點(diǎn)。
1.立足民眾的需求和能力，把以人為本的基本理念貫徹始終
善治的核心出發(fā)點(diǎn)是以人為本?！吧啤币馕吨鹬孛癖娨庠?，提高民眾能力，也意味著一個(gè)高效用和高效率的政府功能來(lái)努力滿足所有公民增長(zhǎng)的需求。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展，民眾的需求不斷擴(kuò)展和提升，社會(huì)事務(wù)日益增多，社會(huì)管理的主體迫切需要重新界定與整合，以彌補(bǔ)政府單一力量的局限或不足。因此，社會(huì)管理主體不僅局限于政府部門，還需包括許多非政府部門。盡管目前我國(guó)社會(huì)管理的多元主體發(fā)展還不成熟，尤其是社會(huì)組織提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的能力尚不完善，政府應(yīng)在社會(huì)管理主體多元化過(guò)程中起引導(dǎo)作用，著力推動(dòng)專業(yè)化的社會(huì)服務(wù)，才能緩解政府壓力，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，使政府將精力和資源集中用于真正應(yīng)發(fā)揮作用的領(lǐng)域，最大限度激發(fā)社會(huì)各方面的創(chuàng)造活力，增加和諧因素，減少不和諧因素，為民眾提供高質(zhì)量的公共服務(wù)。
3.注重內(nèi)涵式發(fā)展，全面提升民眾的自主性與能動(dòng)性
善治強(qiáng)調(diào)民眾的中心地位。因此，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理模式創(chuàng)新中，必須充分調(diào)動(dòng)民眾的參與，真正發(fā)揮他們的主觀能動(dòng)性。要注重科學(xué)調(diào)研，切實(shí)找準(zhǔn)民眾的關(guān)注點(diǎn)，使基層民眾找到歸屬感和認(rèn)同感，主動(dòng)自發(fā)地參與到新的發(fā)展實(shí)踐中來(lái)，而不是被動(dòng)地聽(tīng)指揮，表面上服從，內(nèi)心里卻有不滿或不情愿。要達(dá)到這一目標(biāo)，非常重要的一點(diǎn)就是要提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理人員的整體素質(zhì)，使他們真正具備貼近民眾、深入民眾、了解民眾、帶動(dòng)民眾、服務(wù)民眾的理念與能力。同時(shí)還應(yīng)借助各類社會(huì)組織激發(fā)民眾的主動(dòng)參與熱情，促進(jìn)民眾的自我管理、自我教育和自我發(fā)展。
4.著力保障弱勢(shì)群體的權(quán)利，增進(jìn)社會(huì)的公平公正
善治觀點(diǎn)認(rèn)為，只有最貧困群體和社會(huì)弱勢(shì)群體受益時(shí)，治理才是善治。他們的權(quán)益保障成為社會(huì)公平公正的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)，也成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理模式創(chuàng)新的底線要求。要建立完善弱勢(shì)群體的利益訴求渠道，借助法治化、制度化、組織化與社會(huì)化的力量保障他們的權(quán)益，使他們?cè)诙嘣娓窬种蝎@得應(yīng)有的尊重。
社會(huì)工作作為理念、制度、方法和人才的綜合體，其專業(yè)品性契合了善治對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理模式創(chuàng)新的內(nèi)在要求，可為鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理模式創(chuàng)新帶來(lái)新的契機(jī)。
二、善治視域下的社會(huì)工作與鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理模式創(chuàng)新
（一）社會(huì)工作對(duì)社會(huì)管理創(chuàng)新及社會(huì)治理的協(xié)同性與契合性
社會(huì)工作興起于歐美，是現(xiàn)代工業(yè)化和城市化的產(chǎn)物，在社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮著日益重要的功能。它作為一種重要的制度設(shè)置與專業(yè)化力量，以“以人為本、助人自助、公平正義”為核心價(jià)值理念，用個(gè)案、小組和社區(qū)等科學(xué)的專業(yè)方法服務(wù)他人特別是弱勢(shì)群體，旨在增進(jìn)社會(huì)福利，促進(jìn)社會(huì)互助和社會(huì)公平正義。隨著我國(guó)各地探索實(shí)踐的深入，社會(huì)工作正逐漸從直接服務(wù)擴(kuò)展到參與社會(huì)管理，從解決社會(huì)問(wèn)題擴(kuò)展到預(yù)防社會(huì)問(wèn)題。在我國(guó)社會(huì)管理體制走向多主體、多元化治理背景下，社會(huì)工作日益顯示其重要性。
社會(huì)工作對(duì)社會(huì)管理創(chuàng)新具有重要的協(xié)同作用。社會(huì)管理說(shuō)到底是對(duì)人的管理和服務(wù)，而社會(huì)工作的目標(biāo)正是增強(qiáng)人的社會(huì)功能，關(guān)注如何幫助個(gè)人、群體或社區(qū)增強(qiáng)其發(fā)揮社會(huì)功能的能力。它通過(guò)各種專業(yè)方法，在家庭、學(xué)校、社區(qū)等方面開(kāi)展工作，解決人們參與經(jīng)濟(jì)與社會(huì)建設(shè)的困難和障礙。社會(huì)工作對(duì)促進(jìn)社會(huì)管理向社會(huì)治理轉(zhuǎn)變，激發(fā)社會(huì)活力、促進(jìn)社會(huì)財(cái)富公平分配具有重要的基礎(chǔ)作用和專業(yè)優(yōu)勢(shì)。它不是把工作對(duì)象只看做被救濟(jì)、被改造、被動(dòng)員的客體，而是看做多元主體的一部分；它善于調(diào)動(dòng)主客體兩方面的積極性，從預(yù)防和發(fā)展的角度去分析和介入問(wèn)題，從而有利于問(wèn)題的真正解決。因此，社會(huì)工作可在實(shí)質(zhì)上和深層次上參與社會(huì)治理。近年來(lái)，北京、上海、廣東等地率先在社區(qū)管理、社會(huì)救助、社會(huì)福利等領(lǐng)域引介了專業(yè)社會(huì)工作，滿足了新時(shí)期的社會(huì)需求，使社會(huì)工作成為社會(huì)管理創(chuàng)新的重要機(jī)制，取得了良好的實(shí)踐成效。
（二）善治視域下社會(huì)工作對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理模式創(chuàng)新的功能定位
1.理念優(yōu)化
理念的優(yōu)化是鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理模式創(chuàng)新的關(guān)鍵所在。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)轉(zhuǎn)型不斷深入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理面臨的問(wèn)題越來(lái)越多地表現(xiàn)為政府在推進(jìn)改革發(fā)展過(guò)程中形成的民生問(wèn)題。在此背景下，以往強(qiáng)力的管控手段變得越來(lái)越不適應(yīng)，理念的深層優(yōu)化與轉(zhuǎn)變刻不容緩。社會(huì)工作是一個(gè)關(guān)心人且認(rèn)為只有尊重人和理解人才能改變?nèi)说膶I(yè)，它把改進(jìn)人類福祉尤其是弱勢(shì)群體福祉作為自己的專業(yè)使命，蘊(yùn)含著豐富的思想養(yǎng)分，且有一系列科學(xué)具體的方法保障其專業(yè)理念落實(shí)于實(shí)踐，從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理理念優(yōu)化的功能落到實(shí)處。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要改變傳統(tǒng)的社會(huì)管理理念與舊模式，促進(jìn)以人為本的柔性管理，逐漸激發(fā)基層民眾自主性和實(shí)現(xiàn)公共利益最大化，社會(huì)工作是一個(gè)重要的現(xiàn)實(shí)依靠力量。
2.方法改進(jìn)
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在的核心價(jià)值是為基層民眾提供服務(wù)。它是整個(gè)政府體系的終端，其所作所為及所提供的服務(wù)質(zhì)量關(guān)系到民眾的生存狀態(tài)與政治信心。但是，由于政府工作方法以及既有體制方面存在的缺陷和不足，可能會(huì)導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供的公共服務(wù)質(zhì)量下降或者民眾并非客觀準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)，從而導(dǎo)致政府有心提供的服務(wù)無(wú)法達(dá)到民眾的要求和期望。社會(huì)工作作為以科學(xué)理論為指導(dǎo)并致力于助人自助的專業(yè)與職業(yè)，對(duì)保障以服務(wù)對(duì)象為導(dǎo)向的服務(wù)質(zhì)量有著科學(xué)的、成熟的經(jīng)驗(yàn)和方法。因此，促進(jìn)社會(huì)工作本土化，合理有效地在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理創(chuàng)新實(shí)踐中融入社會(huì)工作的專業(yè)理念和方法，同時(shí)結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方實(shí)際完善和落實(shí)政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)的相關(guān)政策，將促進(jìn)傳統(tǒng)群眾工作方法的創(chuàng)新，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制定更有實(shí)效的政策和制度措施，更好地提供民眾滿意的公共服務(wù)。
3.風(fēng)險(xiǎn)化解
社會(huì)管理舊模式創(chuàng)新是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，獲得收益的同時(shí)也要承受代價(jià)和風(fēng)險(xiǎn)。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)轉(zhuǎn)型，鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理模式創(chuàng)新必須要考慮如何有效化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村正處于高風(fēng)險(xiǎn)期和危機(jī)頻發(fā)期，風(fēng)險(xiǎn)形態(tài)復(fù)雜多樣，然而既有的農(nóng)村社會(huì)管理模式側(cè)重于事后應(yīng)急性搶救，這種模式往往又強(qiáng)化了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)工作的服務(wù)機(jī)構(gòu)和專門人才秉承專業(yè)理念與科學(xué)方法，通過(guò)實(shí)踐的廣泛介入可形成制度化的影響力，幫助解決困難群體和邊緣人群在物質(zhì)和精神等方面的問(wèn)題，及時(shí)化解社會(huì)不滿情緒，防范社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，社會(huì)工作的介入可使鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理體系更好地預(yù)判基層民眾的內(nèi)在需求，采取及時(shí)且有針對(duì)性的應(yīng)對(duì)措施，從而化沖突于未發(fā)，降低社會(huì)管理風(fēng)險(xiǎn)。
4.人才支持
在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理模式創(chuàng)新的變革過(guò)程中，人才是主導(dǎo)性、能動(dòng)性和創(chuàng)造性元素。社會(huì)工作專業(yè)人才是具有一定社會(huì)工作專業(yè)知識(shí)和技能，在社會(huì)福利、社會(huì)救助、扶貧濟(jì)困、社區(qū)建設(shè)、婚姻家庭、殘障康復(fù)、職工幫扶等領(lǐng)域直接提供社會(huì)服務(wù)的專門人員。這一獨(dú)特的職業(yè)優(yōu)勢(shì)使其可為鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理創(chuàng)新提供有力的人才支持。因此，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理模式創(chuàng)新中，加強(qiáng)社會(huì)工作專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)，并對(duì)相關(guān)管理與服務(wù)人員進(jìn)行社會(huì)工作素養(yǎng)培訓(xùn)，培育和孵化社會(huì)工作的服務(wù)機(jī)構(gòu)、協(xié)會(huì)和服務(wù)站，將為鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理創(chuàng)新提供多層次、立體化的組織與人才支持，使社會(huì)工作的理念優(yōu)化、方法改進(jìn)和風(fēng)險(xiǎn)化解等功能實(shí)現(xiàn)獲得有力的人力資源保障，從而更好地發(fā)揮社會(huì)工作的制度化影響力。
三、社會(huì)工作推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理走向善治的實(shí)現(xiàn)路徑
（一）提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理制度對(duì)基層民眾需求的回應(yīng)能力
1.加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理制度以民眾為中心的價(jià)值理念
善治特別強(qiáng)調(diào)民眾中心導(dǎo)向，并認(rèn)為如果不是以民眾為中心，制度就會(huì)成為絆腳石。我國(guó)的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)轉(zhuǎn)型會(huì)打破既有利益格局而創(chuàng)造新利益格局，往往會(huì)使貧困群體特別是在轉(zhuǎn)型中地位相對(duì)下降的群體產(chǎn)生剝奪感和心理不平衡。社會(huì)工作者一方面可通過(guò)澄清與溝通等方式，引導(dǎo)人們認(rèn)識(shí)到因個(gè)人能力和社會(huì)條件限制造成的差別是不可避免的，一定程度上改變?nèi)藗儗?duì)其他階層或群體的認(rèn)知偏見(jiàn)與不滿，減少觀念差異及由此引發(fā)的利益紛爭(zhēng)；另一方面可以運(yùn)用優(yōu)勢(shì)視角和賦權(quán)理論，幫助弱勢(shì)群體更清楚地分析環(huán)境及自身優(yōu)勢(shì)，提升其改善生活的主動(dòng)性與能力。
2.以社會(huì)工作的理念和方法創(chuàng)新基層社會(huì)矛盾的調(diào)解機(jī)制
社會(huì)矛盾往往是由于人的需求未得到滿足而產(chǎn)生，社會(huì)工作特別強(qiáng)調(diào)以人為中心及服務(wù)對(duì)象需求的滿足，它運(yùn)用科學(xué)方法和技能為有困難的人提供服務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可通過(guò)購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)等方式促進(jìn)社工機(jī)構(gòu)及專業(yè)人員參與到基層社會(huì)矛盾協(xié)調(diào)中，或者使一線社會(huì)管理工作人員熟悉和掌握社會(huì)工作技能并應(yīng)用于社會(huì)矛盾化解。依靠社會(huì)工作的專業(yè)方法，一方面能夠幫助個(gè)人、家庭、群體解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，利用澄清、同理心等溝通技巧使矛盾雙方更理性地對(duì)待矛盾；另一方面還可有效預(yù)防個(gè)人和社會(huì)可能出現(xiàn)的問(wèn)題。社工機(jī)構(gòu)和人員作為民眾和政府的“中間人”，可通過(guò)對(duì)政策的反饋和干預(yù)，引導(dǎo)人們有序而理性地行動(dòng)，優(yōu)化社會(huì)矛盾的協(xié)調(diào)機(jī)制。
（四）促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理舊框架內(nèi)不同利益主體之間的關(guān)系協(xié)調(diào)與革新
1.改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行動(dòng)方式，給其他利益主體發(fā)揮作用創(chuàng)造空間
鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理舊模式運(yùn)行中過(guò)分依賴自上而下管控的狀況是阻礙基層治理創(chuàng)新的關(guān)鍵癥結(jié)。通過(guò)引入和滲透社會(huì)工作元素，可使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在發(fā)揮職能時(shí)更多采取“助人自助”“平等協(xié)商”等方式，充分尊重其他行動(dòng)主體的利益與想法；并逐步構(gòu)建不同主體有序協(xié)作、共同參與的實(shí)踐體系，實(shí)現(xiàn)從單一依靠政府向依靠多元主體協(xié)同治理的格局轉(zhuǎn)變。基層政府可更明確多元利益主體間有序合作的邊界，梳理清楚什么該管、什么不該管、該管的管到什么程度，給包括社會(huì)組織在內(nèi)的多元利益主體發(fā)揮作用創(chuàng)造出空間，從而最大程度消減“無(wú)形之手”和“有形之手”在基層的弊端與不足，充分發(fā)揮“社會(huì)”的積極作用。
2.推進(jìn)基層不同行動(dòng)主體之間的資源共享與力量整合
基層社區(qū)是社會(huì)工作開(kāi)展的重要載體，可以以社區(qū)為平臺(tái)，扶持社會(huì)工作參與到基層社區(qū)發(fā)展中，培育社工服務(wù)機(jī)構(gòu)，促進(jìn)社區(qū)、社會(huì)組織、社工及其他社會(huì)力量之間的開(kāi)放式聯(lián)動(dòng)，使民眾需求得到更充分回應(yīng)及更全面滿足。針對(duì)當(dāng)前社區(qū)行政化嚴(yán)重的情況，可采取科學(xué)化、專業(yè)化、人性化方法開(kāi)展公共事務(wù)管理，逐步理順社會(huì)工作與政府、社區(qū)、社會(huì)組織、居民之間的關(guān)系，形成資源共享、利益協(xié)調(diào)的和諧互動(dòng)機(jī)制。著力發(fā)展民間社工服務(wù)機(jī)構(gòu)，使之成為承載政府職能轉(zhuǎn)變和專業(yè)人才施展才能的重要載體，培育各類與民眾需求相關(guān)的社會(huì)組織，調(diào)動(dòng)民眾參與，激勵(lì)社會(huì)組織發(fā)揮好協(xié)同創(chuàng)新功能，使基層社會(huì)的各種力量實(shí)現(xiàn)充分有效整合。
四、結(jié)束語(yǔ)
基層社會(huì)治理體系建設(shè)是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，必須在既有社會(huì)管理模式基礎(chǔ)上通過(guò)破舊立新來(lái)穩(wěn)步實(shí)現(xiàn)，不能急躁冒進(jìn)，試圖一蹴而就。鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理的舊模式偏重強(qiáng)調(diào)政府的主導(dǎo)作用，對(duì)民眾需求缺乏響應(yīng)，對(duì)社會(huì)的自主性欠缺關(guān)注，這種模式已無(wú)法適應(yīng)新形勢(shì)的要求。由善治理念引領(lǐng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理模式創(chuàng)新特別重視民眾的中心地位和主體性參與，關(guān)注多元利益主體特別是弱勢(shì)群體的權(quán)益保障。正是由于這一目標(biāo)旨趣，使秉承“以人為本、助人自助、公平正義”理念的社會(huì)工作可在其中發(fā)揮獨(dú)特而有效的功能，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理舊模式通過(guò)改革創(chuàng)新不斷克服現(xiàn)實(shí)難題而趨于善治。不可否認(rèn)，我國(guó)的社會(huì)工作尚面臨提高社會(huì)認(rèn)同度和資源整合力、健全基礎(chǔ)性制度安排、推進(jìn)職業(yè)化和本土化水平、提升政策倡導(dǎo)力與反思批判功能等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。但可以預(yù)見(jiàn)，隨著發(fā)展進(jìn)程中上述問(wèn)題的逐漸克服，社會(huì)工作在我國(guó)基層社會(huì)善治中的功能將得以更充分實(shí)現(xiàn)。
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改革開(kāi)放后，伴隨社會(huì)轉(zhuǎn)型及單位制逐漸解體，城市基層社會(huì)管理工作的環(huán)境、內(nèi)容、對(duì)象等要素發(fā)生變化，面臨新的挑戰(zhàn)，例如流動(dòng)人口大增、居民權(quán)利意識(shí)增強(qiáng)、社會(huì)階層分化等。從廣州市調(diào)研情況來(lái)看，主要包括：
1.基層政府社會(huì)管理職責(zé)不清，政府管理責(zé)任與職權(quán)不匹配
作為政府派出機(jī)構(gòu)，街道辦事處直接組織協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)社會(huì)管理工作，協(xié)同有關(guān)職能部門開(kāi)展工作，落實(shí)市區(qū)政府部署任務(wù)。區(qū)政府指導(dǎo)、監(jiān)督、考核街道辦事處的工作，統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)政府職能部門與街道行政管理事務(wù)。從街道辦事處實(shí)際工作內(nèi)容看，其工作涉及基層社會(huì)管理、社會(huì)服務(wù)的所有方面，例如治安維穩(wěn)、人口計(jì)生、流動(dòng)人口管理、勞動(dòng)監(jiān)督、民族宗教、居民、集體經(jīng)濟(jì)和社區(qū)服務(wù)等。因強(qiáng)調(diào)“屬地化”管理，加之各級(jí)政府間職能邊界模糊，上級(jí)政府及其職能部門將很多具體工作交由街道辦事處，造成街道承擔(dān)著過(guò)多行政管理事務(wù)，經(jīng)常疲于應(yīng)付。同時(shí)條塊關(guān)系錯(cuò)位，街道辦無(wú)執(zhí)法權(quán)，難以承擔(dān)專業(yè)性管理職責(zé)，管理力度不足，街道和職能部門就難免推諉扯皮、推過(guò)攬功、爭(zhēng)權(quán)推責(zé)。責(zé)任主體不明確、責(zé)權(quán)不統(tǒng)一的結(jié)果是基層社會(huì)管理服務(wù)職能難以落實(shí)，效果不理想，城市管理和公共服務(wù)水平不高。
2.基層政府社會(huì)管理事務(wù)與其擁有管理資源不適應(yīng)
伴隨單位制管理的解體，單位承擔(dān)的諸多社會(huì)管理功能轉(zhuǎn)移出來(lái)，單位成為單純的社會(huì)生產(chǎn)單元。大量下崗、失業(yè)、離退休人員進(jìn)入社會(huì)，單位不承擔(dān)在業(yè)者的社會(huì)管理，更多的人成為社會(huì)人。社會(huì)管理服務(wù)等職能開(kāi)始由單位轉(zhuǎn)到基層政府及社區(qū)，造成基層社會(huì)管理對(duì)象和事務(wù)等大量增長(zhǎng)。流動(dòng)人口也使得廣州基層社會(huì)管理服務(wù)的對(duì)象、任務(wù)、內(nèi)容等更加繁重。但是，基層社會(huì)管理資源并沒(méi)有相應(yīng)增加，基層管理資源與其承擔(dān)任務(wù)不相匹配的矛盾日益突出。分稅制和分級(jí)管理的財(cái)政體制決定了基層政府的財(cái)政能力。間接決定了基層政府的管理能力。各級(jí)政府間缺少較為恰當(dāng)?shù)呢?cái)力和責(zé)任分擔(dān)，人財(cái)事權(quán)過(guò)分向上級(jí)政府集中，事務(wù)具體辦理過(guò)分向下，基層政府普遍財(cái)力不足，很多管理事項(xiàng)依賴服務(wù)收費(fèi)。因編制內(nèi)人員難以滿足管理需求，基層管理機(jī)構(gòu)只能臨時(shí)聘用人員。而聘用人員薪酬較低，素質(zhì)良莠不齊，這又給基層社會(huì)管理服務(wù)帶來(lái)諸多弊端。為野蠻執(zhí)法、矛盾沖突埋下禍根。
3.街居關(guān)系錯(cuò)位，城市社區(qū)居民自治泛行政化
城市社區(qū)居民委員會(huì)是基層群眾性自治組織。但是。實(shí)際上居委會(huì)已成為諸多政府管理事務(wù)的具體執(zhí)行者。政府及職能部門在向社區(qū)延伸時(shí)，把各種具體事務(wù)的辦理下放到社區(qū)。卻保留管理權(quán)。政府下?lián)芙o社區(qū)居委會(huì)的經(jīng)費(fèi)也由街道辦事處代管，只能根據(jù)街道辦事處要求使用，經(jīng)費(fèi)成為街道辦“挾持”居委會(huì)的有力工具之一。兩者間的指導(dǎo)和協(xié)助關(guān)系逐漸轉(zhuǎn)變成為領(lǐng)導(dǎo)與指導(dǎo)同時(shí)并存的雙重關(guān)系，屆委會(huì)淪落為街道辦事處下屬機(jī)構(gòu)。這使得居民自治機(jī)構(gòu)難以有效地依法履行其居民自治功能。過(guò)強(qiáng)的政府行政管理也使得社區(qū)的社會(huì)組織發(fā)育低下，由于成立和運(yùn)作門檻設(shè)置較高，組織居民開(kāi)展自我服務(wù)、互助服務(wù)、專業(yè)服務(wù)受到很大限制。
二、廣州市基層社會(huì)管理體制變革的做法
面對(duì)基層社會(huì)管理的困境與問(wèn)題，為提高社會(huì)管理服務(wù)水平，2009年以來(lái)，廣州市借鑒香港、新加坡等地經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)整合街道機(jī)構(gòu)人員隊(duì)伍，開(kāi)展政府向社會(huì)組織購(gòu)買社區(qū)服務(wù)等試點(diǎn)工作，大力推進(jìn)街道、社區(qū)基層社會(huì)管理改革創(chuàng)新，重構(gòu)街道社區(qū)管理體制，初步構(gòu)建起綜合管理和專業(yè)服務(wù)相結(jié)合的新型基層管理服務(wù)模式。
1.整合街道機(jī)構(gòu)人員，重新定位管理與服務(wù)功能
針對(duì)基層社會(huì)管理的問(wèn)題，廣州市整合街道機(jī)構(gòu)、人員及職能，以“業(yè)務(wù)歸并、人員整合、服務(wù)前移、管理落地”為主線，按照職能交叉、工作關(guān)聯(lián)、高效便民的原則歸并職能相同相似的機(jī)構(gòu)，把涉及行政管理、社會(huì)服務(wù)及綜合執(zhí)法并各司其職的科室、部門等整合為擔(dān)負(fù)多種職責(zé)的綜合性機(jī)構(gòu)。這包括：建立街道社區(qū)綜合管理中心，擔(dān)負(fù)計(jì)劃生育、勞動(dòng)保障、社會(huì)保障、出租屋管理及流動(dòng)人員管理等綜合性管理職能；建立設(shè)立街道社區(qū)綜合服務(wù)中心，搭建再就業(yè)服務(wù)、婚姻家庭服務(wù)、青少年教育、殘障人士服務(wù)、群眾訴求反饋、困難群眾幫扶、社區(qū)養(yǎng)老、社區(qū)衛(wèi)生保健等服務(wù)平臺(tái)；建立綜治維穩(wěn)中心，形成社會(huì)治安聯(lián)合防控、矛盾糾紛聯(lián)合調(diào)解、重點(diǎn)工作聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)、突出問(wèn)題聯(lián)合治理、基層平安聯(lián)合創(chuàng)建、流動(dòng)人口聯(lián)合管理服務(wù)等聯(lián)合防控的局面；建立街道管理綜合執(zhí)法隊(duì)，負(fù)責(zé)街道城市管理、出租屋管理、消防安全、安全生產(chǎn)、勞動(dòng)監(jiān)察的巡查、信息采集反饋、簡(jiǎn)易執(zhí)法等工作。（根據(jù)2011年2月廣州市社會(huì)建設(shè)調(diào)研訪談資料整理，也可參見(jiàn)率征等：《加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會(huì)管理服務(wù)提升社會(huì)建設(shè)管理科學(xué)化水平》，廣州日?qǐng)?bào)，2011年7月14日）整合街道機(jī)構(gòu)人員，優(yōu)化管理服務(wù)職能配置，縮減了內(nèi)部管理程序，較好地解決了多頭管理、重復(fù)管理等問(wèn)題，優(yōu)化了社會(huì)管理服務(wù)職能，提升了街道科學(xué)管理轄區(qū)社會(huì)事務(wù)的能力。
2.強(qiáng)化居委會(huì)的自治職能，理順街居之間的關(guān)系
為強(qiáng)化社區(qū)功能，廣州市按照政府行政管理和社區(qū)居民自治有效對(duì)接、良性互動(dòng)的思路，梳理規(guī)范街道辦事處和居委會(huì)的權(quán)力、職責(zé)，改革社區(qū)管理服務(wù)運(yùn)行機(jī)制，形成了居委會(huì)工作新模式。根據(jù)工作性質(zhì)內(nèi)容，將梳理出的136項(xiàng)居委會(huì)工作劃分為政務(wù)協(xié)助、居民自治、可轉(zhuǎn)介服務(wù)三大類型。對(duì)大多政務(wù)協(xié)助類工作，轉(zhuǎn)交由社區(qū)工作站辦理，少數(shù)從居委會(huì)中分離出去，由街道新組建的各管理中心承擔(dān)；對(duì)可轉(zhuǎn)介服務(wù)類工作，居委會(huì)可通過(guò)購(gòu)買服務(wù)方式交由專門的社會(huì)組織來(lái)承擔(dān)；居民自治類事務(wù)則須由居委會(huì)承擔(dān)。在梳理居委會(huì)工作同時(shí)，重新定位社區(qū)工作人員。部分人員歸口社區(qū)工作站，與街道中心對(duì)接，承擔(dān)政務(wù)協(xié)助的工作；部分人員充實(shí)到增設(shè)居民自治工作專職崗位上，由社區(qū)居委主任牽頭，與社區(qū)黨務(wù)專職副書記一起，強(qiáng)化社區(qū)居民自治工作。針對(duì)社區(qū)管理的具體事項(xiàng)，屆委會(huì)建立健全社區(qū)居民議事、民意溝通、矛盾化解、轉(zhuǎn)介服務(wù)、多方參與、評(píng)議監(jiān)督等工作機(jī)制，推進(jìn)社區(qū)居民自治的制度化、規(guī)范化和程序化建設(shè)。這增強(qiáng)了居委會(huì)的自治功能，暢通了民意表達(dá)渠道，提高了公眾參與意識(shí)，促進(jìn)了政府管理與基層群眾自治的有效銜接和良性互動(dòng)。
3.引進(jìn)社會(huì)組織，以專業(yè)社會(huì)工作提升管理服務(wù)效能
政府及社區(qū)承擔(dān)的特殊人群服務(wù)以及家庭服務(wù)等工作難以滿足人們個(gè)性化、人性化的服務(wù)需要，而這些服務(wù)正是社會(huì)組織的強(qiáng)項(xiàng)。由此，廣州市在基層社會(huì)管理中開(kāi)始引進(jìn)社會(huì)組織。以專業(yè)社會(huì)工作提升管理服務(wù)。例如，荔灣區(qū)逢源街道通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)方式引進(jìn)逢源人家服務(wù)中心提供專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)。逢源人家服務(wù)中心招聘社工人才，立足居民群眾需求，引導(dǎo)社工從事實(shí)際社會(huì)工作，打造出“家長(zhǎng)俱樂(lè)部”、“群眾心聲站”、“康齡社區(qū)大學(xué)”等多個(gè)服務(wù)創(chuàng)新品牌，為社區(qū)居民提供再就業(yè)輔導(dǎo)、青少年教育、養(yǎng)老助殘解困、群眾利益訴求和社區(qū)衛(wèi)生保健等專業(yè)化社會(huì)工作服務(wù)，不斷滿足居民群眾的各種需要。其他街道也采取了類似做法，并取得了良好成效。2010年，廣州市共投A6000萬(wàn)元購(gòu)買了公益民間組織的專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)。（根據(jù)2011年2月廣州市社會(huì)建設(shè)調(diào)研訪談資料整理，也可參見(jiàn)周祚：《政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)今年總投入超過(guò)6000萬(wàn)元》，廣州日?qǐng)?bào)。2010年9月4日在政府財(cái)政支持下，街道、居委會(huì)通過(guò)依托社會(huì)組織，引進(jìn)社會(huì)工作專業(yè)服務(wù)手段，克服了傳統(tǒng)服務(wù)手段單一、粗放、有限的缺陷，細(xì)化了政府社會(huì)服務(wù)職責(zé)，贏得了社區(qū)群眾的好評(píng)。
4.加強(qiáng)基層資源供給，提升軟硬件建設(shè)水平
針對(duì)基層財(cái)政、人力、物力等資源短缺問(wèn)題，廣州市提出街道辦事處經(jīng)費(fèi)主要由區(qū)財(cái)政負(fù)責(zé)解決，加大對(duì)街道城市管理和社區(qū)建設(shè)投入。廣州市解決了社區(qū)居委會(huì)辦公用房以及辦公經(jīng)費(fèi)，明確參照事業(yè)單位標(biāo)準(zhǔn)給予居委會(huì)專職人員工資福利待遇。2009年以來(lái)，為配合試點(diǎn)街道社區(qū)綜合服務(wù)中心建設(shè)，市區(qū)兩級(jí)財(cái)政為每個(gè)試點(diǎn)撥款2007：5元，有的區(qū)財(cái)政及街道還增撥資金，整合服務(wù)場(chǎng)所，增加對(duì)基層社會(huì)管理和服務(wù)的投入。例如，海珠區(qū)下?lián)?69萬(wàn)專項(xiàng)經(jīng)贊作為2個(gè)試點(diǎn)街道的建設(shè)經(jīng)費(fèi)、花都區(qū)及新華街道投入1000多萬(wàn)元用于中心及服務(wù)站建設(shè)、越秀區(qū)北京街道調(diào)劑700多平方米場(chǎng)地用于服務(wù)中心等。（根據(jù)廣州市民政局在“廣州市社會(huì)管理創(chuàng)新”調(diào)研座談會(huì)上的發(fā)言及其提供的書面資料整理）在強(qiáng)化基層社會(huì)管理服務(wù)硬件建設(shè)之外，市區(qū)財(cái)政還拿出專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)通過(guò)強(qiáng)化服務(wù)中心、居委會(huì)和專職人員隊(duì)伍培訓(xùn)，支持街道購(gòu)買社會(huì)組織專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)等手段，來(lái)提升基層社會(huì)管理和服務(wù)水平。通過(guò)把人力、財(cái)力、物力等管理和服務(wù)資源更多投到基層，解決基層“無(wú)人辦事、無(wú)錢辦事、無(wú)址辦公”的突出問(wèn)題，推進(jìn)了基層社會(huì)管理和服務(wù)體系建設(shè)，強(qiáng)化了城鄉(xiāng)社區(qū)自治和服務(wù)功能。
三、廣州市基層社會(huì)管理體制變革的啟示
廣州市通過(guò)整合街道管理服務(wù)機(jī)構(gòu)強(qiáng)化居委會(huì)職能，通過(guò)引進(jìn)專業(yè)社會(huì)工作增強(qiáng)基層管理服務(wù)資源等途徑，創(chuàng)新了基層社會(huì)管理和服務(wù)體系，建立健全了基層社會(huì)管理和服務(wù)機(jī)制，給我國(guó)整體基層社會(huì)管理和服務(wù)帶來(lái)如下啟示：
1.強(qiáng)化基層社會(huì)管理服務(wù)須轉(zhuǎn)變政府職能
在基層社會(huì)管理和服務(wù)體系中，政府是最重要的主體。多年來(lái)，我國(guó)基層政府管理組織機(jī)構(gòu)都將經(jīng)濟(jì)職能放在首要位置，造成經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展脫節(jié)，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)之間的差距逐漸拉大。為解決此問(wèn)題，廣州市明確街道不再承擔(dān)具體經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能，改革城市基層管理體制，增強(qiáng)街道的社會(huì)管理和服務(wù)職能。由此可見(jiàn)，要強(qiáng)化基層社會(huì)管理服務(wù)體系，首先需要推進(jìn)政府轉(zhuǎn)型，將政府工作重心轉(zhuǎn)變到社會(huì)管理和服務(wù)上來(lái)。‘
2.強(qiáng)化基層社會(huì)管理服務(wù)須厘清居委會(huì)職能
居委會(huì)是基層居民自治的主體，對(duì)居民自治范圍內(nèi)的公共事務(wù)進(jìn)行管理。多年來(lái)，由于多種原因，居委會(huì)在實(shí)際工作中更多承擔(dān)協(xié)辦政務(wù)的職能，較少顧及到對(duì)居民群眾的自我管理和服務(wù)。為加強(qiáng)基層居民自治，廣州市對(duì)居委會(huì)承擔(dān)工作進(jìn)行梳理，轉(zhuǎn)移居委會(huì)的工作重心，使得居委會(huì)有更多的時(shí)間精力用到居民自治事務(wù)方面，增強(qiáng)了居委會(huì)的自治功能，促進(jìn)了政府管理與基層群眾自治的良性互動(dòng)。
3.強(qiáng)化基層社會(huì)管理服務(wù)須促進(jìn)服務(wù)專業(yè)化
基層是社會(huì)管理的基石，是產(chǎn)生社會(huì)問(wèn)題的重點(diǎn)領(lǐng)域。經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展中產(chǎn)生的各種社會(huì)矛盾，上訪、集訪數(shù)量的幾何經(jīng)數(shù)倍增，的不斷發(fā)生，主要集中在基層，使得基層成為社會(huì)管理工作的主戰(zhàn)場(chǎng)。
（一）基層問(wèn)題急劇增加，社會(huì)管理難度增大。
隨著分配制度的縱深推進(jìn)，將會(huì)觸及很大一部分人利益，特別是既得利益者的利益，新的利益調(diào)整方案不會(huì)十分成熟，社會(huì)秩序?qū)⒃谝欢ǔ潭壬系恼鹗幉豢杀苊猓挥?jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的“單位人”變成市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的“社會(huì)人”，身份轉(zhuǎn)變將帶來(lái)系列變化，很多人都有一個(gè)較長(zhǎng)的適應(yīng)期；2億多剩余農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力涌向城市尋找就業(yè)機(jī)會(huì)，城市中的自由人增多，流動(dòng)性增強(qiáng)，城市社區(qū)的開(kāi)放性不夠；農(nóng)村出現(xiàn)了大量的空巢組、空巢村，以及留守老人、留守兒童的大量存在，產(chǎn)業(yè)空虛現(xiàn)象突出，村社的管理面臨更多新問(wèn)題；金錢至上、享樂(lè)主義的價(jià)值觀盛行，一些誘發(fā)、滋生違法犯罪的消極因素不斷涌向，并有進(jìn)一步蔓延之勢(shì)，對(duì)違法犯罪還得繼續(xù)保持高壓態(tài)勢(shì)，一些強(qiáng)制性手段依然不可或缺。
（二）基層權(quán)責(zé)失衡，社會(huì)管理難以協(xié)調(diào)。
在現(xiàn)行的行政管理體制下，基層政府的權(quán)力受到削弱，但是，基層面臨的各種突發(fā)性事件卻不斷增多，如自然災(zāi)害、人為事故、群體上訪等，發(fā)生時(shí)間突然，發(fā)生地點(diǎn)不一，都需要強(qiáng)有力地及時(shí)化解。這些事件的責(zé)任主體往往是基層政府，但一些必需的權(quán)限、資源并沒(méi)有配備給基層，因此，很多時(shí)候基層政府只能“赤膊上陣”，能夠采用的手段不多，方法較少，常常表現(xiàn)為心有余而力不足。特別是需要相關(guān)部門配合時(shí)，不能達(dá)到指揮統(tǒng)一、行動(dòng)迅速，步調(diào)協(xié)調(diào)性不強(qiáng)，往往導(dǎo)致處理問(wèn)題遲緩，事態(tài)無(wú)法有效控制，很難取得令人滿意的效果。
（三）基層制度缺失，社會(huì)管理無(wú)章可循。
社會(huì)管理問(wèn)題雖然由來(lái)以久，但是過(guò)去面對(duì)的問(wèn)題相對(duì)簡(jiǎn)單，引起的重視程度不夠，規(guī)范性明顯不足，缺乏統(tǒng)一的法律法規(guī)文件，特別是沒(méi)有一部專門社會(huì)組織管理的基本法律。各個(gè)地方雖然也有一些社會(huì)管理的規(guī)章制度，但很多都是套用上級(jí)行政部門相關(guān)的文件，空泛而缺乏可操作性，一些甚至只是應(yīng)付上級(jí)檢查的材料而已。在基層的實(shí)踐中，一方面不能通過(guò)法律的形式來(lái)規(guī)范社會(huì)管理活動(dòng)，導(dǎo)致一些問(wèn)題處理上的隨意性，并伴隨一些違規(guī)操作，其管理的合法性本身受到質(zhì)疑；另一方面，一旦缺乏具體的、切合地方實(shí)際的規(guī)章制度，一旦出現(xiàn)了問(wèn)題，或者憑經(jīng)驗(yàn)來(lái)處理，或者手忙腳亂，不知所措。
（四）基層保障不力，社會(huì)管理缺乏支撐。
近年來(lái)，隨著各地的經(jīng)濟(jì)條件的改善和各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的不同程度上予以重視，加大了財(cái)政對(duì)基層的社會(huì)管理基礎(chǔ)性條件的投入，軟件、硬件方面總體上都有了一定改觀。但由于基層社會(huì)管理問(wèn)題持續(xù)增加，繁雜多樣，需要長(zhǎng)期大量人力、物力、財(cái)力來(lái)支撐，并且，社會(huì)問(wèn)題是持續(xù)動(dòng)態(tài)出現(xiàn)，有大量的不可預(yù)測(cè)性因素，具有一定彈性的物質(zhì)保障體系建設(shè)更是不可缺乏。就目前來(lái)看，基層社會(huì)管理中最為突出的是人工矛盾和經(jīng)費(fèi)支持問(wèn)題，這兩個(gè)問(wèn)題也是最為核心的問(wèn)題，也是最難解決的兩個(gè)問(wèn)題，而基層政府自身卻無(wú)法加以解決。保障不足雖然不能說(shuō)是“做無(wú)米之炊"，但可以看出只能是在“煮稀粥”。
二、基層政府創(chuàng)新社會(huì)管理的路徑選
社會(huì)結(jié)構(gòu)的深刻變動(dòng)，必然帶來(lái)政治運(yùn)作方式的變化，基層政府必須在面對(duì)復(fù)雜社會(huì)情境過(guò)程中反省和重建自身的管理模式。
（一）要明確政府在基層社會(huì)管理中的職能。
傳統(tǒng)基層社會(huì)管理核心理念是控制，推崇至上而下的垂直管理模式，通過(guò)對(duì)社會(huì)的強(qiáng)力管制來(lái)實(shí)現(xiàn)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的目的。創(chuàng)新社會(huì)管理，應(yīng)首先認(rèn)識(shí)到政府在社會(huì)管理中雖然要起到主導(dǎo)作用，但不能包辦一切，要做到有所為有所不為。當(dāng)前形勢(shì)下，政府應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)健全社會(huì)保障體系，搞好社會(huì)保障管理；有效控制人口增長(zhǎng)，提高公民整體素質(zhì)；搞好功能規(guī)劃，保護(hù)和治理生態(tài)環(huán)境；努力協(xié)調(diào)各方，構(gòu)筑協(xié)作性的公共治理網(wǎng)絡(luò)；加強(qiáng)長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)，建立健全科學(xué)有效的社會(huì)預(yù)警和公共危機(jī)處理的機(jī)制；完善就業(yè)服務(wù)體系，創(chuàng)造有利于擴(kuò)大就業(yè)的政策環(huán)境；完善社會(huì)管理的回應(yīng)機(jī)制，加強(qiáng)社會(huì)管理的透明度建設(shè)等。并且，要主動(dòng)把一些可以放手的社會(huì)管理事務(wù)從政府管理中剝離出來(lái)，從而能夠更加專注政府管理中的核心任務(wù)。
（二）要充分發(fā)揮各類社會(huì)組織的積極作用。
在發(fā)揮政府的作用外，還需要發(fā)展和培育各種社會(huì)組織，建立不同社會(huì)主體之間平等、民主的社會(huì)合作機(jī)制，擴(kuò)大公民的有序政治參與。零散的公民個(gè)體通過(guò)自發(fā)組織的各種社會(huì)團(tuán)體、非營(yíng)利機(jī)構(gòu)和基層社區(qū)自治組織集合起來(lái)，才能集中反映自己的意愿和訴求，有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定和良性運(yùn)行。群團(tuán)、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)等承擔(dān)起一定的社會(huì)責(zé)任，在與政府合作中成長(zhǎng)壯大，彌補(bǔ)政府管理中的缺位，從而實(shí)現(xiàn)管理者與社會(huì)的共同治理。通過(guò)體制機(jī)制創(chuàng)新，激發(fā)公民和社會(huì)組織的社會(huì)責(zé)任感，社會(huì)每一個(gè)細(xì)胞都煥發(fā)活力。并且通過(guò)積極探索建立階段性分級(jí)緩沖處理社會(huì)矛盾體系，從自我約束、家庭化解、社區(qū)建設(shè)、社團(tuán)作用等方面發(fā)揮積極正面作用，增強(qiáng)社區(qū)群眾的認(rèn)同感和歸屬感，在各種組織中逐漸培養(yǎng)理性、平和的合格現(xiàn)代公民。
（三）要大力動(dòng)員廣大公眾的社會(huì)參與。
社會(huì)是若干公民組成的社會(huì)共同體，任何一個(gè)公民不應(yīng)該只作旁觀者，理所當(dāng)然成為參與者和建設(shè)者。只有更廣泛的公民真正參與到社會(huì)管理之中，才能培養(yǎng)出對(duì)社會(huì)的熱愛(ài)，承擔(dān)起應(yīng)有的責(zé)任，以及對(duì)政府的認(rèn)同。社會(huì)管理是對(duì)全社會(huì)的管理，也是全社會(huì)共同參與的管理。人民群眾是社會(huì)管理和服務(wù)的對(duì)象，也是社會(huì)管理和服務(wù)的智慧源泉。只有讓人民群眾參與到與他們息息相關(guān)的社會(huì)管理的決策中來(lái)，才能調(diào)動(dòng)廣大人民群眾的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性。當(dāng)然，政府相應(yīng)地做出回應(yīng)，提供有效的制度渠道、對(duì)話平臺(tái)和物質(zhì)保障，這是基層民主能夠得以有效開(kāi)展的關(guān)鍵。只有民眾的參與熱情高漲的背景下，其自我生長(zhǎng)、自我轉(zhuǎn)化、自我更新的能力就會(huì)愈發(fā)強(qiáng)大，他們才能逐漸成為公共事務(wù)的管理主體。
由于特殊的國(guó)情，改革開(kāi)放前30年我國(guó)社會(huì)治理的基本特征是“全能型國(guó)家管理”和“總體性社會(huì)治理”的重疊并行，致使社會(huì)嚴(yán)重依附于國(guó)家，社會(huì)治理與國(guó)家管理高度一體化和政治化?；诖硕?gòu)的“國(guó)家―單位―個(gè)人”的一元主體、單線條的社會(huì)治理格局曾在很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)有效地維控了我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的基本秩序和穩(wěn)定局勢(shì)，但也同時(shí)窒息了應(yīng)有的社會(huì)活力。改革開(kāi)放后30多年由于社會(huì)結(jié)構(gòu)的深刻變動(dòng)和利益群體的深度分化，我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)已由“總體性社會(huì)”演變成了“多元化社會(huì)”，并在階層結(jié)構(gòu)方面表現(xiàn)出了某種“分化”與“斷裂”的特征。在這種背景下，如何再次構(gòu)建起較為有效的社會(huì)管理新格局，更新管理理念、改進(jìn)治理方式、拓寬公共服務(wù)領(lǐng)域，對(duì)我國(guó)當(dāng)前及未來(lái)的社會(huì)建設(shè)而言具有十分重要的戰(zhàn)略意義。
從社會(huì)管理實(shí)踐向社會(huì)治理創(chuàng)新的轉(zhuǎn)變既表明了國(guó)家治理的有效性積累，也體現(xiàn)了國(guó)家治理的策略性、階段性與能動(dòng)性。通過(guò)回溯社會(huì)主義中國(guó)的社會(huì)治理歷程我們可以發(fā)現(xiàn)：在單位制社會(huì)時(shí)期，雖然國(guó)家也非常注重各個(gè)發(fā)展階段的社會(huì)管理問(wèn)題，但從總體上來(lái)看，國(guó)家并未針對(duì)社會(huì)領(lǐng)域的新變化而做出重大的管理布局，最終導(dǎo)致一直沿用舊有的思維框架來(lái)處理社會(huì)領(lǐng)域的新問(wèn)題成為各項(xiàng)管理工作的“慣習(xí)”。而即使是在利益分化的單位制社會(huì)解體時(shí)期，由于諸種因素的羈絆，國(guó)家也未能建構(gòu)起較為系統(tǒng)而高效的社會(huì)治理體系，國(guó)家與社會(huì)的同構(gòu)性在某種意義上導(dǎo)致了社會(huì)治理實(shí)際上被長(zhǎng)期淹沒(méi)在國(guó)家管理體系之中，因此對(duì)許多社會(huì)問(wèn)題的治理難以取得預(yù)期的效果。新時(shí)期，黨和政府推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新的宗旨在于：試圖通過(guò)有效的制度供給，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理從“總體-支配型”的管制模式向“技術(shù)-治理型”共治模式的轉(zhuǎn)變，以實(shí)現(xiàn)治理效能和服務(wù)效果的顯著提升。
十八屆三中全會(huì)《決定》將以往突出強(qiáng)調(diào)的“社會(huì)管理”改為了“社會(huì)治理”，雖只有一字之差，但表明了黨和政府社會(huì)管理理念和方式的一種變化?！吧鐣?huì)治理”不同于傳統(tǒng)的“社會(huì)管理”：（1）從主體構(gòu)成上來(lái)看，傳統(tǒng)的“社會(huì)管理”主體主要是政府和國(guó)家，一般帶有強(qiáng)制性，而“社會(huì)治理”除了國(guó)家和政府之外還特別強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織、企業(yè)、公民個(gè)體等社會(huì)力量的參與；（2）從方式上來(lái)看，傳統(tǒng)的“社會(huì)管理”方式一般都以帶有行政性的管制方式為主，而“社會(huì)治理”的方式除了行政方式以外還強(qiáng)調(diào)法律、市場(chǎng)、社會(huì)自助互助、思想道德建設(shè)等多種方式和手段的運(yùn)用，強(qiáng)調(diào)各主體之間的協(xié)商合作，倡導(dǎo)公開(kāi)、透明、法治化的管理活動(dòng)；（3）從方向來(lái)看，傳統(tǒng)的“社會(huì)管理”一般是單向式的、自上而下的行政命令比較多，而“社會(huì)治理”強(qiáng)調(diào)的是雙向的多元主體間的平等互動(dòng)；（4）從內(nèi)容來(lái)看，“社會(huì)管理”多以行政管控的內(nèi)容為主，而“社會(huì)治理”則是政府和社會(huì)組織共同為社會(huì)成員提供各種公共服務(wù)，包括協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系、化解社會(huì)矛盾，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的安定有序；（5）從目的來(lái)看，“社會(huì)管理”的最終目的是為了維持社會(huì)穩(wěn)定，“維穩(wěn)”幾乎成了其最終歸宿和最高要求，而“社會(huì)治理”則是為了培育更大范圍的公民社會(huì)和提供更廣泛的社會(huì)參與渠道；（6）從權(quán)利配置來(lái)看，傳統(tǒng)的“社會(huì)管理”多是以政府的集權(quán)式管理為主，以單純的強(qiáng)制性秩序維持為核心目標(biāo)，而“社會(huì)治理”則強(qiáng)調(diào)政府管理要多給社會(huì)放權(quán)，并為公民的增權(quán)提供機(jī)會(huì)和便利。針對(duì)社會(huì)治理的這些特征，筆者認(rèn)為，其相關(guān)的策略至少應(yīng)該包括以下五個(gè)方面：
一是實(shí)現(xiàn)“為民服務(wù)”思維向“與民服務(wù)”理念的轉(zhuǎn)變。社會(huì)治理創(chuàng)新需要從自身的優(yōu)勢(shì)視角出發(fā)來(lái)進(jìn)行思考。以基層社區(qū)為例，可嘗試改變以往的“社區(qū)需求或社區(qū)缺失”為取向的“需求模式”，而替代以社區(qū)優(yōu)勢(shì)或社區(qū)強(qiáng)項(xiàng)為取向的“優(yōu)勢(shì)模式”，強(qiáng)調(diào)應(yīng)該用一種“優(yōu)勢(shì)視角”或“能力鏡片”去了解基層居民的實(shí)際需求。
二是尋求社會(huì)治理方式的柔性化轉(zhuǎn)變。社會(huì)穩(wěn)定的“剛性”思維必定會(huì)導(dǎo)致“剛性社會(huì)管理”，這種管理的缺陷在于無(wú)法發(fā)揮社會(huì)治理主體的能動(dòng)性，甚至?xí)?dǎo)致社會(huì)矛盾的積聚。而柔性社會(huì)治理則是“以人為本”的治理方式。它采用的是以理解和把握社會(huì)治理客體的心理與行為規(guī)律而施以的、非強(qiáng)制性的治理手段，其主題是“規(guī)律、非強(qiáng)制、潛在以及自覺(jué)”，即治理依據(jù)是心理和行為的規(guī)律、方式方法是非強(qiáng)制性的、對(duì)人的影響是潛在的以及最終目標(biāo)是讓民眾自覺(jué)行動(dòng)。
三是以“協(xié)同政府論”促進(jìn)社會(huì)治理體制的優(yōu)化?；谏鐣?huì)治理的角度來(lái)運(yùn)用“協(xié)同政府論”，至少可以達(dá)成四種目標(biāo)：一是綜合考慮消除治理體制內(nèi)部的矛盾和張力，提升治理系統(tǒng)的整體效能；二是通過(guò)消除不同治理項(xiàng)目方案的重復(fù)與沖突來(lái)更科學(xué)地使用各種資源；三是在相關(guān)治理部門的不同利益主體之間加強(qiáng)合作和傳遞優(yōu)秀理念，從而形成一種“協(xié)同性”或更加明智的治理方式；四是從服務(wù)民眾的角度出發(fā)，提供一套更為完整或“無(wú)縫隙”的服務(wù)方式。
一、環(huán)保民間組織存在的基礎(chǔ)——以公民社會(huì)理論為視角
公民社會(huì)是一個(gè)來(lái)源于西方的富有包容性開(kāi)放性并且內(nèi)涵不斷變化的概念，經(jīng)過(guò)了洛克、盧梭、黑格爾、馬克思、托克維爾、哈貝馬斯等人的闡述。在當(dāng)代它作為一種理念，在國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系中，更側(cè)重于公民的參與以及對(duì)國(guó)家權(quán)力的監(jiān)督和制約。公民社會(huì)理念有這樣一些特點(diǎn)：它倡導(dǎo)多樣性，生活方式、利益追求、社會(huì)文化都向多元化發(fā)展；它強(qiáng)調(diào)參與，不管是政治生活還是社會(huì)活動(dòng)，都必須對(duì)公眾開(kāi)放，保證參與機(jī)會(huì)的均等；它不倡導(dǎo)占主導(dǎo)地位的行為者，各社會(huì)組織、公民團(tuán)體都處于平等的地位；它既不片面強(qiáng)調(diào)對(duì)國(guó)家的制約，也不將國(guó)家權(quán)力理想化而輕視公民社會(huì)的力量，強(qiáng)調(diào)公民社會(huì)與政府應(yīng)采取合作態(tài)度，共同致力于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
社會(huì)組織是公民社會(huì)重要的結(jié)構(gòu)要素，是政府與社會(huì)之間的中介，也是公民參與發(fā)展的主要載體和形式，環(huán)保民間組織就是其中的一部分，并且由于環(huán)境保護(hù)問(wèn)題更需要全體社會(huì)公民共同參與的屬性而顯得益發(fā)重要。它使公民個(gè)人擺脫了原子化的狀態(tài)，形成凝聚力，能發(fā)出環(huán)保聲音；它貼近公民，深入基層，可以直接與社會(huì)成員進(jìn)行溝通，有民主基礎(chǔ)；它有一定的專業(yè)知識(shí)和資金基礎(chǔ)，可以為環(huán)境破壞中的弱勢(shì)群力提供支持；它一方面將政府的環(huán)境政策和信息傳送給公民，另一方面也將公民的環(huán)保要求和建議傳送給政府，以利于政府的環(huán)境決策；它處理問(wèn)題方式多樣手段靈活，其成員具有較高的社會(huì)責(zé)任感和奉獻(xiàn)精神。環(huán)保組織的這些優(yōu)勢(shì)是其他機(jī)制不能代替的，它的存在和發(fā)展是當(dāng)代公民社會(huì)理念以及治理與善治理論的題中應(yīng)有之義。
二、我國(guó)環(huán)保非政府組織的法律環(huán)境分析
具有一定的法律主體地位，是非政府環(huán)保組織生存并發(fā)揮作用的前提。我國(guó)非政府環(huán)保組織在各級(jí)民政部門正式注冊(cè)率較低，僅為 23.3%。導(dǎo)致這么多的非政府環(huán)保組織甘冒被取締的風(fēng)險(xiǎn)而不進(jìn)行注冊(cè)的原因在于我國(guó)目前的社團(tuán)登記制度存在如下法律障礙：（1）雙層管理體制造成登記困難。《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第九條規(guī)定：“申請(qǐng)成立社會(huì)團(tuán)體，應(yīng)當(dāng)經(jīng)其業(yè)務(wù)主管單位審查同意”，事實(shí)上，由于擔(dān)任業(yè)務(wù)主管單位要承擔(dān)很大的監(jiān)管責(zé)任，又無(wú)利可圖，而政府部門通常也不愿意為民間社團(tuán)做業(yè)務(wù)管部門。導(dǎo)致很多社團(tuán)無(wú)法找到業(yè)務(wù)主管單位，因此無(wú)法注冊(cè)。（2）非競(jìng)爭(zhēng)性原則進(jìn)一步制約了非政府環(huán)保組織的登記，《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第十三條 規(guī)定：“有下列情形之一的，登記管理機(jī)關(guān)不予批準(zhǔn)籌備：（二）在同一行政區(qū)域內(nèi)已有業(yè)務(wù)范圍相同或者相似的社會(huì)團(tuán)體，沒(méi)有必要成立的；”這一規(guī)定進(jìn)一步導(dǎo)致非政府環(huán)保組織登記上的困難。（3）對(duì)注冊(cè)資金的要求更提高了環(huán)保組織的登記門檻。根據(jù)《社會(huì)登記管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，成立一個(gè)全國(guó)性社團(tuán)至少需要10 萬(wàn)元資金，而地方性的和跨行政區(qū)域的社會(huì)團(tuán)體則需要 3 萬(wàn)元以上的資金。由于大部分民間組織的初始規(guī)模都很小，資金也非常緊張，恰恰需要通過(guò)合法登記后再逐步發(fā)展壯大，在成員數(shù)量、資金量方面的過(guò)高要求反而扼殺了很多弱小的民間組織。注冊(cè)要求有很多錢，沒(méi)錢就不能注冊(cè)；而不解決注冊(cè)問(wèn)題，就無(wú)法爭(zhēng)取捐贈(zèng)。這也是非政府環(huán)保組織設(shè)立中的一個(gè)悖論。
三、對(duì)我國(guó)環(huán)保非政府組織發(fā)展環(huán)境法律構(gòu)建
（一）以公民社會(huì)為理念完善非政府環(huán)保組織法律制度
公民社會(huì)的興起為非政府環(huán)保組織的蓬勃發(fā)展提供了土壤。事實(shí)上，有些學(xué)者將公民社會(huì)與非政府組織視為一個(gè)硬幣的兩個(gè)面。有關(guān)于公民社會(huì)的概念，學(xué)術(shù)界的觀點(diǎn)各不相同，但目前建立在國(guó)家、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的三分法的基礎(chǔ)之上的一種定義逐漸為大多數(shù)學(xué)者所接受。該定義將公民社會(huì)歸納為介于國(guó)家和家庭或個(gè)人之間的一個(gè)社會(huì)相互作用領(lǐng)域及與之相關(guān)的價(jià)值或原則。戈登·懷特認(rèn)為：“它是國(guó)家和家庭之間的一個(gè)中介性社團(tuán)領(lǐng)域，這一領(lǐng)域由同國(guó)家相分離的組織所占據(jù)，這些組織在同國(guó)家的關(guān)系上享有自，并由社會(huì)成員自愿結(jié)合而成，以保護(hù)和增進(jìn)他們的利益或價(jià)值。”中國(guó)學(xué)者張靜認(rèn)為，“公民社會(huì)是一個(gè)區(qū)別于國(guó)家建制的、自主的活動(dòng)領(lǐng)域，它通過(guò)社會(huì)自我管制，達(dá)成相互聯(lián)系并依存的整合秩序，以防止對(duì)社會(huì)自由的干預(yù)，公民社會(huì)對(duì)于公共事務(wù)的積極關(guān)切與參與，形成了和國(guó)家建制的對(duì)等監(jiān)督力量……公民社會(huì)的核心部分是公民權(quán)利和自由的主張，它包含一組特定的權(quán)利和使權(quán)利可以實(shí)施的社會(huì)制度，其中制度是實(shí)現(xiàn)權(quán)利的保障?！北M管理論各有不同，但它都強(qiáng)調(diào)一個(gè)獨(dú)立于國(guó)家或舊的宗族和封建紐帶的個(gè)人行動(dòng)自治空間，強(qiáng)調(diào)在尊重國(guó)家權(quán)威的同時(shí)不受國(guó)家干預(yù)的自由空間的存在，它包括人們非政府形式的政治參與所組成的公域和個(gè)人之間家庭生活、經(jīng)濟(jì)和文化活動(dòng)形成的私域，由志愿組織等公民團(tuán)體組成的公共領(lǐng)域成為公民社會(huì)的核心。從這兩種不同的定義可以分析得出，非政府組織是公民社會(huì)的基本組成主體。有不少學(xué)者認(rèn)為，中國(guó)尚末形成公民社會(huì)，而是處在“前公民社會(huì)”時(shí)期，但中國(guó)進(jìn)行的政治和經(jīng)濟(jì)改革，已經(jīng)為公民社會(huì)興起提供了基礎(chǔ)，也就是非政府組織興起的社會(huì)背景。
（二）民間環(huán)保組織的登記管理制度的完善
1、要通過(guò)立法的程序來(lái)確定業(yè)務(wù)主管單位，減少環(huán)保社團(tuán)尋找業(yè)務(wù)主管單位的困難。應(yīng)當(dāng)以法律的形式，將相關(guān)業(yè)務(wù)主管單位的權(quán)限、義務(wù)和責(zé)任制度化，使得相關(guān)業(yè)務(wù)主管單位必須成為進(jìn)入該領(lǐng)域所有民間環(huán)保組織的業(yè)務(wù)主管單位，以解決目前大部分草根組織找不到“娘家"的困境。雙重管理體制是現(xiàn)行管理模式滯后的關(guān)鍵因素，它一方面為主管部門延續(xù)部門特權(quán)提供了制度保障，另一方面也給市場(chǎng)領(lǐng)域內(nèi)生需求設(shè)置了制度障礙。本文對(duì)改革雙重管理體制的具體建議是：嘗試單一登記、分類管理與登記備案制，逐步探索適合我國(guó)國(guó)情的環(huán)保社團(tuán)管理新途徑。
2、實(shí)行單一登記、分類管理制度
為了解決雙重管理體制帶來(lái)的困境，本文建議在現(xiàn)行民政部門的社會(huì)組織管理系統(tǒng)基礎(chǔ)上，籌建一個(gè)獨(dú)立于民政部門之外、直接隸屬于國(guó)務(wù)院的社會(huì)組織監(jiān)管委員會(huì)，并建立全國(guó)性的社會(huì)組織監(jiān)管體系，將現(xiàn)行的業(yè)務(wù)主管單位以及其他各相關(guān)部門行使的對(duì)于社會(huì)組織的監(jiān)管職能逐步統(tǒng)一。一方面統(tǒng)一協(xié)調(diào)各個(gè)不同政府部門之間圍繞社會(huì)組織監(jiān)管問(wèn)題的關(guān)系、權(quán)責(zé)和利益，另一方面統(tǒng)一信息、統(tǒng)一政令，將我國(guó)境內(nèi)的所有社會(huì)組織置于國(guó)家統(tǒng)一的行政監(jiān)管體制和相關(guān)政策的框架內(nèi)。也就是說(shuō)，在現(xiàn)行的民間組織管理局基礎(chǔ)上，成立獨(dú)立的民間組織監(jiān)管委員會(huì)，統(tǒng)一行使對(duì)民間組織的備案、登記和監(jiān)管職能。
