首頁 > 優(yōu)秀范文 > 國有資產(chǎn)如何經(jīng)營管理
時間：2023-10-05 10:23:36
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關(guān)鍵詞：
事業(yè)單位；規(guī)范經(jīng)營管理
1對事業(yè)單位現(xiàn)狀的介紹
1.1我國事業(yè)單位的基本情況
事業(yè)單位在我國的行政管理工作中起著不可替代的作用，其是政府由國有資產(chǎn)設(shè)立的，肩負著促進國民經(jīng)濟發(fā)展和履行社會職能等眾多功能，主要提供教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動非物質(zhì)生產(chǎn)和勞務(wù)服務(wù)的社會公共組織。由于事業(yè)單位的特殊性，其不同于政府部門和企業(yè)單位，它沒有自己的經(jīng)濟來源，主要是依靠政府的財政撥款，所以事業(yè)單位的經(jīng)營管理是促進其履行社會職能、促進其健康穩(wěn)定發(fā)展的前提保證。當前，隨著我國的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型改革和社會的不斷進步發(fā)展，事業(yè)單位的經(jīng)營管理問題也日益成為人們所關(guān)注的焦點。為了保證事業(yè)單位的健康可持續(xù)發(fā)展、增強其為人民和社會服務(wù)的職能，必須要加強事業(yè)單位的經(jīng)營管理、與時俱進，有效利用政府部門撥給的每一筆款，規(guī)范其財務(wù)管理的工作，預防國有資產(chǎn)的浪費和流失，保證每一筆管理費用和科研資金的充分利用。
1.2事業(yè)單位進行經(jīng)營管理是當前社會經(jīng)濟發(fā)展的必然選擇
我國的事業(yè)單位改革是從1984年開始的，當然，那時的改革對于人們來說完全是摸著石頭過河，直到今天也依然沒有找到真正的彼岸，因此許多事業(yè)單位已經(jīng)引進了經(jīng)營管理的概念。那么如何使得事業(yè)單位在保證完全履行其社會職能和社會公益服務(wù)的前提下，又能使其在不斷變化的社會經(jīng)濟環(huán)境下更好的生存、發(fā)展，本文認為當務(wù)之急就是規(guī)范事業(yè)單位的經(jīng)營管理。
2事業(yè)單位經(jīng)營管理中存在的問題
2.1對外投資管理不規(guī)范、收益低，國有資產(chǎn)隱性流失
事業(yè)單位為了適應當前市場經(jīng)濟的發(fā)展，將政府撥給的國有資產(chǎn)進行對外投資，以拓寬其事業(yè)發(fā)展的空間。然而由于管理不規(guī)范，對投資使用中的國有資產(chǎn)不計成本，忽略了貨幣的時間價值和固定資產(chǎn)的折舊等因素。同時，對于投資后的資產(chǎn)也疏于管理，只單純的一味投資，并沒有進行跟蹤考察。一些被投資企業(yè)長期不進行利潤分配或者只是少部分的利潤分配，投資的事業(yè)單位都置之不理，使得其對外的投資根本彌補不了資金的時間價值及國有資產(chǎn)的保值增值。更有一些事業(yè)單位與被投資企業(yè)糾纏不清，將本該屬于事業(yè)單位的費用支出拿到被投資企業(yè)列賬，使得被投資企業(yè)的收益減少，進而導致國家的稅收和投資收益的減少。
2.2經(jīng)營管理不善，容易滋生“小金庫”
近年來，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，一些事業(yè)單位的經(jīng)營性收費和服務(wù)性收費都有所增加，但對于這部資金收入的管理還不是十分到位，認識不夠統(tǒng)一。由于此部分收入并未被列入國家稅收收入，不歸國家財政管理，而是由各個事業(yè)單位自行進行分配，因而造成了對此部分資金管理的放松，使得一些單位認為該部分資金即為本單位自有、自行進行分配，而忽視了其合理合法性。因此，容易滋生個別單位的“小金庫”，成為違反國家規(guī)定發(fā)放不合理補貼的來源。
2.3財務(wù)管理制度不健全
一些事業(yè)單位將國有資產(chǎn)對外投資并不是為了利用國有資產(chǎn)實現(xiàn)更多的收益使其增值，而是為了增加經(jīng)費支出拓寬列支渠道、提高員工的灰色收入、增加單位的福利待遇等。從賬面上來看，事業(yè)單位對外投資的收入幾乎為零，但實際上卻成為不方便列支經(jīng)費開支的主要渠道，財務(wù)支出隨意且多。也是因為事業(yè)單位的會計制度與企業(yè)有所不同，而且紀檢監(jiān)察等部門的檢查力度不夠，使得一些事業(yè)單位鉆了財務(wù)管理的空子，挪用或者隱匿了國有資產(chǎn)的投資收益。
3規(guī)范事業(yè)單位經(jīng)營管理的幾點建議
3.1加強事業(yè)單位國有資產(chǎn)收益的經(jīng)營管理制度
國有資產(chǎn)投資收益是政府財政非稅收收入的重要組成部分，各級財政及其主管部門應該大力加強對國有資產(chǎn)投資收益的監(jiān)督檢查管理力度。確保應收、盡收國有資產(chǎn)投資收益及其規(guī)范管理，建立健全資產(chǎn)收益及使用的規(guī)章制度，規(guī)范收入和支出的使用行為。應該將其收入扣除相關(guān)稅費后及時全額的上繳國庫，嚴禁挪用和隱匿國有資產(chǎn)的投資收益。并且要嚴格按照有關(guān)規(guī)定、規(guī)范進行處理。
3.2建立健全財務(wù)管理制度，加強資金使用風險的防范意識
無論是一個企業(yè)還是事業(yè)單位，要想保證其規(guī)范的經(jīng)營管理，都必須要有一個建立健全、完善的財務(wù)管理制度，這是一切經(jīng)營活動能夠順利進行的前提保障。我們應該結(jié)合當前的國家政策規(guī)定及事業(yè)單位所獨有的特點制定完善和規(guī)范資金的使用、和收益收回制度，避免國有資金的隱性流失，對“三公”經(jīng)費開銷的列支嚴格把關(guān)。建立資金及固定資產(chǎn)使用的風險控制體制，健全資金使用的審核和批準制度，實現(xiàn)科學的國有資產(chǎn)管理辦法，有效的避開資金使用過程中可能發(fā)生的風險。
3.3加強對事業(yè)單位投資的專項審計
加強事業(yè)單位對國有資產(chǎn)對外投資的審計工作，嚴禁某些單位和個人以不合理的手段列支經(jīng)費項目，虛增費用開支。定期對對外的被投資企業(yè)進行嚴格的審計工作，通過敲山震虎的方式加強對被投資企業(yè)的經(jīng)費列支進行嚴格審計，保障國有資產(chǎn)投資的全部收益，杜絕一切可能腐敗的根源。這樣才能保證事業(yè)單位對外投資收益的真實性、準確性，才能確保國有資產(chǎn)收益不流失，足額全部上繳國庫。使得事業(yè)單位的經(jīng)營管理也更加規(guī)范、合理。
作者：蔣曦嫣 單位：浙江公路技師學院
關(guān)鍵詞：完善管理制度 國有資產(chǎn) 授權(quán)經(jīng)營 法律思考
在《國務(wù)院關(guān)于2005年深化經(jīng)濟體制改革的意見》中，明確地提出了完善國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營管理制度這一重要課題，并將其作為深化國有企業(yè)和國有資產(chǎn)管理體制改革的重大任務(wù)。03年8月14日《企業(yè)國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營管理辦法》起草工作小組召開了企業(yè)國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營立法專家座談會，從會上反映的情況來看，在討論中專家意見分歧比較大，[1]在國內(nèi)，現(xiàn)階段尚缺乏足夠的經(jīng)濟、法律理論支撐，因此，有必要繼續(xù)進行有益的探索。作者企圖通過本文，談?wù)勛约簩@一問題的法律思考。
一、對國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營的基本認識
（一）、國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營管理的由來
國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營管理是在組建企業(yè)集團的試點工作中，為了組建企業(yè)集團，形成以資產(chǎn)為紐帶的母子公司關(guān)系，政府國有資產(chǎn)管理部門將集團緊密層企業(yè)的國有資產(chǎn)劃撥并授權(quán)給核心企業(yè)，由集團核心企業(yè)負責經(jīng)營管理并承擔保值增值責任。其目的是建立以資產(chǎn)為紐帶的母子公司關(guān)系。[2]1992年國家國有資產(chǎn)管理局、國家計委、國家體改委和國務(wù)院經(jīng)貿(mào)辦聯(lián)合下發(fā)的《國家試點企業(yè)集團國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營的實施辦法》對授權(quán)經(jīng)營定義為：“國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營是指由國有資產(chǎn)管理部門將企業(yè)集團中緊密層企業(yè)的國有資產(chǎn)統(tǒng)一授權(quán)給核心企業(yè)（集團公司，下同）經(jīng)營和管理，建立核心企業(yè)與緊密層企業(yè)之間的產(chǎn)權(quán)紐帶，增強集團凝聚力，使緊密層企業(yè)成為核心企業(yè)的全資子公司或控股子公司，發(fā)揮整體優(yōu)勢”。隨著產(chǎn)權(quán)制度改革的不斷深入以及企業(yè)集團發(fā)展的實踐，對國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營管理的認識又有了新的發(fā)展。
（二）、國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營管理的相關(guān)規(guī)定
早在1993年制定《公司法》時，在公司立法中，就對國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營管理有過明確規(guī)定?！豆痉ā返谄呤l規(guī)定：“經(jīng)營管理制度健全、經(jīng)營狀況較好的大型的國有獨資公司，可以由國務(wù)院授權(quán)行使資產(chǎn)所有者的權(quán)利。”隨著不斷完善社會主義市場經(jīng)濟的需要，為了積極探索國有資產(chǎn)管理的有效形式，黨的十六大對國有資產(chǎn)管理體制改革作出了重大決策，國務(wù)院按照黨的十六大和十六屆二中全會精神，制定了《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》，確立了國有資產(chǎn)管理體制的基本框架。該條例第二十八條第一款對國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營管理規(guī)定為：“國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)可以對所出資企業(yè)中具備條件的國有獨資企業(yè)、國有獨資公司進行國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營?！鄙鲜鲆?guī)定，是確立國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營管理制度的基礎(chǔ)，同時，也為進一步完善國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營管理制度提供了基本依據(jù)。
（三）、國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營管理的主要內(nèi)容
1、國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營的目的是探索國有資產(chǎn)管理的有效形式，建立以資產(chǎn)為紐帶的母子企業(yè)關(guān)系，使國有資產(chǎn)出資人到位并履行好出資人的職責，建立科學有效的國有資產(chǎn)管理、監(jiān)督、運營體系和機制。
2、國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營的主體，授權(quán)方是國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)和地方政府國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)；被授權(quán)方是所出資企業(yè)中具備條件的國有獨資企業(yè)、國有獨資公司。
3、國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營的核心是國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)授權(quán)國有獨資企業(yè)、國有獨資公司“經(jīng)營國有資產(chǎn)”，被授權(quán)企業(yè)在授權(quán)范圍內(nèi)，的國有資產(chǎn)依法經(jīng)營、監(jiān)管，對其全資、控股或參股企業(yè)的國有資產(chǎn)行使所有者職能。
4、國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營要由授權(quán)方與被授權(quán)方簽訂授權(quán)經(jīng)營協(xié)議，明確授權(quán)內(nèi)容，使被授權(quán)企業(yè)做到權(quán)利與責任的統(tǒng)一，被授權(quán)企業(yè)在享有經(jīng)營國有資產(chǎn)權(quán)利的同時，應承擔國有資產(chǎn)保值增值的責任。
（四）、國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營管理的主要作用
1、在國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)與被授權(quán)企業(yè)之間，明確被授權(quán)企業(yè)的經(jīng)營權(quán)利和責任，有利于維護被授權(quán)企業(yè)的法人主體地位和國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)對被授權(quán)企業(yè)的出資人地位。一方面，被授權(quán)企業(yè)享有有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定的企業(yè)經(jīng)營自，對其經(jīng)營管理的企業(yè)國有資產(chǎn)承擔保值增值責任；另一方面，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)根據(jù)授權(quán)，依法履行出資人職責，依法對授權(quán)企業(yè)國有資產(chǎn)進行監(jiān)督管理。
2、在被授權(quán)企業(yè)和其子企業(yè)之間，明確被授權(quán)企業(yè)對其子企業(yè)履行出資人職責，有利于母子企業(yè)層面上的出資人到位，使被授權(quán)企業(yè)的權(quán)利、義務(wù)和責任相統(tǒng)一，做到管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合，從而有利于子企業(yè)國有資產(chǎn)的市場化運營。實行授權(quán)經(jīng)營后，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)不再直接對被授權(quán)企業(yè)的子企業(yè)行使股東的資產(chǎn)受益、重大決策和選擇管理者的權(quán)利。
（五）國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營管理的不足之處
1、從1992年國務(wù)院四部門聯(lián)合下發(fā)的《國家試點企業(yè)集團國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營的實施辦法》以來，國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營管理的社會經(jīng)濟條件發(fā)生了重大的變化，隨著市場經(jīng)濟體制的不斷完善，公司制度的確立，國有大中型企業(yè)在現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)、公司和企業(yè)集團發(fā)展的實踐中，積累了大量豐富的實踐經(jīng)驗，特別是黨的十六大以來，新的國有資產(chǎn)管理體制的確立，國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營管理中又出現(xiàn)了新的些問題，從總體來說，國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營管理制度有待進一步完善。
2、目前，由于國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營管理的理論還不是十分成熟，因此，有必要對國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營管理的定義，國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營的主體，包括授權(quán)人、被授權(quán)人，國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營的客體，包括所有者權(quán)益，股東權(quán)益，企業(yè)法人財產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營權(quán)，國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營的對象、范圍等等進行深入的探討和研究，使之形成一種比較完善理論，并轉(zhuǎn)化為一種健全制度，使之有利于國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，有利于深化國有企業(yè)和國有資產(chǎn)管理體制改革，有利于發(fā)展國有經(jīng)濟，實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。
二、對國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營的法律分析
（一）、國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營管理的定義
經(jīng)過多年的探索和實踐，可以說對國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營有了新的認識。作者認為，可以將國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營定義為：“國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營是指政府及政府國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)將自己以各種形式直接投資到企業(yè)的國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)授權(quán)給國有獨資企業(yè)、國有獨資公司統(tǒng)一持有，以確立母子企業(yè)產(chǎn)權(quán)關(guān)系。母企業(yè)依據(jù)產(chǎn)權(quán)關(guān)系成為授權(quán)范圍內(nèi)企業(yè)國有資產(chǎn)的出資人，依法行使國有資產(chǎn)出資人的職能，即：資產(chǎn)受益、重大決策、選擇管理者等權(quán)利。統(tǒng)一對國有資產(chǎn)保值、增值負責?！?/p>
在上述定義中，產(chǎn)權(quán)指的是國有股權(quán)中的國家股權(quán)，不包括國有法人股權(quán)。
國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營管理的主體包括授權(quán)人和被授權(quán)人兩個方面，授權(quán)人是指政府及政府國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)，被授權(quán)人是指政府及政府國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)所出資企業(yè)中具備條件的國有獨資企業(yè)、國有獨資公司。國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營管理的客體是企業(yè)國有資產(chǎn)的持股權(quán)，而不是經(jīng)營權(quán)。國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營的對象是授權(quán)國有獨資企業(yè)、國有獨資公司持股的成員企業(yè)中的國有資產(chǎn)，被授權(quán)的國有獨資企業(yè)、國有獨資公司依據(jù)產(chǎn)權(quán)關(guān)系成為授權(quán)范圍內(nèi)企業(yè)國有資產(chǎn)的出資人，依法行使國有資產(chǎn)出資人的職能。
（二）、國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營管理的主體
國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營管理的主體，指的是國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營的授權(quán)人和被授權(quán)人。
1、關(guān)于授權(quán)人。隨著經(jīng)濟體制改革的不斷深化而有所變化。在《公司法》的規(guī)定中，授權(quán)人主要指的是國務(wù)院，該法第七十二條規(guī)定：“經(jīng)營管理制度健全、經(jīng)營狀況較好的大型的國有獨資公司，可以由國務(wù)院授權(quán)行使資產(chǎn)所有者的權(quán)利。”根據(jù)公司法的該條規(guī)定，我們可以理解為在公司制企業(yè)中，國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營的授權(quán)人是政府，而且只能是中央一級的人民政府即國務(wù)院。
黨的十五屆四中全會決議對國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營的授權(quán)人，在理論上又有了新的發(fā)展，確立了國家所有、分級管理的原則，對國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營的授權(quán)人雖然仍然堅持只能是政府，但在中央和地方政府分級管理國有資產(chǎn)的原則指導下，國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營的授權(quán)人范圍有所擴大，即國務(wù)院可以授權(quán)，省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市人民政府也可以授權(quán)。黨的十五屆四中全會決議指出：“積極探索國有資產(chǎn)管理的有效形式。要按照國家所有、分級管理、授權(quán)經(jīng)營、分工監(jiān)督的原則，逐步建立國有資產(chǎn)管理、監(jiān)督、營運體系和機制，建立健全嚴格的責任制度。國務(wù)院代表國家統(tǒng)一行使國有資產(chǎn)所有權(quán)，中央和地方政府分級管理國有資產(chǎn)，授權(quán)大型企業(yè)、企業(yè)集團和控股公司經(jīng)營國有資產(chǎn)?！眹医?jīng)貿(mào)委在《國有大中型企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度和加強管理的基本規(guī)范》中進一步規(guī)定，“國有資產(chǎn)實行授權(quán)經(jīng)營。國有資產(chǎn)規(guī)模較大、公司制改革規(guī)范、內(nèi)部管理制度健全、經(jīng)營狀況好的國有大型企業(yè)或企業(yè)集團公司，經(jīng)政府授權(quán)，對其全資、控股、或參股企業(yè)的國有資產(chǎn)行使所有者職能。中央管理的企業(yè)由國務(wù)院授權(quán)，地方管理的企業(yè)由各省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市人民政府授權(quán)……。”
黨的十六大對國有資產(chǎn)管理體制改革作出了重大決策，確立了新的國有資產(chǎn)管理體制的基本框架，新的國有資產(chǎn)管理體制體現(xiàn)了以下特點：一是在堅持國有資產(chǎn)由國家統(tǒng)一所有的前提下，規(guī)定由中央人民政府和地方人民政府分別代表國家履行出資人職責。二是明確要求在國務(wù)院、省級、市（地）級人民政府設(shè)立專門的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)，根據(jù)同級人民政府授權(quán)，依法履行出資人職責，并按照“權(quán)利、義務(wù)和責任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)與管人管事相結(jié)合”的原則，規(guī)定了國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)的職責和義務(wù)。三是明確要求各級人民政府實行政資分開，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)不行使政府的社會公共管理職責，政府其他部門、機構(gòu)不履行企業(yè)國有資產(chǎn)出資人職責。在新的國有資產(chǎn)管理體制下，國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營的授權(quán)人，主要指的是國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)。該條例第二十八條規(guī)定：“國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)可以對所出資企業(yè)中具備條件的國有獨資企業(yè)、國有獨資公司進行國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營。被授權(quán)的國有獨資企業(yè)、國有獨資公司對其全資、控股、參股企業(yè)中國家投資形成的國有資產(chǎn)依法進行經(jīng)營、管理和監(jiān)督。”
在新的國有資產(chǎn)管理體制下，現(xiàn)在的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)國資委，對國有資產(chǎn)的監(jiān)督管理有相當大的局限性，目前，根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管范圍，主要是經(jīng)營性國有資產(chǎn)。首先，金融性資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)，不在國資委的監(jiān)管范圍之內(nèi)；其次，即便是經(jīng)營性國有資產(chǎn)（非金融類），比如煙草、鐵道、郵政等特殊壟斷行業(yè)的資產(chǎn)，事實上并不歸國資委監(jiān)管。企業(yè)改革重組過程中大量發(fā)生的，與金融類資產(chǎn)、資源類資產(chǎn)和部份經(jīng)營性國有資產(chǎn)相關(guān)聯(lián)的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)與重組，可以說，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)是鞭長莫及，國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)不可能成為上述國有資產(chǎn)的授權(quán)人。
2、關(guān)于被授權(quán)人。主要是指國有獨資企業(yè)和國有獨資公司。
國有獨資企業(yè)是指企業(yè)全部資產(chǎn)歸國家所有，國家依照所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的原則授予企業(yè)經(jīng)營管理，國有獨資企業(yè)依法取得法人資格，實行自主經(jīng)營、自負盈虧、獨立核算，以國家授予其經(jīng)營管理的財產(chǎn)承擔民事責任。國有獨資企業(yè)是按照《中華人民共和國企業(yè)法人登記管理條例》規(guī)定登記注冊的非公司制的經(jīng)濟組織，不包括有限責任公司中的國有獨資公司。
國有獨資公司是指按照《公司法》規(guī)定，由國家授權(quán)的投資機構(gòu)或者國家授權(quán)的部門單獨投資設(shè)立的國有獨資的有限責任公司。根據(jù)《公司法》的規(guī)定，公司法實施前已設(shè)立的國有企業(yè)，符合公司法規(guī)定設(shè)立有限責任公司條件的，單一投資主體的，可以依照公司法改組為國有獨資的有限責任公司。
國有獨資企業(yè)、國有獨資公司經(jīng)國務(wù)院批準，可以作為國務(wù)院規(guī)定的投資公司、控股公司，享有公司法第十二條規(guī)定的權(quán)利；可以作為國家授權(quán)投資的機構(gòu)，享有公司法第二十條規(guī)定的權(quán)利。
非國有獨資企業(yè)、國有獨資公司的大型企業(yè)、企業(yè)集團和控股公司如果要作為國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營的主體，即被授權(quán)人，必然會引起企業(yè)其他股東的股權(quán)比例發(fā)生變化，因此，授權(quán)人在采取國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營時，必然會受到其他條件的限制，國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營將處于不確定狀態(tài)。
此外，各級國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)監(jiān)管范圍之內(nèi)的以外國有獨資企業(yè)、國有獨資公司，如，煙草、鐵道、郵政等特殊壟斷行業(yè)的國有獨資企業(yè)、國有獨資公司；政府其他部門、機構(gòu)，如其他工業(yè)、交通、水利等管理的國有獨資企業(yè)、國有獨資公司；華融、長城、東方、信達4家資產(chǎn)管理公司通過債轉(zhuǎn)股后，也存在大量經(jīng)營性國有資產(chǎn)。作者認為，上述國有獨資企業(yè)、國有獨資公司作為被授權(quán)的主體資格是不容忽視的。
（三）、國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營管理的客體及對象
國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營管理的客體應該說，是企業(yè)的產(chǎn)權(quán)（股權(quán)），而不是經(jīng)營權(quán)或企業(yè)法人財產(chǎn)權(quán)，國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營的實質(zhì)是授予國有獨資企業(yè)、國有獨資公司的持股權(quán)。政府及政府國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)通過授權(quán)明確國有獨資企業(yè)、國有獨資公司與非產(chǎn)權(quán)關(guān)系的企業(yè)間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，即確認母子企業(yè)產(chǎn)權(quán)關(guān)系。國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營的對象是授權(quán)國有獨資企業(yè)、國有獨資公司持股的企業(yè)中的國有資產(chǎn)，而這些國有資產(chǎn)不僅僅指存在于國有獨資企業(yè)、國有獨資公司內(nèi)的國有資產(chǎn)，還包括控股公司、參股公司中的國有資產(chǎn)。被授權(quán)的國有獨資企業(yè)、國有獨資公司在未授權(quán)之前，與授權(quán)人的全資、控股、參股公司之間沒有產(chǎn)權(quán)關(guān)系，這些企業(yè)的國有資產(chǎn)也不屬于未被授權(quán)的國有獨資企業(yè)、國有獨資公司，經(jīng)政府及政府國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)授權(quán)后，與集團公司之間確立為母子公司，從沒有產(chǎn)權(quán)關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)橛挟a(chǎn)權(quán)關(guān)系，從某種意義上理解，國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營是政府及政府國有資產(chǎn)監(jiān)督機構(gòu)在組建發(fā)展企業(yè)集團中的行政行為，是一種非市場方式的產(chǎn)權(quán)重組方式。政府及政府國有資產(chǎn)監(jiān)督機構(gòu)通過國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營，從法律的角度，對產(chǎn)權(quán)的劃撥予以確認，從而形成母子公司之間的產(chǎn)權(quán)連接紐帶關(guān)系。目前，各級政府的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)對所管理的企業(yè)之間進行的重組主要采用的是這種方式。
在我國提出國有資產(chǎn)管理體制改革的要求后，國有資產(chǎn)管理工作被推進到一個新的發(fā)展階段，國有資產(chǎn)管理體制改革又成為新的熱點問題。國有資產(chǎn)管理體制的改革，是一個影響面巨大的工程，國有資產(chǎn)管理體制的有效運行是中國經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展、穩(wěn)定增長最重要的基礎(chǔ)之一。國有資產(chǎn)管理體制改革是我國經(jīng)濟體制改革的重大任務(wù)，是對國有經(jīng)濟關(guān)系的根本性調(diào)整，這必將在更深層次下觸動原有的行政格局和利益格局，是一個復雜而艱巨的過程。
一、概念和主要內(nèi)容
1.經(jīng)營性國有資產(chǎn)的概念
經(jīng)營性國有資產(chǎn)是指從事生產(chǎn)、流通、經(jīng)營服務(wù)等領(lǐng)域，以盈利為目的，依法經(jīng)營或使用，其產(chǎn)權(quán)屬于國家所有的一切財產(chǎn)。經(jīng)營性國有資產(chǎn)一般包括三部分：一是企業(yè)國有資產(chǎn)；二是行政事業(yè)單位占有資產(chǎn)；三是國有資源中投入生產(chǎn)經(jīng)營過程的部分。
2.經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理的主要內(nèi)容
經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理的主要內(nèi)容包括基礎(chǔ)管理、投資管理、運營管理、收益管理和績效管理五個方面。其中基礎(chǔ)管理主要包括產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)登記、資產(chǎn)評估、清產(chǎn)核資、綜合評價及管理方式的管理等；投資管理包括：投資方向的確定、投資方式的選擇等；運營管理包括經(jīng)營性國有資產(chǎn)經(jīng)營方式管理和產(chǎn)權(quán)交易管理等；收益管理主要指國有資產(chǎn)管理部門依法對其出資企業(yè)的收益權(quán)進行的一系列管理活動，其內(nèi)容主要包括對國有資產(chǎn)收益界定、收繳形式的確定、收益分配及國有資本預算管理，同時國有資產(chǎn)管理部門應按照出資比例，對所出資企業(yè)收繳凈利潤，并同時進行預算管理；績效管理主要包括企業(yè)績效評價、經(jīng)營者的業(yè)績考核、經(jīng)營者激勵約束機制的建立和薪酬管理等方面的管理內(nèi)容。
二、經(jīng)營性國有資產(chǎn)運營管理存在的問題
1.相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)滯后，產(chǎn)權(quán)管理不規(guī)范
我國的國有資產(chǎn)管理立法較為滯后，立法的系統(tǒng)性不強，層次也不高，缺乏應有的連續(xù)性和權(quán)威性。目前國有資產(chǎn)管理立法的最高層次是以國務(wù)院的《國有企業(yè)財產(chǎn)監(jiān)督管理條例》，其他有關(guān)法規(guī)全是一些部門規(guī)章。并且正是由于立法層次低，各部門自行立法，還加劇了部門間的利益爭奪，導致立法的不統(tǒng)一，相互間難以協(xié)調(diào)甚至發(fā)生沖突。到目前為止，作為規(guī)范國有資產(chǎn)管理運行和使用的基本法律《國有資產(chǎn)法》尚未頒布，使國資委的功能定位、管理模式以及與財政、發(fā)改委等相關(guān)利益主體的權(quán)責利關(guān)系無法明確界定，致使國資委在工作受阻時，工作難以深入開展。
2.管理和操作上存在漏洞，造成國有資產(chǎn)大量流失
近年米，國有企業(yè)改制過程中存在的管理層收購不規(guī)范的問題。管理層收購作為一種資產(chǎn)重組方式在國外已經(jīng)廣泛使用，在我國的國有企業(yè)改制中近年來也被使用。在具體操作過程中，收購者憑借自己得天獨厚的條件，在國有資產(chǎn)部門監(jiān)管不力的環(huán)境下，不僅不按規(guī)定履行有關(guān)程序，而是千方百計設(shè)法壓低收購價格，并通過隱匿、轉(zhuǎn)移國有資產(chǎn)，操縱企業(yè)利潤，隱瞞應披露信息等手段，減少企業(yè)凈資產(chǎn)來完成收購行為。與此同時，政府在推進國有企業(yè)體制改革中，卻沒有出臺相應的法規(guī)，來規(guī)范國企改制的法律環(huán)境，這就給一些不法分子可乘之機，從而造成了國有資產(chǎn)大量流失。
三、完善經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理體制及有效監(jiān)管的具體措施
1.進一步完善經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理體制
首先，建立人人對國有資產(chǎn)管理機構(gòu)的監(jiān)督機制；其次，推進政府職能轉(zhuǎn)化，真正實現(xiàn)政資、政企分開。具體可以參照以下策略(1)科學合理地劃清政府管理者職能和所有者職能的具體界線，搞好國家國有資產(chǎn)管理部門與各級政府部門之間的分工。(2)建立產(chǎn)權(quán)責任主體的硬約束機制。在私有制條件下，由于各個私有者對自己資產(chǎn)經(jīng)營好壞要承擔直接責任，終極所有者財產(chǎn)硬約束的存在直接構(gòu)成了產(chǎn)權(quán)運營中各個責任主體的硬約束。
2.加強國有資產(chǎn)監(jiān)管，提高監(jiān)管效果
在加強國有資產(chǎn)的監(jiān)管工作中可以著重從以下幾方面人手：
(1)通過建立和完善國有資產(chǎn)監(jiān)管體系，營造良好的監(jiān)管環(huán)境，要求：(2)加快相關(guān)法律建設(shè)，實現(xiàn)國有資產(chǎn)規(guī)范化管理，(3)加快建立國有資本經(jīng)營預算體系，落實監(jiān)管責任；(4)建立健全經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理績效考核制度；(5)建立良好的資產(chǎn)評估社會中介機構(gòu)；(6)建立完善的資本市場。
3.設(shè)置中央層面國有資產(chǎn)代表機構(gòu)
2012年5月1日，國資委的《中央企業(yè)境外投資監(jiān)督管理暫行辦法》（國資委令第28號，以下簡稱“境外投資監(jiān)管辦法”）正式實施。隨同2011年實施的《中央企業(yè)境外國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行辦法》（國資委令第26號，以下簡稱“境外資產(chǎn)監(jiān)管辦法”）和《中央企業(yè)境外國有產(chǎn)權(quán)管理暫行辦法》（國資委令第27號，以下簡稱“境外產(chǎn)權(quán)管理辦法”）一起，三個“辦法”構(gòu)成了國資委對中央企業(yè)（以下簡稱“央企”）境外國有資產(chǎn)監(jiān)督管理的制度體系。三項制度的頒發(fā)對我國央企大舉實施“走出去”戰(zhàn)略，培育具有國際競爭力的世界一流企業(yè)，具有十分重要的現(xiàn)實意義。
《境外資產(chǎn)監(jiān)管辦法》共七章四十條，主要內(nèi)容是：明確了國資委、央企對境外國有資產(chǎn)的監(jiān)督管理職責；提出了央企境外投資及后續(xù)管理過程中各個關(guān)鍵環(huán)節(jié)的管理要求；明確了境外企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動中各項基礎(chǔ)管理工作的原則性要求；規(guī)定了境外企業(yè)重要經(jīng)營管理事項的報告程序、內(nèi)容和時限；從企業(yè)內(nèi)部管理和外部監(jiān)督兩個層面提出了境外國有資產(chǎn)監(jiān)管工作內(nèi)容和要求。
《境外產(chǎn)權(quán)管理辦法》共二十條，主要內(nèi)容是：規(guī)范了境外國有產(chǎn)權(quán)登記和評估項目管理，對境外企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓等國有產(chǎn)權(quán)變動事項的審核權(quán)限、基本程序、轉(zhuǎn)讓價格、轉(zhuǎn)讓方式、對價支付等做出了具體規(guī)定；明確了紅籌上市公司國有股權(quán)管理的基本原則；規(guī)范了個人代持境外國有產(chǎn)權(quán)、設(shè)立離岸公司等事項。
《境外投資監(jiān)管辦法》共十八條，主要內(nèi)容是：通過定義境外投資的概念，明確了《境外投資監(jiān)管辦法》適用的范圍；明確了國資委、央企對境外投資監(jiān)管的職責；提出了境外投資活動應當遵守的原則；要求央企建立健全境外投資管理制度；規(guī)定了央企境外投資計劃報送制度；明確了主業(yè)境外投資項目備案和非主業(yè)境外投資項目審核的程序和內(nèi)容；對提高境外投資決策質(zhì)量和加強境外投資風險防范提出了要求。
整個監(jiān)管制度體系從內(nèi)部控制制度建設(shè)、境外投資與經(jīng)營行為規(guī)范、重大事項報備、監(jiān)督考核等方面，對境外國有資產(chǎn)監(jiān)管做了詳細要求和規(guī)定，對維護境外國有資產(chǎn)權(quán)益、防止境外國有資產(chǎn)流失提供了充足的法律依據(jù)，使央企對外投資有法可依，一定程度上保障了境外投資行為和國有境外資產(chǎn)的安全、可靠。
1.加強內(nèi)控機制建設(shè)
與1999年財政部頒發(fā)的《境外國有資產(chǎn)管理暫行辦法》相比，國資委針對央企出臺的境外資產(chǎn)監(jiān)管辦法中對制度建設(shè)提出了一系列規(guī)定，要求央企加強內(nèi)部控制機制建設(shè)，建立健全境外資產(chǎn)管理相關(guān)制度，保證境外投資和經(jīng)營管理有章可循、合規(guī)合法。
《境外資產(chǎn)監(jiān)管辦法》指出，央企應當：“建立健全境外企業(yè)監(jiān)管的規(guī)章制度及內(nèi)部控制和風險防范機制”，“建立健全境外國有資產(chǎn)經(jīng)營責任體系，對境外企業(yè)經(jīng)營行為進行評價和監(jiān)督，落實國有資產(chǎn)保值增值責任”，“建立健全境外出資管理制度，對境外出資實行集中管理，統(tǒng)一規(guī)劃”，“建立健全離岸公司管理制度，規(guī)范離岸公司設(shè)立程序，加強離岸公司資金管理”，“建立境外大額資金調(diào)度管控制度，對境外臨時資金集中賬戶的資金運作實施嚴格審批和監(jiān)督檢查”，“建立外派人員管理制度，明確崗位職責、工作紀律、工資薪酬等規(guī)定，建立外派境外企業(yè)經(jīng)營管理人員的定期述職和履職評估制度”，“按照屬地化管理原則，統(tǒng)籌境內(nèi)外薪酬管理制度”，“依據(jù)有關(guān)規(guī)定建立健全境外國有產(chǎn)權(quán)管理制度，明確負責機構(gòu)和工作責任，切實加強境外國有產(chǎn)權(quán)管理”，“建立和完善會計核算制度，會計賬簿及財務(wù)報告應當真實、完整、及時地反映企業(yè)經(jīng)營成果、財務(wù)狀況和資金收支情況”，“建立健全境外企業(yè)重大事項管理制度和報告制度，加強對境外企業(yè)重大事項的管理”。
《境外投資監(jiān)管辦法》中也規(guī)定，“中央企業(yè)應當根據(jù)企業(yè)國際化經(jīng)營戰(zhàn)略需要制定境外投資規(guī)劃，建立健全企業(yè)境外投資管理制度，提高決策質(zhì)量和風險防范水平”，“中央企業(yè)各級子企業(yè)應當依法建立健全境外投資管理制度，嚴格遵守中央企業(yè)境外投資管理規(guī)定，加強境外投資決策和實施的管理”。
隨著我國各項改革特別是財政體制改革、經(jīng)濟體制改革的不斷深入，交通國有企業(yè)所占有、使用國有資產(chǎn)的規(guī)模也不斷膨脹。如何加強交通國有資產(chǎn)管理，防止交通國有資產(chǎn)流失，提高交通國有資產(chǎn)運營效益，確保交通國有資產(chǎn)保值增值，也成為擺在我們面前的一項重要、復雜而艱巨的任務(wù)。
1、交通國有資產(chǎn)管理現(xiàn)狀
交通國有資產(chǎn)包括兩塊主要內(nèi)容，一是交通行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理，二是交通國有企業(yè)資產(chǎn)管理。
交通行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)管理，主要包括日常的資金管理和固定資產(chǎn)管理，固定資產(chǎn)管理方面，除日常必須的辦公設(shè)施和設(shè)備管理以外，還包括閑置的辦公用房管理，這些主要通過交通資產(chǎn)管理公司，集中統(tǒng)一對外公開招租，收入納入財政預算。日常維護由資產(chǎn)公司統(tǒng)一操作，經(jīng)費由資產(chǎn)公司承擔。截止2012年12月31日，我局共對161處資產(chǎn)對外進行了公開招租，年租金收入620萬元，全部繳入財政專戶。
交通國有企業(yè)資產(chǎn)管理，主要包括各企業(yè)的日常經(jīng)營管理和重大投資、重大固定資產(chǎn)購置和報廢處置以及企業(yè)閑置資產(chǎn)和設(shè)備的盤活等內(nèi)容。目前我局共有國有或國有資本占控股地位的各類企業(yè)20個，分為三類，第一類是管理性公司，主要包括交通資產(chǎn)管理公司；第二類是為交通建設(shè)服務(wù)的企業(yè)，主要包括交通建設(shè)集團，路通監(jiān)理公司、路通設(shè)計院、質(zhì)量檢測中心以及公路和航道養(yǎng)護公司；第三類是交通運輸服務(wù)企業(yè)，主要包括公路客運公司，通聯(lián)出租公司，交通職校駕校，宏達汽車性能檢測中心等。截止2012年末，交通國有企業(yè)資產(chǎn)總額達10.7億元，負債總額7.2億元，凈資產(chǎn)3.5億元。
多年來，我局在交通國有資產(chǎn)管理中緊緊圍繞“確保國有資產(chǎn)保值增值”這一主線，不斷健全管理制度，努力提升管理水平，在交通國有資產(chǎn)經(jīng)營管理中探索出一條可持續(xù)發(fā)展的路子。目前，交通國有資產(chǎn)效用明顯，各資產(chǎn)經(jīng)營主體呈良性發(fā)展態(tài)勢。
1.1、服務(wù)功能發(fā)揮明顯
我局下屬的20家企業(yè)，共有職工3000多名，2011和2012年合計對上貢獻近8千萬元，其中上繳流轉(zhuǎn)稅4千多萬元，企業(yè)所得稅3千多萬元。這些企業(yè)分別承擔著全市公路、航道施工和養(yǎng)護、旅客運輸、車輛技術(shù)服務(wù)、交通技術(shù)人才培養(yǎng)等相關(guān)職能，所有企業(yè)基本上都是為大交通建設(shè)和發(fā)展所配套服務(wù)的，企業(yè)在注重經(jīng)濟效益的同時，更注重各項服務(wù)職能的發(fā)揮。我市交通現(xiàn)代化建設(shè)所取得的成就離不開這些企業(yè)作用的發(fā)揮。
1.2、盈利能力普遍較強
2012年20家企業(yè)經(jīng)營收入達8億元，凈利潤4千多萬元。除公路賓館等少數(shù)企業(yè)經(jīng)營虧損外，絕大部份企業(yè)經(jīng)營管理狀況良好，自主發(fā)展能力較強。如公路客運有限公司主動適應日趨激烈的行業(yè)競爭，加大資源整合力度，積極開拓新的客運線路，優(yōu)化內(nèi)部經(jīng)營管理模式，健全內(nèi)部考核激勵機制，全年實現(xiàn)盈利近2千萬元。又如交通駕校，通過狠抓內(nèi)部管理，樹立品牌形象，不斷擴大市場占有份額，全年盈利達700多萬元。
1.3、資產(chǎn)管理規(guī)范有效
近年來，交通國有資產(chǎn)實現(xiàn)了保值增值，2012年末與2006年末相比，凈資產(chǎn)增加了52120萬元，年平均增長25%。成立了專門的資產(chǎn)管理機構(gòu)，制訂和完善了5項管理制度和規(guī)定。幾年來，沒有發(fā)生一起資產(chǎn)流失或不按規(guī)定出租和處置事件。
2、交通國有資產(chǎn)管理的經(jīng)驗做法
近年來，我局始終把交通國有資產(chǎn)管理作為全系統(tǒng)重要的工作內(nèi)容來抓，在組織管理、制度建設(shè)、日常管理、監(jiān)督考核上積極探索，不斷創(chuàng)新，開創(chuàng)了一條適合交通實際的資產(chǎn)管理新路子。
2.1、不斷健全資產(chǎn)管理制度
多年來，我局根據(jù)《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》、《行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》及其他相關(guān)規(guī)定，切實加強資產(chǎn)管理的制度建設(shè)，先后出臺了《宜興市交通國有資產(chǎn)管理規(guī)定》、《宜興市交通系統(tǒng)采購管理規(guī)定》、《宜興市交通系統(tǒng)國有資產(chǎn)出租暫行辦法》、《宜興市交通國有資產(chǎn)出租操作辦法》和《企業(yè)經(jīng)營管理責任考核辦法》等一系列的管理規(guī)定，基本構(gòu)建起了健全的國有資產(chǎn)投資、處置、監(jiān)管、考核規(guī)范，實現(xiàn)了國有資產(chǎn)管理的制度化。
2.2、不斷強化資產(chǎn)管理責任
我局從構(gòu)建“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責明確、政企分開、管理科學”的現(xiàn)代企業(yè)制度出發(fā)，努力構(gòu)建管理體系，明晰主體責任。一是理順了投資主體。以宜興市交通資產(chǎn)管理有限公司和交通產(chǎn)業(yè)投資管理有限公司為主體，全系統(tǒng)所有經(jīng)營性資產(chǎn)全部劃歸其所有，改變了以往投資主體散而多的局面，由交通資產(chǎn)管理公司全面承擔投資主體責任，履行投資主體監(jiān)管職責。截止2012年底，交通資產(chǎn)公司投資企業(yè)20家，總投資額21.9億元。二是理清了資產(chǎn)管理責任。初步構(gòu)建起了由局資產(chǎn)管理委員會、交通資產(chǎn)管理公司、各經(jīng)營主體組成的三級管理體系。為加強資產(chǎn)管理，局成立了專門的資產(chǎn)管理委員會，全面負責局屬單位重大設(shè)備購置和經(jīng)營性資產(chǎn)的購置、招租和處置的審核審批和實施過程的監(jiān)督。資產(chǎn)公司具體組織實施重大設(shè)施設(shè)備的采購、招租和處置。各單位具體負責管理、使用和維護各種設(shè)施設(shè)備，并做好各類資產(chǎn)類收入的處置工作。三是強化主體管理責任。由市財政和審計部門對交通整個資產(chǎn)管理進行監(jiān)督，局資產(chǎn)管理委員會對資產(chǎn)公司的資產(chǎn)管理實施監(jiān)督，局財務(wù)審計和監(jiān)察相關(guān)責任科室，牽頭對各單位相關(guān)資產(chǎn)管理每年進行檢查和考核，局專門制定了經(jīng)營責任考核辦法，進一步強化國有資產(chǎn)的管理責任。
2.3、不斷規(guī)范資產(chǎn)運作流程
一是規(guī)范采購行為。我局專門制定了《宜興市交通系統(tǒng)采購管理規(guī)定》。對50萬元以下物資采購和工程招標，根據(jù)“依法采購、公開公正、競爭擇優(yōu)、規(guī)范有序、廉潔高效”的原則統(tǒng)一組織實施公開招標，今年以來，共組織實施公開采購招標10起，節(jié)約資金25萬元。二是從最大限度地提高資產(chǎn)效用角度出發(fā)，對非主流資產(chǎn)和部分閑置資產(chǎn)實施公開招租和經(jīng)營權(quán)競拍。今年以來共組織公開招租26起，組織競拍1次，全系統(tǒng)對外招租閑置用房計56041.47。候車亭廣告位對外招租共85只，其中城區(qū)候車亭51只，農(nóng)村候車亭（宜金線、川善線）34只。取得租金收入130萬元，使每一份資產(chǎn)都能取得實實在在的收益。
3、交通國有資產(chǎn)管理下階段工作打算
交通國有資產(chǎn)管理是項系統(tǒng)而又復雜的工作。下階段，我局將立足長效管理，從健全資產(chǎn)管理常態(tài)化工作機制出發(fā)，著重抓好兩方面的工作。
3.1、進一步明確資產(chǎn)管理責任，全面構(gòu)建資產(chǎn)管理規(guī)范
一是全面落實《宜興市交通國有資產(chǎn)管理規(guī)定》、《宜興市交通局國有資產(chǎn)監(jiān)督管理辦法》和《宜興市交通行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理意見》，強化交通資產(chǎn)管理有限公司在國有資產(chǎn)管理中的主體地位和責任；二是進一步完善《宜興市交通運輸局采購管理規(guī)定》和《宜興市交通系統(tǒng)國有資產(chǎn)出租管理暫行辦法》，細化具體的操作辦法；三是健全管理規(guī)定，要擬定“交通國有資產(chǎn)投資管理辦法”、“交通國有資產(chǎn)處置辦法”。通過不斷完善各項規(guī)章制度，來規(guī)范交通國有資產(chǎn)的管理行為。
3.2、努力構(gòu)建國有資產(chǎn)監(jiān)管常態(tài)化的工作機制
中圖分類號：F230 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）28-0205-02
國有企業(yè)怎樣改革，國有資產(chǎn)如何管理，一直是政府、企業(yè)及廣大群眾關(guān)注的問題。因為，它關(guān)系經(jīng)濟體制改革的大局，關(guān)系廣大人民群眾的切身利益。然而，由于中國國有資產(chǎn)管理不夠完善、國有資產(chǎn)經(jīng)營效率低下等原因造成國有資產(chǎn)流失嚴重。那么，究竟怎樣才能確保國有資產(chǎn)的保值增值，實現(xiàn)改革的目標就成為中國國有資產(chǎn)管理的核心內(nèi)容。國有資產(chǎn)保值增值是國有資產(chǎn)保值與國有資產(chǎn)增值的合稱，國有資產(chǎn)保值是指國有資產(chǎn)實現(xiàn)經(jīng)濟學意義的成本補償，維持規(guī)模不變的簡單再生產(chǎn)，而國有資產(chǎn)增值是指在國有資產(chǎn)保值基礎(chǔ)上通過國有資產(chǎn)經(jīng)營而實現(xiàn)了最大化的經(jīng)濟學收益，實現(xiàn)擴大再生產(chǎn)。
一、中國國有資產(chǎn)保值增值的現(xiàn)狀
據(jù)國家審計署調(diào)查，僅在2002年中國國有資產(chǎn)由于違規(guī)擔保投資、借款以及決策失誤等原因所造成的流失就高達72.3億元，更可怕的是國有資產(chǎn)還在以每天近1.3億元的速度繼續(xù)流失。然而這種國有資產(chǎn)流失并不是國有資產(chǎn)的總量減少，而是一種相對減少。根據(jù)財政部2013年1月18日企業(yè)財務(wù)快報顯示，2012年，全國國有及國有控股企業(yè)累計實現(xiàn)營業(yè)總收入423769.6億元，同比增長11%。國資委成立以來，中央企業(yè)銷售收入每年平均增長13 000億元，每年利潤平均增長1 500億元，中央企業(yè)銷售收入和資產(chǎn)總額平均每年分別增加1.1萬億元，實現(xiàn)利潤平均每年增加1 000多億元，上繳稅金平均每年增加近1 000億元。因此中國國有資產(chǎn)的總量在不斷增加，而國有資產(chǎn)流失實質(zhì)是由于體制的缺陷或人為的原因而造成的國有資產(chǎn)的相對減少。
二、逐步完善國有資產(chǎn)管理體制對策
1.理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系，明確產(chǎn)權(quán)責任。管好國有資產(chǎn)，最關(guān)鍵的一個問題是明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，使國有財產(chǎn)有人管，管得住。對此，要堅定不移地按照國家所有、分級管理、分工監(jiān)督、委托營運的原則，去做好這項政策性很強、難度很大的工作。具體地說，就是國務(wù)院代表國家統(tǒng)一行使對企業(yè)財產(chǎn)的所有權(quán)，各級國有資產(chǎn)管理局受國務(wù)院委托，經(jīng)營管理各地的國有資產(chǎn)。國有企業(yè)作為國有資產(chǎn)營運的最基本單位，應按照《公司法》的規(guī)定，建立企業(yè)法人財產(chǎn)制度，企業(yè)依法獨立支配國家授予其經(jīng)營管理的財產(chǎn)。在此情況下，企業(yè)要建立資產(chǎn)經(jīng)營責任制，強化對國有資產(chǎn)保值增值的激勵和約束機制。已實行承包經(jīng)營的企業(yè)，應當將企業(yè)財產(chǎn)保值增值指標納入承包指標體系，在廠長（經(jīng)理）任期滿后要依法對此進行審計，以確保國有資產(chǎn)的保值增值。在界定產(chǎn)權(quán)關(guān)系的工作中，要按照國有資產(chǎn)管理局下發(fā)的《產(chǎn)權(quán)界定和產(chǎn)權(quán)糾紛處理辦法》明確產(chǎn)權(quán)歸屬，以維護國有資產(chǎn)所有者權(quán)益，防止國有資產(chǎn)流失。
2.強化監(jiān)督制約，增強責任意識。強化投資決策監(jiān)督制約，堅持民主集中制，即要通過民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導下的民主的方式，來對某一投資決策項目進行廣泛深入的調(diào)查、分析、論證，只有這樣，才能使投資決策真正做到科學、合理，從而避免投資失誤；加強財務(wù)監(jiān)督，注重內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結(jié)合，事前監(jiān)督、事中監(jiān)督與事后監(jiān)督相結(jié)合。加強社會監(jiān)督，依靠和利用廣大人民群眾、社會中介機構(gòu)、社會輿論和市場等社會力量的監(jiān)督作用。
3.完善會計操作規(guī)則和監(jiān)督制度。首先要明確會計委派職責。委派會計要嚴格執(zhí)行會計法規(guī)、制度，及時、全面、準確組織會計核算，如實反映企業(yè)經(jīng)營和盈虧情況，積極參與企業(yè)經(jīng)營管理，當好“四員”：一是核算員，為經(jīng)營者服務(wù)，及時、準確、真實反映各單位的財務(wù)狀況和經(jīng)營成果，履行好核算職責；二是監(jiān)督員，認真落實主管部門有關(guān)監(jiān)管工作的要求，監(jiān)督所在單位國有資產(chǎn)運營情況；三是服務(wù)員，參與企業(yè)經(jīng)營管理工作，協(xié)調(diào)落實信貸資金等有關(guān)財務(wù)政策，當好企業(yè)的參謀，樹立服務(wù)意識，提高服務(wù)水平；四是信息員，發(fā)揮橋梁作用，加強與企業(yè)、銀行、稅務(wù)等部門的溝通聯(lián)系，做好上情下達、下情上報。然后要實行會計人員的回避制度和定期輪換制度。對委派者和經(jīng)營者有親屬關(guān)系或經(jīng)濟利益關(guān)系的，必須實行委派回避制。為了避免會計人員在一個部門定期工作產(chǎn)生利益關(guān)系，影響其正常履行職責，根據(jù)監(jiān)管要求和企業(yè)經(jīng)營業(yè)務(wù)量的大小，對委派會計進行定期交叉輪崗。其次充分發(fā)揮內(nèi)審作用，實行事后監(jiān)督，專設(shè)委派審計崗位，每月對所有經(jīng)營企業(yè)進行經(jīng)濟業(yè)務(wù)的審核和復查，做到發(fā)現(xiàn)問題及時指出，限期整改，盡可能將各種管理漏洞和失誤消滅在萌芽狀態(tài)，把企業(yè)的經(jīng)營風險和損失降低到最低，形成會計和審計的雙重監(jiān)管監(jiān)督機制。最后按照新會計準則要求，制定資產(chǎn)管理制度，保證國有固定資產(chǎn)及流動資產(chǎn)的獲取、耗費、維護、處置等會計記錄符合國家新會計制度的規(guī)定。
4.強化國家對中介市場的監(jiān)管，實現(xiàn)國有資產(chǎn)的準確評估。政府加強國有資產(chǎn)評估工作，應當遵循未來收益原則、貢獻原則、市場原則、替代原則、外在性原則。資產(chǎn)管理部門應該嚴把資產(chǎn)評估關(guān)，更新資產(chǎn)評估管理體制，對不同所有制主體之間的聯(lián)營要嚴格審查，確保各投資主體的出資價客觀、公正、公平、合理。明確界分非經(jīng)營性資產(chǎn)與經(jīng)營性資產(chǎn)。引入“市場禁入制度”，加強對中介機構(gòu)的管理。各級資產(chǎn)評估管理部門應嚴格加強對資產(chǎn)評估中介組織的監(jiān)督管理，尤其是對評估機構(gòu)的執(zhí)業(yè)能力、執(zhí)業(yè)道德等方面的審查。對于實施違法行為的資產(chǎn)評估人員，限制其在一定期間內(nèi)不得從事相關(guān)資產(chǎn)評估業(yè)務(wù)，情節(jié)嚴重的，終身不得從事資產(chǎn)評估業(yè)務(wù)。
5.健全國有資產(chǎn)保值增值考核指標?，F(xiàn)行的國有資產(chǎn)保值增值考核指標仍然存在著一些不足，并不能十分科學有效地反映國有資產(chǎn)的保值增值情況。為了克服所存在的這些問題，我們在這里將目前國際上流行的EVA概念運用到考核指標之中。EVA即經(jīng)濟增加值，其基本含義是指公司的剩余收入必須大到能夠彌補投資風險，或者說是企業(yè)凈經(jīng)營利潤減去所投入的所有資本成本（包括債務(wù)成本和權(quán)益成本）后的差額。其計算公式是：EVA=NOPAT-C%（TC）。其中，NOPAT是稅后凈利潤，C%是資本成本系數(shù)，TC是使用的全部資本。EVA的計算比較簡便，但其包含的財務(wù)信息卻相當完整。若EVA為正，表明公司資產(chǎn)使用效率高，公司價值增加；若EVA為零，說明公司的盈利僅能滿足債僅人和投資者預期獲得的最低報酬；若EVA小于零，即使會計報表上的凈利潤為正值，也表明公司的經(jīng)營狀況并不理想，公司的價值在減少，出資人的財富受到侵蝕。這樣一來，基于EVA的國有資本（所有者權(quán)益）扣除了資本成本，有利于真正反映了國有資產(chǎn)的保值增值狀況。
6.加強無形資產(chǎn)管理，防止無形資產(chǎn)流失。無形資產(chǎn)是國有資產(chǎn)的重要組成部分，是國有資產(chǎn)保值增值的重要內(nèi)容。對無形資產(chǎn)應加強宏觀管理，完善相關(guān)立法，健全無形資產(chǎn)的評估和保護，制定專門的法律和條例，為企業(yè)無形資產(chǎn)的保護提供良好的條件；企業(yè)應從內(nèi)部加強無形資產(chǎn)的核算管理；建立人才保護體制，防止人才流失。
7.完善高級管理人員的考核及激勵制度。國有資產(chǎn)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，在這種委托鏈中要保證國有資產(chǎn)保值增值，國有資產(chǎn)的出資人代表和企業(yè)經(jīng)營者的作用舉足輕重。公司要制訂《經(jīng)營者薪酬管理暫行辦法》，依據(jù)效率優(yōu)先與兼顧公平、激勵與約束相統(tǒng)一、新酬與責任相一致、經(jīng)營者年薪收入與其他員工相分離、先考核后兌現(xiàn)的基本原則，以經(jīng)審計的財務(wù)報表的實現(xiàn)利潤為考核基數(shù)，對公司經(jīng)營者實行年薪制。充分調(diào)動出資人代表和企業(yè)經(jīng)營者的積極性、創(chuàng)造性，使其與國有資產(chǎn)所有者的目標趨于一致，從而能夠像所有者一樣去思考問題和采取行動，以實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。
8.提高全社會維護國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的意識。培養(yǎng)珍惜和保護國有資產(chǎn)的意識和責任感，讓全社會都認識到國有資產(chǎn)是社會主義制度的基礎(chǔ)和保障，事關(guān)黨和國家生死存亡，與廣大干部群眾的利益息息相關(guān)，消除各種不利于國有資產(chǎn)保值的消極心理，形成健全的防范意識。
9.建立和完善國有資產(chǎn)法律體系。加快立法進程，完善國有資產(chǎn)保護法律體系；嚴格執(zhí)法，加大打擊力度，強化法律責任?？偫碓谑畬萌舜蟮谒拇螘h的政府工作報告中提出，要著力完善產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、公司治理結(jié)構(gòu)和激勵約束機制，完善國有資產(chǎn)監(jiān)管體制，健全國有資本經(jīng)營預算制度、經(jīng)營業(yè)績考核體系和國有資產(chǎn)重大損失責任追究制度；規(guī)范國有企業(yè)改制和產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓行為，防止國有資產(chǎn)流失。因此，我們必須探索有效的國有資產(chǎn)經(jīng)營體制和方式，堅持政企分開，實行所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，使企業(yè)自主經(jīng)營、自負盈虧，實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值，這也是現(xiàn)實中國全面建設(shè)小康社會目標的一項重大任務(wù)。
參考文獻：
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如何實現(xiàn)縣域國有資產(chǎn)由非經(jīng)營性資產(chǎn)向經(jīng)營性資產(chǎn)、由靜態(tài)管理向動態(tài)管理、由閑散資產(chǎn)向集聚效益的“三個轉(zhuǎn)變”，提升國有資產(chǎn)經(jīng)營管理水平和實效，亟需探索新型國有資產(chǎn)管理體制，落實出資人職責，解決所有者權(quán)益?，F(xiàn)狀分析
我縣國有資產(chǎn)構(gòu)成主要是經(jīng)營性企業(yè)和非經(jīng)營性行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)。近年來，我縣高度重視國有資產(chǎn)管理工作，建立健全了專門的國資管理工作機構(gòu)，加強了國資管理隊伍建設(shè)，不斷創(chuàng)新國有資產(chǎn)監(jiān)管機制，對競爭性領(lǐng)域的經(jīng)營性國有資產(chǎn)堅持“國退民進”原則，通過招商引資、吸納社會資金等形式，盤活了大量閑置國有資產(chǎn)，同時，部門預算改革，加強了對行政事業(yè)單位臨街門面、閑置辦公用房、設(shè)備出租收益的管理和調(diào)控，避免了國有資產(chǎn)經(jīng)營收入的流失。截止====年底，全縣國有資產(chǎn)賬面價值=====萬元，其中，企業(yè)國有資產(chǎn)====萬元，主于分布于廣元杭利公司、九龍制藥廠、糧食企業(yè)、汽車站、自來水公司、武當市場等；行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)=====萬元，分布于===個行政單位和===個事業(yè)單位，主要是房產(chǎn)、交通工具、設(shè)備資產(chǎn)等。行政事業(yè)單位實有凈資產(chǎn)=====萬元，其中，行政單位擁有凈資產(chǎn)=====萬元，占==％；事業(yè)單位擁有凈資產(chǎn)=====萬元，占==％。
主要問題
一是管理制度不健全。部分單位國有資產(chǎn)占有使用管理制度不健全，責任難落實。國有資產(chǎn)存量不清，責任不明，賬賬、賬實不符。
二是國有資產(chǎn)配置不平衡。國有資產(chǎn)被各單位分散占有和使用，有些單位通過各種關(guān)系爭取大量資金建辦公樓，購置大量辦公設(shè)備，辦公條件得以改善，有些單位辦公地點陳舊、狹窄，辦公設(shè)施落后，資源配置不平衡。
三是擅自改變國有資產(chǎn)使用性質(zhì)。一些行政事業(yè)單位把多占用的國有資產(chǎn)用來進行商業(yè)活動，如出租房屋、開招待所等，為職工謀“福利”；有的用國有資產(chǎn)投資辦企業(yè)，贏利歸單位所有，虧損由國家負責。單位職工之間苦樂不均，收入差別明顯。
四是國有資本不能正常保值增值。由于多種原因，企業(yè)科技創(chuàng)新能力不強，生產(chǎn)經(jīng)營效益不高，國有資本不能正常保值增值。據(jù)調(diào)查，全縣====萬元國有資本中，增值的僅====萬元，其余====多萬元的國有資本每年大約以==％的速度虧損。
對策建議
一是健全制度，規(guī)范管理。根據(jù)國家有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章制度，結(jié)合我縣實際，盡快出臺《蒼溪縣國有資產(chǎn)管理暫行辦法》，對國有資產(chǎn)占有、使用、保管、維護、報廢和損壞賠償資產(chǎn)處置進行規(guī)范，實現(xiàn)我縣國有資產(chǎn)管理的制度化、規(guī)范化。
二是摸清家底，明晰產(chǎn)權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整和機構(gòu)改革，將非經(jīng)營性資產(chǎn)進行了歸并，出現(xiàn)了部分閑置房地產(chǎn)及設(shè)備。應由國資委牽頭，縣財政局等相關(guān)部門配合，逐單位、逐部門地對國有資產(chǎn)進行一次全面、徹底的清理核實，掌握閑置資產(chǎn)的全面情況，分門別類提出處理意見，對產(chǎn)權(quán)不清的資產(chǎn)要由占有單位申報，進行產(chǎn)權(quán)界定，明晰產(chǎn)權(quán)。
國有資產(chǎn)信托管理作為國有資產(chǎn)管理的一種方式，在我國仍然處于探索當中，實踐中涉及的有關(guān)問題需要深入探討。國有資產(chǎn)信托管理是國有資產(chǎn)管理的一種方式，在我國相關(guān)的法律制度還不夠健全的情況下，充分肯定國有資產(chǎn)信托管理的積極作用，處理好有關(guān)信托當事人之間的關(guān)系，準確認定信托財產(chǎn)的權(quán)利歸屬問題，可以促進國有資產(chǎn)信托管理活動的健康發(fā)展。
一、國有資產(chǎn)信托管理的必要性和可行性
國有資產(chǎn)信托經(jīng)營的獨特方式，形成了國有資產(chǎn)信托管理的特殊意義，具有其他國有資產(chǎn)經(jīng)營方式所不具備的優(yōu)點。
第一，國有資產(chǎn)信托管理，可以真正實現(xiàn)國有資產(chǎn)的所有者與經(jīng)營者相分離。對于國有資產(chǎn)的經(jīng)營管理一直探索走所有者與經(jīng)營者相分離的道路，以提高國有資產(chǎn)的管理水平，更好地實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值與增值。但是，如何才能更好地做到使國有資產(chǎn)的所有者與經(jīng)營者真正相分離，卻是人們一直在探索的問題。實行國有資產(chǎn)信托管理，國有資產(chǎn)的所有者作為委托人，將國有資產(chǎn)交給受托人管理，受托人則作為獨立的市場主體依據(jù)信托合同從事國有資產(chǎn)的管理活動，這樣可以實現(xiàn)國有資產(chǎn)的所有者與經(jīng)營管理者相分離。
第二，國有資產(chǎn)信托管理，可以增強國有經(jīng)濟活力、控制力、影響力。國有資產(chǎn)的信托管理，受托人依法具有獨立的法律地位和從事經(jīng)濟活動的主體資格，受托人可以依據(jù)信托合同獨立從事對國有資產(chǎn)的管理活動，防止了委托人對受托人的不當干預，這就調(diào)動了受托人的積極性，這樣受托人就可以在市場經(jīng)濟活動中充分運用國有資產(chǎn)，發(fā)揮國有資產(chǎn)的經(jīng)濟效力，這就可以增強國有經(jīng)濟的活力和影響力。
國有資產(chǎn)信托的法律依據(jù)及其可行性。我國現(xiàn)在雖然沒有制定有關(guān)國有資產(chǎn)信托管理的具體制度，但可以適用于國有資產(chǎn)信托管理的基本法律《信托法》卻已經(jīng)存在，可以作為當前從事國有資產(chǎn)信托管理的基本依據(jù)。制定于2001年的我國《信托法》第2條明確規(guī)定:“本法所稱信托，是指委托人基于對受托人的信任，將其財產(chǎn)委托給受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名義，為受托人的利益或者特定目的，進行管理或者處分的行為。”這條規(guī)定，是我們理解和處理國有資產(chǎn)信托的基本法律依據(jù)。根據(jù)這一規(guī)定，國有資產(chǎn)信托管理就是指國有資產(chǎn)的委托人依據(jù)信托合同將國有資產(chǎn)委托給受托人，由受托人按照委托人的委托為受托人的利益而以受托人的名義進行管理或者處分該國有資產(chǎn)的行為。由此可見，國有資產(chǎn)的信托管理作為國有資產(chǎn)的一種管理方式，不同于國有資產(chǎn)的租賃經(jīng)營、承包經(jīng)營等常見的經(jīng)營方式，更不同于同樣具有委托含義的委托經(jīng)營方式。
二、國有資產(chǎn)信托中的當事人認定問題
國有資產(chǎn)信托中的當事人主要有委托人、受托人和受益人。由于國有資產(chǎn)信托管理中的具體情況比較復雜，涉及到很多主體與部門，在如何認定國有資產(chǎn)信托管理的委托人與受益人的問題上，存在著混亂的現(xiàn)象，這就要求我們根據(jù)具體情況認真區(qū)別對待。
國有資產(chǎn)信托中的委托人的認定問題。信托財產(chǎn)的委托人，一般情況下應當是財產(chǎn)的所有人。我國《信托法》第19條對信托中的委托人作了原則規(guī)定:“委托人應當是具有完全民事行為能力的自然人、法人或者依法成立的其他組織?！庇捎趪匈Y產(chǎn)信托的特殊性，這一原則規(guī)定應用到國有資產(chǎn)信托中時，還需要認真對待。對于如何認定國有資產(chǎn)委托人這樣看似簡單的問題，卻存在著一定的混亂。人們習慣地認為，國有財產(chǎn)的所有人是國家或者全體人民。但在法律上，這樣的認識缺乏現(xiàn)實性和可操作性。
目前，在我國的國有資產(chǎn)管理體制下，從法律角度上看，具有操作意義的是政府各級國有資產(chǎn)管理委員會。但是，政府各級國有資產(chǎn)管理委員會并不是國有資產(chǎn)的所有者，各級政府作為國有資產(chǎn)信托的委托人，在實際操作中不具有實際意義。各級政府國有資產(chǎn)管理委員會是專門負責國有資產(chǎn)管理的政府職能部門，可以作為國有資產(chǎn)信托的委托人，具有實際操作意義。在國有資產(chǎn)信托的委托人認定上，還需要注意的問題是，國有企業(yè)、國有控股公司、國有持股公司是否可以作為國有資產(chǎn)信托的委托人。國有企業(yè)和國有投資公司，是國有資產(chǎn)的實際持有人，不是國有資產(chǎn)的所有人，也不是國有資產(chǎn)的所有者代表，不能作為國有資產(chǎn)信托的委托人。但是，在特殊情況下，國有企業(yè)與國有投資公司可以根據(jù)國有資產(chǎn)管理委員會的授權(quán)行使部分國有資產(chǎn)委托人的職權(quán)。
國有資產(chǎn)信托中的受益人的認定問題。在信托當事人中，存在著信托受益人。根據(jù)《信托法》的規(guī)定，受益人是在信托中享有信托受益權(quán)的人。受益人可以是自然人、法人或者依法成立的其他組織。委托人可以是受益人，也可以是同一信托的唯一受益人。受托人可以是受益人，但不得是同一信托的唯一受益人。在一般的信托中，受益人可以是委托人以外的其他人。但是，在國有資產(chǎn)信托中，受益人具有特殊性。其一，國有資產(chǎn)信托中受益人的范圍問題。在一般的信托中，受益人的范圍是沒有限制的，受益人可以包括委托人、受托人以及其他人，也可以不包括委托人。在國有資產(chǎn)信托中，受益人一定要包括委托人，即國有資產(chǎn)的代表人一定要是受益人或者受益人之一。只有這樣，才能充分保障國家利益，保證國有資產(chǎn)的保值、增值及不被侵犯。其二，國有資產(chǎn)信托中受益人的權(quán)益問題。在一般的信托中，受益人的權(quán)益包括:信托利益分配權(quán)、信托財產(chǎn)管理的監(jiān)督權(quán)、對不當信托事務(wù)的撤消請求權(quán)、損害賠償請求權(quán)、解任受托人請求權(quán)。此外，一般受益人還有權(quán)放棄信托受益權(quán)，可以依法轉(zhuǎn)讓信托受益權(quán)。在國有財產(chǎn)的信托中，其特殊性在于，作為信托受益人的國有財產(chǎn)的代表人，不得放棄信托受益權(quán)，必須認真行使和履行國有資產(chǎn)受益的權(quán)利與職責。
在認定國有資產(chǎn)信托委托人與受益人的同時，也要注意處理好委托人與受托人之間的關(guān)系。應當強調(diào)的是，在國有資產(chǎn)信托管理活動中，委托人與受托人之間的關(guān)系，是建立在平等基礎(chǔ)之上的，應當遵循“自愿、公平和誠實信用原則”(《信托法》第5條規(guī)定)。這是處理國有資產(chǎn)委托人與受托人之間關(guān)系的基礎(chǔ)。正是基于這樣的公平、平等關(guān)系，才使得國有資產(chǎn)的信托管理不同于以往其他任何國有資產(chǎn)的管理方式。國有資產(chǎn)的受托人，享有信托財產(chǎn)管理權(quán)、信托事務(wù)處理權(quán)、信托報酬權(quán)、信托受益權(quán)。國有資產(chǎn)的委托人，享有信托財產(chǎn)收益權(quán)、信托財產(chǎn)管理的監(jiān)督權(quán)、對不當信托事務(wù)的撤消請求權(quán)、損害賠償請求權(quán)、解任受托人請求權(quán)。在這些基本的關(guān)系之外，最重要的問題是，信托財產(chǎn)的安全問題。信托財產(chǎn)的安全問題，往往被忽視。由于在國有資產(chǎn)進入信托領(lǐng)域后，就面臨著各種各樣的風險，有來自市場的經(jīng)營風險，也有來自信托當事人的信用風險。各種風險的存在，必然使信托中的國有資產(chǎn)面臨著安全問題。這就要求國有資產(chǎn)的信托委托人切實履行職責，受托人做到誠信盡職，各級國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門加強對國有信托財產(chǎn)的監(jiān)督管理。
三、信托財產(chǎn)的權(quán)屬與管理問題
信托財產(chǎn)的權(quán)屬問題，涉及到信托財產(chǎn)的權(quán)利是什么性質(zhì)的權(quán)利問題以及權(quán)利的歸屬問題，是國有資產(chǎn)信托管理中需要認定與解決的重要問題。這個問題不僅關(guān)系到信托當事人的利益，也關(guān)系到國有資產(chǎn)安全，需要我們認真研究對待。在國有資產(chǎn)信托管理中，信托財產(chǎn)是信托活動的基礎(chǔ)，也是信托權(quán)利義務(wù)集中指向的對象。信托財產(chǎn)在信托關(guān)系成立的前后，其權(quán)屬關(guān)系是不同的，明確信托財產(chǎn)的權(quán)屬直接關(guān)系到信托當事人的權(quán)益。
關(guān)于信托財產(chǎn)的權(quán)利性質(zhì)問題，在認識上始終存在著不同的看法，分歧很大，主要存在著信托財產(chǎn)是所有權(quán)與非所有權(quán)的不同認識。人們一般認為信托財產(chǎn)的權(quán)利性質(zhì)是所有權(quán)，即信托人在信托期間對信托財產(chǎn)享有所有權(quán)。將信托財產(chǎn)的權(quán)利性質(zhì)定位于所有權(quán)，就可以把國有資產(chǎn)的信托管理方式與承包經(jīng)營等其他財產(chǎn)管理方式區(qū)分開。的確，國有資產(chǎn)信托與其他國有資產(chǎn)管理方式的最明顯的不同，正是受托人對管理的財產(chǎn)權(quán)利上的不同。但是，如果把信托財產(chǎn)的性質(zhì)理解為一般意義上的所有權(quán)，與其他所有權(quán)沒有什么區(qū)別的話，其結(jié)果必然是，國有資產(chǎn)在信托期間屬于受托人所有，受托人可以獨立處理信托財產(chǎn)，信托財產(chǎn)脫離了原來的所有人。這樣信托財產(chǎn)由受托人獨立處理，不受委托人的制約與監(jiān)督，必然不利于委托人，必然會出現(xiàn)損害委托人利益的情況，必然會造成國有資產(chǎn)的流失、被侵吞。這樣的結(jié)果顯然不符合委托人的初衷，不應當是國有資產(chǎn)信托的結(jié)果。
實際上，信托財產(chǎn)的權(quán)利性質(zhì)又不完全等同于所有權(quán)，信托人行使信托財產(chǎn)權(quán)是受到限制的。所以，認為信托財產(chǎn)的性質(zhì)是所有權(quán)的理論觀點，在實踐上不能夠被委托人所接受。信托財產(chǎn)的權(quán)利性質(zhì)，不應當是一般意義上的所有權(quán)，不應當是絕對的所有權(quán)，而應當是受到約束的有限制的具有所有權(quán)內(nèi)容的財產(chǎn)權(quán)，只應當是形式意義上的所有權(quán)。信托財產(chǎn)的這種權(quán)利，在權(quán)利存在的期間、權(quán)利的范圍、行使的方式等具體內(nèi)容上，都受到信托合同的約束，都不同于一般意義上的所有權(quán)。這樣，信托財產(chǎn)權(quán)就區(qū)別于承包經(jīng)營權(quán)等，也區(qū)別于所有權(quán)。因此， 信托財產(chǎn)的權(quán)利性質(zhì)是非典型的財產(chǎn)所有權(quán)，可以理解為是形式所有權(quán)，或者是名義所有權(quán)。
關(guān)于信托財產(chǎn)權(quán)的權(quán)屬問題，即信托財產(chǎn)歸誰所有的問題，很多人認為，信托財產(chǎn)在信托關(guān)系成立后，財產(chǎn)的所有權(quán)由委托人轉(zhuǎn)移到受托人，受托人享有信托財產(chǎn)的所有權(quán)。如此認為，則信托財產(chǎn)的所有權(quán)在信托關(guān)系成立后發(fā)生了變化。這樣的看法，對于國有資產(chǎn)，似乎難以接受，因為國有資產(chǎn)將會因信托關(guān)系的成立而流失，這與我們一直堅持的國有資產(chǎn)保值增值的目標相背。從我國《信托法》的規(guī)定上看，法律并沒有規(guī)定信托財產(chǎn)的所有權(quán)因信托法律關(guān)系的成立而發(fā)生轉(zhuǎn)移?！缎磐蟹ā返?條關(guān)于信托財產(chǎn)的規(guī)定是，信托人“將其財產(chǎn)權(quán)委托給受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名義，為受益人的利益或者特定目的，進行管理或者處分的行為”?？梢姡覈缎磐蟹ā分幻鞔_規(guī)定了在信托法律關(guān)系成立后，轉(zhuǎn)移信托財產(chǎn)的占有，并且信托財產(chǎn)權(quán)的行使也由委托人轉(zhuǎn)移到受托人。
在信托法律期限屆滿或者信托法律關(guān)系終止的情況下，信托財產(chǎn)重新由委托人占有并由委托人直接行使財產(chǎn)權(quán)。受托人在信托法律關(guān)系存續(xù)期間，行使的財產(chǎn)權(quán)實質(zhì)上包括財產(chǎn)的所有權(quán)。這樣，從表面上看，信托財產(chǎn)的所有權(quán)屬于受托人，可以認為，受托人在形式上是信托財產(chǎn)的所有人。但是，受托人所行使的信托財產(chǎn)的權(quán)利是有條件的，是受到信托合同約束的，也是受到委托人監(jiān)督的。所以，受托人所享有或行使的信托財產(chǎn)權(quán)，不同于具有絕對性的財產(chǎn)所有權(quán)，是非絕對的。因此，受托人對信托財產(chǎn)的權(quán)利，不是絕對的傳統(tǒng)意義上的所有權(quán)。
在信托財產(chǎn)的管理問題上，受托人在信托期間獨立行使信托財產(chǎn)的管理權(quán)。根據(jù)我國《信托法》的規(guī)定，在國有資產(chǎn)信托管理中，信托財產(chǎn)的財產(chǎn)權(quán)，包括財產(chǎn)的所有權(quán)，在信托期間，由受托人獨立行使。信托人不得干涉受托人對信托財產(chǎn)的管理與處分，但受托人有權(quán)依據(jù)信托合同監(jiān)督受托人的活動。這一點，不同于國有企業(yè)的經(jīng)營管理權(quán)及其他形式的國有資產(chǎn)管理權(quán)。至于信托期間信托財產(chǎn)所有權(quán)是否發(fā)生轉(zhuǎn)移，《信托法》沒有明確規(guī)定。這個問題，無論在認識上有什么不同的看法，都不影響實際上的信托活動，不影響受托人對受托財產(chǎn)的管理。
與信托財產(chǎn)管理相關(guān)聯(lián)的問題是，信托財產(chǎn)的風險與收益問題。在國有資產(chǎn)信托期間，發(fā)生的與信托財產(chǎn)有關(guān)的風險與收益應當如何處理，處理這個問題的基本原則是:受托人管理信托財產(chǎn)形成的債權(quán)債務(wù)，以信托財產(chǎn)來認定，即管理信托財產(chǎn)形成的債權(quán)屬于信托財產(chǎn)的范圍，其最終屬于委托人，管理信托財產(chǎn)形成的債務(wù)以特定的信托財產(chǎn)承擔風險責任。這種處理信托財產(chǎn)的風險與收益問題的原則，是建立在信托財產(chǎn)獨立基礎(chǔ)上的。信托財產(chǎn)獨立是我國《信托法》確定的重要制度。信托財產(chǎn)獨立，一方面表現(xiàn)為，信托財產(chǎn)獨立于委托人的其他財產(chǎn)，與委托人的其他財產(chǎn)相區(qū)別。另一方面，信托財產(chǎn)獨立于受托人的財產(chǎn)，與受托人的其他財產(chǎn)相區(qū)別。這樣，信托財產(chǎn)獨立制度，就可以把信托財產(chǎn)管理中的相關(guān)問題界定清楚，實際上，就是確定了信托管理人在信托期間以信托財產(chǎn)為基礎(chǔ)獨立享有權(quán)利承擔義務(wù)的基本制度，這樣的制度與法人獨立承擔有限責任的制度是相似的，也可以說是法人有限責任制度在信托關(guān)系上的體現(xiàn)。
一、引言
我國現(xiàn)階段經(jīng)濟發(fā)展不平穩(wěn)的主要問題是通貨膨脹速度過快，我國人民銀行連續(xù)多次提高存款準備金率，通過限制市場資金流動促使經(jīng)濟發(fā)展降溫，我國國有資產(chǎn)自2008年大幅度投資以來對很多產(chǎn)業(yè)造成了影響，3000億國有資產(chǎn)投資改變了我國經(jīng)濟發(fā)展速度，由以前的滯緩發(fā)展變成了飛速發(fā)展，但是相應問題和風險也隨之放大，我國國有資產(chǎn)的投資需要更多的科學化和系統(tǒng)化的財務(wù)管理手段，不能只是停留在對市場經(jīng)濟表面問題的掌控程度，要更加注重內(nèi)在和深層次的問題，解決關(guān)鍵問題。
二、國有資產(chǎn)經(jīng)營發(fā)展概況分析
(一)世界各國有資產(chǎn)經(jīng)營管理的特點
世界各國國有資產(chǎn)管理有如下顯著特點：一是有明確的機構(gòu)對國有資產(chǎn)行使出資人職能。二是嚴格依法管理國有資產(chǎn)，各國針對國有企業(yè)和國有資產(chǎn)制訂了專門的法律，如韓國的《政府投資企業(yè)基本管理法》、《公共企業(yè)改革法》，新西蘭的《國有企業(yè) 法》，挪威的《公共有限公司法》等等。三是商業(yè)化經(jīng)營、專業(yè)化管理，多數(shù)國家國有資產(chǎn)出資人僅作為普通股東，政府一般不干涉企業(yè)日常經(jīng)營活動，通過國有企業(yè)的董事會來實現(xiàn)對企業(yè)的影響和控制，國有企業(yè)按照商業(yè)化規(guī)則來經(jīng)營。四是強調(diào)資本的使用效率，強調(diào)資本運營，依賴專業(yè)的投資經(jīng)營人才對國有股權(quán)進行有效管理，并進行科學的資產(chǎn)組合，持有那些具有國際競爭力的企業(yè)股權(quán)，出售核心競爭力下降的企業(yè)股權(quán)；對產(chǎn)權(quán)投資嚴格進行評估策劃，對不具備盈利能力的政府項目不予投資。
(二)我國國有資產(chǎn)經(jīng)營管理的現(xiàn)狀
自改革開放以來，我國國有資產(chǎn)管理進行了在體制上以政企分開為主，在國有企業(yè)方面以建設(shè)現(xiàn)代企業(yè)制度為主的改革。2003年5月27日，國務(wù)院頒布了《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》，規(guī)定國務(wù)院國資委和各地方國資委履行國有資產(chǎn)出資人的職能。但是，我國國有資產(chǎn)管理體制尚需進一步完善。目前在實踐中主要反映出兩點問題：一是國資委作為政府特設(shè)機構(gòu)，法律上屬于政府機關(guān)法人，在履行出資人職責方面與現(xiàn)行法律體系存在一些沖突，國資委不能像一般投資者一樣 完全直接地行使企業(yè)股東權(quán)利。國資委人員作為國家公務(wù)員，按照《公司法》規(guī)定，不能在所出資企業(yè)兼任董事、監(jiān)事職務(wù)。按照《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》，國資委不能直接持有中外合資企業(yè)及一些海外上市公司的國有股權(quán)。按照《擔保法》規(guī)定，國資委不能為所出資企業(yè)提供融資擔保。二是由于現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)尚不完備，國資委在對國有企業(yè)的監(jiān)督管理方面還較多地采用行政手段，在管資產(chǎn)、管人的同時還直接管國有企業(yè)的事，容易變?yōu)椤袄习濉焙汀捌牌拧?，影響國有企業(yè)的正常經(jīng)營。
三、我國國有資產(chǎn)財務(wù)投資風險存在的問題分析
(一)財務(wù)管理混亂、財務(wù)監(jiān)管制度欠缺
國有資產(chǎn)管理中財務(wù)部門的職權(quán)管理過于集中，在對資本使用支配中比較“自我”，國有資產(chǎn)的財務(wù)管理問題表現(xiàn)出的是財務(wù)監(jiān)管制度的欠缺，不能夠很好的解決和掌握好財務(wù)監(jiān)管機制，那么這種財務(wù)管理混亂問題就不會得到徹底的解決。國有資產(chǎn)管理出現(xiàn)的混亂主要表現(xiàn)為，第一，股權(quán)投資的盈利分紅部分，投資收益代表的是投資回報率的成果有多少，對經(jīng)營中的分紅大多是按照一定程序配發(fā)，程序過于死板不能靈活運用，導致分紅時少時多，時有時無，這就造成投資公司本身的利潤不可能平穩(wěn)上升，現(xiàn)金流也不可能平穩(wěn)，而必然是階段性的、非連續(xù)的，國有資產(chǎn)的現(xiàn)金流波動和分紅問題提升了財務(wù)管理的風險；第二，股權(quán)不能有效降低風險運作，如進場和出場時機掌握得不好，造成投資風險的加大，引起了投資心理壓力，不能良好的拓展投資業(yè)務(wù)，人員的專業(yè)性較差也限制了重新投資的次數(shù)和信心。
(二)財務(wù)管理人員缺乏投資專業(yè)性和系統(tǒng)性知識，綜合素質(zhì)有待提高
國有資產(chǎn)管理和私有資產(chǎn)管理在企業(yè)和事業(yè)單位中都存在共有現(xiàn)象，無論是股權(quán)的合理掌握，還是投資外匯的風險掌握，還是期貨外債的額度和時機把握等這些需要的是高素質(zhì)人才的專業(yè)技能分析，良好的投資依賴于正確的抉擇和投資前的數(shù)據(jù)分析，對國有資產(chǎn)的投資前景和市場分析是使國有資產(chǎn)獲取投資回報率最高的一個基礎(chǔ)條件和保障，所以增強財務(wù)人員素質(zhì)是基礎(chǔ)也是核心。目前財務(wù)人員基礎(chǔ)薄弱，對金融市場的了解過于單薄，掌握的只是書本知識，對于實際操作沒有太多經(jīng)驗，對國內(nèi)市場的變化了解不夠，就想向國外市場進軍，利用國有資產(chǎn)進行投資根本不考慮風險因素，失敗了也覺得跟自己無關(guān)，這是目前最大的問題，財務(wù)人員的責任意識不強，對自身工作崗位和工作內(nèi)容缺乏應有的激情，沒有崗位職責感和歸屬感。作者認為應該針對財務(wù)管理人員的現(xiàn)狀做出分析，在缺失點進行彌補和加強。
(三)投資管理不當造成的信用風險和財務(wù)危機
分析國有資產(chǎn)的投資管理的不合理性，我們可以發(fā)現(xiàn)投資管理不當主要有幾個問題需要解決：第一，國有資產(chǎn)投資種類繁雜，投資范圍太廣，沒有專門投資領(lǐng)域，造成了投資雜而收益低的現(xiàn)象，加上投資管理人員自身能力較差，所學習的專業(yè)知識和對投資掌握的專業(yè)技能并不全面，不能適應多元化和過度寬廣的投資平臺，不能滿足投資風險的控制需求，投資風險日益加大，投資管理者不能合理控制風險，最后只能“悲劇”收場；第二，在國有資產(chǎn)對外融資投資擔保問題上存在問題，國有資產(chǎn)投資擔保關(guān)系存在連帶關(guān)系，委托關(guān)系，遞進關(guān)系等，關(guān)系過于復雜和繁瑣，擔保關(guān)系不清晰，這些擔保將項目企業(yè)的經(jīng)營風險轉(zhuǎn)嫁到投資公司身上，它像一顆顆定時炸彈，一旦項目企業(yè)在生產(chǎn)、銷售等資金鏈的某個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，將會引發(fā)一系列連鎖反應，危及到投資公司的現(xiàn)金流及融資信用，使財務(wù)風險高度膨脹。
四、解決我國國有資產(chǎn)財務(wù)投資風險的措施
(一)建立健全管理制度
建立和完善政府對國資委的激勵約束機制和社會監(jiān)督機制。國資委接受政府的委托專業(yè)進行經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理，國資委與政府之間也存在委托關(guān)系。為了有效地解決委托問題，促進國有資產(chǎn)管理的效率，提高使用效率，政府應該 建立對國資委的激勵約束機制。同時，也應該由專業(yè)機構(gòu)負責對國資委管理情況進行審計和監(jiān)督。機構(gòu)投資者會定期地向投資人公布其經(jīng)營管理效果的信息，接受投資人的有效監(jiān)督。國有資產(chǎn)管理也應該如此，應該接受國有資產(chǎn)真正所有者——全體公民的監(jiān)督。對國有資產(chǎn)管理應該建立定期信息披露的機制，讓所有公民可以方便地得到國有資產(chǎn)管理的經(jīng)營效果信息。通過建立健全管理機制可以有效幫助國有資產(chǎn)財務(wù)投資降低風險，增強投資精確程度，保證投資方向的正確。
(二)加強培養(yǎng)財務(wù)管理人員投資專業(yè)知識與技能
財務(wù)風險存在于財務(wù)管理部門的各個方面，存在于國有資產(chǎn)管控的各個環(huán)節(jié)，最基本的環(huán)節(jié)就是人員自身的素質(zhì)，綜合素質(zhì)不強造成國有資產(chǎn)投資的風險過大，因此提升人員素質(zhì)和責任意識變得越來越重要。首先，要增強財務(wù)人員的風險意識，對于風險的認識，要選拔內(nèi)部素質(zhì)高的人才向風險控制較好的企業(yè)學習，增強國有資產(chǎn)內(nèi)部人員的素質(zhì)；其次，要增強財務(wù)人員的軟實力，這些軟實力主要體現(xiàn)在財務(wù)人員的思想，他們集體工作的氛圍，集體價值觀，集體認識觀，以及心理預期等等方面，提升這些素質(zhì)的優(yōu)勢在于可以和國際化接軌，在逐漸開放的市場經(jīng)濟環(huán)境下，參與國際競爭，獲取新的利益平衡點。
(三)深化國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)制度改革，形成自然有效的股權(quán)制衡機制
要進一步深化國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)制度改革，形成自然有效的股權(quán)制衡機制。完善國有資產(chǎn)管理體制，需要完善現(xiàn)代企業(yè)制度，而產(chǎn)權(quán)制度改革首當其沖。改變國有企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)單一、“一股獨大”現(xiàn)象，進行國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)多元化改革是社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的必然要求，也是解決國有資產(chǎn)“所有者缺位”的理想方法。在多個大股東形成的股權(quán)制衡機制中，在保證國有資本回報率的前提下，國有股份不一定要控制企業(yè)，即使在所持股權(quán)比例較高的情況下，也可以讓更有效率的大股東來控制企業(yè)。國資委可以從目前著重對國有企業(yè)經(jīng)理人的監(jiān)管，改為對其他大股東的監(jiān)督，使監(jiān)管機制外部化，從而提高對國有資產(chǎn)的監(jiān)督效率，提高國有股份的價值。
參考文獻：
雖然“國有企業(yè)”是我國政策文件中被高頻率使用的稱謂,但是,對于國有企業(yè)這個概念的實質(zhì)內(nèi)涵,無論是已有的立法,還是理論界都還沒有形成明確的結(jié)論。
(一)法律、法規(guī)對國有企業(yè)的界定
《民法通則》雖然明確“全民所有制企業(yè)法人以國家授予它經(jīng)營管理的財產(chǎn)承擔民事責任”,“全民所有制企業(yè)對國家授予它經(jīng)營管理的財產(chǎn)依法享有經(jīng)營權(quán),受法律保護”,但并未對全民所有制企業(yè)的內(nèi)涵做出規(guī)定?！稇椃ā芬膊豢赡軐衅髽I(yè)的概念給予界定。只有《企業(yè)法》作為調(diào)整全民所有制企業(yè)的基本法在一定程度上表現(xiàn)出了從法律上界定全民所有制企業(yè)概念的意圖。該規(guī)定只說明了國有企業(yè)的經(jīng)濟地位,而沒有說明企業(yè)與國家之間的財產(chǎn)權(quán)關(guān)系,沒有體現(xiàn)出國有企業(yè)最重要的特征。此外,1992年的《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制條例》第2條規(guī)定描述了全民所有制企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制后的經(jīng)濟地位和法律地位,相對于《企業(yè)法》它說明了全民所有制企業(yè)的經(jīng)濟地位,是一個進步,但同樣為對國家與企業(yè)的關(guān)系做出規(guī)定,而且該規(guī)定反映的是立法者對國有企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制目標的定位,并不是對全民所有制企業(yè)的現(xiàn)實界定。
(二)理論界對國有企業(yè)的界定
隨著股份制改革的深化和“國有企業(yè)”稱謂的正式確立,目前,法學界一般認為國家全額出資和國家控股的企業(yè)都屬于國有企業(yè),但對國有企業(yè)是否僅限于國家絕對控股、絕對控股和相對控股的具體界限如何確定,仍存在較大分歧。概況起來,大致有三種不同的主張:
第一種主張認為國有企業(yè)的全部資產(chǎn)都應歸國家所有。該主張實質(zhì)上堅持國有企業(yè)就是全民所有制企業(yè)。第二種主張雖然不要求國有企業(yè)的全部資產(chǎn)歸國家所有,但要求國有資本比例必須超過50%。該主張實質(zhì)上認可了國家絕對控股企業(yè)的國有企業(yè)的地位。第三種主張認為國有企業(yè)中國家所占資本可以低于50%,前提是不影響國家對國有企業(yè)的控制性地位。該主張實質(zhì)上承認了國家相對控股企業(yè)的國有企業(yè)的地位,它所認為的國有企業(yè)的范圍是最廣泛的。目前,大部分學者認同第三種觀點。
二、國有企業(yè)改制中涉及的行政法律問題
自現(xiàn)代企業(yè)制度改革以來,國有企業(yè)法律調(diào)整區(qū)域成熟,已初步形成了國有企業(yè)法律調(diào)整的體系。這一時期出臺的法律法規(guī)以《公司法》為典型。1993年12月頒布的《公司法》規(guī)定了公司的組織形式為有限責任公司和股份有限公司,確立了公司的法人財產(chǎn)權(quán)和投資者的股權(quán),從而為國有企業(yè)進行公司制改革、建立現(xiàn)代企業(yè)制度提供了法律依據(jù)。1994年國務(wù)院頒布了《國有企業(yè)財產(chǎn)監(jiān)督管理條例》,明確了國家轉(zhuǎn)變政府職能,國務(wù)院代表國家統(tǒng)一形式對企業(yè)的國有資產(chǎn)的所有權(quán),在國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導下,國有資產(chǎn)實行分級行政管理。企業(yè)對于國家授予其經(jīng)營管理的財產(chǎn)依法自主經(jīng)營,享有占有、使用和依法處分的權(quán)利。
然而,國有企業(yè)是國家控股甚至是國家獨資的企業(yè),天生就與國家行政機關(guān)有著千絲萬縷的聯(lián)系。我國政企難以分離的真正原因是行政權(quán)對經(jīng)營權(quán)的干擾,而這種干預又常被視作所有權(quán)人對經(jīng)營權(quán)人的監(jiān)督,因此,只有抽掉國家干預企業(yè)的所有權(quán)基礎(chǔ),將行政權(quán)與國家所有權(quán)分開,才有可能實現(xiàn)政府與企業(yè)的真正分離。
三、我國國有企業(yè)改革的路徑選擇
一、國有資產(chǎn)管理體制改革與國有股權(quán)主體問題，
第一，盡管我們在不同場合，甚至在公司法中再三強調(diào)公司中國有資產(chǎn)的所有權(quán)屬于國家，但是，既然用公司的形式對國有企業(yè)進行改造，就意味著國家對企業(yè)資產(chǎn)的所有權(quán)只能以股權(quán)的方式實現(xiàn)；第二，以股權(quán)的方式對企業(yè)行使權(quán)利，就必須建立相應的國有股權(quán)行使機制；第三，對于在公司中持大股的國家股份而言，其股份保值增殖的基本前提是，國家股東能象私人股東那樣真正關(guān)心其資產(chǎn)的運營；第四，為了使國家股東真正對國有資產(chǎn)的保值增值負責，就必須建立適合公司制運行國有資產(chǎn)運營機制，這個機制的核心就是：國有股權(quán)主體（包括機構(gòu)和個人）在享有對國有資產(chǎn)進行投資經(jīng)營權(quán)的同時，承擔對國有資產(chǎn)保值增殖的義務(wù)，不履行義務(wù)，導致國有資產(chǎn)損失的，應當承擔相應的法律責任，包括賠償、行政處分，構(gòu)成經(jīng)濟犯罪的，應當被追究相應的刑事責任。
上述幾點決定了，建立國有股權(quán)行使機制應當解決的問題至少包括：⒈哪些機構(gòu)可以通過授權(quán)成為國有股權(quán)主體？⒉具備哪些條件、通過什么程序可以被授權(quán)或?qū)⑷∠跈?quán)？⒊股權(quán)主體與授權(quán)主體之間關(guān)系如何？與其所投資的公司的關(guān)系如何？⒋股權(quán)主體享有何種法律地位？與其國有資產(chǎn)保值增值的經(jīng)營宗旨相適應，其經(jīng)營管理權(quán)有哪些內(nèi)容？⒌當國有股份由于股權(quán)主體的行為遭受損失時，應當由誰承擔責任？
上述問題所涉及的內(nèi)容在法律形式上表現(xiàn)為國有資產(chǎn)法的制定，和出臺，但制定國有資產(chǎn)法的前提是對現(xiàn)有的國有資產(chǎn)管理體制和國有企業(yè)管理體制的徹底改革。也就是說，對于由國有企業(yè)改造而來的公司，國家不但必須徹底放棄由上級主管部門以行政方式管理它們的傳統(tǒng)做法，而且還要確定一個具體的股權(quán)主體體系，由其代表國家行使股權(quán)。實際上，這一工作在上個世紀八十年代末九十年代初已經(jīng)開始進行。如設(shè)立國家各級國有資產(chǎn)管理部門作為國有資產(chǎn)投資經(jīng)營的授權(quán)主體，對一些大的企業(yè)集團進行授權(quán)經(jīng)營的試點等。但是，由于政府機構(gòu)體制改革進展緩慢，沒有解決政府在國有資產(chǎn)管理中的職能定位問題，尤其是遲遲沒有解決被授權(quán)主體與授權(quán)主體之間關(guān)系、授權(quán)條件、程序、被授權(quán)的股權(quán)主體對國有資產(chǎn)保值增殖應當承擔的具體責任等關(guān)鍵性的問題，因此改革沒有取得實質(zhì)進展。對大多數(shù)公司而言，原來的上級主管部門或變相的上級主管部門仍然存在，這就產(chǎn)生了企業(yè)形式與企業(yè)管理體制的矛盾，結(jié)果不僅使企業(yè)公司制改革“換湯不換藥”，而且由于國有資產(chǎn)管理部門不能控制公司，改制后的公司效益仍然低下，國有資產(chǎn)大量流失，中央又建立企業(yè)工委，并取消國家國有資產(chǎn)管理部門（將其并為財政部下屬的司），同時，派輯查特派員監(jiān)督企業(yè)。上述做法，特別是取消國家國有資產(chǎn)管理部門實際上使已經(jīng)開始的國有資產(chǎn)管理體制改革又退回到原有的體制上。
事實表明，國有企業(yè)的公司制改革必然自下而上地要求對國家對企業(yè)的控制體系做出實質(zhì)性變革。這要求改革的研究者、決策者在觀念上有一個根本的改變：政府機構(gòu)及政府對國有資產(chǎn)的管理體制改革不能只停留在簡單設(shè)立一個機構(gòu)或?qū)C構(gòu)改換名稱的形式主義階段；提高企業(yè)效益是實實在在的東西，來不得半點的虛假，否則，政府國有資產(chǎn)管理改革的形式主義必然帶來國有企業(yè)公司制改革的“換湯不換藥”。同時應當指出，如果要采用公司制經(jīng)營國有企業(yè)，政府體制改革就不能走回頭路，否則，已經(jīng)改革的公司要么會出現(xiàn)嚴重的內(nèi)部人控制，要么會走回國家直接控制的老路上去。而無論哪種情況，最終都將斷送改革的前程。
