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時(shí)間：2023-08-14 09:25:04
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“法治”，是做好財(cái)政工作必須遵循的基本原則。公共財(cái)政是與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的財(cái)政運(yùn)行模式，法治是公共財(cái)政的基本特征。近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，財(cái)政收支規(guī)模越來越大，公共財(cái)政涉及面越來越廣，社會(huì)各界對(duì)財(cái)政部門依法行政依法理財(cái)?shù)年P(guān)注度也越來越高。面對(duì)新形勢(shì)、新任務(wù)和新要求，財(cái)政部門和財(cái)政干部必須牢固樹立法治觀念，加快推進(jìn)依法行政依法理財(cái)，建立健全財(cái)政法律制度體系，將財(cái)政收支活動(dòng)納入法制化軌道，確保公共財(cái)政的公平性、公益性和規(guī)范性；堅(jiān)持依法行政依法理財(cái)，從根本上逐步理順財(cái)政分配關(guān)系，進(jìn)一步完善公共財(cái)政體系，讓公共財(cái)政在“陽(yáng)光”下規(guī)范運(yùn)行，更好地發(fā)揮財(cái)政宏觀調(diào)控職能，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)較快發(fā)展。
“精細(xì)”，是做好財(cái)政工作的基本要求。財(cái)政工作的特殊性，決定了做好財(cái)政工作必須講科學(xué)、求精細(xì)。加強(qiáng)財(cái)政科學(xué)化精細(xì)化管理，必須堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，實(shí)事求是，把科學(xué)、精細(xì)的理念和要求體現(xiàn)到財(cái)政管理的方方面面，落實(shí)到每個(gè)項(xiàng)目的審批、每個(gè)數(shù)據(jù)的審核、每項(xiàng)資金的撥付等具體環(huán)節(jié)，通過細(xì)節(jié)管理，努力推動(dòng)財(cái)政科學(xué)化精細(xì)化管理能力、水平的提高。
“績(jī)效”，是財(cái)政管理工作追求的永恒目標(biāo)。財(cái)政工作是經(jīng)濟(jì)的“晴雨表”，是國(guó)家履行各項(xiàng)職能的重要保障，涉及到經(jīng)濟(jì)社會(huì)的方方面面，其工作績(jī)效如何，直接關(guān)系到國(guó)家發(fā)展大計(jì)和千家萬(wàn)戶的福祉。因此，必須牢固樹立績(jī)效理念，把績(jī)效管理與評(píng)價(jià)貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督的全過程，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，細(xì)化預(yù)算編制，量入為出、有保有壓，保障公共支出，壓縮一般性開支，確保收支平衡；切實(shí)加快預(yù)算收支進(jìn)度，保證財(cái)政資金及時(shí)足額發(fā)放到位，充分發(fā)揮“四兩撥千斤”的引導(dǎo)作用，最大限度地發(fā)揮財(cái)政資金的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益；加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督，強(qiáng)化財(cái)政資金運(yùn)行全過程的監(jiān)管，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、糾正運(yùn)行中的偏差和問題，積極預(yù)防和查處違法、違規(guī)、違紀(jì)行為，有效防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，確保財(cái)政資金運(yùn)行安全、高效。
為了說明公共物品和公共財(cái)政問題，現(xiàn)代西方經(jīng)濟(jì)學(xué)從市場(chǎng)缺陷的角度。主要按照生產(chǎn)、提供和消費(fèi)、享用兩個(gè)方面的標(biāo)準(zhǔn)，把所有物品和勞務(wù)劃分為私人物品和公共物品兩大類。對(duì)公共物品的具體定義各有不同，但各種定義都承認(rèn)和肯定公共物品具有兩個(gè)基本標(biāo)準(zhǔn)或兩個(gè)基本特征，一是公共物品具有非排他性：二是公共物品具有非競(jìng)爭(zhēng)性。
從靜態(tài)來看，在一個(gè)社會(huì)中完全具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的公共物品，可以稱為純粹的公共物品。不完全具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的公共物品，可以稱為相對(duì)公共物品。
從動(dòng)態(tài)來看，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段，公共物品的范疇和內(nèi)容也不完全相同。例如，在物質(zhì)資料短缺狀況下，由于社會(huì)剩余產(chǎn)品非常有限，甚至連最基本的生活需要都無法滿足，國(guó)家財(cái)政的財(cái)力有限，必須集中有限的資金和剩余產(chǎn)品進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)，以保證最基本的生活需要。因此，公共物品的范圍很小，種類也很少，基本上只限于純粹的公共物品。在不同的國(guó)家和地區(qū)、不同的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，盡管公共物品的范圍和種類有所不同，但也存在一定的共同之處。特別是完全符合非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性標(biāo)準(zhǔn)和特征的公共物品，是任何社會(huì)都需要的。其中，需要由法律來維護(hù)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)關(guān)系的“公正”：需要由政府來提供的國(guó)防、社會(huì)治安、交通等方面的“安全”，是最具代表意義的公共物品。因此，“公正”和“安全”就成為最重要、最基本的兩種公共物品。
因此，對(duì)公共物品或公共需要的質(zhì)的界定，應(yīng)明確兩點(diǎn)：
1、公共物品是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)整體社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會(huì)性的公共需要。它可能是全體國(guó)民的共同需要，也可能只是一部分人的需要：可能是勞務(wù)性的需要，也可能是物質(zhì)性的需要。不論那種情況，都是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)整體社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會(huì)性的公共需要。
2、公共物品或公共需要主要由政府財(cái)政來提供，市場(chǎng)不可能提供公共物品，這一點(diǎn)無論是從公共物品的非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性特點(diǎn)來看，還是從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的缺陷和外部負(fù)效應(yīng)來講都不難理解。
二、財(cái)政的公共屬性界定
以提供公共物品、滿足公共需要為主的財(cái)政。稱為公共財(cái)政。要界定是否屬于公共財(cái)政，除了必須首先對(duì)公共物品進(jìn)行界定之外，還必須明確以下兩個(gè)方面的問題：
1、財(cái)政的本質(zhì)取決于社會(huì)制度的本質(zhì)。財(cái)政是一種分配關(guān)系，所以，財(cái)政的本質(zhì)在于經(jīng)濟(jì)利益，即財(cái)政所體現(xiàn)和維護(hù)的根本經(jīng)濟(jì)利益，以及與此相關(guān)的社會(huì)地位、權(quán)力等其他社會(huì)范疇。
2、財(cái)政的公共屬性取決于財(cái)政的本質(zhì)。對(duì)財(cái)政是否具有公共屬性不能只看表面現(xiàn)象，而要看財(cái)政的利益本質(zhì)，盡管“公共財(cái)政”一詞最早由西方提出，盡管西方特別是西方發(fā)達(dá)國(guó)家的財(cái)政在公共性支出方面，特別是社會(huì)福利方面的支出已占其國(guó)家財(cái)政支出的相當(dāng)大的比重，甚至成為所謂的“福利國(guó)家”，但是，這些僅僅是表面現(xiàn)象，這些現(xiàn)象只是維護(hù)資本關(guān)系的具體方式，是維護(hù)少數(shù)資本階級(jí)利益的手段，可以設(shè)想，如果要維護(hù)少數(shù)“資本階級(jí)”利益的資本制度，這些所謂的高福利也就很難存在。至于以“安全”名義開支的龐大軍費(fèi)，則幾乎無一例外的帶有軍事侵略性質(zhì)，無論對(duì)于這些國(guó)家本身，還是對(duì)于全球其他國(guó)家來講，這樣的“公共安全物品”不但沒有公共物品意義上的“安全”意義，反而是一個(gè)“不安全”的重要因素。
按照上述分析，首先從公共物品來看，“公正”和“安全”在任何社會(huì)都需要由政府來提供，提供這兩種物品的支出就成為政府財(cái)政的重要支出，不同時(shí)代的財(cái)政，即使是奴隸社會(huì)、封建社會(huì)的財(cái)政，也都必須保證和維護(hù)這兩種公共物品的供給。這也成為不同時(shí)代的財(cái)政共性，或者說，從“公正”和“安全”來講，不同時(shí)代的財(cái)政都具有公共性。
在資本主義社會(huì)，所有的“公正”和“安全”，從根本經(jīng)濟(jì)利益上講，是為了保護(hù)資本制度和資本關(guān)系，維護(hù)少數(shù)的“資本階級(jí)”的利益，是建立在“資本階級(jí)”的利益之下的“公正”和“安全”，不是全社會(huì)全體國(guó)民普遍意義上的一般“公正”與“安全”。因此，從本質(zhì)上講，資本主義國(guó)家的財(cái)政并不是公共財(cái)政，而是維護(hù)資本制度和資本關(guān)系的“資本財(cái)政”。
社會(huì)主義制度下的“公正”和“安全”，既不是帝王式的，也不是資本關(guān)系式的，而是建立在整個(gè)國(guó)家和全體國(guó)民利益基礎(chǔ)之上的，因而，社會(huì)主義的財(cái)政才是真正的公共財(cái)政。
三、社會(huì)主義財(cái)政的本質(zhì)屬性是公共財(cái)政
社會(huì)主義財(cái)政既不同于帝王式的“家財(cái)政”，也不同于資本主義社會(huì)維護(hù)少數(shù)資本階級(jí)利益的“資本財(cái)政”。社會(huì)主義的財(cái)政是真正維護(hù)全體國(guó)民利益的公共財(cái)政。
社會(huì)主義國(guó)家財(cái)政提供社會(huì)福利性的公共物品少和比重低，既有其歷史原因，也有主觀認(rèn)識(shí)失誤的原因。從歷史來看，截止到目前，世界上所有的社會(huì)主義國(guó)家，都是在經(jīng)濟(jì)、科學(xué)技術(shù)落后的基礎(chǔ)上建立的，到目前為止，現(xiàn)存的和曾經(jīng)實(shí)行社會(huì)主義制度的國(guó)家，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、科學(xué)技術(shù)等領(lǐng)域。仍然處于落后狀況，國(guó)家財(cái)政還無力承擔(dān)和提供更多的社會(huì)福利性公共物品。全體國(guó)民的生活水平和各種社會(huì)保障水平的提高，從根本上都取決于整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高。而在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、科學(xué)技術(shù)落后的狀況下，面臨著資金、技術(shù)市場(chǎng)等經(jīng)濟(jì)要素的短缺，必須通過國(guó)家財(cái)政集中有限的資源加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度。因此，社會(huì)主義國(guó)家的財(cái)政在收支兩個(gè)方面都偏重于生產(chǎn)，特別是在財(cái)政支出方面，用于生產(chǎn)性的支出占財(cái)政總支出的相當(dāng)大比重，呈現(xiàn)為典型的“投資性”財(cái)政，而用于社會(huì)福利、社會(huì)保障等方面的支出則明顯偏低。這種現(xiàn)象不但使西方不承認(rèn)社會(huì)主義國(guó)家財(cái)政的公共性，就是在社會(huì)主義國(guó)家內(nèi)部，對(duì)財(cái)政的公共性也存在很多偏見。
社會(huì)主義的國(guó)家財(cái)政投資往往會(huì)涉及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，所提供的物品往往是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)意義上的私人物品。因此，這種投資的公共性，或者說這種投資所提供的公共物品并不完全符合公共物品的兩個(gè)基本標(biāo)準(zhǔn)或特征，因而其公共性并不明顯，但這不能否定其公共性質(zhì)。因?yàn)檫@種投資既不是帝王式的“家財(cái)政”投資，也不是維護(hù)少數(shù)資本階級(jí)利益的“資本財(cái)政”投資：不是為了少數(shù)人或局部地區(qū)的利益，而是為了整個(gè)國(guó)家和全體國(guó)民利益的財(cái)政投資，是真正的公共性投資。
從非競(jìng)爭(zhēng)性來看，社會(huì)主義國(guó)家的財(cái)政投資，雖然按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的眼光來看，已經(jīng)進(jìn)入了競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，所提供的很多都屬于私人物品，這似乎否定了社會(huì)主義財(cái)政的公共性。但事實(shí)上，社會(huì)主義國(guó)家的財(cái)政投資，特別是社會(huì)主義制度建立初期的國(guó)家財(cái)政投資并不存在競(jìng)爭(zhēng)，也就不具有競(jìng)爭(zhēng)性。這是因?yàn)樯鐣?huì)主義國(guó)家的財(cái)政投資是適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，是必須的，或者說被迫的。在社會(huì)主義國(guó)家的發(fā)展過程中，由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，經(jīng)濟(jì)處于極度短缺狀況，即使實(shí)行了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)也很不發(fā)達(dá)，
民間的市場(chǎng)主體的投資力量也難以承擔(dān)起發(fā)展經(jīng)濟(jì)的主要投資任務(wù)，某些投資領(lǐng)域和項(xiàng)目基本上不存在民間投資主體，需要由國(guó)家財(cái)政集中有限的財(cái)力來完成這些投資。也就無所謂競(jìng)爭(zhēng)。
從非排他性來看，社會(huì)主義國(guó)家的生產(chǎn)性財(cái)政投資，如果按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的眼光來看，所提供的都屬于私人物品。這似乎也否定了社會(huì)主義財(cái)政的公共性。但是，如果聯(lián)系社會(huì)現(xiàn)實(shí)，就不難看出，這些私人物品正是社會(huì)公共利益的體現(xiàn)。這是因?yàn)樵诮?jīng)濟(jì)處于極度短缺的條件下，全社會(huì)最大的公共利益在于保證全體國(guó)民的基本生存生活需要。如果嚴(yán)格按照私人物品與公共物品的劃分，由市場(chǎng)來完成私人物品的供給，看似“公平”，實(shí)質(zhì)上是最大的不公平。因?yàn)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)的缺陷導(dǎo)致多數(shù)人的貧困化，而有限的物品集中在少數(shù)人手中。這實(shí)質(zhì)上是犧牲大多數(shù)人的利益來?yè)Q取少數(shù)人的利益。顯然，這不但無法保證公共利益，反而是對(duì)公共利益的踐踏。而且，單靠市場(chǎng)和民間的力量根本無法保證經(jīng)濟(jì)意義上的所謂私人物品的供給。至于私人物品的排他性，則需要通過一定的行政手段來解決，以保證全體國(guó)民的基本生存生活需要。這正是“公平”的保證和體現(xiàn)。正是由于上述原因，就必須由政府通過財(cái)政投資手段，來保證全體國(guó)民的基本生存生活需要這個(gè)最大的公共物品。
即使到了今天。雖然我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)基本確立，經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)具備了一定的規(guī)模和水平，民間的投資力量已經(jīng)有了很大提高，但是，相對(duì)于那些關(guān)系國(guó)計(jì)民生的大型、特大型的投資項(xiàng)目來講，民間的投資力量仍然顯的太小，還需要由國(guó)家通過財(cái)政手段來完成這些投資。因此，社會(huì)主義國(guó)家財(cái)政的合理投資本質(zhì)上仍然是公共性投資，所提供的仍然是公共物品。
當(dāng)然，隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和科學(xué)技術(shù)水平的不斷提高，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)會(huì)成為一種普遍現(xiàn)象，市場(chǎng)機(jī)制會(huì)逐漸成為調(diào)節(jié)社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的主導(dǎo)力量，民間的市場(chǎng)主體大量增加，民間的投資力量會(huì)達(dá)到一個(gè)相當(dāng)?shù)母叨?，能夠承?dān)起競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的投資任務(wù)。在這個(gè)發(fā)展過程中，國(guó)家財(cái)政的生產(chǎn)性投資比重會(huì)逐漸減少，逐漸退出市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，“投資型財(cái)政”的特征會(huì)逐漸淡化。與此同時(shí)，在國(guó)家財(cái)政支出中，用于“公正”、“安全”和社會(huì)福利性的公共物品支出比重會(huì)不斷提高間接體現(xiàn)的公共性財(cái)政會(huì)逐漸減少和降低，直接體現(xiàn)的公共性財(cái)政會(huì)逐漸增多和提高。
四、正確認(rèn)識(shí)社會(huì)主義財(cái)政的公共性
財(cái)政的本質(zhì)屬性取決于社會(huì)制度的本質(zhì)，隨著社會(huì)制度的變革而改變。從奴隸社會(huì)的“家財(cái)政”到資本主義社會(huì)的“資本財(cái)政”，再到社會(huì)主義的公共財(cái)政，說明公共財(cái)政是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果。這種決定關(guān)系和變化過程，要求財(cái)政必須適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的變化而改變財(cái)政的具體作用范圍和作用方式。
我國(guó)的社會(huì)主義財(cái)政雖然屬于公共財(cái)政，但是，必須客觀地承認(rèn)，目前財(cái)政的許多運(yùn)作方式已經(jīng)不能適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)的變化和要求：已經(jīng)不能更好地體現(xiàn)公共財(cái)政的本質(zhì)。同其他領(lǐng)域的改革相比，我國(guó)公共財(cái)政體制的改革明顯滯后。這主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：
一、傳統(tǒng)財(cái)政的特征與公共財(cái)政構(gòu)建中的路徑依賴
計(jì)劃財(cái)政是與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相聯(lián)系的一種財(cái)政制度，也是政府配置經(jīng)濟(jì)資源的主要手段之一，政府在財(cái)政活動(dòng)中發(fā)揮著決定性的作用，使得財(cái)政活動(dòng)更多的表現(xiàn)為強(qiáng)制性和政府意志性，財(cái)政活動(dòng)成為政府主導(dǎo)和管制的行為而由公民被動(dòng)接受決定，財(cái)政收支更多的作為政府活動(dòng)的工具和應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)變化的單一、僵化措施。[1]而在過渡財(cái)政時(shí)期，財(cái)政更多的是表現(xiàn)為一種被動(dòng)的“退出”，對(duì)于財(cái)政活動(dòng)的邊界并沒有一個(gè)清晰的認(rèn)識(shí)，因此在實(shí)踐中沿襲了很多計(jì)劃財(cái)政時(shí)期的做法，從而表現(xiàn)出一些共同的特征。中國(guó)自1994年有目的的進(jìn)行公共財(cái)政實(shí)踐以來，財(cái)政活動(dòng)的公共性表現(xiàn)越來越明顯，但歷史的連續(xù)性使得計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思想的延續(xù)和中國(guó)在發(fā)展經(jīng)濟(jì)中的一些 “經(jīng)驗(yàn)”做法必然會(huì)對(duì)新的制度建設(shè)產(chǎn)生影響，因此傳統(tǒng)財(cái)政所表現(xiàn)出來的一些特征也就成為公共財(cái)政構(gòu)建中路徑依賴之所在。
(一）資源配置的政府主導(dǎo)性
在計(jì)劃財(cái)政時(shí)期，政府是資源配置的主導(dǎo)力量，有學(xué)者將其稱之為建設(shè)型財(cái)政或全能財(cái)政，而在過渡財(cái)政時(shí)期，雖然進(jìn)行了放權(quán)讓利等活動(dòng)導(dǎo)致政府收入尤其是稅收收入占GDP的比重不高，但因?yàn)樵诟母锍跗?，非公有制?jīng)濟(jì)所占比重不大，大量經(jīng)濟(jì)資源依然掌握在作為政府附屬物的國(guó)有企業(yè)手中，市場(chǎng)所發(fā)揮的力量依然不強(qiáng)，因此在資源配置上計(jì)劃性雖然有所松動(dòng)，但市場(chǎng)的基礎(chǔ)性配置作用尚未顯現(xiàn)出來。而在自1994年有目的的進(jìn)行公共財(cái)政實(shí)踐以來，雖然建立了以稅收為主的收入體系，但規(guī)范性欠缺，依然把稅收作為政府籌資的工具，以增收為基本取向和手段，從1996年到2004年，中國(guó)的GDP增長(zhǎng)了近2倍，但稅收收入增長(zhǎng)了近3．6倍，這種收入增長(zhǎng)速度與GDP增長(zhǎng)之間的不協(xié)調(diào)，尤其是連年的稅收大量超收，并沒有體現(xiàn)出財(cái)政與經(jīng)濟(jì)社會(huì)統(tǒng)籌發(fā)展的關(guān)系，也不能實(shí)現(xiàn)稅收對(duì)市場(chǎng)的“中性”，更與公共財(cái)政把財(cái)政收入作為公共產(chǎn)品價(jià)格、公民自愿犧牲以換取公共服務(wù)的根本要求是相違背的，依然是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下政府籌資進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)、處理積累與消費(fèi)關(guān)系觀念的延續(xù)，資源配置的最終決定權(quán)依然控制在政府手中，只是將市場(chǎng)作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種實(shí)現(xiàn)手段來看，而非實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)的基礎(chǔ)配置作用。[2]在財(cái)政支出方面，重點(diǎn)依然集中在對(duì)效率的促進(jìn)上，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的單一目標(biāo)比較明顯。經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出所占的比重自1978年以來一直最高， 1998年以后依然平均達(dá)到了34．88%，尤其是在經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出中，經(jīng)營(yíng)性投資資金自1998年以來占經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出的比重不斷上升，至2004年已達(dá)14．38%，說明中國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)還是沿襲投資建設(shè)型財(cái)政的支出結(jié)構(gòu)模式，以行政性投資作為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的基本手段。但這種政府主導(dǎo)的粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式并不適合經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，靠財(cái)政擴(kuò)張推動(dòng)起來的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)一般需要再下一個(gè)周期地進(jìn)一步擴(kuò)張來維持，這也是造成中國(guó)國(guó)債規(guī)模不斷增加的重要原因，會(huì)進(jìn)一步加劇財(cái)政活動(dòng)中的路徑依賴，一旦財(cái)政不能保證這種擴(kuò)展能力，經(jīng)濟(jì)可能會(huì)陷入衰退。
（二）財(cái)政活動(dòng)的工具性
在傳統(tǒng)財(cái)政中，財(cái)政活動(dòng)只是作為單純的經(jīng)濟(jì)發(fā)展手段或宏觀調(diào)控手段，政府為完成某一時(shí)期的經(jīng)濟(jì)和政治任務(wù)而經(jīng)常性的改變財(cái)政政策，使得財(cái)政活動(dòng)不具有連續(xù)性，而成為政府活動(dòng)的工具，更注重其作為一種“調(diào)控杠桿”的作用。在進(jìn)行公共財(cái)政實(shí)踐時(shí)期以來，也并沒有按照公共財(cái)政的本質(zhì)要求構(gòu)建完整的公共財(cái)政框架，而是保留了大量的投資、補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠等以刺激經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，其中以大量的稅收優(yōu)惠政策吸引外資、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的方式雖然在改革開放之初對(duì)于中國(guó)尤其是沿海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了重要作用，但中國(guó)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)已發(fā)生了變化，對(duì)于外資來說吸引力更大的不是稅收優(yōu)惠，而是中國(guó)現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和投資環(huán)境，而且這種方式不可能對(duì)于中國(guó)所有地區(qū)都適用，當(dāng)?shù)貐^(qū)和時(shí)機(jī)發(fā)生變化的時(shí)候，這種方式對(duì)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距的擴(kuò)大和稅收收入的不必要流失所造成的惡性循環(huán)必須引起重視。在宏觀財(cái)政政策上，目前也是以相機(jī)抉擇為主，自動(dòng)穩(wěn)定作用不強(qiáng)。在一個(gè)成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家中，由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的較為完善、公民權(quán)利的嚴(yán)格保護(hù)和財(cái)政法律制度的有效限制，是不需要也不可能在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域采用不斷調(diào)整財(cái)政稅收政策而“調(diào)節(jié)”經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的，更多的應(yīng)是依靠財(cái)政政策工具的自動(dòng)穩(wěn)定作用熨平經(jīng)濟(jì)的周期波動(dòng)。自動(dòng)穩(wěn)定政策的主要手段是稅收特別是累進(jìn)稅制，以及轉(zhuǎn)移支付制度特別是社會(huì)保障制度，目前實(shí)行累進(jìn)稅制的個(gè)人所得稅所占比重較小，企業(yè)所得稅實(shí)行的是比例稅制，在調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)中所起的作用并不大，以及社會(huì)保障制度不健全等限制了自動(dòng)穩(wěn)定政策的發(fā)揮；相機(jī)抉擇的財(cái)政政策，尤其是1998年以后積極財(cái)政政策在保證中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長(zhǎng)等方面做出了較大貢獻(xiàn)，但對(duì)于經(jīng)濟(jì)的干涉過多，也使得我國(guó)的國(guó)債規(guī)模不斷擴(kuò)大。而且由于財(cái)政政策的時(shí)滯、政府的執(zhí)政能力等原因的存在，相機(jī)調(diào)節(jié)的財(cái)政政策一旦出現(xiàn)問題，可能會(huì)加劇經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)，以及由此可能帶來的投資過熱以致局部經(jīng)濟(jì)過熱、地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異等問題。
(三) 收入分享與權(quán)力導(dǎo)向的財(cái)政管理體制
在計(jì)劃財(cái)政時(shí)期，實(shí)行的是高度集中的財(cái)政管理體制，地方政府只是中央政府計(jì)劃的執(zhí)行者，雖然曾在1958和1969年進(jìn)行了兩次財(cái)政管理體制改革，把相當(dāng)一部分國(guó)有企業(yè)下方到地方政府管理，但總體上所采用的仍是“統(tǒng)收統(tǒng)支”的管理體制，實(shí)際是以中央權(quán)力為主的收入分享體制，地方政府缺乏獨(dú)立的財(cái)政權(quán)力和自主的政府職責(zé)。在過渡財(cái)政時(shí)期，曾在1980、1985和1988年進(jìn)行了三次財(cái)政管理體制改革，在經(jīng)濟(jì)上放權(quán)給地方，促進(jìn)地方提高財(cái)政收入的積極性，中央則在地方擴(kuò)大財(cái)政收入的基礎(chǔ)上，通過分成來保證自己的收入，但在政治上中央保持絕對(duì)的決策權(quán)，但在此期間，中央利用自己“制定規(guī)則的權(quán)力”不斷改變規(guī)則維持中央財(cái)政利益，而地方政府也利用其“執(zhí)行規(guī)則的權(quán)力”使得規(guī)則執(zhí)行的結(jié)果盡量有利于自己。[3]1994年中國(guó)實(shí)行了分稅制財(cái)政管理體制改革，但改革重在建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的全新的體制框架，在思路上采取了雙軌并行、存量不動(dòng)、增量調(diào)整、逐步到位的漸進(jìn)策略，一開始體制的過渡性特征就很明顯。如以1993年為基數(shù)承認(rèn)了既有分配格局的合理性，對(duì)地方虛增基數(shù)等問題引發(fā)的矛盾采取通過未來收入增長(zhǎng)消化的辦法，對(duì)省級(jí)以下層層集中財(cái)力的現(xiàn)象給予默認(rèn)，對(duì)省以下事權(quán)劃分無力規(guī)范或暫時(shí)未予規(guī)范等。而采取稅收返還額在1993年基數(shù)上以各地區(qū)增值稅和消費(fèi)稅的平均增長(zhǎng)率的1：0．3 系數(shù)確定的方式，使中央拿走了增量的大部分，在提高“兩個(gè)比重”的同時(shí)，也限制了地方政府提供公共服務(wù)的資金來源。并且，這種財(cái)力的劃分方式并不與地方政府的事權(quán)相對(duì)應(yīng)，反而是固化了發(fā)達(dá)地區(qū)的既得利益。隨后的財(cái)政運(yùn)行中，在體制總體適應(yīng)的格局下，這些過渡特征所潛伏的矛盾也逐漸暴露出來，突出表現(xiàn)在基層財(cái)政的困難和區(qū)域之間財(cái)力的不平衡上，體制內(nèi)部不同行政級(jí)次財(cái)政之間財(cái)權(quán)與事權(quán)的不對(duì)稱已經(jīng)影響到整個(gè)體制的運(yùn)行與內(nèi)部傳導(dǎo)。
（四）城鄉(xiāng)二元的不公平性
傳統(tǒng)財(cái)政總的來說是一種城鄉(xiāng)二元分割的財(cái)政制度，對(duì)農(nóng)民的課稅主要以土地和人頭為計(jì)稅依據(jù)，難以體現(xiàn)稅負(fù)公平，而財(cái)政支出主要投向城市。在計(jì)劃財(cái)政時(shí)期，建立在戶籍制度基礎(chǔ)上的排他性城市就業(yè)、醫(yī)療、住房、子女受教育等福利制度的安排，基本阻礙了農(nóng)村勞動(dòng)力向城市的流動(dòng)，使得絕大部分的財(cái)政支出形成的收益為城市居民所享有，并且由于國(guó)內(nèi)外具體情況的限制，缺乏工業(yè)化所必需的資本積累，并且依照蘇聯(lián)模式采取了“重――輕――農(nóng)”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)，因此農(nóng)業(yè)不僅不能得到充分的發(fā)展，農(nóng)業(yè)和農(nóng)民還要為國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供原材料和資金來源，大量財(cái)政收入實(shí)際是來源于工農(nóng)業(yè)“剪刀差”。在過渡財(cái)政時(shí)期，農(nóng)民依然長(zhǎng)期與城市居民承受不同的稅制，而一些基本的公共服務(wù)如義務(wù)教育、道路等主要是由農(nóng)民集資提供，導(dǎo)致了“三農(nóng)”問題非常突出，成為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重大障礙和不和諧因素。進(jìn)入構(gòu)建公共財(cái)政時(shí)期以來，這種狀況有了較大改進(jìn)，目前已在全國(guó)范圍內(nèi)取消了農(nóng)業(yè)稅，并實(shí)施了農(nóng)村義務(wù)教育 “三免一補(bǔ)” 等政策。但財(cái)政活動(dòng)中總體上“重城市、輕農(nóng)村”的格局并未改變，公共財(cái)政所提供的應(yīng)該是對(duì)全體國(guó)民“一視同仁”的服務(wù)，這種城鄉(xiāng)二元分割的財(cái)政制度已嚴(yán)重違背了公共財(cái)政公平與公正的本質(zhì)要求。
二、路徑依賴產(chǎn)生的根源
財(cái)政制度變遷中的路徑依賴有其深遠(yuǎn)的思想和實(shí)踐上的根源，財(cái)政作為政府職能實(shí)現(xiàn)的重要手段，在政府行政管理體制改革并未取得突破性進(jìn)展的條件下，囿于中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀需要，不得不做出一些與原體制相聯(lián)系的讓步而使得經(jīng)濟(jì)社會(huì)得以相應(yīng)發(fā)展。
（一）GDP至上的思維定勢(shì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展觀的不科學(xué)
GDP是社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的物質(zhì)基礎(chǔ)，其快速增長(zhǎng)對(duì)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展有著重要意義，但GDP只反映經(jīng)濟(jì)總量，對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量和結(jié)構(gòu)、人們實(shí)際享有的社會(huì)福利水平以及社會(huì)分配和社會(huì)公正等狀況則難以準(zhǔn)確反映。改革開放以后，落后的經(jīng)濟(jì)狀況迫使國(guó)家必須以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，而在環(huán)境保護(hù)等方面思想認(rèn)識(shí)上的不足使得人們忽視了經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展背后的代價(jià)，經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展使廣大民眾的實(shí)際收入得到大幅度的提高，也掩蓋了居民收入差距不斷擴(kuò)大的現(xiàn)實(shí)。因此，長(zhǎng)期以來，受GDP至上的錯(cuò)位“指揮棒”的驅(qū)使，上級(jí)政府一般都單純的用GDP來評(píng)價(jià)一個(gè)地區(qū)的發(fā)展成果、考核領(lǐng)導(dǎo)干部的政績(jī)，把干部提拔與GDP緊密掛鉤，導(dǎo)致一些地方只注重增長(zhǎng)速度而忽視結(jié)構(gòu)、質(zhì)量和效益，甚至不惜以盲目建設(shè)、浪費(fèi)資源和破壞環(huán)境為代價(jià)片面追求GDP增長(zhǎng)。[4]因此，在財(cái)政活動(dòng)中，各地以大量投資維持GDP的增速，甚至以大量預(yù)算外以至制度外的收入作為籌資來源成為一種必然的選擇，也促使各級(jí)政府把財(cái)政作為招商引資、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的一種工具來看待。
（二）學(xué)習(xí)效應(yīng)導(dǎo)致公共財(cái)政的“公共性”并未深入人心，公民未能有效行使自己的權(quán)利
制度變遷的速度是學(xué)習(xí)速度的函數(shù)，變遷的方向則取決于不同知識(shí)的預(yù)期回報(bào)率。在中國(guó)，對(duì)于公共財(cái)政知識(shí)的學(xué)習(xí)和了解的過程，主要是由學(xué)者提出，由政府財(cái)政部門組織學(xué)習(xí)，所以財(cái)政干部的學(xué)習(xí)程度一定程度上影響和制約著公共財(cái)政發(fā)展的進(jìn)程。在中國(guó)行政管理的科層制系統(tǒng)中，一般級(jí)別越高，學(xué)歷就越高，可以將其簡(jiǎn)單的分為高層知識(shí)系統(tǒng)和基層知識(shí)系統(tǒng)。高層知識(shí)系統(tǒng)更多的是理論性和原則性的知識(shí)，并由高層進(jìn)行總體政策的制訂，基層知識(shí)系統(tǒng)則是如何執(zhí)行高層的政策并擴(kuò)大自身的利益，但高層一般不會(huì)長(zhǎng)期與公眾之間產(chǎn)生直接接觸，具體的工作及解釋行為主要是由基層人員來完成的，因此就會(huì)產(chǎn)生信息的截留和扭曲現(xiàn)象，即人們通常所說的“中央的政策一到地方就變樣了”。而公眾的認(rèn)識(shí)更多停留于感性的、表面的、政府宣傳的內(nèi)容，主要是公眾的義務(wù)和政府的成績(jī)，對(duì)于公眾應(yīng)具有哪些權(quán)利，政府既未組織學(xué)習(xí)，也未廣泛宣傳，更重要的是并未在現(xiàn)有法律體系中予以全面而明確的表示。公眾不能明確自己的預(yù)期回報(bào)，也就沒有動(dòng)力在財(cái)政的公共化進(jìn)程中發(fā)揮應(yīng)有的作用。
（三）“權(quán)力崇拜”導(dǎo)致財(cái)政行為的扭曲
公共財(cái)政是政府為滿足公共需求為公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的過程，活動(dòng)的依據(jù)應(yīng)為公眾的許可，也必須要接受公眾的評(píng)價(jià)與監(jiān)督，但由于長(zhǎng)期受“權(quán)力崇拜”思想的影響，財(cái)政活動(dòng)還遠(yuǎn)未成為為公眾提供服務(wù)的活動(dòng)，而更多的成為一種管理活動(dòng)?！皺?quán)力崇拜”最直觀的表述是唯上偏好和按上級(jí)文件辦事，即一切活動(dòng)的依據(jù)是上級(jí)政府的命令，而成果則必須是被上級(jí)政府認(rèn)可。財(cái)政是一種公權(quán)活動(dòng)，一般在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，在私權(quán)領(lǐng)域應(yīng)是“法無禁止皆可行”，在公權(quán)領(lǐng)域應(yīng)是“法無明定皆禁止”，以防止公權(quán)對(duì)私權(quán)的不合理侵害。但在中國(guó)，情況往往是顛倒過來的，個(gè)人行為必須有明確的政策依據(jù)，而政府行為往往在上級(jí)政府未明確禁止的所有范圍內(nèi)活動(dòng)，并被解釋為“不違反政策”而成為可以接受的行為，在上級(jí)命令和政策與法律發(fā)生沖突時(shí)，甚至可以罔顧法律的規(guī)定，造成權(quán)大于法的行政剛性。在財(cái)政活動(dòng)中稅收的連年超常增收、“三亂”現(xiàn)象的出現(xiàn)、法定支出往往難以保證等，都是這種權(quán)力指揮棒所導(dǎo)致的結(jié)果，也正是這種對(duì)權(quán)力的崇拜，使得在每次財(cái)政管理體制的改革中，各級(jí)政府都把大量的精力和時(shí)間放在了如何劃分權(quán)力上，而對(duì)于職責(zé)的劃分卻盡可能模糊，造成了所謂“一放就亂、一收就死”的怪圈。
（四）部門利益和利益集團(tuán)的出現(xiàn)，導(dǎo)致財(cái)政制度改革必須要在協(xié)調(diào)各地區(qū)、各部門利益的基礎(chǔ)上艱難推進(jìn)
路徑依賴形成的深層次原因就是利益因素，一旦某種制度形成，一般就會(huì)產(chǎn)生一些與現(xiàn)有制度共存共榮的組織和利益集團(tuán)，這些組織和利益集團(tuán)將會(huì)加強(qiáng)現(xiàn)有制度，使無效的制度維持下去，更有效率的制度變遷將受到阻礙。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下產(chǎn)生的大量組織和政府機(jī)構(gòu)及其行為在市場(chǎng)化進(jìn)程中不可能完全消除，即使是改革開放后，其初始的制度設(shè)置也不可能是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的指導(dǎo)思想、市場(chǎng)化成熟程度的限制以及大量國(guó)有企業(yè)的存在則固化了這種地區(qū)與部門利益，使得在財(cái)政活動(dòng)中，支出結(jié)構(gòu)必須延續(xù)投資型、建設(shè)型財(cái)政的部分路徑，在收入結(jié)構(gòu)中也難以消除預(yù)算外、制度外收入的大量存在。
三、構(gòu)建公共財(cái)政制度的理念更新
一定時(shí)期的財(cái)政體制需要與當(dāng)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段相適應(yīng)，當(dāng)財(cái)政體制調(diào)整滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r時(shí)，財(cái)政體制就會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加劇經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不協(xié)調(diào)。在中國(guó)公共財(cái)政構(gòu)建中所產(chǎn)生的路徑依賴在思想上正是源于對(duì)公共財(cái)政認(rèn)識(shí)的不足，科學(xué)發(fā)展觀是中國(guó)未來相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的理論指導(dǎo)，在這種大背景下，若要克服路徑依賴，在中國(guó)真正建立起公共財(cái)政基本框架，就必須要進(jìn)行理念更新，把握公共財(cái)政基本框架的基本特征和要求。
（一）公共財(cái)政的基本出發(fā)點(diǎn)是公共需要的滿足
以人為本是科學(xué)發(fā)展觀的核心內(nèi)容，堅(jiān)持以人為本，就是一切事情都要以滿足人的需要為基本出發(fā)點(diǎn)和最終歸宿，人的需要從來都是私人個(gè)別需要和社會(huì)公共需要的總和，因此人的生活福利水平從來都是一個(gè)既包括私人物品和服務(wù)又包括公共物品和服務(wù)的綜合指標(biāo)，私人個(gè)別需要可以通過市場(chǎng)由個(gè)人或企業(yè)提供私人物品和服務(wù)而得以滿足，公共財(cái)政則主要是通過提供公共物品和服務(wù)滿足社會(huì)公共需要。實(shí)際上，公共財(cái)政的產(chǎn)生和發(fā)展一直都是在圍繞滿足社會(huì)公共需要而進(jìn)行，是政府活動(dòng)以人為本思想的重要體現(xiàn)和不可缺少的重要組成部分，也是體現(xiàn)公共財(cái)政“公共性”的基本要求。[4]而這種公共需要的有效滿足則依賴于公民偏好的有效顯示和自主選擇，因此，在公共物品和服務(wù)提供的過程中，建立人民選擇、人民決策、人民評(píng)判的合理的公共選擇機(jī)制則顯得尤為重要。
（二）公共財(cái)政的根本目標(biāo)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展
科學(xué)發(fā)展觀從最終的目標(biāo)上看就是要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的統(tǒng)籌發(fā)展和人與自然的和諧發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)質(zhì)，是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)社會(huì)全面進(jìn)步，提高全體人民的福利水平。在中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌進(jìn)程中，收入差距擴(kuò)大、城鄉(xiāng)差距等社會(huì)問題日益嚴(yán)重，是同政府職能的“錯(cuò)位”緊密聯(lián)系的，因此，必須轉(zhuǎn)變政府職能，退出競(jìng)爭(zhēng)性和經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域，而在社會(huì)保障、科學(xué)技術(shù)、文化教育、公共衛(wèi)生和醫(yī)療等領(lǐng)域承擔(dān)起應(yīng)負(fù)的責(zé)任，發(fā)揮重要作用。統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展的實(shí)質(zhì)，是人口適度增長(zhǎng)、資源永續(xù)利用和保持良好的生態(tài)環(huán)境，因此公共財(cái)政應(yīng)發(fā)揮積極推動(dòng)作用，通過稅費(fèi)、支出等組合工具，對(duì)解決生態(tài)環(huán)境、國(guó)土整治、防治污染、資源節(jié)約、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)等提供積極的支持。
（三）公共財(cái)政的主要手段是公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)
公共服務(wù)均等化指政府要為各地的居民提供基本的、在不同階段具有不同標(biāo)準(zhǔn)的、最終大致均等的公共物品和服務(wù)，為各地居民的生活和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供基礎(chǔ)條件。財(cái)政是政府履行職能的一個(gè)重要手段，通過財(cái)政收支活動(dòng)，以財(cái)力分配來滿足社會(huì)公共需要是其內(nèi)在職責(zé)，科學(xué)發(fā)展觀的真正實(shí)現(xiàn)，客觀上要求指導(dǎo)財(cái)政分配及其管理活動(dòng)的財(cái)政政策的適應(yīng)性調(diào)整，促進(jìn)公共服務(wù)的均等化，使得全體國(guó)民能夠共同享有由政府提供的公共產(chǎn)品。公共服務(wù)的均等化要求政府的公共活動(dòng)要以公共需要為目的，而非只考慮某一經(jīng)濟(jì)成分或某些階層、某些利益集團(tuán)的要求和利益，應(yīng)在財(cái)政投入、成本分擔(dān)、收益分享等方面為社會(huì)各不同利益集團(tuán)、不同經(jīng)濟(jì)成分、不同階層提供一視同仁的公共產(chǎn)品和服務(wù)。[5]
（四）公共財(cái)政的本質(zhì)特征是民主化與法治化
公共財(cái)政是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的一種財(cái)政模式，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，因此，公共財(cái)政首先必然是“法治”的財(cái)政，而且從現(xiàn)代公共財(cái)政的發(fā)展來看，公共財(cái)政就是從資產(chǎn)階級(jí)對(duì)王室財(cái)政的反對(duì)與抗?fàn)幹兄饾u產(chǎn)生和發(fā)展起來的，稅收法定主義和預(yù)算制度的建立是其斗爭(zhēng)直接的產(chǎn)物，而這兩者從收支兩個(gè)方面規(guī)范了現(xiàn)代公共財(cái)政制度的發(fā)展起點(diǎn)與方向，從法律上明確了公共財(cái)政的收支活動(dòng)的決定權(quán)在于人民，體現(xiàn)了現(xiàn)代公共財(cái)政制度的民主性和法治性。因此，公共財(cái)政收支活動(dòng)的每個(gè)環(huán)節(jié)都應(yīng)在法律框架內(nèi)進(jìn)行，依法理財(cái)是公共財(cái)政體制最基本的原則，政府所有提供公共服務(wù)以及與此相關(guān)的活動(dòng)也必須由人民的代議機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，按照法律的要求進(jìn)行，公共財(cái)政體制應(yīng)以法律制度為基礎(chǔ)，以運(yùn)作規(guī)范、程序正當(dāng)為要求，以財(cái)政行為依法依規(guī)為準(zhǔn)則。
四、體制創(chuàng)新是公共財(cái)政實(shí)現(xiàn)的必由之路
在中國(guó)進(jìn)入公共財(cái)政實(shí)踐活動(dòng)以來，在財(cái)政改革的各個(gè)方面已取得了較大的成就，公共財(cái)政的基本框架已經(jīng)形成，政府職能有了很大轉(zhuǎn)變，公共支出改革進(jìn)一步深化，包括部門預(yù)算、政府采購(gòu)及國(guó)庫(kù)集中支付等在內(nèi)的財(cái)政管理活動(dòng)改革與逐步完善使得財(cái)政的公共性日益凸現(xiàn)。但路徑依賴現(xiàn)象的存在，卻延緩了財(cái)政公共化的進(jìn)程，因此必須按照科學(xué)發(fā)展觀和公共財(cái)政在新時(shí)期的要求統(tǒng)籌安排，在繼承現(xiàn)有財(cái)政改革成果和進(jìn)一步完善合理制度的基礎(chǔ)上，至少應(yīng)在以下幾個(gè)方面實(shí)現(xiàn)體制創(chuàng)新。
（一）公共財(cái)政的道路
民主法治是公共財(cái)政的精髓所在，因此公共財(cái)政的建設(shè)，重要的不是在初始時(shí)設(shè)計(jì)出如何完美的財(cái)政收支等制度，然后由政府“賦予”公民以公平的結(jié)果，而是如何使財(cái)政制度真正成為公平的制度，能夠具備良好的公民偏好表達(dá)機(jī)制，使公民有平等的機(jī)會(huì)、公平的權(quán)利，而由公民賦予政府實(shí)現(xiàn)“公平”的職能。是依據(jù)憲法來治理國(guó)家的民主政治，是建立在社會(huì)契約基礎(chǔ)上的現(xiàn)代政體，而公共財(cái)政的實(shí)質(zhì)也正是由全體納稅人和所有公民決定政府如何提供公共服務(wù)的一種社會(huì)契約，政府所有提供公共服務(wù)以及與此相關(guān)的活動(dòng)也必須由公眾的代議機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，按照法律的要求進(jìn)行，[6]因此，道路是中國(guó)進(jìn)行公共財(cái)政制度改革的必然方向，必須盡快實(shí)現(xiàn)財(cái)政入憲和加強(qiáng)財(cái)政法律制度建設(shè)，通過提高政府預(yù)算的公開性、深化政府采購(gòu)和國(guó)庫(kù)集中支付制度的改革等提高財(cái)政活動(dòng)的透明度，使財(cái)政活動(dòng)置于公眾的監(jiān)督之下并實(shí)現(xiàn)由公眾選擇公共服務(wù)的機(jī)制。
（二）“職責(zé)―財(cái)力―財(cái)權(quán)”的財(cái)政管理體制優(yōu)化思路
當(dāng)前財(cái)政的路徑依賴問題很多可歸結(jié)為政府“缺位”和“越位”現(xiàn)象，實(shí)質(zhì)是財(cái)政職能定位與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀的脫節(jié)以及與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的相對(duì)滯后，在實(shí)踐上表現(xiàn)為中央與地方政府職責(zé)確定上的不合理。當(dāng)前中國(guó)自上到下各級(jí)政府的職責(zé)基本是雷同的，難以發(fā)揮各級(jí)地方政府提供本級(jí)政府管轄范圍內(nèi)的公共產(chǎn)品的作用，不合理的財(cái)權(quán)與職責(zé)劃分也是造成各地公共服務(wù)能力不強(qiáng)、部分基本公共服務(wù)如義務(wù)教育等提供不足的重要原因。因此，財(cái)政管理體制深化改革與優(yōu)化應(yīng)遵循“職責(zé)――財(cái)力――財(cái)權(quán)”的思路，在準(zhǔn)確界定各級(jí)政府職責(zé)的基礎(chǔ)上，合理配置財(cái)力，并依據(jù)財(cái)力的要求賦予地方相應(yīng)的財(cái)權(quán)。首先，從整體上說，公共財(cái)政活動(dòng)的重心應(yīng)從經(jīng)濟(jì)建設(shè)轉(zhuǎn)向提供公共產(chǎn)品和實(shí)現(xiàn)公平分配上來。其次，合理劃分各級(jí)政府的職責(zé)和支出范圍,使公共服務(wù)的提供達(dá)到最優(yōu)，除明確劃分中央政府與省級(jí)地方政府職責(zé)外，還應(yīng)細(xì)化省以下地方政府的具體職責(zé)。再次，根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和財(cái)政努力度確定地方政府財(cái)力配置，并加大地區(qū)間公共服務(wù)能力均衡的力度，建立更有效的轉(zhuǎn)移支付制度，解決縱向財(cái)政失衡和橫向財(cái)政失衡，彌補(bǔ)地方政府在提供公共產(chǎn)品中所產(chǎn)生的外部性問題和稅收劃分方式的不足。最后，應(yīng)在各級(jí)政府間合理劃分財(cái)權(quán)，一方面按稅種的性質(zhì)劃分收入，另一方面可以考慮給地方政府適當(dāng)?shù)亩悪?quán)，這樣可以在保證地方擁有充足財(cái)力的同時(shí),將地方的收費(fèi)轉(zhuǎn)為稅收，改變地方可以隨意收費(fèi)的狀況，使地方政府行為得到約束。
（三）長(zhǎng)期穩(wěn)定的財(cái)政政策取向
應(yīng)改變中國(guó)目前應(yīng)急型財(cái)政政策的做法，以經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展為目標(biāo)。一是應(yīng)更多的通過完善稅收和轉(zhuǎn)移支付等制度提高財(cái)政的“自動(dòng)穩(wěn)定器”的作用；二是不應(yīng)再將財(cái)政活動(dòng)定位于單純的經(jīng)濟(jì)發(fā)展手段或宏觀調(diào)控手段，不再限于當(dāng)前經(jīng)濟(jì)是否“過熱”而不斷調(diào)整投資活動(dòng)，應(yīng)建立起經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制；三是要注重經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化，推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新和高科技行業(yè)發(fā)展，促使經(jīng)濟(jì)向高效益、低污染方向發(fā)展；四是向民生傾斜，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的財(cái)政稅收制度，尤其是要通過建立起覆蓋全國(guó)的社會(huì)保障制度、義務(wù)教育制度等實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。
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Path Dependence and Institutional Innovation in the
Construction of Public Finance
Lv Wei1 Guan Yonghao2
從理論上和歷史上，任何社會(huì)經(jīng)濟(jì)形態(tài)的國(guó)家都存在著財(cái)政，財(cái)政等同于“國(guó)家財(cái)政”，也叫“政府財(cái)政”，這是“財(cái)政一般”。財(cái)政因其天然具有公共性，也叫“公共財(cái)政”。從這個(gè)意義上說，“國(guó)家財(cái)政”、“政府財(cái)政”、“公共財(cái)政”是一致的。不過，現(xiàn)在我們所指的“公共財(cái)政”是引進(jìn)西方的。因此，“國(guó)家財(cái)政”與“公共財(cái)政”是兩個(gè)不同層次的基礎(chǔ)理論概念，圍繞著這兩個(gè)概念可以衍生出不同的次生概念。例如，“國(guó)家分配論”、“國(guó)家財(cái)政論”、“國(guó)家需要論”、“國(guó)家財(cái)政模式（類型）”、“國(guó)家財(cái)政職能”、“國(guó)家財(cái)政政策”等都與“國(guó)家財(cái)政”有著千絲萬(wàn)縷的關(guān)系。而“公共財(cái)政論”、“公共產(chǎn)品論”、“公共需要論”、“公共選擇論”、“公共財(cái)政模式（類型）”、“公共財(cái)政職能”、“公共財(cái)政政策”等又與“公共財(cái)政”密不可分。財(cái)政本質(zhì)的界定、財(cái)政具體論點(diǎn)的爭(zhēng)鳴、財(cái)政模式（類型）的劃分、財(cái)政職能的整合以及財(cái)政政策的取向等問題，都可以分別涵蓋在“國(guó)家財(cái)政”與“公共財(cái)政”的大概念或大關(guān)系內(nèi)。這樣看來，正確認(rèn)識(shí)“國(guó)家財(cái)政”與“公共財(cái)政”就變得十分必要和突出。
在西方，“公共財(cái)政”（Public Finance）的提法已有近三百年歷史。我國(guó)學(xué)者翻譯西方財(cái)政論著時(shí)，有的譯為“公共財(cái)政”，有的譯為“財(cái)政”。近幾年來“公共財(cái)政”被廣泛引用。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展和財(cái)政理論研究的空前活躍，“公共財(cái)政”研究進(jìn)入了一個(gè)新時(shí)期，形成了一個(gè)陣地，發(fā)表出版了一批論文論著，正確指出了“國(guó)家財(cái)政”與“財(cái)政模式（類型）”的聯(lián)系與區(qū)別。這無疑促進(jìn)了我國(guó)財(cái)政理論與財(cái)政改革的深化，是可喜的進(jìn)步。但同時(shí)必須指出，有的人在研究“公共財(cái)政”理論時(shí)，存在認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，有的回避、混淆甚至否定“國(guó)家財(cái)政”。這種對(duì)待“國(guó)家財(cái)政”的觀點(diǎn)引起了正常的批評(píng)與反批評(píng)。于是，質(zhì)疑答疑的論戰(zhàn)層出不窮。“國(guó)家財(cái)政”與“公共財(cái)政”的關(guān)系被演變成了嚴(yán)重的對(duì)立關(guān)系：不是以“公共財(cái)政”排斥、否定、最后替代“國(guó)家財(cái)政”，就是以“國(guó)家財(cái)政”排斥、否定、最后替代“公共財(cái)政”。這兩種認(rèn)識(shí)傾向都是片面的，不可取的。長(zhǎng)此以往，必將進(jìn)一步導(dǎo)致理論不明、實(shí)踐不順的局面，不利于改革與建設(shè)事業(yè)的發(fā)展。
我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政體制是從傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下演變而來的“國(guó)家財(cái)政”。在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國(guó)家是社會(huì)資源配置的主體，財(cái)政作為以國(guó)家為主體的分配職能，必然在社會(huì)資源配置中居于主導(dǎo)地位，相應(yīng)地形成財(cái)政的職能范圍大而寬，幾乎覆蓋了生產(chǎn)、投資乃至消費(fèi)的各個(gè)方面。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，社會(huì)資源的主要配置者是市場(chǎng)，而不是國(guó)家政府，這樣一來，以國(guó)家為分配主體的我國(guó)財(cái)政職能范圍就顯得過寬，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化的推進(jìn)，有些市場(chǎng)自身難以解決的問題，財(cái)政又變得無能為力，國(guó)家財(cái)政職能開始出現(xiàn)嚴(yán)重的“錯(cuò)位”現(xiàn)象，這主要表現(xiàn)在財(cái)政支出范圍上的“越位”和“缺位”問題。所謂“越位”，即不該由國(guó)家財(cái)政負(fù)責(zé)的項(xiàng)目和部門，財(cái)政卻依然為其提供資金，如企業(yè)挖潛改造支出、企業(yè)虧損補(bǔ)貼等，這使得財(cái)政支出向競(jìng)爭(zhēng)性生產(chǎn)建設(shè)領(lǐng)域延伸過多，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了政府職能的范圍。所謂“缺位”，即應(yīng)該由國(guó)家財(cái)政保證資金供給的項(xiàng)目和部門，財(cái)政卻由于種種原因（財(cái)力緊張、收支矛盾尖銳等）而無法滿足，致使有關(guān)社會(huì)穩(wěn)定和促進(jìn)改革進(jìn)一步深入的政策措施如社會(huì)保障、轉(zhuǎn)移支付等難以付諸實(shí)施。還有，財(cái)政應(yīng)當(dāng)保證的基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)科學(xué)、衛(wèi)生保健等方面同樣也發(fā)生了財(cái)政資金支出不足現(xiàn)象，這種種跡象都表明，現(xiàn)行的財(cái)政體制已不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展了，改革勢(shì)在必行。
公共財(cái)政是建立在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的政府財(cái)政。可以說，沒有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，就沒有公共財(cái)政；發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，也必然要求建立公共財(cái)政。公共財(cái)政理論的最早奠基人是18世紀(jì)英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)·斯密，在他著名的經(jīng)濟(jì)學(xué)著作《國(guó)富論》中將政府財(cái)政的管理范圍和職能限定在公共安全、公共收入、公共服務(wù)、公共工程、公共機(jī)構(gòu)、公債等范圍，基本確立了公共財(cái)政理論框架。經(jīng)過兩個(gè)多世紀(jì)的研究和發(fā)展，公共財(cái)政理論日趨完善。公共財(cái)政理論認(rèn)為，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮著資源配置的基礎(chǔ)性作用，也就是說凡是市場(chǎng)可以有效配置資源的領(lǐng)域，都應(yīng)讓市場(chǎng)機(jī)制去發(fā)揮作用。但是，僅靠市場(chǎng)機(jī)制來完全配置社會(huì)資源是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，因?yàn)槭袌?chǎng)機(jī)制無法有效提供公共物品，這就必須依賴于公共財(cái)政加以彌補(bǔ)。
公共財(cái)政是國(guó)家（或政府）為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)提供公共服務(wù)的分配活動(dòng)或經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，它是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的一種財(cái)政類型和模式。公共財(cái)政的主要職能是為彌補(bǔ)市場(chǎng)失效，因此它的活動(dòng)領(lǐng)域被嚴(yán)格限定在市場(chǎng)失效的范圍之內(nèi)；雙元財(cái)政也稱“雙元結(jié)構(gòu)財(cái)政”，指的是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下由相對(duì)獨(dú)立的公共財(cái)政和國(guó)有資產(chǎn)財(cái)政組成的有機(jī)統(tǒng)一體。因此單從二者的概念內(nèi)涵來看，在我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，公共財(cái)政是雙元（結(jié)構(gòu)）財(cái)政的一個(gè)重要組成部分，雙元財(cái)政和公共財(cái)政之間并不存在對(duì)立或是排斥，而是范圍上的一種包含和被包含的關(guān)系。雙元（結(jié)構(gòu)）財(cái)政是我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的必然產(chǎn)物，是客觀存在的事實(shí)。幾十年“大一統(tǒng)”的財(cái)政模式由于無法適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求，必然需要一種新的財(cái)政模式來取而代之，于是公共財(cái)政、雙元（結(jié)構(gòu)）財(cái)政就提到了政府部門的議事日程。隨著政府作為政權(quán)組織和生產(chǎn)資料所有者雙重身份的分開和政府職能的轉(zhuǎn)變，客觀上也要求新的財(cái)政模式內(nèi)部逐步區(qū)分為二個(gè)既相互獨(dú)立又有內(nèi)在聯(lián)系的財(cái)政分配行為，即為滿足國(guó)家行使政權(quán)組織職能需要的公共財(cái)政分配行為和行使生產(chǎn)資料所有者職能的國(guó)有資產(chǎn)財(cái)政分配行為。很顯然，這種內(nèi)含兩類財(cái)政分配行為的財(cái)政模式" ，就是雙元（結(jié)構(gòu)）財(cái)政。雙元（結(jié)構(gòu)）財(cái)政是與我國(guó)轉(zhuǎn)軌時(shí)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的客觀財(cái)政模式，并且在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立后還要長(zhǎng)時(shí)期存在。
（二）我國(guó)財(cái)稅體制中的主要問題
1.政府財(cái)政職能尚未轉(zhuǎn)換到位，公共財(cái)政體制仍處于建立過程之中。各級(jí)政府尤其是多數(shù)地方政府仍將發(fā)展經(jīng)濟(jì)、開辟財(cái)源作為政府的首要職責(zé)，把公共服務(wù)作為第二位職責(zé)。不少地方政府直接籌劃和投資競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目，而用于公共服務(wù)的資金長(zhǎng)期不足，缺口很大，越是基層財(cái)政上述表現(xiàn)越突出，矛盾也越尖銳。財(cái)政還沒有從它“越位”的領(lǐng)域完全退出，“缺位”的領(lǐng)域進(jìn)入不足。
2.中央和地方的分配關(guān)系還未完全理順，“分稅制”體制不健全，規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度正在建立的過程中，財(cái)政對(duì)地區(qū)差距和城鄉(xiāng)差距的調(diào)節(jié)能力還很有限。過去十年間分稅制的幾次調(diào)整以財(cái)力向上集中為主。集中上來的財(cái)力是“吃飯錢”，但相當(dāng)一部分資金用于了建設(shè)，使得基層財(cái)政發(fā)放工資困難，義務(wù)教育等基本公共服務(wù)的資金缺口很大；由于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的不健全，能夠用于公共服務(wù)均等化的資金十分有限，地區(qū)間、城鄉(xiāng)間的收入及公共服務(wù)的差距不僅沒能縮小，反而有所擴(kuò)大。
3.現(xiàn)行稅制不規(guī)范，不統(tǒng)一，滯后于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)育和對(duì)外開放的新形勢(shì)，影響了市場(chǎng)配置資源功能的發(fā)揮。增值稅的實(shí)施范圍基本上限于商品的生產(chǎn)和流通環(huán)節(jié)，多數(shù)服務(wù)行業(yè)實(shí)行的是營(yíng)業(yè)稅。流轉(zhuǎn)稅制的雙重稅種給企業(yè)改革和重組造成很大障礙，鐵路、石油化工等行業(yè)的重大改革都遇到了稅制的問題。
4.財(cái)政的自動(dòng)穩(wěn)定器功能發(fā)揮不夠。個(gè)人所得稅通常采用累進(jìn)稅率，具有在經(jīng)濟(jì)高漲時(shí)自動(dòng)增稅，經(jīng)濟(jì)衰退時(shí)自動(dòng)減稅，對(duì)經(jīng)濟(jì)周期“削峰填谷”的功能。在我國(guó)目前的稅制結(jié)構(gòu)中，流轉(zhuǎn)稅所占的比重高達(dá)60％左右，而所得稅的比重只有20％左右，個(gè)人所得稅只占10％左右，個(gè)人所得稅比重過低使稅收制度發(fā)揮自動(dòng)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的作用受到局限。
我國(guó)的社會(huì)保障制度與已經(jīng)確定的“社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合”的制度目標(biāo)還有較大距離，財(cái)政通過社會(huì)保障收支來充分發(fā)揮穩(wěn)定器作用，還缺乏稅收收入制度的保證。
二、“國(guó)家財(cái)政”與“公共財(cái)政”討論帶來的啟示
（一）觀點(diǎn)之一：“國(guó)家財(cái)政”與“公共財(cái)政”本質(zhì)上應(yīng)屬一致。
按照我們對(duì)財(cái)政的傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)，較為一致的看法是財(cái)政應(yīng)是國(guó)家財(cái)政，國(guó)家財(cái)政是國(guó)家為了滿足政府（國(guó)家）職能的實(shí)現(xiàn)而參與社會(huì)產(chǎn)品或國(guó)民收入分配的財(cái)政；公共財(cái)政是指建立在“公共產(chǎn)品理論”和“公共需要理論”基礎(chǔ)上，政府應(yīng)為社會(huì)提供公共產(chǎn)品、滿足社會(huì)公共需要而分配的財(cái)政。從兩者的解釋上看差異是明顯的，前者強(qiáng)調(diào)了政府職能的實(shí)現(xiàn)問題，后者強(qiáng)調(diào)了公共需要的滿足問題。國(guó)家財(cái)政的核心是在總結(jié)財(cái)政發(fā)展史的基礎(chǔ)上概括出任何財(cái)政行為和活動(dòng)都與國(guó)家政府有著密切的關(guān)系，國(guó)家在分配過程中居于主體地位，屬于矛盾的主要方面，其分配的目的也是為了滿足國(guó)家職能的實(shí)現(xiàn)。公共財(cái)政則沒有特別明確地提出財(cái)政與國(guó)家間的聯(lián)系，而是認(rèn)為財(cái)政的存在是由于在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下完全競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)機(jī)制不能提供公共產(chǎn)品、公共需要，并解決相應(yīng)的效益外溢（外部效應(yīng)）問題。側(cè)重說明的是政府的財(cái)政在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中應(yīng)扮演的角色。從兩者的認(rèn)識(shí)上來看，這種差異是客觀存在的，但我們不能由于這種差異的存在就得出一種結(jié)論，認(rèn)為兩者是根本對(duì)立的兩種財(cái)政觀，相反地倒是不難從中發(fā)現(xiàn)兩者在本質(zhì)上有共同的一面，本質(zhì)上應(yīng)屬一致。
1.國(guó)家財(cái)政的提法并沒有否定公共需要，而公共財(cái)政同樣也沒有否定財(cái)政在分配過程中與國(guó)家存在著極為密切的聯(lián)系。國(guó)家財(cái)政本身包含了公共需要的內(nèi)容，而且公共需要的內(nèi)容作為國(guó)家財(cái)政中的重要內(nèi)容應(yīng)是永恒存在的。再?gòu)墓藏?cái)政來看，公共財(cái)政是以為了彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制不能提供公共產(chǎn)品滿足公共需要這一缺陷作為立論依據(jù)，并以此來限定或要求政府應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)行為。國(guó)家財(cái)政具有公共財(cái)政的屬性與公共財(cái)政具有國(guó)家主體的屬性恰好說明，兩者并無本質(zhì)上的矛盾，從性質(zhì)上來看表現(xiàn)出兩者在認(rèn)識(shí)上有一致性的一面，所不同的只是在對(duì)同一問題的表述上側(cè)重點(diǎn)和出發(fā)點(diǎn)不同罷了。
2.公共財(cái)政是國(guó)家財(cái)政歷史階段的產(chǎn)物和具體化，而不是有別于國(guó)家財(cái)政的非財(cái)政現(xiàn)象。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，君主統(tǒng)治已被打破，自給自足的自然經(jīng)濟(jì)被市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)取代，國(guó)家職能相應(yīng)發(fā)生變化，財(cái)政相應(yīng)地也就發(fā)展演變?yōu)槟軌蜻m應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的公共財(cái)政。所以，公共財(cái)政是國(guó)家財(cái)政發(fā)展階段的產(chǎn)物，而不是對(duì)國(guó)家財(cái)政的否定。
3.國(guó)家財(cái)政是對(duì)財(cái)政分配整體的描述，公共財(cái)政是對(duì)國(guó)家財(cái)政存在依據(jù)的進(jìn)一步說明。從研究方法上看，國(guó)家財(cái)政對(duì)財(cái)政分配的描述既是歷史的也是現(xiàn)實(shí)的，對(duì)財(cái)政分配活動(dòng)的研究采取“務(wù)實(shí)”與“務(wù)虛”相給合的辦法，力求涵蓋財(cái)政領(lǐng)域的各個(gè)方面，不僅要揭示財(cái)政分配活動(dòng)內(nèi)在的規(guī)律，而且還注重財(cái)政分配活動(dòng)所產(chǎn)生的各種關(guān)系的揭示；不僅研究“財(cái)政一般”，而且注重研究社會(huì)主義制度下特別是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的“財(cái)政特殊”。而公共財(cái)政是從實(shí)用主義出發(fā)，以近代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)作為研究的基礎(chǔ)，運(yùn)用實(shí)證的方法，從分析市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行中存在的缺陷入手，研究其存在的依據(jù)。
（二）觀點(diǎn)之二：公共財(cái)政是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下提供公共產(chǎn)品的財(cái)政。
財(cái)政的本質(zhì)是以國(guó)家為主導(dǎo)的分配關(guān)系，但在不同的歷史時(shí)期，財(cái)政所涉及的范圍、運(yùn)行模式有所不同，公共財(cái)政就是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的財(cái)政運(yùn)行模式。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，社會(huì)發(fā)展的兩大動(dòng)力，一個(gè)是市場(chǎng)，一個(gè)是政府。市場(chǎng)是主要?jiǎng)恿?，提供私人產(chǎn)品、市場(chǎng)產(chǎn)品，政府提供市場(chǎng)提供不了的公共產(chǎn)品，這是政府的職能。財(cái)政就是為政府履行職能即提供公共產(chǎn)品服務(wù)的，這時(shí)的財(cái)政就是公共財(cái)政。
我國(guó)為什么要搞公共財(cái)政？一是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的必然要求。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府與市場(chǎng)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的兩大動(dòng)力，市場(chǎng)能做的政府就不要插手，市場(chǎng)不能做而又是經(jīng)濟(jì)發(fā)展所必需的，政府就必須干，而且一定要干好。我們提出要搞公共財(cái)政，就是因?yàn)橐郧霸摳傻臎]干好，不該干的干了不少。公共財(cái)政不但是要退出競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，更重要的是不要破壞正常的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。
（三）觀點(diǎn)之三：我國(guó)建立公共財(cái)政基本框架面臨的幾個(gè)特殊問題。
1.雙元財(cái)政——我國(guó)公共財(cái)政基本框架的新模式。我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下存在的是單元財(cái)政模式，其基本特征是財(cái)政分配主體是作為政治權(quán)力行使者、生產(chǎn)資料所有者和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織者統(tǒng)一體的政府。我國(guó)以社會(huì)主義公有制為主體的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，決定了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的政府不僅是社會(huì)管理者而且是資本所有者，兼有政治性和經(jīng)濟(jì)性雙重身份。這樣，我國(guó)的政府和財(cái)政除了具有西方政治性政府及公共財(cái)政相一致的內(nèi)容外，還存在著不同性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)性政府及其非公共財(cái)政的內(nèi)容。
社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的我國(guó)政府既處于市場(chǎng)領(lǐng)域又處于非市場(chǎng)領(lǐng)域，而顯著的區(qū)別" 是僅處于非市場(chǎng)領(lǐng)域的西方政府。處于非市場(chǎng)領(lǐng)域的是政治性政府，其收支活動(dòng)構(gòu)成公共財(cái)政，這是我國(guó)財(cái)政與西方財(cái)政的一致之處；處于市場(chǎng)領(lǐng)域的是經(jīng)濟(jì)性政府，其收支活動(dòng)構(gòu)成了國(guó)有資本財(cái)政，這是我國(guó)財(cái)政與西方財(cái)政的差異之處。這就使得我國(guó)的財(cái)政形成了公共財(cái)政和國(guó)有資本財(cái)政并存的雙元財(cái)政結(jié)構(gòu)。
2.影響和培育市場(chǎng)——我國(guó)公共財(cái)政的新職責(zé)。西方的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是在生產(chǎn)力發(fā)展，資本膨脹的推動(dòng)下自然建立起來的，并經(jīng)過了二百余年已逐步走向成熟與完善。我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是在經(jīng)歷了三十余年的計(jì)劃體制后，在改革與探索的基礎(chǔ)上逐步建立的。從目前來看，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在我國(guó)只是雛形，還很不完善，市場(chǎng)配置資源的效率還很低。為實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)力快速發(fā)展，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)決不能再走西方自然發(fā)展的老路，這就要求政府（財(cái)政）擔(dān)負(fù)起影響和培育市場(chǎng)的角色。財(cái)政影響和培育市場(chǎng)，其調(diào)控的深度和廣度要深些。不僅市場(chǎng)不能干的政府要干，這是公共財(cái)政最基本的供應(yīng)范圍；就是市場(chǎng)能干但現(xiàn)在干不好或干得很慢的政府還要介入，比如說產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。在公共產(chǎn)品的供應(yīng)范圍內(nèi)不僅要加強(qiáng)物質(zhì)性公共產(chǎn)品的供應(yīng)，如公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)保障等，還要加強(qiáng)政策、制度、法令的公共產(chǎn)品供應(yīng)，以健全、完善和穩(wěn)定市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。
3.不發(fā)達(dá)型財(cái)政——我國(guó)公共財(cái)政區(qū)別于西方的又一特色。財(cái)政作為上層建筑總是根據(jù)并服務(wù)于一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。與西方相比我國(guó)生產(chǎn)力水平還比較低，使得我國(guó)公共財(cái)政在收支規(guī)模和結(jié)構(gòu)上有自己的特點(diǎn)：首先，財(cái)政收入總水平還比較低，稅收收入以流轉(zhuǎn)稅為主，所得稅占的比重較低；其次，財(cái)政支出的總規(guī)模較小，財(cái)政只能提供最基本的公共產(chǎn)品，公共財(cái)政的服務(wù)范圍還比較小。這使得我國(guó)只能建立公共財(cái)政基本框架。對(duì)西方公共財(cái)政的借鑒僅僅霧里看花是不夠的。這需要有模式的引進(jìn)，更要有理論的消化與吸收，還要充分認(rèn)識(shí)中國(guó)國(guó)情，注意理論與模式的適應(yīng)性，才能建立起適合中國(guó)特色的公共財(cái)政基本框架。
（四）觀點(diǎn)之四：二元（結(jié)構(gòu)）財(cái)政和公共財(cái)政不僅在概念內(nèi)涵上是有機(jī)的統(tǒng)一體，而且在實(shí)踐中也是相互聯(lián)系、相互促進(jìn)的有機(jī)統(tǒng)一體。
我們承認(rèn)二元（結(jié)構(gòu)）財(cái)政存在的合理性，并不影響公共財(cái)政基本框架的構(gòu)建步伐。但是中國(guó)有中國(guó)的特殊國(guó)情，我國(guó)所要建立的公共財(cái)政決不應(yīng)該與西方發(fā)達(dá)國(guó)家的一樣，我們可以學(xué)習(xí)借鑒他們的有益經(jīng)驗(yàn)和基本思路，但并不等于要與他們?cè)谪?cái)政模式上走完全趨同的道路。姑且不論所有制的差別，單單是嚴(yán)重的“二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”以及3／4左右的農(nóng)村人口比重，就決定了我國(guó)的公共財(cái)政無論是從收入籌集，還是支出范圍等方面，都難以和西方國(guó)家保持一致。所以，對(duì)于國(guó)情極為特殊的我國(guó)來說，應(yīng)該在立足國(guó)情的基礎(chǔ)上，通過適當(dāng)借鑒西方公共財(cái)政制度的有益經(jīng)驗(yàn)來加快我國(guó)公共財(cái)政基本框架的建立步伐，進(jìn)而從改革的實(shí)踐過程中積極尋求真正符合中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展需要的財(cái)政模式?；诖?，在我國(guó)建立公共財(cái)政基本框架的過程中，堅(jiān)持雙元結(jié)構(gòu)的財(cái)政模式（以公共財(cái)政為主，國(guó)有資產(chǎn)財(cái)政為輔）應(yīng)該是現(xiàn)階段的一個(gè)較為穩(wěn)妥的理性選擇。
（五）觀點(diǎn)之五：提倡在中國(guó)實(shí)行“公共財(cái)政”者的本意是讓財(cái)政退出競(jìng)爭(zhēng)性資源領(lǐng)域，是符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的，但結(jié)合當(dāng)前實(shí)際，有些問題也值得商榷。
1.主張財(cái)政退出競(jìng)爭(zhēng)性投資領(lǐng)域是對(duì)的，但不能不考慮我國(guó)當(dāng)前實(shí)際，我國(guó)經(jīng)濟(jì)在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)仍處于發(fā)展中階段，面臨著艱巨的結(jié)構(gòu)性調(diào)整任務(wù)，而實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)證明，結(jié)構(gòu)性調(diào)整不可能靠市場(chǎng)自發(fā)來實(shí)現(xiàn)，只有發(fā)揮財(cái)政的資源配置職能才是最佳的途徑。
2.所謂競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域也應(yīng)作具體分析，諸如鋼鐵、煤炭、化工、鐵路、民航以及高新技術(shù)等支配國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)部門，既具有壟斷性，又具有一定的競(jìng)爭(zhēng)性，在我們這樣一個(gè)資本市場(chǎng)不發(fā)達(dá)的國(guó)家，也只能通過發(fā)揮財(cái)政的配置資源的職能，才能得到加速發(fā)展。
3.我國(guó)競(jìng)爭(zhēng)性部門的大中型國(guó)有企業(yè)，過去和現(xiàn)在都是國(guó)家財(cái)政收入的主要來源，這些企業(yè)的出路是實(shí)行股份制改造，面向市場(chǎng)，但這需要一個(gè)過程。在當(dāng)前形勢(shì)下，尚需要財(cái)政投入資本金或?qū)嵤┠承﹥?yōu)惠政策給予支持。
（六）觀點(diǎn)之六：以財(cái)政的“公共性”淡化“階級(jí)性”。
如果說帶有鮮明“階級(jí)性”的傳統(tǒng)意義上的國(guó)家財(cái)政收支格局是“取自家之財(cái)，辦自家之事”——將基本取自于國(guó)有制經(jīng)濟(jì)單位的錢，主要投向于國(guó)有制經(jīng)濟(jì)單位，并且，財(cái)政稅收政策被賦予了階級(jí)斗爭(zhēng)工具——通過財(cái)政收支安排，達(dá)到削弱以至鏟除非公有制經(jīng)濟(jì)的目的的話，那么，隨著市場(chǎng)化改革的進(jìn)程和公共財(cái)政框架的構(gòu)建，逐步趨向于“公共性”的今天的財(cái)政收支，已經(jīng)呈現(xiàn)出“取眾人之財(cái)，辦眾人之事”的格局——將取自于廣大社會(huì)成員的錢，投向于同廣大社會(huì)成員切身利益相關(guān)的公共物品或服務(wù)項(xiàng)目上，并且，財(cái)政稅收政策已經(jīng)在相當(dāng)程度上失掉了階級(jí)斗爭(zhēng)工具的意義，而走上了為全體社會(huì)成員服務(wù)的無差別地、一視同仁地對(duì)待每一個(gè)企業(yè)和每一位居民的道路。
以“公共性”淡化“階級(jí)性”，決不是一件小事情。事實(shí)上，它所帶來的變化，不僅為我們走進(jìn)WTO之門鋪平了道路，而且，對(duì)于中國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活來說，無異于一場(chǎng)革命。
三、財(cái)政政策的建議與選擇
專家們普遍主張用公共財(cái)政的提法取代國(guó)家財(cái)政的提法，其目的說到底就是要使財(cái)政能夠更好地同發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相協(xié)調(diào)，使財(cái)政的定位更符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，以便更好地指導(dǎo)財(cái)政的改革與實(shí)踐，使其承擔(dān)起應(yīng)有的使命。
（一）建議一：從構(gòu)建我國(guó)公共財(cái)政的基本目標(biāo)來看，應(yīng)該是以“市場(chǎng)失靈”為標(biāo)準(zhǔn)，凡是市場(chǎng)能解決的，財(cái)政就應(yīng)退出；凡是市場(chǎng)不能解決的，財(cái)政就應(yīng)進(jìn)入。
（二）建議二：隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷完善，促進(jìn)政府職能進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，必須調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。
要做好此項(xiàng)工作，應(yīng)從以下幾個(gè)方面入手：
1.財(cái)政分配要退出競(jìng)爭(zhēng)性生產(chǎn)建設(shè)領(lǐng)域。我國(guó)目前各級(jí)財(cái)政都很困難，收支矛盾十分尖銳，財(cái)政分配應(yīng)退出競(jìng)爭(zhēng)性生產(chǎn)建設(shè)領(lǐng)域，以確保公共產(chǎn)品的正常供應(yīng)。根據(jù)專家論證，我國(guó)生產(chǎn)支出占財(cái)政總支出比重大約在" 10％——15％之間比較合適。這是我國(guó)建立公共財(cái)政所要考慮的問題。
2.控制行政管理支出的規(guī)模。我國(guó)的行政管理支出占財(cái)政支出的比重逐年上升，至1996年達(dá)到13.49％，而美國(guó)同一指標(biāo)僅為3.37％，這是我國(guó)行政管理機(jī)構(gòu)不斷膨脹、人員不斷增長(zhǎng)的證明，導(dǎo)致了公共支出結(jié)構(gòu)的不合理，加重了財(cái)政的負(fù)擔(dān)。國(guó)家機(jī)器的規(guī)模要適度，不能無休止地膨脹，否則既會(huì)加重財(cái)政負(fù)擔(dān)，也會(huì)阻礙生產(chǎn)力的發(fā)展。
3.確保社會(huì)事業(yè)經(jīng)費(fèi)的供應(yīng)。包括科學(xué)、教育、文化、衛(wèi)生等社會(huì)事業(yè)，這是市場(chǎng)配置資源所不能解決的，我國(guó)財(cái)政在這方面一直表現(xiàn)為投資不足。從我國(guó)實(shí)施“科教興國(guó)”和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略考慮，公共教育支出占國(guó)民生產(chǎn)總值的比例應(yīng)盡快達(dá)到4％。對(duì)科學(xué)、教育等方面的投資，屬生產(chǎn)性投資，而不能作為非生產(chǎn)性的支出。它有助于提高科學(xué)文化水平，提高人口素質(zhì)，是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民族復(fù)興的有力保證。
4.加強(qiáng)對(duì)公益工程與公共工程投資。公益工程如電訊、自來水、電力、煤氣以及公共交通等，是自然壟斷集中存在的部門和行業(yè)。市場(chǎng)對(duì)資源難以有效配置，市場(chǎng)自發(fā)運(yùn)行往往導(dǎo)致大量的浪費(fèi)和破壞，只能由政府干預(yù)來糾正。
5.加強(qiáng)政府對(duì)自然資源和環(huán)境的保護(hù)。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開環(huán)境，而治理污染、保護(hù)環(huán)境，往往是企業(yè)無力承擔(dān)又不愿承擔(dān)的一項(xiàng)系統(tǒng)工程，應(yīng)由國(guó)家政府承擔(dān)其職責(zé)。
6.建立社會(huì)保障體系，保證社會(huì)保障投資。社會(huì)保障支出的不足，制約了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的建立。我國(guó)政府必須加大社會(huì)保障的投入，從而為轉(zhuǎn)變政府職能，為政府機(jī)構(gòu)改革提供后勤保障。
一、當(dāng)下我國(guó)納稅人的概念及其形成基礎(chǔ)
國(guó)內(nèi)學(xué)者在論及納稅人的概念時(shí)，幾乎無一例外地將其定義為稅法直接規(guī)定的承擔(dān)納稅義務(wù)的單位和個(gè)人。例如，認(rèn)為“納稅人是法律、行政法規(guī)規(guī)定負(fù)有納稅義務(wù)的單位和個(gè)人”，或認(rèn)為“納稅人是稅法規(guī)定的負(fù)有納稅義務(wù)的單位和個(gè)人”，我國(guó)現(xiàn)行的《稅收征收管理法》第4條也規(guī)定法律、行政法規(guī)規(guī)定負(fù)有納稅義務(wù)的單位和個(gè)人為納稅人。上述定義的形成有其深厚的歷史和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，擇其要者有二。
(一)財(cái)政學(xué)界關(guān)于稅收概念的界定
長(zhǎng)期以來，在我國(guó)財(cái)政學(xué)界占據(jù)主導(dǎo)地位的“國(guó)家分配論”認(rèn)為，財(cái)政是伴隨國(guó)家的產(chǎn)生而產(chǎn)生的。隨著生產(chǎn)力的不斷提高，人類社會(huì)出現(xiàn)了私有財(cái)產(chǎn)和階級(jí)，在階級(jí)矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物——國(guó)家產(chǎn)生后，就必須從社會(huì)分配中占有一部分國(guó)民收入來維持國(guó)家機(jī)構(gòu)的存在并保證其職能的實(shí)現(xiàn)，于是就出現(xiàn)了財(cái)政這一特殊的經(jīng)濟(jì)行為。因此，“財(cái)政是國(guó)家或政府的收支活動(dòng)，它是一國(guó)政府采取某種形式(實(shí)物、力役或價(jià)值形式)，以一部分國(guó)民收入為分配對(duì)象，為國(guó)家實(shí)現(xiàn)其職能的需要而實(shí)施的分配活動(dòng)”。相應(yīng)地，作為財(cái)政收入主要來源的稅收則是“國(guó)家為向社會(huì)提供公共品，憑借行政權(quán)力，按照法定標(biāo)準(zhǔn)，向居民和經(jīng)濟(jì)組織強(qiáng)制地、無償?shù)卣魇斩〉玫呢?cái)政收入”。可以看出，在這種概念下，稅收被定性為國(guó)家為實(shí)現(xiàn)其職能而取得民眾收入的一種重要形式，而且這種取得具有單方性，即表面上看無須取得公眾的同意。在這里，突出和彰顯的是稅收的政權(quán)依據(jù)及其所謂“無償性”和“強(qiáng)制性”，公眾(納稅人)的義務(wù)被過分地強(qiáng)調(diào)，以至于納稅人似乎只有義務(wù)而沒有任何權(quán)利可言；與之相反的是，國(guó)家的義務(wù)卻予以淡化甚至忽略，凸顯在納稅人面前的是以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾的稅收征管權(quán)力，而且這種權(quán)力還時(shí)而被濫用。如此背景下，納稅人也似乎就是依法負(fù)有納稅義務(wù)的單位和個(gè)人。
(二)稅法學(xué)界關(guān)于稅收法律關(guān)系性質(zhì)的界定
在我國(guó)稅法學(xué)界，多年來，由于在稅收概念方面受“國(guó)家分配論”的影響，關(guān)于稅收法律關(guān)系性質(zhì)的問題，一直推崇“權(quán)力關(guān)系說”。該學(xué)說認(rèn)為，“稅收法律關(guān)系是依靠財(cái)政權(quán)力產(chǎn)生的關(guān)系，是以國(guó)家或地方公共團(tuán)體作為優(yōu)越權(quán)力主體與人民形成的關(guān)系，該法律關(guān)系具有人民服從此種優(yōu)越權(quán)力的特征……稅收法律關(guān)系是以稅務(wù)當(dāng)局的課稅處分為中心所構(gòu)成的權(quán)力服從關(guān)系，在這種關(guān)系中，國(guó)家及其代表稅務(wù)行政機(jī)關(guān)是擁有優(yōu)越性地位并兼有自力執(zhí)行權(quán)的，納稅人只有服從行政機(jī)關(guān)查定處分的義務(wù)”。依此定性稅收法律關(guān)系，將使稅收行為無異于一般的行政行為，納稅的核定、執(zhí)行似乎與警察對(duì)違法行為的處分沒有什么兩樣，而作為類似違法者的納稅人負(fù)有更多的義務(wù)，也就無可厚非了。
二、納稅人概念應(yīng)予完善的必要性
在當(dāng)前我國(guó)深化財(cái)政稅收體制改革，努力構(gòu)建公共財(cái)政框架，全面推進(jìn)依法征稅，建設(shè)法治政府、服務(wù)政府的背景下，對(duì)已有的納稅人概念予以修正和完善，強(qiáng)調(diào)其權(quán)利特性，增強(qiáng)其主體地位，無疑是正確和必要的選擇。
(一)構(gòu)建公共財(cái)政框架已成為我國(guó)財(cái)政稅收體制改革的導(dǎo)向性目標(biāo)
隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和不斷完善，上個(gè)世紀(jì)末，為了處理好經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)軌、政府職能轉(zhuǎn)變而帶來的財(cái)政職能轉(zhuǎn)變和財(cái)政轉(zhuǎn)型問題，我國(guó)適時(shí)提出了構(gòu)建公共財(cái)政框架的導(dǎo)向性目標(biāo)。這一導(dǎo)向的基本特征之一就是要以公民權(quán)利平等、政治權(quán)力制衡為前提的規(guī)范的公共選擇作為決策機(jī)制，即要實(shí)現(xiàn)理財(cái)?shù)拿裰骰?、決策的科學(xué)化、社會(huì)生活的法治化。這種權(quán)力制衡的規(guī)范公共選擇實(shí)際上也是“政治文明”包含的一個(gè)基本路徑，即所謂權(quán)力制衡的理論：以公眾的權(quán)利來抗衡和制約日益龐大而似乎沒有邊界的國(guó)家權(quán)力。在這種機(jī)制下，財(cái)政活動(dòng)盡管直接表現(xiàn)為政府以稅收為主要形式無償?shù)剞D(zhuǎn)移公眾的財(cái)產(chǎn)收入，以政府購(gòu)買、轉(zhuǎn)移支付等形式提供市場(chǎng)不愿或不能有效提供的公共物品，但當(dāng)家人——財(cái)富的終極所有者和享用者卻是社會(huì)公眾(納稅人)，此時(shí)政府與社會(huì)公眾(納稅人)的關(guān)系是“管家”與“主人”的關(guān)系。換肓之，公共財(cái)政的錢是主人即社會(huì)公眾(納稅人)的，而不是管家即政府的。管家能夠支配多少錢，如何安排使用這些錢，都只能由主人來決定，都必須稟承主人的旨意。政府主要是通過稅收方式獲得收入的，而稅收由社會(huì)公眾(納稅人)決定，即社會(huì)公眾(納稅人)控制稅收決定權(quán)，就成為公共財(cái)政的起源和基點(diǎn)。依之，應(yīng)當(dāng)突出強(qiáng)調(diào)的是納稅人的各項(xiàng)權(quán)利，而非作為征稅主體的國(guó)家的權(quán)力，否則便是本末倒置了。
(二)依法治稅、建設(shè)服務(wù)政府已然成為我國(guó)建設(shè)法治政府的重要組成部分
上個(gè)世紀(jì)80年代以來在我國(guó)開始的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變的偉大變革，不僅僅是為了重塑市場(chǎng)在資源優(yōu)化配置中的基礎(chǔ)性地位和作用，更是要高揚(yáng)法治與規(guī)則治理的價(jià)值和意義，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)必然是法治經(jīng)濟(jì)。在黨的十五大明確提出了建設(shè)法治國(guó)家的宏偉目標(biāo)之后，上個(gè)世紀(jì)90年代末，國(guó)務(wù)院通過了《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)依法行政的決定》，開啟了建設(shè)法治政府、有限政府、責(zé)任政府和服務(wù)政府的征程，而對(duì)公民權(quán)利的尊重和弘揚(yáng)則是建設(shè)法治國(guó)家、推進(jìn)依法行政的應(yīng)有之義。權(quán)利乃權(quán)力之本，權(quán)力為權(quán)利而生，為權(quán)利而存，為權(quán)利而息，已經(jīng)成為人們的共識(shí)，昔日的規(guī)制型政府也日益向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。
因此，改變我國(guó)稅收法治領(lǐng)域征稅主體權(quán)力意識(shí)極度膨脹、納稅服務(wù)意識(shí)差的現(xiàn)狀，有效控制征稅主體權(quán)力濫用的欲望和行為的現(xiàn)狀，適應(yīng)建設(shè)法治政府和服務(wù)政府的需要，弘揚(yáng)納稅人的主體意識(shí)和權(quán)利意識(shí)，便是當(dāng)務(wù)之急。
三、納稅人概念完善的邏輯
一方面，在公共財(cái)政框架下，納稅人因國(guó)家或政府提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)而受益，就應(yīng)當(dāng)向后者提供金錢，稅收是這兩者的交換，這就是所謂稅收的“交換關(guān)系說”。問題的關(guān)鍵在于，在這個(gè)交換關(guān)系中，納稅人享有包括稅收決定權(quán)(是否征稅、對(duì)什么征稅、征多少稅)、稅收監(jiān)督權(quán)(征稅過程的監(jiān)督、稅收使用的監(jiān)督)、稅收救濟(jì)權(quán)(行政救濟(jì)權(quán)、司法救濟(jì)權(quán))等廣泛的權(quán)利(納稅人的權(quán)利就其內(nèi)容而言可以分為宏觀上的納稅人的整體權(quán)利和微觀上的納稅人的個(gè)體權(quán)利。納稅人宏觀上的整體權(quán)利，是指通過稅收所體現(xiàn)的國(guó)家與納稅人之間的政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系中納稅人擁有的權(quán)利。納稅人微觀上的個(gè)體權(quán)利，是指具體的納稅人在稅收征納關(guān)系中所享有的權(quán)利，這種權(quán)利與國(guó)家稅務(wù)行政機(jī)關(guān)的稅收征收管理行為直接相聯(lián)系，主要體現(xiàn)為稅收征納程序上的權(quán)利)，同時(shí)負(fù)有依照法律規(guī)定、按照法律程序納稅的義務(wù)(此所謂稅收法定原則)。作為征稅主體的國(guó)家或政府享有依照法律征稅的權(quán)力，同時(shí)負(fù)有保障納稅人的合法權(quán)益不受侵犯的義務(wù)和責(zé)任。因此，納稅人首先是一個(gè)權(quán)利享有者，然后才是一個(gè)義務(wù)履行者，而且僅僅履行他自己的意志。國(guó)家或政府不過是按照納稅人的意志，受納稅人的委托去征稅，并按照納稅人的意圖去使用稅收，這個(gè)機(jī)制也就是前面所說的作為公共財(cái)政基本特征之一的公共選擇機(jī)制。
所以，政府與納稅人之間應(yīng)該是服務(wù)與被服務(wù)的關(guān)系：政府行為應(yīng)以納稅人利益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，政府應(yīng)該是而且也只能是納稅人的公仆。對(duì)于納稅人來說，權(quán)利是第一性的，義務(wù)是第二性的，是先有權(quán)利，后有義務(wù)，而不是相反，這顯然異于傳統(tǒng)理論中國(guó)家或政府對(duì)于稅收強(qiáng)制性、無償性的過分強(qiáng)調(diào)，而后者在相當(dāng)程度上也應(yīng)該為我國(guó)公民長(zhǎng)期納稅意識(shí)的淡薄埋單。
我國(guó)目前僅見的對(duì)納稅人的法律界定——《稅收征收管理法》第四條規(guī)定：法律、行政法規(guī)規(guī)定的負(fù)有納稅義務(wù)的單位和個(gè)人為納稅人。毫無疑問，這里的納稅人不是具有人格意義的人，他只是稅收征收管理的特定對(duì)象，而不是真正的完全意義上的納稅人。之所以這樣說，是因?yàn)樗皇橇x務(wù)的承擔(dān)者而不是權(quán)利義務(wù)的統(tǒng)一體，充其量不過是稅務(wù)管理意義上的一個(gè)稱謂。但作為稅收交換關(guān)系當(dāng)事人的納稅人，應(yīng)該是一個(gè)理性的經(jīng)濟(jì)人，是一個(gè)具有完整公民人格的人。理性經(jīng)濟(jì)人是自私的，以是否有利于自身作為行為的判斷標(biāo)準(zhǔn)。納稅人之所以繳納稅款，是要購(gòu)買依靠納稅人個(gè)體力量無法達(dá)到的公共需求如國(guó)防安全、禮會(huì)治安、環(huán)境保護(hù)、能源交通和社會(huì)保障，等等。如果政府所提供的公共需求不能物超所值，納稅人這一經(jīng)濟(jì)人就可能拒絕為此支付款項(xiàng)。所以，作為理性的經(jīng)濟(jì)人，納稅人希望享有權(quán)利，希望從自己勞動(dòng)所得中讓渡的那部分收入得到相應(yīng)的回報(bào)，這就是納稅人的權(quán)利。只有理性的經(jīng)濟(jì)人才可能成為稅收交換關(guān)系的當(dāng)事人，因?yàn)槭抢硇缘慕?jīng)濟(jì)人，所以納稅人應(yīng)該是權(quán)利義務(wù)的統(tǒng)一體。另外，在現(xiàn)代民主國(guó)家，公民作為當(dāng)家做主的主人翁，應(yīng)該享有完整意義上的公民人格，除了負(fù)有義務(wù)，更重要的是享受權(quán)利。
另一方面，在體制下，相對(duì)于稅收法律領(lǐng)域的“權(quán)力關(guān)系說”，越來越被廣泛被接受的“債務(wù)關(guān)系說”似乎更契合且更有利于稅收法律領(lǐng)域法治目標(biāo)的達(dá)成。1919年德國(guó)《魏瑪憲法》和《德國(guó)租稅通則》確立了債務(wù)關(guān)系說。德國(guó)稅法學(xué)者阿爾拜特·海扎爾則在他的《稅法》一書中對(duì)該學(xué)說進(jìn)行了闡述。他認(rèn)為，“稅收法律關(guān)系是國(guó)家對(duì)納稅人請(qǐng)求履行稅收債務(wù)的關(guān)系，是一種債權(quán)請(qǐng)求權(quán)，國(guó)家和納稅人之間的關(guān)系是法律上債權(quán)人和債務(wù)人之問的對(duì)應(yīng)關(guān)系?！痹谶@種情況下，“政府與公眾(納稅人)之間明顯的不平等的命令與服從的關(guān)系，早就被以平等為特征的服務(wù)與合作的關(guān)系所取代”。
實(shí)際上，西方現(xiàn)代行政關(guān)系更多地表現(xiàn)為政府為納稅人服務(wù)的基本思想，更多地體現(xiàn)了征納雙方在行政法律關(guān)系上的平等地位。如美國(guó)在1994年和1996年兩次公布了《納稅人權(quán)利法案》，法案明確規(guī)定納稅人有權(quán)享有專業(yè)的服務(wù)和禮遇，甚至在受到粗暴對(duì)待時(shí)，納稅人有權(quán)上告，直到獲得滿意答復(fù)為止。法國(guó)為了更好地保護(hù)納稅人的權(quán)利，各省都設(shè)有省級(jí)稅務(wù)委員會(huì)。這是一個(gè)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，其成員一半來自稅務(wù)機(jī)關(guān)，一半來自納稅人，又稱對(duì)等委員會(huì)。值得一提的是，2009年11月6日，我國(guó)國(guó)家稅務(wù)總局在其官方網(wǎng)站上了《稅務(wù)總局關(guān)于納稅人權(quán)利與義務(wù)的公告》，表明我國(guó)在依法保護(hù)納稅人權(quán)利的道路上邁出了標(biāo)志性的一步。
盡管在是否可以用“債務(wù)關(guān)系說”解釋包括稅收實(shí)體行為和稅收程序行為在內(nèi)的所有稅收行為的問題上尚存爭(zhēng)議，但其對(duì)于重新審視稅收行為、革命性地定性稅收法律關(guān)系、還原法治國(guó)度里對(duì)納稅人的應(yīng)有禮遇、保障和尊重納稅人的權(quán)利、制約和控制征稅主體的權(quán)力無疑具有重大的理論和現(xiàn)實(shí)意義。它有利于征稅主體和納稅人雙方地位的科學(xué)定位，有利于保護(hù)納稅人的權(quán)利，有利于征稅主體行為方式由強(qiáng)制型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，最終有利于稅收領(lǐng)域法治的實(shí)現(xiàn)。相對(duì)于“權(quán)力關(guān)系說”，“債務(wù)關(guān)系說”彰顯了納稅人的權(quán)利，與前述公共財(cái)政框架下對(duì)納稅人主體地位的弘揚(yáng)遙相呼應(yīng)。
綜上，無論是作為公共財(cái)政基本特征之一的公共選擇理論對(duì)納稅人主體及其權(quán)利地位的本質(zhì)要求，還是作為體制下法治政府重要特征之一的服務(wù)型政府對(duì)納稅人權(quán)利的尊重，都突出強(qiáng)調(diào)了納稅人的權(quán)利特性，因此，再將納稅人僅僅定義為“法律、行政法規(guī)規(guī)定負(fù)有納稅義務(wù)的單位和個(gè)人”已經(jīng)變得非常不合時(shí)宜，建議將其界定為“法律、行政法規(guī)規(guī)定享有稅收權(quán)利、承擔(dān)納稅義務(wù)的單位和個(gè)人”。表面上看，這似乎只是一個(gè)微不足道的文字上的更改，但它的背后卻折射出觀念上的深刻變化：從國(guó)家本位到個(gè)人本位，從官本位到民本位，從權(quán)力本位到權(quán)利本位，從強(qiáng)制型行政到服務(wù)型行政。而且這種觀念上的變化將產(chǎn)生不可估量的實(shí)踐力量，進(jìn)而成為深化我國(guó)財(cái)政稅收體制改革、構(gòu)建公共財(cái)政框架，實(shí)現(xiàn)依法征稅、依法用稅，建設(shè)法治政府的潛在動(dòng)力之一。
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中圖分類號(hào)：F810.省略
一、高等教育均衡的內(nèi)涵與外延
1.高等教育均衡的內(nèi)涵
對(duì)于高等教育均衡的認(rèn)識(shí)，理論界尚未形成比較權(quán)威的觀點(diǎn)和見解。有學(xué)者認(rèn)為高等教育均衡應(yīng)突出“協(xié)調(diào)、平衡”之意，主要強(qiáng)調(diào)高等教育和區(qū)域系統(tǒng)中各子系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)性，重點(diǎn)關(guān)注教育與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的協(xié)調(diào)和均衡發(fā)展。也有學(xué)者認(rèn)為，教育結(jié)構(gòu)的平衡與協(xié)調(diào)是相對(duì)意義上的概念，絕對(duì)的平衡是不可能也不存在的，因此所謂教育平衡，一是相對(duì)每個(gè)地區(qū)而言，盡可能地實(shí)現(xiàn)教育與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展的協(xié)調(diào)互動(dòng)；二是政府采取宏觀調(diào)控措施，適度縮小城鄉(xiāng)、地區(qū)間教育發(fā)展水平的差距。
本文認(rèn)為,高等教育均衡是高等教育系統(tǒng)動(dòng)態(tài)均衡、相對(duì)均衡、特色化均衡和整體協(xié)調(diào)均衡的統(tǒng)一。動(dòng)態(tài)均衡是指，高等教育要適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)實(shí)力和自身發(fā)展規(guī)律，高等教育發(fā)展的過程是從不均衡到均衡的螺旋交替，從低水平均衡到高水平均衡的逐步提升；相對(duì)均衡是指，均衡發(fā)展不應(yīng)是簡(jiǎn)單的平均分布、均等發(fā)展或削峰填谷，實(shí)質(zhì)應(yīng)是“造峰揚(yáng)谷”，根據(jù)不同高校類型或不同區(qū)域狀況分別規(guī)劃、分類發(fā)展；特色化均衡是指，鼓勵(lì)不同區(qū)域或不同類型的高校，根據(jù)各自實(shí)際情況，創(chuàng)造性地探索自身的特色發(fā)展道路，避免重復(fù)建設(shè)，最終實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、特色發(fā)展；整體協(xié)調(diào)發(fā)展的均衡，則突出了整體性，當(dāng)非均衡現(xiàn)狀超出社會(huì)公眾的可接受范圍，影響到高等教育系統(tǒng)乃至社會(huì)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展時(shí)，政府有必要重點(diǎn)扶持落后地區(qū)，以實(shí)現(xiàn)高等教育的均衡發(fā)展。
2.高等教育均衡的外延
結(jié)合上述高等教育均衡的內(nèi)涵，本文認(rèn)為高等教育均衡的外延主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：
一是高等教育辦學(xué)層次的均衡。重點(diǎn)要處理好本科院校和高職高專院校的關(guān)系。前一階段，我國(guó)本科院校的招生比例不斷增長(zhǎng)，而高職高專類院校的招生比例卻有所萎縮，人才培養(yǎng)的層次結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)“倒金字塔”型，人才供給層次與勞動(dòng)力市場(chǎng)需求層次相脫節(jié)。因此，未來我國(guó)應(yīng)該積極鼓勵(lì)高職高專院校發(fā)展，改善辦學(xué)條件，擴(kuò)大招生規(guī)模，提高此類院校的人才培養(yǎng)質(zhì)量，改善我國(guó)人力資源的層次布局。
二是高等教育區(qū)域發(fā)展的均衡。重點(diǎn)要處理好東、中、西部高等教育發(fā)展的關(guān)系。受到改革開放后我國(guó)非均衡發(fā)展戰(zhàn)略的影響，區(qū)域間高等教育也呈現(xiàn)出明顯的非均衡發(fā)展態(tài)勢(shì)。東部地區(qū)教育經(jīng)費(fèi)投入充足，教育科研水平相對(duì)較高，高等教育與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步形成良性互動(dòng)；而中、西部教育經(jīng)費(fèi)投入不足，教學(xué)科研能力普遍較低，尚未形成高等教育與區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)同發(fā)展的態(tài)勢(shì)。因此，我國(guó)需要適度提高中、西部地區(qū)高等院校的辦學(xué)水平與生均經(jīng)費(fèi)支出標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)區(qū)域間高等教育的均衡發(fā)展。
三是高等教育學(xué)科建設(shè)的均衡。重點(diǎn)要處理好理論學(xué)科與應(yīng)用學(xué)科、熱門學(xué)科與冷門學(xué)科之間的關(guān)系。前一階段，受到成本分擔(dān)制度與財(cái)政撥款模式的影響，我國(guó)經(jīng)管、法律和計(jì)算機(jī)等熱門學(xué)科和應(yīng)用學(xué)科的教學(xué)點(diǎn)迅速增多、規(guī)模迅速擴(kuò)大，而農(nóng)林等冷門學(xué)科和其它一些基礎(chǔ)性學(xué)科則發(fā)展滯后，導(dǎo)致人才供給的科類結(jié)構(gòu)與勞動(dòng)力市場(chǎng)的需求結(jié)構(gòu)相脫節(jié)，造成教育資源的浪費(fèi)。因此，未來我國(guó)應(yīng)該加大對(duì)社會(huì)需要的冷門學(xué)科和基礎(chǔ)學(xué)科的財(cái)政投入力度，保障這類學(xué)科的辦學(xué)規(guī)模和質(zhì)量，促進(jìn)不同學(xué)科專業(yè)的均衡發(fā)展。
二、財(cái)政促進(jìn)高等教育均衡發(fā)展的理論依據(jù)
1.高等教育具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的性質(zhì)
目前理論界對(duì)我國(guó)高等教育的產(chǎn)品屬性基本達(dá)成共識(shí)，認(rèn)為高等教育屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品［1］，具有一定程度的消費(fèi)非獨(dú)占性、一定范圍內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)性、技術(shù)上的局部排他性和正的外部性或外溢效應(yīng)。其中外部性表現(xiàn)在：一方面，高等教育不僅能夠提高受教育者的收入水平，還可以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，提升國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力，改善收入分配的不公平，促進(jìn)社會(huì)文明進(jìn)步；另一方面，從教育提供者角度看，由于勞動(dòng)力要素的流動(dòng)性，地方政府投資高等教育的收益往往會(huì)溢出轄區(qū)邊界。高等教育的準(zhǔn)公共產(chǎn)品特性，決定了高等教育發(fā)展需要公共財(cái)政的支持和補(bǔ)貼。
2.我國(guó)高等教育市場(chǎng)存在的不足
關(guān)于高等教育市場(chǎng)的發(fā)展程度，盧乃桂和操太圣認(rèn)為中國(guó)高等教育市場(chǎng)化的特征是：一方面在教育領(lǐng)域引進(jìn)了市場(chǎng)機(jī)制。辦學(xué)模式呈現(xiàn)多元化，以經(jīng)費(fèi)競(jìng)爭(zhēng)促進(jìn)了辦學(xué)效率和效能的提高，實(shí)行了“用者付費(fèi)”的成本分擔(dān)機(jī)制，高校的辦學(xué)自有所擴(kuò)大。另一方面政府依然主導(dǎo)教育發(fā)展的進(jìn)程。非政府部門的力量還非常薄弱，缺乏完全市場(chǎng)化的制度基礎(chǔ)［2］。
另外，我國(guó)法律規(guī)定高等教育機(jī)構(gòu)為非營(yíng)利性質(zhì)，無法滿足市場(chǎng)主體追逐利益最大化的目標(biāo)，使得高等教育市場(chǎng)先天不足，資本市場(chǎng)在高等教育領(lǐng)域存在失靈。資本市場(chǎng)追求投資收益率，一般認(rèn)為高風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)獲得高收入。但是，高等教育領(lǐng)域投資的風(fēng)險(xiǎn)卻難以測(cè)評(píng)，且高等教育具有較大的外溢性，投資收益難以保證。所以如果沒有政府的擔(dān)保和支持，資本市場(chǎng)的資金較難自動(dòng)流向高等教育領(lǐng)域。
3.公共財(cái)政的界定
雖然，理論界對(duì)公共財(cái)政的理解存在爭(zhēng)論，但是對(duì)公共財(cái)政基本特征的概括存在一定的共性。高培勇用“三性”――公共性、非盈利性、規(guī)范性來概括公共財(cái)政的基本特征［3-4］。賈康則認(rèn)為公共財(cái)政應(yīng)具備滿足公共需要、提供公共產(chǎn)品、形成公權(quán)制衡和防止公權(quán)扭曲四個(gè)層次的基本特征［5］。
兩位學(xué)者對(duì)公共財(cái)政基本特征的表述均從不同側(cè)面提到了公共性、政府職責(zé)定位、對(duì)公權(quán)運(yùn)用的規(guī)范與制衡這三方面。對(duì)照上述公共財(cái)政的基本特征，促進(jìn)高等教育均衡發(fā)展有利于滿足社會(huì)公共需要，有利于細(xì)化政府在高等教育領(lǐng)域的職責(zé)定位，有利于進(jìn)一步規(guī)范高等教育領(lǐng)域的公權(quán)運(yùn)用，保障公共利益的最大化。因此，從完善公共財(cái)政建設(shè)的角度出發(fā)，我們有必要研究公共財(cái)政促進(jìn)高等教育均衡發(fā)展的責(zé)任。
綜上，高等教育具有多目標(biāo)性，高等教育產(chǎn)品會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)產(chǎn)生多重影響，難以明確劃分中央、地方政府對(duì)高等教育的財(cái)政責(zé)任。合理界定中央、地方政府間的高等教育財(cái)政責(zé)任是促進(jìn)高等教育均衡發(fā)展的難點(diǎn)與突破口。
三、高等教育財(cái)政責(zé)任劃分的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)
1.美國(guó)經(jīng)驗(yàn)：分權(quán)但不放權(quán)，高等教育財(cái)政支持方式應(yīng)勢(shì)而變
美國(guó)高等教育管理體制以州政府管理和統(tǒng)籌為基礎(chǔ)，高等教育財(cái)政體制帶有典型的分權(quán)特征與分散性。但聯(lián)邦政府始終沒有因此而中斷對(duì)高等教育的支持，主要通過立法撥款、科研撥款和設(shè)立獎(jiǎng)、貸學(xué)金的方式把聯(lián)邦政策滲透到各州和地方，所資助的項(xiàng)目按照種類不同，由政府各職能部門和一些專業(yè)機(jī)構(gòu)來完成。
20世紀(jì)之前，聯(lián)邦政府以州政府為中介對(duì)高等教育提供資助，對(duì)各州高等教育事業(yè)的資助范圍很廣，且?guī)缀鯖]有什么限制或附加條件。進(jìn)入20世紀(jì)后，資助模式開始發(fā)生變化，聯(lián)邦政府直接對(duì)各資助機(jī)構(gòu)提供撥款，不再以各州政府為中介。尤其是隨著美國(guó)分稅制分級(jí)財(cái)政體制的日趨完善，在對(duì)高等教育事業(yè)的財(cái)政支持上，聯(lián)邦政府與各州政府的緊密合作日益減少，呈現(xiàn)出各盡其職的態(tài)勢(shì)。
聯(lián)邦政府主要通過對(duì)學(xué)生的資助和對(duì)院校的資助兩種方式來落實(shí)中央對(duì)高等教育發(fā)展的政策意圖。其中20世紀(jì)60年代以前,主要以院校資助為主,主要目的在于應(yīng)對(duì)冷戰(zhàn)形勢(shì)，促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。20世紀(jì)60―80年代初,資助重心由院校資助逐漸轉(zhuǎn)向直接對(duì)學(xué)生個(gè)體所提供的資助,其主要目的是促進(jìn)高等教育機(jī)會(huì)均等,保持社會(huì)各階層一定的“向上”流動(dòng)性，保障社會(huì)公平［6］。從20世紀(jì)80年代中期起，聯(lián)邦政府用于學(xué)生資助部分的預(yù)算內(nèi)資金投向助學(xué)金的比例日益提高。相應(yīng)地，貸學(xué)金提供部分則更多地引入了市場(chǎng)成分，聯(lián)邦政府僅從預(yù)算外開支中對(duì)貸款機(jī)構(gòu)提供補(bǔ)貼，當(dāng)然，這是以美國(guó)高度發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和回報(bào)社會(huì)的理念為支撐的?？梢?，應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)變化和高等教育發(fā)展中的突出矛盾轉(zhuǎn)變，美國(guó)聯(lián)邦政府順應(yīng)社會(huì)需要，適時(shí)調(diào)整著高等教育財(cái)政支持方式。
2.英國(guó)經(jīng)驗(yàn)：通過撥款中介機(jī)構(gòu)體現(xiàn)政府對(duì)高等教育的指導(dǎo)
按照英國(guó)學(xué)者Williams對(duì)高等教育資源分配模式的劃分，英國(guó)高等教育財(cái)政模式是典型的學(xué)院模式，其政府教育資源主要通過高等教育撥款委員會(huì)以不同撥款的方式整筆分配給各個(gè)高校，高?？梢愿鶕?jù)需求運(yùn)用資金［7］。
英國(guó)政府通過中介撥款機(jī)構(gòu)對(duì)高等教育發(fā)展承擔(dān)起了部分教育、科研、學(xué)生資助和履行區(qū)域、國(guó)家戰(zhàn)略項(xiàng)目的財(cái)政責(zé)任。撥款方式分為直接撥款和間接撥款兩大類。直接撥款由政府將高等教育公共經(jīng)費(fèi)直接或者通過中介機(jī)構(gòu)撥付給高等院校，包括體現(xiàn)均等化的教育撥款、體現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)性的科研撥款和為實(shí)現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略性目標(biāo)而設(shè)置的特殊撥款。除直接撥款方式外，英國(guó)政府還采用間接撥款方式，以進(jìn)一步維護(hù)教育公平，保障優(yōu)秀學(xué)生接受高等教育。即政府將經(jīng)費(fèi)以對(duì)學(xué)生進(jìn)行資助的形式支付給受教育者，再由受教育者以學(xué)費(fèi)方式付給學(xué)校，此做法可以鼓勵(lì)高校間展開學(xué)生競(jìng)爭(zhēng)，提高課程質(zhì)量，增加入學(xué)機(jī)會(huì)。
總的來說，英國(guó)政府通過設(shè)置撥款中介機(jī)構(gòu)代為向高校撥款，并且根據(jù)資金的用途不同，設(shè)計(jì)了公平性撥款、競(jìng)爭(zhēng)性撥款、一般用途撥款和專項(xiàng)撥款等差別化的撥款方式。從而體現(xiàn)了英國(guó)政府在促進(jìn)教育機(jī)會(huì)公平、強(qiáng)化教育科研質(zhì)量競(jìng)爭(zhēng)和落實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)等方面的財(cái)政責(zé)任。
3.日本經(jīng)驗(yàn)：中央財(cái)政教育資金投向經(jīng)歷了點(diǎn)面點(diǎn)的轉(zhuǎn)變
根據(jù)日本“國(guó)學(xué)為國(guó)家所用、私學(xué)為庶民所用”的傳統(tǒng)教育思想，國(guó)立院校謀求國(guó)家利益，由中央政府集中資金重點(diǎn)支持；私立院校承擔(dān)高等教育普及化的責(zé)任，中央政府僅投入少量資金作為“公平成本”。權(quán)衡公平與效率的關(guān)系，日本發(fā)展高等教育的戰(zhàn)略選擇可以視作“效率優(yōu)先、兼顧公平”。這種高等教育的戰(zhàn)略選擇與財(cái)政分配模式使日本在較短時(shí)期內(nèi)發(fā)展起了普及化且具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的高等教育體系，并被東亞其它“后發(fā)”型國(guó)家所效仿。
雖然日本高等教育的戰(zhàn)略選擇以“效率優(yōu)先”，但是為了在追求國(guó)家利益的同時(shí)兼顧社會(huì)福利與公平，日本中央政府除了通過實(shí)施國(guó)立大學(xué)特別會(huì)計(jì)制度對(duì)國(guó)立高等院校負(fù)責(zé)外，還先后建立起公立學(xué)校補(bǔ)助金制度、私立學(xué)校振興補(bǔ)助制度、育英獎(jiǎng)學(xué)金和科研經(jīng)費(fèi)撥付等方式對(duì)公立高校、私立高校以及重點(diǎn)學(xué)科的研究提供資金支持，并在不同教育發(fā)展階段適時(shí)調(diào)整著不同類別的資金支持力度。
概括來說，日本中央政府對(duì)高等教育的財(cái)政投入呈現(xiàn)出點(diǎn)面點(diǎn)的轉(zhuǎn)變過程［8］。在“精英”高等教育階段，中央財(cái)政資金主要投向?yàn)閿?shù)不多的國(guó)立高等院校；當(dāng)高等教育發(fā)展到“大眾化”階段時(shí)，中央財(cái)政資金的投向則由點(diǎn)向面擴(kuò)散，更多地承擔(dān)了維護(hù)教育公平、教育機(jī)會(huì)均等的成本；而進(jìn)入“普及化”階段后，資金投向進(jìn)一步由面向點(diǎn)集中，日益重視教育、科研質(zhì)量的提升和資金的使用效率。這種中央財(cái)政資金投向點(diǎn)面點(diǎn)的轉(zhuǎn)變過程，在一定程度上反映了高等教育發(fā)展的一般規(guī)律，值得我國(guó)借鑒學(xué)習(xí)。
四、我國(guó)高等教育發(fā)展不均衡的現(xiàn)狀分析
1.辦學(xué)層次的不均衡現(xiàn)狀
自從2002年我國(guó)高等教育進(jìn)入大眾化階段，高等教育逐漸出現(xiàn)了中央和地方高等教育之間的功能分化，中央屬高等院校日益承擔(dān)起“精英”教育的功能，而地方屬高等院校則演化為“大眾化”教育的承擔(dān)者。但資源分布和財(cái)政投入的約束導(dǎo)致地方屬高等院校，尤其是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的地方屬高等院校難以保證教育質(zhì)量、教育特色喪失、高職高專教育逐步萎縮，影響了我國(guó)大眾化高等教育的健康發(fā)展。以下主要從教育經(jīng)費(fèi)收支方面分析我國(guó)高等教育辦學(xué)層次的不均衡現(xiàn)狀。
（1）中央、地方屬高等教育經(jīng)費(fèi)收入差異
從經(jīng)費(fèi)收入總規(guī)模來看，由于擴(kuò)招后地方屬高等院校數(shù)量不斷增加，院校數(shù)量的增長(zhǎng)推高了地方院校的經(jīng)費(fèi)收入規(guī)模。2008年，中央屬高等教育經(jīng)費(fèi)收入占全國(guó)高等教育經(jīng)費(fèi)收入比重由1999年的51.34%降至29.04%，相應(yīng)地方經(jīng)費(fèi)收入占比則由1999年的48.66%升至70.96%。1999―2008年間，中央屬普通高等教育經(jīng)費(fèi)收入年均增長(zhǎng)14.90%，地方經(jīng)費(fèi)收入年均增長(zhǎng)27.62%。
但從校均經(jīng)費(fèi)收入情況來看，地方屬普通高等教育的校均收入不僅規(guī)模始終低于中央，而且增長(zhǎng)速度也慢于中央。1999―2008年間，中央屬普通高等教育校均經(jīng)費(fèi)收入年均增長(zhǎng)25.64%，而地方校均經(jīng)費(fèi)收入年均增長(zhǎng)僅為19.26%。雖然中央、地方校均收入差異在2001年達(dá)到7.63倍的峰值后逐步縮小，但2008年中央與地方校均收入比仍為5.60，高于1999年擴(kuò)招之初3.50的水平。地方高校校均收入規(guī)模的較慢增長(zhǎng)難以支持起學(xué)生規(guī)模迅速擴(kuò)張后社會(huì)對(duì)大眾化高等教育的新需要、新期望。
（2）中央、地方屬高等教育經(jīng)費(fèi)支出差異
從生均角度比較中央、地方屬普通高等教育經(jīng)費(fèi)支出的差異。這里的“生均經(jīng)費(fèi)支出”是《中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒》中的事后統(tǒng)計(jì)概念，而非撥款時(shí)所核定的生均經(jīng)費(fèi)支出。更能直觀地看出中央、地方屬高等院校辦學(xué)狀況的差別。擴(kuò)招政策實(shí)施后，中央屬普通高等教育生均經(jīng)費(fèi)支出水平逐年大幅提升，2008年達(dá)到3.28萬(wàn)元，比1998年增長(zhǎng)了1.57萬(wàn)元；而同年地方屬普通高等教育生均經(jīng)費(fèi)支出水平為14 517元，僅比1998年增長(zhǎng)3 335元。相比中央屬高等院校，地方院校長(zhǎng)期處于低成本運(yùn)營(yíng)狀態(tài)。生均經(jīng)費(fèi)支出水平低，造成地方院校經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)更加偏向于滿足人員經(jīng)費(fèi)，弱化了事業(yè)發(fā)展，從而使其辦學(xué)水平、教育水平遠(yuǎn)遜于中央屬高等院校。
表1展示了中央、地方屬普通高校生均經(jīng)費(fèi)分別投向個(gè)人、公用和基建支出的比例。2001―2006年間，地方屬普通高校的生均經(jīng)費(fèi)支出更多地被用于個(gè)人經(jīng)費(fèi)和基建支出，與中央屬高校相比，經(jīng)費(fèi)支出的結(jié)構(gòu)具有明顯的“保吃飯、保建設(shè)”特征。反映出當(dāng)時(shí)地方高等教育發(fā)展仍處于較為低級(jí)的階段，地方屬普通高校缺乏充足的財(cái)力去尋求高質(zhì)量、特色化的發(fā)展路徑。
2007年起，地方屬高校明顯降低了基建支出比重，增加了生均公用經(jīng)費(fèi)、個(gè)人經(jīng)費(fèi)支出在總生均支出中所占的比例，支出結(jié)構(gòu)有所改善。這說明地方屬高校在普遍走出大規(guī)模基建擴(kuò)張階段后，也開始將更多資金用于改善教學(xué)設(shè)施、提高教學(xué)質(zhì)量。但由于經(jīng)費(fèi)規(guī)模限制，地方高校生均支出結(jié)構(gòu)的改善總是比央屬高校慢一步。2008年中央屬高校大幅提升生均公用經(jīng)費(fèi)支出比例，同時(shí)調(diào)減個(gè)人經(jīng)費(fèi)和基建支出比例，表明中央屬高校的人員和基建支出需求已經(jīng)較好地得到了滿足，未來增量資金能夠更多地用于公用經(jīng)費(fèi)促進(jìn)教育事業(yè)的發(fā)展。
表1中央、地方屬普通高等教育生均經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)（1998―2007年）單位：%
地方屬高等院校在全國(guó)高等院校中占了絕大多數(shù)比例，多元化高等教育體系的建立主要依靠地方屬高等院校辦學(xué)模式的豐富和辦學(xué)特色的增強(qiáng)。但從地方屬高等教育經(jīng)費(fèi)支出的結(jié)構(gòu)看，充實(shí)人員經(jīng)費(fèi)支出仍是當(dāng)前地方院校的首要任務(wù)，如何吸引、留住優(yōu)秀師資仍是地方院校的關(guān)切點(diǎn)。因此，未來應(yīng)該繼續(xù)充實(shí)地方屬高等院校的經(jīng)費(fèi)收入，以足夠的教育經(jīng)費(fèi)保障地方屬高等院校提升教育質(zhì)量、發(fā)展教育特色。
（3）普通本科院校與高職高專院校的經(jīng)費(fèi)收支差異
2008年普通本科院校與高職高專院校校均經(jīng)費(fèi)收入情況該數(shù)據(jù)根據(jù)《2010中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒》的各級(jí)各類高等教育機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)收入情況和《2009中國(guó)教育統(tǒng)計(jì)年鑒》中的各級(jí)各類高等教育機(jī)構(gòu)數(shù)計(jì)算得到。顯示，普通本科院校校均收入遠(yuǎn)高于高職高專院校。2008年普通本科院校的校均收入為3.16億元，是高等專科院校（0.73億元）的4.31倍，是高等職業(yè)學(xué)校（0.67億元）的4.71倍。其中，校均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)占本科、?？?、職高院?？傂＞?jīng)費(fèi)的比重分別為48.2%、48.7%和36.0%，國(guó)家財(cái)政對(duì)高等職業(yè)學(xué)校的支持力度較弱。
從生均教育經(jīng)費(fèi)支出觀察各級(jí)各類高等教育機(jī)構(gòu)的發(fā)展差異，如表2所示，高職高專院校經(jīng)費(fèi)支出在生均水平上也明顯低于普通本科院校。高職高專院校是培養(yǎng)高技術(shù)工人的重要教育機(jī)構(gòu)，該類院校辦學(xué)能力差、教育規(guī)模小和教育質(zhì)量低，導(dǎo)致我國(guó)人才市場(chǎng)大量缺乏高技術(shù)工人，一定程度上阻礙了我國(guó)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變的戰(zhàn)略目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)。因此，從國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略和現(xiàn)實(shí)人才需求來看，現(xiàn)階段我國(guó)有必要增加對(duì)高職高專院校的財(cái)政支持，擴(kuò)大高職高專院校規(guī)模，提高教育質(zhì)量。
表22008年全國(guó)高等學(xué)校生均教育經(jīng)費(fèi)支出單位：元
2.區(qū)域發(fā)展的不均衡現(xiàn)狀
區(qū)域間高等教育發(fā)展的不均衡一方面會(huì)影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，另一方面會(huì)影響社會(huì)公平，削弱社會(huì)系統(tǒng)的自組織能力，造成資源浪費(fèi)。本部分主要以變異系數(shù)指標(biāo)分析區(qū)域間高等教育的經(jīng)費(fèi)收支和財(cái)政投入的狀況，探討區(qū)域間高等教育在結(jié)構(gòu)和質(zhì)量上的發(fā)展差異。
（1）區(qū)域間高等教育經(jīng)費(fèi)收入差異
第一，經(jīng)費(fèi)收入總體差異。由圖1可見，全國(guó)各地區(qū)教育經(jīng)費(fèi)收入的平均值呈現(xiàn)逐年增長(zhǎng)，2008年比1998年增長(zhǎng)了7.72倍。1999―2008年間，年均增長(zhǎng)率為21.98%。以變異系數(shù)反映各地區(qū)教育經(jīng)費(fèi)收入的差異程度，擴(kuò)招政策實(shí)施的頭兩年，教育經(jīng)費(fèi)收入的變異系數(shù)有所上升，說明在擴(kuò)招政策實(shí)施之初我國(guó)地區(qū)間高等教育經(jīng)費(fèi)的總體差異有所擴(kuò)大。2000年以后，教育經(jīng)費(fèi)收入的變異系數(shù)有所下降，并且自2002年起該變異系數(shù)一直低于1998年的水平，說明2000―2008年間，我國(guó)地區(qū)間高等教育經(jīng)費(fèi)的總體差異有所縮小，且當(dāng)前地區(qū)間經(jīng)費(fèi)差異已小于擴(kuò)招前的水平。
具體觀察經(jīng)費(fèi)收入主要項(xiàng)目情況，預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)撥款變異系數(shù)一直高于事業(yè)收入的變異系數(shù)，說明地方政府財(cái)力差異是導(dǎo)致地區(qū)間高等教育發(fā)展不平衡的主要原因。如果加大中央政府對(duì)西部地區(qū)高等教育的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，則能夠有效緩解我國(guó)地區(qū)間高等教育發(fā)展的不平衡。
第二，經(jīng)費(fèi)收入結(jié)構(gòu)差異。如圖2所示，橫坐標(biāo)按照各地區(qū)普通高等教育經(jīng)費(fèi)總收入排名從左至右排列，展示出不同高等教育經(jīng)費(fèi)收入水平的地區(qū)，在收入結(jié)構(gòu)上的共性與差別。結(jié)合各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，基本可以看出如下規(guī)律：第一，最發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政支持能力較強(qiáng)，經(jīng)費(fèi)籌措多元化程度相對(duì)較高。第二，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平處于中上游的地區(qū)，以事業(yè)收入為經(jīng)費(fèi)收入的最主要來源，學(xué)生家庭分擔(dān)了相對(duì)較多的教育成本。第三，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平處于中下游的地區(qū)，經(jīng)費(fèi)收入呈現(xiàn)“二元”模式，受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平限制，其它渠道的多元化收入規(guī)模甚小。第四，經(jīng)濟(jì)最落后的地區(qū)，由于難以提高學(xué)費(fèi)分擔(dān)的比重，主要依靠財(cái)政性經(jīng)費(fèi)舉辦當(dāng)?shù)馗叩冉逃聵I(yè)。
（2）區(qū)域間高等教育經(jīng)費(fèi)支出差異
由于生均經(jīng)費(fèi)支出比總量經(jīng)費(fèi)支出更能反映出一地高等教育經(jīng)費(fèi)的支出水平與經(jīng)費(fèi)充裕程度，該部分各地區(qū)經(jīng)費(fèi)支出比較僅以生均支出為考察指標(biāo)。
第一，生均經(jīng)費(fèi)支出總體差異。
各地區(qū)生均經(jīng)費(fèi)支出的差異程度由變異系數(shù)反應(yīng)。如圖3所示，擴(kuò)招政策實(shí)施前，地區(qū)間無論預(yù)算內(nèi)、外經(jīng)費(fèi)的生均支出都較為均衡。擴(kuò)招后，各地區(qū)生均經(jīng)費(fèi)支出的變異系數(shù)呈現(xiàn)出三類明顯特征：第一，相對(duì)于各地區(qū)高等教育總經(jīng)費(fèi)規(guī)模的擴(kuò)張速度，地區(qū)間預(yù)算內(nèi)經(jīng)費(fèi)支出的增長(zhǎng)速度快慢不均。第二，擴(kuò)招后各地區(qū)間生均經(jīng)費(fèi)支出的差異性首先體現(xiàn)在基建支出和公用支出上。第三，自2006年高等教育擴(kuò)招速度放緩后，地區(qū)間生均經(jīng)費(fèi)支出的差異程度開始縮小，這主要?dú)w功于2006年后地區(qū)間生均預(yù)算內(nèi)基建支出的差異明顯遞減。
第二，生均經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)差異。
如圖4所示，橫坐標(biāo)依照1998―2008年各地區(qū)生均經(jīng)費(fèi)支出的平均水平高低，從左至右排列。全國(guó)31個(gè)地區(qū)中，僅有北京、上海、、廣東、浙江、天津和江蘇七地，生均經(jīng)費(fèi)支出超過或一度超過20 000元；多數(shù)地區(qū)的生均經(jīng)費(fèi)支出水平集中在10 000―20 000元之間?？梢?，我國(guó)地區(qū)間高等教育生均資源分布不均衡，僅有少數(shù)地區(qū)生均支出長(zhǎng)期處于較高水平，而其它多數(shù)地區(qū)的生均支出普遍較低。
綜上，雖然從總體看近年我國(guó)各地區(qū)高等教育經(jīng)費(fèi)收支的差異有所縮小，但地區(qū)間高等教育資源分布不均衡的現(xiàn)狀依然十分明顯，中西部地區(qū)部分省份的生均經(jīng)費(fèi)支出水平低，影響了當(dāng)?shù)馗叩冉逃慕】蛋l(fā)展。因此，有必要通過加大對(duì)中西部地區(qū)的高等教育財(cái)政投入力度，彌補(bǔ)地區(qū)間高等教育發(fā)展不均衡的現(xiàn)狀。
由此可見，我國(guó)在學(xué)科發(fā)展領(lǐng)域存在明顯的市場(chǎng)失靈現(xiàn)象。首先，勞動(dòng)力市場(chǎng)需求與國(guó)家戰(zhàn)略發(fā)展需求不相吻合，僅憑勞動(dòng)力市場(chǎng)的調(diào)控?zé)o法促使基礎(chǔ)理論學(xué)科發(fā)展?jié)M足國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略需求。其次，勞動(dòng)力市場(chǎng)需求與高校各學(xué)科的成本―收益核算不相吻合，由于過去的財(cái)政撥款制度沒有制定分學(xué)科的細(xì)化撥款標(biāo)準(zhǔn)，使得高校熱衷于擴(kuò)大人文類的低成本學(xué)科，而抑制了農(nóng)林類專業(yè)的規(guī)模擴(kuò)張速度。綜上，由于學(xué)科發(fā)展領(lǐng)域的市場(chǎng)失靈和政府缺位，使我國(guó)學(xué)科發(fā)展明顯不均衡，有必要向地方推廣按照學(xué)科分類建立的教育經(jīng)費(fèi)撥款制度。
五、促進(jìn)我國(guó)高等教育均衡發(fā)展的財(cái)政對(duì)策
1.以一般性轉(zhuǎn)移支付制度改革促進(jìn)辦學(xué)層次與區(qū)域發(fā)展的均衡
以高等教育產(chǎn)品的受益范圍來界定各級(jí)政府職責(zé)，地方屬高等院校以及高職高專院校應(yīng)主要由地方政府管理并提供財(cái)政支持。而我國(guó)，由于區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)，地方政府間財(cái)力差異較大，落后地區(qū)僅能維持較低的公共服務(wù)水平。因此，需要通過完善一般性轉(zhuǎn)移支付制度，均衡地方財(cái)力，補(bǔ)足落后地區(qū)財(cái)政收入規(guī)模，相應(yīng)增加當(dāng)?shù)卣畬?duì)地方屬高校及高職高專院校資金投入的規(guī)模，從而實(shí)現(xiàn)高等教育在區(qū)域間、辦學(xué)層次間的均衡發(fā)展。
我國(guó)未來需要進(jìn)一步調(diào)整轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)，將財(cái)政性轉(zhuǎn)移支付整合為一項(xiàng)統(tǒng)一的一般性轉(zhuǎn)移支付［9］，提高一般性轉(zhuǎn)移支付占全部轉(zhuǎn)移支付的比重。并且，在因素法中引入中西部地區(qū)高等教育預(yù)算內(nèi)生均教育經(jīng)費(fèi)撥款標(biāo)準(zhǔn)與各省份履行上述撥款標(biāo)準(zhǔn)的財(cái)力缺口指標(biāo)，有效補(bǔ)充中西部省份的財(cái)力不足。同時(shí)，通過完善教育法規(guī)，要求省級(jí)政府確保本地區(qū)高等教育生均預(yù)算內(nèi)撥款標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到事前核定的水平，對(duì)于未能達(dá)標(biāo)的省份給予減少未來年度一般性轉(zhuǎn)移支付金額等方式的懲罰。
2.以高等教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度改革促進(jìn)學(xué)科發(fā)展的均衡
一是清理整合已有項(xiàng)目。對(duì)不符合當(dāng)前形勢(shì)、不宜通過專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付方式支持的項(xiàng)目，限期予以取消；對(duì)方向和用途類似、可以歸并的項(xiàng)目，予以整合；對(duì)需要較長(zhǎng)時(shí)期安排補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)，且數(shù)額相對(duì)固定的項(xiàng)目，劃轉(zhuǎn)列入一般性轉(zhuǎn)移支付；對(duì)適應(yīng)新形勢(shì)需要的項(xiàng)目予以保留。
二是適當(dāng)開設(shè)新的項(xiàng)目。開設(shè)有利于優(yōu)化高等教育學(xué)科結(jié)構(gòu)，鼓勵(lì)高等教育多元化、特色化發(fā)展的項(xiàng)目，從而促進(jìn)高等教育的結(jié)構(gòu)調(diào)整和質(zhì)量提升，促進(jìn)高等教育均衡發(fā)展。
三是公開專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的標(biāo)準(zhǔn)和支付對(duì)象以及支付額度，從而增強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，防止行敗，同時(shí)也對(duì)高等教育機(jī)構(gòu)形成明確的激勵(lì)機(jī)制。
四是加強(qiáng)對(duì)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)使用過程中的監(jiān)督檢查，建立相應(yīng)獎(jiǎng)懲制度，以提高資金使用效率。
3.引導(dǎo)社會(huì)資金促進(jìn)高等教育均衡發(fā)展
首先，以稅收優(yōu)惠措施鼓勵(lì)對(duì)高等教育的捐贈(zèng)和投資。加大企業(yè)和個(gè)人對(duì)高等教育捐款的稅前扣除力度，放寬稅前扣除的捐款范圍；加大個(gè)人所得稅中教育支出抵稅的力度，拓寬教育支出抵稅的范圍；加大企業(yè)所得稅中職工教育經(jīng)費(fèi)稅前準(zhǔn)予扣除的比例；規(guī)范民辦高等教育的稅收優(yōu)惠力度。
其次，發(fā)行教育彩票，同時(shí)建立高等教育基金制，以教育彩票收入充實(shí)高等教育基金。將教育彩票和高等教育基金制二者聯(lián)動(dòng)起來，一方面可以保證教育彩票收入得到合理、規(guī)范的使用，另一方面使高等教育基金有穩(wěn)定的資金來源和較為充實(shí)的資金支持。規(guī)范高等教育基金的申請(qǐng)渠道，適時(shí)成立專門的高等教育基金委員會(huì)，負(fù)責(zé)高等教育經(jīng)費(fèi)的分配，建立嚴(yán)格的基金運(yùn)作程序。
最后，創(chuàng)新面向高等教育建設(shè)的政策性投融資。成立教育發(fā)展銀行，發(fā)行教育債券，管理教育資金，對(duì)高等教育機(jī)構(gòu)提供貸款，承接學(xué)生助學(xué)貸款項(xiàng)目；設(shè)立高?？萍籍a(chǎn)業(yè)投資基金和教育信托公司，促進(jìn)高?？萍籍a(chǎn)業(yè)集團(tuán)發(fā)展，扶植高?？萍籍a(chǎn)業(yè)公司上市，探索高等教育BOT項(xiàng)目融資模式。
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筆者認(rèn)為?，F(xiàn)階段中國(guó)的公共財(cái)政應(yīng)該從傳統(tǒng)的“綜合平衡”，即每年或者若干年的總支出與總收入平衡的理念，轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y產(chǎn)負(fù)債表管理的新思維；從以擴(kuò)大財(cái)政收入維系財(cái)政收支平衡為目標(biāo)，轉(zhuǎn)到以全面支持國(guó)民經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期建康、快速發(fā)展為核心。
基于這樣的理念，現(xiàn)階段的中央公共財(cái)政應(yīng)該也必須轉(zhuǎn)向大量負(fù)債，這不僅是應(yīng)對(duì)金融風(fēng)暴沖擊的必要措施，也是幫助中國(guó)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、奠定中國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展基石的舉措。
根據(jù)這一分析，筆者建議，4萬(wàn)億財(cái)政刺激方案主要由中央財(cái)政埋單，其中2萬(wàn)億元以上通過中央增發(fā)國(guó)債來支持，如此可以大大提高財(cái)政刺激計(jì)劃的執(zhí)行效率，也可以避免地方政府雖財(cái)政緊張又急于貫徹中央精神所帶來的不顧經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事的后果。
中國(guó)經(jīng)濟(jì)的基本問題：消費(fèi)過低，出口，投資過高
中國(guó)經(jīng)濟(jì)所面臨的基本問題遠(yuǎn)比當(dāng)前所面臨的金融風(fēng)暴的沖擊更為深刻、更為根本，那就是中國(guó)經(jīng)濟(jì)的消費(fèi)比重過低而對(duì)外依存度和投資依存度過高，其原因可以歸結(jié)為兩條。
第一是體制問題，對(duì)此中國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)界以及政策制定者之間都沒有太大的分歧。要解決這一問題，就需要繼續(xù)深化改革，落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)作為資源配置的基礎(chǔ)性體制，包括提高資源價(jià)格和資源費(fèi)稅，促進(jìn)節(jié)能減排，減少投資。在這個(gè)問題上，共識(shí)是有的，問題在于如何落實(shí)。
第二是經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段性的基本規(guī)律。對(duì)此，中國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)界、政策界在認(rèn)識(shí)上似乎還不夠統(tǒng)一和深刻，甚至還沒有完全意識(shí)到。中國(guó)經(jīng)濟(jì)目前正處于發(fā)展的早期到中期，也就是購(gòu)買力平價(jià)人均GDP為2000－6000美元之間的階段。在中國(guó)這樣的一個(gè)社會(huì)里，這一階段必然會(huì)出現(xiàn)一個(gè)儲(chǔ)蓄率高、消費(fèi)率低、投資力度高從而很自然地依賴于外部市場(chǎng)的格局，這是所有東亞國(guó)家都經(jīng)歷過的發(fā)展階段。這個(gè)發(fā)展格局并不能完全歸咎于“粗放型”經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，也跟中國(guó)的人口結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)和文化習(xí)俗等密切相關(guān)。從人口結(jié)構(gòu)來看，中國(guó)人口結(jié)構(gòu)非常年輕，大量的人口正在為自己的養(yǎng)老、醫(yī)療等進(jìn)行儲(chǔ)蓄。就算國(guó)家以最大的力度推進(jìn)社會(huì)保障、醫(yī)療保險(xiǎn)，恐怕也不能完全解除老百姓和年輕人為自己的未來消費(fèi)以及子女的教育等進(jìn)行儲(chǔ)蓄的動(dòng)機(jī)，這是社會(huì)發(fā)展的基本格局，各種政策和體制難以打破這種格局。
從文化角度上講，中國(guó)百姓注重教育、勤儉樸素，由此導(dǎo)致的高儲(chǔ)蓄率是儒家文化的基本特征，也是中華文化的美德。這是在儒家文化圈中的其他東亞經(jīng)濟(jì)體如日本、韓國(guó)、新加坡、中國(guó)臺(tái)灣和香港等都面臨的問題，不是某一個(gè)體制或政策所能完全逆轉(zhuǎn)的。
從發(fā)展格局上看，由于中國(guó)的工業(yè)化速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了城市化速度，大量農(nóng)民進(jìn)城的速度趕不上資本轉(zhuǎn)移的速度，因此，盡管農(nóng)民工的工資最近上升得很快，但在GDP中的比重還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于穩(wěn)態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中應(yīng)有的比重(詳見本專欄2007年9月文章《重視GDP中勞動(dòng)收入比重的下降》)。
城市化速度低于工業(yè)化發(fā)展的現(xiàn)象也是一個(gè)長(zhǎng)期的發(fā)展階段的問題，在短期內(nèi)難以在政策上和體制上加以扭轉(zhuǎn)，盡管這方面的政策和制度改革也應(yīng)該大力推進(jìn)。如果中國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)轉(zhuǎn)型的格局不能完全由體制問題或者說“粗放型”發(fā)展的格局來解釋，那應(yīng)該如何應(yīng)對(duì)呢?
轉(zhuǎn)型期公共財(cái)政必須發(fā)揮對(duì)沖和平衡作用
通過以上的分析，我們自然可以得到這樣的結(jié)論：在中國(guó)當(dāng)前乃至未來若干年的發(fā)展過程中。盡管相關(guān)的體制改革和配套政策會(huì)大量推出，但低儲(chǔ)蓄、高投資的基本格局將會(huì)持續(xù)。既然如此，公共財(cái)政就應(yīng)該起到相應(yīng)的對(duì)沖和平衡作用。
公共財(cái)政就是政府收入與支出的基本政策取向。在轉(zhuǎn)型時(shí)期，公共財(cái)政必須起到扶持經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的特殊作用。百姓的消費(fèi)率低，那么政府就應(yīng)該領(lǐng)頭來推進(jìn)公共性消費(fèi)；百姓的支出低，政府就應(yīng)該采取擴(kuò)大支出的政策，從而引導(dǎo)社會(huì)的支出。這樣才能引導(dǎo)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)不至于過度依賴外部經(jīng)濟(jì)，因?yàn)橐蕾囃獠拷?jīng)濟(jì)的格局是難以為繼的，它必然會(huì)在更廣的范圍和更長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)影響中國(guó)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。帶來影響深遠(yuǎn)的國(guó)際摩擦和國(guó)際矛盾。
目前，中國(guó)的最終消費(fèi)占GDP的比重不到一半，僅為48.5％。在這種情況下，政府應(yīng)該出面，比如說，每年拿出占GDP的3－4％的赤字來降低對(duì)外依存度。如果國(guó)內(nèi)的居民消費(fèi)率通過各項(xiàng)改革措施能在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上提高3－5個(gè)百分點(diǎn)，而政府通過財(cái)政赤字和政府消費(fèi)的方法又進(jìn)一步提升消費(fèi)率3－5個(gè)百分點(diǎn)，那么，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的對(duì)外依賴問題也將基本解決，而且，屆時(shí)中國(guó)的國(guó)內(nèi)消費(fèi)率會(huì)上升到60％左右。
這樣的經(jīng)濟(jì)格局如果能維系若干年，對(duì)外將會(huì)減少國(guó)際摩擦，提升中國(guó)的國(guó)際地位，在國(guó)際上為中國(guó)爭(zhēng)取主動(dòng)；對(duì)內(nèi)來看，如果這些政府消費(fèi)方向合適，是以解決民生問題、緩解社會(huì)矛盾為主，也會(huì)反過來促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定，從而有利于進(jìn)一步改革措施的推出；如果這些社會(huì)開支中有一部分面對(duì)節(jié)能環(huán)保，也會(huì)促進(jìn)百姓的環(huán)境消費(fèi)，如清潔的水和干凈的空氣，從而為一個(gè)能源高效、環(huán)境友好的中國(guó)經(jīng)濟(jì)奠定基礎(chǔ)。
現(xiàn)階段財(cái)政赤字不僅必要而且合理
按照以上的分析，中央財(cái)政必然會(huì)出現(xiàn)赤字，但這種赤字不僅是必要的，而且是合理的。
第一，中國(guó)政府有條件維持一定程度的財(cái)政赤字。因?yàn)橹袊?guó)百姓的儲(chǔ)蓄意愿和儲(chǔ)蓄率都極高，中國(guó)的居民銀行存款與GDP之比約為100％，廣義貨幣M，占GDP的比重更是高達(dá)170％，所以，中央政府以發(fā)行債券的方式來支撐其財(cái)政支出沒有任何問題。
第二。長(zhǎng)期看，在考慮政府財(cái)政問題時(shí)。應(yīng)該計(jì)算中央政府的資產(chǎn)負(fù)債表而不僅是現(xiàn)金流量表。在資產(chǎn)負(fù)債表的資產(chǎn)一欄中，中國(guó)政府有中石油、中石化、中移動(dòng)以及國(guó)有商業(yè)銀行等大規(guī)模的優(yōu)質(zhì)國(guó)有資產(chǎn)?？傎Y產(chǎn)規(guī)模為GDP的120－150％；而在負(fù)債一欄中，中央政府除了已經(jīng)發(fā)行的國(guó)債以及對(duì)退休人員的養(yǎng)老承諾以外。相對(duì)比較有限。在這
種情況下，中央政府多承擔(dān)一些債務(wù)，極為安全而且合理。
第三，當(dāng)前的情況是地方政府普遍面臨地方財(cái)政的可持續(xù)性問題。依賴土地轉(zhuǎn)讓的財(cái)政收入模式明顯不可長(zhǎng)久，在此情形下。地方財(cái)政必須改革，最好是試點(diǎn)改革，包括物業(yè)稅、開辟地方債等等。這需要時(shí)間。在地方財(cái)政改革不能大規(guī)模推進(jìn)的前提下，中央財(cái)政多發(fā)債，用于補(bǔ)貼地方財(cái)政，是大格局的要求。以4萬(wàn)億財(cái)政刺激計(jì)劃為例，如果中央不出大頭，讓地方自己想辦法，其隱患可能是長(zhǎng)遠(yuǎn)的。
第四，大規(guī)模的財(cái)政赤字和發(fā)行國(guó)債也是對(duì)未來改革的一種承諾。大規(guī)模地發(fā)行國(guó)債，就要求政府在今后中國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變得更為合理的某些時(shí)期，適當(dāng)?shù)販p持國(guó)有資產(chǎn)，這對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的未來發(fā)展無疑是必要的，這實(shí)際上也是對(duì)未來持續(xù)改革的一種宣誓。
第五，較大規(guī)模的國(guó)家債務(wù)是建立一個(gè)成熟資本市場(chǎng)的必然要求，也是人民幣國(guó)際化的必然要求。一個(gè)國(guó)際貨幣要有大量的、以國(guó)家信用為基礎(chǔ)的國(guó)家債務(wù)，才能吸引大量的國(guó)際投資者，而一個(gè)健康成熟的資本市場(chǎng)也必須有大量的、以國(guó)家信用為擔(dān)保的國(guó)家債務(wù)。美國(guó)次貸危機(jī)乃至金融危機(jī)的一個(gè)重要原因就是美國(guó)國(guó)債的規(guī)模在克林頓政府后期不斷下降。從而引起投資界的恐慌，并引發(fā)了人為創(chuàng)造高質(zhì)量債券的運(yùn)動(dòng)包括金融創(chuàng)新，最終引發(fā)了后續(xù)的一系列問題。
所以，中國(guó)政府發(fā)行相當(dāng)數(shù)量的債券。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來說有非常多好處。
財(cái)政支出的方向與原則
根據(jù)以上的陳述，財(cái)政開支必須堅(jiān)持三個(gè)原則。
一財(cái)政開支應(yīng)該是民生型、福利型而不是生產(chǎn)型的，財(cái)政開支不應(yīng)與民爭(zhēng)利，不應(yīng)帶來擠出效應(yīng)，而應(yīng)該有帶動(dòng)其他社會(huì)開支的效應(yīng)。
――財(cái)政開支的方向應(yīng)該是消贊型而不是生產(chǎn)型的，消費(fèi)型的投資是提升國(guó)民消費(fèi)的重要舉措，而不是增加過剩生產(chǎn)能力。
預(yù)算管理體制是處理政府間財(cái)政關(guān)系的基本制度，預(yù)算管理體制是政府財(cái)政管理體制中非常重要的部分，在公共財(cái)政框架下，預(yù)算管理改革直接關(guān)系到社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)生活，其自身的任何變化都會(huì)對(duì)社會(huì)產(chǎn)生較大影響。因此，對(duì)公共財(cái)政下預(yù)算管理改革的問題進(jìn)行分析探討，具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。
一、公共財(cái)政下預(yù)算管理體制的主要特征
（一）財(cái)政分權(quán)與政治架構(gòu)的統(tǒng)一
由于我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行的是單一的中央集權(quán)體制，在這種體制下，中央政府具有極高的權(quán)力，具有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，隨著改革開放的推行，民主化進(jìn)程不斷加快，但在財(cái)政分權(quán)與政治架構(gòu)的統(tǒng)一方面，與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，還存在較大差距，西方國(guó)家的地方政府，彼此間基本都不存在行政隸屬關(guān)系，財(cái)政分權(quán)的程度較高，極大地推動(dòng)了國(guó)家的發(fā)展進(jìn)步。因此，我國(guó)的預(yù)算管理體制應(yīng)綜合考慮我國(guó)的具體國(guó)情，使財(cái)政分權(quán)能夠與我國(guó)的政治架構(gòu)相統(tǒng)一。
（二）財(cái)力和事權(quán)的統(tǒng)一
在公共財(cái)政框架下，政府的預(yù)算管理體制應(yīng)做到財(cái)力與事權(quán)的相統(tǒng)一，主要體現(xiàn)在：（1）對(duì)政府的財(cái)政收入、支出等進(jìn)行合理支配，其使用權(quán)限應(yīng)與各級(jí)政府所需履行的職能相統(tǒng)一。（2）財(cái)政支出責(zé)任由事權(quán)決定，并對(duì)財(cái)政收入權(quán)限進(jìn)行確定。（3）財(cái)力與事權(quán)之間的關(guān)系并不是絕對(duì)的，而是相對(duì)的，要想實(shí)現(xiàn)兩者的一致幾乎不可能，因此，對(duì)于在財(cái)力上存在缺口的政府，上級(jí)部門有義務(wù)給予適當(dāng)?shù)霓D(zhuǎn)移支付補(bǔ)助，以保障其事權(quán)的執(zhí)行，通過這種轉(zhuǎn)移支付的形式來實(shí)現(xiàn)財(cái)力和事權(quán)的統(tǒng)一。
（三）法制性與穩(wěn)定性的統(tǒng)一
預(yù)算管理體制的實(shí)施離不開法律的支持，預(yù)算體制必須采用立法的形式對(duì)政府的責(zé)任、權(quán)限等進(jìn)行明確規(guī)定，以規(guī)范地方各級(jí)政府之間以及中央的財(cái)政的財(cái)政關(guān)系，因此具有較強(qiáng)的法制性。由于預(yù)算管理體制會(huì)直接關(guān)系到國(guó)家或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因而該體制必須具有穩(wěn)定性，避免頻繁變動(dòng)，影響預(yù)算管理體制的穩(wěn)定性，實(shí)現(xiàn)法制性與穩(wěn)定性的完美統(tǒng)一。
二、公共財(cái)政下預(yù)算管理改革存在的問題
就目前我國(guó)公共財(cái)政下預(yù)算管理改革的現(xiàn)狀來看，由于受種種因素影響，還存在諸多不足，極大地阻礙了預(yù)算管理改革的穩(wěn)步推進(jìn)，其問題主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
（一）先易后難的改革模式，后續(xù)改革難度較大
我國(guó)目前的預(yù)算管理改革主要是從國(guó)庫(kù)集中支付、部門預(yù)算等領(lǐng)域進(jìn)行的，政府收支分類改革則相對(duì)較慢，政府收支分類改革是政府預(yù)算管理改革的基礎(chǔ)，我國(guó)目前所使用的會(huì)計(jì)體系主要是完全的收付實(shí)現(xiàn)制，所以在短時(shí)期內(nèi)要想轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)責(zé)發(fā)生制，還不具備這種現(xiàn)實(shí)條件，改革具有較大難度。
（二）政府資金配給權(quán)限擴(kuò)大，影響預(yù)算管理統(tǒng)一性
雖然預(yù)算管理改革的推行，極大地增加了政府預(yù)算的透明度，減少了尋租行為的發(fā)生，但是由于我國(guó)的相關(guān)制度還不是非常完善，難以通過有效的監(jiān)督機(jī)制對(duì)資金分配部門的資金配給情況進(jìn)行監(jiān)督和控制，我國(guó)預(yù)算管理改革在立法方面對(duì)預(yù)算過程控制的約束較少，從而導(dǎo)致政府部門資金配給的自由權(quán)限不斷沒有得到約束，反而在不斷擴(kuò)大。
（三）預(yù)算管理改革立法滯后，缺乏法律保障
就目前的形式來看，我國(guó)預(yù)算管理改革的相關(guān)立法還較為遲緩，在1994年我國(guó)通過《預(yù)算法》時(shí)，由于當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)體制還帶有比較濃厚計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，與現(xiàn)代市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)差距較大，因而導(dǎo)致我國(guó)的預(yù)算管理改革一直無法徹底突破該法律的框架，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)遺留問題明顯。即使是在2002年我國(guó)頒布的《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》，依然存在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的遺留問題，內(nèi)容也不夠規(guī)范和嚴(yán)謹(jǐn)，立法滯后于預(yù)算管理改革，導(dǎo)致很多改革措施缺乏有效的法律依據(jù)和法律保障，無法有效落實(shí)。
三、公共財(cái)政下預(yù)算管理改革的應(yīng)對(duì)措施
我國(guó)目前預(yù)算管理改革中存在的問題，可采取以下應(yīng)對(duì)措施來推進(jìn)預(yù)算管理改革，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
（一）明確事權(quán)劃分
清晰的政府間職權(quán)是保障財(cái)政管理體制正常運(yùn)轉(zhuǎn)的重要基礎(chǔ)，由于我國(guó)目前政府間職權(quán)不明確的情況比較突出，因此，應(yīng)進(jìn)一步明確事權(quán)劃分，加快改革步伐，明確各級(jí)政府部門的職責(zé)。明確的事權(quán)劃分，不僅可以有效避免多頭管理和相互推卸責(zé)任的情況發(fā)生，從而提高工作效率，還可以合理確定轉(zhuǎn)移支付的方式，使各級(jí)政府的財(cái)力與事權(quán)能夠相匹配。
（二）充足的財(cái)力保障
政府職能的有效實(shí)施離不開資金支持，充足的財(cái)力能夠有效保障政府職能的發(fā)揮，在成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，對(duì)于入不敷出的地方政府，在初次分配的基礎(chǔ)上，應(yīng)通過轉(zhuǎn)移支付方式來彌補(bǔ)這種財(cái)力缺口，以保障政府能夠有效履行職責(zé)。因此，我國(guó)在進(jìn)行預(yù)算管理改革時(shí)，應(yīng)立足于我國(guó)基本國(guó)情，重視財(cái)力與事權(quán)的統(tǒng)一，盡可能弱化初次分配導(dǎo)致的財(cái)力不均，采用轉(zhuǎn)移支付的方式為地方政府提供足夠的資金保障。
（三）完善資金監(jiān)管機(jī)制
我國(guó)目前缺乏對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金的后續(xù)跟蹤和監(jiān)督管理，因此，我國(guó)應(yīng)建立轉(zhuǎn)移支付資金使用情況報(bào)告機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)資金使用情況的監(jiān)督管理，并設(shè)計(jì)合理的考核指標(biāo)，對(duì)政府資金使用進(jìn)行約束和引導(dǎo)，并通過完善相關(guān)法律法規(guī)，加大對(duì)不按規(guī)定使用資金行為的懲罰力度，保障資金的合理使用。
（四）推進(jìn)法制化進(jìn)程
預(yù)算管理改革應(yīng)加強(qiáng)立法，完善各項(xiàng)法律制度，使預(yù)算管理改革有法可依，保障預(yù)算管理改革的順利進(jìn)行。應(yīng)對(duì)振幅間財(cái)政關(guān)系的相關(guān)事宜進(jìn)行界定，建立長(zhǎng)效、穩(wěn)定的財(cái)政體制，加快預(yù)算管理改革的法制化進(jìn)程。
四、結(jié)語(yǔ)
公共財(cái)政下的預(yù)算管理改革必須與國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略需要相結(jié)合，從具體國(guó)情出發(fā)，做到具體問題具體分析，及時(shí)采取相應(yīng)的措施解決預(yù)算管理改革過程中存在的問題，加快預(yù)算管理改革進(jìn)度。
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（一）處理公平與效率的關(guān)系，應(yīng)堅(jiān)持以下基本原則：第一，二者要兼顧，不能偏廢；第二，二者可以有所側(cè)重，在不同時(shí)期、不同國(guó)家和不同領(lǐng)域，可以有所不同。就目前我國(guó)來說，應(yīng)該力求做到：
1.在經(jīng)濟(jì)生活中，要把效率放在第一位。
2.在社會(huì)生活中，要把公平放在第一位。
3.初次分配要注重效率，發(fā)揮市場(chǎng)的基礎(chǔ)作用。
4.再分配要注重公平，加強(qiáng)政府對(duì)收入分配的調(diào)節(jié)作用。
（二）改革開放以來，我國(guó)在處理公平與效率的關(guān)系上實(shí)行“效率優(yōu)先、兼顧公平”的基本原則，總的來看是正確的。
（三）我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展到現(xiàn)階段，在處理公平與效率的關(guān)系上，應(yīng)當(dāng)把二者兼顧起來，不再提“誰(shuí)優(yōu)先、兼顧誰(shuí)”。
（四）在財(cái)稅工作中，我們應(yīng)該提倡并實(shí)行“公平優(yōu)先、兼顧效率”的理念和原則。
二、財(cái)稅理念轉(zhuǎn)變的原因分析
（一）個(gè)人收入分配差距擴(kuò)大的影響
個(gè)人收入分配公平與效率之間是辯證統(tǒng)一的關(guān)系，需要積極尋找這兩大目標(biāo)之間的最佳結(jié)合點(diǎn)。在個(gè)人收入分配差距尚未突破人們的承受限度之前，隨著分配差距的擴(kuò)大，其對(duì)經(jīng)濟(jì)效率的激勵(lì)作用會(huì)逐漸加強(qiáng)，主要表現(xiàn)為一種正效應(yīng)。然而，一旦個(gè)人收入分配差距突破了人們的承受限度，隨著分配差距的擴(kuò)大，其對(duì)經(jīng)濟(jì)效率的激勵(lì)作用則會(huì)逐漸減弱，社會(huì)成員之間的內(nèi)耗會(huì)大幅度增加，主要表現(xiàn)為一種負(fù)效應(yīng)。若以橫坐標(biāo)軸表示個(gè)人收入分配差距，縱坐標(biāo)軸表示邊際效率與邊際激勵(lì)成本，便可得到邊際效率曲線與邊際激勵(lì)成本曲線。
如圖所示，邊際效率曲線自原點(diǎn)始，向左上方傾斜且增幅逐漸減??；邊際激勵(lì)成本曲線自原點(diǎn)始，向右上方傾斜且增幅逐漸加大；兩曲線交于e點(diǎn)。當(dāng)個(gè)人收入分配差距在與e點(diǎn)相對(duì)應(yīng)的x限度內(nèi)逐漸擴(kuò)大時(shí)，其所帶來的邊際效率大于所支付的邊際激勵(lì)成本，故可增加凈社會(huì)福利；當(dāng)個(gè)人收入分配差距越過x點(diǎn)繼續(xù)擴(kuò)大時(shí)，其所帶來的邊際效率小于所支付的邊際激勵(lì)成本，則會(huì)減少凈社會(huì)福利；當(dāng)個(gè)人收入差距為x時(shí)，其所帶來的邊際效率等于所支付的邊際激勵(lì)成本，凈社會(huì)福利最大。簡(jiǎn)言之，e（x，y）點(diǎn)即為效率目標(biāo)與個(gè)人收入分配公平目標(biāo)的最佳結(jié)合點(diǎn)。
依據(jù)上述分析，所謂“效率優(yōu)先，兼顧公平”與“公平優(yōu)先，兼顧效率”，不過是向效率目標(biāo)與個(gè)人收入分配公平目標(biāo)的最佳結(jié)合點(diǎn)e（x，y）趨近的兩種政策取向。具體說來，當(dāng)個(gè)人收入分配差距尚未達(dá)到x點(diǎn)以前，應(yīng)適當(dāng)擴(kuò)大個(gè)人收入分配差距，采取“效率優(yōu)先，兼顧公平”的政策；當(dāng)個(gè)人收入分配差距超過x點(diǎn)時(shí)，則應(yīng)適當(dāng)縮小個(gè)人收入分配差距，采取“公平優(yōu)先，兼顧效率”的政策。
那么，我國(guó)當(dāng)前的個(gè)人收入分配差距狀況到底如何呢？
第一，我國(guó)個(gè)人之間的收入差距在不斷擴(kuò)大。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，有關(guān)個(gè)人收入差距的衡量指標(biāo)有基尼系數(shù)、收入不良指數(shù)、泰爾指數(shù)和阿特金森指數(shù)等，用得較多的是基尼系數(shù)和收入不良指數(shù)。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局和人民網(wǎng)提供的數(shù)據(jù)，2000年～2003年，我國(guó)居民的基尼系數(shù)分別為0.417、0.458、0.454和0.460，已經(jīng)超過了0.4的國(guó)際警戒線，表示我國(guó)目前的收入差距已經(jīng)很大了。
第二，我國(guó)地區(qū)之間的居民收入水平相差較大。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，2001年農(nóng)村居民人均純收入最高的為上海，最低的為；城鎮(zhèn)居民人均可支配收入最高的也是上海，最低的是山西；各地區(qū)職工平均工資最高的還是上海，最低的為安徽。
第三，城鄉(xiāng)居民收入差距過大。2001年中國(guó)城鎮(zhèn)居民平均可支配收入是農(nóng)村居民人均純收入的2.9倍。如果考慮到實(shí)際購(gòu)買力和享受政府提供的公共服務(wù)水平的不同差距則更大。據(jù)國(guó)際勞工組織發(fā)表的1995年36個(gè)國(guó)家的資料，絕大多數(shù)國(guó)家的城鄉(xiāng)人均收入比都小于1.6：1，只有3個(gè)國(guó)家超過了2：1，中國(guó)便是其中之一。
第四，城鎮(zhèn)內(nèi)部居民收入差距不斷拉大。據(jù)馬曉河對(duì)城鎮(zhèn)居民1990年以來不同收入階層之間收入分配情況的研究，從1990年到2001年11年間最低收入戶居民與最高收入戶居民的收入差距擴(kuò)大到了將近兩倍。
第五，農(nóng)村內(nèi)部居民收入差距不斷擴(kuò)大。從改革開放以來，農(nóng)村內(nèi)部收入差距變動(dòng)的總趨勢(shì)是不斷擴(kuò)大的。
（二）財(cái)稅的分配性質(zhì)所決定公共財(cái)政作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)范疇，是政府集中一部分國(guó)民收入用以滿足公共需要的收支活動(dòng)，或者說，是以國(guó)家為主體參與國(guó)民收入分配和再分配的一種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，公共財(cái)政具有三個(gè)基本特征：一是公共性，著眼于滿足社會(huì)公共需要；二是公益性，立足于非營(yíng)利；三是法制性，收支行為要規(guī)范。公共財(cái)政發(fā)揮作用的領(lǐng)域是市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域，即單純依靠市場(chǎng)機(jī)制無法解決或解決得不好的領(lǐng)域，這就需要公共財(cái)政通過財(cái)政支出、稅收、轉(zhuǎn)移支付等手段參與國(guó)民收入再分配，為全體社會(huì)成員提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。與初次分配相比，再分配更注重社會(huì)公平。而公共產(chǎn)品的非競(jìng)爭(zhēng)性與非排他性，也暗含了社會(huì)公平的本意，即無論占有資源的多少，支付能力的強(qiáng)弱，社會(huì)成員都有均等地享有最基本的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的權(quán)利。所以，公共財(cái)政的本質(zhì)是公平導(dǎo)向的，或者說是公平優(yōu)先、兼顧效率的。
稅收作為政府參與再分配的重要手段，本身也存在公平與效率的抉擇問題。就稅制建設(shè)本身來講，兼顧了公平與效率的稅制才是最好的。但對(duì)某一時(shí)期的稅收政策來講，要么偏重效率，要么注重公平，兩者并重不一定是理想狀態(tài)。一般而言，效率型稅收政策更能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而公平型稅收政策則更有益于社會(huì)穩(wěn)定。筆者認(rèn)為稅收作為國(guó)家參與再分配的有效手段和宏觀調(diào)控的重要工具，理應(yīng)在公平收入分配和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展方面發(fā)揮更大的作用。
實(shí)現(xiàn)教育公平是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的基本途徑和前提,健康是人全面發(fā)展的基礎(chǔ),而城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障是社會(huì)公平與公正的體現(xiàn)。當(dāng)前要落實(shí)義務(wù)教育均衡發(fā)展,縮小城鄉(xiāng)義務(wù)教育差距,一是盡早確定并落實(shí)農(nóng)村義務(wù)教育公用經(jīng)費(fèi)的基準(zhǔn)定額,不斷提高預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和教師收入水平等措施,使農(nóng)村義務(wù)教育保障水平全面提高;二是對(duì)貧困、邊遠(yuǎn)學(xué)校的資金扶持政策。采取多種途徑加強(qiáng)對(duì)貧困、邊遠(yuǎn)學(xué)校的經(jīng)費(fèi)投入,通過設(shè)立貧困、邊遠(yuǎn)學(xué)校建設(shè)專項(xiàng)資金,做到貧困、邊遠(yuǎn)學(xué)校建設(shè)資金優(yōu)先安排,重點(diǎn)保證,努力縮小義務(wù)教育學(xué)校之間的差距。三是對(duì)弱勢(shì)群體學(xué)生入學(xué)的補(bǔ)償政策。
高額的醫(yī)療費(fèi)用和農(nóng)村薄弱的基本醫(yī)療體系成為中國(guó)農(nóng)村貧困的一個(gè)重要原因。目前農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生仍面臨著投入不足、效率低下、保障缺乏、公共衛(wèi)生薄弱等主要問題。首先,政府應(yīng)增加對(duì)農(nóng)村基本醫(yī)療體系的支持力度,每年增加的衛(wèi)生事業(yè)經(jīng)費(fèi)主要用于發(fā)展農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè),要合理安排農(nóng)村衛(wèi)生機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)和建設(shè)資金。其次,農(nóng)村衛(wèi)生改革的核心是加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院改革力度,促進(jìn)農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展。醫(yī)療衛(wèi)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院是開展農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生工作的主體,承擔(dān)著農(nóng)村預(yù)防保健、基本醫(yī)療、健康教育等公共衛(wèi)生職能。三是以新型農(nóng)村合作醫(yī)療為主導(dǎo),抓住農(nóng)村基本醫(yī)療保障的突破口,重點(diǎn)做好建立新型的農(nóng)村合作醫(yī)療制度,擴(kuò)大新農(nóng)合制度的受益面,增強(qiáng)新農(nóng)合制度的普惠性。
建立健全農(nóng)村社會(huì)保障體系,完善城市社會(huì)保障制度,是全面建設(shè)小康社會(huì)的重要內(nèi)容。根據(jù)農(nóng)村社會(huì)保障的構(gòu)成,首先,建立和完善農(nóng)村居民最低生活保障制度。與養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等其他社會(huì)保障制度相比,農(nóng)村低保制度具有更加明顯的貧困指向特征,是由政府直接對(duì)城市貧困人口給予“兜底”式定期定量救助。因此,實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困人口最低生活保障的“應(yīng)保盡?！笔峭晟妻r(nóng)村社會(huì)保障體系的首要目標(biāo)。為此,應(yīng)改變主要靠地方籌集農(nóng)村低保資金的做法,增加中央和省級(jí)財(cái)政的投入,保證支出需要。其次,重點(diǎn)加強(qiáng)新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。目前農(nóng)村醫(yī)療保障的資金來源主要是以農(nóng)民自籌為主,財(cái)政補(bǔ)助為輔。客觀上說,政府的投入水平還是較低,應(yīng)在此基礎(chǔ)上有所提高。通過構(gòu)建這樣的社會(huì)保障制度,不僅有利于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)平等,促進(jìn)社會(huì)公平,而且有利于協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)關(guān)系,推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。此外,應(yīng)完善城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度,逐步提高保障水平。
農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展緩慢,基礎(chǔ)設(shè)施落后是重要原因。為推動(dòng)農(nóng)業(yè)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展,政府應(yīng)逐步加大對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投資力度。當(dāng)前要抓住新農(nóng)村建設(shè)機(jī)遇,把農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為新農(nóng)村建設(shè)的有效切入點(diǎn)。首先,應(yīng)將農(nóng)村道路、供電、供水、通信等鄉(xiāng)村公益性基礎(chǔ)設(shè)施的投入,列入各級(jí)政府的預(yù)算支出范圍,改變鄉(xiāng)村公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要依靠向農(nóng)民收費(fèi)和集資來解決的現(xiàn)狀。其次,中央和地方要集中財(cái)力,以直接投資的方式,為大中型防洪工程、灌排工程、水資源工程、水土保持工程、防護(hù)林工程等方面的建設(shè)提供資金保障。第三,推動(dòng)市政公用事業(yè)市場(chǎng)化,帶動(dòng)農(nóng)村環(huán)境建設(shè)。以城市供水、供氣、公共交通、污染治理為主要內(nèi)容的市政公用事業(yè)改革正在深入開展。要實(shí)施城市帶動(dòng)農(nóng)村,將完善小城鎮(zhèn)和村莊基礎(chǔ)設(shè)施納入目標(biāo),總結(jié)已有經(jīng)驗(yàn),引導(dǎo)民間資金投入小城鎮(zhèn)和村莊,引導(dǎo)城市骨干市政公用企業(yè)引領(lǐng)村鎮(zhèn)市政公用設(shè)施建設(shè)和管理。
(二)完善公共資金的投入機(jī)制和管理體制,加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品提供的有效監(jiān)督
長(zhǎng)期以來,農(nóng)村公共資源的使用過程,往往缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制,導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率低下。它表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:一是政府對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品資金的籌措、管理、使用缺乏規(guī)范的監(jiān)督,沒有實(shí)行專門統(tǒng)一的管理,經(jīng)常被挪作他用,造成了公共資源的管理混亂;二是政府提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的中間環(huán)節(jié)較多,公共資金被一層一層“過濾”,公共產(chǎn)品被層層加價(jià)。三是在生產(chǎn)和提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的過程中,地區(qū)之間、部門之間竟相攀比,導(dǎo)致農(nóng)村公共資源和公共產(chǎn)品供給效率的低下和增長(zhǎng)無序,增加了對(duì)農(nóng)村公共資源的籌集需求,提高了農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給成本,農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重。因此,必須建立有效的公共產(chǎn)品供給監(jiān)督機(jī)制。其主要內(nèi)容包括:一是加強(qiáng)政府對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品資金的籌措、管理、使用的監(jiān)督,實(shí)行專門統(tǒng)一的管理;二是減少政府提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的中間環(huán)節(jié),確保公共資金提供到位,提高公共產(chǎn)品的供給效率。三是必須及早完善農(nóng)村的管理體制,確保農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供和維護(hù)管理,通過建立維護(hù)管理的責(zé)任制度等手段保證農(nóng)村公共產(chǎn)品的正常管理和維護(hù)。
(三)提升農(nóng)村公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量,改善服務(wù)機(jī)構(gòu)的人才結(jié)構(gòu)
政府作為傳統(tǒng)的公共產(chǎn)品提供者,其行為必然對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給產(chǎn)生影響。因此,政府必
須加強(qiáng)自身的制度建設(shè),通過建立合理的績(jī)效考核制度防止出現(xiàn)追求“形象工程”的自利短視行為,并及時(shí)完善自身的財(cái)政體制,及早落實(shí)用于農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)提供的資金。同時(shí),政府應(yīng)該加強(qiáng)自身的倫理道德建設(shè),牢固樹立“服務(wù)為民”的理念,深入農(nóng)村,具體根據(jù)農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)對(duì)癥下藥,防止原本不足的農(nóng)村公共資源的浪費(fèi)。同時(shí),通過建立各種激勵(lì)機(jī)制促進(jìn)高學(xué)歷人才服務(wù)農(nóng)村,進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作,一方面可解決農(nóng)村基層人才后繼乏人,改善服務(wù)機(jī)構(gòu)的人才結(jié)構(gòu)問題,另一方面可提升公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量。 (四)建立農(nóng)村自治體制,加強(qiáng)農(nóng)民素質(zhì)培養(yǎng)。
公共財(cái)政是憲法政治下的必然形式,沒有民主和法治就沒有公共財(cái)政。公共資源的配置如果不能體現(xiàn)公眾的意愿,結(jié)果既不會(huì)公平也不會(huì)有效率。目前我國(guó)農(nóng)民對(duì)財(cái)政財(cái)務(wù)的決策權(quán)和民主選舉權(quán)基本限定在村一級(jí),而且這樣的重要權(quán)力往往把握在少數(shù)人手里。由鄉(xiāng)政府專斷運(yùn)用公共支出,或按照農(nóng)村少數(shù)人利益配置公共資源,進(jìn)行收入分配,這樣的公共財(cái)政制度效率一定很低。建立農(nóng)村的自治體制,加強(qiáng)農(nóng)村居民自治的程度,可以提高農(nóng)村居民建設(shè)和維護(hù)公共設(shè)施的積極性。同時(shí),農(nóng)村的居民自治有利于完善村民對(duì)于自身需要的公共產(chǎn)品的表達(dá)機(jī)制,有利于村民自主選擇需要的公共產(chǎn)品,防止公共資源的浪費(fèi)。但是,農(nóng)村的自治必須與政府的外部調(diào)控機(jī)制并存。農(nóng)村自治體制的建立,還需加強(qiáng)農(nóng)民素質(zhì)的培養(yǎng)。只有通過加強(qiáng)教育,切實(shí)提高農(nóng)民的文化素質(zhì),才能充分表達(dá)自身意愿,才能真正將農(nóng)村現(xiàn)有的公共產(chǎn)品利用率提高,才能真正提高財(cái)政資金的使用效率。 二、城鄉(xiāng)公共經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的技術(shù)手段研究
(一)公共支出手段
農(nóng)村公共產(chǎn)品供給應(yīng)改變現(xiàn)有的國(guó)家財(cái)政支出結(jié)構(gòu),將農(nóng)村純公共產(chǎn)品全部納入國(guó)家預(yù)算支出范圍,由“依靠農(nóng)民自身”轉(zhuǎn)向“以政府為主”的模式。其支出手段是:一是合理界定各級(jí)政府提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的范圍和責(zé)任。目前中央應(yīng)主要從事跨經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)的大江大河大湖的治理、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)科技成果推廣、農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)信急網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)科學(xué)研究以及與國(guó)防建設(shè)有關(guān)的民兵建設(shè)、與國(guó)民素質(zhì)相關(guān)的義務(wù)教育等。地方政府應(yīng)主要從事本區(qū)域內(nèi)的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性及社會(huì)效益較顯著的項(xiàng)日的投資及管理。二是調(diào)整財(cái)政和國(guó)債投入結(jié)構(gòu),加大對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資。增加國(guó)債資金用于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的數(shù)量和比重,使農(nóng)村能夠獲得較多財(cái)政資金,由此為增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總量提供資金保障。三是政府在稅收、補(bǔ)貼、貼息等方面對(duì)民間投資給予優(yōu)惠和鼓勵(lì),以吸引民間資金投向農(nóng)村。
(二)公共收入手段
提供農(nóng)村公共物品的資金來源渠道包括財(cái)政渠道、市場(chǎng)渠道等。分稅制改革以來,中央財(cái)政預(yù)算內(nèi)支持農(nóng)村公共產(chǎn)品生產(chǎn)和建設(shè)方面的籌資作用在下降,而地方財(cái)政預(yù)算內(nèi)籌資渠道的地位在增強(qiáng)。為此,在財(cái)權(quán)劃分上,要加快地地方稅制體系的建設(shè),擴(kuò)大地方財(cái)源,同時(shí)建立規(guī)范的政府轉(zhuǎn)移支付制度,以平衡各地區(qū)的財(cái)力差異,實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品供給的均等化。此外,可利用資本市場(chǎng)籌資,或成立旨在推動(dòng)某項(xiàng)公共產(chǎn)品生產(chǎn)和建設(shè)的專項(xiàng)發(fā)展基金,或利用減免稅收和給予信貸優(yōu)惠等政策,調(diào)動(dòng)經(jīng)濟(jì)組織增加對(duì)公共產(chǎn)品生產(chǎn)的投入。
(三)財(cái)政投融資手段
資金問題是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的核心問題。因我國(guó)農(nóng)村地域廣闊,且對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的需求較大,僅僅依靠有限的財(cái)政投資,往往力不從心。從現(xiàn)實(shí)的矛盾和問題出發(fā),統(tǒng)籌城鄉(xiāng)關(guān)系的重要措施是為農(nóng)民提供基本而有保障的公共產(chǎn)品,形成一個(gè)完善的、以公共財(cái)政為主體的、多渠道融資的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給新體制。通觀世界各國(guó)對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給經(jīng)驗(yàn),大體上有以下幾種融資渠道:一是完全在公共財(cái)政的制度框架內(nèi)解決,這是首要的也是最重要的供給公共產(chǎn)品的方法;二是由政府和私人通過談判的方式聯(lián)合供給公共產(chǎn)品,這種公共產(chǎn)品通?？梢酝ㄟ^清晰界定產(chǎn)權(quán)賦予私人部分收益權(quán);三是由私人提供政府補(bǔ)貼的方式;四是完全由私人或非營(yíng)利組織提供?，F(xiàn)階段,我市農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給應(yīng)堅(jiān)持政府融資為主,引入民間資本,采取政府與私人供給或由私人供給、政府給子適當(dāng)補(bǔ)貼的形式,多方面籌集資金,以解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的大量資金需求。近年來農(nóng)村公共產(chǎn)品供給民營(yíng)化呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的趨勢(shì),特別是東部發(fā)達(dá)省份民營(yíng)供給地方公共產(chǎn)品情況較好。大量的越來越多的事實(shí)證明,農(nóng)村公共產(chǎn)品的民營(yíng)化供給、降低了成本、提高了效率、解放了思想、擴(kuò)大了供給量。但公共產(chǎn)品供給民營(yíng)化既需要一定的范圍和界限也需要完善的條件作保證。因此,我們應(yīng)在廣泛的推進(jìn)農(nóng)村公共產(chǎn)品民營(yíng)化進(jìn)程中,具體做到:一是各級(jí)地方政府要切實(shí)轉(zhuǎn)變觀念,拓寬民營(yíng)化供給的地方公共產(chǎn)品領(lǐng)域;一是切實(shí)控制地方公共產(chǎn)品民營(yíng)化供給的質(zhì)量和數(shù)量,確保民營(yíng)化供給的地方公共產(chǎn)品滿足人民群眾的要求;二是加強(qiáng)制度建設(shè),保證我國(guó)地方公共產(chǎn)品民營(yíng)化供給的規(guī)范和健康發(fā)展。
(四)轉(zhuǎn)移支付手段
財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)保證農(nóng)村地區(qū)基本公共需要有著特別重要的意義。在實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制的過程中,取消農(nóng)業(yè)稅,減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān),但也造成政府財(cái)政收入的減少,縣鄉(xiāng)一級(jí)農(nóng)村公共財(cái)政的困難。并且,鑒于我國(guó)區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距較大。因此,有必要通過中央、地方事權(quán)的重新界定,擴(kuò)大轉(zhuǎn)移支付的范圍,增加轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量,建立針對(duì)農(nóng)村基層政府的轉(zhuǎn)移支付框架,促進(jìn)地區(qū)間的均衡發(fā)展。目前中央對(duì)省的轉(zhuǎn)移支付制度正在逐漸向規(guī)范化的目標(biāo)靠近,亟待解決的問題是:進(jìn)一步加大中央對(duì)貧窮地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度;完善省市一級(jí)財(cái)政對(duì)區(qū)縣的轉(zhuǎn)移支付辦法,從而保證基層政府有足夠的財(cái)力。目前對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一些支出如農(nóng)村教師工資應(yīng)實(shí)行縣級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌,農(nóng)村的社會(huì)保障開支實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌,以減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)擔(dān);中央應(yīng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。
(五)公共品提供機(jī)制的創(chuàng)新手段
眾所周知,一方面是廣大農(nóng)村地區(qū)日益膨脹的公共產(chǎn)品需求和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)公共產(chǎn)品依賴性的不斷增強(qiáng),一方面是稅費(fèi)改革后形成的對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的“釜底抽薪”之勢(shì)。目前的關(guān)鍵在于:盡快構(gòu)筑公共財(cái)政框架下的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給新體制。這一新型供給體制應(yīng)著眼于以下幾個(gè)方面:
1、完善公共產(chǎn)品供給決策機(jī)制
2006年《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》要求流入地政府對(duì)委托承擔(dān)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育的民辦學(xué)校,要在辦學(xué)經(jīng)費(fèi)、師資培訓(xùn)等方面給予支持和指導(dǎo),提高其辦學(xué)質(zhì)量。流入地政府的責(zé)任得到了進(jìn)一步明確。2008年《國(guó)務(wù)院關(guān)于做好免除城市義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費(fèi)工作的通知》重申并補(bǔ)充了“以流入地政府為主”的政策,它要求對(duì)符合當(dāng)?shù)卣?guī)定接收條件入讀公辦學(xué)校的農(nóng)民工子女免除學(xué)雜費(fèi),不收借讀費(fèi);該文件還提出中央財(cái)政將對(duì)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民工隨遷子女接受義務(wù)教育問題解決好的省份給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)[3],隨后財(cái)政部、教育部便制定了《進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民工隨遷子女接受義務(wù)教育中央財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)實(shí)施暫行辦法》。雖然,中央及流出地政府的經(jīng)費(fèi)分擔(dān)責(zé)任仍不明確,但可以看出中央政府已經(jīng)開始通過財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)等方式在作積極探索了。這一階段進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)分擔(dān)政策的基本特征是:“以流入地政府為主”的經(jīng)費(fèi)分擔(dān)責(zé)任逐漸明確,但中央政府及流出地政府的經(jīng)費(fèi)分擔(dān)責(zé)任仍未明確,也沒有對(duì)流入地各層級(jí)政府間的經(jīng)費(fèi)分擔(dān)責(zé)任作出明確規(guī)定。流入地政府作為利益主體,一方面在態(tài)度上不愿全部承擔(dān)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的投入責(zé)任;另一方面從財(cái)力上看,在現(xiàn)行的分稅制財(cái)政收入體制及義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入體制下,流入地政府財(cái)政難堪重負(fù)。因此,截至目前中央政府的進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)分擔(dān)政策還是一項(xiàng)責(zé)任下推的半模糊政策[4]。
現(xiàn)行進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)分擔(dān)政策存在的問題
從進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)分擔(dān)政策本身來看,目前仍存在著諸多問題,筆者試從以下幾個(gè)方面展開分析。(一)各級(jí)、各類政府經(jīng)費(fèi)分擔(dān)責(zé)任不明確,區(qū)縣級(jí)財(cái)政壓力大在一定意義上說,“兩為主”政策是一種“半模糊政策”。首先,政策中只是將進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)分擔(dān)責(zé)任“推”給了流入地政府,并未對(duì)中央政府的經(jīng)費(fèi)分擔(dān)責(zé)任作出明確的規(guī)定,流出地政府也被豁免了相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)分擔(dān)責(zé)任。其次,應(yīng)由哪一層級(jí)的流入地政府來承擔(dān)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi),政策中也未明確規(guī)定,流入地不同層級(jí)政府間產(chǎn)生了相互推諉的現(xiàn)象。在現(xiàn)行的分稅制財(cái)政收入體制下,中央和省級(jí)財(cái)力相對(duì)于市、區(qū)、縣級(jí)財(cái)力來說顯得十分雄厚,但是中央政府只承擔(dān)著政策制定和監(jiān)督實(shí)施的低成本責(zé)任,省級(jí)財(cái)政的統(tǒng)籌作用也甚微,而財(cái)政相對(duì)拮據(jù)的市、區(qū)、縣級(jí)政府卻要承擔(dān)絕大部分的經(jīng)費(fèi)投入責(zé)任。這種財(cái)權(quán)與事權(quán)的極不對(duì)稱性,是導(dǎo)致進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)無法得到切實(shí)保障的重要原因。(二)公共財(cái)政覆蓋面小,農(nóng)民工子女學(xué)校缺乏經(jīng)費(fèi)保障農(nóng)民工子女學(xué)校在很大程度上緩解了公辦學(xué)校接收進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女以及地方政府財(cái)政支出的壓力,然而,國(guó)家出臺(tái)的一系列進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育政策顯示,財(cái)政性教育撥款的對(duì)象大多僅局限于接收進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女的公辦中小學(xué)校,對(duì)于以接收進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女為主的農(nóng)民工子女學(xué)校,則更多的只是規(guī)定了各級(jí)政府對(duì)其進(jìn)行管理和監(jiān)督的責(zé)任,因此,就讀于農(nóng)民工子女學(xué)校的進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女基本無法享受到公共財(cái)政的支持。農(nóng)民工子女學(xué)校由于經(jīng)費(fèi)投入不足,普遍存在辦學(xué)條件差、師資隊(duì)伍不穩(wěn)定、辦學(xué)不規(guī)范等問題。近年來,雖然,中央政府及部分地方政府已經(jīng)采用多種形式逐年加大了對(duì)農(nóng)民工子女學(xué)校的資助力度,但是相對(duì)于數(shù)量龐大、增長(zhǎng)速度快的進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女群體來說,這部分資助仍顯得杯水車薪。(三)經(jīng)費(fèi)督導(dǎo)保障政策缺失,進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)難落實(shí)“以流入地政府為主”的經(jīng)費(fèi)分擔(dān)責(zé)任逐步明確,中央政府也設(shè)立了財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)資金用于鼓勵(lì)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育解決好的省份,然而對(duì)于如何督導(dǎo)流入地政府經(jīng)費(fèi)分擔(dān)責(zé)任的落實(shí)及財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的規(guī)范使用,在國(guó)家出臺(tái)的系列政策中卻未明確規(guī)定。目前,農(nóng)民工子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)方面仍存在諸多紕漏。首先,部分流入地政府并未落實(shí)政策規(guī)定的、應(yīng)由其承擔(dān)的經(jīng)費(fèi)投入責(zé)任,對(duì)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的投入明顯不足,投入結(jié)構(gòu)也欠合理;其次,進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的使用和管理欠規(guī)范,存在經(jīng)費(fèi)撥付不透明、經(jīng)費(fèi)發(fā)放不及時(shí)、經(jīng)費(fèi)分配不公平、經(jīng)費(fèi)監(jiān)管不到位、經(jīng)費(fèi)使用效率低等問題。進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)督導(dǎo)保障政策的缺失是導(dǎo)致這些問題出現(xiàn)的重要原因,嚴(yán)重影響了進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的落實(shí)。
進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)分擔(dān)政策的改革思路
教育政策是為了實(shí)現(xiàn)一定歷史時(shí)期的教育發(fā)展目標(biāo)和任務(wù)而制定的,然而,現(xiàn)行進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)分擔(dān)政策存在偏差,未能有效保障進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的落實(shí),為此,需要對(duì)其進(jìn)行修改和完善。筆者初步提出以下幾方面意見。(一)明確各級(jí)政府經(jīng)費(fèi)分擔(dān)責(zé)任,加大中央政府財(cái)政支持力度義務(wù)教育具有全國(guó)性公共物品屬性,對(duì)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育的投入理應(yīng)實(shí)行以中央為主的投入體制,但中央政府卻在沒有增加自身成本的前提下將經(jīng)費(fèi)投入責(zé)任“轉(zhuǎn)嫁”給了流入地政府,而流入地政府并未因此獲得更多的來自中央的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。譬如,就廣東省而言,至今已經(jīng)接納了約占全國(guó)三分之一的外來義務(wù)教育階段適齡兒童、少年就學(xué),但中央財(cái)政對(duì)此幾乎沒有給予任何經(jīng)費(fèi)支持。顯然,這一教育投入的責(zé)任配置存在著不夠合理之處[5]。因此,國(guó)家在政策設(shè)計(jì)中應(yīng)明確中央政府對(duì)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育應(yīng)承擔(dān)的經(jīng)費(fèi)分擔(dān)責(zé)任,中央政府可以通過加大對(duì)流入地政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度、設(shè)立進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育專項(xiàng)資金等措施來切實(shí)保障進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的落實(shí)。(二)減輕區(qū)縣級(jí)財(cái)政壓力,構(gòu)建以省級(jí)財(cái)政為主的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制《義務(wù)教育法》明確義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入實(shí)行國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府根據(jù)職責(zé)共同負(fù)擔(dān),省、自治區(qū)、直轄市人民政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌落實(shí)的體制。實(shí)際上,中央政府的“共同負(fù)擔(dān)”責(zé)任及省級(jí)政府的“統(tǒng)籌”責(zé)任并未落實(shí)到位;地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)不對(duì)稱,市、區(qū)縣級(jí)政府尤其是區(qū)縣級(jí)政府的財(cái)力不堪重負(fù)。在現(xiàn)行的分稅制財(cái)政收入體制及義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入體制下,要滿足進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女對(duì)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的需求,最關(guān)鍵的是將進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育的財(cái)政投入主體上移,構(gòu)建以省級(jí)財(cái)政為主的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。借鑒世界一些國(guó)家發(fā)展基礎(chǔ)教育的成功經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情,省級(jí)政府要真正對(duì)義務(wù)教育負(fù)起財(cái)政責(zé)任,重點(diǎn)是要確保義務(wù)教育階段中小學(xué)教師的工資福利待遇及其公用經(jīng)費(fèi)的不斷提高[6]。(三)促進(jìn)教育公平,構(gòu)建對(duì)農(nóng)民工子女學(xué)校的公共財(cái)政投入機(jī)制義務(wù)教育作為公共產(chǎn)品,理應(yīng)納入公共財(cái)政的保障范疇,而公共財(cái)政的一個(gè)重要特征就是“公平性”,即要求政府及其公共財(cái)政為社會(huì)成員和市場(chǎng)活動(dòng)主體提供平等的服務(wù)[7]。進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女作為社會(huì)弱勢(shì)群體,根據(jù)羅爾斯“最大化最不利群體利益”的正義原則,他們不僅應(yīng)當(dāng)和本地戶籍學(xué)生享受同樣的教育投資,而且還應(yīng)根據(jù)補(bǔ)償原則獲得更多的教育投資。但僅僅因?yàn)樗麄兪窃谵r(nóng)民工子女學(xué)校就讀就剝奪他們理應(yīng)享受的公共教育資金,這不僅體現(xiàn)了我國(guó)公共財(cái)政建設(shè)的滯后,也體現(xiàn)了公共財(cái)政觀念的滯后。在觀念上人們還習(xí)慣于把公共財(cái)政、公共提供和公共生產(chǎn)劃等號(hào),認(rèn)為公共財(cái)政就要投到公家機(jī)構(gòu),由公家機(jī)構(gòu)來生產(chǎn)公共服務(wù),如果把錢投入到私人部門就容易造成國(guó)有資產(chǎn)的流失。事實(shí)上,公共提供并不一定非要公共生產(chǎn),一些私人部門同樣可以提供公共服務(wù)。當(dāng)前,公辦學(xué)校難以充分滿足進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女對(duì)義務(wù)教育的需求,農(nóng)民工子女學(xué)校則彌補(bǔ)了公辦學(xué)校的供給不足,政府應(yīng)當(dāng)用購(gòu)買服務(wù)的方式向農(nóng)民工子女學(xué)校提供財(cái)政支持,構(gòu)建對(duì)農(nóng)民工子女學(xué)校的公共財(cái)政投入機(jī)制,促進(jìn)公辦學(xué)校和農(nóng)民工子女學(xué)校間的均衡發(fā)展。(四)提高經(jīng)費(fèi)使用效率,構(gòu)建進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)督導(dǎo)保障機(jī)制進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的落實(shí)離不開經(jīng)費(fèi)督導(dǎo)保障政策的約束和激勵(lì)作用。相關(guān)學(xué)者指出義務(wù)教育的主要責(zé)任在政府,我國(guó)義務(wù)教育的發(fā)展主要取決于各級(jí)政府對(duì)教育的重視程度和經(jīng)費(fèi)投入狀況,所以,需要突出督導(dǎo)的“行政監(jiān)督”職能,強(qiáng)化對(duì)政府教育工作的監(jiān)督,即“督政”[8]。為此,政府應(yīng)構(gòu)建進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)督導(dǎo)保障機(jī)制:一方面應(yīng)盡快制定并完善進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)督導(dǎo)保障政策,以監(jiān)督各級(jí)政府經(jīng)費(fèi)分擔(dān)責(zé)任的落實(shí)情況,使經(jīng)費(fèi)投入和經(jīng)費(fèi)使用有法可依、有章可循。另一方面應(yīng)建立進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)督導(dǎo)保障工作小組,加強(qiáng)對(duì)經(jīng)費(fèi)的監(jiān)督檢查,確保上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金及時(shí)足額撥付到接受進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女的公辦學(xué)校及農(nóng)民工子女學(xué)校,做到政策公開、程序公開、對(duì)象公開、監(jiān)督到位等。與此同時(shí),政府要建立進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)督導(dǎo)工作考核獎(jiǎng)勵(lì)制度,各級(jí)政府應(yīng)對(duì)經(jīng)費(fèi)落實(shí)工作開展好的地區(qū)給予表彰并予以獎(jiǎng)勵(lì);對(duì)經(jīng)費(fèi)落實(shí)不到位,管理制度不健全,滯留、截留、擠占、挪用經(jīng)費(fèi)的地區(qū),則應(yīng)采取相應(yīng)措施予以處罰。
