時間：2023-07-10 09:24:45
序論：速發(fā)表網結合其深厚的文秘經驗，特別為您篩選了11篇基層治理問題研究范文。如果您需要更多原創(chuàng)資料，歡迎隨時與我們的客服老師聯(lián)系，希望您能從中汲取靈感和知識！
二、審計功能、管理層權力及財務報告有關概念分析
審計功能，重點是通過審計監(jiān)督作用，對我國的資本市場上企業(yè)的運作進行規(guī)范，以促進提高我國上市公司企業(yè)的會計信息透明度。由于近年來我國對審計提出了強制性要求，因此審計結果對于企業(yè)的經營發(fā)展影響越來越重。但是。目前有的上市公司受到自身利益的影響，出現(xiàn)了內部審計結果不準確，外部審計方面與注冊會計師合謀購買審計意見等問題，審計監(jiān)督作用需要進一步強化和規(guī)范。
管理層權力，也就是企業(yè)內部高管控制企業(yè)的意愿和能力等，按照現(xiàn)階段有關學術研究，對管理層權力的評估主要從四個方面來評價：結構性權力，主要是指企業(yè)內部管理層對下屬控制的權力大小，主要通過職務控制和薪酬控制來實現(xiàn)。所有權權力，主要是通過高管所分配的股權或者是相關股權等，對公司管理帶來的影響。專家權和聲望權，主要是指高管自身的專業(yè)技術能力或者是聲望等對企業(yè)內部經營管理會帶來的影響。
財務報告則是企業(yè)財務信息的綜合體現(xiàn)，現(xiàn)階段對于企業(yè)財務報告質量的要求，則是要求企業(yè)除了通過財務報告進行基本的信息披露以外，還應該對企業(yè)的實際經營狀況與財務狀況等進行反映，嚴禁弄虛作假、粉飾財務報表或者是調整盈余。有的企業(yè)在財務報告或者是盈余調整方面，往往會通過更換審計師或者是增加審計費用等來調整審計意見，造成上市公司財務報告失真問題的發(fā)生。
三、審計功能、管理層權力及財務報告關系分析
（一）管理層權力對企業(yè)財務報告質量的影響分析
當前，我國很多上市公司還未能對管理層權力形成有效的制約，因此管理層權力運作過程中，時常會有影響企業(yè)財務報告會計信息質量的問題。整體來說，隨著企業(yè)管理層權力的不斷增加，其自身受到有關的治理權控制以及外部監(jiān)督的約束力度就會減弱，有的管理層則會選擇在不違背企業(yè)會計準則以及有關政策法律法規(guī)的框架內，采取各種有效措施特別是選擇各種有利的會計政策，調整盈余等，這些行為往往會造成企業(yè)財務報告質量的下降，甚至會對外部投資者的投資決策造成誤導。
（二）審計對財務報告質量的影響分析
審計管理特別是外部監(jiān)督審計，是提高企業(yè)財務報告質量的關鍵因素，獨立性較強的注冊會計師開展審計，能夠有效地避免企業(yè)內外的各種信息不對稱問題，對于降低企業(yè)的成本非常有利。特別是具有較高專業(yè)勝任力的審計師，能夠及時修正財務報告中可能出現(xiàn)的各種問題。但是由于企業(yè)的外部審計需求主要動因是政府的強制要求，因此有的企業(yè)并不喜歡高質量的審計服務，特別是有的企業(yè)管理層通過有針對性地選擇審計事務所或者是通過審計費用等，會直接影響審計質量，進而出現(xiàn)財務報告質量不高的問題。
四、加強審計，合理控制管理層權力，提高財務報告質量措施研究
（一）優(yōu)化企業(yè)內部的治理結構，強化對企業(yè)管理結構性權力的制約
上市公司治理結構對企業(yè)的管理層權力有著重要影響，而管理層的權力對會計信息質量又有著直接的影響。因此，提高企業(yè)的財務報告質量，首先應該采取措施進一步的優(yōu)化企業(yè)的內部治理結構。特別是上市公司應該逐步改善內部治理環(huán)境，重點加強對企業(yè)內部管理層的有效監(jiān)督和制約，避免出現(xiàn)管理層手中權力過度集中的問題，確保企業(yè)內的管理層在良好的內部治理機制下，提高財務報告質量。其次，應該注重對企業(yè)管理層的所有權權力進行合理的培養(yǎng)，特別是合理的運用股權激勵機制，將財務報告質量與管理層的股權激勵或者是薪酬激勵等直接掛鉤，提高企業(yè)管理層自覺提高財務報告質量的主動性。此外，在企業(yè)管理層的專業(yè)權力管理方面，還應該注重提高企業(yè)整體經營管理能力，準確認識到高質量的財務報告對企業(yè)經營發(fā)展的重要性，降低人為操控財務報告的壓力和動機。
（二）提高財務報告的標準化規(guī)范化水平
進一步的提高企業(yè)財務報告質量水平，作為企業(yè)的管理層，應該積極主動地健全完善相關的管理制度，督促提高財務報告質量。首先，應該注重加強財務報告中有關數(shù)據(jù)的管理，確保嚴格按照會計核算辦法認真處理各項業(yè)務，保證財務報表的數(shù)據(jù)從源頭上真實、準確、合規(guī)，進而確保賬表一致，邏輯正確，客觀反映。其次，應該對財務報表等進行嚴格的審核檢查，確保報表的嚴肅性、及時性。此外，還應該注重加強財務報告的分析運用，充分發(fā)揮財務報告的實際價值，特別是依據(jù)財務報表計算分析各項財務指標，針對重要風險點、關鍵時間節(jié)點等提出合理化建議。
（三）充分發(fā)揮好審計監(jiān)督的作用
保證企業(yè)的財務報告質量，重點還應該充分發(fā)揮好審計監(jiān)督尤其是注冊會計師審計監(jiān)督的作用。在審計目標方面，應該重點是對企業(yè)的財務報告是否按照適用的會計準則和相關會計制度的規(guī)定編制，在重大方面公允反映被審計單位的財務狀況、經營成果和現(xiàn)金流量是否準準確等進行審計，重點是提高財務報表的可信賴程度。同時，應該注重加強對注冊會計師審計職業(yè)道德的要求，確保注冊會計師在審計過程中遵守相關的職業(yè)道德規(guī)范，恪守獨立、客觀、公正的原則，保持專業(yè)勝任能力，按照審計準則的規(guī)定執(zhí)行審計工作。
（四）完善責任追究機制
提高企業(yè)財務報告質量，確保企業(yè)信息披露的準確公允，除了加強控制管理以外，還應該針對企業(yè)的實際情況等，建立完善的財務會計信息披露責任追究機制。在責任的明確方面，管理層作為企業(yè)財務報告起草和披露的主要責任人，對企業(yè)財務報告的真實性和完整性具有直接決定權。注冊會計師等作為財務報告和內部控制評價審核的直接實施人，也是企業(yè)財務報告質量的重要責任人。在充分明確責任主體以及責任人之后，對于出現(xiàn)財務報告信息披露不真實或者是不規(guī)范的，應該嚴格按照有關規(guī)定追究責任，督促提高企業(yè)的財務報告信息質量。
1.1質量標準貫徹不到位
在基層實驗室里，由于專門宣傳質量標準的管理部門較少，一般只有一到兩個，這就使得許多高層的質量標準文件上傳下達不到位，更不用說深入人心了。導致質量標準貫徹不到位的主要原因有：一是管理層對這些文件沒有引起足夠的重視，使得許多員工認識不到質量標準文件的重要性；二是宣傳部門在宣傳文件的內容時，流于形式，也沒有進行專門的演練與培訓。
1.2質量標準更新慢
因為當前社會人們的需求豐富多樣，相應的產品與服務也日益多樣化。針對不同種類的、不同時期的產品與服務理應提供不同的質量標準。但目前許多基層實驗室依然存在使用過期質量標準的問題。質量標準更新慢的主要原因是管理部門對新標準的宣傳不足，宣傳途徑較單一，使許多實驗室的員工對質量標準的更新情況根本不了解。
1.3缺乏嚴格的評審制度
要想建立完善系統(tǒng)的質量管理體系，就不僅要把質量管理體系建立起來，還需要定期的對質量管理體系進行修改、完善，在質量管理體系實行期間，安排專門人員進行監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題并及時整改。但基層實驗室在做這些工作時，許多管理層的人員甚至都認為這些無關大事，既不對質量檢測過程分析評價，也沒有相應的過程監(jiān)督體系，導致在質量檢測過程中許多工作人員敷衍了事。
1.4未對質量檢測信息進行及時記錄
在質量標準的實行過程中，對要進行檢測的產品與服務的質量信息進行及時記錄能夠確保產品與服務不達標的情況下，依然能夠根據(jù)之前記錄的信息提出具體應對策略。一般基層實驗室記錄員需要記錄的主要信息有：產品與服務項目名稱、實驗檢測儀器具體型號、檢測過程、存在的問題等等。并且必須保證及時記錄，不能追記。但目前有許多基層實驗室，不僅未對質量檢測信息進行及時記錄，甚至連追記也沒有，這給處理產品與服務的質量后續(xù)問題帶來諸多麻煩。
2質量管理體系建設的應對措施
2.1建立合適的質量管理體系
質量標準不僅存在國家標準，也存在地方標準，甚至每個實驗室都有自己的質量標準。因此，基層實驗室理應在遵從國家、地方質量標準的前提下，針對基層實驗室的具體情況，制定出符合基層實驗室發(fā)展要求的具體質量管理體系。管理部門可以通過制定屬于基層實驗室的質量管理手冊，明確規(guī)定本單位具體的質量標準以及列出如何實行這些要素的具體步驟，使得基層實驗室的每個工作人員對屬于自己實驗室的質量標準有詳細透徹的了解。
2.2重視對質量標準的宣傳
針對質量標準宣傳不到位的問題，理應建立完善的管理機構加強宣傳，使質量標準深入人心。在質量標準具體實行過程中，不僅要建立一套質量管理體系，更重要的是如何落實的問題。這就需要基層實驗室的管理部門發(fā)揮作用。管理部門的領導應發(fā)揮帶頭作用，領導實驗室的員工全員參與，使實驗室的每位員工都能夠參與到質量標準的學習中。
2.3加強質量標準實行過程的監(jiān)督
建立合適的質量管理體系，重視對質量標準的宣傳只是第一步，要看到質量檢測效果還應注意具體的實行過程。所以，管理部門安排專門的人員加強質量標準實行過程的監(jiān)督至關重要。質量監(jiān)督員要積極配合管理負責人，嚴格監(jiān)督產品與服務的質量，對檢驗方法、程序、檢驗結果及記錄進行監(jiān)督。在監(jiān)督過程中若發(fā)現(xiàn)問題，及時向負責這方面的管理負責人反映，并和管理人員一起研討出具體應對策略，建立完善的監(jiān)督評審機制。
3結語
質量管理體系是基層實驗室各項任務順利運行的重要一環(huán)，若在基層實驗室里有比較完善的質量管理體系，可以很好的保證質量檢測過程順暢運行。目前，基層實驗室存在的質量標準貫徹不到位、質量標準更新慢、缺乏嚴格的評審制度等問題都與管理層不夠重視質量標準問題有關。因此，在具體的改善措施中，理應建立完善的質量管理體系，領導重視對質量標準的宣傳、加強質量標準實行過程的監(jiān)督。
參考文獻
[1]張莉，孟慶妍，李丹.實驗室質量管理體系運行中改進措施的探討[J].中國藥事，2016（02）.
[2]陳姝君，趙娜，杜育林，趙柯蘅.談旗縣級食品檢測中心管理運行時存在的問題與建議[J].現(xiàn)代國企研究，2015（12）.
中圖分類號：F32 文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2012）08-0073-04
自黨的十七大首次提出“重視社會組織建設和管理”后，“基層社會組織”作為社會組織的重要組成部分進入了政府管理部門和學術界的關注視野。加強基層社會組織建設，是健全社會管理體制，完善社區(qū)服務功能，維護基層社會穩(wěn)定，促進經濟社會繁榮的重要保證。
農村基層社會組織是指在鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村落范圍內開展活動和服務，以滿足農民需要為目標，介于政府與企業(yè)之間的、不以營利為目的、具有不同程度的自治性的、主要開展各種公益或互益活動的社會組織。近些年來，我國農村基層社會組織不斷發(fā)展，“在農村現(xiàn)代化中做出了獨特的貢獻”。[1]隨著市場經濟的深入發(fā)展和社會轉型的不斷加快，農村社會管理和公共服務的矛盾日益突出，這對農村基層社會組織的進一步發(fā)展提出了迫切要求。當前我國農村基層社會組織的發(fā)展還存在自主性弱、服務能力不足等問題，缺乏持續(xù)、有效的內源性生長動力。如何在“原子化”的鄰里結構、“碎片化”的基層社區(qū)條件下，使農村基層社會組織的生長獲得持續(xù)的內源動力呢？本文在比較分析理性選擇理論、歷史制度主義理論和社會資本理論的基礎上，指出任何單一理論視角都不能全面地解釋農村基層社會組織的生長動因，進而構建起“利益-認同-制度”的綜合性解釋框架，說明農村基層社會組織生長就是農民在利益、認同和制度的混合機制作用下，對社區(qū)公共事務的參與與合作的集體行動過程。
一、文獻回顧：三種不同的理論視角
中國農村基層社會組織在改革開放后30多年里快速發(fā)展，其生長動因何在呢？現(xiàn)有相關研究主要基于三個不同的理論視角來解釋中國農村基層社會組織的發(fā)展。
（一）理性選擇理論
這種理論在微觀層面上，從“理性人”假設出發(fā)，用農民解決公共事務的需求和個人利益的驅動，來解釋農村基層社會組織的發(fā)展。理性選擇理論的一個重要前提是“理性人”假設，即假設個人是自身最大利益的追求者。理性行動是為了達到一定的目的而通過人際交往或社會交換所表現(xiàn)出來的社會性行動，這種行動需要理性地考慮對其目的有影響的各種因素。[2]農民是否愿意合作組建農村基層社會組織、是否愿意積極參與農村基層社會組織的活動，也是一種理性行動。有學者通過對在現(xiàn)實市場中信息不對稱情況下農民與收購商的博弈分析，指出農民合作這一制度變革是在農民及相關利益主體潛在經濟利潤的驅使下進行的，符合制度變遷的成本—收益分析。[3]但農民是否參加農村基層社會組織的理性行動不僅僅是一種簡單的經濟計算，還受到許多因素制約。吳理財認為農民的一些在外人看來怪異的、不符合所謂理性的行為邏輯，只有放置在特定的生活場景或制度環(huán)境中才能被理解。[4]但理性人在集體利益、公共利益和合作行動中往往是非理性的，在現(xiàn)實中表現(xiàn)為集體利益無人關注，公共產品無人提供。為什么農民在有共同需求和明知合作好處的情況下卻無法組織起來？當前中國很多農村地區(qū)存在的農民合作難的現(xiàn)實，迫使我們不能滿足于理性選擇理論的解釋。
（二）歷史制度主義理論
中圖分類號：F126文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2017）01-0001-08
收稿日期：20160906DOI：10.13968/ki.1009-9107.2017.01.01
基金項目：教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目（14JZD030）；教育部人文社會科學研究青年基金項目（16YJC710010）
作者簡介：雷望紅（1991-），女，華中科技大學公共管理學院/中國鄉(xiāng)村治理研究中心博士研究生，主要研究方向為鄉(xiāng)村治理。
一、問題的提出
2013年底，由中辦和國辦聯(lián)合出臺了《關于創(chuàng)新機制扎實推進農村扶貧開發(fā)工作的意見》（以下簡稱意見）?！兑庖姟诽岢?，要建立精準扶貧工作機制，按照縣為單位、規(guī)?？刂?、分級負責、精準識別、動態(tài)管理的原則，逐村逐戶制定幫扶措施，集中力量予以扶持，切實做到扶真貧、真扶貧，確保在規(guī)定時間內達到穩(wěn)定脫貧目標。2014年初，中央和地方紛紛制定了精準扶貧的戰(zhàn)略規(guī)劃，地方政府逐步進入實施階段。
精準扶貧政策，試圖通過改“漫灌扶貧”為“滴灌扶貧”的方式，既能夠節(jié)約扶貧資源，又能夠有針對性地扶持貧困戶，但在政策執(zhí)行過程中，面臨著多個層面的困境。一方面，在執(zhí)行中出現(xiàn)目標偏離，表現(xiàn)為精英俘獲[1]、貧困戶參與不足[2]以及多種排斥現(xiàn)象[3，4]；另一方面，在政策落地時，會出現(xiàn)政策與村莊的不匹配現(xiàn)象，比如產業(yè)支持、安居扶貧等政策無法有效扶持貧困戶[5，6]。不僅如此，精準扶貧政策還會引起村莊激蕩，由于盛行平均主義思想，村民們要求對于政策資源進行公平分配，由此會引發(fā)上訪等問題，給村莊帶來新的治理難題，甚至會出現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的“內卷化”[1，2]。
精準扶貧政策的目的在于扶貧，實現(xiàn)路徑在于“精準”二字，但從目前學界研究的整體上看，主流觀點認為精準扶貧出現(xiàn)了嚴重的不精準執(zhí)行現(xiàn)象。關于精準扶貧政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的不精準執(zhí)行問題，大致有三種解釋路徑：（1）從官僚體系的視角出發(fā)，認為是央地關系、社會控制和社會成本承擔等因素導致了執(zhí)行困境[3]；（2）從村莊的內部特性尋找原因解釋，村莊社會環(huán)境、鄉(xiāng)土社會的特征、社區(qū)精英被俘獲、貧困群體集體行動的缺乏等因素影響了政策的執(zhí)行[1]；（3）從政策本身進行解釋，認為精準扶貧政策本身具有內在悖論，由于忽略了扶貧對象的內部差異性，從而引發(fā)執(zhí)行問題[2]。另有一些學者主張從轉型的角度認識當前的扶貧問題，從而理解貧困治理的復雜性所帶來的精準扶貧挑戰(zhàn)[7]。
精準扶貧政策的不精準執(zhí)行，本質上是政策執(zhí)行偏差問題。已有研究對于精準扶貧政策的理解與認識，從總體上來看，側重于從政策落地的制度基礎和社會基礎探討政策執(zhí)行的狀況，而忽視了政策執(zhí)行主體即基層組織的重要性。制度基礎與社會基礎具有不可逆性，從這些角度出發(fā)，對于政策執(zhí)行的改善無法做到對癥下藥。若從基層組織的角度探討精準扶貧政策的執(zhí)行問題，可以把握政策執(zhí)行的情境性，因此能夠洞悉政策執(zhí)行偏差的直接原因，從而及時糾偏。本研究立足于贛南宋村的調查經驗，呈現(xiàn)當?shù)鼐珳史鲐氄邎?zhí)行偏差，從基層組織的角度予以解釋，并以此為基礎，拓展理解當前我國農村資源輸入的組織困境。
二、精準扶貧政策的實踐個案
2014年5月，國務院扶貧辦等七部門聯(lián)合頒發(fā)了《建立精準扶貧工作機制實施方案》，要求通過對貧困戶和貧困村進行精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核，引導各類扶貧資源優(yōu)化配置，實現(xiàn)扶貧到村到戶。贛南宋村宋村是贛南最大的行政村之一，全村在冊人口為8 837人，實際人口接近萬人（嚴格計生時期的黑戶多）。筆者于2016年7月4-24日在該村進行為期20天的調查。于2014年底開始集中精力開展精準扶貧工作，總共確定421戶貧困戶，1 468個貧困人口。2015年宋村將扶貧工作確定為中心工作，在具體的政策實踐過程中，該村存在著明顯的不精準執(zhí)行現(xiàn)象。
（一）精準識別不精準
貧困人口與貧困戶的識別與確定，原則上要求申請評議，由群眾根據(jù)自己的家庭情況自行申請，由村組干部評議、公示公告，再由上級進行篩選和抽檢。在村委會具體的識別過程中，宋村干部為了減輕精準識別的麻煩，實際操作過程如下所述：
上面給了我們村1 468個貧困指標，基本上每7個人中有1個是貧困人口，指標這么多，誰是貧困人口根本辨不出來。具體分配的時候，村里按照人口比例分到小組，由小組長評選，再由包組組長進行確認，村里按照入選人口大致做個評選，砍掉條件明顯比較好的，留下條件差的。小組長評選時，有時也有私心，但主要權力還在村干部。
宋村村干部在精準確定貧困戶上，實際上面臨兩難困境：一方面，宋村分配到的貧困戶名額過多，貧困名額占到全村人口的15%，遠遠超過實際貧困人口；另一方面，宋村村民的經濟差異不明顯，村干部容易選出絕對貧困群體，但不易選出次貧困群體，名額分配的標準不易確定，即使按照民主評議的方式，也無法公平地識別和確定。因此，村干部不得不采取主觀評議的方式選擇貧困戶，避免群眾申請和民主評議，并通過打球的方式，將名單公布在村委會六樓的會議室。
2.權責不匹配的無力。精準扶貧的政策由中央層面作出，但由基層組織具體執(zhí)行和落實。基層組織責任重大，對貧困戶的具體幫扶責任主要落在基層干部身上。一方面，他們需要親力親為為貧困戶出謀劃策、擬定計劃、支持脫貧，另一方面，他們需要做好規(guī)范化管理工作，跟蹤與記錄，如果出現(xiàn)紕漏，需要承擔失職的責任。在精準扶貧政策的執(zhí)行上，基層干部既是政策的具體執(zhí)行者，也是責任的直接承擔者。
然而，基層干部肩負的責任與享有的權力嚴重不匹配，表現(xiàn)在兩個方面：一是分稅制和農業(yè)稅改革以后，基層組織喪失了資源汲取能力，高度依賴上級政府的轉移支付，可支配資源極其有限；二是隨著官僚制的深化發(fā)展，上級政府對于基層治理的干涉程度強化，在面對鄉(xiāng)村社會的現(xiàn)實問題時，基層干部喪失了治理的靈活性。當精準扶貧政策出現(xiàn)時，基層干部一無充足資源，二無政策權力，只能在資源有限的情況下硬著頭皮，按照上級要求執(zhí)行政策。他們一面利用國家政策，一面動用私人資源，試圖完成幫扶工作，但政策渠道未打通，如銀行設置種種障礙不給真正的貧困戶貸款，私人扶持也不易獲得，私人普遍不愿進行風險幫助。因此，幫扶干部們要真正完成幫扶脫貧工作難度極大。況且，一位幫扶干部面對幾十個貧困對象，難度可想而知。在權責明顯不對等的情況下，他們只好選擇性退步，只完成相對容易的形式幫扶工作，即通過文字脫貧的方式交差，以期在運動期限內糊弄過去。
3.壓力考核下的自保。目標管理責任制在權威體系內部構建了一套“責任―利益連帶”的制度性聯(lián)結關系，形成基層政權運行與地方社會的治理壓力[12]。目標管理責任制在基層組織中所營造的壓力氛圍，會促使基層干部通過策略主義的方式，尋求自恰的生存之道[13]。實際上，策略主義的運用，既是基層組織的治理智慧，也是基層政權不得已的選擇。
目標管理責任制具有明顯的目標導向，通過對目標達成狀況的考核進行獎優(yōu)懲劣，但由于目標實踐過程不可保留，無法完整呈現(xiàn)，只能通過形式化的文字材料呈現(xiàn)出來。文字材料就如同一份考卷，在上級進行檢查時，如果“考卷”出現(xiàn)紕漏，上級“打分”低，不論平日里的工作做得多好，都相當于未實現(xiàn)目標。同樣，在向上呈閱工作材料時，如果數(shù)據(jù)不好看，與規(guī)定目標相差甚遠，也會受到上級的批評與懲罰。在壓力型體制之下，基層組織更加看重上級的考核工作而非具有實質意義的實踐工作，因此，基層干部會進行策略性轉換，將文字材料的準備工作置于政策執(zhí)行之上。面對精準扶貧工作，宋村村干部最強調的是數(shù)據(jù)的“正確性”，他們要反復核對文本數(shù)據(jù)與網上數(shù)據(jù)，國網與市網的數(shù)據(jù)。在上級檢查時要確保所要回答的數(shù)據(jù)與貧困戶家庭的文本情況一致，以免在領導問話時回答失誤。在目標責任制下，政策落實通過文本形式的呈現(xiàn)，實際目的在于通過考核避免懲罰，以實現(xiàn)基層干部的自保。
（三）基層干部的政策定位
從基層組織的角度來分析精準扶貧政策的具體執(zhí)行，能夠觀察到基層干部政策執(zhí)行的情境。在基層治理資源有限、權責不對等和壓力型的考核體制之下，基層干部會對政策進行定位，選擇執(zhí)行的方式與力度。盡管精準扶貧政策以政治運動的形式下達，但貧困具有相對性、流動性，消除了今天的底層，明天還會出現(xiàn)新的底層，今天解決一批，明天會新出一批，以突襲式的方式根本無法啃掉這塊“最難啃的硬骨頭”。在基層干部看來，這場針對貧困的運動式治理，“就是一陣風，很快就會過去” [14]，上級部門規(guī)定了目標達成時間，不論任務完成與否，在政治壓力之下，各級政府都必須“完成”既定目標。
在短促的扶貧運動中，基層政府一方面要在壓力考核下滿足上級目標達成的愿望，一方面要在基層治理資源匱乏、權責不匹配的情況下完成任務。他們需要在兩者之間尋找到平衡，既去完成任務，并讓上級在檢查時感到滿意，又不完全按照上級的要求做事。因此，精準扶貧政策在基層就被定位為隱秘的資源分配政策和文本制作工作，基層干部低調地將名額和資源分發(fā)下去，能否真正幫扶到貧困戶不再重要，重要的是通過數(shù)字考評呈現(xiàn)政策執(zhí)行的樣態(tài)。在基層干部的這一政策定位之下，政策執(zhí)行必然產生不精準執(zhí)行現(xiàn)象。
四、國家資源輸入的基層組織困境
農業(yè)稅費改革后，公共服務型福利國家取代了控制提取型國家[15]，國家改“資源汲取”為“資源輸入”，通過項目下鄉(xiāng)的方式向農村社會輸入資源。在國家資源輸入的背景下，基層組織如何承接資源、如何執(zhí)行國家政策成為一項重要的理論問題和現(xiàn)實問題。精準扶貧政策是國家的又一大惠農政策，基層組織在政策執(zhí)行時所面臨的治理成本、權責問題和考核壓力等執(zhí)行約束，暗含著基層組織的深層困境，嚴重制約了國家資源的輸入效率與國家政策的執(zhí)行力度。
（一）資源輸入背景下的基層組織樣態(tài)
農業(yè)稅費取消以前，國家表現(xiàn)出強者形象，具有高度的專制權力[15]，保持著對于基層社會的強勢汲取。此時，國家為了保持對于基層社會的汲取能力，與基層組織結成合謀關系，默許和容忍基層組織的過激或違法行為，導致國家政權與農民關系的緊張狀態(tài)?；鶎咏M織則由于和農民在各項事務上密切互動，建立緊密關聯(lián)。稅改以后，國家改變治理思路，通過資源輸入不斷向農民示好，國家與農民之間的關系迅速拉近。然而，由于中央掌握財政的分配權，形成了“中央財政喜氣洋洋，省市財政勉勉強強，縣級財政拆東墻補西墻，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政哭爹叫娘”的分配格局[16]，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力下降，可支配資源嚴重不足。鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得不依賴上級的資源轉移，中央借機約束和規(guī)范基層組織的治理行為，導致基層組織日益喪失治理自主性。由此帶來的后果則是，基層組織與國家的信任關系被打破，與農民之間的關系日漸疏遠與惡化（見圖1）。
在基層組織治理能力日益弱化的狀況下，基層組織承擔的自上而下的任務與自下而上的訴求卻不斷增長。在稅改以前，基層干部對上主要完成收取稅費與計劃生育工作，對下主要則是解決矛盾糾紛和分配土地。國家加大向農村社會輸入資源以后，大力發(fā)展民生事業(yè)，將提高農民的收入和改善農民的生活環(huán)境作為重要工作。國家改善“三農”的宏愿落到基層組織，不斷累積的自上而下的任務堆積到基層干部身上，農民則借助國家對于“三農”領域的傾斜充分表達自身的利益訴求，對上的期待不斷高漲，基層干部承擔著來自于國家和農民日益增長的雙重任務（見圖2）。
參考文獻：
[1] 邢成舉. 村莊視角的扶貧項目目標偏離與“內卷化”分析[J].江漢學術，2015（5）：1826.
[2]葛志軍，邢成舉. 精準扶貧：內涵、實踐困境及其原因闡釋――基于寧夏銀川兩個村莊的調查[J].貴州社會科學，2015（5）：157163.
[3]左停，楊雨鑫，鐘玲. 精準扶貧：技術靶向、理論解析和現(xiàn)實挑戰(zhàn)[J].貴州社會科學，2015（8）：156162.
[4]鄧維杰. 精準扶貧的難點、對策與路徑選擇[J].農村經濟，2014（6）：7881.
[5]李博，左停. 精準扶貧視角下農村產業(yè)化扶貧政策執(zhí)行邏輯的探討――以Y村大棚蔬菜產業(yè)扶貧為例[J].西南大學學報（社會科學版），2016（4）：6673.
[6]付少平，趙曉峰. 精準扶貧視角下的移民生計空間再塑造研究[J].南京農業(yè)大學學報（社會科學版），2015（6）：816.
[7]邢成舉，趙曉峰. 論中國農村貧困的轉型及其對精準扶貧的挑戰(zhàn)[J]. 學習與實踐，2016（7）：116123.
[8]邢成舉，李小云. 精英俘獲與財政扶貧項目目標偏離的研究[J].中國行政管理，2013（9）：109113.
[9]T B Smith. The Policy Implementation Process[J].Policy Science，1973， 4（2）：203205.
[10]周雪光. 運動型治理機制：中國國家治理的制度邏輯再思考[J].開放時代，2012（9）：105125.
[11]歐陽靜. 論基層運動型治理――兼與周雪光等商榷[J].開放時代，2014（6）：180190.
[12]王漢生，王一鴿. 目標管理責任制：農村基層政權的實踐邏輯[J].社會學研究，2009（2）：6192.
[13]歐陽靜. 運作于壓力型科層制與鄉(xiāng)土社會之間的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權――以桔鎮(zhèn)為研究對象[J]. 社會，2009（5）：3963.
[14]邢成舉. 壓力型體制下的“扶貧軍令狀”與貧困治理中的政府失靈[J].南京農業(yè)大學學報（社會科學版），2016（5）：110.
[15]黃宗智. 集權的簡約治理――中國以準官員和糾紛解決為主的半正式基層行政[J].開放時代，2008（2）：1029.
[16]周飛舟. 從汲取型政權到“懸浮型”政權――稅費改革對國家與農民關系之影響[J].社會學研究，2006（3）：138.
[17]孫立平，郭于華.“軟硬兼施”：正式權力的非正式運作的過程分析[C].清華社會學評論（特輯），2000：4245.
[18]吳理財. 應注意農村基層的選擇性治理[N].學習時報，20090112（5）.
二、公務員壓力與職業(yè)倦怠的研究
隨著社會競爭的日趨激烈以及社會矛盾的增多，使得作為政策執(zhí)行者和普通社會成員的雙重角色的公務員承受越來越多的壓力，在這種向上負責的官僚體制下，他們的壓力管理問題日益凸顯，隨之而來的公務員的管理難度也越來越大。職業(yè)倦怠問題不僅會影響基層公務員自身的身心健康，而且還會影響著基層公務員的工作質量和效率，關系到政府的執(zhí)政水平和行政效能，對此，許多學者展開了研究。 江珊珊（2010）的研究顯示工作壓力對職業(yè)倦怠具有顯著影響?；诠珓諉T職業(yè)倦怠的原因，魏楠（2011）則認為公務員的職業(yè)倦怠與社會經濟環(huán)境急劇的變遷、壓力型體制、公共人事制度、組織文化、以及基層公務員個體因素幾方面密切相關。因此，要破除公務員職業(yè)倦怠癥狀，社會需要構建良好的支持網絡，政府部門要優(yōu)化自身體制建設，公務員自身也要樹立良好的價值觀。
三、基層公務員績效考核及薪酬管理的研究
對公務員的績效的考核是其職位晉升和工資多少的依據(jù)，因此許多學者對公務員的績效考核進行了研究。韓麗紅（2014）等人認為目前基層公務員存在著重官輕民、職業(yè)素養(yǎng)和專業(yè)能力不高、在管理上還不夠完善科學，選拔任用中還存在體制機制障礙的問題，并認為應當從培育基層公務員的公共服務精神，改革考核評價、職務晉升制度，強調行動學習等方面來切實提高其公共服務能力。姜杰敏（2011）對我國績效考核的改革路徑進行了探討，他從量化考核體系、完善考核程序及方法、提升信息化程度等發(fā)面提出了自己的設想。就公務員績效考核方面。 對于薪酬管理的研究，李智剛（2011）的研究發(fā)現(xiàn)基層公務員工資總體水平偏低、結構不合理、薪酬管理體制不完善等問題。
四、基層公務員職業(yè)生涯管理的研究
職業(yè)生涯管理對于公務員的成長至關重要，通過有效的職業(yè)生涯管理，既能激勵公務員的成就動機，合理規(guī)劃好職業(yè)生涯能有助于實現(xiàn)其自身價值，更能通過拓展其橫向及縱向職業(yè)通道，達到提高組織行政效率、提升執(zhí)政能力的目的。當前，國內學者對公務員職業(yè)生涯的闡述各有不同的側重點。王麗麗、韓喜梅（2007）根據(jù)公務員各個階段的需求分析，認為應該針對公務員不同職業(yè)生涯發(fā)展階段采取不同的激勵措施，以使公務員的職業(yè)生涯更好地發(fā)展。黃婷婷（2007）從政府與公務員兩個不同的角度來分析在公務員職業(yè)生涯管理的早期、中期、后期中存在的問題，尋找解決的對策。目前我國地方教育行政人員專業(yè)水平不高成為了制約我國教育改革的突出障礙，為提高其專業(yè)化水平，應當以“服務教學”為核心建構專業(yè)標準，完善資格制度、選拔制度、培訓制度與評價制度等制度安排。該研究就行政人員的專業(yè)化問題進行了研究，指向性較強，政策完善措施相對比較具體。
五、 新時期公務員能力提升問題的研究
基層公務員的依法行政能力作為國家治理能力的重要內容，關系著國家治理現(xiàn)代化建設的成效?；鶎庸珓諉T在構建社會主義和諧社會、創(chuàng)建服務型政府過程中有特殊作用?；鶎庸珓諉T在構建社會主義和諧社會、創(chuàng)建服務型政府過程中有特殊作用。李偉舜（2015）認為，基層公務員的依法行政能力是國家治理能力的重要內容，在新時期，基層公務員依法行政能力應有其新含義，即法治思維能力、嚴格執(zhí)法能力、法治方式運用能力。馬貴舫（2008）認為基層公務員需要具備公共服務能力、應對復雜局面的額能力、調查研究能力、創(chuàng)新能力、依法行政的能力以及駕馭市場經濟的能力。周鶴（2015）對基層公務員能力結構的問題主要表現(xiàn)為技術能力結構弱化，缺乏主觀重視、人際能力結構偏移、概念能力結構加大的問題，提出我國基層公務員應當增強對技術能力的重視和培養(yǎng)，提升專業(yè)素質和法律素養(yǎng)，加強應對突發(fā)事件的能力的建議。針對公務員能力建設問題，劉勇（2010）指出我國在社會轉型的關鍵時期，伴隨著社會利益結構的調整，利益矛盾開始呈現(xiàn)出深層化和復雜化的特點，要想有效地化解我國突發(fā)性的“無直接利益沖突”群體矛盾，基層公務員就必須具備高度的政治敏銳性和責任感，要對公民的訴求予以及時的回應以及具備良好的心態(tài)調控和心理疏導能力。
可以看出，基層公務員工作壓力、激勵機制的研究仍然是研究者們的關注中心。在當前這種壓力型體制和“運動式治理”的環(huán)境下，龐大繁重的工作任務和缺乏預見性的工作安排使得公務員亦面臨著日益嚴峻的時間困境，他們也常常在工作中感到“透不過氣”，作為一群數(shù)量如此龐大的群體，他們不但是政府政策的執(zhí)行者，更是社會的普通一員，他們在社會治理的過程中發(fā)揮著重要的作用，其心理健康對公務員自身素質和公共管理水平有重要的影響。因此，后續(xù)研究應當對公務員的心理特質展開更深入的研究，同時，應對其工作的流動性給予更多的關注，保證其工作積極性和主動性。（作者單位：長沙理工大學經濟與管理學院）
參考文獻：
[1] 江珊珊，焦永記. 基層公務員工作壓力與職業(yè)倦怠研究[J]. 市場周刊，2002，（2）：102-104.
[2] 魏楠. 我國基層公務員職業(yè)倦怠原因探析[J]. 南方論刊，2011，（10）： 69-71.
[3] 李偉舜. 國家治理現(xiàn)代化背景下的基層公務員依法行政能力[J]. 理論視野，2015，（07）：84-86.
[4] 韓麗紅，王叢漫. 關于加強基層公務員服務能力建設的思考[J]. 河北學刊，2014，34（5）：116-119.
[5] 姜杰敏. 基層公務員績效考核改革的路徑探究[J]. 中國云南省委黨校學報，2011，12（4）：162-165.
[6] 李智剛. 我國基層公務員薪酬制度的問題及對策[J]. 西昌學院學報（社會科學版），2011，（3）：87-90.
[7] 王麗麗，韓喜梅. 基于職業(yè)生涯發(fā)展的公務員激勵對策[J]. 黨政干部學刊，2007，（9）：22-23.
[8] 馬貴舫. 服務行政與基層公務員能力建設[J]. 人才開發(fā)，2008，（6）：8-9.
[9] 周鶴. 基層公務員能力結構存在的問題分析[J]. 長春師范大學學報，2015（3）：34-36.
尤其是疫情在全球不斷擴展蔓延，世界經濟下行壓力加大，同時面臨著疫情防控、經濟發(fā)展、脫貧攻堅、民生保障等多項任務與挑戰(zhàn)，更加需要聚焦實實在在的部署和落實。要堅持標準不降、力度不減地克服和解決各類形式主義官僚主義的問題，立足于新情況新問題，深化拓展基層減負工作，警惕一切可能滋生形式主義官僚主義的土壤，加強指導監(jiān)督，強化懲治力度，確保以扎實的工作作風狠抓落實，才能為實現(xiàn)各項經濟發(fā)展任務保駕護航。
緊盯老問題和新表現(xiàn)，堅持全面檢視、靶向治療，深化治理形式主義問題。形式主義問題由來已久、根深蒂固，具有較強的頑固性、復雜性，即便克服了也可能“卷土重來”，解決了可能又有新的變種產生，是思想上“老頑疾”、工作推進的“攔路虎”，必須要做到時刻警惕、全面檢視、全力以攻。要將作風建設貫穿到每一項部署安排和落實推進中，充分認識形式主義、官僚主義的多樣性和變異性，“全面檢視”思想動態(tài)、部署安排、落實力度等，深入查找和梳理可能存在的形式主義官僚主義的問題，既解決老問題，也察覺新問題。
中圖分類號：F320.3 文獻標識碼：A DOI 編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2016.11.022
Abstract： In recent years， the research on rural governance was in the ascendant. From the existing literature， the academics studied the connotation， mechanism， mode and path of rural governance， analyzed the problems and the reasons for the existence of village governance， and obtained some valuable results. But there were also some disadvantages， such as the lack of systematic and holistic research， the research of rural governance mechanism and rural governance model needed to be further studied. In the research method， qualitative and quantitative research studied mostly below normal. From the trend， not only to pay attention to theoretical study villages， but also to focus on rural governance practices specific analysis of the problem； research methods should be diversified， especially in the use of mathematical models and advanced technical means to carry out empirical research.
Key words： rural governance； theory； summary
自20世紀20年代起，研究農村問題的專著在我國陸續(xù)面世。1998年，在治理理論的基礎上，華中師范大學學者提出“鄉(xiāng)村治理”的概念。隨著該理論在鄉(xiāng)村管理工作中的廣泛應用，學術研究也愈來愈深入，從現(xiàn)有文獻來看，學者們的研究主要集中在鄉(xiāng)村治理主體、治理權力配置方式、治理目的以及治理過程等4個方面[1]。
1 鄉(xiāng)村治理研究的主要觀點
1.1 鄉(xiāng)村治理內涵
在治理主體方面，趙樹凱[2]認為，鄉(xiāng)村治理中多種主體參與，通過協(xié)商談判等方式來解決分歧，實現(xiàn)共同治理。郭正林[3]提出，鄉(xiāng)村治理的主體應該是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨委政府及其附屬機構，以及村委會等村級組織和各種民間團體。在鄉(xiāng)村治理目標上，賀雪峰[1]認為“鄉(xiāng)村治理是實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的有序發(fā)展”。其中“有序發(fā)展”也就是公共利益所在。徐勇指出進行現(xiàn)代化鄉(xiāng)村建設是治理的目標。
1.2 鄉(xiāng)村治理機制
由于公共信息不透明等原因，腐敗問題日益嚴重。陳力予等[4]提出戶代表會議制度，以戶為單位，成立村民小組會議，協(xié)商、監(jiān)督村務。王朋琦等[5]指出新農村建設在操作機制上要走出傳統(tǒng)誤區(qū)，禁用“指標攤派”的方法，慎用“試點推廣”的方式，避免“典型激勵”的慣性，樹立法律至上的理念。在解決農村公共產品供給困難方面，張恒利[6]提出要重建農村公共財政運行體制，改革農村公共產品供應機制[6]。針對當前村民選舉非理性投票過多，精英政治受到阻礙的現(xiàn)象，盛義龍[7]提出選舉機制要與鄉(xiāng)村治理保持整體一致性，特別需要與經濟發(fā)展、社會穩(wěn)定相結合。
1.3 鄉(xiāng)村治理模式
陳洪生[8]以村民自治實施效果為出發(fā)點，通過對影響社會自主性的發(fā)育與發(fā)展的4個基礎性條件――經濟發(fā)展、利益分化、公民素質以及政府控制和主導社會力量的程度的分析，提出了自覺自治鄉(xiāng)村治理模式。龍立軍[9]以廣東珠海幸福村建設為例，提出構建可運轉的鄉(xiāng)村治理模式。將治理融入幸福村居建設之中，并使其機制化，使得鄉(xiāng)村的發(fā)展更加人性化和可持續(xù)化。王海俠等[10]通過對江西分宜的鄉(xiāng)村治理模式進行考察，提出從“黨建+村民自治”的角度來進行治理探索，以黨建強化鄉(xiāng)村治理的思路的分宜模式，運用“黨建+”理念，強化農村基層組織建設，提高村民自治水平。閻占定等[11]提出嵌入農民合作經濟組織的鄉(xiāng)村治理模式。這種模式是農民合作經濟組織與鄉(xiāng)村治理結合的產物，將農民合作經濟組織參與到鄉(xiāng)村經濟、政治和社會建設之中。鄶艷麗[12]以巴林左旗后興隆地村為例，提出了“農民置上”的本原模式。在這種模式下農民始終作為受益和實施建設的主體，其政策效果具有擴散效應。
1.4 鄉(xiāng)村治理路徑
張繼蘭[13]認為可以通過完善協(xié)商互動機制、建設服務型政府等路徑來解決鄉(xiāng)村社會自主性缺乏、鄉(xiāng)村組織不健全、治理機制不完善等問題。周朗生[14]擇取較有代表性的云南鄉(xiāng)村治理為考察對象，提出了大力發(fā)展農民合作組織、完善鄉(xiāng)村的治理結構和切實解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難、加強農村基層組織建設等路徑開展鄉(xiāng)村治理。唐紹洪等[15]提出在現(xiàn)有的基礎上對各決策主體進行權力關系界定，走多元化主體治理的科學發(fā)展道路。趙艷霞等[16]在調查唐山農村新民居建設后，提出鄉(xiāng)村治理的成功路徑是開展新民居建設。蘭海洋[17]認為當前要實現(xiàn)中國鄉(xiāng)村善治，有三大治理路徑：一是優(yōu)化治理結構，政治生態(tài)和諧化；二是推進新型城鎮(zhèn)化建設，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化和農業(yè)現(xiàn)代化；三是平等化城鄉(xiāng)公共服務。
2 鄉(xiāng)村治理存在的主要問題
2.1 基層民主建設滯后
因鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層民主建設的滯后性導致很難有效推進村民自治的民主化進程。在王華[18]看來，由于缺乏有效監(jiān)督，腐敗現(xiàn)象嚴重。賄選、不合理決策與管理現(xiàn)象屢有發(fā)生。高寶琴[19]提出當前村民自治組織長期缺乏有效組織形態(tài)，是治理危機出現(xiàn)的重要因素之一。歐陽雪梅等[20]認為基層政府缺少民主素質教育，致使村民主人翁意識不強，從而導致村民自治能力不強。
2.2 鄉(xiāng)村治理主體混亂，機構權利分工不明
歐陽雪梅等[20]認為由于治理權力配置不明，一方面導致村委會與村黨支部在權力間的沖突，另一方面也增加政府與村民在管理上的沖突，影響了治理目標的實現(xiàn)。鄭紅娥等[21]提出，國家行政權和村莊自治權的沖突是目前鄉(xiāng)村治理困局的主要原因。在鐘漲寶[22]眼里，缺乏合理有效的機構、人員改革是鄉(xiāng)村治理面對的困境之一。
2.3 鄉(xiāng)村債務問題突出，農民生活不夠寬裕
在李文政[23]看來，鄉(xiāng)村治理面對的困難不僅是管理及文化教育上的缺陷，經濟發(fā)展落后與農民積貧積弱問題同樣嚴重。趙艷霞等[24]提出鄉(xiāng)村治理的制約條件包括民主化的現(xiàn)實制約、法律制約和經濟制約。袁金輝[25]認為目前鄉(xiāng)村仍受到小農經濟的束縛，收入低，債務多。鐘宜[26]提出因財政經費短缺，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為發(fā)展只得過度干預村莊事務。同時基層政權缺少財政來源，村、鄉(xiāng)兩級財政缺口過大，故造成當今治理困境。
2.4 其他方面
劉勇[27]認為由于我國幅員廣闊，經濟發(fā)展不平衡，各地村民政治素質不齊。當利益受損，無法通過正常渠道及方式維護自身利益時，越級上訪、申訴或暴力對抗等就容易成為他們維權的工具，這嚴重破壞了鄉(xiāng)村治理的政治環(huán)境。陳柏峰等[28]認為灰色勢力是治理鄉(xiāng)村的一個惡疾。
3 完善鄉(xiāng)村治理的對策
3.1 推進基層民主建設，完善村民自治
李文政[23]覺得加強服務型政府建設，組建公共服務體系，重視村民自治，發(fā)揮村委會作用是治理鄉(xiāng)村的路徑之一。張志英[29]認為進行新農村建設需加強村民自治、大力發(fā)展創(chuàng)新村民組織。李莉等[30]提出鄉(xiāng)村治理的關鍵是兩個尊重：一是尊重村民意愿，二是尊重村民自主性。
3.2 加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度建設，加快服務型步伐
在馬寶成[31]看來，完善鄉(xiāng)村治理一方面需要體制改革，另一方面要加強建設現(xiàn)代化村莊。韓冰[32]提出解決當前問題需要根據(jù)現(xiàn)實情況進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革，完善管理模式，規(guī)范和完善有關村民自治法律法規(guī)，大力發(fā)展村民組織，建設現(xiàn)代化鄉(xiāng)村。陳雙鵬[33]認為減少治理危機出現(xiàn)的方法有改革基層組織，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；建立村民參與政治的合理機制，動員建立村民組織。
3.3 提高村民民主素質，加強政治文化學習
張曉忠等[34]認為要在尊重村民權利和自由、保障村民權益的基礎上提高村民的組織化水平。劉勇[27]認為村民非理性化的利益訴求方式影響了和諧的政治環(huán)境。因此需要對村民開展政治參與培訓，推動村民合法合理參與政治生活，為鄉(xiāng)村政治和諧化發(fā)展提供有效保障。歐陽雪梅等[20]認為開展村民意識教育是完善鄉(xiāng)村治理的對策之一。
4 結束語
綜上所述，學術界對鄉(xiāng)村治理理論進行了較全面的研究。不少學者研究了鄉(xiāng)村治理的內涵、機制、模式、路徑，分析了鄉(xiāng)村治理存在的問題及原因，取得了一些有價值的成果。但也存在一些不足，如一些研究還缺乏系統(tǒng)性和整體性，鄉(xiāng)村治理機制和鄉(xiāng)村治理模式的研究還需進一步深入等。從研究方法看，定性研究居多而定量研究偏少，實證研究更是鮮見。從趨勢看，不但要重視鄉(xiāng)村的理論研究，更要注重對鄉(xiāng)村治理實踐中具體問題的分析，尤其是對個案經驗的總結；研究方法應當多樣化，尤其是運用數(shù)理模型和先進技術手段進行實證研究。
參考文獻：
[1]賀雪峰.鄉(xiāng)村治理研究與村莊治理研究[J].地方財政研究，2007（3）：46-46.
[2]趙樹凱.新農村建設呼喚新的治理[J].中國發(fā)展觀察，2006（3）： 26-28.
[3]郭正林.鄉(xiāng)村治理及其制度績效評估：學理性案例分析[J].華中師范大學大學學報，2004（4）：24-31.
[4] 陳力予，鄭美玲.試論“村治”新廉政監(jiān)督機制：戶代表會議制度[J].福建行政學院學報，2009（5）：44-50.
[5] 王朋琦，洪向華.試論鄉(xiāng)村治理結構在操作機制[J].領導科學，2009（5）：14-16.
[6] 張恒利.重建鄉(xiāng)村治理結構――后農業(yè)稅時代農村公共品的供應機制改革[J].經濟論叢，2009（21）：218.
[7] 盛義龍.慣性心理與利益共同體：村選舉機制障礙及對策分析――以江西省C縣和T縣若干村選舉為例[J].求實，2011（9）：89-92.
[8] 陳洪生.論自覺自治型鄉(xiāng)村治理模式的生產條件[J].江西農業(yè)大學學報，2009（4）：1-6.
[9] 龍立軍.論構建可運轉的鄉(xiāng)村治理模式――以廣東珠海幸福村居建設為例[J].云南行政學院學報，2015（1）：76-79.
[10] 王海俠，孟慶國.鄉(xiāng)村治理的分宜模式：“黨建+”與村民自治的有機統(tǒng)一[J].探索，2016（1）：127-133.
[11] 閻占定，白照坤.新型農民合作經濟組織鄉(xiāng)村政治參與狀況分析[J].農業(yè)技術經濟，2011（5）：72-77.
[12] 鄶艷麗.我國鄉(xiāng)村治理的本原模式研究――以巴林左旗后興隆地村為例[J].城市規(guī)劃，2015（6）：59-68.
[13] 張繼蘭.鄉(xiāng)村治理：新農村建設的路徑選擇[J].鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟，2009（4）：54-57.
[14] 周朗生.云南鄉(xiāng)村治理：成效、問題與可能路徑[J].經濟問題探索，2009（6）：186-190.
[15] 唐紹洪，劉屹.“多元主體治理”的科學發(fā)展路徑與我國的鄉(xiāng)村治理[J].云南社會科學，2009（6）：38-42.
[16] 趙艷霞，王立東，尹景瑞.鄉(xiāng)村治理的路徑分析[J].前沿，2009（12）：174-176.
[17] 蘭海洋.中國鄉(xiāng)村治理的善治路徑取向探析[J].領導科學，2015（4）：12-14.
[18] 王華.鄉(xiāng)村治理：基層民主與社會結構[J].云南行政學院，2009（1）：15-18.
[19] 高寶琴.農民組織化程度的提升：鄉(xiāng)村治理的生長點[J].齊魯學刊，2010（2）：96-100.
[20] 歐陽雪梅，李鐵明.當前村民自治進程中存在的問題及對策研究[J].新視野，2007（4）：77-79.
[21] 鄭紅娥，吳殿朝.困厄與出路：鄉(xiāng)村治理與新農村建設[J]，云夢學刊，2008（1）：72-75.
[22] 鐘漲寶，高師.后稅改時代的鄉(xiāng)村治理改革[J].農村經濟，2007（11）：12-15.
[23] 李文政.當前中國鄉(xiāng)村治理的困境與策略探究[J].中國農學通報，2009（16）：343-347.
[24] 趙艷霞，樊秀云.新農村建設視角下的鄉(xiāng)村治理分析[J].領導科學，2009（11）：50-52.
[25] 袁金輝.中國鄉(xiāng)村治理60年：回顧與展望[J].國家行政學院學報，2009（5）：69-73.
[26] 鐘宜.我國農村社會組織發(fā)展與鄉(xiāng)村治理方式的變革和完善[J].探索，2005（6）：97-100.
[27] 劉勇.社會轉型時期農民非制度化政治參與和鄉(xiāng)村治理困境[J].福建論壇，2010（5）：141-146.
[28] 陳柏峰，童磊明.鄉(xiāng)村治理的軟肋：灰色勢力[J].經濟社會體制比較，2009（4）：142-146.
[29] 張志英.21世紀中國鄉(xiāng)村治理發(fā)展淺議[J].農村經濟，2006（11）：17-19.
[30] 李莉，盧福營.當代中國的鄉(xiāng)村治理變遷[J].人民論壇，2010（6）：60-61.
[31] 馬寶成.取消農業(yè)稅后鄉(xiāng)村治理的路徑選擇[J].長白學刊，2007（6）：59-63.
[4]李程偉.公共危機管理：理論與實踐探索[M].北京：中國政法大學出版社，2006.
[5]李昕.我國公共危機管理的問題及對策[J].河北理工大學學報，2010，10（3）：29-37.
[6]李嚴.我國政府危機管理狀況分析[D].北京：北京郵電大學，2009.
[7]江受林.基于村民滿意感的基層政府信任問題研究[D].杭州：浙江大學，2007.
[8]劉學民.公共危機治理：一種能力建設的議程[J].中國行政管理，2010（5）：73.
[9]尹伶俐，張芹芹.煤礦塌陷區(qū)的治理對策分析[J].綠色科技，2011（1）：93-94.
關鍵詞 ：地方政府；法治理念；民主理念；互動理念；服務理念
黨的十八屆三中全會把“治理能力的現(xiàn)代化”作為國家改革與發(fā)展的目標。如何推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化，已成為目前中國學術界研究和探討的熱點課題。治理能力現(xiàn)代化應該是指治理主體具備了治理現(xiàn)代社會的能力，不僅能夠有效地解決向現(xiàn)代社會轉型和現(xiàn)代社會發(fā)展過程中出現(xiàn)的各種問題，引領現(xiàn)代社會發(fā)展目標的實現(xiàn)，還能夠使現(xiàn)代社會保持可持續(xù)發(fā)展。在我國，治理的主體是政府，治理能力現(xiàn)代化主要是指政府具備了治理現(xiàn)代社會的能力。具備現(xiàn)代治理能力，必須具備現(xiàn)代治理思維、采用現(xiàn)代治理方法和手段，并達到現(xiàn)代治理效能。在現(xiàn)代治理思維、方法手段和效能中，治理思維是實現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化的前提和基礎，缺少了它，現(xiàn)代治理能力根本無從談起。
在“治理能力現(xiàn)代化”改革目標的具體實施過程中，地方政府作為國家政權的基層組織，是地方事務的具體組織者、推動實施者，對國家整體發(fā)展計劃的實施和目標的落實起著關鍵作用。實現(xiàn)“治理能力的現(xiàn)代化”，地方政府更是關鍵一環(huán)。在“治理能力現(xiàn)代化”發(fā)展目標視野下，地方政府應該如何更新執(zhí)政理念、培養(yǎng)現(xiàn)代治理思維呢？本文將圍繞這一問題進行探討。
一、現(xiàn)代化發(fā)展目標的更新對地方政府執(zhí)政能力的新要求
從憲法層面上看，地方政府的權力主要有三項：一是行政執(zhí)行權，即執(zhí)行本級人大及其常委會的決議，執(zhí)行上級國家行政機關的決定和命令，執(zhí)行國民經濟和社會發(fā)展計劃、預算，執(zhí)行上級國家行政機關交辦的其他事項。二是行政領導和管理權，即領導所屬各工作部門和下級行政機關的工作，管理本行政區(qū)域內的公共行政事務和行政工作，依法管理國家機關行政工作人員。三是保障權，即保護本行政區(qū)域內公有財產，保護公民私人所有的合法財產，維護社會秩序，保障公民人身權利、民主權利和其他權利等。地方政府通過實施以上權力，保證地方的穩(wěn)定和發(fā)展，進而促進國家發(fā)展規(guī)劃的落實和發(fā)展目標的實現(xiàn)。
我國社會主義現(xiàn)代化目標經歷了一個伴隨認知深化和實踐發(fā)展而不斷發(fā)展變化的過程：20世紀50-60年代為工業(yè)化和四個現(xiàn)代化，20 世紀80-90 年代為政治、經濟、文化的全面發(fā)展，20世紀末21世紀初為政治、經濟、文化、社會四位一體的發(fā)展。黨的十報告提出了政治、經濟、文化、社會、生態(tài)五位一體的發(fā)展目標。在不同時代、不同的社會發(fā)展目標和要求下，社會對地方政府能力的要求是不一樣的。
改革開放30 多年來，我國經濟社會發(fā)展取得了舉世矚目的輝煌成就，綜合國力與國際地位顯著提升，人民生活水平不斷提高。在物質生活得到基本保障后，人民不僅對物質生活水平和質量提出了更新、更高的要求，而且在充分行使當家做主的民主權利、享有豐富的精神文化生活、維護社會公平正義、擁有健康美好的生活環(huán)境等方面都有了新的期待。因此，黨的十確立了經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設五位一體的建設總布局，把生態(tài)文明建設納入了發(fā)展目標追求，提出要從源頭扭轉生態(tài)環(huán)境惡化趨勢，為人民創(chuàng)造良好的生產生活環(huán)境。五位一體的發(fā)展目標對地方政府提出了新要求，要求地方政府必須具備如下能力去促進地方的發(fā)展。
首先，對地方經濟科學發(fā)展的統(tǒng)籌能力和監(jiān)管能力。地方政府在實施執(zhí)法權與管理權的過程中，必須通過對地方發(fā)展規(guī)劃的制定、對地方發(fā)展目標的引導與發(fā)展過程的監(jiān)督，引導、扶植和推動地方特色經濟、創(chuàng)新經濟、生態(tài)經濟的發(fā)展，加快地方經濟發(fā)展方式的改變，使地方形成可持續(xù)發(fā)展的綜合能力，促進地方工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，進而推動地方的整體現(xiàn)代化進程。
其次，保障和擴大地方民主能力。地方政府必須通過保障權、管理權的實施，保障人民的政治參與權、知情權、監(jiān)督權的落實到位；暢通民主渠道，并開展多種形式的基層民主協(xié)商，健全基層選舉、議事、問責等機制，完善基層民主運行機制；健全地方權力運行機制和約束、監(jiān)督機制。真正實現(xiàn)基層治理中人民當家做主和依法治國有機統(tǒng)一。
第三，維護地方社會秩序、化解地方社會風險、處理社會危機能力。民生建設是社會建設的中心，作為地方政府，民生是工作的重點，地方政府要以保障和改善民生為重點，多謀民生之利，多解民生之憂，及時疏導和解決民生問題而引發(fā)的社會矛盾，進而穩(wěn)定社會秩序、化解社會風險、預防社會危機，保證地方一方的和諧與穩(wěn)定。
第四，地方生態(tài)協(xié)調的保護與治理能力。黨的十八屆三中全會指出，“建設生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，實行最嚴格的源頭保護制度、損害賠償制度、責任追究制度，完善環(huán)境質量和生態(tài)修復制度，用制度保護生態(tài)環(huán)境”。推進生態(tài)文明建設，是一個長期的系統(tǒng)工程，對地方政府來說，必須放棄GDP至上觀念，在發(fā)展規(guī)劃方面，全面考慮生態(tài)，克服地方保護主義；在發(fā)展過程中，必須加大生態(tài)監(jiān)管力度，加大自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境保護力度，預防和及時解決生態(tài)危機，實現(xiàn)地方的綠色可持續(xù)發(fā)展。
二、“治理能力現(xiàn)代化”發(fā)展目標下地方政府執(zhí)政理念的創(chuàng)新
不同層次，治理的重點是不一樣的，從國家治理的角度看，治理主要包括塑造共同價值體系、提升國家治理執(zhí)行力、促進經濟持續(xù)發(fā)展、完善社會保障體系等。地方政府治理的中心是什么呢？十八屆三中全會公報對地方政府的工作重點給出了指向，指出，“推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)把工作重心轉移到社會管理與服務上，為人民群眾提供面對面的綜合服務，充分發(fā)揮基層組織引領服務群眾、反映群眾訴求、化解社會矛盾的作用。整合基層管理與服務資源，加快信息化建設，構建基層綜合管理和服務平臺，增強基層管理與服務實力。”由此可見，通過加快信息化建設來構建綜合管理與服務平臺、為人民群眾提供服務、加強和創(chuàng)新社會管理成為新形勢下地方政府的工作重點。通過這些重點工作，提升治理能力，進而實現(xiàn)地方“五位一體”的發(fā)展目標。治理能力現(xiàn)代化是指治理主體具備了治理現(xiàn)代社會的能力，不僅能夠有效地解決現(xiàn)代社會發(fā)展過程中的各種問題，能夠引領現(xiàn)代社會發(fā)展目標的實現(xiàn)，還能夠使現(xiàn)代社會保持可持續(xù)發(fā)展?，F(xiàn)代治理思維、現(xiàn)代治理方法和手段、現(xiàn)代治理效能是現(xiàn)代治理能力內涵的主要內容。在“治理能力現(xiàn)代化”的發(fā)展目標下，更新執(zhí)政理念進而具備現(xiàn)代地方治理理念，是地方政府實現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化的前提和基礎?！爸卫砟芰ΜF(xiàn)代化”發(fā)展目標下，地方政府要更新哪些執(zhí)政理念呢？
第一，改變管理理念、明晰治理理念。改革開放以來，隨著經濟社會的不斷發(fā)展，特別是工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、市場化、國際化進程的不斷加快，中國政治、經濟、思想、社會均已發(fā)生巨大變化。社會活力顯著增強的同時，新的社會矛盾與問題叢生。作為管理者來說，管理的對象、社會環(huán)境與要求都已顯著改變，計劃經濟體制下自上而下的、集中單一的管理理念、制度、手段與方法都已經不適合時展的需要。因此，作為提供面對面服務的地方政府，必須放棄以管制（命令、服從、指揮）為特征，以強調秩序的穩(wěn)定、經濟的GDP至上為價值取向的管理理念，拋棄管理理念下的權力意識、領導意識、駕馭意識、整治意識，代之以明晰的治理理念和意識：治理的目的不是管死、管住，而是通過積極地參與、溝通、協(xié)調、激勵、規(guī)范和約束，形成一種遵循正確的價值取向、朝向一定目標的良好秩序和狀態(tài)；治理的方式是在法治基礎上，政府通過協(xié)商、指導、服務、疏導等方式與社會良性互動；治理的目標是確保公正價值優(yōu)先地位、培育公民與社會組織生機與活力、形成公平公正社會環(huán)境和增加人民福祉。因此，在治理目標下，地方政府要確立服務、溝通、協(xié)商、引領等治理意識，要把自己的職能嚴格定位在提供服務上，把提供更加優(yōu)質的公共服務作為自己的工作職責和工作中心，把保障民生作為治理的重點，把激發(fā)社會活力放在突出位置，引導社會團體加強自身建設，擴大基層民主。
第二，強化法治理念。法治是現(xiàn)代治理的基本要求和方式。要建設法治國家，就要使任何人、任何組織、國家機關都在法律范圍內活動。作為執(zhí)法主體的行政機關，更要以憲法和法律為行為準則，依照法律行使權利和權力、履行義務和職責。越權、違規(guī)、人治均為缺乏現(xiàn)代治理能力的表現(xiàn)。因此，現(xiàn)代治理必須牢固確立法律至上理念，必須依法治理，依法求發(fā)展、求穩(wěn)定。作為地方政府，治理過程中面對的是法治意識不濃厚的基層公民和地方習慣風俗不同程度存在的社會環(huán)境。要達到治理效果，必須強化法治理念，提高法治思維和法治能力；堅持法律至上，要帶頭遵守法律，要引導人民遵紀守法，有問題嚴格依照法律程序和規(guī)范解決，堅決排除對執(zhí)法活動的非法干預，處處時時維護法律的尊嚴；要把社會矛盾的預防和化解納入法治軌道，決不能因發(fā)展、維穩(wěn)就突破法律制度安排，不能因有人“上訪”就遷就非法要求。只有這樣，在地方治理中才能真正做到以法治凝聚改革意識、規(guī)范發(fā)展行為、促進矛盾化解、保障社會和諧，才能用法治保障地方經濟的健康發(fā)展及社會的安定有序。
第三，深化民主理念。當今社會，隨著經濟社會的不斷發(fā)展，公民的價值訴求、權力訴求空前強烈，深化民主是中國政治改革的必然方向。在依法行政和法治的前提下，探求與發(fā)展多種形式的民主參與方式，則是現(xiàn)代治理的必然要求。民主協(xié)商、公眾參與等民主方式已成為現(xiàn)代治理的重要手段。地方政府是社會基層民主落實的實施者，必須深化民主理念，深入貫徹實施國家的基層民主制度，在依法行政的過程中，從基層保障人民政治參與權、知情權、監(jiān)督權的落實到位，暢通民主表達、參與和監(jiān)督渠道。開展多種形式的基層民主協(xié)商，完善基層民主運行機制，真正實現(xiàn)基層治理中人民當家做主的權利，才能增強社會活力，也才能真正促進國家層面上民主的發(fā)展。
第四，放棄管制理念、發(fā)展互動理念?，F(xiàn)代治理的重要內容是社會治理，而社會治理的目的是通過積極地參與、溝通、協(xié)調、激勵、規(guī)范和約束，使社會形成一種遵循正確的價值取向、朝向一定目標的良好秩序和狀態(tài)。改革開放三十多年來，中國的經濟體制已經發(fā)生深刻變革，利益格局也已經全面調整，思想觀念更是發(fā)生巨大變化，計劃經濟體制下自上而下、集中單一的管制理念已經不適合時展的需要。現(xiàn)代社會治理要求立足于現(xiàn)代社會發(fā)展變化的基礎，適應現(xiàn)代社會發(fā)展的需要和公眾訴求，既能夠維護已經深刻變化的社會秩序、化解可預見的社會風險、處理突發(fā)的社會危機，又能夠激發(fā)社會活力。治理的手段與方法必須具有靈活性、多樣性、敏捷性和適應性，因此，在社會管理過程中，與社會互動，求得社會認同，與社會大眾、社會組織平等互助已成為現(xiàn)代治理的必然要求，也是實現(xiàn)引領服務群眾、反映群眾訴求、化解社會矛盾的有效路徑，成為現(xiàn)代治理的重要手段。作為地方政府，必須鼓勵和支持社會各方面參與社會管理與建設，實現(xiàn)政府治理和社會自我調節(jié)、居民自治的良性互動，引導激發(fā)社會活力、疏導社會矛盾、化解社會風險、穩(wěn)定社會秩序，進而實現(xiàn)社會的良性發(fā)展。
第五，放棄當家理念、提升服務理念。現(xiàn)代社會的中心是人，現(xiàn)代治理的中心是為人服務，發(fā)展經濟是為了提高人的生活水平，發(fā)展社會是為了提高人的生活質量。引領服務群眾、反映群眾訴求、化解社會矛盾、增強基層管理與服務實力是現(xiàn)代治理對地方政府的新要求。因此，地方政府要以社會本位、民本位為出發(fā)點,把自己的職能嚴格定位在提供服務上，把提供更加優(yōu)質的公共服務作為自己的工作職責和中心，把服務群眾的滿意度作為衡量自己治理績效的重要標準。服務要以公眾利益要求為導向，要以顧客需求為目標，高質、高效地為公眾提供服務或生產公共產品以滿足公眾需求。
第六，改變政績觀、增加效能理念?，F(xiàn)代治理效能是現(xiàn)代治理的目的要求，也是檢驗是否具備現(xiàn)代治理能力最重要的標志。作為地方政府，是通過處理一系列具體問題而達到治理目標的，無論是微觀上還是宏觀上，都必須具備效能意識。微觀上，要以是否及時有效地解決了地方發(fā)展過程中出現(xiàn)的各類問題，協(xié)調或解決了各種利益矛盾和糾紛，使事態(tài)沿著合理的預期發(fā)展或達到了階段性的具體目標為績效標準。宏觀上，要以是否引領地方達到了預期的現(xiàn)展目標，實現(xiàn)了地方經濟和諧發(fā)展、人民生活水平提高、民主體制完善、生態(tài)和諧可持續(xù)。同時，效能理念中還必須有成本理念，即在實現(xiàn)效能的過程中，是否做到了運作成本低、效能高，主要是指沒有推諉拖延（時間成本低）和高成本投入（人力、物力與財力花費少），生產和提供的公共產品和公共服務質量高、公眾滿意度高、社會負面影響小。
中圖分類號：F320 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）10-0064-02
一、問題發(fā)現(xiàn)與解構的意義
近年來，中國農村環(huán)境問題日益突出。2008年中央為農村環(huán)境保護設立了專項資金，決定開展農村環(huán)境綜合整治。為了進一步提高農村環(huán)境治理成效，從2010年開始，國家以連片整治的方式，分階段選取示范省，集中資金進行農村區(qū)域環(huán)境治理。農村環(huán)境連片整治以解決區(qū)域性突出環(huán)境問題為目的，對地域空間上相對聚集在一起的多個村莊（受益人口原則上不低于2萬人）實施同步、集中整治。
2010年遼寧作為北部地區(qū)的代表成為第一批農村環(huán)境連片整治的示范省。2010—2012 年，國家和遼寧省預算投入21.25億元進行農村環(huán)境連片整治。整治以大伙房水庫及輸水工程周邊地區(qū)為重點，延伸到輸水工程供水及采水所涉及的地市，共包括撫順、本溪、沈陽、鞍山、遼陽、營口及盤錦7個城市。
農村環(huán)境連片整治在各地沒有基礎、無可遵循的成功模式、建設時間緊迫，是一項空前艱巨的環(huán)境建設工程。農村環(huán)境連片整治開展后，急需總結經驗，反饋問題。
二、遼寧農村環(huán)境連片整治中存在的問題——基于實證的發(fā)現(xiàn)
1.實證方法。調研組選取遼寧農村環(huán)境連片整治的村莊實地考察，并在此基礎上，對村民入戶問卷調查、對環(huán)保局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等管理者進行半結構性訪談，以及收集有關公共數(shù)據(jù)和記錄。（1）實地考察。以實地調研的方式對沈陽市遼中縣六間房鎮(zhèn)、楊士崗鎮(zhèn)，盤錦市胡家鎮(zhèn)，撫順市上馬鄉(xiāng)、后安鎮(zhèn)，本溪市桓仁縣北甸子鄉(xiāng)，營口市大石橋湯池鎮(zhèn)等進行實地的考察。（2）問卷調查。以問卷的形式對村莊連片治理情況及農民環(huán)境保護意識進行考察。先后發(fā)放問卷200份，收回有效問卷132份。（3）半結構性訪談。訪談35名當?shù)丨h(huán)保人員、基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責人員、村組織成員。
2.基層管理者視角農村環(huán)境連片整治中存在的問題。調研表明，基層管理者普遍認為遼寧農村環(huán)境連片整治選取特大飲用水水源地周邊農村進行連片整治示范，對于流域污染治理和農村污染減排具有重要意義。整治的過程做到規(guī)范化。調查的村莊均對示范項目資金的使用進行了規(guī)范和監(jiān)督，建立了農村環(huán)境整治目標責任制。對于日常保潔機制，受訪村莊均建立了日常保潔機制，分別采取外包保潔公司或內包村民的方式，基本建立了治管結合機制。調研表明，大量中央和地方財政資金投入到農村生活垃圾治理設施、畜禽糞便污染治理設施、生活污水治理設施、重點水源保護設施的建設。
調研中也反饋出一些實際問題。對于部門之間的協(xié)調，83%的受訪環(huán)保人員認為財政部門審批手續(xù)周期長，影響環(huán)保部門項目建設；40%的基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員認為項目建設過程中缺乏基層政府有效參與機制。對于環(huán)保資金的投入，30%的受訪者反映資金有時不能及時到位；幾乎全部受訪者都認為縣、鄉(xiāng)、村各級財力有限，連片整治項目運行和維護資金缺乏，后續(xù)管理和運營負擔過重。針對治理技術，57 %的受訪者反映水污染治理技術趨于雷同、缺乏有效的適合北方特點的技術支持。對于基層環(huán)保管理情況，85 %受訪者反映基層環(huán)保工作壓力大，往往身兼數(shù)職，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府專門環(huán)保人員短缺。
通過對基層管理者的訪談，調研小組發(fā)現(xiàn)，從基層管理者視角，遼寧農村環(huán)境連片整治中在政府部門間的配合、環(huán)保資金、治理技術以及農村環(huán)保人力資源上存在尚需解決的問題。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層環(huán)保部門能力普遍較弱和后續(xù)維護資金短缺的情況下，農村環(huán)境連片整治工作能否從項目短期管理轉向日常長效管理，還有待進一步探索。
3.村民視角農村環(huán)境連片整治中存在的問題。針對環(huán)境連片整治設施建設、連片整治效果感知、連片整治政策實施認知三方面，調研組對村民進行了入戶訪談和問卷調查。調研顯示：
在連片整治環(huán)境設施建設上，村民普遍反映在垃圾處理、牲畜糞便處理上設施建設明顯，97%的村民反饋本村有專門的垃圾處理設施；39%的村民反饋村莊有戶用沼氣池；48%的村民反饋村莊實現(xiàn)牲畜糞便有機肥加工利用；17%的村民反饋村莊實現(xiàn)有機生態(tài)農業(yè)。在農村生活污水治理設施建設上，盡管大部分村民都承認村莊修建了排水溝，但仍有66%的村民認為村莊缺乏專門的生活污水治理措施。
在連片整治效果感知上，74%的村民認為村莊治理后環(huán)境有明顯變好；35%的村民對村莊污染治理效果滿意，48%的村民對村莊治理效果基本滿意；83%的村民認為污染治理設施輕微存在利用低的現(xiàn)象；22%的村民認為村委會還缺乏專門負責人員；在影響農村環(huán)境整治效果的主要原因上，30%的村民認為農民舊的生活習慣不好，47%的村民認為資金投入不足；33%的村民認為農村環(huán)境治理保持長期好的效果主要靠個人自覺、61%的村民認為農村環(huán)境治理保持長期好的效果主要靠村委會和政府的監(jiān)督。
在連片整治政策實施認知上，45%的村民對農村環(huán)境連片整治相關政策不了解、53%的村民對農村環(huán)境連片整治相關政策有些了解；在獲知本村環(huán)境連片整治信息上，23%的村民通過村固定公告牌和媒體、20%村民通過村開會征求村民意見、22%村民通過村民交流、35%村民通過設施建成后；對當?shù)仡I導治理態(tài)度，52%村民認為積極主動。
通過對村民的訪談，調研小組發(fā)現(xiàn)，從村民的視角，遼寧農村環(huán)境連片整治中在生活污水治理設施建設、管理行為、村民行為、政策宣傳上存在尚需解決的問題。
三、問題產生的深層解構——基于理性的分析
1.基層環(huán)境管理有效性的制約因素。農村環(huán)境保護具有公共性，成本較高，由政府提供充足的經費、人力資源與成熟的技術支持是農村環(huán)境連片整治的政策資源基礎。長期以來，農村環(huán)境保護工作難以深入開展，根本的制約因素就是農村環(huán)境治理的經費、人力資源與成熟的技術支持主要依賴于地方政府，而地方政府或者資源不足或者輕視農村環(huán)境治理。農村環(huán)境連片整治中，中央政府以協(xié)議的方式，明確中央與地方資金的配套比例、資金保障及人員保障，并制定技術指南，為農村環(huán)境連片整治的有效實現(xiàn)奠定了良好基礎。然而，農村環(huán)境監(jiān)管對象量大面廣，基層環(huán)境管理監(jiān)管能力相對薄弱的現(xiàn)象不能完全改變。在農村環(huán)境治理的經費上尤其是項目運行和維護資金供應上仍然是基層政府很大的經濟負擔。在技術資源上，適宜北方環(huán)境、廉價而有效的治理技術尤其是生活水污染治理技術開發(fā)也不能依靠基層環(huán)境部門解決。另一方面，農村環(huán)境管理的復雜特點極易造成權力重疊和權利真空。農村環(huán)境管理存在縱向和橫向的復雜分工，往往導致部門之間工作銜接不暢，整體效率降低。在農村環(huán)境連片整治中，財政部門資金審批遲滯影響環(huán)保部門的項目建設進度，環(huán)保部門項目建設監(jiān)管缺位加重基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門的后續(xù)管理負擔等，都表現(xiàn)為一種部門配合上的失力。
2.村民參與環(huán)境治理的制約因素。農村環(huán)境連片整治兼有管理和治理雙重含義。中國農村環(huán)境污染主體分散零落，農村環(huán)境整治不能單純依賴點線式的“政府—管理”模式，更需要村民與政府的合作。然而調查顯示目前村民與參與環(huán)境連片整治仍然呈被動狀態(tài)。
制約村民參與環(huán)境治理的因素首先來自于主觀因素。村民缺乏參與環(huán)境治理的主體意識。受傳統(tǒng)依附文化及政府機制慣性的影響，村民更多地關注個人經濟利益，淡薄政治、環(huán)境權益。鄉(xiāng)村缺乏維權氣氛、缺乏維護公共利益的精神。
制約村民參與環(huán)境治理的因素還來自于客觀因素。一些村莊仍然沿用傳統(tǒng)的命令式管理模式，沒有處理好環(huán)境與村民參與的關系，缺少與村民溝通。村民對環(huán)境信息的占有不均衡和不充分，村民的話語權不能充分有效地實現(xiàn)。
四、應對策略
1.創(chuàng)新農村環(huán)境治理模式。創(chuàng)新農村環(huán)境治理，需要改變傳統(tǒng)政府主導的自上而下的管理體制，建立“自上而下”和“自下而上”相結合的治理模式來連接政府管理機制和村民參與機制。一是協(xié)調聯(lián)動，加強政府部門間合力。橫向聯(lián)系是農村環(huán)境保護十分重要的關系網絡。平行部門之間應建立各部門聯(lián)動協(xié)調配合工作機制，相互溝通信息，主動配合，形成合力。二是培育鄉(xiāng)村環(huán)境文化，加強村民與政府間合力。環(huán)境文化在環(huán)境管理中的作用遠遠超過其他力量，對人們形成科學的價值觀念和管理理念能夠產生重要影響。
2.優(yōu)化農村環(huán)境連片整治的資源結構。（1）地方政府財政責任的制度化與法制化。盡管在連片整治資金供給上，國家以協(xié)議的方式，明確了中央與地方資金的配套比例及資金保障措施，但是實踐中，仍然存在地方配套資金供給不足或遲滯的問題。解決的路徑是尋求政策的制度化和法制化。（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保組織的功能化。縣級及以下基層環(huán)保部門力量薄弱，應根據(jù)實際情況加強農村環(huán)境保護機構建設，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)及行政村設置專門環(huán)保機構、配備專兼職監(jiān)管員隊伍。在完善基層環(huán)保組織建設的同時，增強環(huán)保人員能力建設，提高環(huán)保人員的創(chuàng)新能力。（3）環(huán)境技術開發(fā)和推廣的多元化。農村環(huán)境連片整治重在采取有效的方式、途徑和技術措施，因此，應進一步研究適用于北方農村環(huán)境整治的技術和模式。農村環(huán)保技術的開發(fā)完全依靠地方基層力量存在很大困難，應在國家層面上建立科技支撐體系，組織環(huán)境科研機構和高校等專業(yè)人員對農村環(huán)保實用技術開發(fā)和推廣，確保集中連片村莊整治工作取得實效。
參考文獻：
[1] 中央財政投入120億元資金推進農村環(huán)境整村連片整治工作[J].農村財政與財經，2010，（7）：24.
[2] 張克中，賀雪峰.社區(qū)參與、集體行動與新農村建設[J].經濟學家，2008，（1）：32-35.
中圖分類號：D63 文獻標識碼：A 文章編號：1007-3973(2011)003－143－02
1、基于巴納德的“權威接受論”的農村基層政府權威
1.1 關于巴納德的“權威接受論”
傳統(tǒng)的權威觀以等級原則為基調，認為權威來源于產生合理合法權力的某個職位，把命令的者作為權威的本質，對權威的分析是自上而下的，上下級之問的職權關系按等級劃定。而西方現(xiàn)代管理理論中社會學系統(tǒng)學派的創(chuàng)始人切斯特?巴納德給權威以一種自下而上的解釋，提出權威來自于下屬的接受和認可，而非命令的人。巴納德在《經理人員的職能》一書中提出了區(qū)別于以往權威觀的“權威接受論”，他認為，權威是正式組織中信息交流(命令)的一種性質，通過它的被接受，組織的貢獻者或“成員”支配自己所貢獻的行為，即支配或決定什么是要對組織做的事，什么是不對組織做的事。在巴納德看來，如果一個命令已經下達給了命令的接受者，命令對他的權威就被確認或確定了，這成為接受者行動的基礎。如果他不服從，就意味著他否認這個命令對他有權威。巴納德突破了“命令是權威的必要條件”這一傳統(tǒng)概念，認為一個命令是否有權威取決于接受命令的人，而不完全決定于“權威者”或命令的人。
1.2 關于農村基層政府的權威
本文所涉及的基層政府，指的是處于地方政府層級結構最底層的地方政府，在它轄域范圍內，不再存在更低層級的地方政府，但可能存在它的派出行政機構。農村基層政府是直接面對農村民眾、承擔農村治理事務責任的政府，因此其治理的結果直接影響當?shù)剞r村民眾的日常生活，從而更加受到農村民眾的關注。學界普遍認為，農村基層政府的權威是指農村基層政府合法政治權力的影響力及農村民眾對影響力的認同與服從。按照巴納德的“權威接受論”觀點，筆者認為，農村基層政府的權威不是來源于上級政府的賦予，而是來源于農村民眾的認可，只有當農村民眾認可了農村基層政府權威的合法性與正當性時，農村基層政府的權威才得以產生，才能對農村民眾產生影響力。
2、農村基層政府現(xiàn)有的治理方式及其產生原因
2.1 現(xiàn)有治理方式：選擇性治理
在絕大部分農村地區(qū)，基層政府并未及時轉變政府職能來服務“三農”，而對于和自身利益緊密相關的業(yè)務，農村基層政府的工作積極性確實空前提高，譬如招商引資、計生工作等。這是一種典型的選擇性治理，即以農村基層政府為本位，對那些于己有利的事就去管、去做，對那些于己不利或者吃力不討好的事就盡量不去管、不去做。農村基層政府的選擇性治理，是基于自身利益有選擇性地開展行政工作，而不是以農村民眾的利益為導向，背離了“自下而上”的權威觀，使農村基層政府的權威受到挑戰(zhàn)。
2.2 現(xiàn)有治理方式產生的原因
農村基層政府之所以會選擇性治理，其主要原因并不是“則力不足”或財政“空殼化”，而是既有的壓力型體制導致的內在激勵不足和外在壓力不強。這種壓力型體制是將上級政府確定的經濟發(fā)展任務和指標層層下達，并將下級的“政績”考核與其完成任務情況相掛鉤。
2.2.1 內在激勵不足
在現(xiàn)有的壓力型體制下，對農村基層政府的政績考核的結果是產生一種向上負責的而不是向下負責的激勵機制：農村基層政府主要生產的是完成上級任務的“考評型”產品，而不是生產針對農村民眾的“服務型”公共產品。因此，既有體制安排不僅使公共服務的內在激勵不足，甚至產生了逆向激勵的問題。農村基層政府不是基于公共利益來行政，而是出于自身的利益需求來進行選擇性治理，這就是一種典型的逆向激勵。農村基層政府的權威直接來源于農村民眾，它和農村民眾之間形成一種“-委托”的關系。此外，農村基層政府的權威在現(xiàn)實中的合法性也主要通過為農服務來建立。因此，它理應向農村民眾問責，回應農村民眾的需求。唯有如此，它才有可能成為一個以農村民眾利益需求為導向的公共服務型政府。然而，在現(xiàn)實的行政過程中，農村基層政府大體上卻不是問責于農村民眾，而是它的上級政府；不是回應農村民眾的利益需求，而是它的上級政府的要求。這是因為在壓力型體制下，評價農村基層政府政績的是它的上級政府，這個核心癥結就是缺乏民眾的有效參與和監(jiān)督，沒有建立與民眾參與積極性相一致的激勵機制和農村治理體制。
2.2.2外在壓力不強
(1)行政壓力作用弱化。中央多次在涉農的文件和決定中要求農村基層政府轉變政府職能，及時轉變?yōu)榉招驼５?，這些自上而下的行政壓力一般是非常規(guī)劃力量，而不是體制性的常規(guī)力量，對農村基層政府難以產生穩(wěn)定的預期和內在的激勵：而農村基層政府面對這種行政壓力，往往缺乏有效回應或者采取走過場的形式，一旦這種行政壓力減弱以后又恢復到之前的狀況。這也是農村基層政府歷次改革成效不明顯的一個重要原因。
(2)體制外的壓力不強。這種壓力既來自于市場經濟也來自于農村民眾。然而，一些農村基層政府在實現(xiàn)其職能的過程中，肆意運用政府權力來擴大其職能范圍，損害市場正常運行機制，使公共產品不能得到有效配置；在壓力型體制下，農村基層政府的工作職能以完成上級政府委派的各種行政任務為主，而對于向本地區(qū)農村民眾提供公共產品和服務則既沒有積極性，也沒有能力；此外，一些農村基層政府沒有轉變其職能，沒有建立比較健全的民意表達機制和民眾有效參與基層治理的體制，民眾缺乏督促政府改革的力量。
3、“權威接受論”對農村基層政府治理的啟示
權威來源于民眾，治理方式也應以民眾為出發(fā)點和落腳點?！皺嗤邮苷摗睆娬{的是一種民主型權威，而民主型權威要求治理方式方式從選擇性治理轉為建立民眾參與制度和公共利益有效表達機制，改革現(xiàn)有的壓力型體制，轉變政府職能。
3.1 建立相應的激勵機制。加強民眾參與和監(jiān)督
進一步明確和規(guī)范上下級政府各自權限的同時，要變逆向激勵為“正向激勵”，這是改革現(xiàn)有的壓力型體制的重要手段之一。其中，推進以公共服務為主要內容的政府績效評估和行政問責制度是重點。
3.1.1 政府績效評估：激勵機制來自民眾
(1)農村基層政府績效評估應該從農村民眾主體地位出發(fā)，實施農村民眾參與政府績效評估。農村民眾作為基層政府權威來源的角色，其參與到基層政府績效評估可以使農村民眾更加了解基層政府工作的過程，保證評估內容真正與農村民眾生活
密切相關，使農村民眾參與政府績效評估真正做到從群眾中來，到群眾中去。同時，農村民眾作為連結者，在基層政府績效評估中，可以相互協(xié)商，連結各方利益，最終以農村民眾利益為主達成一致。這對農村民眾參與政府績效評估的可持續(xù)性具有積極作用。
(2)要建立與農村基層政府公共服務職能相適應的績效評估機制，評估重點應從注重過程與形式轉向注重績效與成果，從向上級政府提供考核性產品轉為向農村民眾提供公共產品，從注重財政收入與GDP的增長轉向農村治理與公共服務，其中尤其應突出對“為農服務”這一績效的考核。必須樹立農村民眾價值取向的績效觀，把農村民眾的公共利益放在首位，并以農村民眾滿意與否作為績效評估的終極標準。唯有這樣，農村基層政府的行政方式和目標才能以農村民眾為出發(fā)點和落腳點，真正建立以公共利益為導向的“正向激勵”機制。
3.1.2 行政問責制度：激勵機制服務民眾
要改變對上級的單向問責為對上級和對民眾的雙向問責，建構以公共服務為導向的行政問責體制。要想真正轉化農村基層政府的問責方向，使之切實成為能為所在轄區(qū)內的農村民眾提供公共服務的基層政府，最關鍵的還是使農村民眾能夠切實參與到農村事務治理中來，表達他們的合理訴求，使基層政府在關于公共服務的決策中，能夠采納民眾的意見，通過擴大民主參與來改善農村治理，努力達到公共服務的價值要求。此外，要將問責信息公開，保證民眾的知情權。如果民眾獲取信息的正式渠道受阻，而非正式渠道出來的消息具有不完整性，更容易讓民眾形成各種想象和猜測，從而使基層政府陷入被動的境地。因此，農村基層政府有必要通過各種方式和手段來公開相關政策和行為以及各部門的責任目標，主動接受農村民眾的監(jiān)督和審查。農村基層政府問責的目的是對農村民眾負責，那么農村民眾必須知道問責的起因、過程以及結果。
3.2 加強市場和民眾壓力。建立公共利益有效表達機制
雖然在現(xiàn)有的壓力型體制不能提供公共服務的內在激勵機制，但確實存在一種自上而下的行政壓力要求農村基層政府轉變職能。要促使農村基層政府進行自身改革，真正轉化為“公共服務者”，除了這種自上而下的行政壓力外，還需要有來自市場和民眾的壓力。來自市場的壓力，一方面要求基層政府不要隨意地干預經濟，充分發(fā)揮市場的調節(jié)作用；另一方面又要求基層政府從管治者轉換為服務者，從更多地執(zhí)行政治類和經濟發(fā)展類政策任務轉向農業(yè)類以及公共產品和服務類政策任務，即提供必要的公共服務以及非競爭性和非排他性的公共產品。要實現(xiàn)農村基層政府職能轉為以農村公共產品和服務供給為主，則要求在管理方式上進行重大變革，從強制型、直接管理轉變?yōu)榉招?、間接管理；從全面控制與管理轉變?yōu)橄蛏鐣褪袌鲩_放和放權。
來自民眾的壓力，要求農村基層政府的權力不要肆意地凌駕于農村民眾之上，而是變成服從于農村、服務于民眾的公共機構，實現(xiàn)政府職能由“管治”轉為“服務”、由“管治”轉為“治理”。其中，最關鍵、最緊要的工作就是建立相應的公共利益有效表達機制。利益表達機制是指社會成員或利益群體通過一定的渠道和方式向公權力機關提出利益宣誓并要求得到滿足的行為。首先，民眾對于自身的利益需求更加了解，基層政府和官員不能隨意地代替民眾做出利益需求選擇；其次，如果沒有公共利益表達機制，政府的公共服務就缺乏有效的外在動力，導致基層政府公共服務的“缺位”問題；第三，如果沒有建立相應的利益表達機制，就不能有效聽取民意并將之轉換為政府的科學決策，基層政府即便愿意提供公共服務往往也與公共利益需求不一致，導致基層政府公共服務的“錯位”問題。服務型政府實際上是一個有效回應民眾公共利益需求的政府。建構以民眾利益為導向的服務型政府，必須以建立有效的公共利益表達機制為前提：鞏固和加強農村基層政府的權威，必然要得到農村民眾的接受與認可，要求建構以民眾利益為導向的服務型政府。
參考文獻：
[1][美]巴納德.經理人員的職能[M].孫耀君譯.北京：中國社會科學出版社，1997.
