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中圖分類號：F32文獻標識碼：A
一、廣州南亭村失地農民職業(yè)轉換現(xiàn)狀
庫茲涅茨曾在《現(xiàn)代經濟增長》一書中把城市化定義為城市與鄉(xiāng)村之間人口分布狀況的變化，亦即是城市化進程。隨著我國城市化的飛速發(fā)展，被征用的農村土地越來越多，由此導致失地農民的規(guī)模也越來越龐大。目前，由于我國社會保障制度尚未完善，且就業(yè)壓力也在不斷增大，當農村的土地被征用后，大量缺乏非農業(yè)技能的農民就會因此而失去基本的生存依賴。同時，失地農民亦未被納入城市社會保障體系，得不到相關的政策扶持，生活在城市的邊緣。解決失地農民的職業(yè)轉換問題成為了我國城市化健康、快速、穩(wěn)定發(fā)展的關鍵。土地被征用后的用途大致可分為私用與公用兩類。根據相關政策規(guī)定，在征地后設廠私用的企業(yè)主，有義務對其域內的失地農民進行安排處理，以保證其職業(yè)能順利轉換。而被用于建設公共利益設施的土地，其域內失地農民則需要依靠政府的合理引導。為此，我們以城市化水平發(fā)展相對較快的廣東省為研究對象，并選取了廣州南亭村的村民作為訪談調查的對象之一。通過訪談調查發(fā)現(xiàn)，土地被征后，只有小部分農民通過自謀職業(yè)的方式實現(xiàn)了職業(yè)轉換，其他具備非農業(yè)技能的人群主要是通過外出務工來實現(xiàn)二次就業(yè)，而且在這類人群中的絕大部分人都是從事一些文化素質與勞動技能要求不高的職業(yè)。由于絕大部分的失地農民都缺乏相應的職業(yè)技能，從而導致適齡的勞動力大量閑置。目前，南亭村失地農民的總體特征是：在思想觀念上，依舊存在惰性，認為政府征收了土地就應該負擔其生活問題，但對政府或村委會提供的工作崗位卻不屑一顧。同時，由于受教育程度不高，且缺乏非農技能培訓，因此大部分失地農民多是靠從事傳統(tǒng)農業(yè)活動，或簡單的體力勞動來維持生計。外來人員的大量涌入更使本地的失地農民在低廉勞動力市場上處于劣勢地位。
二、廣州南亭村失地農民職業(yè)難以轉換原因分析
由于失地農民普遍屬于被動失地，被動失業(yè)，因此無論是其思想觀念還是勞動技能都缺乏足夠的準備。通過對南亭村進行調查并分析得出，該村村民職業(yè)轉換困難的主要原因。
（一）現(xiàn)行征地制度尚存缺陷。在現(xiàn)行的征地制度下，農民在售賣土地方面存在兩種權利的缺失。一是土地的賣與不賣不由農民自身決定，而是由村委會或集體經濟組織決定，但是大部分村委會或集體經濟組織卻代表不了全體村民的真實意愿；二是即使農民有意出讓土地，但由于信息的不對稱及法律知識的貧乏，致使他們也沒有與買方平等談判價格的權利。同時，相關法律也尚未完善。這就給濫占耕地、侵害農民權益的不法者提供可乘之機。按照中華人民共和國憲法規(guī)定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用”。但相關的法律條文卻沒有對公共利益需要作出具體界定，導致某些征地項目超出公共利益的需要，僅追逐工商業(yè)或房地產等私人利益。產生此類問題的關鍵在于我國的征地制度是以土地國家所有制與集體所有制為基礎，是根據當時計劃經濟體制的情況形成的。因此，征地補償理論與制度設計都具有明顯的計劃經濟體制特征。在社會主義市場經濟不斷發(fā)展的趨勢下，如果仍舊遵循計劃經濟體制下的征地制度必然會導致矛盾的產生。
（二）缺乏相關的政策支持。失業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障制度是否有效，是人們基本生活能否持續(xù)、安定的根本。由于“城鄉(xiāng)二元化”，農民無法像城市居民那樣獲得有效的社會保障。因此，在社會保障體系尚未覆蓋農村區(qū)域時，當農民失去其賴以生存的土地就意味著失去其最基本的生活保障。為了緩解這一矛盾，地方可以通過政府、企業(yè)、集體或個人統(tǒng)籌的方式對失地農民進行社會保障安置。但由于我國社會協(xié)同能力尚未成熟，社會保障管理仍有缺失，因此，所提供的生活保障根本不足以維持他們的基本生活。同時，失地農民參保意識不強，參保率不高，也是導致其只能被動接受安置的原因之一。在訪談調查中發(fā)現(xiàn)，被訪問的對象中有大約65%的村民尚未參與任何的社會保險項目，而在已參保的人群中，又有75%的村民其社會保險費是由個人或其他非補償費用支付的，只有極少數(shù)的村干部靠土地補償費支付。歸根結底，其原因主要是失地農民只獲得低額的貨幣補償。原有的補償方式既不能體現(xiàn)過去土地的最佳途徑，也未有評估當代農業(yè)已不是簡單的傳統(tǒng)農業(yè)，而是現(xiàn)代農業(yè)，即集種植業(yè)、生態(tài)農業(yè)與旅游觀光農業(yè)于一身?？梢?，原有的土地補償方式并沒有把未來土地的收益考慮在內。
（三）職業(yè)安置不到位。我國現(xiàn)行的《土地管理法實施條例》規(guī)定了針對失地農民的三種職業(yè)安置方式：一是“就地安置”，即由征地單位招聘被征地農民的職業(yè)安置方式；二是“組織安置”，即把征地補償費給付失地農民所在的集體經濟組織，并由其負責失地農民的職業(yè)安置；三是“貨幣安置”，即是對失地農民進行一次性的貨幣補償，由失地農民自身尋找就業(yè)機會。在調查訪問中發(fā)現(xiàn)，與其他兩種方式相比，貨幣安置由于其風險小、現(xiàn)實性強而廣泛地被南亭村失地農民所接受，同時，由于其操作成本低、周期短也廣泛地受到各級政府、企業(yè)乃至集體經濟組織的歡迎。所以，該村的絕大部分失地農民享受著貨幣安置的方式。然而，貨幣安置卻并非指向性職業(yè)轉換的安排，雖然能讓失地農民得到暫時的喜悅與滿足，也能在短期內維持甚至提高其生活水平，但卻很難讓失地農民成功地實現(xiàn)職業(yè)轉換。缺乏充足、穩(wěn)定的二次就業(yè)機會與崗位，失地農民家庭根本就無法實現(xiàn)可持續(xù)的生活。
（四）缺乏非農業(yè)職業(yè)技能。在現(xiàn)階段，失地農民難以實現(xiàn)職業(yè)轉換主要是存在兩種矛盾。一是我國的經濟正處于由粗放型向集約型轉換的新時期，勞動力市場逐步由低端、簡單的體力型向專業(yè)型、技能型轉變，這就使農村素質偏低的勞動力與社會所需的高素質人才形成矛盾；二是失地農民不斷提升的就業(yè)期望值與現(xiàn)實可提供的就業(yè)機會值之間的矛盾。后金融危機所衍生出的CPI急速上升，使這一矛盾更為明顯。這兩種矛盾的相互交織，使失地農民職業(yè)轉換的難度越發(fā)加劇。由于南亭村的失地農民長期從事農業(yè)生產，技能單一，致使其難以適應企業(yè)尤其是工業(yè)化程度較高企業(yè)的用工需求。同時，失地農民的就業(yè)尚未納入我國現(xiàn)行的就業(yè)體系，國家對此也尚未有統(tǒng)一的政策與措施，致使失地農民在職業(yè)轉換時面臨重重的困難。
三、對廣州南亭村失地農民職業(yè)轉換的思考
30多年的改革開放，使城市化進程不斷加快，老城區(qū)改造、經濟技術開發(fā)區(qū)興建、綠化及基礎設施建設，使農民耕地被大量征用。在推進工業(yè)化、城市化與現(xiàn)代化的歷史進程中，如何使失地農民的職業(yè)有效轉換是政府解決“三農”問題的又一難點。
（一）完善現(xiàn)行征地制度。首先，改變集體土地的產權地位，即讓集體所有土地在法律上取得與國有土地相平等的產權地位。從法律視角上看，公有產權與私有產權、集體產權與國有產權都應該是平等，公權不能侵犯私權，國有產權也不能侵犯集體產權。但從我國現(xiàn)行法律規(guī)定看，農村集體土地所有權是不完整的，集體經濟組織只有土地占有權、使用權與收益權，卻沒有處分權，其意義是集體經濟組織不能通過買賣、轉讓、饋贈等方式改變土地所有權的主體與所有權的性質。由此可見，集體所有土地與國有土地在法律權利上是不同的。因此，集體土地必須首先轉化為國有土地，才能進入土地市場，應用于非農業(yè)領域。但是，由集體土地轉變?yōu)閲型恋氐倪^程，不應該是一個簡單的行政過程，而應該是一個平等的財產權利交易過程；其次，所謂的“集體所有土地”，是指以村委單元的所有農民所共同擁有的土地，其代表是村民委員會或村集體經濟組織，農民作為集體組織的個體成員，都平等地擁有對集體土地的成員權，但其并不能按份分割農地的所有權。而集體產權的這一特征，又使得集體組織與個體農民的權益關系變得模糊。這就可能衍生出集體土地在農民完全不知情的狀態(tài)下被村委會或集體經濟組織出賣。股份合作制是推進農村集體經濟改革的途徑之一，將包括土地在內的集體資產核資折股，量化到農民個人，組建村級股份合作社，讓每一位村委都擁有一份相應的股權；最后，在信息平等方面，應完善征地的程序，保證在征地的過程中，土地權利人擁有充分的知情權與參與權。為此，可建設專屬的仲裁機構處理相應的土地糾紛，做到征地規(guī)范透明，讓被征地農民參與征地的整個過程，以保證他們的土地使用權與土地處置權等得到充分尊重，利益得到有效保障?？傊晟葡嚓P的征地法律法規(guī)，是確保農村集體土地所有權的完整和與國有土地產權平等的前提條件。
（二）普及社會保障制度。相比于城市下崗職工與失業(yè)人員，失地農民更是就業(yè)的弱勢群體。把失地農民的就業(yè)問題納入政府經濟社會發(fā)展的整體規(guī)劃、構建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的就業(yè)管理制度、制定失地農民職業(yè)轉換的保障制度使其解決失地農民就業(yè)問題的“三大法寶”。在整體規(guī)劃方面，政府應把失地農民就業(yè)納入下崗職工二次就業(yè)工程的范疇，并且使其享有與城鎮(zhèn)勞動力再就業(yè)培訓、擇業(yè)指導、職業(yè)介紹等多種就業(yè)服務同等的待遇。在構建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)管理方面，政府應按市場化的原則，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、平等的勞動力市場，積極推進與完善三級就業(yè)服務體系，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)。失地農民的自主創(chuàng)業(yè)是其實現(xiàn)職業(yè)有效轉換的途徑之一。因此，政府需要為其提供有利于創(chuàng)業(yè)的大環(huán)境，制定相應的保障制度。同時，還應該享受下崗職工創(chuàng)業(yè)的優(yōu)惠政策。增強失地農民尤其是中青年失地農民的職業(yè)競爭力，根本出路在于教育。為此，應該不斷加大對失地農民的教育投入。加大對農村教育的投資力度，可以通過拓寬籌資渠道，增加財政轉移支付在農村教育中的權重來實現(xiàn)。優(yōu)化配置農村教育領域中的人、財、物等各類資源，提高資源利用率。由于長期從事傳統(tǒng)農業(yè)，失地農民的技能較為單一，因此在鞏固基礎教育的同時，還需通過發(fā)展農村職業(yè)技術培訓與農村成人教育，使教育遍及整個農民階層。
[中圖分類號]C916
[文獻標識碼]A
[文章編號]1671-5918（2015）21-0068-02
土地流轉和適度規(guī)模經營是發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)的基礎，近年來，伴隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展進程，土地流轉推動了新一輪的農村社會巨變，深化對土地流轉和農村土地制度的研究具有重大的現(xiàn)實意義，而農村土地合理有序流轉的關鍵在于創(chuàng)新土地流轉方式。本文試通過對當前存在的幾種方式的比較研究，探究農村土地流轉方式的發(fā)展趨勢。
一、土地流轉和土地流轉方式
（一）土地流轉的含義：廣義上的土地流轉包括城市土地流轉和農村土地流轉。農村土地流轉是指農村土地權利的流通和轉讓。在家庭承包制的制度框架下，農村土地產權結構可以分解為三種權利，即所有權、承包權和經營權，因此，農地權利包括所有權、承包權和經營使用權三種。目前，學術界對農地流轉的研究大多集中在農地經營使用權的流轉（自由流轉）和農地所有權的強制性流轉（征地），對于農地承包權的流轉的研究尚不多。因此，狹義的土地流轉的含義可定義為：是指擁有土地承包經營權的農戶或村集體將土地經營權（使用權）轉讓給其他農戶或者經濟組織，即保留承包權，轉讓使用權。農戶承包地、集體建設用地、宅基地可以通過土地使用權的出租、合作、入股、聯(lián)營、轉換、抵押、征收等多種方式進行流轉。
（二）土地流轉的方式：當前農地使用權流轉呈現(xiàn)出流轉機制市場化、流轉形式多樣化、流轉主體多元化、流轉行為有序化等特點。全國各地在法律的框架內，不斷創(chuàng)新流轉方式，2003年實施的《中華人民共和國農村土地承包法》第32條規(guī)定：通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或其他方式流轉。在此規(guī)定的基礎上，現(xiàn)階段主要的流轉方式有：第一、土地互換：互換土地，是農村集體經濟組織內部的有農戶，為方便耕種和各自的需要，對各自土地的承包經營權進行的簡單交換。第二、出租和轉包、轉讓：在市場利益驅動和政府引導下，農民將其承包土地經營權出租給大戶、業(yè)主或企業(yè)法人等承租方，出租方按年度收入一定的實物或貨幣。（轉包限于集體經濟組織內部，出租沒有限制。轉讓要經發(fā)包方許可，轉包沒有限制。）第三、股份合作社：農戶以土地經營權為股份共同組建專業(yè)合作社，村里按照“群眾自愿、土地人股、集約經營、收益分紅、利益保障”的原則返租倒包給其他經營者。第四、入股：亦稱“股田制”或股份合作經營，是指在堅持承包戶自愿的基礎上，將承包土地經營權作價入股，建立股份公司，按公司治理方式經營農業(yè)生產。第五、抵押或土地銀行：金融資本將土地作為存貸的主要標的，經營與土地有關的長期信用業(yè)務，最終讓農業(yè)經營合作組織采用銀行運作模式進行現(xiàn)代農業(yè)生產。第六、土地托管：按照《土地托管種植合同》，農民繳納管理費，將土地交由合作社管理，合作社經營農民的土地，負責從種子到收獲的一條龍服務，最后將收獲的稻子交給農民。第七、土地信托：政府出資在縣或鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立農村土地承包經營權信托有限公司，農民在自愿的前提下，將名下的土地承包經營權委托給政府的信托公司，并簽訂土地信托合同，農業(yè)企業(yè)或大戶再從政府的信托公司手中連片租賃土地，從事農業(yè)開發(fā)經營活動。
二、土地流轉方式的比較探究
土地流轉的最終目的是充分挖掘農村集體土地所有權和農民土地承包權的價值，提升土地資源的使用效率，增加農民收入以及不斷完善農村社會保障體系。鑒于中國農村土地廣闊，各地差異巨大，而且土地流轉牽涉到政府、村集體、農民、承包土地的經營者等多方利益的博弈，因此很難有一種或幾種通用全國各地，不管何種流轉方式只要在其運用的特定區(qū)域內能發(fā)揮其積極作用，能化解矛盾，穩(wěn)定農村，致富農民，都是好方式。下面就主要幾種流轉方式以及幾個經典模式的分析，闡述農村土地流轉方式的發(fā)展趨勢。
（一）土地流轉的主要方式分析
中圖分類號：F291 文獻標識碼：A 文章編號：
鎮(zhèn)中村是與城中村相對應的概念，是近年來我國鄉(xiāng)村都市化過程中出現(xiàn)的新現(xiàn)象，是集鎮(zhèn)擴展過程出現(xiàn)的普遍問題。關于鎮(zhèn)中村，學界尚未有明確定義。筆者認為，鎮(zhèn)中村是指在城鎮(zhèn)總體規(guī)劃區(qū)內仍然保留和實行農村集體所有制、農村經營體制等制度的農村社區(qū)。其應該滿足以下兩個條件: 一是農村在行政上不屬于鎮(zhèn)區(qū)直接管轄, 而是屬于鎮(zhèn)政府下屬的村組織管轄, 保留和實行農民戶籍、農村集體所有制、農村經營體制、農村管理制度；二是農村在鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃范圍內，兼具鎮(zhèn)區(qū)與鄉(xiāng)村的某些功能與特點，并在城鎮(zhèn)化過程中面臨著被改造的機遇和挑戰(zhàn)。
公營子鎮(zhèn)隸屬遼寧省朝陽市喀喇沁左翼蒙古族自治縣（簡稱“喀左縣”），是紅山文化發(fā)源地，地處遼西腹地，蒙、冀、遼三省交匯處。本文選此鎮(zhèn)為研究對象，原因有三：1、公營子鎮(zhèn)農業(yè)產業(yè)已具規(guī)模，基礎設施建設日趨完善，街道兩旁樓群聳立，商業(yè)網點鱗次櫛比，現(xiàn)代化城鎮(zhèn)建筑景觀已初具規(guī)模，早在2008年即被國家發(fā)改委確定為全國小城鎮(zhèn)建設示范鎮(zhèn)。2、公營子鎮(zhèn)現(xiàn)城鎮(zhèn)總面積4.7平方公里，城鎮(zhèn)人口1.4萬人，以“四街三路二廣場”為主體框架的小城鎮(zhèn)格局已形成，同時完成了供熱、給排水等配套工程建設，在徹底改變城鎮(zhèn)面貌的同時，打造成了以工業(yè)型為主，商貿型、交通樞紐型相融合的中心城鎮(zhèn)。3、公營子鎮(zhèn)在鎮(zhèn)區(qū)改造的過程中，積極吸納國內“城中村”改造的先進經驗，結合本鎮(zhèn)的實際情況，探索性地采用政府融資促進就業(yè)、村民集資開發(fā)房產、農宅改造占補平衡等多種手段保證城鎮(zhèn)化進程的健康推進，為遼寧省其他小城鎮(zhèn)建設提供了寶貴的實踐經驗。
一、鎮(zhèn)中村在城鎮(zhèn)化發(fā)展中面臨的問題
隨著經濟的發(fā)展，當一個地方變富以后，集鎮(zhèn)化和市鎮(zhèn)化的步子就開始了。鎮(zhèn)中村是村落集鎮(zhèn)化的一種特殊表現(xiàn)形態(tài)，是在我國城鄉(xiāng)二元體制下衍生的新型城鎮(zhèn)化問題。以公營子鎮(zhèn)為例，隨著其鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化地不斷深化，村莊與集鎮(zhèn)在管理制度和體制上的差異必將凸顯出以下幾方面的問題：
1、在總體規(guī)劃實施中存在的土地制度差異。按照《公營子鎮(zhèn)2004―2020年總體規(guī)劃》的規(guī)劃藍圖，公營子鎮(zhèn)明確了小城鎮(zhèn)建設的思路和目標，即建設以工業(yè)型為主，商貿型和交通樞紐型相融合的經濟重鎮(zhèn)，努力打造遼西一流的小城鎮(zhèn)。在這種打造經濟強鎮(zhèn)的規(guī)劃引導下，大規(guī)模的城鎮(zhèn)化建設過程中吞沒了村莊土地，而由于村莊土地的產權歸村集體所有，勢必為鎮(zhèn)區(qū)發(fā)展的整體規(guī)劃和農村集體建設用地使用之間的未來沖突埋下伏筆。針對這一問題，全國各地都在探索農村集體建設用地使用權流轉制度改革，有的在新村建設中，劃出一部分區(qū)位條件比較好的地塊，公開向村內需要建房的農戶有償招標，所得款項用于新村道路等基礎設施建設。這樣既給農民和農村集體經濟開辟了增收的途徑與渠道，又使土地作為農村集體經濟和農民最大的資本，其價值得到應有的體現(xiàn)。
2、鎮(zhèn)中村屬于集鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化建設的邊緣區(qū)，發(fā)展處理不當會對城鎮(zhèn)化產生滯后效應。
鎮(zhèn)中村雖地處鎮(zhèn)區(qū)，仍然大量存在農民、農村、農業(yè)這樣的非城市化因素，需要盡快催化這些非城市化因素轉變?yōu)槌鞘谢蛩?，在經濟、社會、文化、基礎設施建設等方面大力投入才能全面融入鎮(zhèn)區(qū)。由于體制，鎮(zhèn)中村在鎮(zhèn)區(qū)建設中實際上處于邊緣化的地位，這加深了二元結構的矛盾，從而會產生城鎮(zhèn)化滯后效應。公營子鎮(zhèn)區(qū)及其邊緣的村莊大多為村民自治的村落，與鎮(zhèn)區(qū)處于行政分離狀態(tài)，財政能力非常有限，這就使得這些鎮(zhèn)中村難以承擔由城鎮(zhèn)化因素產生的轉型成本。比如公營子鎮(zhèn)在考慮經濟發(fā)展的同時，必須融資進行鎮(zhèn)區(qū)美化和綠化等工作，這些城鎮(zhèn)化景觀與村落式形態(tài)必然產生沖突。如果這些村莊擁有財政能力和相應的體制改革來接受這些城鎮(zhèn)化因素，那將大大減弱改造對城鎮(zhèn)化產生的滯后效應。
二、鎮(zhèn)中村改造的特點
反思以上鎮(zhèn)中村在城鎮(zhèn)發(fā)展中的問題可知，鎮(zhèn)中村的改造是解決矛盾最直接和最易產生成效的方式。這種改造是在法定規(guī)劃約束的范圍內進行的有關戶籍制度、村民生活方式、基礎設施配套、打造城鎮(zhèn)特色等一系列改造。主要呈現(xiàn)以下特點：
1、村民的生活方式基本城鎮(zhèn)化。要改造鎮(zhèn)中村，首要改變村民的生活習慣，通過工業(yè)及第三產業(yè)的發(fā)展來增加村民就業(yè)，使村民逐漸擺脫對農業(yè)的依賴性，最終使其完全不從事或基本不從事農業(yè)范圍的工作，向城鎮(zhèn)居民一樣工作和生活。
2、與鎮(zhèn)區(qū)共享配套設施。在鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃范圍內的村莊可以依托鎮(zhèn)區(qū)，由鎮(zhèn)區(qū)提供各項配套設施，從衛(wèi)生醫(yī)療到教育，從交通到娛樂設施，鎮(zhèn)中村居民都可以非常方便地享受到鎮(zhèn)區(qū)居民所能享受的設施服務。同時，鎮(zhèn)中村也可以為鎮(zhèn)區(qū)提供互補的服務，比如公營子鎮(zhèn)村民集資建設的商住區(qū)可以承擔鎮(zhèn)區(qū)一部分的無公害農產品的加工貿易，還有加油、雜貨、建材等服務功能。以鎮(zhèn)中村方式進行鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化不可能也沒有必要重新發(fā)展成另一個集鎮(zhèn)，而是與原有的集鎮(zhèn)進行資源互補，拓展成為更大規(guī)模的集鎮(zhèn)，共同推動集鎮(zhèn)的市鎮(zhèn)化。此過程中鎮(zhèn)中村的集鎮(zhèn)化必須和鎮(zhèn)區(qū)的市鎮(zhèn)化同時邁開，村變得更像鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一部分，整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)才能變得更像市鎮(zhèn)。
3、保留村民對村落的特色性依賴。公營子鎮(zhèn)在進行鎮(zhèn)中村改造的同時，積極采用規(guī)劃控制手段來保存村莊的機理和文化，在設施現(xiàn)代化同時最大限度地保留村民對原居住環(huán)境的依賴，從而體現(xiàn)城鎮(zhèn)化建設中的特色。主要改造手段有：一是利用村落管理制度來強化社會關系網絡，使鎮(zhèn)中村連成一個整體綜合規(guī)劃布局；二是鎮(zhèn)政府牽頭村委會集體做好集體經濟的利益分配問題，如耕地的分配、征地賠款地分配等；三是保留鎮(zhèn)中村原有的宗族關系和宗教制度，維護更新具有文化符號的建筑景觀；四是理清民間信仰關系，通過圍繞寺廟等集會場所開展信仰活動，加強村民的相互認同等。
三、結語
鎮(zhèn)中村改造應在現(xiàn)實條件的基礎上，穩(wěn)步地推進從農村向城鎮(zhèn)轉變、從農民向居民轉變、從農村管理向城鎮(zhèn)管理轉變、從農村村落向城鎮(zhèn)社區(qū)轉變等。這種改造涵蓋空間形態(tài)規(guī)劃、經濟結構與組織、社區(qū)結構與管理、生活方式等各個基本方面，是一個綜合的社會轉變過程，因此必須擁有相應的全方位物質建設、制度建設和文化建設。從公營子鎮(zhèn)的特色城鎮(zhèn)化建設到全國其他先進小城鎮(zhèn)改造的實踐經驗，都證明了鎮(zhèn)中村改造的多樣性和過程性，只有以村民的生存為本，得到村民對城鎮(zhèn)化進程的適應性和對新建居所環(huán)境的依賴性反饋的鎮(zhèn)中村改造才是成功的。
參考文獻：
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社會保障是指國家義務或有條件給予公民的公共產品或半公共產品，有些需要強制性實施。換言之，它是指國家以倡導或干預方式提供的各種收入支持和服務幫助，包括社會保險、社會福利、社會救助、優(yōu)撫安置等內容。就社會保障的英文“SocialSecurity”一詞而言，直譯即為“社會安全”的意思，內涵自然包括維持社會穩(wěn)定與公平、支持社會和諧發(fā)展與經濟增長等福利增進與改善的政策措施，社會保障是國家履行的一種對內安全職能。社會保障制度是工業(yè)化和城市化的產物，是為城鄉(xiāng)勞動力市場的有效合理運行與發(fā)展而服務的。社會保障制度是一種公共計劃，建立這種制度是為了保護個人及其家庭不因失業(yè)、年老、疾病或家庭成員死亡而失去最基本的生活保障，并通過公共服務（如醫(yī)療等）以及為家庭生活提供經濟補助以增進其福利。從社會保障的定義及其基本特征可以知道，社會的弱者及潛在的弱者是社會保障的主要對象。社會保障的不僅僅是公民個人的收入，而且把社會管理職能延伸到營養(yǎng)、住房、健康和教育等人民社會生活的方方面面，“社會保障政策因此就成為緊密協(xié)調提高福利水平和促進人力的民族國家政策。[1]”這里研究的社會保障是廣義的社會保障，是指社會成員因年老、疾病、傷殘、失業(yè)、生育、死亡、災害等原因而喪失勞動能力或生活遇到障礙時，能夠從國家獲得基本生活需求的保障。侯文若先生的定義比較完整、全面，“社會保障可以理解為對貧者、弱者實行救助，使之享有最低生活，對暫時和永久失去勞動能力的勞動者實行生活保障并使之享有基本生活，以及對全體公民普遍實施福利措施，以保證福利增進，而實行社會安定，并讓每個勞動者乃至公民都有生活安全感的一種機制”[2]
二、少數(shù)民族城市化
城市是人類文明的結晶,城市化則是人類社會進步的重要標志,城市化是任何國家和地區(qū)現(xiàn)代化進程中不可回避的客觀規(guī)律.歷史地看,隨著生產力的發(fā)展,先是在尼羅河流域,然后是在兩河流域,出現(xiàn)了最早的城市形態(tài).工業(yè)革命以來,社會生產力獲得極大解放,工業(yè)化加快,帶動城市化的快速發(fā)展,城市成為創(chuàng)造文明和聚集財富最主要的地域[3]。 城市化一詞來自英語（Urbanization），也譯作“都市化”、“城鎮(zhèn)化”。對于城市化的概念，仍沒有一個統(tǒng)一的定義，人們從不同的角度提出了不同的理解：“城市化是變農村人口為城市人口的過程，或者說是人口向城市集中的過程 [3]“城市化通常指農業(yè)人口轉化為城市人口的過程”。[4]“城市化進程，就是一個經濟發(fā)展、經濟結構和產業(yè)結構演變的過程，又是一個社會進步，社會制度變遷以及觀念形態(tài)變革的持續(xù)發(fā)展過程[5]。縱觀世界歷史，“一個國家工業(yè)化、現(xiàn)代化的過程也是逐步實現(xiàn)城市化的過程，沒有城市化就不可能有現(xiàn)代化。在現(xiàn)代條件下，城市化的本質是鄉(xiāng)村城市化，是人類生產和生活方式由鄉(xiāng)村型向城市型轉化的歷史過程。其中包括兩個過程:一是農業(yè)人口向非農業(yè)人口轉移，向城鎮(zhèn)集中，城鎮(zhèn)人口的增長，農村生產、生活方式和生活質量逐步城市化；二是城市區(qū)域的擴大和城鎮(zhèn)數(shù)量逐步增加，城市不斷發(fā)展完善的過程。城市化一定意義上就是改變農民的社會關系,化農民為市民,讓越來越多的農村人口進入城市,由從事較低效率的農業(yè)勞動轉變?yōu)閺氖螺^高效率的第二、第三產業(yè)的經濟活動,由傳統(tǒng)的、封閉的生產生活方式轉變?yōu)楝F(xiàn)代的、開放的生產生活方式,享受現(xiàn)代城市文明。農村人口城市化與城市經濟現(xiàn)代化、城鄉(xiāng)一體化共同構成城市化的豐富內涵。適應農村人口城市化要求,必須從社會保障制度入手。
三、少數(shù)民族城市化對農村社會保障的需求
少數(shù)民族農村經濟落后，農村工業(yè)化或農業(yè)產業(yè)化發(fā)展緩慢，產業(yè)結構轉型與升級困難，這都與農村社會保障的缺失有一定關系。當前，少數(shù)民族地區(qū)農村仍然延續(xù)著傳統(tǒng)的小農生產作業(yè)模式，農產品結構比較單一，勞動生產效率低下，勞動者素質低，這與城市化、工業(yè)化興起所需要的高素質高技能的人才相矛盾。政府作為社會保障制度的供給者應該注意到，在社會轉型時期，社會保障不僅起著非常重要的社會安定團結的作用，即它的社會功能，同時應該重視，社會保障超常的經濟效率，即它的經濟功能。通過向少數(shù)民族農村地區(qū)提供社會保障等公共產品，一方面會激發(fā)出農民潛在消費需求，調動農民投資生產的積極性；另一方面在農民得到社會保障后，農村經濟將會快速發(fā)展，尤其表現(xiàn)為農村工業(yè)化或農業(yè)產業(yè)化的發(fā)展，農民的勞動生產效率得到提升、農民收入穩(wěn)步提高。因為農村社會保障制度建立后，農村醫(yī)療保健工作的加強，生活服務設施的改善，使農民平均壽命和勞動年限得以延長，從而相對增加了社會勞動投入總量。同時，農民患病、養(yǎng)老、失業(yè)、生活有了保證，沒有后顧之憂，勞動力的再生產能順利進行，勞動力的城鎮(zhèn)化與農村非農化轉移得到支持與鼓勵，有利于提高整個社會的勞動效率，有利于農民增加收入。所以，我們不能簡單地把建立農村社會保障制度看作是國家的恩賜與負擔，實際上它更是能夠促進農村經濟發(fā)展的一個重要手段。
四、城市化進程中少數(shù)民族農村社會保障的現(xiàn)狀
2002年，全國少數(shù)民族人口超過1億。全國共有5個民族自治區(qū)、30個自治州、119個自治縣，民族自治地方土地總面積613.15萬平方公里，占全國的63.87 %。在這里，筆者選甘肅省農村社會保障制度為研究對象，與甘肅城市社會保障，與其它少數(shù)民族農村地區(qū)的社會保障進行比較分析來揭示甘肅農村社會保障制度的現(xiàn)狀。
1.甘肅省農村社會保障制度現(xiàn)狀
目前，甘肅農村社會保障所涉及范圍之內的項目，都己經開始試點推進。2003年甘肅省在山月、靈臺、安西、阜蘭和慶城五個縣開始新型合作醫(yī)療的試點。隨著我國城市化進程的加快，國家加大了對西部少數(shù)民族地區(qū)農村社會保障制度建設的投入力度，甘肅省新型農村社會保障制度建設的速度正在加快，2006年，全省農村新型合作醫(yī)療的試點縣已經達到38個，新型農村合作醫(yī)療在試點縣覆蓋率達到44%，參合農民達到近800萬人，2006年全省農村以縣為單位的新型合作醫(yī)療覆蓋率從2004年的5.75%增加到43.7%，增幅和全國平均增長水平基本持平，可以看出，即使達到2006年的水平，覆蓋率仍然比全國平均覆蓋率50.7%低了7個百分點，但是這種差距正在呈現(xiàn)縮小的趨勢。截至2006年6月30日，甘肅省新型農村合作醫(yī)療試點縣中，覆蓋農業(yè)人口98728萬人，實際參合853.04萬人，參合率為86.41%，高于我國中西部平均79.43%近7個百分點。農村最低生活保障在2006年10月1日正式實施以來，已經覆蓋特困農民30多萬人，以農民自己交費為主的農村養(yǎng)老保險在甘肅省貧困人口的集中地缺乏必要的經濟基礎。但由于受經濟發(fā)展水平的限制，在農村仍然以家庭保障和土地保障為主。2002年甘肅省開展養(yǎng)老保險的只有一個地級市，9個縣，194個鄉(xiāng)的1345個村，總計參保人數(shù)9.8萬人，且在2002年沒有新參保人數(shù)，在社會養(yǎng)老保險工作機構的建設上，至2002年末還沒省級機構，只有2個地級機構，16個縣級機構，145個鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構。發(fā)展速度嚴重滯后于農村社會保障制度建設的進度。[7]
2.甘肅省農村社會保障與城鎮(zhèn)社會保障比較
目前甘肅農村社會保障與本省城市社會保障制度建設之間也存在明顯的差距。.長期以來，由于城鄉(xiāng)二元結構的存在，城市居民社會保障、社會福利在國家和單位的保障下，不斷發(fā)展完善，而農村社會保障，基本上只能是居民個人承擔。甘肅省農村最低社會保障與城市的差距，本文主要從甘肅省城鄉(xiāng)最低生活保障、城鄉(xiāng)社會保障項目等方面來說明。
甘肅省各地區(qū)城鄉(xiāng)最低生活保障情況。2003年全省總城市低保人數(shù)與低保費用為569710人、373452萬元，農村低保人數(shù)42526人、低保費用3423萬元。其中每個市分別為：蘭州市城鎮(zhèn)低保人數(shù)109344人、低保費用9314.1萬元，農村低保人數(shù)12835人、低保費用80.3萬元；嘉峪關市城鎮(zhèn)低保人數(shù)1941、低保費用1614萬元，農村低保在2003年嘉峪關市還沒有建立起來；金昌市城鎮(zhèn)低保人數(shù)11171人、低保費用599.9，農村低保人數(shù)2085人、低保費用12.4萬元；白銀市城鎮(zhèn)低保人數(shù)65395人、低保費用355.80，農村低保人數(shù)3406人、低保費用20.3萬元；天水市城鎮(zhèn)低保人數(shù)71405、低保費用592.76萬元，在2003年農村低保也沒有建立起來；武威市城鎮(zhèn)低保人數(shù)33991人、低保費用183.02；張掖市城鎮(zhèn)低保人數(shù)39036人、低保費用230.22萬元，農村低保人數(shù)3688人、低保費用5.6萬元；平涼市城鎮(zhèn)低保人數(shù)39380人、低保費用227.86萬元，農村低保人數(shù)6369人、低保費用33.6萬元；酒泉市城鎮(zhèn)低保人數(shù)29221人、低保費用176.44萬元，農村低保人數(shù)4296人、低保費用47.6萬元；定西市城鎮(zhèn)低保人數(shù)50044人、低保費用267.07萬元，慶陽市城鎮(zhèn)低保人數(shù)34931人、低保費217.90萬元，農村低保人數(shù)2696人、低保費用12.0萬元；隴南市城鎮(zhèn)低保人數(shù)36315人、低保費用221.52萬元，農村低保人數(shù)7151人、低保費用30.5萬元；臨夏市城鎮(zhèn)低保人數(shù)24124人、低保費用320.8萬元，甘南州低保人數(shù)22871人、低保費用136.6萬元，農村低保在2003年兩市都還沒有建立。[8]
甘肅省城鄉(xiāng)社會保障項目對比。城市：社會保險包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險等都已普遍實行，在農村醫(yī)療保險有34個縣實行，其他的沒有涉及；社會福利：城市職工福利，辦公福利如社區(qū)服務、福利院、敬老院、干休所等普遍覆蓋，教育福利即九年制教育；農村辦公福利如五保戶供養(yǎng)、養(yǎng)老院、農村社區(qū)服務覆蓋率低，教育福利九年制義務教育。社會救助：城市最低生活保障制度和城市扶貧，農村救濟、救災和扶貧，2006年10月1日啟動農村最低生活保障制度。優(yōu)撫安置：城市與農村都有優(yōu)待、撫恤、安置項目。自愿輔助保障：城市企業(yè)保障、商業(yè)保障，農村少量商業(yè)保障。[9]
3.其它民族地區(qū)保障情況
全國民族地區(qū)農村社會保障同甘肅一樣，經歷了不同的發(fā)展階段，所開展的工作大同小異。例如，廣西壯族自治區(qū)開展的社會保障工作主要有農村社會救助、農村合作醫(yī)療、農村社會養(yǎng)老保險等內容[8]土地保障和家庭保障仍然是各民族地區(qū)主要的保障方式;農村社會救濟是民族地區(qū)農村困難群眾的主要救濟措施，但以臨時救濟為主，標準偏低;各地普遍開展農村社會養(yǎng)老保險改革試點，但多數(shù)地區(qū)處于停滯狀態(tài);廣西、內蒙、青海等地已開始逐步建立農村最低生活保障制度，但僅在少數(shù)縣進行試點。與發(fā)達地區(qū)相比，民族地區(qū)農村社會保障普遍存在政策不完善，保障范圍和保障水平都處于較低層次。下面是對青海省平安、大通、海晏三個縣的6個鄉(xiāng)農村社會保障狀況的調查[10]。
平安縣：巴藏溝鄉(xiāng)：13個村、960戶、漢族50%、回族50%、人口總數(shù)4382人、五保戶15人、稅費改革財政轉移支付每人每年980元現(xiàn)金、貧困戶670戶，每戶每年發(fā)放糧食100斤、60歲以上人口每年900元，其他除五保戶外，均由子女供養(yǎng)，大病保障無措施；石灰窯鄉(xiāng)：14個村、1710戶、漢族56%、回族44%、人口總數(shù)7890、無集體經濟、五保戶16戶、通過稅費改革財政轉移支付每人每年981元現(xiàn)金，貧困戶1200戶、每戶每年發(fā)放糧食101斤，60歲以上人口每年2300元、其他除五保戶外，均由子女供養(yǎng)，大病保障無措施；
大通縣：良教鄉(xiāng)：12個村、3510戶、回鄉(xiāng)族、人口總數(shù)16847人、有一個鄉(xiāng)辦小煤窯，五保戶34人，以稅費改革財政轉移支付每人每年982元現(xiàn)金，貧困戶261戶，特困戶縣財政每人每年補助300元，貧困戶沒保障，60歲以上人口數(shù)913人，除五保戶外，均由子女供養(yǎng)，大病保障已按人均一元建立農村合作醫(yī)療基金；東峽鎮(zhèn)：13個村、3383戶、回鄉(xiāng)族、人口總數(shù)14818人、無集體經濟、五保戶20戶，以稅費改革財政轉移支付每人每年983元現(xiàn)金、貧困戶466戶、特困戶縣財政每人每年補助301元，貧困戶沒保障、60歲以上老人有3000，除五保戶外，均由子女供養(yǎng)，大病保障已按人均兩元建立農村合作醫(yī)療基金。
海晏縣：三角城鎮(zhèn)：5個村、915戶、漢族80%、人口總數(shù)3755人、兩戶鎮(zhèn)辦企業(yè)、五保戶2人，以稅費改革財政轉移支付每人每年984元現(xiàn)金、貧困戶318戶，特困戶縣財政每人每年補助302元，貧困戶沒保障、60歲以上人口有900人，除五保戶外，均由子女供養(yǎng)、大病無保障措施。哈勒景鄉(xiāng)：3個村、282戶、蒙古族85%以上、人口總數(shù)1418、無集體經濟、無五保戶、貧困戶73戶、特困戶縣財政每人每年補助303元，貧困戶沒保障，60歲以上有82人，除五保戶外，均由子女供養(yǎng)、大病醫(yī)療無保障措施。
通過以上分析，可以看出，少數(shù)民族地區(qū)傳統(tǒng)的家庭保障和土地保障仍然發(fā)揮著重要作用，而社會保障卻很缺乏。要加快少數(shù)民族地區(qū)的城市化進程，最終實現(xiàn)整個社會的工業(yè)化、現(xiàn)代化，消除民族之間的差距與不平等，必須進行制度創(chuàng)新，以社會保障制度作為少數(shù)民族城市化進程的切入點，加快民族地區(qū)農村社會保障制度建設的步伐。當前少數(shù)民族地區(qū)需要解決農牧民群眾的醫(yī)療保障、最低生活保障、養(yǎng)老保障問題。
五、建立與完善城市化進程中少數(shù)民族農村社會保障
社會保障是人類生存的需要。馬克思指出：“在現(xiàn)實世界中，個人有許多需要”[11]人是一種高級復雜動物，存在不同的需要（按不 同的需要分為自然需要、社會需要、經濟需要），人的需要在一定社會關系中形成，并通過人的自覺社會實踐活動得到體現(xiàn)。列寧認為社會主義應該“充分保證成員福利和使他們獲得自由的全面發(fā)展”[12]。這里說明社會應該保證人類的自由和需要，為人類提供福利和全面發(fā)展的權利。中國社會主義的目的是滿足人民日益增長的物質和文化生活的需要，社會保障就是為了滿足社會公民獲得該需要的一個重要手段。社會保障是一種純公共物品，每個公民都應該平等的獲得保障權，社會保障不應該因地域或民族不同而產生排他性。社會保障的范圍和程度首先由一個國家的經濟發(fā)展水平決定，但同時也與一個國家、民族的文化傳統(tǒng)、價值理念和倫理道德原則有著密切的關系。因此，筆者在本文以人道價值思想，以社會公正與平等的原則，對怎樣建立和完善少數(shù)民族地區(qū)社會保障作出了以下構想。
1.建立少數(shù)民族農村最低生活保障
目前，在少數(shù)民族地區(qū)建立了特困戶救助制度，但這并不能滿足農村居民的要求。由于少數(shù)民族農村的自然條件和市場經濟發(fā)展的客觀要求，政府應該為農民建立最后一道安全網，具體的應從以下入手。
(1)合理界定農村居民最低生活保障制度的保障對象
政府對農村居民提供生活最低保障，不僅是政府對公民應盡的義務，也農村居民應該享受的生存權利。只要符合最低生活保障條件的，都可以主動提出申請。農村最低生活保障的對象應該低于或等于國家公布的最低生活水平的人群。
(2)科學界定農村居民最低生活保障制度的保障標準
少數(shù)民族地區(qū)制定最低生活保障標準，應該結合本地區(qū)的具體情況，遵循既要保障貧困居民基本生活，又要克服其居民依賴思想；根據本地區(qū)農村居民基本生活需求、經濟發(fā)展、物價和財政能力來確定。
(3)建立農村居民最低生活保障的資金籌集機制
資金問題對于少數(shù)民族地區(qū)來說是一大瓶頸問題。我國的最低生活保障資金是由財政、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村民委員會共同負擔的。隨著農村稅費改革，目前少數(shù)民族地方財政和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難而無力支付。少數(shù)民族政府可以制定統(tǒng)一的社會保障稅，建立最低生活保障基金，來解決最低生活保障資金的籌集。
(4)加強最低生活保障制度的配套改革
一是加強最低生活保障制度的法制建設，國家有必要制定《最低生活保法》，把最低保障工作納入法制軌道，確保農民的最基本生存權益；二是對于特困戶可以實施減免政策，減免子女教育的學雜費等。
2.建立農村新型醫(yī)療保障制度和救助制度
(1)實施少數(shù)民族新型醫(yī)療和醫(yī)療救助制度
農村合作醫(yī)療在少數(shù)民族地區(qū)應該是一種策略性選擇，少數(shù)民族農村實施醫(yī)療救助和提供公共衛(wèi)生服務是農村醫(yī)療保障最基本的選擇。根據目前少數(shù)民族地區(qū)的合作醫(yī)療籌資水平，合作醫(yī)療補償水平不可能很高，否則合作醫(yī)療基金可能會超支，反而導致農民看不起病。因此，在少數(shù)民族地區(qū)實施農村合作醫(yī)療制度和醫(yī)療救助制度相結合，對于患重大疾病的農民給予醫(yī)療救助，切實解決農民因病致貧因病返貧問題。
(2)建立少數(shù)民族農村大病統(tǒng)籌醫(yī)療保險
我國少數(shù)民族農民對大病的應對能力很弱，因病致貧返貧的現(xiàn)象多，農民對于農村大病醫(yī)療救助非常迫切。大病醫(yī)療救助覆蓋面應該是少數(shù)民族全部農村居民，具體的對象應該是患有重大疾病的農民。醫(yī)療保險實行個人賬戶和社會統(tǒng)籌相結合，保險基金的籌集原則應該按照“個人繳費為主，政府和集體補貼為輔”。建立個人賬戶，農民和集體分別根據少數(shù)民族地區(qū)當?shù)剞r民的平均收入按一定比例繳納，并確定一個標準，超過部分歸入統(tǒng)籌基金。支付較小的醫(yī)療費，則由統(tǒng)籌基金支付。農村大病救助醫(yī)療保險資金的管理和使用，在現(xiàn)有的社會保障管理機構的基礎上，按照“精簡、高效”的原則，組建農村大病救助醫(yī)療保險管理機構，從事農村大病救助資金的籌集、管理和使用等工作。
(3)逐步建立少數(shù)民族農村養(yǎng)老保險制度
目前，在少數(shù)民族地區(qū)大規(guī)模實行農村養(yǎng)老保險還不具備經濟條件，養(yǎng)老保險要從當?shù)氐膶嶋H出發(fā)，以保障老年人基本生活為目的，以家庭養(yǎng)老、集體幫助、國家補助與個人儲蓄養(yǎng)老相結合的方式，采取政府積極引導和農民自愿相結合的原則，逐步提高社會化養(yǎng)老程度，達到“低水平、廣覆蓋、適度保障”，逐步擴大少數(shù)民族地區(qū)農村社會養(yǎng)老保險覆蓋面。
(4)鼓勵發(fā)展少數(shù)民族地區(qū)的社會互助
在少數(shù)民族地區(qū)，社會互助發(fā)揮著不可忽視的作用。在生活中村民為了解決一時的困難，可以向自己的親戚朋友、鄰居求助一定的物質幫助，等其他的朋友、鄰居或其他困難戶有困難時，給他們一定的物質幫助，這不僅彼此提供了一定的物質幫助，而且還加深了交流和溝通，深化了人與人之間的感情，有利于人與人之間的和諧，加強了農村地區(qū)的團結和穩(wěn)定。對于這些突發(fā)性、暫時性的小型災害和困難，還可以彌補國家和集體保障的不足。
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[7] 資料來源:根據《關于加06年中央和地方預算執(zhí)行情況與2007年中央和地方預算草案的報告》和甘肅省衛(wèi)生廳統(tǒng)計資料整理轉引自李永生2007年碩士研究生論文《甘肅省農村社會保障制度建設研究》.
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[9]轉引自李永生2007年碩士研究生論文《甘肅省農村社會保障制度建設研究》.
[10]青海省財政廳社保處.《青海省農村牧區(qū)社會保障現(xiàn)狀及思考》附表(內部資料)轉引自唐新民2007年碩士研究生論文《民族地區(qū)農村社會保障制度研究――以云南省為例》.
一、黑龍江省農村會計隊伍建設的現(xiàn)狀及存在問題
1、整體專業(yè)素質偏低
農村會計人員的專業(yè)素質與農村經濟社會發(fā)展有著密切的聯(lián)系。隨著農村經濟不斷發(fā)展，對專業(yè)素質高的農村會計人員的隊伍建設的要求也應運而生。但從實際情況來看，村級組織的人員更迭使得農村會計隊伍里面出現(xiàn)了未經系統(tǒng)培訓就上崗的人，這類人缺乏專業(yè)素養(yǎng)和基本能力。這類“無證上崗”的會計人員在工作中會遵循往屆的工作經驗，在財務處理上缺乏專業(yè)知識的支撐，根據自己的直覺的偏好來處理。農村會計隊伍建設的專業(yè)水平過低導致從業(yè)人員對農村財務管理不明晰，從而約束農村經濟社會發(fā)展。
2、從業(yè)人員流動性強
在我國在城鄉(xiāng)二元制的經濟結構體制下，農村的會計工作及財務工作均被排斥在體制外，農村會計從業(yè)人員大多以臨時聘任為主，導致農村會計隊伍穩(wěn)定性差，人員流動比例高村報而因為村級組織的換屆選舉使農村會計人員更換頻繁，而臨時聘任的會計在整個從業(yè)隊伍中占半數(shù)以上，加之待遇的差異化，無法從根本上確保會計隊伍的穩(wěn)定性，從而降低農村財務管理的工作質量與效率。
3、培訓基于力度不夠
農村會計從業(yè)人員與其他行業(yè)、其他領域的會計人員相比，除了要具備扎實的會計理論知識、熟練的會計實踐能力和農村財務軟件的操作能力，還要求掌握了解農村工作情況與農村農業(yè)政策。事實上，有多數(shù)人員在上崗前未接受過任何從業(yè)培訓。而就現(xiàn)有的會計從業(yè)培訓而言，教育內容多數(shù)是關于會計理論知識和財務軟件操作，針對農村農業(yè)政策、法規(guī)的培訓尚屬缺乏。因此，對農村會計從業(yè)人員的培訓教育還不夠到位，其輻射面應進一步擴大，其培訓內容應更具有針對性。
4、財務監(jiān)管缺乏規(guī)范
農村經濟發(fā)展在一定程度上促進村級的財務管理水平的提高，但是與時代要求的高水平農村財務管理工作還有很大差距。會計本身具有監(jiān)管職能，而當今的政府在對村級的干部監(jiān)督管理制度上缺乏行之有效的手段，導致村干部們往往會忽略村民需要而只完成上級安排的任務。在這種情況下，自身習慣進行財務工作，現(xiàn)金無法及時入賬，會計處理難以規(guī)范，財務管理制度的效果也沒有發(fā)揮出來，從而缺少了對于村會計工作無法進行有效的監(jiān)督制約。
二、黑龍江省農村會計隊伍建設存在問題的原因
1、會計相關法律法規(guī)意識的淡薄
《會計法》明確規(guī)定，“從事會計工作的人員必須取得會計從業(yè)資格證書”，會計人員必須履行會計核算和會計監(jiān)督基本職能。至今，在農村會計隊伍中竟然還存在相當數(shù)量無證上崗的會計人員；在農村會計工作中絕大多數(shù)尚停留在“簿記”水平上，嚴重缺失會計監(jiān)督基本職能，反映出農村經濟社會的會計法律意識淡薄。
2、會計工作基礎薄弱
在農村會計隊伍中，會計工作基礎相對薄弱，從業(yè)人員缺乏先進的工作經驗，而對會計基礎工作執(zhí)法檢查和信用也沒有有效推進。從財務處理模式上看，手工記賬的模式仍然普遍存在，會計電算化未能普遍推行，導致低效。從工作態(tài)度上看，農村會計人員在既缺乏創(chuàng)新服務的理念，也鮮有與當?shù)靥攸c結合的管理手段，缺乏自我監(jiān)督、自我完善的引導激勵機制。
3、對新農村建設認識不充分
按照新時代要求，社會主義新農村建設我國現(xiàn)代化進程中重大的歷史任務。從整體要求上來看，農村經濟發(fā)展的基礎和前提。在新農村建設中，對農村實用技術人才需求較大。作為新農村建設的主體和受益者，農民對建設的認識和行動有著極大影響。然而，單就農村會計工作和農村會計隊伍的管理而言，相關行政部門并未把其列入議事日程，尚未制訂相應法規(guī)使其適應新農村建設的要求，致使其在現(xiàn)代化農業(yè)進程中出現(xiàn)了空白。
三、黑龍江省農村會計隊伍建設的優(yōu)化建議
1、強化會計人員的專業(yè)素質
在新時期下，農村會計隊伍建設必須實現(xiàn)組織化、規(guī)范化、專業(yè)化，首先就要從村級會計的聘用制度著手，具體落實到選聘和上崗制度上，加強對無證上崗現(xiàn)象的管理力度，通過選聘機制的完善，從源頭做到提高農村會計從業(yè)人員的競爭力。各部門和村委要立足實際，通過公開考試，擇優(yōu)錄用。一經錄取，則通過異村委派、考選聘任、聯(lián)村記賬等會計職業(yè)化管理方式統(tǒng)一管理。村級會計核算及財務管理工作兼具專業(yè)性和技術性，嚴格執(zhí)行持證上崗制度，村級必須取得會計證、農村財務會計上崗證等相關證件后方可工作。
同時，要加強上崗會計的法律意識和職業(yè)道德。要求村干部帶頭學習法律基礎知識，結合普法宣傳活動，積極有效地開展會計法律法規(guī)的宣傳普及工作，努力將農村會計隊伍建設置于完整合理的法律框架內，營造良好的法律氛圍。對農村從業(yè)人員要明確相關的法律責任，界定會計信息失真的主要責任人，確定造成過失和過錯者應承擔相應法律責任，對農村會計的行為進行強有力的約束。農村會計人員必須懂法、守法，以法律為原則，要恪守職業(yè)道德標準和職業(yè)操守，誠實守信，不做假賬，做一名真正的會計人員依法，履行會計核算和會計監(jiān)督的基本職能。
2、明確農村會計工作管理規(guī)范
村財務要公開透明，對財產的有效管理要及時公開。面對廣大農村資金短缺的現(xiàn)狀，首先要從思想上轉變舊有觀念，學會變通，不能把農村財會工作放在一個封閉的思路里面；其次要重新界定、全面認識村級會計工作，村級會計的職能要在傳統(tǒng)定義的基礎上有所拓展，即：村級會計不僅要發(fā)揮其“管財”職能，幫助農村集體經濟組織管好賬，做好“節(jié)流”工作，更要擴寬思路、更新觀念，盡職盡責。村級會計要積極學習，將企業(yè)財務管理方面的先進思想引入到村級財務工作中，使基層財務工作更加暢通。以市場需求為導向，趨利避害，揚長避短，因地制宜，充分發(fā)揮其資源、自然、地域等優(yōu)勢，在充分進行相關項目可行性評估的基礎上，大力發(fā)展具有本土特色的休閑旅游業(yè)、資源勘探業(yè)、農副產品種植、研發(fā)、深加工的一條龍產業(yè)等，切實提高集體資金使用效益和效率，將集體經濟帶入良性發(fā)展軌道。可由政府部門或所屬的村級組織授權，依照相關的法律好章程成立農村會計行業(yè)協(xié)會，從而實現(xiàn)成員們的自我管理、自我完善，同時接受來自政府部門和同行的監(jiān)督與指導，從而實現(xiàn)農村會計隊伍的自律、健康、穩(wěn)定發(fā)展。
3、建立村級會計激勵機制
適當?shù)募詈蛻吞幹贫葘r村會計隊伍建設都有著重要的影響。從激勵角度而言，工資報酬和福利待遇應趨于平等化，有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可為其村級會計購買養(yǎng)老保險或發(fā)放退休補貼，妥善安置離、退任人員，提供長期保障。同時，有關部門應出臺相關激勵措施引導應屆大學生、研究生從事村級財會工作，從而扭轉農村會計工作缺乏高素質人才的現(xiàn)狀。從處罰角度而言，對于枉顧法律法規(guī)、出現(xiàn)重大錯誤的會計人員要予以嚴肅處理，給農村集體經濟造成重大損失的還應追究其經濟責任，必要時移交相關司法機關。
4、健全合理有效培訓教育機制
文化程度低、專業(yè)素質差、年齡偏大都是農村會計隊伍普遍存在的問題，為此，各級部門應從學習服務的理念考慮，建立合理有效的農村會計隊伍培訓教育機制。通過對農村會計人員的定期培訓提高其業(yè)務水平。農村會計行業(yè)隊伍內部要樹立學習提高的觀念，積極鼓勵扎實學習專業(yè)技能，強化業(yè)務操作能力。在培訓內容上，要結合當?shù)貙嶋H情況制定培訓課程，既要有會計理論知識的培訓，又要有具體操作的指導，在此基礎上，還要加強農村政策的培訓，循序漸進。同時建立公平公正的考核制度驗收成果，秉承著公正的原則，從而確保培訓教育機制的完善。參考文獻：
[1]張仁華，張品興.進一步加強農村會計隊伍建設和管理的思考[J].中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)會計，2011（10）.
[2]黃青.加強農村會計人員素質建設的思考[J].中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)會計，2016（9）.
土地股份合作制在近年是比較受關注的問題之一。理論界普遍認為，土地股份合作制通過將農戶的土地使用權入股，農戶的土地權利得以量化并據此擁有相應的監(jiān)督權和收益權，實現(xiàn)了土地產權的對象化、具體化（傅晨，1996），土地產權內容更加明確，有助于農民形成較為穩(wěn)定的預期，節(jié)約交易費用（錢忠好，2007），從根本上解決了家庭承包制下土地產權不清晰的問題（蔣占峰，2003）；土地股權化改革使農民與土地的關系間接化，有利于將分散經營的土地合并起來，有助于實現(xiàn)規(guī)模經營，有效地防止土地細碎化，提高土地經營效率，增加農民土地收益（黃少安，1995；陳英，2005）；土地股份合作制將農民組織起來，提升了農民的組織談判能力，有助于農民分享土地增值收益，增加了農民收入，凸顯了制度績效（王小映，2003；金麗馥，2009）。
1 農戶對土地股份制認識分析
在實地的調研中，實際上農戶對土地股份制的了解并不是很多。在大約15個實習股份制的村莊（問卷300余份，共收回有效問卷271份）中聽說過農地股份制的農戶大約只占了總樣本的一半左右。大部分的農戶對已經在自己的村莊中實行了的農地股份制大都都沒有意識。在有效回收的問卷中，聽說過土地股份制的農戶約占52.8%。而農戶的了解程度中完全不了解的占47.6%，有點了解的占49.8%。
在了解的途徑上，通過村委會的還是占了絕大多數(shù)，比例達到了74.8%，其次是同村人比例為8%。但基本各種途徑都有聽說的農戶，表明農戶現(xiàn)在接受信息的途徑相當廣泛。不可忽視的是，農戶對參與農地股份合租制的意向程度。據我們調查，愿意加入的農戶占72%。表明在杭農戶對于土地股份制的熱情還是比較高漲的，接受的能力也是十分強的。浙江地區(qū)的農戶接受新生事物的基礎較強，并且有一定的物質基礎是實習土地股份制變革的成熟地區(qū)。
2 農戶對土地股份制意愿分析
從農村實地走訪調研的程度來看，基本上的高達72%的農戶對于土地股份制的推行是表現(xiàn)出積極的態(tài)度的。
農戶加入的目的不盡相同，但是大部分是為了增加經濟收入。其余被強制性加入的占13.1%，受周圍的人影響的占22.0%，想將土地流轉的只占了8.9%，想通過推行股份制而知道村里有多少資產的僅占4%。
3 農戶對土地股份制收益期望分析
對于還沒有熟悉的土地股份制，由于浙江農戶的年收入普遍較高，2012年浙江農戶人均純收入已達14552元。農戶在對農地股份制的分紅數(shù)量問題上都報有較大的希望。只有0.7%的農戶同意低于500元。43.2%的農戶認為應該在10005000元之前。想要高于10000元的農戶占12.9%。
4 農戶對土地股份制收益風險分析
一方面，農戶對土地股份制抱有了很高的經濟期望，另一方面農戶對農地股份合作的風險認識卻并不多，超過一半的農戶是不知道有風險存在。知道的農戶不超過30%，還有部分農戶是認為無風險的。
在風險中以不能拿到分紅占的比例最高達到了58%，由此也可見農戶加入的目的還是以經濟利益為重。然而問到風險的具體管理，大部分的農戶選擇原來的村委繼續(xù)管理，可見在已有的村委會上建設土地股份制管理機構是可行之道（表1）。
5 土地股份制對農地利用狀況改變分析
在農地利用情況的問題上，意見則呈現(xiàn)多元化。28.5%的農戶認為土地依舊要歸村集體所有，要用做農用地。32.6%的農戶認為可接受土地流轉給承包商，并挪為他用。但是有38.5%的農戶不在乎農地的用途，只要能保證分紅（表2）。由此可見，大部分的農戶都是傾向于經濟利益的。
6 杭州郊區(qū)農村地區(qū)土地股份制推行分析
在實行土地股份制之后的杭州郊區(qū)農村地區(qū)，村集體還是作為所有權的所有者。它的特點如下：
（1）它在堅持農地公有制的前提下，比較好地實現(xiàn)了產權的明晰化，迎合了農民土地制度改革的愿望。
（2）農地股份合作制是實行按股分紅與按勞分配相結合的新型農地制度，農民兼具勞動者與股東的雙重身份，將勞動與資本相結合、個人利益與公司績效相結合，因此能更好地調動農民的各種積極性，主動關心并參加集體經濟組織的活動。
（3）農地股份合作制是農業(yè)化經營的重要形式，它將農地的實物形態(tài)與價值形態(tài)相分離，能促進土地的有效流轉與合理配置，可以將零散的單個農民的競爭力通過整合后體現(xiàn)在整個股份公司的競爭力上，有利于實現(xiàn)土地的集約化經營和適度規(guī)模經營，并可將高科技植入農地經營和開拓更廣闊的市場，充分體現(xiàn)土地資源要素的稀缺性，提高其使用效率。
土地股份制的運行需要一定的基礎。這就要求完善的土地的產權主體的權利和義務。土地股份制實質上是把土地的支配權以及處置權不變，而將受益權和占有權按股平分給農民。由此建立起一種集體土地收益由集體和農民共享的土地產權制度。因此要明確土地的產權主體的權利和義務。
我國現(xiàn)階段在各地的農地股份合作制的發(fā)展過程中都出現(xiàn)了各種各樣的問題，農地股份制若想要進一步發(fā)展則需要政策的進步予以支持。
首先，建議建立起符合市場經濟條件的土地股份制度。
要推進農地股份合作制，首先應清楚地界定農地所有權、承包經營權和農地使用權；然后準確定義農地使用權，為土地使用權的流轉創(chuàng)造條件；再者，建立良好、有序的農地股份合作制，明確股東的權益及其行使。這些制度的確立是促進股份合作制按市場規(guī)律經營，為股東的利益獨立經營，做到獨立經營與監(jiān)督管理相結合。
第二，建立起土地流轉和土地經營更為靈活的制度。
沿海經濟發(fā)達地區(qū)隨著工業(yè)化和城市化的推進，農村從事農業(yè)生產的人口會越來越少，而且人們的就業(yè)趨向、就業(yè)單位的變遷，也會越來越頻繁，這就要求我們在處理農地與農民或農業(yè)人口時應朝著更市場化的方向發(fā)展。
第三，強化和穩(wěn)定農戶的土地承包關系，進一步明晰。穩(wěn)定農戶承包權，要認真落實土地承包期的延長政策。由于農業(yè)生產的周期較長，因此，給予農戶穩(wěn)定的承包權，有利農戶增加對土地投資。
第四，建立并規(guī)范土地使用權流轉機制。
從浙江省來看，浙江作為人地矛盾十分突出的地區(qū)，改革開放以后，浙江經濟發(fā)展十分迅速，使大批農業(yè)勞動力轉向非農產業(yè)，非農收入不斷增加，致使分戶均包的小規(guī)模土地，由主業(yè)變副業(yè)。其次，政府為推進農地適用權的流轉，在政策上予以大力支持，2001年初，浙江省委、省政府出臺的《關于進一步促進農業(yè)增效農民增收的若干政策意見》明確提出，從今年起，浙江省實行糧食購銷市場化，鼓勵農民按照市場導向自主調整耕地種養(yǎng)結構，大力發(fā)展效益農業(yè)，這使土地使用權的大規(guī)模流轉有了可能。因此建立有效的規(guī)范的土地使用權的機制現(xiàn)在迫在眉睫。
農村土地制度完善與否，土地流轉機制是否適應現(xiàn)代經濟的市場化發(fā)展，將對國民經濟的發(fā)展產生深遠的影響。從目前來看，土地流轉取得了一定的成效，但也暴露出不少問題，如不及時研究解決，將影響農村土地政策的落實，制約農村經濟的發(fā)展。為杭州土地股份制這一農村必經之路增加理論依據。
農地股份合作制作為繼后，農民的又一次創(chuàng)新，是對的不斷完善和深化，其制度績效主要表現(xiàn)在以下幾個方面：（1）實現(xiàn)了產權制度的創(chuàng)新，（2）促使土地使用權流轉機制不斷完善，（3）促使農業(yè)生產條件的改善和就業(yè)分化機制的建立。
農地股份制未來在浙江的發(fā)展可以參照江蘇淥洋湖土地股份合作社的創(chuàng)新。其一，扎根于鄉(xiāng)村復雜社會關系中的農民企業(yè)家是最寶貴的人力資源，他們極富創(chuàng)造性且具有經營能力，是農村發(fā)展的寶貴財富，因此，要賦予農民企業(yè)家企業(yè)控制權以實現(xiàn)企業(yè)控制權與企業(yè)家才能的匹配；其二，盡管企業(yè)家先天性地存在侵害股東利益的可能性，但是，通過監(jiān)督、產權合約等正式規(guī)則的設計以及人際關系化交易、企業(yè)家道德約束等，農民企業(yè)家的機會主義行為也能得到有效的抑制。
再次，也可參照在山東推廣的農機化發(fā)展。其一，可以是進一步解放和發(fā)展了生產力，提高了農機服務水平。其二，加大了農機的投入，促進農業(yè)機械的管理使用。通過農機股份合作社多方位、多渠道籌集資金，加大了農機的投入，改變了過去那種集資購買機械“人人有份，人人不管”的現(xiàn)象，也改變了承包者“重使用，輕維修”的掠奪經營方式。從而解決了一家一戶不愿辦、辦不了的事情。其三，壯大了集體經濟，增強了集體的凝聚力。其四，增加了農機作業(yè)的效益，促進了二三產業(yè)的發(fā)展。
在堅持的基礎上，股份合作制在土地使用權流轉中的出現(xiàn)，推動了農地產權制度的改革和土地使用權流轉機制的進一步形成，為沿海經濟發(fā)達地區(qū)探索出了一條推行土地適度規(guī)模經營的有效途徑。
參考文獻：
從實際情況來看，城中村確實造成了許多社會問題：城中村的人員結構復雜，社區(qū)管理混亂；建設布局混亂，土地利用效率低；基礎設施不完善，環(huán)境臟亂差。
一、城中村改造的國內外研究
（一）國外研究情況
由前所述，城中村是我國城鎮(zhèn)化過程中的獨特現(xiàn)象，在國外并沒有與其內涵相同的城市功能區(qū)。但是國外與內城相關的如貧民窟、灰色地帶等區(qū)域與城中村有著諸多相似之處，國外學者稱之為自住型居住區(qū)（Self-help Housing）。與城中村相似，19世紀前后西方城市化過程中的貧民窟發(fā)展迅猛，產生了如貧窮、污染、安全等一系列問題，因此早期的西方學者多數(shù)支持對其進行清除。20世紀40年代左右，西方各國開展著名的“城市更新”運動，其主要內容就包含了對貧民窟的清理，并提出“消滅貧民窟”的口號，當時具有代表性的有美國的紐約、芝加哥以及英國的曼徹斯特等城市。這種思想持續(xù)影響著世界城市化理念的后續(xù)發(fā)展，上世紀70年代的印度孟買甚至對貧民窟進行過強制清理行動，數(shù)以千計的貧民窟居民被驅逐。之后，隨著研究和實踐的不斷深入，國外學者也相繼提出了以政府主導，多主體參與的貧民窟改造模式。例如，韓國在上世紀80年代曾引入“聯(lián)合重建計劃”；巴西的累西腓于1987年在城市社區(qū)的參與下，第一次把“非正式的或不合法的貧民窟”正式納入城市發(fā)展規(guī)劃，并同意提供各種服務和基礎設施，設立一個“土地占有合法化委員會”，委員會由多個利益相關方組成。[1]此外，不得不提的是在國外貧民窟改造中，社會組織的參與也起到了不可忽視的作用。
綜上可見，無論是國內的城中村問題還是國外的貧民窟問題，其研究都有著從排斥型的感性認識到包容型的理性認識的過渡，從以城市發(fā)展為本到以人為本的過渡。
（二）國內研究情況
我國學者早在上世紀80年代就對城中村問題開始關注，早期的研究從城鄉(xiāng)邊緣帶問題開始，主要觀點對城中村的評價偏向負面，認為其是城市發(fā)展的“毒瘤”，必須鏟除。[2]但是隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進，城中村在其中所起到的重要作用也逐漸被許多學者認識到，例如提供廉價住宅等方面的作用（李培林，2002），學術界開始嘗試城中村存續(xù)前提下的轉型研究。吳明偉等對流動人口聚居區(qū)進行了中西方比較，從優(yōu)化流動人口居住空間的角度探討城中村發(fā)展問題；黃怡從城市社會分層和居住隔離產生機制的角度闡述了城市外來人口的居住選擇，在一定程度上揭示了城中村發(fā)展演變的規(guī)律；張京祥等將城中村納入我國城市空間結構轉型重構過程中的階段性空間現(xiàn)象，提出城中村是社會結構變遷的結果，在我國二元規(guī)制環(huán)境中有其存在的價值和意義；馮健、劉玉則在我國城市內部空間結構模式提煉中加入了城中村要素，指出其是我國城市功能地域日趨多樣化和差異化的體現(xiàn)。至此，對城中村的研究開始納入較規(guī)范的城市地理學研究范疇。[3]
李培林（2002）從社會學的角度出發(fā)，通過對廣州市“城中村”的調查發(fā)現(xiàn)：村落的終結并不僅僅在于生活的改善，也不僅僅是非農化和工業(yè)化的問題，甚至也不單純是變更城鄉(xiāng)分割的戶籍制度問題，而在于它最終要伴隨產權的重新界定和社會關系網絡的重組；陳鵬（2004）認為是“不僅要改變城中村的物質面貌，更要改變原有的經濟和社會發(fā)展模式”；周杰、陽建強（2004）認為城中村改造最終要實現(xiàn)五個轉變：城中村的村民轉變?yōu)槌鞘惺忻?，集體所有的土地性質轉變?yōu)閲宜?，管理體制由村委會轉變?yōu)榫游瘯?，原來的農村集體經濟體制轉變?yōu)槌鞘泄煞葜平洕鷮嶓w，物質形態(tài)由城市村轉變?yōu)槌鞘猩鐓^(qū)；李立勛（2005）認為城中村的根本發(fā)展取向是走向真正的城市化，即從農村向城市轉變、從村民向市民轉變、從農村管理向城市管理轉變，這種轉變包括物質形態(tài)經濟結構與組織、社區(qū)結構與管理、生活方式、人口素質等各個基本方面，是一個綜合的社會轉變過程；[4]閆小培、魏立華、周銳波（2004）等學者提出了城中村改造的新思路：構建“政府―村民―開發(fā)商”的利益均衡機制；劉軍民、黃惠（2005）在西安城中村問題及改造探討中，提出走政府、村集體、開發(fā)商三位一體的道路；廖俊平等（2005）提出將PPP（public-private partnership）模式，即公共部門與私人企業(yè)的合作模式與城中村改造工程相結合。
二、我國城中村改造基本模式及實際困難
（一）我國城中村改造的基本模式
從學者們大量的研究成果和各地政府的實踐中，我們可以大致總結出我國采取的城中村改造的基本模式。主要由三種：
1.模式一：重建模式
從空間角度，以改造基礎設施為主，利用針對城鄉(xiāng)二元結構的、戶籍制度改革等手段，試圖推進政府主導下的全面整改。可以說這種模式的出發(fā)點是“造”而非“改”，主張推倒重建，城中建城，屬于自上而下的外力推動型改造模式。
2.模式二：配套模式
從社會治理的角度，政府通過配套公共設施服務、文化教育、廉價大型居住區(qū)等進行逐步改造。這種模式是針對城中村的形成并非僅僅是因為經濟落后造成的，更主要的是由于其中居民包括大量外來流動人口，整體思想觀念落后，管理難度大。這種情況下，如果只是推動“形”的改造而不注重“質”的提升，則會造成政府與村集體利益發(fā)生沖突，產生矛盾，進而導致主體對改造的主觀排斥。
3.模式三：綜合模式
從社會與空間相結合的新視角，引入PPP（public-private partnership）模式，即政府部門與企業(yè)的合作模式與城中村改造相結合，提出將利益各方整合起來形成多元共治的格局。這種模式是在社會治理的基礎上，逐步對基礎設施加以改造，但往往由于相關利益方的矛盾并沒有根本解決，在實際操作中，涉及政府、開發(fā)商、業(yè)主、居民等多方利益，協(xié)調起來面臨諸多困難。
（二）我國城中村改造的實踐困境
各地政府在城中村改造的實踐過程中，采取的基本模式大致為上述三種，而實際遇到的困難也有相當一部分是類似的。
1.思想觀念障礙
主要是居民往往對動遷到異地生活環(huán)境不適應，或者動遷后生活成本提高等生活保障問題產生諸多憂慮。同時，相關管理部門在思想觀念上往往與居民處于對立面上，在一定程度也阻礙著城中村改造的進行。
2.改造成本巨大
城中村改造主要成本費用包括集體土地改國有土地的評估、征地補償、變更費用，整條村改造或外遷建農民公寓成本費用、農民自用房屋變更為居民商品房屋的變更費用、集體經濟組織改為法人公司的變更和資產評估費用、改造后的原公共開支（如道路維修、排水、供水、供電、環(huán)衛(wèi)、治安、教育、計生、五保戶福利、征兵）等，完全對城中村改造重建往往會涉及上千萬乃至上億的資金。特別對近年新建部分建筑質量較好的城中村，拆遷改造不僅提高了成本，而且往往會造成資源浪費，因此需要根據具體情況科學評估，慎重行事。
3.利益主體協(xié)調難度大
土地級差地租收益、集體所有土地改國有土地市場化行為所帶來的巨額收益、用集體土地和宅基地建的商用和自用房屋等問題往往涉及多方利益，如何相互協(xié)調、達到較好的平衡需要針對不同情況采取不同的對策。目前，城中村改造的主體是政府，責任焦點也是政府，由于缺乏社會參與，缺乏第三方參與，對利益的評估、監(jiān)督機制沒有確立起來，城中村改造的透明化和公平性往往受到老百姓的質疑。
4.政策法規(guī)的死角仍然較多
城中村改造往往涉及戶籍制度、土地利用制度、財政體制、投融資體制、城市管理體制、行政管理體制等政策法規(guī)，但各條線的政策法規(guī)往往只涉及各自的條線，相互交織在一起時，往往無法完全覆蓋城中村改造的方方面面。特別是城中村情況復雜，在具體操作中產生矛盾時，有時缺乏具體的操作依據。
5.“人”的問題突出
新型城鎮(zhèn)化實質是人的城鎮(zhèn)化過程，城中村中集中涉及外來人口居住問題、村民的就業(yè)安置問題、居民的思想觀念問題等。城中村的改造不能只重形式不求實質，許多城市的城中村改造之后，雖然變成了城市景觀，但居民依然是居住在城市里的“村民”思想觀念，文化水平仍然停留在原來的水平上。所以在城中村改造的后續(xù)工作中如何加強對村民的思想轉變和文化教育，使他們順利完成由村民到市民的轉變也顯得尤為重要。[5]造成這方面的原因是多方面的，其中一個重要的原因是長期以來，城中村作為城市的“補丁”，被排除在城市高速發(fā)展的進程之外，城中村居民與城區(qū)居民的溝通交流存在較大障礙，城市居民對城中村居民產生諸多不理解。由于缺乏長期的溝通理解，在城中村改造過程中，往往也容易形成不理解。
三、城中村改造的民生需求滿足
城市化工業(yè)化下的經濟增長未能拉動“村民”的全面生活改善需求，而土地的城市化又使得城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略路徑出現(xiàn)公共品的非均等化覆蓋，導致現(xiàn)階段城中村地區(qū)陷入兩難矛盾的改造困境里。因此，建立城中村改造的長效機制，不能是政府單方面的推動，還要介入社會力量，且應該充分體現(xiàn)以人為本的思想，尊重村民集體的意愿進行城中村的改造。唯此，才能使改造惠及民生，讓城市化進程中的這部分地區(qū)人口獲得相關制度的有效銜接，提高生活質量。
（一）以“以人為本”的觀念為支撐
城中村改造過程中，涉及各方利益，協(xié)調起來非常困難，但關鍵的一點就是要真正樹立以人為本的觀念。如果帶著這種觀念，就可以在國家政策方針下，從城中村實際出發(fā)，從居民的利益出發(fā)，研究評估城中村中有效的資源要素，研究哪些可以保留、哪些可以優(yōu)化提升、哪些必須改造重建。國外城中村改造經歷了住房供應和清除貧民窟場地和服務貧民窟的升級改造使用權保障等階段，實質上是走過了只注重改造重建到“以人為本”改造重建的過程。其過程中，根本的一點就是“以人為本”，考慮低收入階層的利益訴求，這在我國城中村改造中是最缺乏的要素。
（二）以提高土地利用率為目標
城中村改造的主要目的是發(fā)揮城中村土地的效率，產出更高的利益，因此，要科學合理地核算成本與效益的關系。土地成本中不僅僅涉及經濟利益，還有諸多社會利益，需要統(tǒng)籌考慮，只有諸多成本與利益達到一定的平衡，才能推進城中村改造。例如，上海九星村通過城中村改造建立了九星市場，當?shù)鼐用裢ㄟ^城中村改造得到了更大利益。在改造初期，居民反對聲大大高于支持聲，村委會通過做工作，克服了巨大困難。動遷改造后，建立的九星市場土地利用率大幅提高，使居民真正得到了利益。
（三）以社會參與為依托
要提高社會參與的力度，增加企業(yè)、中介組織、社會團體、高校、研究機構等第三方介入城中村改造。在參與模式方面，力爭形成官產學研資相結合的城中村治理體系，即構建政府部門、企業(yè)、高校和研究機構、資本平臺等各方共同參與平臺，建立服務、管理、評估、監(jiān)督、投融資等綜合性的公共平臺。把社會力量融入政府管理和服務機制中，這樣才能真正發(fā)揮社會參與的力度和可持續(xù)性。社會參與的途徑主要有兩種：一是經濟行為的參與。企業(yè)、中介組織等產業(yè)參與城中村改造，對城中村改造的利益分成，同時，接受具有資質的第三方監(jiān)督，做到經濟的透明化。二是社會行為的產業(yè)。重點是發(fā)揮高校、研究機構、周邊社區(qū)、黨員干部等的作用，與城中村居民進行思想溝通，從人文方面長期關心城中村居民，解決日常生活中的實際問題。
（四）以解決兩個“二元結構”為核心
城中村中人口的“二元結構”與空間的“二元結構”并存。人口“二元結構”主要表現(xiàn)為外來流動人口與當?shù)鼐用裼捎谖幕町惍a生的結構差異；空間“二元結構”主要表現(xiàn)為城中村與城區(qū)之間基礎設施落后，文化落后，人口素質較低等方面的差異。解決兩個“二元結構”問題，主要有兩種路徑：一是加快流動人口同質化。對于村居民以外來流動人口為主的城中村來說，進行同質化的改造無疑是比較有效率的方式。外來居民主體往往思想觀念多樣，可塑性較強，有融入城市生活的意愿，因此可以進行類似城市發(fā)展的同質化改造。二是選擇性地保持空間差異化。國外城中村改造經驗表明，某些特殊區(qū)域在某種程度上對城鎮(zhèn)化的進程有著不容忽視的促進作用。城市中心需要社會服務，往往也需要一定的低成本社區(qū)滿足這些需求。特別對大型或者特大型城市來說，保留部分城中村的形式是有必要的，關鍵的問題是要對城中村進行優(yōu)化改造，形成居住成本低、適宜居住、環(huán)境整潔、管理水平高等特點的城中村，與其他城區(qū)形成經濟、社會、空間、文化等的協(xié)調和互補。對優(yōu)化整治城中村的選擇涉及城市和城區(qū)的發(fā)展定位，以及城中村在未來城市發(fā)展中的作用問題，不能一概而論，應該因地制宜，對不同條件下的城中村進行不同的改造定位，真正形成城中村的空間優(yōu)化。
四、結語
城中村是發(fā)展中的問題，必然需要通過發(fā)展來解決。這里套用總理的一個比喻，城中村就像是一種城市病，這里所講的基本改造模式也好，平臺改造模式也罷，均屬于打針吃藥的范疇，只不過是快速治標的西藥還是緩慢治本的中藥之分。至于其根源問題，則可能涉及到對我國整個城鎮(zhèn)化途徑的思考。如何能讓城市肌體更加健康而不容易生??？這需要更多的學者同仁們在更廣視角下進行新的研究、新的探索。
參考文獻：
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土地資源作為人類生存和發(fā)展的首要資源，土地資源的可持續(xù)利用是社會可持續(xù)發(fā)展的基礎。土地整理是實現(xiàn)土地可持續(xù)利用的有效手段，通過對土地的整理，可以更好的協(xié)調人地關系，實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，為國民經濟持續(xù)健康發(fā)展提供強有力的保證。全國各地都進行了大規(guī)模的土地整理運動，取得了顯著成效，在此過程中也出現(xiàn)了許多不容忽視的問題，值得探討。
土地整理是多學科的，在社會制度不同、發(fā)達或發(fā)展中國家，由于政治、經濟、文化和地理的多樣性，使得土地整理的概念有所不同。在我國，國土資源部在借鑒海內外土地整理概念的基礎上，將土地整理定義為在一定區(qū)域內，按照土地利用規(guī)劃或城市規(guī)劃所確定的目標和用途，采取行政、經濟、法律和工程技術手段，對土地利用狀況進行綜合整治、調整改造，以提高土地利用率，改善生產、生活條件和生態(tài)環(huán)境的過程[1]。我國的土地整理分狹義和廣義兩種，狹義的土地整理主要指農地整理，廣義的土地整理包括土地的復墾和開發(fā)，其主要目的是為了增加耕地，保持耕地總量動態(tài)平衡。目前，國土資源部的土地整理內容將逐漸涵蓋傳統(tǒng)的農地整理以及土地的復墾和開發(fā)，但重點仍是農地整理[2]。
一、我國土地整理的現(xiàn)實意義
1、土地整理改善了農業(yè)生產條件和環(huán)境，增加了農民收入。土地整理主要針對改變農業(yè)基礎設施不配套的土地現(xiàn)狀，進行水利設施配置、道路的建設，進行渠道合理布局和硬化，整理后的農田灌水排水能耗降低，農業(yè)生產規(guī)模擴大，有助于實現(xiàn)農業(yè)機械化生產，整理后土地經營范圍擴大，宜種性廣，從而可以增加耕地數(shù)量，提高土地質量，改善生態(tài)環(huán)境，降低農業(yè)生產成本，實現(xiàn)農業(yè)增產增效，可大大提高農民收入。農業(yè)和農村現(xiàn)代化的最終落腳點在于提高廣大農民的生活質量和生活水平，很大一部分體現(xiàn)在土地整理中，現(xiàn)在土地整理從單純的增加耕地面積轉為改善農村的整體風貌，近年來，一些地區(qū)進行的土地整理改進了農村生產、居住條件和生態(tài)環(huán)境，促進了土地合理利用和農民增收，有效地推進了農村經濟發(fā)展。
2、土地整理是補充耕地、進行土地集約利用的重要途徑。我國是一個農業(yè)大國，人多地少是基本國情，珍惜和合理利用每一寸土地是我國的基本國策。土地整理有利于促進農村地區(qū)土地集約利用，增加優(yōu)質耕地面積，實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡。當前，我國農村土地布局不合理，據測算，通過對農村及城鎮(zhèn)土地、災毀土地、工礦區(qū)廢棄土地等進行科學的土地整理，我國可以新增加耕地1億畝以上，可見，我國土地整理有很大的潛力空間。從開展土地整理地區(qū)的情況看，在嚴格控制各類非農建設占用耕地，大力進行城鎮(zhèn)存量土地挖潛的前提下，通過土地整理，都能實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡，許多地方做到了平衡有余。
3、土地整理有利于社會主義新農村建設。土地整理與新農村建設有著十分密切的關聯(lián)，我國近七成人生活在農村，據測算，農民40%至60%的經濟收入和60%至80%的生活必需品，直接或間接地來自農民手中的土地特別是耕地。建設社會主義新農村，就要按照“生產發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”的要求建設農村地區(qū)，土地整理是集田、水、路、林、村于一身的綜合性、全方位的土地建設活動。兩者的目標大體一致，具體實踐中也互相促進。促進社會主義新農村建設，土地整理功不可沒，大力開展土地整理是社會主義新農村建設的首要選擇和重要支撐。
4、土地整理可以促進農村剩余勞動力就業(yè)，促進社會穩(wěn)定繁榮。我國作為一個農業(yè)大國，農村人口比重大，農村勞動力大量剩余，我國農村剩余勞動力約有1.2億一1.5億人，如何消化數(shù)量如此龐大的剩余勞動力，是政府而臨的最大難題之一，直至今日，我國勞動力總量仍在持續(xù)穩(wěn)定增長。隨著我國經濟的高速發(fā)展，越來越多的農村剩余勞動力從農村中解放出來，涌向城市，由此帶來一系列社會問題。尤其在近幾年全球經濟不景氣的情況下，解決農村剩余勞動力就業(yè)問題是經濟和社會發(fā)展的前提，是實現(xiàn)小康水平的重要保證，是關系到我國經濟、社會穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展的重大問題。農村剩余勞動力文化素質相對較低，大多數(shù)農村勞動力尚不具備離開土地進入大中城市生存發(fā)展的能力，他們不敢輕易離開農村。而土地整理正好需要大量勞動力，推進土地整理，可以解決農村剩余勞動力的就業(yè)問題，促進農民增產增收，保持整個社會的穩(wěn)定和繁榮。
盡管我國對土地整理的研究理論不足，許多地方開始土地整理的時間不長，但取得的顯著效益表明，在我國開展土地整理有著十分重要的意義。
二、我國土地整理中出現(xiàn)的問題
（一）土地整理理論缺乏，規(guī)劃的整體控制作用不夠。土地整理在我國開展的時間不長，土地整理的科學體系尚不夠健全，缺乏其自身的理論基礎，土地整理的研究成果還不多見。在幾十年的土地整理實踐中，如何整理，土地管理部門和其它相關部門雖然開展了大量研究，但研究上作有的是建立在經濟學基礎上，有的是借鑒生態(tài)學的原理，缺乏充分的科學依據和指導思想，整理過程也缺乏嚴格的規(guī)范，揭示的不是整體整理上作的運行機制和操作體系，造成土地整理的主觀性、隨意性、片面性等一系列問題[3]。比如說大多數(shù)地方在沒有編制土地整理規(guī)劃情況下就已開展了土地整理上作，雖取得了一些成功的經驗，但由于缺乏合理的規(guī)劃指導，使各地土地整理上作帶有很大的隨意性。
因此，土地整理有待發(fā)展形成其自身的科學理論基礎。
（二）政府官員片面追求形象工程，可持續(xù)發(fā)展的觀念不強。
1、將土地整理等同于土地平整。時下，土地整理形象土程的政績標志在地方官員的心里已經打上了深深的烙印。土地整理為了一味追求政績，一些領導超前意識特別強，不論自然條件如何，均要求農田實現(xiàn)“田成方，樹成行；路相通，渠相連；旱能灌，澇能排”的標準。大量的土地平整土程費用占去了土地整理費用的一半以上，也缺乏土地整理方面的專家，誤將土地整理等同于土地平整。
2、片面的追求數(shù)量，忽視了對質量的重視。為了實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡，需要大量的開發(fā)整理土地，而結果是很多地區(qū)整理出的耕地質量低劣，即新開墾的耕地質量遠低于被占用的耕地質量。普遍存在政府對土地整理的目標過分強調數(shù)量的增加，而忽略了質量的提高。由于受耕地總量動態(tài)平衡目標的制約，很多地方開展土地整理只是為了完成折抵建設占用的耕地的任務，責任心不強，造成許多不能增加耕地面積而能提高耕地質量的整理項目如中低產田的改造難以開展，甚至整理后的耕地質量也難以保證。還有部分原因是：建設占用大多是城鎮(zhèn)周圍和交通沿線質量高、投入多、設施好的良田，而開發(fā)復墾增加的大多是邊遠地區(qū)的耕地，質量較差。數(shù)量能持平，其生產能力已經下降，開發(fā)補充少，我國耕地生產能力下降更多[4]。
（三）土地權屬紊亂，整理時糾紛不斷。由于歷史遺留問題，土地制度歷經變遷，當前，相當一部分為農用地的土地所有權不明確，實際使用者與登記的使用者不一致，有些甚至根本未進行過確權登記。有些土地使用證記載的權屬界線模糊，不能準確反映權屬界址，在土地整理過程中，由于土地帶來增值收益，造成土地所有者之間的矛盾不斷激化，偶爾造成沖突。很多情況下，在土地整理過程中，農村土地權屬問題難以得到確認，而且農民往往不具有相關的法律意識，當土地整理完成后，雙方對各自取得權利義務理解不一致，導致糾紛不斷。農民在維護自己權益方面力不從心，不能保護自己合法權益。
（四）土地整理資金投入嚴重不足。土地整理需要投入較大數(shù)量的資金，盡管國家實行土地整理專項資金制度，但是各地經濟發(fā)展水平差異很大，在實踐中土地整理大多體現(xiàn)為政府行為，土地整理的資金來源匱乏，土地整理的資金主要來源于政府的土地開發(fā)整理專項資金。土地開發(fā)整理專項資金是指省級專項用于土地開發(fā)整理的資金和中央補助專項用于土地開發(fā)整理的資金。其來源為：（1）耕地開墾費；（2）新增建設用地土地有償使用費；（3）用于農業(yè)土地開發(fā)的土地出讓金；（4）土地閑置費；（5）財政預算安排的開發(fā)耕地專項資金；（6）中央補助的土地開發(fā)整理資金；（7）按規(guī)定用于土地開發(fā)整理的其他資金。許多地方財政普遍吃緊，沒有固定的投資來源，使得政府用于土地整理的資金運作上發(fā)生困難，沒有可靠資金保障土地整理順利的進行下去。
（五）土地整理政策法規(guī)缺乏配套，權屬調整難以進行。土地整理必然涉及土地類型、數(shù)量、用途等要素的變更，有時還會發(fā)生跨權屬單位的土地置換，這就涉及單位之間土地權屬的重新調整、補償，于是，清理和明確土地權屬關系、避免權屬糾紛就顯得尤為重要[5]。由于農民承包的土地比較分散，土地整理整理的過程中勢必會打破現(xiàn)有的土地權屬界限，較大規(guī)模的土地整理還可能需要在村民組之間協(xié)調。但是農村現(xiàn)行下耕地承包經營合同三十年不變，使土地調整難以進行。土地開發(fā)整理權屬調整的原則、程序、方法、異議處理和權屬調整后土地分配與確權落實等情況，必須要有健全的法律法規(guī)給予保障，以便于土地整理工作的順利進行和保護農村土地使用者的合法權益。但是我國迄今為止尚未頒布土地整理的法律、法規(guī)，這在一定程度上制約了土地整理上作的深入開展。
三、 對土地整理的對策與思考
1、加快土地制度創(chuàng)新，積極探索農村土地整理制度改革。嚴格執(zhí)行耕地保護政策，落實國家關于土地管理方面的法律法規(guī)，提高土地執(zhí)法人員的素質，做到有法可依、執(zhí)法必嚴、違法必究。開展對土地資源的數(shù)量、權屬、用途等基本情況的調查工作，加強政府對農村土地整理的監(jiān)督和管理。農村土地制度的缺陷，表現(xiàn)在缺乏明確的土地經營管理制度，土地是農村最基本的生產要素，政府仍熱采取行政手段而非市場的手段運作土地，采取直接的手段而非間接的手段對農村土地整理進行經營管理，這種管理帶來的后果帶來了土地資源的嚴重浪費，不能有效配置資源。對土地的管理政府應該在土地利用規(guī)劃、地籍管理、土地地價監(jiān)管、耕地保護政策方面進行嚴格控制，在土地經營方面應該交給市場調節(jié)，從而從宏觀上對土地資源進行有效監(jiān)督。另外，應加強土地整理權屬登記管理和地籍檔案管理工作。農村土地整理制度改革的思路與對策，按照中央關于部署城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和建設社會主義新農村的要求，加強農村土地的調研和立法工作，完善農村土地整理機制。針對農村土地市場機制不健全的情況，加大對農村土地市場服務體系的投入，以保障農民的土地財產權利，促進農村經濟發(fā)展。
2、盡快明晰農村土地的產權主體，以解決土地整理過程中的糾紛。土地整理的過程中經常伴隨著土地產權轉移，也就是土地產權不斷流動以實現(xiàn)資源配置得以合理化的過程。產權關系明晰才能提高主體的積極性，只有產權關系明確、產權界定合法，才能使農村土地資源都得到有效配置。當前，農村土地產權制度已不適合經濟發(fā)展的要求，農村土地產權未能清晰界定各主體的權利、責任和利益，形成各利益主體之間的經濟和法律的關系及利益制約關系。土地法律規(guī)定村民委員會或農村集體經濟組織擁有農村集體土地的經營管理權和發(fā)包權，但是，這里顯然隱含了權力的沖突，村委會或集體經濟組織的管理權與政府的土地管理權打架，村委會或集體經濟組織的經營權與農戶的承包經營權打架[6]。要規(guī)范土地整理，首先要解決的問題是要明晰農村土地的產權主體，土地整理是對已利用土地進行治理、調整和重新配置的過程，通過土地整理往往改變了土地的現(xiàn)狀，原來的權屬界線、用地位置、土地質量和性質發(fā)生了很大的變化。為了保證農民經過整理的耕地面積不減少、質量不降低。應進一步加強土地整理中的權屬管理，將確權定界工作做實做細，權屬調整要充分尊重農民的意愿，征求廣大農民群眾的意見，共同制定權屬調整方案，還需建立和完善土地整理法律制度，對土地權屬調整的程序、原則和標準，以及權屬爭議的解決方法做出具體的規(guī)定，這樣不僅可以使土地整理中的權屬調整程序化、規(guī)范化，而且可以從法律層次上保證權屬調整的公平性，保護農民權益不受侵犯。
3、 擴大土地整理的資金來源渠道，鼓勵正常的投資行為。目前，我國大多數(shù)土地整理項目的資金籌措還是以國家為主、以政府有限的土地整理資金來解決日益緊張的人地關系，不能大規(guī)模的進行土地整理。資金問題的解決是開展土地管理上作的關健。資金來源應在以國家投入為主的前提下，積極籌集其它渠道的資金，如政策性信貸融資、財政信用融資和爭取國際援助等;地方部門也可由政府通過貸款、發(fā)行債券；鼓勵有條件的集體經濟組織和個人進行資金投入。允許民間資金進入土地整理市場，鼓勵正常的投資行為，擴大資金來源。
中圖分類號：G124 文獻標識碼：A 文章編號：1006-723X（2014）08-0115-05
西部地區(qū)是我國目前傳統(tǒng)文化特別是農業(yè)文明保存最完好的地區(qū)：從資源稟賦看，首先，西部農村地區(qū)擁有迷人的田園風光、濃郁的民族風情、獨特的地理區(qū)位，成為后現(xiàn)代話語中的文化優(yōu)勢。“其次，西部農村文化產業(yè)避開了土地、資金等要素稀缺的經濟發(fā)展劣勢，扎根鄉(xiāng)土卻又以非農經濟為主的要素組合來構筑自己的產業(yè)基礎。”[1]（P15）目前，西部農村文化產業(yè)總體上處于“跟進”狀態(tài)，各省區(qū)市都已初步形成了各具自己特色的農村文化產業(yè)發(fā)展雛形，在局部地區(qū)、一些重點領域有了突破：農村文化旅游蓬勃發(fā)展；逐步走出了一條打造民間工藝美術品生產加工和銷售為主的工藝品發(fā)展道路；文化名村名鎮(zhèn)開發(fā)成為農村文化產業(yè)發(fā)展的重要引擎；文化“農家樂”廣泛興起，特別是中心城市附近和旅游景區(qū)景點附近，已形成一定規(guī)模；農村節(jié)慶民俗文化的開發(fā)形成熱潮，為農村文化產業(yè)發(fā)展開辟了新的途徑。
一、西部農村文化產業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實悖論
（一）本體困境
文化產業(yè)最重要的指征是大規(guī)模復制和批量化生產，“文化產業(yè)發(fā)端于城市，依托大規(guī)模復制技術和數(shù)字化手段以及來源于大工廠的微觀組織方式，構成文化產業(yè)發(fā)展的主流……但鄉(xiāng)村文化產業(yè)的發(fā)展是借助了現(xiàn)代社會對文化的消費需求，不具有產業(yè)發(fā)展的內生性，也不是自然演化的結果……發(fā)展鄉(xiāng)村文化產業(yè)意味著傳統(tǒng)資源與自然生發(fā)條件的剝離及現(xiàn)代生產方式的嫁接，需要恰當?shù)氖袌鲞\作。”[1]（P24）農村文化產業(yè)受制于農村生產方式，中國是一個典型的農業(yè)大國，從經濟體制模式上來看，經歷了天然經濟、自然經濟、集體經濟（計劃經濟）等階段。改革開放后我國農村實行承包責任制改革，商品經濟逐漸滲透到農村領域，但由于長期的自給自足經濟，在外部市場經濟蓬勃發(fā)展的形勢下，農村經濟沒有完全按市場經濟軌道發(fā)展，而是以家庭為基本單位從事經濟活動，農村經濟在一定程度上說，沒有形成規(guī)?；纳a力集團，沒有形成優(yōu)勢互補、資源整合、人財物得到合理配置的經濟運行模式。農村家庭既是社會機體中的一個元素，又是一個生產單位經營實體，在外部市場經濟蓬勃發(fā)展的形勢下，而農村卻以農戶為基本單位從事經濟生活?！爱a業(yè)發(fā)展的微觀基礎是企業(yè)，農村文化產業(yè)的主要微觀基礎包括農民（農戶）、個體戶、私營企業(yè)、集體企業(yè)等。從整體來說文化產業(yè)明顯帶著小農經濟的典型特征，以小型化、松散化為主要特點。以家庭為單位，以戶主為主管，以親朋為主力，在原材料采購、生產組織、市場營銷等方面都存在較大的不確定性，沒有形成完整的價值鏈。”[2]（P66）西部農村地區(qū)不同于城市，產業(yè)發(fā)展起點低、規(guī)模小，組織化程度低，大多數(shù)處于分散狀態(tài)、產業(yè)自發(fā)性強、規(guī)范的公司化生產和運作少，制約了產業(yè)的整體影響和帶動作用的發(fā)揮。
近一百年來，特別是改革開放三十年來，伴隨全球化浪潮，我國經濟經歷了兩次轉變：一是從計劃經濟向市場經濟轉變，二是從傳統(tǒng)農業(yè)經濟向現(xiàn)代工業(yè)經濟轉變，社會變遷的各個環(huán)節(jié)之間并非是單向的因果關系，而是相互作用的一種關系，農村文化伴隨著整個經濟社會被裹挾到現(xiàn)代社會的場域。在此背景下，一個居于強勢地位的生活方式在不同地區(qū)之間轉換，并被爭相移植，文化消費逐漸趨同。西部雖然農村文化豐富多彩，但由于受經濟交通條件限制，很多農村文化形成自娛自樂的內循環(huán)格局，無法走入現(xiàn)代主流文化視野。博厄斯在談到一個民族文化特殊性時認為：“現(xiàn)存社會的動力來自兩方面，一是各種文化形式之間的相互關系，以文化和自然之間的相互關系：一是個人和社會之間的相互關系。”[3]（P255）他強調這一方面取決于社會內部發(fā)展，另一方面取決于外部的影響。社會生活的重構并不是簡單的變化，有時候是一種被動的接受，是一種背離原來發(fā)展態(tài)勢的認同。“隨著資本的不斷擴張，經濟成為統(tǒng)治一切的力量，一切都被納入到市場交換的制度體系之中。原來鑲嵌于社會各種制度的經濟體，現(xiàn)在卻成了一個巨大的母體，反過來把一切都納入它的體系之中了?！盵4]（P92）在經濟擴張中，中國社會被劃為工業(yè)社會和農業(yè)社會的二元結構，在這個二元結構中，城市充滿現(xiàn)代氣息，相對弱勢的農村文化既缺乏載體，又缺乏投入，極度膨脹的都市文化娛樂對農村文化的發(fā)展空間形成擠壓。農村原有的文化體系和社區(qū)記憶在咄咄逼人的現(xiàn)代消費趨同下逐漸式微與妥協(xié)。
（二）發(fā)展危機
1.農村文化產業(yè)組織化、集約化程度低，產品附加值低，經濟效益不高
由于缺少黨委、政府系統(tǒng)和社會組織的設計和介入，農村文化產業(yè)發(fā)展起點低、規(guī)模小，組織化程度低，大多數(shù)處于分散狀態(tài)，產業(yè)自發(fā)性強，規(guī)范的公司化生產和運作少。同時，產業(yè)布局分散，缺少主動自覺的引導和規(guī)劃，產品低附加值情況突出，特別是一些粗制濫造的旅游服務的產品，價格低廉，損害了農村文化，制約了產業(yè)的整體影響和帶動作用的發(fā)揮。
2.產品和服務的文化內涵、文化引導性不強，缺少現(xiàn)代科技和先進文化的支撐
農村文化產品和服務總體上處于低層次開發(fā)階段，更多是以傳統(tǒng)文化工藝品、傳統(tǒng)文化旅游、農村文化演藝等形式體現(xiàn)，科技含量、文化含量低，難于全面反映深厚的文化內涵。同時，引導傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代消費需求相結合、并促進傳統(tǒng)文化走向現(xiàn)代化的引領能力低下，一些群眾自編自演的節(jié)目、一些文化旅游產品存在低俗、庸俗、媚俗問題，急需提升品質和檔次。
3.農村文化資源流失、破壞嚴重
由于農村舊房改造等原因造成文化特征突出的傳統(tǒng)建筑損毀嚴重；由于缺乏有效管理，致使農村有形的文化遺存被破壞；大量民間保存、流傳的文化典籍流失，如東巴經、貝葉經等被外國人收購事件每幾年就會發(fā)生；同時，農村古樸的生產生活方式、文化生態(tài)環(huán)境不斷消失，也日漸引起社會各界關注。
二、西部農村文化產業(yè)發(fā)展經營模式的實踐分析――以云南為例
（一）農村文化產業(yè)梯次發(fā)展和單兵突進趨勢
總體上，農村文化產業(yè)發(fā)展將呈現(xiàn)出梯次發(fā)展和單兵突進的態(tài)勢。梯次發(fā)展是指經濟相對發(fā)達的區(qū)域，農村文化產業(yè)相對起步較早，有一定創(chuàng)新意識，附加值高，有一定的規(guī)?；彤a業(yè)化水平，市場消費能力較強 ，既是城市文化產業(yè)的溢出效應的顯現(xiàn)，也在一定意義上承接了城市文化產業(yè)的不同分工，相對而言發(fā)展得比較成熟。經濟發(fā)展程度較低的地區(qū)，受制于薄弱的文化基礎設施和狹小的市場規(guī)模，農村文化產業(yè)發(fā)展相對滯后。單兵突進是指經濟發(fā)展程度相對較低而資源豐富的地區(qū)，借助資源優(yōu)勢，通過金融支持、政府引導扶持以及社會力量的支持，實現(xiàn)跨越式發(fā)展，把當?shù)刎S富的文化資源優(yōu)勢通過市場配置轉化為產業(yè)優(yōu)勢，成為拉動當?shù)亟洕l(fā)展的引擎。
1.消費市場將不斷擴大，產業(yè)業(yè)態(tài)不斷創(chuàng)新
農業(yè)傳統(tǒng)文化對自然的敬畏、對人生的感悟及文化的原生性等特質，符合國際國內市場的消費偏好和需求態(tài)勢。隨著經濟發(fā)展和收入水平提高，閑暇時間增加，城鄉(xiāng)居民的文化消費能力不斷增強，將不斷擴大對農村文化產品的消費，潛在文化消費需求將會進一步釋放，農村文化消費市場將不斷擴大。在產業(yè)融合發(fā)展的背景下，通過傳統(tǒng)文化的深度挖掘和運作模式的創(chuàng)新，帶動農村文化產業(yè)結構和布局調整，不斷創(chuàng)新產業(yè)業(yè)態(tài)，增加多元、多樣、多層次文化產品，以滿足城鄉(xiāng)居民的精神文化和休閑旅游需求。
2.農村文化企業(yè)不斷壯大，產業(yè)集群不斷形成
隨著產業(yè)的發(fā)展，農村文化企業(yè)不斷整合各種文化資源，推動了企業(yè)結構調整和資產重組，不斷發(fā)展壯大了企業(yè)的實力。為有效克服農村文化產業(yè)分散經營、產業(yè)化水平不高等問題，促進節(jié)約集約使用土地、有效保護資源環(huán)境，農村文化產業(yè)的發(fā)展將不斷整合各個產業(yè)要素，形成集約化開發(fā)經營，不斷向布局合理、功能完善、主業(yè)突出、產業(yè)配套的特色產業(yè)集群方向發(fā)展。
（二）經營模式選擇意義
農村文化產業(yè)化經營其本質是用現(xiàn)代工業(yè)管理辦法來組織實施文化產業(yè)的生產和經營。它以市場為導向，以提高經濟效益為目的，以科技進步為支撐，圍繞支柱文化產業(yè)和主導產品，優(yōu)化組合各種生產要素，實行區(qū)域化布局、一體化經營和企業(yè)化管理。而經營模式是基于某種較穩(wěn)定的交易結構的可盈利方法，合理可行的經營模式是企業(yè)核心競爭力的主要源泉。在農村經濟目前處于市場經濟與原有的經濟模式相互銜接融合的背景和條件下，發(fā)展農村文化，如果完全依靠政府加大投入，在現(xiàn)階段是很難做到的。但我國農村文化產業(yè)實現(xiàn)市場化是歷史發(fā)展的必然趨勢，農村文化的產業(yè)化、規(guī)?；寝r村經濟發(fā)展的必然選擇。農村文化要發(fā)展，我們既要把眼光放在農村經濟目前處于市場經濟與原有的經濟模式相互銜接融合的背景和條件下，也要放在農村經濟完全市場化的條件下看農村文化如何發(fā)展。新制度經濟學認為：有效的經濟組織形式是社會經濟發(fā)展中極其重要的社會資源。隨著現(xiàn)代化進程，西部農村經濟迅速發(fā)展，形成農村經濟剩余，如何重組農村生產要素，激活農村文化資源稟賦，選擇合理的農村文化產業(yè)的經營模式改變西部農村經濟社會發(fā)展格局，推動農村文化走上產業(yè)化道路，把豐富多彩的農村文化資源轉變?yōu)槲幕a品，對于調整優(yōu)化西部農村產業(yè)結構、促進和諧農村建設、傳承民族文化遺產等具有重大意義。
在不斷的摸索中，云南省農村文化以家庭、村組為單位的作坊式生產，逐漸向分工合作、規(guī)模經營的方向發(fā)展，走出一條區(qū)域農村文化產業(yè)發(fā)展的創(chuàng)新之路，不僅促進了鄉(xiāng)村經濟的發(fā)展，也為目前尚處在萌芽階段，規(guī)模較小、市場化、科技化程度低、文化產業(yè)發(fā)展格局遠未形成的我國大多數(shù)農村文化產業(yè)建設提供了一條新的路徑。
（三）云南農村文化產業(yè)發(fā)展經營模式分析
1.農民自辦、政府引導型――曲靖農村文化戶
曲靖市的農村“文化戶”，開始僅是以一個或幾個家庭自發(fā)組織起來的沒有報酬和收入“自己快樂大家歡樂”的自娛自樂形式。后來，隨著農村經濟的發(fā)展，傳統(tǒng)體制下形成的政府辦文化的運行方式已遠不能滿足農民群眾的需要，在這種客觀條件下，由政府引導，一些具有文藝特長和經營意識的農民群眾，利用農閑時節(jié)、茶余飯后、傳統(tǒng)節(jié)日、村戶辦大事的時機開展起了豐富多彩的文化活動，開始收取一定報酬作為補貼，使之逐步轉化為了具有市場經濟特征的經營活動，一些農戶還充分利用寬敞的庭院，開展圖書音像制品租借、文化娛樂、影視放映、文藝演出和網絡服務等各種形式的文化活動。久而久之，農村文化產業(yè)開始在曲靖逐步興起并蓬勃發(fā)展起來。目前，曲靖市農村“文化戶”（文化聯(lián)合體）已發(fā)展到1600多戶，從業(yè)人員達2萬多人，年經營總收入接近1億元。農村文化戶（聯(lián)合體）成了曲靖市拓寬農民增收渠道、提高農民收入的一個好載體，也成為全國推廣的典型經驗。
2.公司+協(xié)會+農戶――石林阿著底刺繡
隨著石林旅游日益火爆，阿著底村以普菲為首的普氏三姐妹于2002年成立了普氏民族繡品廠，采取“繡品廠+會員”的經營模式。每年帶動農村婦女近千名，城區(qū)下崗婦女近百名。2005年3月，成立了石林阿著底民族刺繡產品開發(fā)技術協(xié)會，將分散的刺繡婦女組織起來，整合了當?shù)卮汤C人力資源，使彝族民間刺繡走上規(guī)范化、產業(yè)化發(fā)展道路，形成“繡品廠+協(xié)會+會員”的經營模式。2012年底，會員增到2700人，實現(xiàn)銷售收入7600萬元。刺繡協(xié)會不但開發(fā)了彝族文化資源，也為消化解決農村富余勞動力做出了重要貢獻。刺繡業(yè)還帶動了周邊地區(qū)農民發(fā)展致富。阿著底刺繡協(xié)會2700名會員中，周邊6個村就有2000多人。阿著底村從民族刺繡中獲得經濟利益，傳統(tǒng)刺繡在產業(yè)化過程中激發(fā)了傳習保護和利用的動力。
3.公司+農戶――西雙版納傣族園
西雙版納傣族園由云南農墾集團公司橄欖壩農場投資開發(fā)建設，主景區(qū)由曼將、曼春滿、曼乍、曼嘎、曼聽5個保存完好的傣族自然村寨組成，園內共326戶，1533位村民。傣族園公司制定了《公司幫助村民致富的具體實施辦法》和《保護干欄式建筑的具體措施和辦法》。公司對村民實施獎勵措施，對新建、改建、擴建后符合條件的，每戶給予4000元獎勵。從2001年起，著力打造“百名小卜哨――天天歡度潑水節(jié)”、百人大型歌舞民俗精品系列活動及《潑水節(jié)印象》實景演出活動，解決了1000多人的就業(yè)問題，帶動周邊經濟又好又快發(fā)展。傣族園公司投入改造基礎設施、接待環(huán)境，統(tǒng)一策劃、統(tǒng)一包裝傣族園，與村民形成了相互依托、互利互惠、共同發(fā)展的魚水關系，贏得了村民的理解支持。傣族園大力弘揚傣文化，促進了園區(qū)村民對干欄式建筑和民族傳統(tǒng)文化的保護，被評為國家4A級景區(qū)、“中國首批旅游文化示范地”，成為西雙版納農村旅游文化產業(yè)和諧發(fā)展的成功典范。景區(qū)收入從1999年的246萬元上升到2012年的1.2億元，上繳稅收640萬元，接待游客量達660萬余人次，實現(xiàn)旅游綜合收入2.2億元。
4.文化產業(yè)合作社+農戶――騰沖大村文化產業(yè)合作社
隨著騰沖旅游業(yè)的興盛，部分行政村率先成立農村文化產業(yè)合作社作為農村文化產業(yè)新興經濟實體，下設若干分社，成立理事會、監(jiān)事會，制定合作社章程和內部管理制度，明確發(fā)展方向和經營范圍，形成了“合作社+農戶”的生產經營格局、“產、供、銷”一體化的市場模式和“技能培訓+骨干培養(yǎng)+品牌培育”的效能機制。騰沖縣大村文化產業(yè)合作社創(chuàng)建以來，下設石材產業(yè)分社、刺繡產業(yè)分社、“農家樂”產業(yè)分社，實行“統(tǒng)一組織、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一營銷”，刺繡產業(yè)在成立不到3個月的時間從業(yè)婦女達145人，高收入者每月增加700～800元，少收入者每月也可增加200～300元。附近的江東村文化產業(yè)合作社有刺繡從業(yè)人員1300多人，年收入600多萬元，產品遠銷日本、韓國和東南亞國家。騰沖大村文化產業(yè)合作社整合文化資源，推動農村文化產業(yè)的規(guī)?；?、集約化發(fā)展，集聚生產要素，增強農村特色文化產品的競爭力，有效抵御市場風險，提高組織化程度，實現(xiàn)統(tǒng)一組織、統(tǒng)一管理和統(tǒng)一營銷，形成農村文化產品特色和品牌，爭取金融部門的支持，作為獨立的市場主體招商引資，促進文化與經濟的協(xié)調發(fā)展、文化與旅游的互動發(fā)展、文化事業(yè)與文化產業(yè)的持續(xù)發(fā)展，一定程度上解決農村文化產業(yè)“小”、“弱”、“散”、“難”、“軟”的問題。
此外，西部其他農村地區(qū)還有一些成功的經營模式，如：前店后坊式。前店負責零售或接收訂單，后坊則組織雇工進行文化產品生產，前店后坊式便于就近組織人力，管理成本較低，運作靈活，最重要的是較大程度地保留著文化的傳承和記憶，這種經營模式與大規(guī)模復制為特征的產業(yè)化生產不同，強調個性化生產，滿足的是追求農村文化產品原真內涵的小眾高品位需求，適用于傳統(tǒng)農村文化內涵豐富、工藝復雜、不適合規(guī)?；l(fā)展的產品；此外公司+農戶合作模式衍生下的：消費者+經銷商+批發(fā)商+經銷公司+中間人+農戶；經銷商+合作經濟組織+農戶，等等。
三、西部農村文化產業(yè)經營模式選擇的思考
西部農村文化產品具有濃厚的地域特色，符合現(xiàn)代國內外文化消費者崇尚自然的價值取向，都市消費人群對農村文化產業(yè)形成消費輻射和市場期待，進一步擴大鄉(xiāng)村文化市場總量。對文化產業(yè)經營模式的研究，本質上是對文化產業(yè)經濟性的認識和研究，文化產業(yè)對經濟的影響力決定了其重要性，它的經營模式決定了其競爭力。農民一般被定義為風險規(guī)避者，“農民微薄的經濟利潤使他要選擇那些較為安全的技術……從社會層面看，原則上也力圖把自己的經濟風險盡量轉移給其他社會機構，寧愿以收益獲取安全”。[5]（P44）產業(yè)化的內涵是經營一體化，農村文化產業(yè)化經營以市場為導向，以千家萬戶組成的農戶為基礎，以企業(yè)或合作經濟組織為依托產生“風險共擔，利益共享”的經濟共同體，形成了專業(yè)化生產、規(guī)?；洜I、企業(yè)化管理、社會化服務的“一條龍”的發(fā)展格局，較好地解決了農民與市場，分散與集約之間的矛盾，可以成為西部大多數(shù)農村地區(qū)文化產業(yè)發(fā)展的選擇。
現(xiàn)代化是一個不可逆的進程，基于時系演變中農村文化產業(yè)經營加入當下經濟社會需求的印記。文化產業(yè)包含了三個層次：文化產品豐富階段、文化企業(yè)林立階段、文化產業(yè)形成階段，西部農村文化產業(yè)很多處于第一、第二階段。在西部農村文化產業(yè)發(fā)展過程中，盡管出現(xiàn)了部分較為成功的產業(yè)化經營模式，但多數(shù)還是以家庭為單位的作坊式、前店后廠式、簡單的合作社生產方式。雖然這種簡單、松散、粗放的發(fā)展方式規(guī)模效益低下，抗御風險能力弱，后勁不足，但仍然是西部文化產業(yè)發(fā)展的主基調。農村文化產業(yè)發(fā)展具有演進性特征，隨著城鄉(xiāng)二元壁壘的破除和現(xiàn)代社會對農村文化消費需求的遞增，農村文化的傳統(tǒng)資源與生發(fā)條件會更為合理地實現(xiàn)與現(xiàn)代生產方式的嫁接，農村文化產業(yè)經營模式也會更趨多元。
文化產業(yè)作為一種產業(yè)，與其他一般產業(yè)一樣，具有商業(yè)化的共性，可以通過商業(yè)模式進行運作。但是文化產業(yè)的微觀組織方式內生于農村長期經濟結構發(fā)展并在與市場的博弈中生發(fā)，各地區(qū)經濟社會發(fā)展不平衡、發(fā)展文化產業(yè)的資源稟賦各不相同、所面臨的市場不同、不同文化產品和產業(yè)對產業(yè)化程度的要求不同、產業(yè)化在不同階段上的利益機制也有差別。尤其是很多農村文化產品內生于特定文化中，不適于進行現(xiàn)代工藝和機械化生產，基本不按發(fā)端于城市大規(guī)模復制的路徑發(fā)展，這一部分農村文化產品在產業(yè)規(guī)模上需要一個合理的空間，決定了其經營不能急功近利、涸澤而漁。
2001年諾貝爾經濟學獎獲得者斯蒂格利茨曾指出：“在自由契約下，自發(fā)出現(xiàn)的多樣化制度是在不同條件下對各種復雜兩難沖突的最優(yōu)折中?！盵6]農村文化產品生產的特性決定了它的經營形式并非是單一的或固化的，“如果以某種特定的組織形式或生產模式為唯一標準， 來規(guī)約文化產業(yè)的發(fā)展， 這種單一性的狹隘視角， 會導致文化產業(yè)在現(xiàn)實的發(fā)展中喪失許多具有重要價值的潛在機會或可能”。[7]（P87）西部農村文化產業(yè)內涵豐富，表現(xiàn)非等同性、非一致性的非均衡特點，在發(fā)展模式的選擇中沒有固定的標準，應該根據地區(qū)、產業(yè)、經濟社會發(fā)展的差異化特征選擇不同的發(fā)展模式，將農村文化產業(yè)發(fā)展與地區(qū)特定文化資源、文化消費空間、產業(yè)發(fā)展基礎、發(fā)展態(tài)勢相結合，因地制宜、順勢而為、彰顯特色、突出重點，尋找最佳的農村產業(yè)發(fā)展經營模式，在農村文化資源豐富的西部地區(qū)走出一條新發(fā)展道路。
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改革開放30年來，我國在走一條有中國特色的城市化道路，一方面我國保留著土地公有制不變，在農付則以集體所有制為最高原則；另‘方面，我國在努力革除因農村十地集體昕有制給城市化進程帶來的掣肘效果。農村土地流轉制度的變革可以說是與我國城市化建設息息相關的制度嬗變過程。
一、我國城市化與農村土地流轉制度改革
農村土地流轉是一種民事行為，作為一方主體的是農付土地承包戶，轉讓的方式基本上涵蓋了租賃、入股等形式，其本質是對昕艱包土地的使用權依法進行轉讓、進行處置，從中獲得土地收益的行為：從農村土地流轉的實際操作程序來定義，農村土地流轉主要指在堅持土地集體所有的前提下，土地使用權，如經營權，收益權，流轉權等，在不同市場主體之間的轉移與交易。中國廣大農村到底需要怎樣的土地流轉制度呢？換言之，怎樣的制度供給才是我國農村現(xiàn)階段乃至未來一段較長時期所合理的、“善”的土地流轉制度呢？任何法律規(guī)范的設計、執(zhí)行與運作，均以權益平衡為歸依。再者，就中國目前的情勢而言，我國需要在城市化的推進中妥適地保障失地農民群體的權益。中國對農村實行城市化過程中重要部分是農民非農化。中國農村城市化進程緩慢的一個重要制約因素是廣大農民對土地的依附關系在短期內不可能解除。農民缺乏有效的社會保障體系，使之無法真正擺脫農民身份。從當前農村大部分家庭收入的構成分析可知，農民收入的絕大部分源于農民從事非農業(yè)生產的所得，…個不爭的現(xiàn)實是，在農村居民的家庭收益中土地收益所占比重并不人從目前農村勞動力就業(yè)結構來看，大量農民到城市和城鎮(zhèn)或本地的第
二、三產業(yè)從事非農生產活動，且普遍對非農業(yè)收入感到較為滿意。我國農民為何短期內難以減弱對土地的依附關系？有研究指出，由于土地使用權凝固化，具基本社會保障功能的土地，使農民難以真正地脫離土地，只能以兼地農民身份往返于城市與農村?！?/p>
由于我國現(xiàn)階段在農村土地集體所有權制度的框架下難以突破、難以創(chuàng)新真正的流轉制度，直接導致土地流轉規(guī)范的缺漏，由此從根本上影響到往返于城市與農付之間的那部分農民以土地換現(xiàn)金的渠道。所以，筆者認為，我國當前應深化土地流轉制度改革。改革的基本預期是，創(chuàng)造土地使用權自由流轉的機制，使農民通過轉讓土地使用權，獲得現(xiàn)金保障，從而逐步脫離土地，投入到第
二、三產業(yè)，推動我國的城市化進程。
二、我國農村土地流轉制度的若干缺陷
隨荇農村產業(yè)結構和就業(yè)結構的調整，農村勞動力流動的加快以及農村經濟發(fā)展的不平衡，推動了農村集體土地流轉現(xiàn)象普遍化并且咸為必要的制度：有研究指出，“在平均化的家庭承包制下，造成了土地的分散化、細碎化，不利于土地的規(guī)模經營和經營效率的提高，土地流轉會通過效率‘拉平效應’改善土地資源的配置效率，簡單理解就是土地會向能夠更有效使用土地的人手中轉移，即向更適合從事農業(yè)生產的人手中轉移”。伴隨著我國農業(yè)生產經營方式的漸變，農村土地流轉在全國各地業(yè)已逐步有序地展開？需要指出的是，在農村土地流轉過程中由于缺乏規(guī)范和有序的管理，損害農民利益等各種問題時有發(fā)生。具體而言，我國農村土地流轉制度存在以下問題：
l、我國農村土地流轉過程中普遍存在不依法登記造冊的現(xiàn)象，土地流轉過程中土地權益的登記制度有待規(guī)范。農業(yè)用地是屬于特殊保護的土地，當集體建設用地進入流轉程序的時候，…般包括流轉的地域、客體、主體及用途等范圍，物權基于公示而取得公信力。因此，農村土地流轉必然要求采用物權的公示方法，即財產登記制，筆者發(fā)現(xiàn)，農村土地遭遇的一個極大障礙是，土地登記制度不完善。理想的狀態(tài)足，在農村土地流轉過程中，必須經依法登i己。與之同時，土地使用應符合產業(yè)政策及當?shù)赝恋乩每傮w規(guī)劃。筆者認為，涉及農用地轉為建設用地的，應當落實年度農用地轉用指標；還有一個問題是，目前一些開發(fā)商以農業(yè)項目建設的名義，到農村租賃土地，擅自改變農業(yè)土地用途。雖然我國法律明又規(guī)定，各類企業(yè)、公共設施、公益事業(yè)、農民住宅用地，不得擅自改變土地用途，禁止商品房開發(fā)建設和住宅建設，以實現(xiàn)國家對城市房地產業(yè)的宏觀調控與法律管制，但是，現(xiàn)實中土地執(zhí)法并不理想。
2、按照農村土地承包法的規(guī)定，土地流轉的豐體應該是承包經營戶作為合同的一方，而不是土地所屬的鄉(xiāng)村政府，但是目前土地流轉中政府角色錯位。這種政府錯位主要表現(xiàn)為，一些鄉(xiāng)村組織直接充當土地流轉的主體，不尊重農民的意愿，隨意改變土地承包關系，搞強制性的土地流轉。比如，有的地方為了興建城市垃圾處理池，由環(huán)衛(wèi)部門在農村租賃土地，期限為50年。由于當?shù)叵掠未迕駬睦幚砗鬂B漏的污水，帶來污染，于是提出反對意見。但是，當?shù)乜h政府干預之后，就成功地簽訂了土地租賃合同。有的把土地流轉作為增加鄉(xiāng)村收入的手段，或者作為突出地方政績的形象工程，損害農民利益。由于流轉的動機和做法各異，在操作中曲解甚至違背土地政策。如有的強行反租，有的租金補償過低，有的明著“反租”，暗著“倒包”，土地租金的收益分配缺乏透明度。
3、為了維持土地承包關系的穩(wěn)定性，讓農村居民有安全感，我國農村土地承包法作了較長承包期限的規(guī)定。但是，在目前見到承包實踐中卻發(fā)現(xiàn)，有的地方隨意改變土地的承包關系，強迫土地流轉。有些地區(qū)任意曲解農村土地承包法，偷換概念，把使用期和承包期分開，說50年不變是承包經營體制不變，而不是指承包的地塊不變，并借口調整土地，搞“兩高一優(yōu)”。有的地方為了搞農村規(guī)模經營，不顧農民意愿，強行收回農民全部或部分承包地。有的地方政府抱著錯誤的創(chuàng)收觀念，將土地流轉作為增加鄉(xiāng)村兩級集體收入的手段，與民爭利。具體表現(xiàn)為：一是在一些管理水平較高的發(fā)達地區(qū)，要求農戶按田畝入股分紅，承諾農民分得一定的租金。但在實際的租金收入分配過程中，由于國家沒有出臺明確的法律或條例對此實施監(jiān)管，導致監(jiān)督不力，很多級差地租和土地增值的收入歸了村干部，出現(xiàn)了嚴重的分配不公現(xiàn)象；二是在許多以農為主的傳統(tǒng)農業(yè)區(qū)，也有以相同名義收回部分農民土地的現(xiàn)象，村集體最終支付給農民的租金較少，甚至以各種名義變相地扣回錢款，農民實際到手的租金收入所剩無幾，如此做法的唯一目的就是為村干部賺取租金差價。另外，還有一些地區(qū)，村集體以較低的租金把土地反租回來，再以較高的租金把土地的轉租出去，賺取差價，其中一部分作為村干部的收入，其他部分用于村里基礎設施建設和公共福利投入?！?/p>
三、構建和諧農村土地流轉制度的建議
在社會主義初級階段，土地是我國農村最基本的生產資料，也是當前我國農民最基本的生活保障。我國農村市場化水平在不斷提高，與之相應的需要規(guī)范有序地進行土地流轉。這已經成為農村土地流轉改革的必然要求。有學者指出，農用土地的流轉特別是土地承包經營權的流轉，有利于土地價值的實現(xiàn)，促進農村產業(yè)結構和就業(yè)結構的變化，進而提高土地的效益和土地利用率，這既是農業(yè)可持續(xù)發(fā)展的客觀要求，也是化解“三農”難題的核心和基礎?！闭怯捎谖覈r村土地流轉制度不完善、配套的監(jiān)督措施不到位等原因，導致土地流轉過程中出現(xiàn)了各種問題。如何規(guī)范土地流轉，確保土地流轉政策得到切實貫徹執(zhí)行，確保農民的土地承包權益在流轉中不受侵害，是土地流轉過程中的重要課題?，F(xiàn)階段我們可以從以下幾個方面采取對策：
l、規(guī)范土地流轉程序，嚴禁擅自改變土地用途，保護農民利益。就目前而言，我國尚未建立起規(guī)范的土地流轉機制，在完備流轉手續(xù)、規(guī)范流轉程序方面存在不少問題，相應的法律法規(guī)也缺乏具體的規(guī)定，致使不少農戶采用“口頭協(xié)議”，私下進行自發(fā)性的流轉，根本不可能遵循正規(guī)的程序，也不去履行必要的登記手續(xù)，更不可能未通過流轉合同來規(guī)范雙方的權利義務關系?？梢钥隙ǖ氖?，如此混亂的狀態(tài)下形成的農村土地流轉關系，必然隱藏較多糾紛和隱患。筆者認為，在農村土地流轉過程中，要充分采用市場化運作方式，合理確定土地流轉補償金額，實現(xiàn)土地收益的合理再分配，確保農民權益不受侵害。我國土地管理機構應當積極履行土地用途監(jiān)管職責，對土地流轉過程實施監(jiān)督和管理，建立和健全農村土地流轉檔案，提供規(guī)范的合同示范文本；必要時，土地管理機構還要擔任調解人，妥善處理土地流轉糾紛。此時，失地農民應當獲得無償?shù)姆稍＿@些措施必將促進土地流轉程序的規(guī)范化。同時要堅持農地農用的原則，制定相關政策，禁止農戶和農村集體經濟組織非法出讓、出租集體農用地用于非農建設，不允許任何人通過任何方式將農民集體所有土地轉為國有，不允許出現(xiàn)土地使用的粗放和閑置現(xiàn)象。在條件允許的情況下，我們可以采用政府主辦或者民辦公助的形式，設立“土地銀行”，據以培育土地使用權市場。所謂土地銀行，其基本操作程式是，有土地流轉意愿的農民可以把土地存在銀行里獲取利息收入，銀行再把這些存進來的土地貸給規(guī)模經營的種養(yǎng)大戶。這樣既能為農民流轉的土地找到合適的窖體，促進適度規(guī)模經營，又可以保證土地使用方向不變，保護農產品綜合生產能力。為此筆者建議，我國應當建立相應的土地流轉市場信息系統(tǒng)、土地流轉信息咨詢服務系統(tǒng)；在有條件的地方，建立土地使用權流轉的經營公司、土地評估事務所、土地銀行、土地保險公司等機構，并逐步實現(xiàn)服務的專業(yè)化、社會化與企業(yè)化。農村土地流轉中介機構的建立與規(guī)范，必將會極大地促進我國農村上地的有序流轉，
2、現(xiàn)有經驗的基礎上，制定完善的法律和政策，規(guī)范農村土地流轉行為。我國目前要在創(chuàng)新土地流轉法律和政策上動腦筋，充分調動農民的主觀能動性，優(yōu)化土地資源配置，穩(wěn)步推進農村土地流轉。我國未來的農村土地流轉立法應當在確保農村土地所有權歸農村集體所有的前提下，進·步賦予農民繼承、抵押、轉讓、租賃、入股等土地承包經營的權利，把農村家庭承包經營權流轉納入法制化軌道。在創(chuàng)新土地流轉法律和政策的過程中，要充分考慮農民土地承包經營權利的完整，切實明確農民承包經營權的各項應有權益；要明確土地征收和征用的范圍和程序，在合法征占土地的過程中切實維護好失地農民的各項權益，必要時舉辦集體成員聽證會；要界定清楚國家、集體、企業(yè)、農民在土地流轉中的各自權益，確定土地交易的具體操作規(guī)則。除了實體權利的要作詳細界定以外，農村土地流轉的程序規(guī)則必須跟進，使合理運用法律手段保障土地合理流轉，成為常態(tài)。筆者建議采取以下對策：第一，規(guī)范流轉程序。也就是說，農村土地流轉的程序規(guī)則要制訂得具體可行、操作性強，這些法律法規(guī)及配套措施要為農民所理解。因此，規(guī)則實施后，還要加強法律法規(guī)的學習宣傳力度，增強干部和群眾的法律意識。特別是要讓部分外出務工經商、從事第
中圖分類號：F32 文獻標識碼：A
收錄日期：2012年1月9日
農地發(fā)展權是西方發(fā)達國家為了解決土地開發(fā)過程中利益沖突而被設計出來的，該制度在明晰土地開發(fā)權利及其歸屬、保護耕地和生態(tài)環(huán)境、保存古建、消除權益不公等方面發(fā)揮了重要作用。我國學者從上世紀九十年代初就提出要引進農地發(fā)展權制度，以完善我國土地權利體系和土地開發(fā)制度，為保護農地資源，控制耕地流失服務。我國目前正處于城市化快速推進時期，耕地資源和生態(tài)環(huán)境的形勢非常嚴峻。近年來，我國學術界逐漸重視對農地發(fā)展權制度的研究，并取得了一定的成果。然而，國內學術界對該制度的研究仍處于起步階段，很多基本理論問題還沒有解決。本文在參考了大量相關文獻的基礎上，從農地發(fā)展權的內涵、定價配置及其與農民利益保護等方面分析了近年來我國農地發(fā)展權的研究成果，并且提出了研究中存在的不足和未來需要加強研究的方向。
一、農地發(fā)展權的內涵
我國當前對于土地發(fā)展權和農地發(fā)展權的研究還處在初級階段，學術界尚未達成統(tǒng)一而準確的認識，將土地發(fā)展權和農地發(fā)展權混為一談的情況比較普遍。事實上，土地發(fā)展權和農地發(fā)展權在范圍內涵特征等方面有很大的區(qū)別。
柴強（1993）在分析了各國（地區(qū)）土地權利設置情況的基礎上提出了土地發(fā)展權的概念，認為：“土地發(fā)展的基本觀念，是發(fā)展土地的權利，是一種可與土地所有權分割而單獨處分的財產權……所謂土地發(fā)展權，就是土地變更為不同性質使用之權，如由農地變更為城市建設用地，或對土地原有的使用的集約度升高?！睆埌蹭洠?000）將農地發(fā)展權稱為可轉移發(fā)展權，即“允許土地使用受限制的土地所有者將其土地發(fā)展權賣給土地使用不受限制的土地所有者，進行額外土地開發(fā)?！倍艠I(yè)明（2004）認為農地發(fā)展權特指某組織或個人在以下兩種情況下獲取收益的權利：一是農用地轉為建設用地；二是農村存量建設用地直接進入土地一級市場。周建春（2005）認為農地發(fā)展權又稱土地發(fā)展權或土地開發(fā)權，是指將農地改為最佳利用方向的權利，也可狹義地定義為改為建設用地的權利。它是內生于土地所有權而又可從土地所有權中分離出來的一種用益物權。侯麗華等（2005）認為土地發(fā)展權應包括：農地變更為非農用地的發(fā)展權或稱之為農地發(fā)展權；未利用土地變更為農用地或建設用地的發(fā)展權；在農地使用性質不變的情況下擴大投入的發(fā)展權；在建設用地上進行建設的發(fā)展權。范輝等（2005）認為土地發(fā)展權的含義可以具體地分為：農地發(fā)展權、建設用地發(fā)展權和未利用土地發(fā)展權，并且詳細分析了農地發(fā)展權與土地發(fā)展權的異同。萬磊（2005）認為土地發(fā)展權是指對土地在資源利用方面改變原有的利用形式，進行再開發(fā)的權利。即突破原有的土地利用形式，在空間維度上向縱深方向發(fā)展、在使用上變更土地用途之權。王萬茂等（2006）對土地發(fā)展權和農地發(fā)展權的概念及內涵做出了比較詳盡的闡述，認為土地發(fā)展權是指土地變更用途使用之權和對土地原有集約度的改變，土地發(fā)展權應包括：農地發(fā)展權、市地發(fā)展權。農地發(fā)展權指土地用途由農用地轉為建設用地的不同用途使用之權。并且提出我國的農地發(fā)展權應主要包括以下三方面內容：①國家通過征地將農村集體農用地轉為國家建設用地使用；②農村集體農用地依法被轉為農村集體建設用地使用；③國有農用地依法轉為國有建設用地。
二、農地發(fā)展權的定價
國內學者關于農地發(fā)展權價格的研究相對較少，重點探討了農地發(fā)展權的價格評估，另外涉及了農地發(fā)展權價格的一些基本理論，包括涵義特點形成機理和影響因素等方面。
王小映（2003）根據土地用途轉換和土地增值的關系，認為在土地用途轉換過程中由土地用途價格差異形成的土地增值，與土地利用規(guī)劃限定的土地發(fā)展權相對應，也可稱為土地發(fā)展權收益。孫弘（2004）認為土地發(fā)展權價格是“價格束”的“一枝”，實質上就是土地利用方式改變后的土地價格與現(xiàn)狀利用方式下的土地價格之差，并提出了決定土地發(fā)展權價格的三大要素：位置、用途和容積率。周建春（2005）認為農地發(fā)展權價值是假設農業(yè)生產處在正常生產條件下能獲得正常的社會投資平均利潤的情況下，因失去將農地改為建設用地的權利而應得到的補償。范輝等（2008）主要研究了關于農地發(fā)展權價格的一些基本理論問題，對比分析了農地發(fā)展權價格的兩種涵義，總結了農地發(fā)展權價格的特點、形成機理和影響因素。祝平衡（2009）具體分析了土地發(fā)展權價值構成，提出土地發(fā)展權價格包括改變土地用途所產生的價格差，改變土地利用強度所產生的價格差以及由于經濟社會發(fā)展和土地利用規(guī)劃導致土地區(qū)位的改變所產生的價格差，并進一步分析了影響土地發(fā)展權價格的因素。
關于農地發(fā)展權的價格評估，張安錄（2000）提出可轉移發(fā)展權（農地發(fā)展權）的價格可以通過建構發(fā)展權市場來確定。胡蘭玲（2002）借鑒了法國上限密度限制的做法，提出限度內的空間建筑權轉讓時，價款由當事人自行約定；為鼓勵開發(fā)者向國家購買超過限度的建筑權，國家可以采取低價策略，出售高空或地下建筑權應收取少量費用或不收費。周建春（2005）認為計算農地改為建設用地的增值是在假設農業(yè)生產為正常生產的前提下進行的，在此前提下的農業(yè)地租或農業(yè)生產資料價值也是正常生產條件下的地租或地價。這是所有的農地都能得到幾乎相等的補償，而農地發(fā)展權則依土地的面積、位置、生態(tài)景觀等條件不同而價格不同。王順祥（2005）提出了計算征地綜合區(qū)片價格的兩種思路：以集體建設用地有償使用價格量化農地發(fā)展權；以工業(yè)基準地價為基數(shù)，確定國家與集體的分成比例后量化農地發(fā)展權，并分析了兩種思路的優(yōu)劣。湯芳（2005）根據影響土地價格的因素和定價的原則，在提出一系列合理假設的基礎上，提出了符合我國現(xiàn)有市場環(huán)境農地發(fā)展權的定價模型，即：農地發(fā)展權價格等于非農用地的市場價格減去開發(fā)成本，再減去農地的農用價值。王萬茂等（2006）認為農地被征用時農民獲得的補償可以是：農地所有權中的一部分加上農地使用權（承包經營權），再加上農地發(fā)展權；而國家則可以通過稅費的方式進行農地發(fā)展權的二次財富分配來拿回（拿回比例需根據國家宏觀經濟發(fā)展確定）本該屬于國家的農地發(fā)展權補償。范輝（2006）根據農地發(fā)展權的內涵和土地開發(fā)費用及利潤不屬于農地發(fā)展權價格的內涵，得到：農地發(fā)展權價格等于市地價格減去農用地價格，再減去土地開發(fā)費用及利潤。祝平衡（2009）提出了一系列土地發(fā)展權價格的測算公式，其中包括當該農用土地改變后的土地用途分別為工業(yè)、住宅、商業(yè)時的價格公式。
三、農地發(fā)展權的配置
農地發(fā)展權配置的研究實質上就是要解決農地發(fā)展權歸屬和收益分配的問題，這也是國內學者當前探討的熱點。迄今已經形成了歸公論、歸私論和分享論等三種主要觀點。
歸公論，又稱“漲價歸公”，主張農地發(fā)展權應該歸國家所有，使用者若要進行開發(fā)必須先向國家購買發(fā)展權。沈守愚（1998）根據馬克思的二元結構理論，認為集體土地所有權與歸國家所有的農地發(fā)展權可以同時并存。胡蘭玲（2002）也贊同將土地發(fā)展權歸屬于國家所有，因為“將發(fā)展權與土地所有權分割處理，以發(fā)展權屬于國家的方式將公共投資產生的開發(fā)利益返還給社會”可以根除一些弊端。劉衛(wèi)東等（2004）認為，土地用途變化產生的土地資產增值與原土地所有者、使用者的投資和勞動沒有任何關系，是土地利用規(guī)劃或城市規(guī)劃用途管制的結果，因此它所帶來的土地資產增值應當歸全社會所有。張友安等（2005）也贊成土地發(fā)展權歸國家所有，國家是土地發(fā)展權配置與流轉管理的主體。王萬茂等（2006）從歷史及國家長治久安、長遠發(fā)展的角度分析，認為農地發(fā)展權應歸屬于國家所有。張磊等（2007）認為農地發(fā)展權設定為國家所有更具有可操作性和現(xiàn)實針對性。
歸私論，又稱“漲價歸私”，主張農地發(fā)展權歸農民和農村集體所有，國家可以向農地所有者購買發(fā)展權。黃祖輝等（2002）認為“漲價歸公”的錯誤理念導致了非公共利益征地行為，主張應該在農地用途轉換的過程中區(qū)分公益用地和非公益用地，非公益用地應該對農民補償，即使非要堅持“漲價歸公”，也應該通過稅收的方式。賈天嘯（2003）認為土地發(fā)展權收益歸農村集體用于發(fā)展非農產業(yè)、公益事業(yè)和安置就業(yè)等方面。杜業(yè)明（2004）也主張農村土地發(fā)展權應該歸屬于農民，并提出：“現(xiàn)行農村土地發(fā)展權制度不均衡是造成我國耕地銳減、土地利用秩序混亂的根本原因，并將導致其自身的變遷?！?/p>
分享論主張農地發(fā)展權應該由國家、農民及農村集體經濟組織共同分享。周誠（2004）認為“漲價歸私”與“漲價歸公”兩大派別的觀點都各有缺陷，于是提出：在政策上折衷、糅和兩大派別的精神和做法，統(tǒng)籌兼顧，減少矛盾，切實做到“合理補償，剩余歸公”。高勇（2004）按照馬克思的地租分配理論，認為級差地租I應該歸土地所有者所有，級差地租Ⅱ應當由土地所有者和征地者共同所有，即發(fā)展權收益應由國家和農民共同分享。楊明洪等（2004）認為農民集體作為土地所有者應該分享土地發(fā)展權價值，并提出推行“片區(qū)綜合補償價”是解決農民集體分享土地發(fā)展權價值的關鍵。季禾禾等（2005）主張國家作為農地發(fā)展權的權力主體代表，同時農民應該參與對發(fā)展權權益的分享，并且可通過建立農民基本生存保障體系的形式落實農民對發(fā)展權的分享。萬磊（2005）利用法經濟學方法分析了“漲價歸私”與“漲價歸公”的效率，得到兩種方案都難以達到效率最優(yōu)，認為農村土地發(fā)展權應歸屬農村集體，為均衡利益及體現(xiàn)國家管理權威，政府可以對所有土地發(fā)展權的實施以一定稅率征收稅賦。朱啟臻等（2006）分析了歸公論和歸私論的弊端，認為農地發(fā)展權由國家和失地農民分享，既能使失地農民的發(fā)展得到有效保障，也可以有效遏制征地權的濫用。吳宇哲等（2008）認為歸公論有失公平，歸私論與中國的發(fā)展階段不相吻合，也贊同分享論。劉祚祥等（2008）運用產權經濟學的基本原理與產權博弈的方法來研究我國農地產權合約，得出我國 “土地發(fā)展權”是農民、村集體與政府三方長期博弈的均衡解的結論，并進而論證“農地發(fā)展權分享”合約將是我國在既有約束條件下利益各方基于理性選擇的結果。藏俊梅等（2008）從產權的角度，也認為農民應當參與農地發(fā)展權的權益分享。
四、農地發(fā)展權與農民利益保護
關于農地發(fā)展權與農民利益保護，國內學者近年來進行了一些初步探索。揭示了當前農地非農化過程中失地農民權益受損的普遍現(xiàn)象，分析了其內在的深刻原因，探討了農地征用與征地補償?shù)木唧w措施，并提出了一系列保障失地農民權益的長效機制和政策建議。
黃祖輝等（2002）探討了非公共利益性質征地行為對農民土地發(fā)展權的侵害以及造成的不良影響，并提出了土地發(fā)展權補償?shù)膬蓷l途徑。劉永湘等（2003）分析了農民集體所有土地發(fā)展權的壓抑與抗爭，并認為對農民集體土地發(fā)展權真正構成壓抑的是法律對農村集體土地使用權的合理流轉不予支持。杜業(yè)明（2004）從政治經濟學角度對“圈地之風”進行了定性分析，探討了其興起的根源，并提出了若干治理舉措。王小映（2004）探討了如何保護在農地轉用過程中“三無”農民的權益，認為必須徹底改革現(xiàn)行農地轉用制度，加快完善社會保障體系，從制度上建立起保障失地農民權益的長效機制。高勇（2004）分析了現(xiàn)行征地補償理論和制度設計上的缺陷，提出了一系列具體的保障失地農民權益的機制。侯麗華等（2005）認為國家的公共權利沒有得到有效約束，相關配套法律法規(guī)不完善，使得有經濟實力的建設者借助國家強制力對農民集體實行土地發(fā)展權的壓抑，農民的土地財產權益長期受到侵害。郭熙保等（2006）探討了土地發(fā)展權、農地征用與征地補償制度三者之間的關系，并針對如何完善當前農地征用和補償制度提出了若干政策建議。由建勛（2007）分析了農村集體土地權益維護難的制度原因，并提出了對農村集體土地權益維護制度進行創(chuàng)新的途徑。李麗紅等（2007）對比了國內外土地征用補償標準，認為美英等國在實際補償中，考慮了土地未來增值給土地所有者帶來的收益，值得我國借鑒，并提出了在農地發(fā)展權視角下失地農民補償應當包括的基本內容。王永慧等（2007）根據農地發(fā)展權的內涵、價值構成和對產權人的經濟功能，把農地發(fā)展權分為基本發(fā)展權、實體發(fā)展權和虛擬發(fā)展權，并對不同類型的農地發(fā)展權對失地農民利益的保障作用進行了具體闡釋。臧俊梅等（2008）認為，農地非農化中失地農民權益受損的原因主要是由于農地發(fā)展權定位不明晰；失地農民權益保障的關鍵在于農民依據土地產權參與分享土地增值分配。秦祖?zhèn)ィ?009）認為失地農民利益受損現(xiàn)象日益突出的根本原因在于農地發(fā)展權的缺失，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設的新形勢下，改革現(xiàn)行的土地征收制度，增加農地發(fā)展權制度，創(chuàng)新農地非農化增值收益分配及征地補償機制已經迫在眉睫。周建國（2010）對農村土地征收中農地發(fā)展權受損的現(xiàn)狀及其原因進行了分析，提出了相應的法律保護對策。劉國鳳等（2010）認為征地費用嚴重偏離市場價格水平，既不能發(fā)揮市場的調節(jié)功能，又損害了失地農民的利益，同時過低的征地補償費用往往誘使地方政府大量征地并高價出讓土地，進而滋生腐敗。
五、結論
我國學術界近年來逐漸重視對農地發(fā)展權及其相關問題的研究，并取得了一些初步成果。然而，不論是在廣度上還是在深度上，都有待加強研究力度，很多基本理論問題還沒有得到解決，很多結論都還不太成熟，很多觀點都還有待于實踐的檢驗。對農地發(fā)展權與土地發(fā)展權的內涵和范圍，一直沒有取得相對一致的認識，而它們卻是深入研究農地發(fā)展權的基礎和前提，如果不能盡快明確界定將會導致相當混亂的局面，并使得關于農地發(fā)展權的其他研究停滯不前。關于農地發(fā)展權價格的內涵及其定價方法，國內學術界的研究也比較滯后。定性的研究較多，定量的研究較少，以后應加強定量方法對農地發(fā)展權價格評估的探索；建立農地發(fā)展權市場，通過供給與需求來確定農地發(fā)展權價格的方法固然有很多優(yōu)點，但我國目前未必有建立此類市場的成熟環(huán)境。對于農地發(fā)展權的歸屬和利益分配，更是眾說紛紜，莫衷一是。很多學者的觀點吸收了國外一些現(xiàn)成的經驗，但我們在借鑒西方國家相關制度的同時，更應該結合我國的政治制度經濟現(xiàn)狀歷史條件和文化傳統(tǒng)，并充分考慮到農地發(fā)展權的不同歸屬所帶來的長遠影響，探索出一種真正適合我國國情且具有可操作性的配置方式。關于農地發(fā)展權與農民利益保護，大多數(shù)學者都認為目前失地農民權益受損的根本原因是由于農地發(fā)展權的缺失或定位不明晰，并提出了很多值得參考的保障農民權益的具體機制或建議。這些措施當然也是理想化的，如何將其深入貫徹落實應該作為今后的重點研究方向。
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