時間：2023-06-26 10:18:43
序論：速發(fā)表網(wǎng)結(jié)合其深厚的文秘經(jīng)驗，特別為您篩選了11篇行政部存在的問題范文。如果您需要更多原創(chuàng)資料，歡迎隨時與我們的客服老師聯(lián)系，希望您能從中汲取靈感和知識！
稅務(wù)內(nèi)部行政管理是相對稅收業(yè)務(wù)管理而言，稅務(wù)機(jī)關(guān)為保障稅收職能正常運(yùn)轉(zhuǎn)而開展的行政管理活動，主要包括對稅收業(yè)務(wù)的整體目標(biāo)、具體落實措施、工作成果進(jìn)行部署、監(jiān)控、考核和獎懲。近年來，各地稅務(wù)機(jī)關(guān)逐步將科學(xué)化、精細(xì)化的管理理念融入內(nèi)部行政管理工作中，行政管理效能不斷提高。但隨著稅務(wù)事業(yè)的不斷發(fā)展，我們也清醒的看到內(nèi)部行政管理工作中制約和束縛稅務(wù)整體提升的問題也日益凸顯，在一定程度上影響了稅務(wù)水平的提升，只有理性的認(rèn)識內(nèi)部行政管理工作中存在的問題，因情施策、超前謀劃，才能下好先手棋、打好主動仗。當(dāng)前內(nèi)部行政管理工作中存在以下幾個方面問題。
（一）行政管理制度不夠健全。近年來，各地稅務(wù)部門對加強(qiáng)內(nèi)部行政管理工作的重視程度逐步提高，積極修訂完善相關(guān)制度規(guī)范，強(qiáng)化工作措施，在一定程度上促進(jìn)了本地區(qū)稅務(wù)工作的發(fā)展。但有些制度辦法繁冗紛雜，現(xiàn)實操作隨意性強(qiáng)、系統(tǒng)性差，沒有形成一個科學(xué)完整的制度體系。
（二）思想重視程度不夠高。受公務(wù)員制度影響，部分行政管理工作人員存在相互觀望、得過且過的思想，致使基層內(nèi)部行政管理難以創(chuàng)新和突破。少數(shù)干部職工重業(yè)務(wù)輕管理，認(rèn)為做好稅收業(yè)務(wù)是實，干好行政管理是虛，只要完成收入任務(wù)就能“一俊遮百丑”，思想重視程度不夠高，行政管理措施在落實上難免會出現(xiàn)不到位、運(yùn)行不暢的現(xiàn)象。
（三）工作落實不到位。少數(shù)工作人員對上級領(lǐng)導(dǎo)布置的任務(wù)敷衍塞責(zé)，既無行動也無回應(yīng)。一些內(nèi)部部門之間推諉扯皮、缺乏有效溝通，不能做到信息共享、政令暢通，正常工作安排各自為政，部門之間我行我素的現(xiàn)象時有發(fā)生，工作措施落實起來往往出現(xiàn)看法不統(tǒng)一、行動不一致、人員不到位、責(zé)任不明確等問題，工作落實少、落空多。
（四）監(jiān)督考評機(jī)制不完善。由于行政管理一些崗位職責(zé)界定模糊，沒有科學(xué)的績效考評標(biāo)準(zhǔn)，執(zhí)行中人為因素影響在所難免。精神鼓勵多、物質(zhì)獎勵少，輕負(fù)面懲處的多、重正面激勵的少，檢查監(jiān)督與考評機(jī)制不銜接、不完善等現(xiàn)象的存在，致使績效考評效果不佳，督促檢查流于形式難以取得實效。
二、加強(qiáng)和改進(jìn)內(nèi)部行政管理工作的建議
綜上所述，以上問題存在的原因有客觀的、主觀的、歷史的、當(dāng)下的，追根溯源，主要是部分工作人員對內(nèi)部行政管理工作在思想上缺乏正確的理解和應(yīng)有的重視，內(nèi)部行政管理工作本身出現(xiàn)不適應(yīng)稅務(wù)工作新要求。這就促使我們在健全體制機(jī)制、完善規(guī)章制度，提高思想認(rèn)識、制定針對性措施等方面下功夫，進(jìn)一步加強(qiáng)內(nèi)部行政管理工作，提高服務(wù)保障能力。
（一）健全管理體制。要進(jìn)一步規(guī)范基層機(jī)構(gòu)設(shè)置，做到機(jī)構(gòu)設(shè)置職能化、崗位責(zé)任具體化，因事設(shè)崗，依崗定責(zé)，準(zhǔn)確界定各機(jī)構(gòu)職能，防止各科室之間因職能重疊交叉、工作量分?jǐn)偛痪绊懝ぷ鞯恼＿\(yùn)轉(zhuǎn)。明晰崗位責(zé)任，制定科學(xué)、具體、精細(xì)的崗位職責(zé)說明書，進(jìn)一步明確各崗位在內(nèi)部行政管理中的職責(zé)、權(quán)利和義務(wù)，督促各崗位人員按照崗位設(shè)置抓好內(nèi)部行政管理工作。要根據(jù)工作重心變動與發(fā)展的需要，不斷調(diào)整崗位職責(zé)，防止管理工作出現(xiàn)“斷層”或“空白”，以確保各項管理工作有人抓，建立一套規(guī)范科學(xué)的內(nèi)部行政管理體系。
（二）提高思想認(rèn)識。思想是行動的先導(dǎo)，樹立科學(xué)、現(xiàn)代的內(nèi)部行政管理理念是推進(jìn)稅務(wù)部門內(nèi)部行政管理規(guī)范化的前提條件。圍繞內(nèi)部行政管理工作，從解決人的思想觀念、認(rèn)識水平入手，堅持解決思想問題同解決實際問題相結(jié)合，以理想信念教育為核心，以思想道德建設(shè)為基礎(chǔ)，調(diào)動全局干部職工的積極性、主動性和創(chuàng)造性，教育每個干部職工樹立憂患意識、責(zé)任意識，不折不扣地對待上級的要求和決定，盡職盡責(zé)努力完成交辦的各項任務(wù)。細(xì)節(jié)決定成敗，要關(guān)注細(xì)節(jié)，克服粗放式的作法，實行精細(xì)化管理，把工作做實、做細(xì)、精益求精。
一、案件導(dǎo)入
2009年4月，小周、小謝、小唐參加了佛山市公務(wù)員考試，一路順利通過筆試、面試最后進(jìn)入體檢環(huán)節(jié)。就在接近“終點(diǎn)”的時刻，三人卻因檢查出攜帶地中海貧血基因，被認(rèn)定為體檢結(jié)果不合格，從而失去了公務(wù)員錄用機(jī)會。
三人的律師指出，考生參加的“平均紅細(xì)胞體積”檢測和“地中海貧血基因分析”超出了《公務(wù)員錄用體檢通用標(biāo)準(zhǔn)（試行）》中規(guī)定的血常規(guī)檢測項目，且從未對其必要性做出任何說明，這種做法違反了相關(guān)法律規(guī)定，侵犯了考生的“身體隱私”。
佛山市人力資源和社會保障局的律師回應(yīng)，在公務(wù)員錄用的過程中，委托醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行體檢是依法行政。對于公務(wù)員體檢過程中的檢驗方法，按照項目規(guī)定，由主檢醫(yī)生根據(jù)需要決定。作為公務(wù)員錄用的主管部門，不錄用上述三位人員符合法律規(guī)定。
后者說法得到一審法院佛山市禪城區(qū)人民法院的支持。法院一審宣判駁回了三名考生的全部訴訟請求。敗訴后，三名考生向佛山市中級人民法院提出上訴請求。經(jīng)過二審開庭審理，審判長并未當(dāng)庭作出宣判。
2010年9月5日上午，佛山中院對該起“中國基因歧視第一案”作出終審判決，駁回上訴，維持原判的判決。
二、案例分析
按照《體檢標(biāo)準(zhǔn)》的規(guī)定，有“血液病”即屬“不合格”。地中海貧血其實是一種遺傳病，多見于廣東、廣西、海南等地，廣東本地人口中約有12%攜帶地貧基因，廣西南寧的地貧基因篩查率更高達(dá)四分之一。但攜帶基因并不意味著會發(fā)病，倘若不做基因檢測，大多數(shù)攜帶者一輩子都不會知道自己的基因缺陷。根據(jù)中國醫(yī)學(xué)科學(xué)院基礎(chǔ)醫(yī)學(xué)研究所、中國協(xié)和醫(yī)科大學(xué)醫(yī)學(xué)遺傳學(xué)系研究員黃尚志的研究，地貧基因在華南地區(qū)的富集是自然選擇的結(jié)果――那里曾經(jīng)是瘧疾的流行地，而攜帶地貧基因的人在瘧疾流行時的死亡率相當(dāng)?shù)?。那么公?wù)員的錄取標(biāo)準(zhǔn)又是什么呢，為什么只是攜帶該基因就被拒之門外呢？
在《中華人名共和國公務(wù)員法》中對于公務(wù)員的應(yīng)該具備的條件其實只有短短7條。包括：（一）具有中華人民共和國國籍；（二）年滿十八周歲；（三）擁護(hù)中華人民共和國憲法；（四）具有良好的品行；（五）具有正常履行職責(zé)的身體條件；（六）具有符合職位要求的文化程度和工作能力；（七）法律規(guī)定的其他條件。1如果有一條不符合那么必然不可能成為公務(wù)員，攜帶“地中海貧血基因”算不算是沒有達(dá)到條件呢？公務(wù)員作為行政人需要執(zhí)行一定的行政職權(quán)，但很多公務(wù)員在平日工作中并不需要很多體力的付出，也不需要過人的身體素質(zhì)，攜帶“地中海貧血基因”并不會影響工作能力，他們完全可以勝任這份工作，如果有疾病基因攜帶的人都被禁止做公務(wù)員，那么糖尿病、冠心病、癌癥、高血壓等基因攜帶者呢？那么幾乎無人可做公務(wù)員了。
三、案例中體現(xiàn)的制度缺失
1.保障公民權(quán)利
我國現(xiàn)行憲法是以人權(quán)，即以公民權(quán)利為本位的一種制度安排。為體現(xiàn)保障公民權(quán)利的原則，把“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”放在“國家機(jī)構(gòu)”之前，反映了保障公民權(quán)利是建立國家機(jī)構(gòu)的前提，國家機(jī)構(gòu)是用來保障和實現(xiàn)公民權(quán)利的工具。公民社會理念，它強(qiáng)調(diào)公民個性的張揚(yáng)和參與社會管理。就公民的個性來看，憲法是公民生活的基本規(guī)范；就公民參與社會管理來看，憲法又是公民的生活方式。本案中憲法看來并沒有賦予他們什么公正的權(quán)利。
2.限制公共權(quán)力
我國現(xiàn)行憲法從制度層面對公共權(quán)力的行使設(shè)置了各種控制措施，以免權(quán)力被濫用而侵犯公民的權(quán)利，并且著眼于權(quán)力的規(guī)范、監(jiān)督和制約，以確保人民當(dāng)家作主。這就要求我們理解三個原則：一是人民原則。我國憲法莊嚴(yán)宣告：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”。這就確認(rèn)了在個人權(quán)利與國家權(quán)力的相互關(guān)系中，是個人權(quán)利構(gòu)成國家權(quán)力的基礎(chǔ)。直接掌握國家權(quán)力的組織和個人不是國家權(quán)力的所有者，只有社會權(quán)力的主體――社會共同體的全體成員，才是國家權(quán)力的所有者，這就是“人民”原則。
3.實現(xiàn)社會公正
我們個人身體健康狀況本來就存在差異，在不影響日常工作、生活以及他人健康的情況下，基于疾病、缺陷的區(qū)別對待違背了憲法的公平和平等原則。而行政法作為憲法統(tǒng)領(lǐng)之下的部門法，更不能違背憲法所確立的精神。任何人都可能存在某種基因缺陷，如果僅僅因為基因的關(guān)系而使一個健康的霧任何臨床癥狀的人認(rèn)定為體檢不合格，這不僅僅是對這一類考生極大的不公，也會對任何一個普通公民的權(quán)利構(gòu)成威脅。
四、政府部門應(yīng)當(dāng)做到依法行政
依法行政是約束政府工作人員避免出現(xiàn)違法行政，以免對社會、人民造成嚴(yán)重后果，同時也是在公平、公正、公開的情況下保護(hù)廣大群眾的根本利益，二者是對立統(tǒng)一的。
1、合法行政：凡沒有法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得作出影響公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加公民、法人和其他組織義務(wù)的決定。
2、合理行政：這主要是要求行政機(jī)關(guān)實施行政管理，應(yīng)當(dāng)遵循公平、公正的原則，要平等對待行政管理相對人，不偏私，不歧視。合理行政主要適用于自由裁量權(quán)領(lǐng)域。由于自由裁量權(quán)是一個具有很大靈活性的權(quán)力，所以更容易被濫用。為了防止濫用自由裁量權(quán)，必須在肯定和授予自由裁量權(quán)的同時，通過法律對自由裁量權(quán)的行使進(jìn)行必要的監(jiān)督、約束和控制。正是在這種情況下，行政行為不僅要合法，還必須合理。
進(jìn)入新世紀(jì)以來，內(nèi)控問題越來越受到政府、學(xué)界的關(guān)注。很多單位也對內(nèi)控制度等方面進(jìn)行了規(guī)范，但行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度建設(shè)還是不完善。行政事業(yè)單位用的是財政資金，花的是納稅人的錢。為了提高資金的使用效益、提高工作效率，亟須進(jìn)行內(nèi)控建設(shè)。
1.目前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制中存在的主要問題
1.1內(nèi)控意識相對薄弱，特別是領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)控意識淡薄
內(nèi)控意識是內(nèi)控環(huán)境中的一項重要內(nèi)容，良好的內(nèi)控意識是確保內(nèi)控制度得以健全和實施的重要保證。行政事業(yè)內(nèi)控意識相對較為薄弱，特別是領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)控意識淡薄。主要表現(xiàn)在：
1.1.1對內(nèi)部控制重要性的認(rèn)識不夠
許多單位的主要領(lǐng)導(dǎo)缺乏對內(nèi)部控制知識的基本了解，有的領(lǐng)導(dǎo)甚至認(rèn)為，單位使用的是財政資金，資金完了再申請，不講究資金的使用效益。因此對建立健全單位內(nèi)部控制的重要性和現(xiàn)實意義的認(rèn)識不夠，抱著有與沒有無所謂的態(tài)度。
1.1.2對財務(wù)工作重視程度不夠
財務(wù)與會計的基本功能是核算與控制（或監(jiān)督），但在實際工作中，許多單位的負(fù)責(zé)人僅僅把財會部門當(dāng)成“錢袋子”，多數(shù)單位的會計人員僅僅扮演“付款員”的角色。導(dǎo)致沒有形成科學(xué)的預(yù)算和決策，資金存在浪費(fèi)現(xiàn)象。
1.1.3對經(jīng)費(fèi)支出缺乏控制意識
許多單位目前尚未為各項經(jīng)費(fèi)支出建立明確、合理的開支范圍和標(biāo)準(zhǔn)，對不少經(jīng)費(fèi)支出采用實報實銷制度，致使財務(wù)監(jiān)督與控制流于形式，只要有相應(yīng)審批人員簽字同意，會計人員就要實施報銷。
1.2會計基礎(chǔ)工作薄弱，財務(wù)管理制度不健全
有效的管理控制需要有堅實的基礎(chǔ)，包括制度建設(shè)、人員業(yè)務(wù)水平及職業(yè)道德等。當(dāng)前，部分行政事業(yè)單位財務(wù)會計基礎(chǔ)工作仍較薄弱，主要表現(xiàn)在：
1.2.1財務(wù)人員業(yè)務(wù)水平不高
絕大部分行政事業(yè)單位都有專業(yè)的會計人員，但還有部分單位，由于編制少、經(jīng)費(fèi)緊張等原因， 沒有配備專業(yè)的會計人員。而是由其他人員兼職。因此，這部分單位財務(wù)人員業(yè)務(wù)水平不高，專業(yè)知識欠缺，會計基礎(chǔ)工作薄弱。
1.2.2財務(wù)管理制度不健全
有的單位還沒有單獨(dú)制定適合本單位的財務(wù)管理制度，許多財務(wù)事項的運(yùn)作與管理措施僅是慣例，而且沒有相應(yīng)的制度保證，工作中隨意性較大。有的單位雖有內(nèi)部財務(wù)方面的管理制度，但不完整。部分單位內(nèi)部財務(wù)制度陳舊，相關(guān)制度已不適合當(dāng)前工作。
1.2.3印鑒保管上的漏洞較多
應(yīng)該說這是會計基礎(chǔ)工作中存在的重大疏漏。有的單位將財務(wù)章和法人章交由財務(wù)部門負(fù)責(zé)人，還有的單位將支票、財務(wù)章和法人章同時由會計一人保管，出納形同虛設(shè)。沒有嚴(yán)格執(zhí)行“會計出納分設(shè)、支票印鑒分管”的基本財務(wù)制度。
1.3會計核算不規(guī)范，資產(chǎn)管理混亂
部分單位的會計核算不規(guī)范。主要表現(xiàn)在：
1.3.1原始憑證管理不規(guī)范
有些單位對原始憑證審核粗糙，原始憑證規(guī)定的內(nèi)容填寫不全。如有的發(fā)票內(nèi)容籠統(tǒng)，甚至沒有售貨單位蓋章；手續(xù)不嚴(yán)密，購買實物的憑證只有領(lǐng)導(dǎo)簽批，沒有驗收人簽字。有的發(fā)票只有一個總額，沒有具體明細(xì)和清單。還有使用假發(fā)票，虛列支出，套取資金。
1.3.2固定資產(chǎn)管理混亂，制度不健全
有的單位固定資產(chǎn)賬上有但實際上已經(jīng)不存在了，而實際使用著的某些固定資產(chǎn)卻尚未作價入賬，形成賬外資產(chǎn)。有的單位甚至沒有固定資產(chǎn)臺賬，管理與使用脫節(jié)。有些還能使用的資產(chǎn)過早報廢，形成浪費(fèi)。大多數(shù)沒有財產(chǎn)定期盤點(diǎn)制度。
1.4內(nèi)部控制方法體系不夠完善
業(yè)務(wù)流程和控制方法體系是內(nèi)部控制的核心環(huán)節(jié)，其合理、有效與否直接決定著能否實現(xiàn)控制的目的。部分單位內(nèi)部財務(wù)與會計控制方法體系很不完善，主要表現(xiàn)在：
1.4.1崗位設(shè)置不規(guī)范，不合理兼崗現(xiàn)象較為普遍
關(guān)鍵不相容職務(wù)分離是內(nèi)部牽制制度的重中之中。按照《會計法》的規(guī)定，關(guān)鍵不相容職務(wù)一般包括：授權(quán)批準(zhǔn)與業(yè)務(wù)經(jīng)辦、業(yè)務(wù)經(jīng)辦與會計記錄、會計記錄與財產(chǎn)保管、業(yè)務(wù)經(jīng)辦與稽核檢查、授權(quán)批準(zhǔn)與監(jiān)督檢查等。但在實際工作中，基于編制有限、人手緊張等原因，部分單位都有不合理不合法的兼崗現(xiàn)象，不相容職務(wù)未能合法合理分離。
1.4.2授權(quán)審批的金額界限不明，授權(quán)審批制度有待改進(jìn)
授權(quán)審批是內(nèi)部控制的重要方法，它要求單位在實施內(nèi)部控制時要有明確的授權(quán)審批主體、授權(quán)審批金額權(quán)限和審批流程。但從調(diào)查情況看，許多單位都是長期實行“一支筆”審批制度，沒有形成審批制度。這雖與單位規(guī)模較小的特征相適應(yīng)，但有可能影響財務(wù)控制的實際效果，并使單位內(nèi)部的財務(wù)監(jiān)督檢查流于形式。
2.完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的對策及建議
2.1增強(qiáng)內(nèi)控意識，強(qiáng)化單位負(fù)責(zé)人的會計與內(nèi)控責(zé)任
單位負(fù)責(zé)人在單位內(nèi)部控制體系中居于主導(dǎo)地位。按照《會計法》和《內(nèi)部會計控制基本規(guī)范》的規(guī)定，單位負(fù)責(zé)人是單位財務(wù)與會計工作的第一責(zé)任主體，對本單位財務(wù)會計報告的真實性、完整性以及內(nèi)部控制制度的合理性、有效性負(fù)主要責(zé)任。但要真正確立起單位負(fù)責(zé)人對財務(wù)會計工作和內(nèi)部控制制度建設(shè)的“第一責(zé)任主體”意識，還必須強(qiáng)化對行政事業(yè)單位主要負(fù)責(zé)人及一些相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在內(nèi)部控制方面的培訓(xùn)學(xué)習(xí)。
2.2加強(qiáng)會計基礎(chǔ)工作，強(qiáng)化會計系統(tǒng)的控制作用
會計基礎(chǔ)工作薄弱嚴(yán)重制約了行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度建設(shè)。因此，要提升行政事業(yè)單位內(nèi)部控制水平，為財政“節(jié)流”奠定堅實的基礎(chǔ)，還必須重視改進(jìn)行政事業(yè)單位的會計基礎(chǔ)工作，強(qiáng)化會計系統(tǒng)的控制作用。強(qiáng)化會計工作基礎(chǔ)，需要財政機(jī)關(guān)建立對行政事業(yè)單位的會計基礎(chǔ)工作的全面檢查制度，并加強(qiáng)財務(wù)人員的繼續(xù)教育培訓(xùn)，以提高業(yè)務(wù)水平的工作能力，并建立相應(yīng)的獎懲制度。
doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2015.12.003
[中圖分類號]F810.6 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1673-0194（2015）12-000-01
行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作的開展，其實就是為了保障行政事業(yè)單位內(nèi)部資金流動和財務(wù)活動的透明化、公開化、合法化，并通過制定相關(guān)的制度使其規(guī)范進(jìn)行，以降低風(fēng)險，提高財務(wù)部門負(fù)責(zé)人對單位資金動向的監(jiān)督力度。利用規(guī)范、有效的制度，科學(xué)合理地監(jiān)管企業(yè)人員及財政工作，是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作的實質(zhì)內(nèi)容。
1 我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題
1.1 觀念欠缺
內(nèi)部控制對行政事業(yè)單位來說是一項非常重要的工作，它不僅關(guān)系到完善單位內(nèi)部結(jié)構(gòu)，還是行政事業(yè)單位進(jìn)行內(nèi)部整改的重要手段，是行政事業(yè)單位內(nèi)部管控的重要堡壘，與行政事業(yè)單位的可持續(xù)發(fā)展息息相關(guān)。如今，很多行政事業(yè)單位忽略內(nèi)部控制的重要性，存在管理理念欠缺和管理力度不足的問題，相關(guān)管理人員欠缺對內(nèi)部管理工作的認(rèn)知度，輕視內(nèi)部管理工作的作用，給行政事業(yè)單位內(nèi)部結(jié)構(gòu)管理帶來了負(fù)面影響。
1.2 制度不足
一支專業(yè)性強(qiáng)、素質(zhì)高的會計人員隊伍是監(jiān)督行政事業(yè)單位財會運(yùn)行的重要支點(diǎn)，會計人員的工作態(tài)度和素養(yǎng)高低會對單位財務(wù)會計活動的監(jiān)管產(chǎn)生直接影響。但我國多數(shù)行政事業(yè)單位在崗會計人員綜合素質(zhì)低下，他們雖然有合法的職業(yè)資格證書和學(xué)歷證明，卻不能真正滿足現(xiàn)代社會對行政事業(yè)單位會計人員的要求。社會形態(tài)和經(jīng)濟(jì)形勢不斷衍變，現(xiàn)在財務(wù)人員多數(shù)不能及時適應(yīng)時代的變化，在提升自我專業(yè)能力方面的認(rèn)知度還不夠，缺少現(xiàn)今行政事業(yè)單位的財務(wù)運(yùn)行理念，思想認(rèn)知落后。另外，部分會計人員的政治思想覺悟不高，在工作中不能嚴(yán)格遵紀(jì)守法，無視工作守則，充當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)的傀儡，完全聽從領(lǐng)導(dǎo)安排，在財務(wù)工作中頻繁謊報賬目，嚴(yán)重影響行政單位內(nèi)部控制的管理風(fēng)氣。
1.3 人員失職
某些行政事業(yè)單位缺少對在崗會計人員的深度培養(yǎng)，使這些會計人員在工作能力、工作素養(yǎng)方面仍不到位，往往都只會一些普通的計算工作，對內(nèi)部控制工作的認(rèn)知和掌握程度十分低下。新時代不斷衍變，使行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作面臨著新的挑戰(zhàn)，但多數(shù)在崗財務(wù)人員卻不重視新時期的內(nèi)控知識和專業(yè)知識的學(xué)習(xí)，不了解在新的經(jīng)濟(jì)形態(tài)下如何做好內(nèi)部控制監(jiān)督工作，達(dá)不到現(xiàn)代行政單位需求的工作能力水平。
1.4 監(jiān)督疲軟
內(nèi)部控制制度必須受到監(jiān)督機(jī)制制約。我國在行政事業(yè)單位內(nèi)部控制方面并未出臺一套十分完備的規(guī)章制度，新的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》仍不夠完善、成熟，對具體的內(nèi)部控制監(jiān)督方法也沒有詳細(xì)的闡釋和設(shè)定。因此，多數(shù)行政事業(yè)單位缺少具體的制度和規(guī)范來對內(nèi)部控制進(jìn)行有效管理，使之內(nèi)部結(jié)構(gòu)疏松，管控力度不足。
2 行政事業(yè)單位內(nèi)部控制改進(jìn)方案
2.1 樹立內(nèi)部控制觀念
首先，行政單位的管理者或領(lǐng)導(dǎo)者必須重視內(nèi)部控制工作，清楚了解單位經(jīng)濟(jì)活動的運(yùn)行和貪贓徇私行為的防治必須依靠內(nèi)部控制的管理，大大提升行政事業(yè)單位的公信力和服務(wù)力。其次，領(lǐng)導(dǎo)者還需要將內(nèi)部控制理念深入到單位的每個角落、每個細(xì)節(jié)，使每位員工都了解內(nèi)部控制的意義，從而使其感受到通過內(nèi)部控制所營造出來的優(yōu)良工作氛圍。
2.2 完善內(nèi)部控制制度
為進(jìn)一步加強(qiáng)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制管理，還需要制定一套科學(xué)合理的預(yù)算制度。完善的財務(wù)預(yù)算控制方案能協(xié)助內(nèi)部控制有效實施，大大提升其效用。要想制定好預(yù)算管理方案，首先要掌握單位的整體預(yù)算和部門分項預(yù)算的和諧度，并逐步整合預(yù)算主體與其他預(yù)算分支，使其達(dá)到整齊劃一的程度。其次，各個部門的管理人員和財務(wù)人員必須嚴(yán)格監(jiān)督、詳細(xì)記錄單位的每項財務(wù)活動，嚴(yán)格監(jiān)控不在預(yù)算之內(nèi)的財務(wù)支出，杜絕漏網(wǎng)之魚的出現(xiàn)。
2.3 強(qiáng)化內(nèi)部審計監(jiān)督
在行政單位內(nèi)部建立一個完善、有效的內(nèi)部審計部門，讓內(nèi)部審計部門對內(nèi)部控制進(jìn)行有效干預(yù)，進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)督和檢查力度，找出單位內(nèi)部控制存在的漏洞，并向上級匯報，制訂解決方案進(jìn)行整改，定期評估與匯報檢查結(jié)果，以鞏固內(nèi)部控制制度的落實情況。不僅如此，內(nèi)部審計部門的責(zé)任人還要針對整個單位的內(nèi)部控制制度給予可行的改進(jìn)建議，并協(xié)助單位管理人對單位內(nèi)部進(jìn)行持之以恒的管理。
一、引言
長期以來，由于行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)核算較企業(yè)來說相對簡單，涉及環(huán)節(jié)較少，內(nèi)控度認(rèn)識不到位、執(zhí)行力度不夠，從而在某種程度上出現(xiàn)了財務(wù)收支無法控制、會計信息失真等問題。介于這些問題的存在，我們要從行政事業(yè)單位的發(fā)展特點(diǎn)進(jìn)行深度分析，努力研究一套新的解決這些問題的對策措施，從而為中國夢的實現(xiàn)奠定堅實的經(jīng)濟(jì)、政治等方面發(fā)展基礎(chǔ)。
二、現(xiàn)階段我國行政事業(yè)單位內(nèi)部會計控制制度現(xiàn)狀分析探微
現(xiàn)階段我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度發(fā)展相對比較薄弱，有待完善。內(nèi)部控制規(guī)范適用范圍雖然包括行政事業(yè)單位在內(nèi)，但主要在企業(yè)單位實行，卻沒有關(guān)于行政事業(yè)單位的內(nèi)部會計控制度詳細(xì)解釋，同時，我國當(dāng)下行政事業(yè)單位在內(nèi)部控制方面理論這一塊空間的研究還相對缺乏，出現(xiàn)發(fā)展緩慢和研究力度不夠的發(fā)展現(xiàn)狀，有待進(jìn)一步完善相關(guān)審核制度和提高行政內(nèi)控能力。
三、現(xiàn)階段我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制發(fā)展中所存在的問題
（1）內(nèi)控意識不足，內(nèi)控制度弱化，對建立內(nèi)部會計控制缺乏積極性、主動性。行政事業(yè)單位當(dāng)下發(fā)展中內(nèi)控意識缺乏，并且出現(xiàn)弱化單位內(nèi)控制度能力的現(xiàn)象，對于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制中會計審核控制制度建設(shè)方面，缺乏足夠的主動性和積極性，這樣，不利于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制優(yōu)化發(fā)展，從而對行政事業(yè)單位的發(fā)展存在阻滯作用，不利于我國社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，不利于中國夢的實現(xiàn)。例如，行政事業(yè)單位財務(wù)控制方面，由于缺乏嚴(yán)格的高效的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度，會計審核過于松散而導(dǎo)致國家大部分財產(chǎn)無形流失，從而導(dǎo)致國家建設(shè)方面缺少相應(yīng)的支持資金，出現(xiàn)了不良的連鎖反應(yīng)，致使一些國家重點(diǎn)建設(shè)工程建設(shè)發(fā)展滯后，使國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐變慢，不利于國家整體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
（2）內(nèi)控人員素質(zhì)差，互相牽制與監(jiān)督能力弱。就現(xiàn)階段我國行政事業(yè)單位財務(wù)控制方面的工作人員而言，會計基礎(chǔ)工作較為薄弱，會計人員綜合素質(zhì)不高，有的單位會計人員是一崗多職，崗位之間沒有起到相互牽制、相互監(jiān)督的作用。
（3）監(jiān)督考核機(jī)制不健全，依附權(quán)威現(xiàn)象發(fā)展態(tài)勢較重。監(jiān)督考核機(jī)制不到位，內(nèi)審機(jī)構(gòu)大多與會計部門平行，依附于執(zhí)行機(jī)構(gòu)，權(quán)威性和獨(dú)立性不夠。例如，一些行政事業(yè)單位，在考核機(jī)制建設(shè)方面出現(xiàn)不健全的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，內(nèi)部審核機(jī)構(gòu)在財務(wù)監(jiān)督方面形同虛設(shè)，會計財務(wù)管理過于依賴行政機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)，從而缺乏財務(wù)方面的權(quán)威性和獨(dú)立性。
（4）忽視內(nèi)部會計制度的重要性，導(dǎo)致監(jiān)督機(jī)制不力。行政事業(yè)單位在長期的歷史發(fā)展中，由于受到歷史發(fā)展因素的制約，忽視內(nèi)部會計控制制度與考核掛鉤的監(jiān)督機(jī)制，形成重考核，輕內(nèi)部會計控制的現(xiàn)象。在財務(wù)管理方面，行政事業(yè)單位表面上看管理得井井有條，然而內(nèi)部控制方面存在一定的發(fā)展問題，在與考核掛鉤的監(jiān)督機(jī)制方面，存在忽視的發(fā)展局面。
四、實現(xiàn)我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在問題的解決對策
為加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，采取多層次、多方位的控制方法，來達(dá)到內(nèi)部控制目標(biāo)。
（1）不相容崗位相分離制度。按照科學(xué)、精簡、高效的發(fā)展原則，各單位根據(jù)各自的職能目標(biāo)，合理設(shè)置職能部門、工作崗位，明確各部門、各崗位的職責(zé)權(quán)限，形成各司其職、各負(fù)其責(zé)、便于考核、相互制約的工作機(jī)制。從崗位制度建立方面實現(xiàn)健全的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度，嚴(yán)格單位財務(wù)發(fā)展方向，實現(xiàn)全面的嚴(yán)格的監(jiān)督管理機(jī)制，實現(xiàn)規(guī)范化發(fā)展新目標(biāo)。
（2）授權(quán)批準(zhǔn)與集體決策制度相結(jié)合。有關(guān)事項在業(yè)務(wù)發(fā)生前必須經(jīng)過書面授權(quán)批準(zhǔn)，明確責(zé)任，單位各級管理層必須在授權(quán)范圍內(nèi)行使職責(zé)，對于越權(quán)行為要有一定的懲罰制度。同時，授權(quán)批準(zhǔn)要與集體決策相結(jié)合。內(nèi)控制度要求，每一種權(quán)利都要接受縱向制約（即單位內(nèi)部上下級之間），同時也要受到橫向制約（即單位領(lǐng)導(dǎo)班子成員之間）。
（3）財產(chǎn)保護(hù)制度。要建立財產(chǎn)日常管理制度核定期清查制度，采取財產(chǎn)記錄、實務(wù)保管、定期盤點(diǎn)、賬實核對等措施，確保財產(chǎn)安全，嚴(yán)格限制未經(jīng)授權(quán)的人員接觸和處置財產(chǎn)，防止財產(chǎn)流失、浪費(fèi)。
（4）預(yù)算控制制度。提高預(yù)算控制管理水平，一要完善部門預(yù)算的調(diào)整制度，從調(diào)整時間、方法、程序等作相應(yīng)的規(guī)定，建立預(yù)算的跟蹤、分析和評價制度。二是完善預(yù)算控制制度，確保資金的正確使用，提高資金的使用效益。三是建立預(yù)算執(zhí)行情況預(yù)警機(jī)制，科學(xué)選擇預(yù)警指標(biāo)，合理確定預(yù)警范圍，及時發(fā)出預(yù)警信號，積極采取應(yīng)對措施。
（5）加強(qiáng)內(nèi)部審計監(jiān)督。要提高內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)層次，強(qiáng)化其權(quán)威性和獨(dú)立性。對內(nèi)部單位定期進(jìn)行各項審計，并對單位的內(nèi)部控制制度設(shè)計的效果及其實施的有效程度做出評價，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正，做到財務(wù)制度健全、會計核算合規(guī)。加強(qiáng)跟蹤落實審計決定、審計意見，真正做到通過內(nèi)部審計加強(qiáng)內(nèi)部會計控制，提高單位各項管理水平。
（6）建立和實施績效考評制度。要科學(xué)設(shè)置考核指標(biāo)體系，對單位內(nèi)部各個責(zé)任部門和干部職工的業(yè)績進(jìn)行定期考核和客觀評價，來實現(xiàn)對區(qū)在工作過程中行為的約束和引導(dǎo)。對于嚴(yán)格執(zhí)行內(nèi)部會計控制制度的，給予精神或者物質(zhì)獎勵;對于違規(guī)違章的，堅決給予行政處分和經(jīng)濟(jì)處罰。做到壓力與動力相結(jié)合，最終達(dá)到內(nèi)部控制的目的，使制度真正落到實處。
五、結(jié)語
行政事業(yè)單位要根據(jù)自身職能部門的特點(diǎn)，本著實事求是的發(fā)展目標(biāo)，辯證地、合理地設(shè)計出一套符合本單位實際，科學(xué)、有效的內(nèi)部控制制度，以促進(jìn)自身的管理發(fā)展。只有確實地實現(xiàn)當(dāng)下我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制方面的嚴(yán)格有效監(jiān)督管理，科學(xué)地、辯證地實現(xiàn)我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制審計監(jiān)督強(qiáng)化管理，才能實現(xiàn)我國現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)的合理科學(xué)、和諧發(fā)展，為中國夢的實現(xiàn)打下堅實的發(fā)展基礎(chǔ)。
（作者單位為四川省農(nóng)業(yè)宣傳中心）
[作者簡介：宋艷（1982―），女，四川富順人，研究方向：內(nèi)部控制。]
參考文獻(xiàn)
[1] 白雪迪，張慶龍.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范：問題與建議[J].中國內(nèi)部審計，2013（08）.
[2] 阮月梅.新行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范解讀與操作指南[J].會計師，2013（10）.
[3] 劉永澤，唐大鵬.關(guān)于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的幾個問題[J].會計研究，2013 （01）.
[4] 梁步騰.構(gòu)建行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范的對策建議[J].會計之友，2012（31）.
[5] 孫惠，朱小芳.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制問題探究[J].財會通訊，2012（29）.
為了進(jìn)一步提高行政事業(yè)單位的內(nèi)部管理水平，規(guī)范內(nèi)部控制，加強(qiáng)廉政風(fēng)險防控機(jī)制建設(shè)，財政部于2012年11月29日了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》，要求各級黨政機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體和事業(yè)單位于2014年1月1日起執(zhí)行。自2014年施行以來，督促了各級行政事業(yè)單位內(nèi)控體系的建立，在不同程度上規(guī)范了行政事業(yè)單位的各項經(jīng)濟(jì)活動，有利于內(nèi)控目標(biāo)的實現(xiàn)，為依法治國、順利完成“十三五”規(guī)劃奠定基礎(chǔ)。相較于企業(yè)內(nèi)控體系的成熟，基層行政事業(yè)單位由于機(jī)構(gòu)龐雜人數(shù)眾多，經(jīng)費(fèi)保障方式多元化，且經(jīng)濟(jì)活動不是單位的中心工作，績效評價難以量化，導(dǎo)致單位內(nèi)控體系建立相對滯后，對照內(nèi)控規(guī)范的條例，筆者將側(cè)重從基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制實施過程中存在主要問題入手進(jìn)行分析并探討解決方法。
一、基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制實施存在的突出問題
1.內(nèi)控意識不強(qiáng)，組織機(jī)制建設(shè)不到位
《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》中明確規(guī)定，“單位負(fù)責(zé)人對本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實施負(fù)責(zé)”，一些行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)控意識較為淡薄，重業(yè)務(wù)發(fā)展，輕內(nèi)部管理，對于下發(fā)的內(nèi)控文件學(xué)習(xí)流于形式，認(rèn)為內(nèi)部控制只是財務(wù)部門的事，內(nèi)控理念缺乏，有的領(lǐng)導(dǎo)長期“一支筆”“一言堂”，甚至還認(rèn)為內(nèi)部控制是對自己的控制，建立內(nèi)部控制反而成了捆住自己的“緊箍咒”?！缎姓聵I(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》中規(guī)定：“單位應(yīng)當(dāng)單獨(dú)設(shè)置內(nèi)部控制職能部門或者確定內(nèi)部控制牽頭部門，負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)內(nèi)部控制工作?！庇行┗鶎訂挝粵]有及時建立內(nèi)部控制職能機(jī)構(gòu)，簡單地將財務(wù)的會計控制等同于單位的內(nèi)部控制；有些基層單位雖然確定了內(nèi)控的職能部門或牽頭部門，但單位各部門之間職責(zé)分工不明確，內(nèi)部控制中的溝通協(xié)調(diào)和聯(lián)動機(jī)制不到位，導(dǎo)致內(nèi)控相關(guān)工作機(jī)制無法制定和推行。
2.風(fēng)險評估不足，配套管理制度不完善
風(fēng)險評估決定了內(nèi)部控制的方向要求，目前隨著經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的發(fā)展，新的情況層出不窮，一些基層行政事業(yè)單位對管理過程中內(nèi)部或外部的各種因素導(dǎo)致的風(fēng)險識別和評估不足，而這些風(fēng)險將不同程度地影響單位內(nèi)部控制目標(biāo)的實現(xiàn)；另一方面根據(jù)適應(yīng)性原則要求“內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)符合國家有關(guān)規(guī)定和單位的實際情況，并隨著外部環(huán)境的變化、單位經(jīng)濟(jì)活動的調(diào)整和管理要求的提高，不斷修訂和完善?！辈糠只鶎有姓聵I(yè)單位相應(yīng)的內(nèi)控制度不健全，有的內(nèi)控管理制度與國家有關(guān)管理制度脫節(jié)，有些單位現(xiàn)行的規(guī)定、流程、制度主要用于應(yīng)付上級檢查，不與工作實際相結(jié)合，得不到嚴(yán)格的執(zhí)行，形同虛設(shè)，沒有發(fā)揮應(yīng)有的控制作用。
3.專業(yè)能力缺乏，內(nèi)控監(jiān)督機(jī)制不健全
內(nèi)控監(jiān)督是單位對內(nèi)部控制建立與實施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，評價內(nèi)部控制的有效性，發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制缺陷，及時加以改進(jìn)。它是實施內(nèi)部控制的重要保證，是對內(nèi)部控制的控制。要想使基層行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制逐漸完善，則需要完善行政事業(yè)單位的監(jiān)督機(jī)制，而當(dāng)前的行政事業(yè)單位并沒有完善的監(jiān)督機(jī)制和內(nèi)審人員，其審計的權(quán)威與獨(dú)立性有待加強(qiáng)，這種現(xiàn)象導(dǎo)致在審計過程中會不同程度受到其他部門的干擾，進(jìn)而使審計達(dá)不到預(yù)期的結(jié)果；另一方面，有的行政事業(yè)單位建立起監(jiān)督機(jī)制，但是監(jiān)督力度不夠，內(nèi)部審計人員專業(yè)能力不足，部分單位缺乏專業(yè)的審計人員或總體素質(zhì)不高，有些單位直接將內(nèi)部監(jiān)督工作委托給，而有些中介機(jī)構(gòu)對行政事業(yè)的業(yè)務(wù)不熟悉，內(nèi)部審計只專注于財務(wù)的會計審計，沒有對單位的內(nèi)控進(jìn)行全面評價，加上一些單位沒有危機(jī)感與緊迫感，對發(fā)現(xiàn)的一些問題重視程度不夠，只求不出大事，安于一時，得過且過，使內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制形同虛設(shè)，無法發(fā)揮其應(yīng)有的監(jiān)督作用。
4.考核機(jī)制不健全，員工積極性不高
有效的考核機(jī)制是內(nèi)部控制的重要保證，而當(dāng)前的行政事業(yè)單位往往缺少完善的考核制度與權(quán)責(zé)分明責(zé)任制，導(dǎo)致行政事業(yè)單位的工作人員怠于工作，缺少危機(jī)感，大大影響了內(nèi)控制度執(zhí)行的積極性與主動性，使內(nèi)控?zé)o法發(fā)揮預(yù)期效果。
二、完善基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的具體措施
1.強(qiáng)化內(nèi)控意識，建立內(nèi)控組織保障機(jī)制
一要加大制度學(xué)習(xí)和內(nèi)控宣傳，優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境。要充分認(rèn)識內(nèi)部控制的必要性和重要性，提高內(nèi)控意識，首先要做的就是強(qiáng)化單位領(lǐng)導(dǎo)者的內(nèi)部控制意識，并促使他們要定期的學(xué)習(xí)內(nèi)部控制方面的知識，重視內(nèi)部控制制度的建設(shè)。另外將內(nèi)控意識貫徹落實到全員的工作中去，定期對他們進(jìn)行培訓(xùn)，從而使單位上下對內(nèi)部控制知識的統(tǒng)一認(rèn)識，根據(jù)內(nèi)部控制自身具有的風(fēng)險及容易失控的特點(diǎn)，與單位實際情況相結(jié)合，向單位各級人員宣傳內(nèi)部控制風(fēng)險管理理念，以此調(diào)動單位各個職能部門承擔(dān)內(nèi)部控制責(zé)任的意識。二是要建立內(nèi)部控制組織保障機(jī)制，單獨(dú)設(shè)立內(nèi)控職能部門或聯(lián)合辦公機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)活動相關(guān)部門或崗位的職能作用，建立單位各部門在內(nèi)部控制中的溝通協(xié)調(diào)和聯(lián)動機(jī)制，充分發(fā)揮內(nèi)部審計部門、紀(jì)檢監(jiān)察部門的監(jiān)督作用。
2.有效風(fēng)險評估，完善配套管理制度
風(fēng)險評估過程是全面而復(fù)雜的，識別和分析風(fēng)險是一個重復(fù)不斷的過程，這需要行政事業(yè)單位認(rèn)真關(guān)注各單位（部門）中各個領(lǐng)域的風(fēng)險，要結(jié)合業(yè)務(wù)實際和工作性質(zhì)認(rèn)真梳理本單位的業(yè)務(wù)流程并進(jìn)行風(fēng)險評估，制定切實有效的風(fēng)險控制措施，明確內(nèi)控的關(guān)鍵崗位和各部門職權(quán)，對現(xiàn)有規(guī)章制度進(jìn)行修訂，與時俱進(jìn)，并制定一些針對性強(qiáng)、操作性強(qiáng)的內(nèi)控制度。
3.提高專業(yè)能力，健全內(nèi)部控制監(jiān)督機(jī)制
行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)設(shè)置內(nèi)部審計部門，并確保機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備和工作獨(dú)立性，負(fù)責(zé)對行政事業(yè)單位的預(yù)算執(zhí)行情況、會計報告的編制和披露情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，更好地實施對內(nèi)部管理控制、內(nèi)部會計控制和財務(wù)控制的再監(jiān)督；要加強(qiáng)內(nèi)控專業(yè)人員特別是審計人員的專業(yè)培訓(xùn)，建立一支政治素質(zhì)好，業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、職業(yè)道德水平高的審計隊伍，確實達(dá)到內(nèi)部控制制度提出的要求。同時要發(fā)揮單位紀(jì)檢監(jiān)察部門監(jiān)督作用，嚴(yán)格執(zhí)行黨的紀(jì)律，抓好黨風(fēng)廉政建設(shè)，堅決同腐敗現(xiàn)象作斗爭，確保政令暢通，促進(jìn)監(jiān)察對象正確履行職責(zé)，依法辦事，廉潔奉公，勤政高效為人民服務(wù)。
4.建立有效的激勵機(jī)制，提高員工積極性
行政事業(yè)單位需要建立公正的考核制度，使員工增加危機(jī)感，使員工更具有風(fēng)險意識，為內(nèi)控發(fā)展保駕護(hù)航，做到領(lǐng)導(dǎo)與員工都要獎懲分明，這樣才會調(diào)動員工積極性，促進(jìn)內(nèi)控效果優(yōu)化，使內(nèi)部控制制度快速發(fā)展。
三、結(jié)束語
我國各行政事業(yè)單位已經(jīng)全面進(jìn)入實施階段，內(nèi)部控制是一項系統(tǒng)性且復(fù)雜的工程，所以行政事業(yè)單位應(yīng)該根據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》，分析自身存在的問題，強(qiáng)化內(nèi)控意識，建立內(nèi)部控制組織和監(jiān)督機(jī)制，形成有效的考評制度，提高專業(yè)人才的職業(yè)素質(zhì)，不斷改善內(nèi)部管理，提高辦事效率，促進(jìn)我國行政事業(yè)單位健康事業(yè)穩(wěn)步發(fā)展。
現(xiàn)階段，為了提升自身的管理水平和對內(nèi)部資源的合理配置以及維護(hù)資產(chǎn)的安全和完整，許多企業(yè)開始按照內(nèi)部控制準(zhǔn)則的要求設(shè)計和執(zhí)行相關(guān)的內(nèi)部控制。這是因為完善的企業(yè)內(nèi)部控制能夠預(yù)防和防止內(nèi)部人員舞弊行為的發(fā)生、使得企業(yè)內(nèi)部經(jīng)營管理活動符合合規(guī)性和合法性、對企業(yè)內(nèi)部有限的經(jīng)濟(jì)資源進(jìn)行合理優(yōu)化配置以及提高企業(yè)資金的使用效率和效果。相比之下，行政事業(yè)單位對內(nèi)部控制的重視程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如企業(yè)，內(nèi)部控制在單位內(nèi)部起的作用很微小?；诖耍覈斦吭?012年11月份頒布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，并要求相關(guān)行政事業(yè)單位于2014年1月起開始實施。自相關(guān)的試行規(guī)范實施以來，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制取得了一定的成效，但是問題依舊存在，需要進(jìn)一步探討。
一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)存在的問題
（一）內(nèi)部控制制度不健全
關(guān)于內(nèi)部控制制度不健全在行政事業(yè)單位內(nèi)部的變現(xiàn)主要呈現(xiàn)在以下三個方面。首先，在有些行政事業(yè)單位內(nèi)部對內(nèi)部控制的重視不足，他們并沒有意識到內(nèi)部控制對于單位的重要性，因此也就沒有設(shè)立相應(yīng)的內(nèi)部控制制度。即使有，也僅限于單位內(nèi)部制度的條文當(dāng)中，并沒有作為單獨(dú)的內(nèi)部控制準(zhǔn)則要求相關(guān)職能部門和人員去遵守和執(zhí)行。其次，部分行政事業(yè)單位雖然認(rèn)識到了內(nèi)部控制在提升管理水平方面的重要意義，但是他們對內(nèi)部控制的認(rèn)識并不如企業(yè)那么的充分，也相應(yīng)在單位內(nèi)部建立了相關(guān)的內(nèi)部控制行為制度。但是，由于受到認(rèn)識不足的影響，該內(nèi)部控制制度的建立僅涉及一些關(guān)鍵的事項和操作流程，因此沒有覆蓋到單位的各個崗位和業(yè)務(wù)上去。由此可見，這種情況下，行政事業(yè)單位內(nèi)部的控制依舊沒有做到健全和完善。最后，有些單位內(nèi)部的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)已經(jīng)意識到內(nèi)部控制對自身發(fā)展的重要作用，也建立了相對完善的內(nèi)部控制制度，但是在實際的工作中并沒有得到有效的執(zhí)行。這和單位內(nèi)部員工對內(nèi)部控制認(rèn)知的缺乏存在一定的關(guān)系，從而使得內(nèi)部控制不能在單位內(nèi)部順利實施。上述問題的存在都會影響到內(nèi)部控制制度的建立和完善，這就要求行政事業(yè)單位內(nèi)部管理人員在這些方面給予足夠的重視。
（二）缺乏必要的內(nèi)部控制監(jiān)督體系
與一般的企業(yè)組織相比，行政事業(yè)單位對內(nèi)部控制的認(rèn)識依舊停留在很低的水平上，它們的內(nèi)部控制依舊存在著不健全的情況。在對內(nèi)部控制認(rèn)知不足的情況下，對內(nèi)部控制的監(jiān)督更不知從何而談。由于內(nèi)外部的監(jiān)督對單位內(nèi)部控制執(zhí)行起到一定程度的督促作用，如果內(nèi)部監(jiān)督體系缺乏，單位內(nèi)部就會失去一種強(qiáng)勁的鞭策力。而財政部新頒布的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》當(dāng)中，也并未對如何加強(qiáng)內(nèi)部控制監(jiān)督做出詳細(xì)的規(guī)定。從行政事業(yè)單位內(nèi)部來講，由于它們的生產(chǎn)經(jīng)營不是以盈利為目的，日常所需生產(chǎn)資料由政府部門供給，這會使得他們?nèi)狈ο鄳?yīng)的動力和競爭意識，因此就會對內(nèi)部控制的監(jiān)督工作怠慢。而內(nèi)部控制監(jiān)督體系的缺乏會嚴(yán)重影響到內(nèi)部控制制度執(zhí)行的效果以及其作用的發(fā)揮。
（三）風(fēng)險管理意識薄弱
目前，絕大多數(shù)的行政事業(yè)單位缺乏對相關(guān)風(fēng)險的管理和認(rèn)識。它們普遍認(rèn)為，行政事業(yè)單位和企業(yè)性質(zhì)不一樣，不是以盈利為目的的，并不參與市場上的競爭，因而不存在相關(guān)的風(fēng)險經(jīng)營管理風(fēng)險。但是，現(xiàn)實中單位的風(fēng)險是存在的，比如說社會風(fēng)險以及政治風(fēng)險，這些風(fēng)險的存在都會導(dǎo)致行政事業(yè)單位生產(chǎn)經(jīng)營的失敗。由于對這些風(fēng)險在認(rèn)識上存在著不足，單位內(nèi)部對相關(guān)風(fēng)險的評估機(jī)制也存在缺失的狀況。這就使得行政事業(yè)單位在風(fēng)險識別、風(fēng)險評估和風(fēng)險應(yīng)對等環(huán)節(jié)存在這極大的隱患。由于單位內(nèi)部對相關(guān)風(fēng)險認(rèn)識以及風(fēng)險評估和識別機(jī)制的缺乏，不能夠引起相關(guān)人員的重視，在這種情況下，他們也不會意識到內(nèi)部控制在防范風(fēng)險方面的積極作用。
二、提升行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的對策
（一）建立和健全內(nèi)部控制制度
完善的、成文的內(nèi)部控制制度是行政事業(yè)單位有效執(zhí)行內(nèi)部控制制度的前提條件，否則行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制行為會一盤散沙沒有規(guī)律可循。由于單位內(nèi)部的管理人員是制定本單位內(nèi)部控制制度的主體，他們有責(zé)任和義務(wù)去認(rèn)真學(xué)習(xí)和了解在《行政事業(yè)單內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的相關(guān)要求。另外，還應(yīng)當(dāng)對單位內(nèi)部的實際情況進(jìn)行把握，在設(shè)計內(nèi)部控制制度的時候，應(yīng)當(dāng)將二者結(jié)合起來，這樣的內(nèi)部控制制度才能更加具有針對性和實踐性。關(guān)于內(nèi)部控制制度的內(nèi)容方面，應(yīng)當(dāng)能夠涉及到單位內(nèi)部各個職能部門以及主要的工作流程，使其覆蓋到單位內(nèi)部的方方面面。內(nèi)部控制的完善程度并不能說明單位對內(nèi)部控制的執(zhí)行力較強(qiáng)，這是因為有些單位的內(nèi)部控制制度會像一紙空文那樣擺在單位的相關(guān)制度之中，并不能發(fā)揮其應(yīng)有的作用?；诖?，應(yīng)當(dāng)對企業(yè)內(nèi)部員工進(jìn)行培訓(xùn)，強(qiáng)化他們對內(nèi)部控制的認(rèn)識等措施。例如，我國首都醫(yī)科大學(xué)附屬北京同仁醫(yī)院對內(nèi)部控制的認(rèn)識較為充分，它在醫(yī)院建立之初便開始對相關(guān)的內(nèi)部控制進(jìn)行設(shè)計和研究。時至今日，北京同仁醫(yī)院的內(nèi)部控制已經(jīng)相當(dāng)?shù)耐晟?，并為其業(yè)績和競爭力的提升做出了巨大的貢獻(xiàn)。
（二）構(gòu)建內(nèi)部控制監(jiān)督體系
由于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的監(jiān)督能夠影響到內(nèi)部控制執(zhí)行的效率和效果，因此單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對內(nèi)部監(jiān)督體系的建立，賦予其對內(nèi)部控制的監(jiān)督職能。如果行政事業(yè)單位內(nèi)部已經(jīng)存在一定的監(jiān)督體系，此時應(yīng)當(dāng)將對內(nèi)部控制的監(jiān)督納入到該監(jiān)督部門工作當(dāng)中，并對原有的工作內(nèi)容進(jìn)行相應(yīng)的修改和加工。如果單位內(nèi)部原本就不存在相應(yīng)的監(jiān)督體系，應(yīng)當(dāng)針對內(nèi)部控制的具體工作內(nèi)容加快對內(nèi)部監(jiān)督體系的建立工作。而相關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督部門應(yīng)當(dāng)獨(dú)立于單位內(nèi)部的管理人員，這樣能夠保證監(jiān)督部門的獨(dú)立性，有利于它們在不受管理層威脅的情況下執(zhí)行工作。關(guān)于內(nèi)部監(jiān)督部門的設(shè)立以及相關(guān)工作的確認(rèn)，如果內(nèi)部管理人員不能夠高質(zhì)量完成，也可以聘請外部相關(guān)的專家對單位內(nèi)部的監(jiān)督體系進(jìn)行設(shè)置，這樣能夠充分利用專家的工作，提高內(nèi)部監(jiān)督的效率和效果。
（三）強(qiáng)化風(fēng)險管理意識
行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)充分借鑒現(xiàn)代企業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗和教訓(xùn)，樹立相關(guān)的風(fēng)險管理意識，建立相關(guān)的內(nèi)部控制體系，只有這樣它們才能向企業(yè)組織那樣在激烈的市場競爭中站穩(wěn)腳步。風(fēng)險并不是一般企業(yè)組織面臨的，行政事業(yè)單位如果不能夠發(fā)揮其作用為社會公眾服務(wù)，同樣會受到來自人民群眾和政府的壓力，導(dǎo)致其瓦解?；诖?，單位內(nèi)部的管理人員應(yīng)當(dāng)具備風(fēng)險管理的意識，并在單位內(nèi)部建立風(fēng)險評估機(jī)制。對于風(fēng)險的管理和應(yīng)對是內(nèi)部控制中的一個方面，如果單位內(nèi)部控制機(jī)制較好，那么相應(yīng)的風(fēng)險管理也就能夠達(dá)到預(yù)期的效果，從而為行政事業(yè)單位的發(fā)展提供保障。
三、總結(jié)
隨著政府對行政事業(yè)單位工作的日益重視，相關(guān)的內(nèi)部控制工作也得到了相應(yīng)的發(fā)展，但是依舊存在著問題和不足。在提升行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)方面，需要協(xié)調(diào)外部實施組織之間關(guān)系，相關(guān)的組織部門齊抓共管。單位內(nèi)部的管理人員在自身的帶領(lǐng)下，充分發(fā)動全體員工的熱情形成全員參與的局面，切實提升內(nèi)部控制建設(shè)以及辦事效率和效果，從而為廣大的人民群眾服務(wù)。
參考文獻(xiàn)：
中圖分類號：DF31 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1001-828X（2014）011-0000-01
一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題
（一）沒有充分認(rèn)識到內(nèi)部控制的重要性
部分行政事業(yè)單位缺乏內(nèi)部控制的意識，導(dǎo)致單位中的內(nèi)部控制嚴(yán)重不足。這些行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)沒有重視單位內(nèi)部的會計核算工作，更沒有意識到會計工作與內(nèi)部控制之間的聯(lián)系，從而導(dǎo)致單位中財務(wù)的管理和會計核算都存在著嚴(yán)重的問題。在行政事業(yè)單位進(jìn)行決策時，也沒有充分發(fā)揮會計信息在決策中的作用。部分行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)的管理人員認(rèn)為內(nèi)部控制應(yīng)該是財務(wù)部門的事，從而對于其他的部門以及單位的整體都缺乏內(nèi)部控制，造成內(nèi)部控制的片面性。
（二）沒有建立完善的內(nèi)部控制的相關(guān)制度
目前，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制僅僅局限于會計控制和風(fēng)險控制這兩方面，對于內(nèi)部控制相關(guān)的制度建設(shè)還不夠完善。已經(jīng)建立的內(nèi)部控制制度不管是在內(nèi)容上還是在范圍方面都與單位的管理需求有較大的出入，缺乏適用性。此外，一些行政事業(yè)單位雖然建立了內(nèi)部控制的相關(guān)制度，但是其目的只是為了應(yīng)付上級部門的檢查?？上攵?，這些內(nèi)部控制的相關(guān)制度只是“紙上談兵”，在實際的工作中并沒有進(jìn)行有效地執(zhí)行，使其流于了形式，嚴(yán)重影響了內(nèi)部控制的效果。
（三）會計內(nèi)部控制不夠規(guī)范
會計內(nèi)部控制是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制中的重要組成部分，所以不規(guī)范的會計內(nèi)部控制就會導(dǎo)致行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制的混亂。而隨著行政事業(yè)單位中財政資金規(guī)模的逐漸擴(kuò)大，使單位內(nèi)部的資金管理也有了越來越大的壓力。目前大部分的行政事業(yè)單位在會計的內(nèi)部控制中存在問題，缺乏了有效的監(jiān)督和內(nèi)控機(jī)制，從而導(dǎo)致行政事業(yè)單位中的財政資金在管理和使用上都存在著嚴(yán)重的浪費(fèi)，甚至存在著財務(wù)違規(guī)、違法的現(xiàn)象，比如利用虛假發(fā)票來掩飾單位不合理的支出，或者利用不正當(dāng)?shù)氖侄螌ω斦Y金進(jìn)行挪用或貪污。這些違法亂紀(jì)的現(xiàn)象大部分都是因為行政事業(yè)單位在財務(wù)的管理和控制上存在著不規(guī)范、不合理、不科學(xué)等問題。
（四）缺乏合理、科學(xué)的預(yù)算控制
由于在預(yù)算的管理上也存在著諸多問題，以致于行政事業(yè)單位中的財政預(yù)算并沒有發(fā)揮出對財政資金的監(jiān)督和控制作用。在對預(yù)算進(jìn)行編制時，缺乏了合理、科學(xué)的指導(dǎo)，導(dǎo)致所編制的預(yù)算不夠準(zhǔn)確和細(xì)化，所以在執(zhí)行的過程中，很容易出現(xiàn)預(yù)算的執(zhí)行偏離方案的現(xiàn)象，比如行政事業(yè)單位經(jīng)常會在差旅、辦公、招待等方面出現(xiàn)費(fèi)用的嚴(yán)重超支。此外，即使編制了預(yù)算，某些行政事業(yè)單位也缺乏執(zhí)行力度，使執(zhí)行的效果不甚理想。而且行政事業(yè)單位在預(yù)算的控制上沒有和政府的采購管理制度以及國庫的集中支付制度進(jìn)行有效銜接，從而使預(yù)算控制缺乏了有效的監(jiān)督作用，容易引發(fā)、的現(xiàn)象發(fā)生。
二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的優(yōu)化策略
（一）增強(qiáng)行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)對內(nèi)部控制的認(rèn)識
要提高單位領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)負(fù)責(zé)人對內(nèi)部控制的意識，讓他們認(rèn)識到行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制在財政資金的管理和使用上的重要性，認(rèn)識到財政資金流失的防范和風(fēng)險的控制都與內(nèi)部控制有著密切的聯(lián)系，從而加強(qiáng)內(nèi)部控制相關(guān)制度的建設(shè)和執(zhí)行，改善內(nèi)部控制的環(huán)境，保證會計工作以及會計信息的完整性和真實性，保障內(nèi)部控制相關(guān)制度的建立和健全。
（二）健全內(nèi)部控制的相關(guān)制度
行政事業(yè)單位要加強(qiáng)對內(nèi)部控制相關(guān)制度的健全和完善，保證財政預(yù)算的編制和執(zhí)行都具備有效的監(jiān)督機(jī)制和制約機(jī)制，提高財政資金的安全性和使用效率。此外，要對內(nèi)部控制的相關(guān)制度進(jìn)行不定期的抽查和監(jiān)督，保證制度的有效執(zhí)行。強(qiáng)化審批制度的建設(shè)，完善行政事業(yè)單位的財政審批制度。
（三）強(qiáng)化會計控制的作用
要提高行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的水平，就必須完善會計的基礎(chǔ)工作，從而使會計控制的作用得到強(qiáng)化。加強(qiáng)對單位內(nèi)部財務(wù)人員的培訓(xùn)，使他們的知識能夠不斷地更新、技能能夠不斷地提高，從而提高財務(wù)管理的水平，保證會計信息的質(zhì)量。加強(qiáng)單位內(nèi)部的會計核算，規(guī)范會計控制的管理，使內(nèi)部控制的報告具有更高的可信度，從而有效地杜絕資金浪費(fèi)、違法違規(guī)等現(xiàn)象的發(fā)生。
（四）強(qiáng)化預(yù)算編制的控制
在行政事業(yè)單位中，財政預(yù)算的管理和控制是整個單位管理的核心，所以必須嚴(yán)格地按照預(yù)算法中的相關(guān)規(guī)定，對財政預(yù)算的執(zhí)行要進(jìn)行有效控制，對財政資金的使用要有嚴(yán)格的審批權(quán)限，財政資金的撥付程序要更加完善，從而提高財政資金使用的效率。行政事業(yè)單位要逐漸擴(kuò)大財政預(yù)算的控制范圍，使財政預(yù)算更加的科學(xué)化和精細(xì)化，加強(qiáng)預(yù)算的執(zhí)行力度，防止資金的浪費(fèi)。在預(yù)算的控制上要和政府的采購管理制度以及國庫的集中支付制度進(jìn)行有效銜接，提高預(yù)算控制的監(jiān)督作用。此外，要以先預(yù)算、后撥款為原則，對財政資金的使用進(jìn)行績效評價，建立起科學(xué)的評價機(jī)制，提高財政資金的使用效率，充分發(fā)揮出預(yù)算控制在內(nèi)部控制中的作用。
參考文獻(xiàn)：
[1]劉永澤，唐大鵬.關(guān)于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的幾個問題[J].會計研究，2013（1）：57-62.
當(dāng)下，實施寬嚴(yán)相濟(jì)刑事司法政策，構(gòu)建和諧社會，正在成為我國具有廣泛社會認(rèn)同感的共同目標(biāo)。2007年1月，為了在檢察工作中切實貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)刑事司法政策，最高人民檢察院在其頒布的《關(guān)于在檢察工作中貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)刑事司法政策的若干意見》(以下簡稱高檢院《意見》)中。明確規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)刑事司法政策的指導(dǎo)思想和原則，要求檢察機(jī)關(guān)建立健全貫徹該政策的檢察工作機(jī)制和辦案方式。但是，由于我們在執(zhí)法理念、法律規(guī)定、隊伍素質(zhì)等方面存在一些問題，致使檢察機(jī)關(guān)在貫徹該政策過程中并未很好體現(xiàn)該政策的精神，制約著該政策的實施。下面，筆者結(jié)合實踐，就捕訴環(huán)節(jié)貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)刑事司法政策中存在的問題進(jìn)行分析并提出相應(yīng)的解決對策。
一、存在的問題
(一)標(biāo)準(zhǔn)尚未明確，缺乏可操作性
目前，寬嚴(yán)相濟(jì)刑事司法政策在很多方面是一些原則性的籠統(tǒng)的規(guī)定，對適用無逮捕必要或不起訴沒有具體可行的標(biāo)準(zhǔn)，即使是高檢院《意見》中提出了“無逮捕必要”應(yīng)當(dāng)把握的七個方面的因素和[2007]高檢訴發(fā)第63號文《人民檢察院辦理不起訴案件質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)(試行)》列舉的適用相對不起訴五種情形，雖已經(jīng)具有較強(qiáng)的政策指導(dǎo)性，但在表述形式和內(nèi)容上與法律關(guān)于從輕、減輕、免除處罰情形的規(guī)定大致相似，對是否適用以及如何適用的問題沒有明確具體的要求，缺乏全面完備的適用標(biāo)準(zhǔn)。在處理具體案件時可操作性不強(qiáng)，個案裁量基本上仍然依賴承辦人員的主觀判斷。對于同一案件，不同時期、不同地區(qū)、不同承辦人員對犯罪性質(zhì)、情節(jié)、主觀惡性、危害后果、可能判處的刑罰等都可能產(chǎn)生不同的評估，對于確定是否具有不捕不訴必要的，往往也會導(dǎo)致不同的認(rèn)定。這樣，極容易造成當(dāng)寬不寬、當(dāng)嚴(yán)不嚴(yán)的局面。
(二)“夠罪皆捕、捕了就訴”的觀念根深蒂固
由于我國在傳統(tǒng)上一直奉行國家本位主義的訴訟觀念，長期以來強(qiáng)調(diào)的是國家職權(quán)在刑事訴訟中的廣泛運(yùn)用，注重發(fā)揮刑事訴訟追訴犯罪、懲治犯罪的功能，對刑事訴訟的人權(quán)保障機(jī)制則相對輕視乃至忽視。1996年刑事訴訟法對我國原有的強(qiáng)職權(quán)主義訴訟模式雖然進(jìn)行了根本性改造，但是，“夠罪皆捕、捕了就訴”的執(zhí)法觀依然存在。在捕訴領(lǐng)域中的表現(xiàn)，就是有人認(rèn)為。打擊與保護(hù)是一對矛盾。尤其結(jié)合當(dāng)前的社會治安狀況，認(rèn)為要體現(xiàn)打擊的效果，必須以犧牲犯罪嫌疑人、被告人的合法權(quán)利為代價；有人認(rèn)為，審查逮捕、審查起訴工作的任務(wù)就是打擊犯罪，使被告人判刑，如果多提保障人權(quán)，勢必會導(dǎo)致打擊不力。甚至產(chǎn)生使犯罪分子逍遙法外的后果。這種工具主義的法律觀雖與現(xiàn)代司法理念相悖，但并不違反現(xiàn)行刑事法律規(guī)定。因此，它在一定程度上制約了寬緩刑事政策在捕訴環(huán)節(jié)中的有效貫徹。
(三)因司法腐敗而擔(dān)心被誤解為辦人情案
司法腐敗作為社會權(quán)力腐敗的一部分，也呈愈演愈烈之勢，并引起社會的強(qiáng)烈不滿?？梢院敛豢鋸埖卣f，司法腐敗幾乎已經(jīng)擴(kuò)散到每一個司法機(jī)關(guān)，滲透到每一個司法環(huán)節(jié)，成為司法機(jī)關(guān)久治不愈的頑癥和惡性腫瘤。而檢察機(jī)關(guān)對案件作出的不捕不訴處理的決定，其實質(zhì)是在犯罪嫌疑人有犯罪事實的情況下不被羈押或不以犯罪論處。是檢察機(jī)關(guān)對案件作出的帶有終局性質(zhì)的決定，屬于檢察權(quán)中一項十分重要的實質(zhì)性權(quán)力。不逮捕決定的作出意味著犯罪嫌疑人可以早日擺脫羈押的痛苦，獲得人身自由；不起訴決定則意味著刑事訴訟程序的終止，犯罪嫌疑人不再處于被追究刑事責(zé)任的狀態(tài)，被不起訴人就不再是犯罪嫌疑人或被告人。這對犯罪嫌疑人。尤其是對在押的犯罪嫌疑人來說，具有相當(dāng)?shù)恼T惑性。因此，犯罪嫌疑人及其家屬往往將不捕不訴作為追求的目標(biāo)，努力的方向。由此進(jìn)而導(dǎo)致有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、社會各界人士和廣大人民群眾對于檢察機(jī)關(guān)不捕不訴權(quán)的正確行使“倍加關(guān)注”，唯恐放權(quán)檢察官會加劇司法進(jìn)一步的腐敗，唯恐檢察機(jī)關(guān)作不捕不訴的案件中藏有“貓膩”，唯恐檢察人員將不捕不訴案件辦成人情案、關(guān)系案、金錢案。這樣，檢察人員在行使不捕不訴權(quán)力的過程中，顯得謹(jǐn)小慎微、膽戰(zhàn)心驚，如臨深淵、如履薄冰也就不足以為奇了。
(四)“以捕代偵，以捕安民”現(xiàn)象非常普遍
據(jù)統(tǒng)計，在經(jīng)法院判決有罪的案件中，95％以上的被告人被采取了逮捕強(qiáng)制措施。我國刑事訴訟法雖然沒有規(guī)定逮捕是刑事訴訟的必經(jīng)程序，但從實踐看，逮捕不是刑事追訴的例外卻成為了必經(jīng)程序。其實，早在1966年聯(lián)合國第21屆大會通過的《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第9條中就明確規(guī)定，各個締約國應(yīng)當(dāng)以保釋作為原則，羈押作為例外。保釋本來屬于英美法系特有的一項以保護(hù)人身自由為目的的程序法制度，但是由于它有兩大優(yōu)勢，既反映了人權(quán)保障的共同需要，并且可以節(jié)約國家為羈押所需的財政開支及管理上的資源，因而逐步為大陸法系國家所廣泛認(rèn)同。目前，除意大利外，大陸法系國家普遍實行保釋制度。我國長期以來偵查中心主義的理念仍占據(jù)主導(dǎo)地位，逮捕完全為了偵查，一切訴訟活動就是為了偵破案件。為了獲得偵查的時間，逮捕成為了偵查的附庸，以至于對絕大部分案件的犯罪嫌疑人都適用了逮捕，完成失去了逮捕自身的價值和品質(zhì)。同時，由于不捕后可能發(fā)生犯罪嫌疑人逃跑、自殺或者再次危害社會等情形，再加上審查逮捕階段距案發(fā)不久，往往是矛盾集中的階段，當(dāng)事人不愿調(diào)解或沒有調(diào)解好，被害方未得到賠償。因擔(dān)心適用輕緩的刑事政策不批捕犯罪嫌疑人后，有可能導(dǎo)致矛盾激化，擔(dān)心不批捕被害方會上訪鬧事，埋下治安隱患，故檢察機(jī)關(guān)從“求穩(wěn)怕錯”的思想出發(fā)，承受較大壓力，顧慮重重。實踐中辦案人員對有證據(jù)證明有犯罪事實的犯罪嫌疑人往往不愿意冒風(fēng)險，往往一捕了之，將犯罪嫌疑人羈押于看守所便“高枕無憂”。
(五)認(rèn)為不捕不訴會影響訴訟效率
對輕微刑事案件作出不捕不訴決定確實會增加承辦人員的工作量。按照目前的工作程序，承辦人員除了正常的審查閱卷外，對于此類案件，檢察院內(nèi)部還存在著層層審批案件的機(jī)制。以檢察機(jī)關(guān)適用相對不起訴為例，根據(jù)有關(guān)規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)對擬作相對不起訴的案件，在承辦人提出意見，經(jīng)部門負(fù)責(zé)人審查同意后。報主管檢察長、檢察長批準(zhǔn)，最后由檢察委員會討論決定。如果檢察委員會討論有分歧意見，則要報同級人大常委會或者上一級檢察委員會審定。如果是檢察機(jī)關(guān)直接受理偵查的職務(wù)犯罪案件，則應(yīng)增設(shè)人民監(jiān)督員監(jiān)督程序和上一級檢察機(jī)關(guān)審批程序。在當(dāng)前案多人少矛盾非常突出的情況下，許多案件承辦人因此不理解，認(rèn)為不如直接逮捕起訴更省事，何必浪費(fèi)有限的司法資源，影響訴訟效率。
(六)認(rèn)為對外來人員適用不捕會妨礙訴訟
人口遷移學(xué)理論表明：在二元制(城鄉(xiāng))經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的國家，決定人口流動的內(nèi)在因素是城市的工資水平和就業(yè)概率。直至城市的工資水平等同于農(nóng)業(yè)部門的工資水平，農(nóng)村勞動力向城市流動才會停止。如果人口遷移的政策有限制轉(zhuǎn)為鼓勵的話，到2020年中國至少還有3億農(nóng)民進(jìn)城。檢察機(jī)關(guān)在處理案件時，由于本地人一般有固定住所等原因，對于本地人適用取保候?qū)彽绕渌麖?qiáng)制措施的較多，而對于外來人員犯罪嫌疑人而言，因過分強(qiáng)調(diào)保障訴訟的順利進(jìn)行，批準(zhǔn)逮捕是常態(tài)，而大量外來人員被逮捕，其中不乏有較為固定住所、職業(yè)的人員。這與我國法律上人人平等的原則相違背。外來人員犯罪的主要原因不外乎境遇的差異、沒有技能、沒有生活來源，批準(zhǔn)逮捕并被羈押之后。會加大他們將來在社會生活中的困難，重新犯罪的幾率比較大。
(七)評估機(jī)制的不科學(xué)
在寬嚴(yán)相濟(jì)刑事司法政策實施以后，高檢院主要領(lǐng)導(dǎo)在有關(guān)會議上多次反復(fù)強(qiáng)調(diào)，檢察機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)把不捕不訴率列為績效考核指標(biāo)。同時，上級院也相繼在考核工作中取消了對于不捕不訴的控制率，但是卻將不捕不訴案件列為檢務(wù)督察的重點(diǎn)督察對象，把開展對不捕不訴案件的專項督察作為每年檢務(wù)督察的一項經(jīng)常性工作，而對逮捕和起訴的案件卻一般不予督察和評估。除了上級院和本院有明確的督察要求外，地方各級黨委政法委、人大、政協(xié)在其組織的定期或者不定期專門執(zhí)法檢查中，也都把不捕不訴辦案的情況列為重點(diǎn)檢查范圍。當(dāng)然，這種督察主要是為了防止濫用不捕不訴權(quán)，遏制司法腐敗。但這也帶來了負(fù)面影響，下級檢察院為了規(guī)避風(fēng)險，提高業(yè)績考核的成績，就盡可能地少用甚至不用不捕不訴手段，對一些本來完全可以不捕不訴處理的案件也批準(zhǔn)逮捕、提起公訴，認(rèn)為反正這些案件在事實和證據(jù)方面都符合逮捕起訴條件，即使起訴法院也不可能被判無罪。
二、對策建議
(一)轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，科學(xué)把握寬嚴(yán)相濟(jì)刑事司法政策的內(nèi)涵
黨的十六屆六中全會指出，要實施寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事司法政策，不斷促進(jìn)社會和諧。這表明在新的歷史時期，貫徹寬嚴(yán)相1濟(jì)刑事政策已經(jīng)成為黨和國家既定的基本方針政策。從寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策中寬與嚴(yán)的關(guān)系上來說，寬與嚴(yán)是相輔相成，相互依靠，相互依賴，互相轉(zhuǎn)化的辯證統(tǒng)一體?！皩挕毕鄬τ凇皣?yán)”而存在，“嚴(yán)”因有寬而顯出嚴(yán)的份量。寬并不是放縱犯罪，隨意擴(kuò)大無罪的條件；寬是在法定的限度內(nèi)有條件地放寬刑罰，否則不是寬大為懷。嚴(yán)也是有條件，不能使不構(gòu)成犯罪的行為列入犯罪范圍，它是在法定范圍內(nèi)的嚴(yán)懲。貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策不是一朝一夕之功，也非畢其功于一役，而是一個系統(tǒng)長期的工程。對寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策的研究必將帶來我們刑事法領(lǐng)域的一次革命，許多原有的檢察司法理念將面臨轉(zhuǎn)變或被替代，并引入一些新理念。這些理念應(yīng)當(dāng)包括司法人性化理念、司法高效理念、司法民主理念和司法中立理念等。
(二)健全相關(guān)配套制度和措施
寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策將貫穿于包括刑事立法、執(zhí)法和司法等在內(nèi)的所有環(huán)節(jié)，并適用于所有刑事偵查、檢察及審判和執(zhí)行活動。它既可以體現(xiàn)于實體法的運(yùn)用中，也可以體現(xiàn)在程序法的貫徹中，還可以二者兼具。因此，必須將其納入到整個刑事法體系和輕緩化大環(huán)境下綜合考慮，建立健全相關(guān)的配套措施和制度，才能保障其良性運(yùn)行。一是完善社區(qū)矯正制度。在我國，無論是行使權(quán)力的國家司法機(jī)關(guān)，還是象牙塔中的學(xué)者們，都對此制度寄以厚望，以期成為解決中國刑罰體系中諸多問題的靈丹妙藥，要建立由實行減刑為主，變?yōu)榧籴尀橹鞯默F(xiàn)代行刑政策。二是建立暫緩起訴制度。暫緩起訴主要適用于輕罪，對重罪一般不予適用。我國沒有關(guān)于暫緩起訴的規(guī)定，對作不起訴的案件，檢察官缺乏對犯罪嫌疑人深入充分的考察監(jiān)督，使得不起訴的法律效果和社會效果都不十分理想。而暫緩起訴避免了沒有對犯罪嫌疑人進(jìn)行考察監(jiān)督而作出起訴或不起訴決定的草率性，有利于對犯罪嫌疑人的教育挽救。三是完善取保候?qū)徶贫?。進(jìn)一步擴(kuò)大取保候?qū)彽倪m用范圍，完善《刑法》相關(guān)內(nèi)容，對于一般刑事犯罪均可適用取保候?qū)彺胧?，同時為增加取保候?qū)彽募s束力，建議將取保候?qū)徠陂g故意逃避追訴的，納入刑法第316條脫逃罪予以懲處。在保證物方面也應(yīng)有所擴(kuò)大，包括合法的動產(chǎn)或不動產(chǎn)，而不能僅限于現(xiàn)金擔(dān)保形式。四是擴(kuò)張相對不起訴行使范圍。由于現(xiàn)行刑訴法對于相對不起訴的范圍僅限于輕微犯罪，排除了考慮行為人主觀惡性和人身危險性大小而適用相對不起訴決定之可能性，遏制了不起訴制度中起訴便宜主義之機(jī)制發(fā)揮。基于理論和立法發(fā)展的趨勢。擴(kuò)大檢察官的不起訴裁量權(quán)已經(jīng)成為世界的趨勢。
(三)繼續(xù)堅持嚴(yán)打方針不動搖，對嚴(yán)重刑事犯罪依法從嚴(yán)從快逮捕起訴
盡管嚴(yán)打只是治標(biāo)之策不是治本之道。但自改革開放以來，我國便進(jìn)入了社會轉(zhuǎn)型的快速發(fā)展階段。中國社會由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代工業(yè)社會、封閉型社會向開放型社會、人治社會向法治社會轉(zhuǎn)變。尤其是進(jìn)入2l世紀(jì)之后，在政治民主化、經(jīng)濟(jì)壘球化、各國經(jīng)濟(jì)、政治、文化、法治等方面互相影響、互相融合的趨勢日益增強(qiáng)的大背景之下，中國人的政治思維與法律精神更是加速由傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)換。同時，在這一社會的急劇轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，社會矛盾凸顯，一些嚴(yán)重犯罪的發(fā)生率居高不下，有必要繼續(xù)對這些犯罪采取高壓態(tài)勢，從嚴(yán)從快逮捕起訴。高檢院《意見》指出，“嚴(yán)打”是寬嚴(yán)相濟(jì)刑事司法政策的重要內(nèi)容和有機(jī)組成部分，是貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)刑事司法政策的重要體現(xiàn)，必須堅定不移地堅持。……該批捕的要堅決批捕，該起訴的要堅決起訴，及時、準(zhǔn)確、有力地予以打擊。當(dāng)前，要依法嚴(yán)厲打擊嚴(yán)重危害社會治安的犯罪和嚴(yán)重破壞市場經(jīng)濟(jì)秩序犯罪以及依法嚴(yán)肅查辦貪污賄賂、瀆職侵權(quán)等國家工作人員職務(wù)犯罪。
(四)科學(xué)、客觀地分析不捕不訴率
在逮捕起訴工作中，檢察機(jī)關(guān)把不捕不訴率作為辦案質(zhì)量預(yù)警指標(biāo)的一項內(nèi)容，人為地控制不捕不訴案件的數(shù)量，甚至規(guī)定不捕不訴率。這種人為控制不捕不訴率的做法，單從案件管理的角度來說是有其積極意義的，它是業(yè)務(wù)管理的常用手段，是行政化管理在司法領(lǐng)域中的移用。但它既侵犯了犯罪嫌疑人的合法權(quán)益，也影響了，檢察機(jī)關(guān)的聲譽(yù)，更不符合訴訟規(guī)律。因為不捕不訴案件的多少，是不可能事先用一個固定的數(shù)額將其限制，而是由案件本身決定的，一段時期內(nèi)出現(xiàn)多少起不捕不訴案件并非是檢察機(jī)關(guān)的人為意志。案件本身符合不捕不訴條件的，就應(yīng)當(dāng)依法決定不予逮捕起訴；符合逮捕起訴條件的，就要堅決依法逮捕起訴。如果片面強(qiáng)調(diào)少用不批準(zhǔn)逮捕權(quán)、不起訴權(quán)，硬性規(guī)定不捕不訴案件的數(shù)量比率，其結(jié)果必然是濫用逮捕權(quán)、起訴權(quán)。在貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)刑事司法政策、構(gòu)建和諧社會的新的歷史條件下，不予逮捕起訴更加符合刑罰個別化和輕刑化，更加有利于教育、改造、預(yù)防、挽救罪行較為輕微的人，實現(xiàn)刑事法律的目的。要改變過去人們對不捕不訴權(quán)采取“少用、慎用”等消極態(tài)度，轉(zhuǎn)變“控”和“防”等被動思想的指導(dǎo)。要在“充分合理適用”標(biāo)準(zhǔn)的框架下，盡可能地在“放”和“擴(kuò)”方面做些文章。_因為過低的不捕不訴率，一方面弱化了檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能，有使檢察機(jī)關(guān)逮捕起訴工作程序化、形式化的不當(dāng)傾向；另一方面，也導(dǎo)致監(jiān)管場所人滿為患，監(jiān)禁成本是一個天文數(shù)字。檢察機(jī)關(guān)要緊密結(jié)合各地的司法和辦案實際；順應(yīng)客觀形式不斷變化的需要，使寬嚴(yán)相濟(jì)刑事司法政策能夠通過不捕不訴率考核指標(biāo)得以體現(xiàn)和貫徹。
(五)擴(kuò)大刑事和解適用范圍，修復(fù)被損害的社會關(guān)系
商業(yè)銀行存在長期不良資產(chǎn)在整個國際金融行業(yè)都是相對比較常見的現(xiàn)象，特別是進(jìn)入21世紀(jì)以來，不管是一些發(fā)展中國家，還是歐美發(fā)達(dá)國家都在為商業(yè)銀行長期不良資產(chǎn)的現(xiàn)象所困擾。作為一類新興的金融工具，資產(chǎn)證券化正在當(dāng)前的國際金融體系中發(fā)揮著非常關(guān)鍵的作用，已成為目前銀行管理自身不良資產(chǎn)的一種重要手段和方法[1]，其指的是以特定資產(chǎn)組合或特定現(xiàn)金流為支持，發(fā)行可交易證券的一種融資形式。
一、當(dāng)前我國商業(yè)銀行不良資產(chǎn)證券化存在的問題
1、目前我國關(guān)于商業(yè)銀行不良資產(chǎn)證券化的法律不完善。
在歐美發(fā)達(dá)國家中，銀行不良資產(chǎn)證券化已發(fā)展的相對比較成熟了，但在我國其仍然還屬于一類新興的金融工具。由此可知，我國關(guān)于此方面的法律就不可避免的存在滯后性，這就為此類融資模式的發(fā)展無形中增加了一定的困難。銀行所推行的不良資產(chǎn)證券化是一類金融創(chuàng)新，其在發(fā)展中就會不可避免的涉及到擔(dān)保公司、證券公司及非其他金融機(jī)構(gòu)等部門，并且其是一類運(yùn)行相對復(fù)雜的系統(tǒng)，如果缺少完善的法律法規(guī)類規(guī)范各利益者之間復(fù)雜繁多的關(guān)系，就會難以確保我國銀行不良資產(chǎn)證券化的良性運(yùn)行，進(jìn)而造成我國商業(yè)銀行操作風(fēng)險的增多。
2、信用基礎(chǔ)相對比較薄弱。
對于投資者來說，信用評級降低了自身投資的不確定性，增加了投資的信心。信用評級指的是一種信用風(fēng)險界限，如果證券的信用評級比較高，那么其必定會受到證券投資者的歡迎。盡管在商業(yè)銀行進(jìn)行不良資產(chǎn)證券化之前，相關(guān)評級機(jī)構(gòu)將會對資產(chǎn)支持證券開具相應(yīng)的評級報告，但資產(chǎn)支持證券的評級能夠隨時由相關(guān)評級機(jī)構(gòu)進(jìn)行修改、中斷或者撤銷[2]。并且資產(chǎn)服務(wù)商、資金保管機(jī)構(gòu)、資產(chǎn)服務(wù)顧問以及受托機(jī)構(gòu)等相關(guān)中介機(jī)構(gòu)的自身財務(wù)情況惡化可能會影響其的履約能力，進(jìn)而導(dǎo)致資產(chǎn)支持證券評級的降低。如果發(fā)生這種情況，資產(chǎn)支持證券的流動性以及市場價格都可能受到不利的影響。
3、不良資產(chǎn)的定價不具有科學(xué)性。
商業(yè)銀行不良資產(chǎn)支持證券的價格既受信用等級的影響，同時也受到基礎(chǔ)資產(chǎn)收益的影響，并且其中也包含了資產(chǎn)支持證券設(shè)計技巧方面的價值。如果資產(chǎn)支持證券定價太低，缺少對證券投資者的吸引度，其最終結(jié)果可能是逐漸的被金融市場所淘汰：反之，如果資產(chǎn)支持證券定價太高，這就意味著眾多的風(fēng)險被逐漸積累起來，虧損可能會蔓延，并最終擴(kuò)大至整個證券體系。
二、針對我國商業(yè)銀行不良資產(chǎn)證券化所存在問題的對策
1、制定完善的商業(yè)銀行不良資產(chǎn)證券化的法律法規(guī)。
建立商業(yè)銀行不良資產(chǎn)證券化法律法規(guī)，是確保不良資產(chǎn)證券化完成預(yù)期目標(biāo)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。雖然我國早已制定了《關(guān)于信貸資產(chǎn)證券化的管理辦法》[3]，為商業(yè)銀行不良資產(chǎn)證券化的提供了基本的法律制度，但是其僅僅對銀行不良資產(chǎn)證券化的目的實體如何采取目的信托的形式做出了相關(guān)規(guī)定，并沒有對銀行不良資產(chǎn)支持證券相關(guān)的流動性問題做出具體規(guī)定，并且其立法層次和水平比較低。因此我國要盡快制定完善的商業(yè)銀行不良資產(chǎn)證券化法律法規(guī)，對銀行不良資產(chǎn)出售的折扣、上市交易、銀行不良資產(chǎn)支持證券的發(fā)行、稅收豁免、單獨(dú)設(shè)立SPV、發(fā)起人出售后的會計處理、銀行不良資產(chǎn)證券化的信用評級等具體問題做出明確的規(guī)定，進(jìn)而形成一系列關(guān)于商業(yè)銀行不良資產(chǎn)證券化的法律法規(guī)。與此同時，圍繞著《關(guān)于信貸資產(chǎn)證券化的管理辦法》，我國相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)制定出關(guān)于商業(yè)銀行不良資產(chǎn)證券化的具體實施方法，以達(dá)到促進(jìn)其更好的發(fā)展的目的。
2、對于不良資產(chǎn)定價問題的完善。
針對當(dāng)前我國商業(yè)銀行不良資產(chǎn)形成體制方面的原因，商業(yè)銀行不良資產(chǎn)不應(yīng)當(dāng)籠統(tǒng)的依據(jù)現(xiàn)金流貼現(xiàn)的定價方法進(jìn)行定價。對于商業(yè)銀行不良資產(chǎn)的定價應(yīng)當(dāng)區(qū)分以下的兩種情況[4]：1) 基礎(chǔ)資產(chǎn)主要為不良貸款作為擔(dān)保貸款，主要包含保證擔(dān)保、質(zhì)押擔(dān)保、抵押擔(dān)保等：2)基礎(chǔ)資產(chǎn)主要為信用貸款，目前我國國有銀行大部分不良資產(chǎn)為信用貸款。
3、建立相對完善的信用體系。
對此，一方面我國應(yīng)當(dāng)加快法人與個人征信體系的建設(shè)，并且建立相關(guān)信用數(shù)據(jù)庫，方便利潤相關(guān)者以及投資者進(jìn)行查詢。另一方面，應(yīng)當(dāng)盡快的對評級標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)一，通過建立幾家在國內(nèi)以至在國際上具有一定知名度的信用評級公司，且使其與國家和地方政府相獨(dú)立，以市場化的方式進(jìn)行運(yùn)作，增加信用評級公正性以及獨(dú)立性。
4、強(qiáng)化人力資源以及服務(wù)機(jī)構(gòu)的建設(shè)。
針對當(dāng)前我國商業(yè)銀行不良資產(chǎn)證券化管理水平不高的現(xiàn)狀，我國商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)成立專業(yè)的資產(chǎn)服務(wù)部門，培養(yǎng)專業(yè)的不良資產(chǎn)處置方面的人才，并且通過建立有效的約束與激勵機(jī)制，進(jìn)一步推進(jìn)銀行自身不良資產(chǎn)管理的水平，增加不良資產(chǎn)證券化的管理效率。
總結(jié)：
資產(chǎn)證券化指的是以特定資產(chǎn)組合或特定現(xiàn)金流為支持，發(fā)行可交易證券的一種融資形式，其可以有效解決目前我國商業(yè)銀行存在著大量不良資產(chǎn)這一問題。本文首先闡述了資產(chǎn)證券化對于解決商業(yè)銀行不良資產(chǎn)問題的重要性，接著對當(dāng)前我國商業(yè)銀行不良資產(chǎn)證券化存在的問題進(jìn)行了研究，最后針對這些問題提出了具體的對策，期望可以對我國商業(yè)銀行不良資產(chǎn)問題的解決做出一定的貢獻(xiàn)。
參考文獻(xiàn)：
[1]韋艷群．我國商業(yè)銀行不良資產(chǎn)證券化的可行性分析及對策[J]．沿海企業(yè)與科技，2009．
[2]何翔，周喜．我國資產(chǎn)證券化的實踐與分析創(chuàng)新研究專題報告[J]．渤海證券研究所，2010.
[3]姜建清．商業(yè)銀行從貨幣市場走向資本市場[M]．中國金融出版社，2009.
一、引言
近年來，隨著世界經(jīng)濟(jì)的不斷下行，我國GDP增速也持續(xù)回落，2015年GDP增速僅為6.9%，近乎是25年以來的最低水平。嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)形勢給政府、企業(yè)、銀行都帶來了不小的壓力。為防止實體經(jīng)濟(jì)步入衰退，政府在財政政策方面已制定并實行了包括全面營改增、國企改革、一路一帶在內(nèi)的一系列改革措施；在貨幣政策方面已進(jìn)行了多輪的降準(zhǔn)降息，并適時通過公開市場業(yè)務(wù)以及新型政策工具，如PSL（抵押補(bǔ)充貸款），MLF（中期借貸便利），SLF（常備借貸便利），SLO（短期流動性調(diào)節(jié)）等為市場補(bǔ)充流動性。盡管這些“藥方”的有效性還有待進(jìn)一步檢驗，但不容忽視的是，一方面當(dāng)前部分行業(yè)和企業(yè)面臨著較高的經(jīng)營杠桿，這在傳統(tǒng)行業(yè)的國有企業(yè)身上表現(xiàn)得尤為明顯；另一方面商業(yè)銀行不良資產(chǎn)余額和不良資產(chǎn)率雙升，撥備覆蓋率和盈利能力雙降，如何有效降低企業(yè)的經(jīng)營杠桿和化解商業(yè)銀行的不良資產(chǎn)成為了一項重要議題。因此當(dāng)前對于不良債務(wù)的處理，針對銀行方面提出了包括與負(fù)債企業(yè)進(jìn)行債轉(zhuǎn)股、將負(fù)債企業(yè)破產(chǎn)清算、將不良資產(chǎn)進(jìn)行證券化在內(nèi)的一些措施，這些方法各有優(yōu)劣，銀行在針對不同企業(yè)的不同時期可能會采用不同的方法，或者將這些方法進(jìn)行綜合運(yùn)用，在這些方法中不良資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)引起了我們的關(guān)注。
二、不良資產(chǎn)證券化的概念及條件分析
資產(chǎn)證券化一般指金融或非金融機(jī)構(gòu)用其具有穩(wěn)定現(xiàn)金流的某部分特定資產(chǎn)而不是全部資產(chǎn)來進(jìn)行債務(wù)融資的行為，對于不良資產(chǎn)證券化，這部分特定資產(chǎn)就是不良資產(chǎn)。值得注意的是，不良資產(chǎn)并不一定就是不能回收的資產(chǎn)。眾所周知，1995年頒布的《貸款通則》將商業(yè)銀行的不良貸款分為逾期貸款、呆滯貸款和呆帳貸款，即“一逾兩呆”的總和。在此之后，商業(yè)銀行貸款的五級分類制度開始逐漸被引入到商業(yè)銀行的信貸資產(chǎn)管理當(dāng)中，從2002年起正式將銀行信貸資產(chǎn)劃分為正常、關(guān)注、次級、可疑、損失五大類別，在這其中，次級類貸款、可疑類貸款、損失類貸款被劃分為不良貸款，這就意味著損失概率大于30%的信貸資產(chǎn)都可能被劃為不良資產(chǎn)的范疇。
（一）不良資產(chǎn)證券化的美國經(jīng)驗
不良資產(chǎn)證券化誕生于上世紀(jì)八十年代末的美國，當(dāng)時為解決美國儲貸協(xié)會所存在的一系列問題，布什政府依據(jù)國會通過的《金融機(jī)構(gòu)改革、復(fù)興和實施法案》對儲貸協(xié)會進(jìn)行了大刀闊斧的改革，并專門設(shè)立了RTC（清算信托公司）處理儲貸協(xié)會的高不良資產(chǎn)。RTC從1989年成立至1994年之間，共接收了747家儲貸協(xié)會共計4560億美元的信貸資產(chǎn)，收回的總資產(chǎn)為3580億美元，到了1995年末這一數(shù)值更是達(dá)到了3950億美元，并且RTC使得1460家儲貸協(xié)會中的近90%恢復(fù)正常運(yùn)營。RTC之所在回收儲貸協(xié)會資產(chǎn)方面能夠取得如此巨大的成就，與其采用證券化的方式處理不良資產(chǎn)有著很大的關(guān)系。值得注意的是，RTC在整個運(yùn)作過程當(dāng)中將正常貸款與不良貸款進(jìn)行了“融合式”的證券化處理，借此發(fā)行新的債券取得的收入就高達(dá)250億美元。除此之外，RTC所發(fā)行的資產(chǎn)證券化產(chǎn)品的資產(chǎn)池中由于有優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，因此還具有優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的帶動效應(yīng)，使得不良資產(chǎn)的回收率有所提高。由于RTC對不良資產(chǎn)的處理方式不僅能夠顯著降低和分散商業(yè)銀行的經(jīng)營風(fēng)險，同時還能夠增強(qiáng)其信貸資產(chǎn)的流動性并促進(jìn)不良貸款的回收（李耀，2001），不良資產(chǎn)證券化很快便在意大利、韓國、日本流行開來，資產(chǎn)證券化開始逐漸成為國際不良資產(chǎn)市場中最常用的批量處理方式（鄭磊，2014）。借鑒于美國的經(jīng)驗，中國于1999年成立了AMC（信達(dá)、東方、長城、華融）針對性的處理四大國有銀行的不良資產(chǎn)，但這種方法與RTC所采用的方法其實并不一致。從商業(yè)銀行的角度來看，RTC只是一個臨時部門，在處理完儲貸協(xié)會的不良資產(chǎn)后便解散，RTC相當(dāng)于“清潔工”，而AMC則一直發(fā)展到了今天，其地位相當(dāng)于“回收站”。國有商業(yè)銀行以極高的折扣，一般而言為一到兩折將不良資產(chǎn)賣給AMC，然后就交由AMC對資產(chǎn)進(jìn)行處理，國有商業(yè)銀行順利實現(xiàn)了不良資產(chǎn)的出表轉(zhuǎn)移，但商業(yè)銀行所剝離的不良資產(chǎn)幾乎全為高概率損失的資產(chǎn)，AMC的資產(chǎn)回收率不高，到2006年信達(dá)和東方推行不良資產(chǎn)證券化之前，四大AMC累計處理了1.21萬億的銀行不良資產(chǎn)，累計回收現(xiàn)金僅為2000億元，每年的不良資產(chǎn)的平均回收率僅為20%左右[1]。
