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時(shí)間：2023-06-15 09:29:43
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一、成立組織，制定方案
為加強(qiáng)我縣農(nóng)村土地突出問(wèn)題的專項(xiàng)治理工作穩(wěn)步推進(jìn)，保證工作有組織、有計(jì)劃地進(jìn)行，我縣成立××縣農(nóng)村土地突出問(wèn)題專項(xiàng)治理領(lǐng)導(dǎo)小組，副縣長(zhǎng)**任組長(zhǎng)、政辦副主任**任副組長(zhǎng)，縣農(nóng)經(jīng)局、國(guó)土局、監(jiān)察局、民政局、糾風(fēng)辦、局、新農(nóng)辦主要負(fù)責(zé)人為成員，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在縣農(nóng)經(jīng)局。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)(場(chǎng))也分別成立了相應(yīng)組織，加強(qiáng)對(duì)此項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)，確保專項(xiàng)治理工作平穩(wěn)開(kāi)展、扎實(shí)推進(jìn)，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成工作任務(wù)。同時(shí)，根據(jù)我縣工作實(shí)際，制定了工作實(shí)施方案，明確了工作目標(biāo)、任務(wù)、時(shí)間要求，加強(qiáng)了督查、指導(dǎo)。
二、部門聯(lián)合，齊抓共管
為搞好專項(xiàng)治理工作，我縣加強(qiáng)了部門聯(lián)合、部門與鄉(xiāng)(鎮(zhèn))的配合，在縣領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)下，按照分工，各司其職，工作平穩(wěn)推進(jìn)，較好地完成了工作任務(wù)。在實(shí)際工作中，縣農(nóng)經(jīng)局負(fù)責(zé)農(nóng)村土地突出問(wèn)題專項(xiàng)治理的牽頭和組織協(xié)調(diào)，并承擔(dān)農(nóng)村土地承包突出問(wèn)題治理的相關(guān)工作;縣國(guó)土局負(fù)責(zé)征占農(nóng)村土地突出問(wèn)題治理中糾正侵害被征地農(nóng)民權(quán)益行為和查處土地違法違規(guī)案件等工作;縣監(jiān)察局和糾風(fēng)辦負(fù)責(zé)組織查處農(nóng)村土地承包違法違紀(jì)行為和違法違規(guī)征占農(nóng)村土地行為;縣民政局負(fù)責(zé)農(nóng)村土地突出問(wèn)題專項(xiàng)治理工作中村務(wù)公開(kāi)、民主管理的相關(guān)事務(wù);縣新農(nóng)村建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負(fù)責(zé)研究新時(shí)期農(nóng)村面臨的新情況、新問(wèn)題;縣辦、糾風(fēng)辦負(fù)責(zé)落實(shí)工作責(zé)任制，加強(qiáng)督查督辦。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)(場(chǎng))在專項(xiàng)治理工作中負(fù)責(zé)本地工作的組織、協(xié)調(diào)、突出問(wèn)題的排查;與縣有關(guān)部門合作解決所在轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村突出問(wèn)題，確保大局穩(wěn)定。
三、認(rèn)真排查，逐步治理
我縣在**年全縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證補(bǔ)換發(fā)工作中，嚴(yán)格執(zhí)行政策，規(guī)范操作程序，全縣農(nóng)村土地190.8萬(wàn)畝確權(quán)確地到戶,頒發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)證24萬(wàn)份,發(fā)證率達(dá)99.1%;全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)村都建立了農(nóng)村土地糾紛調(diào)處機(jī)構(gòu)，調(diào)處各類農(nóng)村土地糾紛246起，這些基礎(chǔ)工作減少了農(nóng)村土地矛盾，為我縣農(nóng)村大局穩(wěn)定起到了較大的作用。按照省農(nóng)委等七廳局文件要求，我縣對(duì)各類農(nóng)村土地突出問(wèn)題進(jìn)行了認(rèn)真排查，分門別類制定治理方案，逐步加以解決。(一)教育占地問(wèn)題。在過(guò)去若干年中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村都承擔(dān)著農(nóng)村中、小學(xué)教育的部分投入，農(nóng)村土地是其中之一。建設(shè)中、小學(xué)用地是租用農(nóng)戶的承包地，租地費(fèi)用過(guò)去是利用減免農(nóng)業(yè)稅來(lái)解決的，自國(guó)家免收農(nóng)業(yè)稅以后，這部分費(fèi)用無(wú)法解決，造成較多糾紛。我縣目前探討的辦法一是對(duì)于小學(xué)占地，采取分村議事，受益村群眾酬一點(diǎn)、村集體補(bǔ)一點(diǎn)，來(lái)解決租用農(nóng)戶土地費(fèi)用問(wèn)題。二是對(duì)中學(xué)占地。由于這部分占地面積較大，費(fèi)用較多，解決難度很大。地方政府財(cái)力暫時(shí)難以解決，各個(gè)占地學(xué)校與被占地農(nóng)戶之間矛盾比較突出，目前均按經(jīng)濟(jì)合同糾紛對(duì)待。(二)原興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占地問(wèn)題。對(duì)于已破產(chǎn)、關(guān)停的企業(yè)，已無(wú)法向農(nóng)戶支付土地租金的，企業(yè)要清理廠區(qū)，歸還原農(nóng)戶土地;對(duì)于企業(yè)尚在運(yùn)轉(zhuǎn)，土地租期沒(méi)到的企業(yè)，我們督促企業(yè)繼續(xù)履行合同，按時(shí)向農(nóng)戶支付租金。(三)未發(fā)放農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證問(wèn)題。目前全縣尚有2275戶農(nóng)戶未與本村委會(huì)簽訂農(nóng)村土地承包合同，約占全縣總農(nóng)戶0.8%，縣政府未能向這部分農(nóng)戶發(fā)放農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證。由于這部分村民組在實(shí)際工作中都存在這樣或者那樣的問(wèn)題，因此我縣將根據(jù)各自情況，采取分類指導(dǎo)，在保證穩(wěn)定的情況下，逐步開(kāi)展工作，爭(zhēng)取**年底全縣農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證頒發(fā)率由目前的99.1%達(dá)到100%。(四)違法調(diào)整農(nóng)村土地問(wèn)題。在這次農(nóng)村土地專項(xiàng)治理工作中，我們排查出**鎮(zhèn)常莊村西莊相樓、相老家村許東兩個(gè)村民組兩個(gè)村民小組違法調(diào)整土地，調(diào)整土地面積2895畝。對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，我們向群眾廣泛宣傳國(guó)家土地政策，做好群眾思想工作，按照法律、法規(guī)要求進(jìn)行土地承包。在今年秋種中，這兩個(gè)村民組對(duì)違法調(diào)整土地行為進(jìn)行了糾正，兩個(gè)村民組294戶村民、2895畝承包地不再進(jìn)行定期“小調(diào)整”。(五)加大對(duì)專項(xiàng)案件的治理。一是**鎮(zhèn)王寅村土地不規(guī)范流轉(zhuǎn)案。2005年王寅村部分村民與安徽匯昌公司就該公司租用土地種植薄荷一事達(dá)成協(xié)議，該宗土地流轉(zhuǎn)面積900畝，雙方既未簽規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)合同，也未向鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站備案，**年發(fā)生土地流轉(zhuǎn)糾紛。目前，通過(guò)專項(xiàng)治理，已將不規(guī)范流轉(zhuǎn)土地返還給原承包農(nóng)戶，繼續(xù)由原承包農(nóng)戶承包耕種，原租地費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)糾紛通過(guò)司法途徑解決。二是**鎮(zhèn)雙廟居委會(huì)鐵佛寺王體懷土地流轉(zhuǎn)案。該案已經(jīng)鎮(zhèn)、縣、市三級(jí)終結(jié)，結(jié)果已上報(bào)省局，三是林場(chǎng)國(guó)有林地權(quán)屬案。我縣林場(chǎng)后樓村部分村民認(rèn)為國(guó)有林地是該村集體土地，并為此上訪。我縣拿出有關(guān)土地確權(quán)文件以及省林業(yè)廳的國(guó)有林地批文，部分群眾仍思想不通，堅(jiān)持土地是村集體的觀點(diǎn)。目前，我們?cè)趶V泛宣傳國(guó)家土地政策，積極做這部分群眾的思想工作，維護(hù)國(guó)有土地權(quán)益，保證大局穩(wěn)定。
截止10月中旬，排查出如下問(wèn)題。(一)全縣未簽訂承包合同，未發(fā)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證2275戶，占全縣總農(nóng)戶0.8%。(二)土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范1件，不規(guī)范流轉(zhuǎn)土地900畝。(三)違法調(diào)整土地村民小組2個(gè)，調(diào)整土地面積2895畝。
針對(duì)以上問(wèn)題，我縣有關(guān)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、有關(guān)部門依據(jù)政策，根據(jù)查出問(wèn)題的不同情況，分門別類制定了治理方案。一是針對(duì)**鎮(zhèn)、**鎮(zhèn)900畝土地流轉(zhuǎn)案件立即進(jìn)行治理糾正。將不規(guī)范流轉(zhuǎn)土地返還給原承包農(nóng)戶，繼續(xù)由原承包農(nóng)戶承包耕種。承包費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)糾紛通過(guò)司法途徑解決。二是針對(duì)**鎮(zhèn)常莊村西相樓、相老家村許東兩個(gè)村民組違法調(diào)整土地問(wèn)題在今年秋種中也進(jìn)行了糾正，兩個(gè)村民組294戶村民、2895畝承包地不再進(jìn)行定期“小調(diào)整”。三是針對(duì)全縣2275戶未簽訂農(nóng)村土地承包合同、未發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證的村民組，根據(jù)各自情況，在保證穩(wěn)定的情況下，逐步開(kāi)展工作，爭(zhēng)取**年底全縣農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證頒發(fā)率由目前的99.1%達(dá)到100%。
土地亂挖治理的主要內(nèi)容是，2012年以來(lái)發(fā)生的土地亂挖違法行為，包括占用耕地（特別是基本農(nóng)田）、公路紅線、行洪河道、公益林等建窯、建房、挖砂、新__庫(kù)、池塘、采石、采礦、修路、取土等土地亂挖違法行為，占用林地和其他土地、侵占道路、水土保持地及農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地，擅自建窯、挖砂、采石、采礦、取土、挖塘、修路、筑水庫(kù)、建廠房、建臨時(shí)棚及農(nóng)民切坡建房等土地亂挖違法行為，以及其他零星的侵占土地的違法行為。
從2015年7月25日至2015年12月31日，分五個(gè)階段推進(jìn)。
㈠宣傳發(fā)動(dòng)（7月25日至8月5日）。一是召開(kāi)動(dòng)員大會(huì)，制定實(shí)施方案，采取全方位、多層次宣傳形式，營(yíng)造輿論氛圍，大力宣傳開(kāi)展農(nóng)村土地亂挖治理的重要意義，激發(fā)廣大干部群眾積極參與治理工作熱情。二是成立土地亂挖治理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，各村分別成立相應(yīng)的治理工作機(jī)構(gòu)。
㈡調(diào)查摸底（8月5日至8月15日）。鄉(xiāng)國(guó)土規(guī)劃所要認(rèn)真做好農(nóng)村土地亂挖行為的調(diào)查摸底工作，組織人員分組、分村進(jìn)行排查，摸清情況，掌握底數(shù)。以2012年以來(lái)逐年土地衛(wèi)片數(shù)據(jù)為重點(diǎn)，以村為單位全面開(kāi)展摸排工作。建立治理臺(tái)帳，對(duì)排查出的土地亂挖違法行為逐一進(jìn)行登記。
㈢組織實(shí)施（8月16日至11月21日）。鄉(xiāng)國(guó)土規(guī)劃所和各村要結(jié)合自身職責(zé)，集中精力，組織人員，分解落實(shí)責(zé)任，采取有效措施，認(rèn)真扎實(shí)開(kāi)展農(nóng)村土地亂挖治理工作。
1．對(duì)排查出的土地亂挖違法行為，逐一進(jìn)行處理。⑴自行整改階段（8月16日至8月20日）。由各村對(duì)經(jīng)鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)小組審核認(rèn)定的違法行為進(jìn)行整改。對(duì)有關(guān)違法主體下達(dá)限期改正違法行為通知書(shū)，限期自行改正。⑵集中查處整治階段（8月21日至9月20日）。集中一個(gè)月時(shí)間，對(duì)拒不改正土地亂挖違法行為的違法主體進(jìn)行嚴(yán)肅查處和整治。對(duì)占用土地1畝以下的違法宗地，當(dāng)事人能及時(shí)予以改正的，免于行政處罰；對(duì)衛(wèi)星拍攝的或1畝以上的違法行為，當(dāng)事人能及時(shí)予以改正的，可以從輕、減輕或免于行政處罰；對(duì)違法行為拒不改正的，或行為惡劣影響極壞的，按照職能分工由相關(guān)部門堅(jiān)決依法進(jìn)行查處，各村應(yīng)全力支持配合，對(duì)重大違法行為將進(jìn)行聯(lián)合執(zhí)法。
2．加強(qiáng)巡查執(zhí)法，建立巡查臺(tái)帳，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法管理常態(tài)化（8月6日至11月21日）。一是建立土地亂挖治理日常巡查工作制度，落實(shí)責(zé)任人員，做好巡查登記，及時(shí)報(bào)告巡查情況，及時(shí)制止違法行為，有效減少土地亂挖現(xiàn)象的發(fā)生，從源頭制止違法行為。鄉(xiāng)國(guó)土規(guī)劃所要加強(qiáng)對(duì)本轄區(qū)內(nèi)土地亂挖的巡查工作，加強(qiáng)鎮(zhèn)村聯(lián)動(dòng)，每星期對(duì)轄區(qū)內(nèi)巡查1次，重點(diǎn)地區(qū)要適時(shí)監(jiān)控，確保不留死角。對(duì)發(fā)現(xiàn)的違法行為自己無(wú)權(quán)處理的，要第一時(shí)間向縣領(lǐng)導(dǎo)小組和相關(guān)職能部門報(bào)告，納入臺(tái)帳管理。二是對(duì)2015年新發(fā)生的土地亂挖違法行為，嚴(yán)肅進(jìn)行處理。同樣納入臺(tái)賬管理，明確監(jiān)管責(zé)任及責(zé)任單位，從嚴(yán)從快予以查處，決不姑息。
㈣檢查驗(yàn)收（11月22日至12月12日）。鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)小組將組織對(duì)全鄉(xiāng)農(nóng)村土地亂挖治理工作進(jìn)行全面檢查、驗(yàn)收、考核、評(píng)分、排隊(duì)，并進(jìn)行表彰獎(jiǎng)勵(lì)和責(zé)任追究。檢查驗(yàn)收評(píng)分細(xì)則（見(jiàn)附件2）。
1．對(duì)2012年—__年已發(fā)生的土地亂挖違法行為臺(tái)帳，到實(shí)地逐宗進(jìn)行查驗(yàn)。對(duì)已查處整改到位的，予以稍號(hào)。對(duì)未查處或未整改到位的，責(zé)令限期改正，逐宗進(jìn)行扣分。
2．對(duì)2015年新發(fā)生違法行為，對(duì)照2015年衛(wèi)片及日常巡查掌握的情況，對(duì)未排查發(fā)現(xiàn)的或未查處整改的，責(zé)令限期改正，逐宗進(jìn)行扣分。
㈤建章立制（12月13日至12月31日）。鄉(xiāng)國(guó)土規(guī)劃所和各村要建章立制，把農(nóng)村土地亂挖治理納入規(guī)范化管理軌道，徹底根治農(nóng)村土地亂挖現(xiàn)象。要建立巡查制度、臺(tái)帳管理制度、責(zé)任分解落實(shí)制度、違法行為報(bào)告處理制度、聯(lián)合執(zhí)法制度等長(zhǎng)效管理制度，實(shí)現(xiàn)治理工作的制度化管理和長(zhǎng)效管理。
取土挖土要按以下程序辦理審批手續(xù)：首先由當(dāng)事人提出申請(qǐng)，經(jīng)所在村民小組集體同意，村委會(huì)審查，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審核，然后報(bào)縣相關(guān)主管部門審批。其中，屬臨時(shí)用地的，由縣國(guó)土資源局審批，涉及占用林地或其他土地進(jìn)行采礦、養(yǎng)殖等建設(shè)的，須先經(jīng)林業(yè)等相關(guān)部門審核同意方可。
㈠加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，層層落實(shí)工作責(zé)任。一是縣成立農(nóng)村土地亂挖治理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組由鄉(xiāng)
在集體產(chǎn)權(quán)可以分割的條件下，不同的權(quán)利項(xiàng)可以包含不同的主體，但是這些不同主體之間的關(guān)系是根據(jù)集體所有權(quán)的性質(zhì)、形式和職能而開(kāi)展的。因此，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地集體產(chǎn)權(quán)的主體化是集體產(chǎn)權(quán)主體化的主導(dǎo)方向，其可使農(nóng)村特定范圍內(nèi)的土地歸屬于某一個(gè)農(nóng)民集體，也就使得這些特定的土地成為農(nóng)民集體所屬的財(cái)產(chǎn)和資源。只有明確了集體土地的主體歸屬關(guān)系之后，土地的性質(zhì)、形式和作用才能得以最終確立；對(duì)集體土地占用、使用和支配的各項(xiàng)權(quán)利組成的復(fù)雜產(chǎn)權(quán)才可以有序的形成；同時(shí)也才能在農(nóng)村社會(huì)中確立一種科學(xué)的財(cái)產(chǎn)秩序；農(nóng)村土地集體產(chǎn)權(quán)的主體化才能夠形成明確的物權(quán)和產(chǎn)權(quán)，保護(hù)農(nóng)民群眾的合法權(quán)益，同時(shí)還能夠極大促進(jìn)農(nóng)民群眾農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，這是農(nóng)村土地集體產(chǎn)權(quán)主體化的主要作用。
目前，在我國(guó)法律體系中規(guī)定農(nóng)村土地屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體和村民組織集體所有，但是在法律體系中沒(méi)有明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村和農(nóng)民之間主權(quán)的邊界和范圍。由于不同地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在很大的差異性，同時(shí)還存在顯著的文化差異，農(nóng)村土地占有關(guān)系表現(xiàn)為多種多樣的形式，法規(guī)在制定過(guò)程中很難全面照顧到。盡管在上世紀(jì)我國(guó)出臺(tái)的《土地管理法》中規(guī)定應(yīng)該農(nóng)民集體土地進(jìn)行確權(quán)登記頒證，但是具體工作并沒(méi)有全面開(kāi)展。
進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，特別是黨的十系列會(huì)議對(duì)農(nóng)村集體土地確權(quán)頒證高度重視，2011年國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部和財(cái)政部聯(lián)合頒發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》，其中明確規(guī)定了要加快農(nóng)村集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)等權(quán)屬確權(quán)頒證工作，確保農(nóng)民群眾的土地物權(quán)。這項(xiàng)工作在確認(rèn)農(nóng)民集體、農(nóng)民和土地長(zhǎng)期穩(wěn)定的的產(chǎn)權(quán)關(guān)系方面發(fā)揮了積極作用。
2 農(nóng)村土地集體產(chǎn)權(quán)的主體化機(jī)制分析
2.1 在原有集體土地產(chǎn)權(quán)制度下，通過(guò)維護(hù)農(nóng)民群眾合法權(quán)益緩解當(dāng)前矛盾
首先，穩(wěn)定農(nóng)民群眾的土地產(chǎn)權(quán)。在2002年頒布的《土地承包法》使得農(nóng)民群眾土地使用權(quán)有了明確的法律依據(jù)?，F(xiàn)階段，農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)確權(quán)頒證工作需要在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)才能完成，因此，需要繼續(xù)堅(jiān)持三級(jí)所有的土地產(chǎn)權(quán)制度，在農(nóng)民群眾市場(chǎng)中的對(duì)等話語(yǔ)權(quán)尚未形成之前，要依靠法規(guī)保護(hù)農(nóng)民群眾的合法權(quán)益。
其次，明確土地用途權(quán)責(zé)。在農(nóng)村集體土地使用過(guò)程中，要明確農(nóng)民群眾、政府和村集體以及開(kāi)發(fā)者之間關(guān)系和權(quán)責(zé)。政府在土地流轉(zhuǎn)、開(kāi)發(fā)利用等環(huán)節(jié)只起到監(jiān)督和服務(wù)引導(dǎo)作用。對(duì)于用于公共建設(shè)用地而征地的必須嚴(yán)格限制和審查。要保證農(nóng)民個(gè)體、村集體和開(kāi)發(fā)者中之間保持平等的市場(chǎng)主體地位，按照市場(chǎng)化原則，體現(xiàn)土地在市場(chǎng)的價(jià)值和作用，實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)的自動(dòng)流轉(zhuǎn)。
同時(shí)，還要保證被征用土地農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)符合市場(chǎng)價(jià)值，確定補(bǔ)償最低限額，補(bǔ)償價(jià)格以市場(chǎng)為準(zhǔn)；最后，通過(guò)立法提高農(nóng)民群眾的參與權(quán)。農(nóng)民群眾在土地征用過(guò)程中，對(duì)市場(chǎng)信息的了解十分有限，處于弱勢(shì)地位，保證農(nóng)民群眾直接參與到征地談判過(guò)程中，可以保證征地結(jié)果的合理性和科學(xué)性。在收益方面，承包權(quán)范圍內(nèi)的土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)該完全歸屬農(nóng)民。
2.2 限制政府部門的征地權(quán)限
目前，我國(guó)的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化正處于歷史關(guān)鍵階段。土地作為重要的生產(chǎn)資料，發(fā)揮著不可替代的基礎(chǔ)性的作用。而現(xiàn)有的二元土地制度，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與土地利益分配上產(chǎn)生了一定的阻礙作用。怎樣合理利用現(xiàn)有土地，實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值的最大化，如何平衡在工業(yè)化與城鎮(zhèn)化過(guò)程中各利益主體的權(quán)益，成為目前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的最大困境之一。不論是農(nóng)民、村集體，還是開(kāi)發(fā)商和地方政府，都希望在土地開(kāi)發(fā)和流轉(zhuǎn)過(guò)程中分得一杯羹，而由分配不公出現(xiàn)的“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題則成為政府的又一個(gè)難題。
我國(guó)實(shí)行二元土地制度，即城市土地所有權(quán)歸國(guó)家所有，農(nóng)村土地所有權(quán)歸村集體所有。完全財(cái)產(chǎn)權(quán)利的房屋擁有“兩權(quán)”，即房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)。而小產(chǎn)權(quán)房，即鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房，指在集體建設(shè)用地上建成的，即“宅基地”上建成的房屋，只屬于該農(nóng)村的集體所有者，其他任何人都不能購(gòu)買，并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證書(shū)。小產(chǎn)權(quán)房的購(gòu)買者在法律上不具備購(gòu)買小產(chǎn)權(quán)房的資格，其財(cái)產(chǎn)權(quán)利無(wú)法得到法律上的認(rèn)同。因此小產(chǎn)權(quán)房一直處在一個(gè)灰色地帶。
小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)生是多種因素共同作用的結(jié)果，本文通過(guò)以村集體和開(kāi)發(fā)商為代表的利益相關(guān)主體的收益博弈分析，從相關(guān)主體利益分配的角度探究小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的根源，并提出相關(guān)政策建議來(lái)平衡各利益主體之間的權(quán)益分配。
一、政府征地與小產(chǎn)權(quán)房開(kāi)發(fā)收益博弈分析
假設(shè)1：在小產(chǎn)權(quán)房開(kāi)發(fā)博弈中，由于涉及的利益相關(guān)者較多，包括農(nóng)民、村集體、當(dāng)?shù)兀ㄠl(xiāng)鎮(zhèn)）政府、開(kāi)發(fā)商、地方（縣級(jí)以上）政府。為減化博弈過(guò)程，將村民、村集體、當(dāng)?shù)兀ㄠl(xiāng)鎮(zhèn)）政府當(dāng)作一個(gè)行為主體，以村集體為代表。政府在這里的角色比較特殊，若開(kāi)發(fā)商選擇商品房開(kāi)發(fā)則向地方政府申報(bào)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，由地方政府進(jìn)行項(xiàng)目的審批與征地；若村集體與開(kāi)發(fā)商協(xié)議單獨(dú)進(jìn)行小產(chǎn)權(quán)房的開(kāi)發(fā)則不通過(guò)政府，因此這里將政府看作一個(gè)外生變量，主要分析村集體與開(kāi)發(fā)商的行為博弈。
假設(shè)2：假定開(kāi)發(fā)商與村集體都有兩個(gè)可選擇的行為，即是否與政府合作。如果都選擇不與政府合作則視為小產(chǎn)權(quán)房開(kāi)發(fā)，如果都選擇與政府合作則視為正常的農(nóng)地轉(zhuǎn)建設(shè)用地的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。
假設(shè)3：開(kāi)發(fā)商交予政府的土地出讓金為α，農(nóng)民得到政府的征地補(bǔ)貼為b，開(kāi)發(fā)商建筑開(kāi)發(fā)成本為c，開(kāi)發(fā)商進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)最后總收入為f1，小產(chǎn)權(quán)房開(kāi)發(fā)農(nóng)民獲得收益為開(kāi)發(fā)商要給予農(nóng)民的補(bǔ)貼d，開(kāi)發(fā)商進(jìn)行小產(chǎn)權(quán)房開(kāi)發(fā)最后總收入為f2。綜合以上假設(shè)信息，可以得出村集體與開(kāi)發(fā)商的支付矩陣。
由于和性別戰(zhàn)博弈模型的結(jié)構(gòu)相似，可以得到存在三組納什均衡。分別為兩個(gè)純戰(zhàn)略納什均衡和一個(gè)混合戰(zhàn)略納什均衡。其中一個(gè)納什均衡是雙方都選擇不與政府合作，即雙方協(xié)議進(jìn)行小產(chǎn)權(quán)房的開(kāi)發(fā)。村集體的收益為，即開(kāi)發(fā)商給予的使用其土地的費(fèi)用，而開(kāi)發(fā)商的收益為，即最后售房所獲的收入減去給予農(nóng)民的土地使用費(fèi)用以及建筑成本。另一個(gè)純戰(zhàn)略納什均衡是雙方都與政府合作，即通過(guò)地方政府進(jìn)行農(nóng)地轉(zhuǎn)建設(shè)用地的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。在這里，村集體的支付為，即政府給予的征地補(bǔ)貼，而開(kāi)發(fā)商的支付為，即最后售房所獲的收入減去交予政府的土地出讓金以及建筑成本。
顯然，，即政府給予農(nóng)民的征地補(bǔ)貼小于開(kāi)發(fā)商給農(nóng)民的土地使用補(bǔ)貼費(fèi)用，二者都小于開(kāi)發(fā)商給予政府的土地出讓金，因?yàn)槿绻?，農(nóng)民則不會(huì)選擇與開(kāi)發(fā)商合作，如果，開(kāi)發(fā)商則不會(huì)選擇與農(nóng)民合作。當(dāng)開(kāi)發(fā)商的收益滿足時(shí)，那么雙方都選擇不與政府合作即是滿足帕累托最優(yōu)的狀態(tài)。由于土地出讓金是影響房?jī)r(jià)重要的因素之一，開(kāi)發(fā)商在這里擁有定價(jià)的自，因此沒(méi)有了土地出讓金的壓力，開(kāi)發(fā)商為了更好的銷售量可以降低房?jī)r(jià)，保證其更多的收益。同時(shí)村集體可以獲得更多收益。
通過(guò)分析發(fā)現(xiàn)，在小產(chǎn)權(quán)房開(kāi)發(fā)過(guò)程中，除政府之外的利益相關(guān)主體都得到了遠(yuǎn)高于農(nóng)地征用后的收益。不論是供給還是需求，都有著巨大的推動(dòng)力。但是小產(chǎn)權(quán)房沒(méi)有合法的開(kāi)發(fā)建設(shè)權(quán)利，其開(kāi)發(fā)過(guò)程也可能會(huì)破壞農(nóng)地、影響區(qū)域規(guī)劃。同時(shí)這種非法的開(kāi)發(fā)建設(shè)也嚴(yán)重影響了地方政府的財(cái)政收入。所以，對(duì)于小產(chǎn)權(quán)房的治理迫在眉睫。
二、利益分配模型下小產(chǎn)權(quán)房出現(xiàn)根源探究
從以上博弈分析不難看出，小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)生與我國(guó)目前的土地產(chǎn)權(quán)制度與征地政策有關(guān)，由于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)安排的不完善給予各利益方攫取小產(chǎn)權(quán)房利益的契機(jī)和制度缺口。這導(dǎo)致了利益分配不均并成為小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)和屢禁不止的根源。具體原因分析如下：
首先是農(nóng)地征用收益的落差，由于二元土地制度的存在，導(dǎo)致了“同地不同價(jià)”，“同地不同權(quán)”問(wèn)題的出現(xiàn)。分析中可以看到，在征地與開(kāi)發(fā)過(guò)程中，政府（中央政府和地方政府）作為住房政策的制定者、執(zhí)行者和利益分配者，既充當(dāng)了“裁判”，又充當(dāng)?shù)倪\(yùn)動(dòng)員，還充當(dāng)了利益分配者。政府通過(guò)高土地出讓金和低征地補(bǔ)助獲得巨大的財(cái)政收益，土地收益的巨大落差導(dǎo)致機(jī)會(huì)主義行為的產(chǎn)生。
其次是對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的處罰成本過(guò)低。由于現(xiàn)有政策下，農(nóng)民和村集體會(huì)發(fā)現(xiàn)即使違規(guī)進(jìn)行了小產(chǎn)權(quán)房的開(kāi)發(fā)其受到的處罰遠(yuǎn)低于所獲得的收益，其機(jī)會(huì)主義行為是有利可圖的。小產(chǎn)權(quán)的治理是十分復(fù)雜的，且目前已建成的和正在建的小產(chǎn)權(quán)房都很多。很多人購(gòu)買小產(chǎn)權(quán)房，本著“法不責(zé)眾”的心理，認(rèn)為政府不會(huì)采取過(guò)激的治理行為，而政府為了社會(huì)的和諧安定也不敢輕易采取過(guò)激行動(dòng)。
除內(nèi)部因素，居高不下的城市房?jī)r(jià)是小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的重要推手。高房?jī)r(jià)導(dǎo)致眾多潛在購(gòu)買者望而卻步，而為了早日擁有自己的住所，不少人選擇冒著一定的風(fēng)險(xiǎn)購(gòu)買小產(chǎn)權(quán)房。人們買房的重要?jiǎng)訖C(jī)中，金錢價(jià)值影響是最為重要因素。小產(chǎn)權(quán)房不僅為購(gòu)買者提供了低于城市價(jià)格的住房，而且隨著城市發(fā)展，交通也越發(fā)便捷，這也使小產(chǎn)權(quán)房的需求一直旺盛。
總之，小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的產(chǎn)生，根源是現(xiàn)有土地產(chǎn)權(quán)制度的束縛，一方面，城市化和工業(yè)化建設(shè)需要大片土地，需要農(nóng)地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，另一方面，集體用地的產(chǎn)權(quán)不明晰又導(dǎo)致這種土地征用和流轉(zhuǎn)問(wèn)題不斷，各利益主體利益分配不得當(dāng)。
三、農(nóng)村土地利益合理分配的政策建議
雖然現(xiàn)有的土地產(chǎn)權(quán)制度在改革開(kāi)放三十多年間對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)騰飛起了重要作用，但隨著改革的不斷深入，土地產(chǎn)權(quán)制度的弊端也越來(lái)越顯現(xiàn)出來(lái)，“小產(chǎn)權(quán)房”就是其弊端的一個(gè)嚴(yán)重后果。要改變這種局面，可以從以下幾方面入手：
首先，要明確財(cái)產(chǎn)權(quán)利。博弈的結(jié)果表明在不明晰的集體土地上制定的征地政策的不合理性。目前集體土地產(chǎn)權(quán)的問(wèn)題主要是土地權(quán)益得不到充分保障[4]，因此現(xiàn)有土地制度下，重點(diǎn)要明確財(cái)產(chǎn)的使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)。其中，轉(zhuǎn)讓權(quán)是重中之重，有了清晰的轉(zhuǎn)讓權(quán)，土地的使用權(quán)和收益權(quán)才得以保障。而法律只保證在一定時(shí)期內(nèi)農(nóng)民享用土地使用權(quán)，因此應(yīng)給予農(nóng)民更多的土地轉(zhuǎn)讓，收益和發(fā)展的權(quán)利，這不僅能夠保障農(nóng)民基本權(quán)益，對(duì)農(nóng)地保護(hù)也有著積極的作用。
其次，要積極推進(jìn)土地的自由上市流轉(zhuǎn)。小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的出現(xiàn)，與土地管理上行政干預(yù)過(guò)多有關(guān)。土地的自由流轉(zhuǎn)有利于實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)模和專業(yè)化經(jīng)營(yíng)，利于充分發(fā)揮現(xiàn)有土地資源的最大價(jià)值。土地自由流轉(zhuǎn)首先還是要保障基本農(nóng)田；其次要放開(kāi)集體建設(shè)用地的限制，允許其上市，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的積極作用來(lái)平衡政府、農(nóng)民、開(kāi)發(fā)商等利益主體的利益。
第三，要改善現(xiàn)有征地政策?，F(xiàn)有征地政策最重大的弊端在于其不合理的定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于農(nóng)民的權(quán)益保護(hù)不到位。博弈結(jié)果也表明高土地出讓金和低土地補(bǔ)償?shù)恼呓^不可能長(zhǎng)久實(shí)施下去，對(duì)于土地定價(jià)不僅要尊重市場(chǎng)規(guī)律，也要保障公共利益。對(duì)農(nóng)民實(shí)行公平補(bǔ)償，探索不同的征地補(bǔ)償安置辦法[5]。
第四，要轉(zhuǎn)變政府職能。土地征用過(guò)程中，政府的多重身份給市場(chǎng)增加了很多的不確定性，畸形的行政管理結(jié)構(gòu)帶來(lái)了土地征用和土地自由流轉(zhuǎn)上的障礙。為了獲得短期財(cái)政收入的短視行為，必然會(huì)帶來(lái)土地開(kāi)發(fā)上的惡性循環(huán)。要轉(zhuǎn)變政府職能，就要充分完善相關(guān)法律體系，使各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)行為都有法可依；政府還要主動(dòng)減小行政干預(yù)，使土地的市場(chǎng)價(jià)值得到充分發(fā)揮。
第五，要促進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)保障建設(shè)。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)薄弱，社會(huì)保障與城鎮(zhèn)差距較大，農(nóng)民沒(méi)有一個(gè)較好的基礎(chǔ)保障，在土地被征用之后也就失去了基本的生活來(lái)源。若農(nóng)村的社會(huì)保障建設(shè)較完善，則農(nóng)民在土地征用之后也可保障其基本生活，農(nóng)村剩余勞動(dòng)的轉(zhuǎn)移也會(huì)比較充分。
參考文獻(xiàn)：
中圖分類號(hào)：D912.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-026X（2013）08-0000-01
一、土地整理概述
（一）國(guó)外土地整理概述
土地整理作為改進(jìn)土地利用條件、提高土地利用率和產(chǎn)出率，對(duì)土地資源進(jìn)行集約化、精細(xì)化利用的一種方式，在世界上有悠久的歷史。根據(jù)有關(guān)文獻(xiàn)資料記載，“土地整理”一詞最早出現(xiàn)在德國(guó)、俄羅斯等歐洲國(guó)家。在土地整理的起源和發(fā)展中，在不同國(guó)家或不同的發(fā)展階段，土地整理內(nèi)容隨自然、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的變化，不斷進(jìn)行調(diào)整和完善，逐步形成了各自相對(duì)完整的體系。德國(guó)、俄羅斯、荷蘭、法國(guó)、加拿大等國(guó)將調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和土地關(guān)系，實(shí)現(xiàn)土地利用規(guī)劃目標(biāo)的過(guò)程稱為土地整理；日本稱為土地整治和整備；韓國(guó)稱為土地調(diào)整。雖然名稱各不相同，但土地整理的主要內(nèi)容基本相同，其中以德國(guó)、荷蘭等地最具代表性。①
（二） 我國(guó)的土地整理
我國(guó)土地整理是指國(guó)家為解決人口、環(huán)境和資源問(wèn)題，對(duì)其管轄下的國(guó)土資源、空間、環(huán)境的開(kāi)發(fā)利用、治理保護(hù)和建設(shè)布局。我國(guó)《憲法》規(guī)定：“國(guó)家保障自然資源的合理利用”、“一切使用土地的組織和個(gè)人必須合理地利用土地”等土地整理的基本原則。土地整理分為廣義的土地整理和狹義的土地整理：廣義土地整理一般可分為兩大類，即農(nóng)地整理與市地整理。根據(jù)我國(guó)國(guó)情，現(xiàn)階段土地整理的重點(diǎn)在農(nóng)村地區(qū)；狹義土地整理僅指農(nóng)地整理，包含土地開(kāi)發(fā)、土地復(fù)墾。本文則只針對(duì)狹義的土地整理作簡(jiǎn)要研究。
二、農(nóng)村土地整理
（一）農(nóng)村土地整理的概念
如上所述，這里的農(nóng)村土地整理僅指狹義的土地整理，即依據(jù)法律規(guī)定在一定區(qū)域內(nèi)，根據(jù)土地利用總體規(guī)劃的要求，結(jié)合區(qū)域土地利用現(xiàn)狀，調(diào)整土地利用方式、結(jié)構(gòu)與關(guān)系，對(duì)土地資源進(jìn)行重新配置以增加有效耕地面積，并提高耕地質(zhì)量，提高土地的利用率和產(chǎn)出率，從而改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、居住條件和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的活動(dòng)。
（二）當(dāng)下進(jìn)行農(nóng)村土地整理的意義
隨著人口的增長(zhǎng)、社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展，人來(lái)社會(huì)對(duì)土地的需求與日俱增。但是不合理的土地利用，大量的土地浪費(fèi)，引發(fā)了一系列的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，如何合理地協(xié)調(diào)土地與土地保護(hù)，切實(shí)保護(hù)耕地，就成了當(dāng)務(wù)之急。農(nóng)村土地整理能夠增加土地的有效利用面積，提高土地利用率和土地質(zhì)量，有利于改善生態(tài)環(huán)境和生產(chǎn)、生活條件，推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)，提高群眾的生活水平，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面進(jìn)步；土地整理有利于促進(jìn)人們轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)用地觀念，樹(shù)立節(jié)約用地、集約用地的新觀念，促進(jìn)土地利用方式和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式向集約型轉(zhuǎn)變。
三、農(nóng)村土地整理立法現(xiàn)實(shí)中存在的問(wèn)題
從宏觀上說(shuō)，我國(guó)土地整理法律規(guī)范還尚不健全，沒(méi)有形成完善的體系，指導(dǎo)性較強(qiáng)、操控性較差。微觀上具體表現(xiàn)如下：
（一）關(guān)于土地整理基本內(nèi)容的法律條文本身性質(zhì)不明確
我國(guó)《土地管理法》第四十一條規(guī)定：“國(guó)家鼓勵(lì)土地整理?？h、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當(dāng)組織農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，按照土地利用總體規(guī)劃，對(duì)田、水、路、林、村綜合整治，提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境。地方人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，改告中、低產(chǎn)田，整治閑散地和廢棄地”。該條文的表述包括兩個(gè)方面：一方面為“國(guó)家鼓勵(lì)土地整理”，將土地整理規(guī)定為授權(quán)性法律規(guī)范，另一方面規(guī)定“縣鄉(xiāng)政府應(yīng)當(dāng)組織土地整理工作”，又將土地整理定性為義務(wù)性法律規(guī)范，這兩者之間存在明顯的矛盾沖突，而明確規(guī)定該法律規(guī)范的性質(zhì)、類型，是確定土地整理過(guò)程是采用國(guó)家強(qiáng)制執(zhí)行，或是采用利益驅(qū)動(dòng)以引導(dǎo)發(fā)展的方式的關(guān)鍵。
（二）我國(guó)目前尚未確立土地集體所有權(quán)主體，農(nóng)村地區(qū)行政管理權(quán)過(guò)度干預(yù)普遍存在
（三）現(xiàn)有法律法規(guī)、規(guī)范性文件中缺乏系統(tǒng)化的土地整理程序
在部門規(guī)章及部門規(guī)范性文件這一層級(jí)上，已出臺(tái)的典型程序性規(guī)定如：《土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目資金管理暫行辦法》、《國(guó)土資源部關(guān)于做好土地開(kāi)發(fā)整理權(quán)屬管理工作的意見(jiàn)》、《國(guó)家投資土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目竣工驗(yàn)收暫行辦法》等。不難發(fā)現(xiàn)，雖然這些程序規(guī)范基本上設(shè)定了土地整理過(guò)程中某個(gè)階段的啟動(dòng)程序、實(shí)施程序，卻因效力層級(jí)低而被地方政府棄之不用，作用極為有限；另一方面是其往往只針對(duì)特定問(wèn)題而作，這就對(duì)協(xié)調(diào)各部門之間的關(guān)系及農(nóng)村土地整理各階段的前后銜接造成困難，破壞了農(nóng)村土地整理法定程序應(yīng)有的統(tǒng)一性。②
在地方立法方面，已出臺(tái)的有關(guān)農(nóng)村土地整理程序的如《湖南省土地開(kāi)發(fā)整理?xiàng)l例》、《福建省土地整理暫行辦法》等。由此可見(jiàn)，除條文內(nèi)容上的詳略不一之外，立法稱謂亦不統(tǒng)一、立法體例混亂，再者就是地方政府“各自為政”容易造成法律的“灰色地帶”，給地方保護(hù)主義可乘之機(jī)，為腐敗行為提供生存空間和可能。③
（四）補(bǔ)充耕地儲(chǔ)備制度尚未形成，建設(shè)占用耕地占補(bǔ)不均、占優(yōu)補(bǔ)劣
四、結(jié)合當(dāng)下立法現(xiàn)狀，完善我國(guó)農(nóng)村土地整理立法機(jī)制
對(duì)于我國(guó)農(nóng)村土地整理立法的完善，筆者認(rèn)為除了應(yīng)當(dāng)借鑒個(gè)別地區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，如上所述的建立補(bǔ)充耕地儲(chǔ)備制度、實(shí)行嚴(yán)格的占補(bǔ)平衡原則、鼓勵(lì)外來(lái)投資者管理土地、健全土地整理的資金保障體系等措施之外，還應(yīng)當(dāng)結(jié)合本文前述現(xiàn)階段農(nóng)村土地整理的立法現(xiàn)狀做好以下幾個(gè)方面的工作：
（一）嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家十二五規(guī)劃中死守十八億畝耕地的紅線的原則，以基本農(nóng)田建設(shè)和保護(hù)為中心，積極開(kāi)展農(nóng)村耕地管理，并且要依托農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新、推廣和應(yīng)用，提高土地整理的技術(shù)含量。
（二）針對(duì)政府的過(guò)度干預(yù)，轉(zhuǎn)變政府職能，解開(kāi)行政管理權(quán)的枷鎖，讓農(nóng)村土地集體所有權(quán)發(fā)揮其自身的調(diào)節(jié)效用。
（三）針對(duì)農(nóng)村基層組織民主自治意識(shí)薄弱的問(wèn)題，急需建立農(nóng)民參與制度和權(quán)利救濟(jì)制度。如可以倡導(dǎo)有農(nóng)民自發(fā)組成一定形式的組織，適當(dāng)允許當(dāng)?shù)赝鈦?lái)投資者參與該組織，或者鼓勵(lì)具有專門性知識(shí)的志愿者加入，以彌補(bǔ)農(nóng)民低層次的文化知識(shí)這塊短板。
綜上所述，在新時(shí)期、新形勢(shì)下，我們應(yīng)積極建立健全農(nóng)村土地整理立法，以土地整理工作促進(jìn)農(nóng)村合理地發(fā)展，轉(zhuǎn)變以往“攤大餅”式的擴(kuò)張發(fā)展模式，積極推進(jìn)科學(xué)的集中式立體發(fā)展模式，嚴(yán)格依照法律程序，把農(nóng)村土地整理工作做成惠民工程，做好做強(qiáng)，為建立和完善我國(guó)的農(nóng)村土地整理法律制度，探索成熟的整理經(jīng)驗(yàn)和方法提供可靠地幫助。
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注解
① 中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所，王小印，經(jīng)濟(jì)參考報(bào)08年7月18日，第五版
開(kāi)展農(nóng)村閑置宅基地全面整治，是一項(xiàng)長(zhǎng)期而復(fù)雜的社會(huì)工程，必須與當(dāng)前正在進(jìn)行的社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，要充分尊重農(nóng)民的意愿，科學(xué)規(guī)劃，分步實(shí)施。
首先應(yīng)加強(qiáng)村莊布點(diǎn)規(guī)劃，推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)工程，逐步調(diào)整村莊布局，規(guī)劃審批后要嚴(yán)格執(zhí)行。
其次要加強(qiáng)宅基地土地復(fù)墾整理，通過(guò)村莊搬遷，撤并的方法把那些規(guī)模較小，自然村多，居住分散的村集中到居民點(diǎn)，形成中心村，促進(jìn)村居住宅向中心村、中心鎮(zhèn)集中，減少水、路、電等公共基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)對(duì)耕地的占用，閑置地復(fù)墾還可向上爭(zhēng)取1：l的置換折抵建設(shè)用地指標(biāo)和大額的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助，壯大了村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)。
再次加大新農(nóng)村建設(shè)力度，按照所處區(qū)位，地勢(shì)，自然狀況進(jìn)行合理規(guī)劃，因地制宜，可采取建設(shè)農(nóng)民公寓，自然村撤并等形式，使農(nóng)民住宅閑置狀況得到改變。
宅基地的部分“有償使用”
在不違背《憲法》、《土地管理法》的前提下按照每戶只能有一處標(biāo)準(zhǔn)住宅的原則，對(duì)法定享用面積實(shí)行劃撥土地使用權(quán)形式解決其用地。對(duì)村民確因生產(chǎn)、生活需要增加宅基地的，實(shí)行“有償使用，按宅收費(fèi)，以級(jí)論價(jià)，多占多交”的方式，再以補(bǔ)償金的形式返還給少占地的農(nóng)戶。讓少占的人得利，多占的人付出，利用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)，遏制農(nóng)村宅基地閑置和低效利用的趨勢(shì)。
建立閑置宅基地退出制度，是提高農(nóng)村土地資源節(jié)約集約利用有效手段之一。目前，我國(guó)宅基地退出制度缺乏是導(dǎo)致宅基地閑置的重要原因。建立健全宅基地退出制度，對(duì)于達(dá)到法定要求的閑置宅基地，依法堅(jiān)決收回對(duì)于其他閑置，則采取不同的宅基地退出方式。
針對(duì)人口遷移型閑置，可以采取不同措施收回宅基地：原宅基地地上無(wú)附著物且使用權(quán)人不再有使用權(quán)的，宅基地由集體組織依法收回；原本村村民戶口已不在本村，宅基地由集體組織收回，對(duì)于附著物給予一定補(bǔ)償。對(duì)于違法占用宅基地的責(zé)令改正，拒不改正的依法收回；符合使用條件的宅基地使用權(quán)人取得宅基地后不及時(shí)按規(guī)定使用，閑置宅基地達(dá)2年以上的，集體經(jīng)濟(jì)組織有權(quán)收回該宅基地；違法占地建房超標(biāo)準(zhǔn)占地建房的，對(duì)于違法超標(biāo)部分應(yīng)當(dāng)無(wú)償收回。對(duì)季節(jié)性閑置的宅基地，應(yīng)鼓勵(lì)村民靈活處置宅基地，充分利用。
推進(jìn)節(jié)地，提高土地使用效率
在當(dāng)前土地日益成為發(fā)展“瓶頸”的情況下，要著重在提高現(xiàn)有土地利用率上下功夫，把節(jié)約土地，提高土地利用率放在首位。
一要嚴(yán)格控制建設(shè)用地增量，建議各項(xiàng)重大用地立項(xiàng)必須進(jìn)行聽(tīng)證，新上項(xiàng)目首先要利用存量土地；
二要集中進(jìn)行一次存量建設(shè)用地資源普查工作，摸清底數(shù)，并研究促進(jìn)盤活存量土地的政策措施，嚴(yán)禁土地閑置，利用稅收調(diào)節(jié)，提高土地保有成本，不讓囤積土地者有機(jī)可乘；
三要鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建造多層廠房，充分利用“地上”和“地下”兩大空間，節(jié)約用地空間，提高容積率；
四是充分利用低丘緩坡和廢棄的果園地，搞項(xiàng)目建設(shè)，盡量不占或少占耕地，對(duì)濫用或閑置土地的單位征收費(fèi)用，并根據(jù)嚴(yán)重程度提高費(fèi)用比例。
為提高土地使用效率，實(shí)現(xiàn)資源的最大經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效率，在符合村莊建設(shè)詳細(xì)規(guī)劃的前提下，應(yīng)對(duì)那些位置分散的閑置地和低效用地（如邊角地、插花地）進(jìn)行土地置換，盤活利用。同時(shí)，加大對(duì)閑置土地的查處、收回，納入土地收購(gòu)儲(chǔ)備范圍。
建立相關(guān)法律法規(guī)
首先應(yīng)該建立相關(guān)法律法規(guī)，加大對(duì)農(nóng)村閑置土地的處置力度建立農(nóng)村閑置土地處置的相關(guān)法律法規(guī)體系，統(tǒng)一農(nóng)村閑置土地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，包括其閑置起算時(shí)點(diǎn)、閑置有效計(jì)算時(shí)段、土地產(chǎn)出低效的界定、閑置面積的確認(rèn)等。
對(duì)農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)閑置土地，還要考慮因司法裁決而轉(zhuǎn)移的未開(kāi)發(fā)利用土地的閑置情形認(rèn)定等標(biāo)準(zhǔn)，建立現(xiàn)有農(nóng)村閑置土地收回程序與規(guī)定；設(shè)置農(nóng)村閑置土地退出途徑和方法的法律內(nèi)容。對(duì)不符合法定閑置情形的低效利用土地，采取安排臨時(shí)使用、協(xié)商收回并給予合理補(bǔ)償?shù)榷喾N途徑處置利用。對(duì)于農(nóng)民主動(dòng)拋荒兩年以上的耕地（不可抗拒因素或生態(tài)環(huán)境污染導(dǎo)致不可耕農(nóng)用地除外），以村為單位收回，重新發(fā)包。
其次，應(yīng)編制村莊規(guī)劃，著力建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村加大編制村莊規(guī)劃的力度，同時(shí)加強(qiáng)農(nóng)村閑置土地的綜合整治，置換一定建設(shè)用地指標(biāo)以緩解城市建設(shè)用地矛盾。加強(qiáng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，實(shí)現(xiàn)兩型社會(huì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。
此外，還必須強(qiáng)化規(guī)劃實(shí)施的法制化管理?！锻恋乩每傮w規(guī)劃》和《礦產(chǎn)資源規(guī)劃》，“兩規(guī)”制定審批后具有法定效力，任何組織和個(gè)人都必須嚴(yán)格貫徹執(zhí)行，不得擅自更改和違背。
強(qiáng)化公眾參與和加強(qiáng)信息化管理
農(nóng)村閑置土地所在的鎮(zhèn)政府、街道辦事處應(yīng)當(dāng)積極主動(dòng)配合行政主管部門，共同參與農(nóng)村閑置土地的管理，尤其是在政策宣傳、化解矛盾等方面，需要讓廣大人民群眾意識(shí)到合理利用土地資源的重要性，努力形成珍惜土地的良好社會(huì)氛圍。依靠行政和社會(huì)的雙重監(jiān)督，減少農(nóng)村土地閑置現(xiàn)象，追究土地閑置者的責(zé)任。
加強(qiáng)農(nóng)村閑置土地的管理，必須建立在對(duì)閑置土地的類型、數(shù)量、分布、成因等基本情況充分了解的基礎(chǔ)上，同時(shí)還應(yīng)以項(xiàng)目為載體，盤活閑置和低效用地，對(duì)新增的閑置土地要及時(shí)納入閑置土地管理范圍。通過(guò)建立農(nóng)村閑置土地管理信息系統(tǒng)，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村閑置土地的監(jiān)控。采用3S技術(shù)和計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，對(duì)閑置土地的類型、數(shù)量、質(zhì)量、分布、生態(tài)環(huán)境、利用現(xiàn)狀、動(dòng)態(tài)變化進(jìn)行科學(xué)描述，在三維空間內(nèi)進(jìn)行定性、定量和定時(shí)分析，向有關(guān)部門提供實(shí)時(shí)信息，為農(nóng)村閑置土地的有效預(yù)防、及時(shí)發(fā)現(xiàn)、合理處置和科學(xué)利用提供技術(shù)支撐。
加強(qiáng)農(nóng)村閑置土地綜合整治
在技術(shù)上，應(yīng)采取一些針對(duì)性措施，對(duì)農(nóng)村不同類型的閑置土地進(jìn)行綜合整治，運(yùn)用相關(guān)技術(shù)對(duì)農(nóng)村閑置土地實(shí)施全方位監(jiān)測(cè)，將土地利用信息系統(tǒng)作為管理農(nóng)村閑置土地的重要手段。
針對(duì)生態(tài)環(huán)境破壞造成的農(nóng)村土地閑置，要采取生態(tài)環(huán)境綜合整治措施。首先，開(kāi)展污染土地修復(fù)治理。采取有效措施對(duì)因礦產(chǎn)開(kāi)采冶煉及其他工業(yè)污染土地進(jìn)行修復(fù)；其次，加強(qiáng)水土流失治理。逐步提高丘崗山地區(qū)域森林覆蓋率和植被覆蓋度，減少水土流失，提高區(qū)域水土涵養(yǎng)能力。第三是加大工礦廢棄地復(fù)墾力度。提高土地生態(tài)系統(tǒng)自我修復(fù)能力。
目前農(nóng)村土地實(shí)行的是，集體所有加一定年份中歸農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)的制度，并且土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法、自愿和有償轉(zhuǎn)讓。但是，農(nóng)民土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，不能抵押，經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)實(shí)際上也受到村集體、土地用途和經(jīng)營(yíng)租賃費(fèi)太低（由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的低收益，甚至虧損）等等的限制，加上土地的承包期不長(zhǎng)，在剩余的10多年中，由于承包經(jīng)營(yíng)土地的使用年期太短，而轉(zhuǎn)讓價(jià)值很低。這使得農(nóng)民也不愿意轉(zhuǎn)讓已經(jīng)承包經(jīng)營(yíng)的土地。
而“消極思路”對(duì)資源硬約束條件下我國(guó)農(nóng)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力不抱希望，而更多地考慮防止農(nóng)村危機(jī)。對(duì)持這種觀點(diǎn)的人來(lái)說(shuō)，如果不控制市場(chǎng)的力量而聽(tīng)任“土地兼并”的發(fā)展，將使農(nóng)民失去“最后的保障”。于是他們主張把土地看成“社會(huì)保障”，而社會(huì)保障是不可能按市場(chǎng)原則辦的。結(jié)論自然是：地權(quán)不能“固化”，“三十年不變”或“增人不增地，減人不減地”行不通。土地應(yīng)當(dāng)成為人身所附著的“份地”，應(yīng)定期重分，農(nóng)民不能穩(wěn)定占有，更不能贈(zèng)送、交易、抵押或繼承。一句話，以要素市場(chǎng)方式配置土地行不通。
然而這里要問(wèn)的是：它們?cè)谶壿嬌险娴某闪?？在資源約束寬松的情況下土地市場(chǎng)化就可以意味著提高效率？在形勢(shì)嚴(yán)峻的情況下“土地福利化”就可以起到緩解社會(huì)危機(jī)的功效？
當(dāng)前思考土地政策的出發(fā)點(diǎn)：
農(nóng)民權(quán)利的保障
土地權(quán)是多層次的，到底哪些層次的權(quán)利應(yīng)該歸農(nóng)戶，哪些歸社區(qū)（集體），哪些歸國(guó)家，以中國(guó)之大，各地情況千差萬(wàn)別，似不能一概而論。實(shí)際上，這些年來(lái)“全國(guó)統(tǒng)一的土地政策”在各地實(shí)行的差異就十分突出。在承包早期的20世紀(jì)80年代前半段，盡管當(dāng)時(shí)各地政策多傾向于定期重分，但由于操作的困難事實(shí)上地權(quán)多數(shù)未變。
而上世紀(jì)90年代全國(guó)統(tǒng)一土地政策日益強(qiáng)調(diào)“幾十年不變”，可實(shí)際上許多地方的地權(quán)調(diào)整并未停止。
雖然總的來(lái)講我國(guó)人地關(guān)系緊張，土地日益成為最低生活保障手段而失去資本意義，但相對(duì)人少地多之區(qū)，社會(huì)保障已建立而不需以土地作為最后屏障之區(qū)也還是存在的。因此，地權(quán)政策中應(yīng)當(dāng)適當(dāng)增加因地制宜的成分，給農(nóng)民（而不是官員）以一定程度的民主創(chuàng)制權(quán)。
但不管怎樣創(chuàng)制，以下幾點(diǎn)是應(yīng)當(dāng)注意的：
一、當(dāng)前地權(quán)政策的主導(dǎo)方向應(yīng)當(dāng)是切實(shí)保障農(nóng)民（農(nóng)戶）的地權(quán)（不一定是“所有權(quán)”，但至少是現(xiàn)行政策已允許給予的那些層次的權(quán)利）。
保障農(nóng)民地權(quán)的意義何在呢？
首先，在當(dāng)前條件下侵犯農(nóng)民的公民權(quán)益往往是通過(guò)侵犯農(nóng)民的合法土地權(quán)益表現(xiàn)出來(lái)的，因而保障農(nóng)民地權(quán)不受侵犯是維護(hù)農(nóng)民公民權(quán)的一個(gè)重要“底線”。在這個(gè)意義上，地權(quán)與其說(shuō)是“最低福利保障”，不如說(shuō)是“最低權(quán)利保障”。如果農(nóng)民簽訂的承包合同可以被權(quán)勢(shì)者隨意撕毀，農(nóng)民可以被隨意趕出他們享有合法權(quán)利的那塊土地，那么他們還有什么權(quán)利是不可侵犯的？我國(guó)目前推行的村民民主自治計(jì)劃的提法本身也表明了鄉(xiāng)村民主仍在建設(shè)之中，在這種情況下給農(nóng)民的公民權(quán)設(shè)置一些保障的“底線”，劃定一些行政權(quán)力不宜進(jìn)入的領(lǐng)域，是十分重要的。哪怕是以犧牲一部分“土地配置最優(yōu)化”效益為代價(jià)（是否存在這一代價(jià)尚需證明）也是值得的、利大于弊的。而以所謂規(guī)模效益為理由來(lái)侵犯農(nóng)民權(quán)利則必須避免。如果擴(kuò)大干預(yù)農(nóng)民地權(quán)確屬必要，也應(yīng)當(dāng)在公共權(quán)力運(yùn)作機(jī)制改革后，在法治狀態(tài)下再來(lái)考慮這類問(wèn)題。
其次，盡管保障農(nóng)民地權(quán)未必會(huì)導(dǎo)致農(nóng)地資源配置的優(yōu)化，但它在經(jīng)濟(jì)上仍然有正面作用。例如受保障的地權(quán)可以作為抵押，有利于建立農(nóng)村信用體系，彌補(bǔ)如今日益突出的鄉(xiāng)村金融服務(wù)真空等等。
至于說(shuō)到農(nóng)地配置的優(yōu)化，即適當(dāng)集中土地進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)的問(wèn)題，在我國(guó)目前的條件下它的主要限制條件在于農(nóng)民非農(nóng)化就業(yè)前景，這一前景如果沒(méi)有很大的擴(kuò)展，無(wú)論什么樣的規(guī)模經(jīng)營(yíng)都不可能有多少發(fā)展空間，不管是通過(guò)土地“私有化”以市場(chǎng)方式搞規(guī)模經(jīng)營(yíng)，還是通過(guò)“反私有化”以行政方式搞規(guī)模經(jīng)營(yíng)。而過(guò)去20年農(nóng)民非農(nóng)化的進(jìn)程和如今我國(guó)農(nóng)業(yè)人地關(guān)系的現(xiàn)狀都表明，這一前景在近期不可能有突破性的擴(kuò)展，未來(lái)這種擴(kuò)展的可能性則取決于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民以外的其他因素，因此把推動(dòng)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)作為變革土地制度的目的，是不合適的。
二、以發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的“積極目標(biāo)”為前提來(lái)設(shè)計(jì)土地制度不現(xiàn)實(shí)，那么從建立社會(huì)保障防止社會(huì)危機(jī)的“消極目標(biāo)”出發(fā)設(shè)計(jì)土地制度行不行呢？這后一思路就是所謂“土地福利化”?！巴恋馗＠钡奶岱ù_有積極意義，因?yàn)樗赋瞿壳皸l件下我國(guó)多數(shù)農(nóng)區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的不經(jīng)濟(jì)已使土地喪失了產(chǎn)生“農(nóng)業(yè)利潤(rùn)”的資本功能，而成為一種生存保障手段，而對(duì)于生存保障手段是不應(yīng)征稅的，因此原來(lái)具有資產(chǎn)稅性質(zhì)的土地稅（現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅的主要形式）應(yīng)當(dāng)考慮取消。筆者同意這一說(shuō)法。
但“土地作為生存保障手段”與把土地制度作為社會(huì)保障制度來(lái)設(shè)計(jì)絕不是一回事，而目前的“土地福利化”思路中的確包含了后一內(nèi)容。例如，有人提出土地福利化意味著必須按“反私有化”的方向調(diào)整土地關(guān)系，因?yàn)椤吧鐣?huì)保障在任何國(guó)家都是不能私有化”的。因而農(nóng)民的土地處置權(quán)應(yīng)當(dāng)弱化，如限制農(nóng)民轉(zhuǎn)讓土地、取消“三十年不變”的承包權(quán)而改為更頻繁的按人口定期重分等等。我認(rèn)為這種看法是不對(duì)的。盡管如前所述，我不認(rèn)為“土地私有化”就是地權(quán)改革的方向，但這與“土地福利化”不應(yīng)當(dāng)有什么關(guān)系。
首先，“社會(huì)保障不能私有化”的說(shuō)法似是而非。這里姑且不論傳統(tǒng)的福利國(guó)家理念受到的質(zhì)疑和當(dāng)代不少國(guó)家的“社會(huì)保障市場(chǎng)化”改革的是非，僅從傳統(tǒng)的社會(huì)保障概念而論，所謂“社會(huì)保障不能私有化”的含意顯然是指提供保障的義務(wù)不能“私有化”，而決不是指享受保障的權(quán)利不能私有化。道理很簡(jiǎn)單：所謂社會(huì)保障，是指社會(huì)（以政府、社區(qū)、企業(yè)或其他社會(huì)組織形式為代表）承擔(dān)義務(wù)，向公民提供養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等保障。對(duì)于被保障者而言，接受保障則是他的權(quán)利。盡管在許多情況下，被保障者可能也有部分義務(wù)（如在政府、企業(yè)、個(gè)人三方統(tǒng)籌的保障制度下必須交納的強(qiáng)制保險(xiǎn)金），但這只能是提供保障的社會(huì)組織承擔(dān)義務(wù)的補(bǔ)充。如果提供保障的全部義務(wù)都只由被保障者自己承擔(dān)，社會(huì)組織不承擔(dān)義務(wù)而只對(duì)被保障者行使強(qiáng)制權(quán)力，這樣一種狀態(tài)就根本不能叫做社會(huì)保障。
而“土地福利化”正是這樣一種情況：它假定政府、社區(qū)、企業(yè)等等并不向農(nóng)民提供什么，而是由農(nóng)民耕作自己的份地來(lái)給自己提供“保障”，“社會(huì)”要做的只是行使權(quán)力禁止農(nóng)民自由處置份地、削減農(nóng)民持有份地的年限，強(qiáng)制農(nóng)民承擔(dān)“保障”自己的義務(wù)。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這種把“社會(huì)保障”不是看作政府的義務(wù)、公民的權(quán)利，而是看作政府的權(quán)力、公民的義務(wù)的顛倒看法不僅僅限于“土地福利化”問(wèn)題，很多人對(duì)“義務(wù)教育”的理解也是如此：本來(lái)意義上的“義務(wù)教育”原是指國(guó)家承擔(dān)義務(wù)解決教育費(fèi)用、公民享受免費(fèi)教育的權(quán)利。但很多人卻把它理解為：政府有權(quán)強(qiáng)制公民出錢接受教育，卻并無(wú)義務(wù)提供足夠的教育經(jīng)費(fèi)，公民有義務(wù)接受教育，卻沒(méi)有享受免費(fèi)教育的權(quán)利。以致一些傳媒常出現(xiàn)權(quán)力機(jī)關(guān)援引《義務(wù)教育法》迫使某公民出錢送子上學(xué)之類的“官逼民智”報(bào)道。當(dāng)然，“官逼民智”未必不好，但它與“義務(wù)教育”并不是一回事，這正如“土地福利化”也許是有道理的，但它與“社會(huì)保障制度”并不是一回事一樣。所謂“社會(huì)保障不能私有化”實(shí)際上就是說(shuō)政府不能把自己的義務(wù)推卸給農(nóng)民（農(nóng)戶），而“土地福利化”等于是政府讓農(nóng)戶自己保障自己，亦即已經(jīng)把保障義務(wù)“私有化”（而且是強(qiáng)制私有化）了，這種情況下還有什么“不能私有化”的問(wèn)題存在？
保障不能僅靠土地
在社會(huì)無(wú)法承擔(dān)“社會(huì)保障”義務(wù)的情況下，農(nóng)民依靠自己的土地維持生存是很自然的，問(wèn)題是，這些土地真能提供“保障”嗎？
中圖分類號(hào)： G642 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A DOI編號(hào)： 10.14025/ki.jlny.2016.21.022
土地是農(nóng)民的立業(yè)之本，是農(nóng)民收入的主要來(lái)源。近年來(lái)，在國(guó)家的正確引導(dǎo)下，在廣大農(nóng)業(yè)工作者的努力下，在農(nóng)民的配合下，我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展水平逐漸提高。農(nóng)村土地確權(quán)可以促進(jìn)土地更好地利用，提高土地利用價(jià)值。農(nóng)村土地確權(quán)是指土地所有權(quán)、使用權(quán)和他項(xiàng)權(quán)按照法律規(guī)定合法合理確定，每一塊土地的確權(quán)工作都要經(jīng)歷一系列流程才能完成，土地確權(quán)是一項(xiàng)艱巨復(fù)雜的工作。
1農(nóng)村土地確權(quán)的基本原則
1.1合法性原則
任何不合法的事件都是在現(xiàn)實(shí)中站不住腳的，土地確權(quán)也是如此。在土地確權(quán)的過(guò)程中，相關(guān)部門及工作人員要以承包合同為基礎(chǔ)，在法律角度上進(jìn)行土地確權(quán)，嚴(yán)禁任何部門和個(gè)人以任何借口、任何形式對(duì)土地進(jìn)行私自劃分和使用。
1.2合理性原則
合理性原則是指在土地確權(quán)的執(zhí)行過(guò)程中應(yīng)充分考慮農(nóng)民的意愿和土地確權(quán)的初衷，在遵守法律基礎(chǔ)上，對(duì)于證據(jù)不夠充分的，可以以農(nóng)民意愿為考慮基礎(chǔ)，以達(dá)到對(duì)土地進(jìn)行客觀、合適、合理的確權(quán)。
1.3尊重歷史原則
政策的規(guī)定是要在實(shí)踐中實(shí)施的，在土地確權(quán)過(guò)程中應(yīng)該在尊重歷史基礎(chǔ)上面對(duì)現(xiàn)實(shí)，從而做出最佳的土地確權(quán)方案。
2農(nóng)村土地確權(quán)的重要意義
農(nóng)村土地確權(quán)實(shí)施的目的是保障農(nóng)民土地物權(quán)的同時(shí)確定土地權(quán)屬，解決土地糾紛，減少農(nóng)村矛盾，加快我國(guó)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展。農(nóng)村土地確權(quán)可以對(duì)農(nóng)民土地進(jìn)行合法保護(hù)、對(duì)農(nóng)民切身利益進(jìn)行更有利的保護(hù)，同時(shí)也發(fā)揮了土地的最大價(jià)值。
2.1從法律層面確定了農(nóng)民土地的權(quán)利
農(nóng)民土地確權(quán)是根據(jù)中央文件精神，由政府和相關(guān)部門一起開(kāi)展的一項(xiàng)工作。確權(quán)工作進(jìn)行之后，相關(guān)的證書(shū)會(huì)發(fā)到農(nóng)民手中，標(biāo)志著從法律層面確定了農(nóng)民土地的合作權(quán)利。法律是每一個(gè)公民保護(hù)自己的最有利最有效的武器，而土地確權(quán)就賦予了農(nóng)民這個(gè)武器。
2.2土地權(quán)證件可以作為抵押貸款的資本
農(nóng)民的固定資產(chǎn)只有土地，沒(méi)有進(jìn)行確權(quán)之前，農(nóng)民的土地不穩(wěn)定，收入少，對(duì)于一些國(guó)家的優(yōu)惠貸款政策因沒(méi)有抵押不能進(jìn)行正常貸款，貸款是農(nóng)民在進(jìn)行土地生產(chǎn)和資金需要時(shí)的一個(gè)難題。進(jìn)行土地確權(quán)之后，農(nóng)民可以用自己手中的土地權(quán)證來(lái)進(jìn)行抵押貸款，使農(nóng)民通過(guò)貸款獲得發(fā)展資金成為可能。
2.3土地穩(wěn)定可提高農(nóng)民的生產(chǎn)積極性
沒(méi)有進(jìn)行土地確權(quán)之前，農(nóng)民手里的土地是極不穩(wěn)定的，因而農(nóng)民不愿意花更多資金和精力在土地上進(jìn)行投資。土地確權(quán)之后，農(nóng)民的土地相當(dāng)于是私有化財(cái)產(chǎn)，可以提高農(nóng)民生產(chǎn)和投入的積極性。對(duì)土地的資金和精力上的投入也會(huì)使農(nóng)民的作物質(zhì)量和產(chǎn)量有所提高，增加農(nóng)民的收入，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展。
2.4土地權(quán)屬穩(wěn)定促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)
土地確權(quán)后，權(quán)屬關(guān)系穩(wěn)定，可以促進(jìn)農(nóng)村土地健康流轉(zhuǎn)。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，外出務(wù)工的農(nóng)民越來(lái)越多，并不是所有人都靠土地生活。權(quán)屬關(guān)系穩(wěn)定后，一部分農(nóng)民可以將自己土地流轉(zhuǎn)出去，并且收取利益，這樣也可以讓更多想要有更多土地的人通過(guò)合法途徑取得土地使用權(quán)，也可以將農(nóng)民從土地中解放出來(lái)。土地流轉(zhuǎn)可以減少城市與農(nóng)村差距，也可以促進(jìn)農(nóng)場(chǎng)的建立和種植大戶的成立。
2.5有利于解決農(nóng)民土地糾紛
土地確權(quán)后，權(quán)屬關(guān)系穩(wěn)定，可以由政府和相關(guān)部門出面，對(duì)之前有糾紛的土地進(jìn)行重新劃分。權(quán)屬證書(shū)的存在可以解決歷史遺留問(wèn)題和糾纏不清的問(wèn)題，可以作為以后農(nóng)民因?yàn)橥恋丶m紛解決問(wèn)題的依據(jù)。
2.6簡(jiǎn)化相關(guān)部門的管理
土地確權(quán)是一個(gè)過(guò)程，在這個(gè)過(guò)程中，可以對(duì)農(nóng)村土地的總數(shù)量和農(nóng)民個(gè)人土地的數(shù)量和位置進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，并錄入數(shù)據(jù)庫(kù)。方便日后對(duì)土地進(jìn)行核查和管理，方便土地流轉(zhuǎn)登記，簡(jiǎn)化了相關(guān)部門的工作量，也增加了日后管理的法律依據(jù)。
3土地確權(quán)容易遇到的相關(guān)問(wèn)題
3.1部分農(nóng)民不能真正理解土地確權(quán)的含義
土地確權(quán)對(duì)農(nóng)民自己土地所有權(quán)的界定是非常有意義的，但是還有很多農(nóng)民不能真正理解土地確權(quán)的意義，或理解有偏差，造成土地確權(quán)在進(jìn)行中不順利。
3.2土地相關(guān)資料不全等情況阻礙土地確權(quán)進(jìn)行
土地確權(quán)中可能存在土地原始資料不全或丟失情況，這樣會(huì)給確權(quán)工作帶來(lái)很大不便。同時(shí)也會(huì)有農(nóng)民的土地面積或位置發(fā)生變化的情況，阻礙了土地確權(quán)順利進(jìn)行。
4結(jié)語(yǔ)
本文主要是針對(duì)筆者多年工作經(jīng)驗(yàn)就土地確權(quán)問(wèn)題進(jìn)行了探討，主要分析了土地確權(quán)工作的意義和作用。農(nóng)村土地確權(quán)使農(nóng)民的土地權(quán)屬關(guān)系穩(wěn)定，保證了農(nóng)民最基本生產(chǎn)資源的使用，提高了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，促進(jìn)了土地流轉(zhuǎn)的順利進(jìn)行，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)健康發(fā)展。
參考文獻(xiàn)
在我國(guó)，國(guó)土資源部在借鑒海內(nèi)外土地整理的概念的基礎(chǔ)上，將土地整理定義為在一定區(qū)域內(nèi)，按照土地利用規(guī)劃或城市規(guī)劃所確定的目標(biāo)和用途，采取行政、經(jīng)濟(jì)、法律和工程技術(shù)手段，對(duì)土地利用狀況進(jìn)行綜合整治、調(diào)整改造，以提高土地利用率，改善生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境的過(guò)程。
（一）改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)增產(chǎn)增效
土地整理主要針對(duì)改變溝河交錯(cuò)、地類交叉、渠系老化不配套的土地現(xiàn)狀，進(jìn)行水利設(shè)施配置、道路和林網(wǎng)建設(shè)，從而可以極大地改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)條件，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增效。地類一致、高低一致的田塊有助于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化生產(chǎn)，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模面積；合理配套的田間排灌渠系可提高輸水和排水能力，降低輸水過(guò)程中損失，提高農(nóng)田防洪抗?jié)衬芰?；貫通田間的機(jī)耕路為農(nóng)業(yè)機(jī)械化生產(chǎn)提供了基礎(chǔ)條件，并延伸了農(nóng)民到田頭工作的出行距離。
（二）增加有效耕地面積，緩解耕地面積減少趨勢(shì)
土地整理凈增耕地的來(lái)源主要有：
第一，農(nóng)田整理通過(guò)歸并畸零不整的農(nóng)田、田坎、溝渠和田間道路，使其成為單塊較大的農(nóng)田，即可新增不少有效耕地面積。據(jù)調(diào)查，農(nóng)田通過(guò)整理一般都能新增5%-10%的耕地面積，僅此一項(xiàng)整理最終完成后，就可新增耕地面積近666.7萬(wàn)公頃。
第二，村莊土地整理。若按國(guó)家《村鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》的上限指標(biāo)人均建設(shè)用地150平方米計(jì)算，即使到達(dá)人口高峰年時(shí)，農(nóng)村建設(shè)用地還可以騰出近680萬(wàn)公頃土地，若50%能恢復(fù)為農(nóng)田，可增加耕地340萬(wàn)公頃。
第三，工礦廢棄地及災(zāi)毀地復(fù)墾整理。我國(guó)目前因開(kāi)采礦產(chǎn)資源造成塌陷、挖損、壓占、破壞廢棄的土地約280萬(wàn)公頃，按33%復(fù)墾率訓(xùn)滇，通過(guò)復(fù)墾整理土地可增加耕地93.3萬(wàn)公頃。通過(guò)三項(xiàng)土地整理可增加耕地1100萬(wàn)公頃，從耕地?cái)?shù)量上一定程序上保證了我國(guó)人口高峰年時(shí)糧食安全的物質(zhì)基礎(chǔ)。
（三）改善農(nóng)村生活和居住環(huán)境，提高農(nóng)民生活質(zhì)量
農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化現(xiàn)階段的最終落腳點(diǎn)在于提高廣大農(nóng)民的生活質(zhì)量和生活水平，體現(xiàn)在土地整理中，也從單純地增加耕地面積轉(zhuǎn)為改善農(nóng)村的整體風(fēng)貌。如重視農(nóng)田防護(hù)林的建設(shè)，樹(shù)種選擇考慮防風(fēng)與美觀兼顧；實(shí)行殯葬改革，進(jìn)行墳?zāi)惯w移，進(jìn)行集中統(tǒng)一安置；對(duì)農(nóng)民新村進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，將改善農(nóng)民居住水平與提高建設(shè)用地率相結(jié)合；保護(hù)水體不受影響，并在外河兩側(cè)進(jìn)行河堤建設(shè)，保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和居住安全。
（四）土地整理有利于社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)
土地整理與新農(nóng)村建設(shè)有著十分密切的關(guān)聯(lián)，我國(guó)近七成人生活在農(nóng)村，據(jù)測(cè)算，農(nóng)民40%-60%的經(jīng)濟(jì)收入和60%-80%的生活必需品，直接或間接地來(lái)自農(nóng)民手中的土地特別是耕地。建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，就要按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的要求建設(shè)農(nóng)村地區(qū)，土地整理是集田、水、路、林、村于一身的綜合性、全方位的土地建設(shè)活動(dòng)。兩者的目標(biāo)大體一致，具體實(shí)踐中也互相促進(jìn)。促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，土地整理功不可沒(méi)，大力開(kāi)展土地整理是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的首要選擇和重要支撐。
二、當(dāng)前我國(guó)土地整理工作中存在的主要問(wèn)題
（一）土地整理理論缺乏，規(guī)劃的整體控制作用不夠
土地整理在我國(guó)開(kāi)展的時(shí)間不長(zhǎng)，土地整理的科學(xué)體系尚不夠健全，缺乏其自身的理論基礎(chǔ)，土地整理的研究成果還不多見(jiàn)。在幾十年的土地整理實(shí)踐中，關(guān)于如何整理，土地管理部門和其他相關(guān)部門雖然開(kāi)展了大量研究，但研究工作有的是建立在經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)上，有的是借鑒生態(tài)學(xué)的原理，缺乏充分的科學(xué)依據(jù)和指導(dǎo)思想，整理過(guò)程也缺乏嚴(yán)格的規(guī)范，揭示的不是整體整理工作的運(yùn)行機(jī)制和操作體系，造成土地整理的主觀性、隨意性、片面性等一系列問(wèn)題。如大多數(shù)地方在沒(méi)有編制土地整理規(guī)劃情況下就已開(kāi)展了土地整理工作，雖取得了一些成功的經(jīng)驗(yàn)，但由于缺乏合理的規(guī)劃指導(dǎo)，使各地土地整理工作帶有很大的隨意性。因此，土地整理有待發(fā)展形成其自身的科學(xué)理論基礎(chǔ)。
（二）政府官員片面追求形象工程，可持續(xù)發(fā)展的觀念不強(qiáng)
第一，將土地整理等同于土地平整。時(shí)下，土地整理形象工程的政績(jī)標(biāo)志在地方官員的心里已經(jīng)打上了深深的烙印。土地整理為了一味追求政績(jī)，一些領(lǐng)導(dǎo)超前意識(shí)特別強(qiáng)，不論自然條件如何，均要求農(nóng)田實(shí)現(xiàn)“田成方，樹(shù)成行；路相通，渠相連；旱能灌，澇能排”的標(biāo)準(zhǔn)。大量的土地平整工程費(fèi)用占去了土地整理費(fèi)用的一半以上，也缺乏土地整理方面的專家，誤將土地整理等同于土地平整。
第二，片面地追求數(shù)量，忽視了對(duì)質(zhì)量的重視。為了實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，需要大量的開(kāi)發(fā)整理土地，而結(jié)果是很多地區(qū)整理出的耕地質(zhì)量低劣，即新開(kāi)墾的耕地質(zhì)量遠(yuǎn)低于被占用的耕地質(zhì)量。普遍存在政府對(duì)土地整理的目標(biāo)過(guò)分強(qiáng)調(diào)數(shù)量的增加，而忽略了質(zhì)量的提高。由于受耕地總量動(dòng)態(tài)平衡目標(biāo)的制約，很多地方開(kāi)展土地整理只是為了完成折抵建設(shè)占用的耕地的任務(wù)，責(zé)任心不強(qiáng)，造成許多不能增加耕地面積而能提高耕地質(zhì)量的整理項(xiàng)目如中低產(chǎn)田的改造難以開(kāi)展，甚至整理后的耕地質(zhì)量也難以保證。還有部分原因是：建設(shè)占用大多是城鎮(zhèn)周圍和交通沿線質(zhì)量高、投入多、設(shè)施好的良田，而開(kāi)發(fā)復(fù)墾、增加的大多是邊遠(yuǎn)地區(qū)的耕地，質(zhì)量較差。數(shù)量能持平，其生產(chǎn)能力已經(jīng)下降，開(kāi)發(fā)補(bǔ)充少，我國(guó)耕地生產(chǎn)能力下降更多。
（三）土地權(quán)屬紊亂，整理時(shí)糾紛不斷
由于歷史遺留問(wèn)題，土地制度歷經(jīng)變遷，當(dāng)前，相當(dāng)一部分為農(nóng)用地的土地所有權(quán)不明確，實(shí)際使用者與登記的使用者不一致，有些甚至根本未進(jìn)行過(guò)確權(quán)登記。有些土地使用證記載的權(quán)屬界線模糊，不能準(zhǔn)確反映權(quán)屬界址，在土地整理過(guò)程中，由于土地帶來(lái)增值收益，造成土地所有者之間的矛盾不斷激化，偶爾造成沖突。很多情況下，在土地整理過(guò)程中，農(nóng)村土地權(quán)屬問(wèn)題難以得到確認(rèn)，而且農(nóng)民往往不具有相關(guān)的法律意識(shí)，當(dāng)土地整理完成后，雙方對(duì)各自取得權(quán)利義務(wù)理解不一致，導(dǎo)致糾紛不斷。農(nóng)民在維護(hù)自己權(quán)益方面力不從心，不能保護(hù)自己合法權(quán)益。
（四）土地整理資金投入嚴(yán)重不足
土地整理需要投入較大數(shù)量的資金，盡管國(guó)家實(shí)行土地整理專項(xiàng)資金制度，但是各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異很大，在實(shí)踐中土地整理大多體現(xiàn)為政府行為，土地整理的資金來(lái)源匾乏，土地整理的資金主要來(lái)源于政府的土地開(kāi)發(fā)整理專項(xiàng)資金。許多地方財(cái)政普遍吃緊，沒(méi)有固定的投資來(lái)源，使得政府用于土地整理的資金運(yùn)作上發(fā)生困難，沒(méi)有可靠資金保障土地整理順利進(jìn)行下去。
（五）土地整理政策法規(guī)缺乏配套，權(quán)屬調(diào)整難以進(jìn)行
土地整理必然涉及土地類型、數(shù)量、用途等要素的變更，有時(shí)還會(huì)發(fā)生跨權(quán)屬單位的土地置換，這就涉及單位之間土地權(quán)屬的重新調(diào)整、補(bǔ)償，于是，清理和明確土地權(quán)屬關(guān)系、避免權(quán)屬糾紛就顯得尤為重要。由于農(nóng)民承包的土地比較分散，土地整理整理的過(guò)程中勢(shì)必會(huì)打破現(xiàn)有的土地權(quán)屬界限，較大規(guī)模的土地整理還可能需要在村民組之間協(xié)調(diào)。但是農(nóng)村現(xiàn)行下耕地承包經(jīng)營(yíng)合同三十年不變，使土地調(diào)整難以進(jìn)行。土地開(kāi)發(fā)整理權(quán)屬調(diào)整的原則、程序、方法、異議處理和權(quán)屬調(diào)整后土地分配與確權(quán)落實(shí)等情況，必須要有健全的法律法規(guī)給予保障，以便于土地整理工作的順利進(jìn)行和保護(hù)農(nóng)村土地使用者的合法權(quán)益。但是我國(guó)迄今為止尚未頌布土地整理的法律、法規(guī)、這在一定程度上制約了土地整理工作的深入開(kāi)展。
三、土地整理對(duì)土地資源優(yōu)化配置的影響
現(xiàn)代西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家將土地資源保護(hù)看成是如何實(shí)現(xiàn)土地資源在時(shí)間上的最佳配置問(wèn)題。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家雷利．巴洛維，在其發(fā)表于1978年的著作《土地資源經(jīng)濟(jì)學(xué)》中，把土地資源分為四大類型：流量資源、存量資源、生物資源和土地資源。巴洛維教授認(rèn)為，“只要管理得當(dāng)，大多數(shù)土地資源可以長(zhǎng)期利用，并得以保持其生產(chǎn)力，因此，這類資源的保護(hù)問(wèn)題是一個(gè)最有效利用資源而同時(shí)保護(hù)長(zhǎng)期生產(chǎn)力的問(wèn)題。
（一）緩解人地矛盾，實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡
通過(guò)合理地規(guī)劃選址、確定項(xiàng)目，可增加大量的耕地。周村區(qū)通過(guò)農(nóng)田整理、廢棄磚場(chǎng)復(fù)墾、退園還耕、未利用土地開(kāi)發(fā)、村莊整理等形式，共增加耕地面積8239.27畝，扭轉(zhuǎn)了多年來(lái)耕地面積減少的趨勢(shì)。
（二）優(yōu)化農(nóng)業(yè)用地結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)業(yè)用地質(zhì)量
整理后的土地質(zhì)量都較以往有了大幅度的提高，農(nóng)業(yè)用地整理都以建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田為目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)“田成方、渠相連、林成行、路相通”，建設(shè)用地整理以達(dá)到可耕地狀態(tài)為基本要求，實(shí)施分步實(shí)施。
整理前田塊布局率亂，影響作物的光照、通風(fēng)。同時(shí)，田塊中田埂、溝渠等數(shù)量較多，通過(guò)土地整理，對(duì)溝渠、田埂重新進(jìn)行規(guī)劃布局，不僅提高溝渠的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，而且提高了土地的可利用率。整理中還增加了田間道路，為農(nóng)業(yè)機(jī)械作業(yè)提供了較好的條件。
（三）提高建設(shè)用地利用率，優(yōu)化建設(shè)用地結(jié)構(gòu)
相對(duì)于城鎮(zhèn)用地而言，農(nóng)村居民點(diǎn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地呈現(xiàn)出較粗放的土地利用水平。通過(guò)土地整理，將一些閑置、廢棄、分散的農(nóng)村居民點(diǎn)重新進(jìn)行整理，將新建農(nóng)村居民點(diǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌布局，可降低占地面積，提高建設(shè)用地利用率，將農(nóng)村居民點(diǎn)和獨(dú)立工礦用地在建設(shè)用地內(nèi)部的比例下降。
（四）實(shí)現(xiàn)土地用途分區(qū)的布局優(yōu)化
第一，合憲性問(wèn)題?！稇椃ā芬?guī)定了兩種土地所有權(quán)形式，但是沒(méi)有對(duì)農(nóng)村集體所有權(quán)作出明確限制。農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，本是土地所有權(quán)的權(quán)能之一，也是發(fā)揮土地物盡其用的一個(gè)重要手段?！锻恋毓芾矸ā穼?duì)農(nóng)村土地所有權(quán)進(jìn)行限制，在《憲法》上并無(wú)明確依據(jù)。
第二，征地補(bǔ)償顯失公平。《土地管理法》規(guī)定以農(nóng)業(yè)收入作為計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，但政府征用土地后轉(zhuǎn)讓所得遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于補(bǔ)償價(jià)格。這些巨額收益悉數(shù)歸政府所有，對(duì)于農(nóng)民極不公平。
最后，在巨額利益的驅(qū)動(dòng)下，地方政府往往以“公共利益”之名，行“與民爭(zhēng)利”之實(shí)，既違背了《憲法》和《土地管理法》為公共利益而征用的立法宗旨，也激化了政府與農(nóng)民之間的矛盾。
