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時(shí)間：2023-06-07 09:02:46
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1 消防行政許可和消防備案前置條件內(nèi)容及涉及的部門統(tǒng)計(jì)
（1）建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)審核和建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)備案方面，按照《消防法》第十條至十二條以及《建設(shè)工程消防監(jiān)督管理規(guī)定》第十五條和第二十四條規(guī)定，建設(shè)單位申請消防設(shè)計(jì)審核或設(shè)計(jì)審核備案應(yīng)當(dāng)提供的材料中涉及相關(guān)部門和單位的有以下幾種：1）建設(shè)單位的工商營業(yè)執(zhí)照等合法身份證明文件；2）建筑設(shè)計(jì)單位資質(zhì)證明文件和消防設(shè)計(jì)文件；3）依法需要辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可的，應(yīng)當(dāng)提供建設(shè)工程規(guī)劃許可證明文件；4）依法需要城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門批準(zhǔn)的臨時(shí)性建筑，屬于人員密集場所的，應(yīng)當(dāng)提供城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門批準(zhǔn)的證明文件。5）屬于改建（含室內(nèi)裝修、建筑保溫、用途變更）工程的，應(yīng)當(dāng)提供建筑所有權(quán)（使用權(quán)）證等確權(quán)文件。這五大前置條件中涉及到工商行政管理部門、設(shè)計(jì)單位、政府和城鄉(xiāng)規(guī)劃部門、住建部門等。
（2）建設(shè)工程消防驗(yàn)收建設(shè)工程竣工驗(yàn)收消防備案方面，按照《消防法》第十三條以及《建設(shè)工程消防監(jiān)督管理規(guī)定》第二十一條和第二十四條規(guī)定，建設(shè)工程消防驗(yàn)收建設(shè)工程竣工驗(yàn)收消防備案應(yīng)當(dāng)提供的材料中涉及相關(guān)部門和單位的有以下幾種：第一、工程竣工驗(yàn)收報(bào)告和有關(guān)消防設(shè)施的工程竣工圖紙；第二、消防產(chǎn)品質(zhì)量合格證明文件和具有防火性能要求的建筑構(gòu)件、建筑材料、裝修材料符合國家標(biāo)準(zhǔn)或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的證明文件、出廠合格證；第三、消防設(shè)施檢測合格證明文件；第四、施工、工程監(jiān)理、檢測單位的合法身份證明和資質(zhì)等級證明文件；第五、建設(shè)單位的工商營業(yè)執(zhí)照等合法身份證明文件。這五大前置條件中涉及到設(shè)計(jì)單位、消防產(chǎn)品和設(shè)施的檢測單位、施工單位、工程監(jiān)理單位、工商行政管理部門等。
（3）公眾聚集場所使用、營業(yè)前消防安全檢查，按照《消防法》第十五條以及《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》第八條規(guī)定，公眾聚集場所在使用、營業(yè)前消防安全檢查中應(yīng)當(dāng)提供的材料中涉及相關(guān)部門和單位的有以下幾種：第一、營業(yè)執(zhí)照復(fù)印件或者工商行政管理機(jī)關(guān)出具的企業(yè)名稱預(yù)先核準(zhǔn)通知書；第二、依法取得的建設(shè)工程消防驗(yàn)收或者進(jìn)行竣工驗(yàn)收消防備案的法律文件復(fù)印件；第三、消防安全制度、滅火和應(yīng)急疏散預(yù)案、場所平面布置圖；第四、員工崗前消防安全教育培訓(xùn)記錄和自動(dòng)消防系統(tǒng)操作人員取得的消防行業(yè)特有工種職業(yè)資格證書復(fù)印件；第五、依照《建設(shè)工程消防監(jiān)督管理規(guī)定》不需要進(jìn)行竣工驗(yàn)收消防備案的公眾聚集場所申請消防安全檢查的，還應(yīng)當(dāng)提交場所室內(nèi)裝修消防設(shè)計(jì)施工圖、消防產(chǎn)品質(zhì)量合格證明文件，以及裝修材料防火性能符合消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的證明文件、出廠合格證。這五大前置條件中涉及到工商行政管理部門、消防部門、設(shè)計(jì)單位、消防產(chǎn)品檢測單位等。
2 消防行政許可和消防備案受前置條件影響的主要原因
2.1 互為前置的法定條件被打破
一些地方政府為加快發(fā)展，以政府“重點(diǎn)工程”、“引進(jìn)工程”為名，在項(xiàng)目建設(shè)前期，采用協(xié)調(diào)會等形式要求各部門提前介入會審，在前置性文件缺乏的情況下，工程提前“上馬”，先開工建設(shè)后補(bǔ)辦手續(xù)，待其補(bǔ)辦正規(guī)手續(xù)時(shí)，建筑多已施工或完工，先天患或已成既定事實(shí)，當(dāng)按照消防法律程序辦理消防許可和消防備案時(shí)，建設(shè)單位又以政府文件或相關(guān)會議紀(jì)要做依據(jù)回避，通過政府層面協(xié)調(diào)，突出強(qiáng)調(diào)工期和民生問題，使消防行政許可和消防備案不符合法律法規(guī)要求，不利于消防審核、驗(yàn)收工作的正常開展。
2.2 消防業(yè)務(wù)的參差不齊難改變
消防行政許可和消防備案是一項(xiàng)專業(yè)技術(shù)工作，要求技術(shù)人員應(yīng)有相對的穩(wěn)定性，以便于工作經(jīng)驗(yàn)的積累。尤其是實(shí)行備案抽查制度以來，大量的備案抽查工作在消防大隊(duì)辦理，這對基層消防監(jiān)督人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)提出了更高的要求。而現(xiàn)行的消防體制從制度上造成了專業(yè)人才的流失，平均每兩三年就進(jìn)行一次崗位調(diào)整，人員流動(dòng)性大，造成消防行政許可的技術(shù)權(quán)威性不高。另外，自設(shè)置消防行政服務(wù)窗口以來，窗口工作人員業(yè)務(wù)能力參差不齊，消防基礎(chǔ)理論知識缺乏，也沒有一線消防執(zhí)法的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對相關(guān)法律法規(guī)及各項(xiàng)消防基礎(chǔ)業(yè)務(wù)不熟悉，工作能力和業(yè)務(wù)水平亟待提高。
2.3 中介機(jī)構(gòu)的服務(wù)規(guī)則不規(guī)范
雖然消防中介機(jī)構(gòu)在消防監(jiān)督管理工作中起了一定作用，但在機(jī)制上管理缺乏法律依據(jù)，《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》第十二條為安全生產(chǎn)提供技術(shù)服務(wù)的中介機(jī)構(gòu)的建立和發(fā)展提供了法律依據(jù)，但對于消防中介機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、地位，開業(yè)條件、應(yīng)負(fù)何種責(zé)任，則無明確規(guī)定，限制了其發(fā)展；資質(zhì)管理上不規(guī)范，作為消防中介機(jī)構(gòu)所需的條件不明確，造成操作上的不規(guī)范。消防中介機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量和水平不高，消防中介機(jī)構(gòu)的種類不齊全、數(shù)量偏少，借用資質(zhì)和濫用資質(zhì)的現(xiàn)象還普遍存在。國家對檢測質(zhì)量缺乏有效監(jiān)督，《國務(wù)院關(guān)于取消第一批行政審批事項(xiàng)的決定》后，公安消防部門弱化了對檢測企業(yè)的監(jiān)督管理，一些檢測企業(yè)片面追求經(jīng)濟(jì)利益，無原則、無條件的隨意出具合格檢測報(bào)告；還有的企業(yè)自己施工，自己檢測，檢測結(jié)果缺少公正性。
3 如何減小消防行政許可和消防備案前置條件對消防工作的影響，實(shí)現(xiàn)消防行政許可和消防備案的效率提升
3.1 適當(dāng)取消建筑工程行政許可和消防備案的前置條件
一些群眾對舊建筑進(jìn)行改建、擴(kuò)建，如臨街的一些建筑物改建成商場或娛樂場所，按規(guī)定需進(jìn)行消防報(bào)建時(shí)，一定要有國土部門的土地使用證明文件和規(guī)劃部門的規(guī)劃證明文件，但由于這些建筑物都是很早建的，根本提供不了規(guī)劃部門、國土部門的相關(guān)批準(zhǔn)文件證明，造成業(yè)主來回跑很多趟，都辦不齊消防報(bào)建手續(xù)。根據(jù)公安部在2008年下發(fā)的《公安部關(guān)于建筑工程消防行政許可中有關(guān)前置條件問題的批復(fù)》要求，對一些“合法”的“老建筑”，取消建筑工程消防審核、驗(yàn)收和公眾聚集場所使用、營業(yè)前消防安全檢查的前置條件，建設(shè)單位申報(bào)建筑工程消防審核時(shí)，除政府有明文規(guī)定外，不再硬性要求提供規(guī)劃、國土等部門的證明資料，只需提供與消防安全直接相關(guān)的初步設(shè)計(jì)資料，符合建筑防火的規(guī)范要求，實(shí)現(xiàn)消防行政許可和消防備案的科學(xué)性。
3.2 實(shí)行簡易審核程序
二、驗(yàn)收條件檢查結(jié)果：
依據(jù)國家的有關(guān)規(guī)定，該工程按設(shè)計(jì)要求已完成了主要工程施工任務(wù)。工程投資使用合理，竣工資料已準(zhǔn)備齊全，工程施工質(zhì)量已通過了質(zhì)監(jiān)站的質(zhì)量檢驗(yàn)，并出具了《工程質(zhì)量檢驗(yàn)評定報(bào)告》，工程質(zhì)量合格，已具備正式驗(yàn)收條件。
三、建議驗(yàn)收時(shí)間、地點(diǎn)和參加單位：
根據(jù)工程完成情況和省、市主管部門的相關(guān)要求，Xx縣Xx家園1、2#樓工程竣工驗(yàn)收工作建議擬定于年月日進(jìn)行，驗(yàn)收地點(diǎn)在，參加單位有項(xiàng)目法人、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工、質(zhì)量監(jiān)督等有關(guān)單位。
綜上所述，Xx縣Xx家園1、2#樓工程已具備竣工驗(yàn)收條件，懇請上級主管部門安排正式驗(yàn)收。
Xx縣房建公司項(xiàng)目部
一、建設(shè)單位申請建設(shè)工程竣工驗(yàn)收消防備案應(yīng)提供如下資料
1、《建設(shè)工程竣工驗(yàn)收消防備案表》；
2、《建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)備案受理憑證》復(fù)印件或《建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)審核意見書》復(fù)印件
（1）消防設(shè)計(jì)備案被確定為抽查對象的，需在備案系統(tǒng)查詢該消防設(shè)計(jì)備案是否已經(jīng)抽查合格，若抽查不合格則還需提供《建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)消防復(fù)查意見書》；
（2）消防設(shè)計(jì)備案未被確定為抽查對象的，還需提供規(guī)劃許可證明文件。屬1998年9月1日之前已投入使用的或已領(lǐng)取房產(chǎn)證的建設(shè)工程申報(bào)消防設(shè)計(jì)備案，可提供房屋產(chǎn)權(quán)證明等建筑物合法證明材料；
3、工程竣工驗(yàn)收報(bào)告。
二、被抽查到的建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在收到備案憑證之日起5日內(nèi)向公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)提供下列材料
1、《建設(shè)工程竣工驗(yàn)收消防備案表》；
2、《建設(shè)工程竣工驗(yàn)收消防備案受理憑證》復(fù)印件；
3、《建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)備案受理憑證》復(fù)印件或《建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)審核意見書》復(fù)印件；
4、建設(shè)單位的工商營業(yè)執(zhí)照等合法身份證明文件；
5、施工、工程監(jiān)理、檢測單位合法身份證明和資質(zhì)等級證明文件；
6、工程竣工驗(yàn)收報(bào)告；
7、消防產(chǎn)品質(zhì)量合格證明文件（消防產(chǎn)品的強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證書及發(fā)證檢驗(yàn)報(bào)告，或型式認(rèn)可證書及發(fā)證檢驗(yàn)報(bào)告，或有效期內(nèi)的型式檢驗(yàn)報(bào)告；尚未制定國家標(biāo)準(zhǔn)或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的消防產(chǎn)品應(yīng)提供鑒定意見書和型式檢驗(yàn)報(bào)告；上述資料須加蓋生產(chǎn)企業(yè)公章，并提品出廠合格證）；
8、有防火性能要求的建筑構(gòu)件、建筑材料、室內(nèi)裝修裝飾材料的產(chǎn)品型式檢驗(yàn)報(bào)告，公共場所使用的阻燃制品及組件提供《阻燃制品標(biāo)識使用證書》和檢驗(yàn)報(bào)告；
9、具有法律效應(yīng)的消防設(shè)施、電氣防火技術(shù)檢測合格證明文件（“消防設(shè)施合格證明文件”可由具備相應(yīng)消防設(shè)施檢測資質(zhì)的機(jī)構(gòu)出具：“電氣防火技術(shù)檢測合格證明文件”暫不作為備案資料要求）；
10、消防產(chǎn)品供貨證明（由生產(chǎn)企業(yè)填寫并蓋公章）；
11、*噴涂鋼結(jié)構(gòu)防火涂料的施工方案、記錄及其施工單位營業(yè)執(zhí)照復(fù)印件；
12、隱蔽工程記錄；
13、建設(shè)工程竣工圖紙（土建和消防設(shè)施施工單位應(yīng)分別在相應(yīng)的竣工圖上蓋竣工章）。
關(guān)鍵詞工程消防監(jiān)督管理對策分析
新修訂的《中華人民共和國消防法》（以下簡稱《消防法》）已于5月1日正式實(shí)施。這是我國消防工作的一件大事，是時(shí)展的客觀要求。尤其是《消防法》修訂后所做出的多處重大調(diào)整和修改，對我國的消防事業(yè)將起到重大的推動(dòng)作用?！断婪ā吩趶?qiáng)化政府、有關(guān)職能部門和社會單位的消防工作責(zé)任的前提下，重點(diǎn)突出了公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)的事后監(jiān)督，相應(yīng)弱化了公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)的事前行政審批職能，并在消防安全管理、消防安全責(zé)任、建設(shè)工程消防監(jiān)督管理、消防產(chǎn)品的生產(chǎn)使用監(jiān)管和技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理等方面進(jìn)行了重大改革。但從當(dāng)前的施行情況來看，由于《消防法》及其配套規(guī)章的有關(guān)條文尚缺乏更具體明確的解釋和指引，各地在實(shí)施過程中仍然存在諸多適用上的具體問題，尤其是建設(shè)工程消防監(jiān)督管理方面比較突出。由于《消防法》施行不久，各地對新修改條文的執(zhí)行尚處于摸索實(shí)踐階段，如果不及時(shí)對這些問題給予明確的處理意見和工作建議，將會對執(zhí)法工作造成十分不利的影響。本文通過對《消防法》施行后建設(shè)工程消防監(jiān)督管理工作中存在的問題進(jìn)行思考和分析，嘗試探索解決問題的相應(yīng)對策和改進(jìn)措施。
一、建設(shè)工程消防監(jiān)督管理過程中存在的問題
在依據(jù)《消防法》和《建設(shè)工程消防監(jiān)督管理規(guī)定》（公安部令第106號）實(shí)施建設(shè)工程消防監(jiān)督管理的過程中，基層消防機(jī)構(gòu)紛紛反映在相關(guān)規(guī)定的具體適用上遇到一些問題，分別有：
（一）關(guān)于備案。當(dāng)前針對建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)和竣工驗(yàn)收備案，有如下一些問題反映出來：
1.建設(shè)工程申報(bào)消防設(shè)計(jì)審核和消防設(shè)計(jì)備案需提交的新建、擴(kuò)建工程的建設(shè)工程規(guī)劃許可證明文件的范圍。對于部分已建成的建設(shè)工程申報(bào)消防設(shè)計(jì)審核或者消防設(shè)計(jì)備案時(shí)當(dāng)?shù)卣?、城建?guī)劃部門出具的證明文件可否認(rèn)定為106號令中規(guī)定的規(guī)劃許可證明。
2.建設(shè)單位針對同一工程重復(fù)進(jìn)行網(wǎng)上申報(bào)備案的處理。目前，基層消防部門反映，有部分社會單位在網(wǎng)上對同一建設(shè)工程多次備案，有些是因?yàn)榈谝淮蝹浒副怀椴榈?，而場所本身不符合消防安全要求，所以?dāng)事人采用加后綴等方式進(jìn)行第二次備案；有些單位是因?yàn)閭浒感畔⒉粶?zhǔn)確或不齊全被管理人員刪除后，進(jìn)行第二次備案；還有的單位由不同的工作人員進(jìn)行了重復(fù)備案（有些被抽查中，有些沒有被抽到），如何處理。
3.關(guān)于施工許可在申報(bào)備案中的必要性問題。有基層消防機(jī)構(gòu)反映，按《消防法》和106號令，建設(shè)單位應(yīng)在取得施工許可后七個(gè)工作日內(nèi)申報(bào)消防設(shè)計(jì)備案，但有些小型的場所，按照建設(shè)部的規(guī)定，無法取得施工許可證，如何備案？
4.關(guān)于逾期不提供備案抽查要求的資料的處理。依照《建設(shè)工程消防監(jiān)督管理規(guī)定》第二十六條規(guī)定，被抽查到的建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在收到備案憑證之日起五日內(nèi)按照備案項(xiàng)目向公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)提供《建設(shè)工程消防監(jiān)督管理規(guī)定》第十五條或者第二十一條規(guī)定的材料。當(dāng)建設(shè)單位提供材料不齊全時(shí)，消防機(jī)構(gòu)出具不予受理憑證。但對建設(shè)單位逾期不補(bǔ)齊資料的，消防部門應(yīng)當(dāng)如何處置，法律法規(guī)沒有明確。
（二）關(guān)于室內(nèi)裝修、裝飾材料見證檢驗(yàn)。室內(nèi)裝修工程竣工驗(yàn)收備案被抽查到的，應(yīng)提供裝修、裝飾材料的符合國家標(biāo)準(zhǔn)或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的證明文件。而該工程在申報(bào)消防設(shè)計(jì)審核備案時(shí)，由于結(jié)果是在消防網(wǎng)上辦事大廳中予以公告的，未能告知裝修材料抽樣送檢事宜。備案的內(nèi)部裝修工程，裝修材料如何送檢？建設(shè)單位進(jìn)行竣工驗(yàn)收或者申報(bào)消防安全檢查時(shí)，公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)往往難以驗(yàn)證其室內(nèi)裝修材料的燃燒性能。
（三）關(guān)于申報(bào)建設(shè)工程消防驗(yàn)收的資料。有基層消防機(jī)構(gòu)反映106號令規(guī)定的申報(bào)消防驗(yàn)收和竣工驗(yàn)收備案資料中不包括相關(guān)的圖紙，不利于驗(yàn)收和備案抽查。
（四）關(guān)于審核驗(yàn)收的標(biāo)準(zhǔn)。有的基層消防機(jī)構(gòu)認(rèn)為，106號令第9條、18條等處均有明確表示，對消防設(shè)計(jì)按照消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)制性要求進(jìn)行審核。是否意味著消防機(jī)構(gòu)在開展建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)審核、消防驗(yàn)收時(shí)只要按照國家工程建設(shè)消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)制性要求對建筑物的總平面布置、耐火等級、建筑構(gòu)造、安全疏散、消防給水、消防電源及配電、消防設(shè)施等進(jìn)行審驗(yàn)把關(guān)就可以了？
（五）關(guān)于自動(dòng)消防設(shè)施單獨(dú)申報(bào)問題。有基層消防機(jī)構(gòu)提出，對于部分內(nèi)部裝修工程增設(shè)的自動(dòng)消防設(shè)施可否單獨(dú)申報(bào)消防手續(xù)。
（六）關(guān)于單體建筑的判定問題。有基層消防機(jī)構(gòu)提出，地下室與首層及二、三層的樓層商鋪為連體的建筑，上面住宅分為若干棟，總建筑面積大于四萬平方米，此類建筑是否屬于單體建筑，是否需要申報(bào)？執(zhí)法實(shí)踐中這類建筑設(shè)計(jì)類型經(jīng)常出現(xiàn)。
（七）關(guān)于新規(guī)定施行后業(yè)務(wù)的銜接問題。有基層消防機(jī)構(gòu)提出，對于5月1日《消防法》修訂后實(shí)施前已通過消防設(shè)計(jì)審核，但按照《建設(shè)工程消防監(jiān)督管理規(guī)定》要求屬于備案抽查范圍的工程，若在“網(wǎng)上辦事服務(wù)大廳系統(tǒng)”中備案時(shí)沒有抽中，如何處理。
（八）關(guān)于建筑物（或場所）整體和局部申報(bào)業(yè)務(wù)的問題。有基層消防機(jī)構(gòu)指出，現(xiàn)行消防法律法規(guī)仍未能明確建筑物作為整體申報(bào)消防手續(xù)和局部的場所申報(bào)的關(guān)系。實(shí)踐中，有些大型建筑物內(nèi)分設(shè)的一些小場所不審驗(yàn)將會由于備案未抽中而留下隱患。
二、產(chǎn)生這些問題的原因
從我省各地調(diào)研的情況看，上述問題的產(chǎn)生，既有主觀上的理解和學(xué)習(xí)方面的原因，也有法律法規(guī)需要進(jìn)一步的規(guī)范性解釋等客觀原因。具體主要體現(xiàn)在：
（一）法律條文理解應(yīng)用不準(zhǔn)確
《消防法》修訂執(zhí)行后，部分消防監(jiān)督員對新法學(xué)習(xí)了解不夠，對法律條文理解不深，導(dǎo)致對違反消防法律、法規(guī)的行為應(yīng)該運(yùn)用何種條文把握不準(zhǔn)。
（二）執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)推進(jìn)力度有待加強(qiáng)
有些問題也反映出了執(zhí)法人員的素質(zhì)水平不夠高、執(zhí)法能力不夠。比如窗口受理方面的審核把關(guān)的問題，雖然現(xiàn)有的法律規(guī)定需要進(jìn)一步解釋，現(xiàn)有的業(yè)務(wù)系統(tǒng)在不斷的更新完善中，但是有些窗口工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)偏低，也導(dǎo)致了在建設(shè)工程消防 行政許可和備案業(yè)務(wù)受理、辦理的過程中，存在一些對法律法規(guī)規(guī)定理解貫徹上的偏差和不足。
（三）法律法規(guī)規(guī)定需要得到進(jìn)一步的解釋和細(xì)化
新《消防法》和配套規(guī)章作為上位法，在條文上比較概括，有些術(shù)語和工作操作程序還有待細(xì)化；在審核驗(yàn)收和備案的工作要求等方面，還缺少進(jìn)一步的解釋和說明，對有些場所和建設(shè)工程還要根據(jù)各地的具體情況進(jìn)行研究分析和作出更明確的規(guī)定。
三、解決新消防法律法規(guī)適用過程中有關(guān)問題的對策建議
根據(jù)這些問題和法律法規(guī)的規(guī)定，筆者結(jié)合當(dāng)前消防監(jiān)督執(zhí)法工作的實(shí)際進(jìn)行了研究分析，并擬提出如下的解決建議：
（一）強(qiáng)化執(zhí)法教育培訓(xùn)，不斷提高執(zhí)法人員綜合素質(zhì)。要通過執(zhí)法大輪訓(xùn)、研發(fā)推廣執(zhí)法培訓(xùn)操作演示系統(tǒng)等多種形式，不斷加強(qiáng)對各級消防監(jiān)督執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，推動(dòng)新消防法律法規(guī)的工作要求得到全面有效的貫徹落實(shí)。
（二）加強(qiáng)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制。要結(jié)合創(chuàng)新社會消防管理工作，不斷強(qiáng)化公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，制定更具體明確的執(zhí)法操作指引和工作規(guī)范，細(xì)化、量化執(zhí)法工作要求，有效整合公安內(nèi)網(wǎng)和互聯(lián)網(wǎng)消防監(jiān)督工作平臺，不斷強(qiáng)化對消防監(jiān)督執(zhí)法工作的監(jiān)督制約，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法規(guī)范化水平和為民服務(wù)水平的“雙提升”。
（三）領(lǐng)會法律法規(guī)精神，準(zhǔn)確把握執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)。結(jié)合在省內(nèi)調(diào)研和對有關(guān)法律法規(guī)的研究，筆者擬對建設(shè)工程消防監(jiān)督管理的上述有關(guān)問題提出如下解決對策建議。
1.關(guān)于規(guī)劃許可證明文件的問題?！督ㄔO(shè)工程消防監(jiān)督管理規(guī)定》第十五條第一款第三項(xiàng)規(guī)定建設(shè)單位申請消防設(shè)計(jì)審核應(yīng)當(dāng)提供新建、擴(kuò)建工程的建設(shè)工程規(guī)劃許可證明文件。因此對改建（含室內(nèi)裝修、用途變更）的建設(shè)工程，建設(shè)單位申請消防設(shè)計(jì)審核時(shí)，應(yīng)不要求其提供建設(shè)工程規(guī)劃許可證明文件。
對于不同時(shí)期的建設(shè)工程，建議做如下處理：對5月1日后新建或者擴(kuò)建的建設(shè)工程，建設(shè)單位須持縣級以上規(guī)劃行政主管部門出具的規(guī)劃許可證明文件向公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)申報(bào)消防設(shè)計(jì)審核或者備案；對5月1日前已經(jīng)建成的建設(shè)工程需要申報(bào)消防設(shè)計(jì)審核或進(jìn)行消防設(shè)計(jì)備案的，建設(shè)單位可持政府或者有關(guān)部門出具的規(guī)劃證明文件申報(bào)消防設(shè)計(jì)審核或備案。
2.關(guān)于重復(fù)申報(bào)備案的問題。為防止故意重復(fù)申報(bào)備案逃避被抽中，以及防止虛假備案對監(jiān)督管理工作的干擾，建議明確：同一建設(shè)工程使用同一名稱或者不同名稱多次在網(wǎng)上申報(bào)備案的，當(dāng)其中一次被備案系統(tǒng)確定為備案抽查對象時(shí)，公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)應(yīng)依法對該建設(shè)工程進(jìn)行抽查。其它重復(fù)申報(bào)的按虛假備案處理。多次在網(wǎng)上申報(bào)備案且均未被抽中的備案項(xiàng)目，保留其中一次完整的備案記錄，其余按虛假備案處理。
3.關(guān)于申報(bào)消防設(shè)計(jì)備案涉及施工許可的問題。按照國家工程建設(shè)消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)需要進(jìn)行消防設(shè)計(jì)的建設(shè)工程，除依法應(yīng)當(dāng)將消防設(shè)計(jì)文件報(bào)送公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)審核的外，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)將消防設(shè)計(jì)文件報(bào)公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)備案。其中，已辦理施工許可的，應(yīng)當(dāng)在取得施工許可之日起七日內(nèi)，將消防設(shè)計(jì)文件報(bào)公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)備案；未辦理施工許可的，應(yīng)當(dāng)在施工前將消防設(shè)計(jì)文件報(bào)公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)備案。
4.關(guān)于備案抽查逾期不提供規(guī)定材料的處理。《建設(shè)工程消防監(jiān)督管理規(guī)定》第二十六條規(guī)定，被確定為備案抽查對象的建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在收到備案憑證之日起五個(gè)工作日內(nèi)按照備案項(xiàng)目向公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)提供《建設(shè)工程消防監(jiān)督管理規(guī)定》第十五條或者第二十一條規(guī)定的材料。建議：對于建設(shè)單位逾期不提供規(guī)定材料或提供材料不齊全的，視為“未依法報(bào)公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)備案”，并按《建設(shè)工程消防監(jiān)督管理規(guī)定》第二十九條規(guī)定處理。公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)應(yīng)在五個(gè)工作日內(nèi)公告?zhèn)浒赋椴榻Y(jié)果。
5.關(guān)于室內(nèi)裝修、裝飾材料見證檢驗(yàn)的問題。建議明確：建設(shè)單位申請進(jìn)行消防竣工驗(yàn)收或者申報(bào)消防安全檢查前，對選用有防火性能要求的室內(nèi)裝修、裝飾材料，應(yīng)當(dāng)按照消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的要求進(jìn)行見證檢驗(yàn)工作，并向公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)提供合格的見證檢驗(yàn)報(bào)告。施工單位在建設(shè)、工程監(jiān)理單位監(jiān)督下進(jìn)行裝修、裝飾材料見證取樣和抽樣檢驗(yàn)的抽封樣工作。
建議推廣《廣東消防網(wǎng)》網(wǎng)上辦事服務(wù)大廳提供的“廣東消防防火材料檢驗(yàn)信息服務(wù)平臺”，消防監(jiān)督執(zhí)法人員可登陸，并便捷驗(yàn)證建設(shè)單位申報(bào)的室內(nèi)裝修材料防火性能證明文件的真實(shí)性、有效性。
6.關(guān)于申請消防驗(yàn)收應(yīng)提供的其他材料。建議明確：《建設(shè)工程消防監(jiān)督管理規(guī)定》第二十一條規(guī)定的“其他依法需要提供的材料”主要包括建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)圖紙和工程竣工圖紙等。
7.關(guān)于消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)適用的問題。為強(qiáng)化建設(shè)工程的審核驗(yàn)收，防止出現(xiàn)先天性的火災(zāi)隱患，建議明確：公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)對建設(shè)工程進(jìn)行消防設(shè)計(jì)審核、消防驗(yàn)收和備案抽查時(shí)，應(yīng)當(dāng)執(zhí)行國家工程建設(shè)消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定。消防設(shè)計(jì)文件擬采用的新技術(shù)、新工藝、新材料可能影響建設(shè)工程消防安全，不符合國家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)依照規(guī)定經(jīng)公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)組織專家評審。對消防設(shè)計(jì)文件不符合國家工程建設(shè)消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)制性要求的，不得批準(zhǔn)。
8.關(guān)于申報(bào)消防設(shè)計(jì)審核中涉及自動(dòng)消防設(shè)施的問題。為防止審驗(yàn)的片面性，建議明確：自動(dòng)消防設(shè)施不應(yīng)單獨(dú)申報(bào)消防設(shè)計(jì)審核或備案，應(yīng)納入土建工程或內(nèi)部裝修工程一起申報(bào)。
公眾聚集場所是指賓館、飯店、商場、集貿(mào)市場、客運(yùn)車站候車室、客運(yùn)碼頭候船廳、民用機(jī)場航站樓、體育場館、會堂以及公共娛樂場所等。公眾聚集場所一旦發(fā)生火災(zāi)，極易造成群死群傷，產(chǎn)生較大的社會影響。為了減少公眾聚集場所的火災(zāi)隱患，保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)經(jīng)常組織開展消防監(jiān)督檢查和專項(xiàng)整治，取得了一定的效果，但是公眾聚集場所的火災(zāi)事故仍時(shí)有發(fā)生。如何預(yù)防和減少公眾聚集場所的火災(zāi)隱患，已經(jīng)成為擺在消防監(jiān)督管理人員和社會學(xué)者面前的一項(xiàng)重要課題。
1 存在問題
做為一名基層消防監(jiān)督人員，有必要也有責(zé)任對當(dāng)前我國消防監(jiān)督管理中存在的問題認(rèn)真進(jìn)行研究、分析，進(jìn)一步提高公眾聚集場所消防管理水平和抗御火災(zāi)的能力。通過近年來的火災(zāi)案例和工作中的切身體會，認(rèn)為當(dāng)前公眾聚集場所火災(zāi)頻發(fā)的主要原因有以下幾點(diǎn)。
1.1 部分消防監(jiān)督人員業(yè)務(wù)能力不強(qiáng)，法制意識淡薄
目前公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)從事消防監(jiān)督工作的人員都是武警現(xiàn)役警官，根據(jù)《中華人民共和國兵役法》和《中華人民共和國現(xiàn)役軍官法》相關(guān)規(guī)定，警官來源主要有三個(gè)途徑：一是從優(yōu)秀士兵中選拔；二是普通中學(xué)生入軍隊(duì)院校學(xué)習(xí)畢業(yè)后分配；三是從普通高等學(xué)校的優(yōu)秀畢業(yè)生中選拔。這三種途徑造成部分消防監(jiān)督人員文化素質(zhì)參差不齊，同時(shí)他們達(dá)到一定服役年限必須退出現(xiàn)役，人員流動(dòng)性非常大。特別是一些人從事消防監(jiān)督工作時(shí)間很短，消防監(jiān)督業(yè)務(wù)水平偏低，不知道自身在公眾聚集場所消防管理工作中的職責(zé)，法制意識差[1]。
1.2 消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不完善，無法有效監(jiān)管
目前在公眾聚集場所消防行政許可和日常消防監(jiān)督管理工作中都需要依據(jù)相關(guān)的消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，但由于我國消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定起步較晚，未經(jīng)長期的實(shí)踐驗(yàn)證，缺乏消防基礎(chǔ)科學(xué)研究支持，我國現(xiàn)行的消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范往往都是“亡羊補(bǔ)牢”式，缺乏預(yù)見性，消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)存在缺陷[2]。特別是與公眾聚集場所有關(guān)的消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求散見于多種標(biāo)準(zhǔn)中，造成不僅剛從事消防監(jiān)督工作的人員不能很好掌握，就是有一定工作經(jīng)驗(yàn)的消防監(jiān)督工作人員也不能完全掌握，從而不能起到有效的監(jiān)管。
1.3 消防從業(yè)人員素質(zhì)差，發(fā)生火災(zāi)不能有效處理
《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》（公安部令120號）僅規(guī)定公眾聚集場所在投入使用、營業(yè)前，建設(shè)單位或者使用單位的自動(dòng)消防系統(tǒng)操作人員需要取得消防行業(yè)特有工種職業(yè)資格證書，對員工需提供崗前消防安全教育培訓(xùn)記錄，但對員工崗前培訓(xùn)的機(jī)構(gòu)、內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)都未要求，實(shí)際上也就是要求單位自己組織對員工進(jìn)行消防培訓(xùn)，而從許多火災(zāi)案例看，公眾聚集場所發(fā)生火災(zāi)的原因大多是消防安全責(zé)任人、消防安全管理人和員工消防意識不強(qiáng)， 心理素質(zhì)不過硬，缺乏對消防設(shè)施、器材的維護(hù)管理，不重視消防管理工作或違章操作造成的[3]。
1.4 公眾聚集場所數(shù)量多，消防監(jiān)管乏力
近年來，由于我國經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展和市場投資取向的引導(dǎo)，公眾聚集場所數(shù)量大量增加，而公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)由于受現(xiàn)役體制限制，人員編制少，很難對這些公眾聚集場所進(jìn)行有效監(jiān)督，造成公眾聚集場所取得消防行政許可后，再次進(jìn)行改建、擴(kuò)建和內(nèi)部裝修時(shí)都得不到有效監(jiān)督，新產(chǎn)生的火災(zāi)隱患得不到及時(shí)整改，同時(shí)由于監(jiān)督檢查任務(wù)繁重， 一定程度上使公安消防部門疲于應(yīng)付， 導(dǎo)致監(jiān)督檢查不徹底不細(xì)致的工作現(xiàn)狀時(shí)有發(fā)生， 使一些火災(zāi)隱患得不到徹底的清除。
1.5 違法違章行為處罰力度小，法律法規(guī)不完善
《中華人民共和國消防法》中對公眾聚集場所在開業(yè)前消防安全檢查、消防設(shè)施和器材維護(hù)管理方面規(guī)定了停止使用、罰款等行政處罰，而在日常消防管理制度和措施等落實(shí)方面僅是對違反規(guī)定的單位，責(zé)令限期改正，逾期不改正的，也僅對其直接負(fù)責(zé)的主管人員和直接責(zé)任人依法給予行政處分或警告處罰。目前公眾聚集場所大多為私人企業(yè)，上述行政處分和警告的行政處罰措施根本達(dá)不到對他們督促的作用。
2 提出的對策
做為一名長期從事基層消防監(jiān)督工作的人員，在這里我提出幾點(diǎn)看法，希望能對今后公眾聚集場所的消防監(jiān)督管理工作有所裨益。
2.1 加強(qiáng)公眾聚集場所消防設(shè)計(jì)審核、驗(yàn)收和備案工作
公安部新出臺的《關(guān)于建立建設(shè)工程消防質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制的指導(dǎo)意見》明確規(guī)定，對依法實(shí)施建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)審核、消防驗(yàn)收和備案抽查的公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)行政審批負(fù)責(zé)人及相關(guān)工作人員，對建設(shè)工程的消防設(shè)計(jì)審核、消防驗(yàn)收和備案抽查結(jié)果負(fù)終身責(zé)任。因此必須進(jìn)一步提高對公眾聚集場所消防設(shè)計(jì)審核、消防驗(yàn)收和備案抽查工作的重視程度，確保公眾聚集場所不留下先天火災(zāi)隱患。
2.2 完善建設(shè)工程消防監(jiān)督管理模式
新施行的《建設(shè)工程消防監(jiān)督管理規(guī)定》（公安部119號）對需要進(jìn)行消防設(shè)計(jì)審核和驗(yàn)收的公眾聚集場所范圍進(jìn)行了限定，除此之外僅需要建設(shè)單位到公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)進(jìn)行消防設(shè)計(jì)、竣工驗(yàn)收消防備案，然后由公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)隨機(jī)進(jìn)行抽查。這樣就造成如果備案的建設(shè)工程未被抽查到，就會失去消防監(jiān)督，造成遺留火災(zāi)隱患。而《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》中又強(qiáng)調(diào)，公眾聚集場所投入使用、營業(yè)前進(jìn)行消防安全檢查時(shí)，還要依法對進(jìn)行竣工驗(yàn)收消防備案但沒有進(jìn)行備案抽查的公眾聚集場所進(jìn)行檢查，這等于又重新進(jìn)行一次消防設(shè)計(jì)審核和驗(yàn)收，而一旦公眾聚集場所已經(jīng)遺留下先天火災(zāi)隱患，此時(shí)整改難度會更大，不僅沒有給建設(shè)單位提高便利，反而制造了困難。因此必須完善現(xiàn)行的建設(shè)工程消防監(jiān)督管理模式，一方面可對公眾聚集場所取消面積限定，全部進(jìn)行消防設(shè)計(jì)審核和消防驗(yàn)收；另一方面可借鑒國外做法，建立消防設(shè)計(jì)審核和消防驗(yàn)收由第三方中介組織進(jìn)行辦理制度，明確中介組織的資質(zhì)、技術(shù)人員構(gòu)成、工作程序以及承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任等問題，公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)只去抽查中介機(jī)構(gòu)審核和驗(yàn)收過的消防設(shè)計(jì)文件或建設(shè)工程，對中介組織的審核、驗(yàn)收情況進(jìn)行消防監(jiān)督，而不是像現(xiàn)在這樣可能造成對公眾聚集場所失控漏管。
2.3 加強(qiáng)對裝飾裝修設(shè)計(jì)、施工單位的消防資質(zhì)審查
目前公眾聚集場所由于裝飾裝修使用易燃可燃材料引起的火災(zāi)較多，公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)相繼出臺許多措施進(jìn)行管理，但是，我認(rèn)為有必要進(jìn)一步加強(qiáng)對設(shè)計(jì)和施工單位的監(jiān)管，因?yàn)榻ㄔO(shè)單位相較于設(shè)計(jì)、施工單位來說對易燃可燃材料的危害性了解得不多，而設(shè)計(jì)、施工單位卻不同，特別是施工單位往往都想節(jié)省施工成本，偷工減料。因此必須會同住建部門從設(shè)計(jì)和施工單位資質(zhì)、技術(shù)人員構(gòu)成、材料選擇、進(jìn)場檢驗(yàn)和承擔(dān)的責(zé)任等方面去修改相關(guān)法律法規(guī)，明確設(shè)計(jì)、施工單位在裝飾裝修工程中的法律責(zé)任。
2.4 加強(qiáng)對公眾聚集場所電氣設(shè)計(jì)防火審核、驗(yàn)收的管理
電氣設(shè)備、設(shè)施和線路故障是引起公眾聚集場所火災(zāi)的主要原因。目前在建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)審核、驗(yàn)收工作中要求對消防電源及配電等進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，但是對電氣防火審核、驗(yàn)收的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定散見于《建設(shè)設(shè)計(jì)防火規(guī)范》、《高層民用建筑設(shè)計(jì)防火規(guī)范》、《供配電系統(tǒng)設(shè)計(jì)規(guī)范》等多個(gè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范中，沒有對電氣防火技術(shù)進(jìn)行系統(tǒng)、全面的規(guī)范，因此今后必須加強(qiáng)對電氣防火有關(guān)問題的深入研究，編制專門的電氣防火設(shè)計(jì)規(guī)范，提高電氣防火的設(shè)計(jì)水平，加強(qiáng)對電氣防火的消防設(shè)計(jì)審核、驗(yàn)收工作。
2.5 提高消防行政審批人員責(zé)任意識，嚴(yán)格行政許可
公眾聚集場所在投入使用、營業(yè)前，建設(shè)單位或者使用單位應(yīng)向場所所在地的縣級以上地方人民政府公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)申請消防安全檢查，此項(xiàng)工作作為公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)的一項(xiàng)行政許可，必須嚴(yán)格按照《中華人民共和國行政許可法》實(shí)施進(jìn)行。消防行政審批人員必須提高責(zé)任意識，特別是公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)的各級領(lǐng)導(dǎo)必須以身做責(zé)，加強(qiáng)消防行政審批的嚴(yán)肅性，做到 “誰審批、誰負(fù)責(zé)”。審批過程中出現(xiàn)、、等違法行為在關(guān)部門要嚴(yán)肅追究直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員的法律責(zé)任。
2.6 完善公眾聚集場所行政許可有關(guān)配套規(guī)章
公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)在對公眾聚集場所消防安全檢查合格后，要發(fā)放《公眾聚集場所投入使用營業(yè)前消防安全檢查合格證》（以下簡稱《合格證》），只有當(dāng)公眾聚集場所進(jìn)行改建、擴(kuò)建和室內(nèi)裝修，或改變場所使用性質(zhì)時(shí)需要進(jìn)行消防設(shè)計(jì)審核、消防驗(yàn)收或者備案抽查，或者存在《中華人民共和國行政許可法》中撤銷、注銷行政許可手續(xù)的情形，否則《合格證》長期有效。這就造成公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)發(fā)放完《合格證》后對公眾聚集場所監(jiān)管乏力，而許多火災(zāi)的發(fā)生，都是由于公眾聚集場所擅自改建、擴(kuò)建、室內(nèi)裝修或改變使用性質(zhì)造成的。因此有必要對現(xiàn)行的行政許可配套規(guī)章進(jìn)行修改、完善。公眾聚集場所為了有利于經(jīng)營，經(jīng)常會進(jìn)行改建、擴(kuò)建和室內(nèi)裝修，消防安全條件經(jīng)常會改變，可對《合格證》設(shè)定一定時(shí)間的有效期，不僅不違背《中華人民共和國行政許可證法》的規(guī)定，而且有利于公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)及時(shí)掌握公眾聚集場所的消防安全條件，決定變更或延續(xù)行政許可，加強(qiáng)消防安全監(jiān)督管理，保證場所消防安全條件。
2.7 建立嚴(yán)格的消防從業(yè)人員準(zhǔn)入制度
目前公眾聚集場所的電工、焊工需要取得《特種作業(yè)人員操作證》，自動(dòng)消防系統(tǒng)操作人員需要取得《建（構(gòu)）筑物消防員職業(yè)資格證書》，而其余消防從業(yè)人員大多由保安兼任，普遍存在文化素質(zhì)不高、消防常識不熟悉和消防業(yè)務(wù)不熟練等問題。針對上述問題，我認(rèn)為有必要制定和完善現(xiàn)有消防培訓(xùn)管理法律法規(guī)，建立嚴(yán)格的消防從業(yè)人員準(zhǔn)入制度，公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)要會同工商、教育、人力資源和社會保障等部門研究制定消防從業(yè)人員培訓(xùn)管理辦法，要求具有一定的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)的消防安全責(zé)任人、消防安全管理人等消防從業(yè)人員必須通過相關(guān)培訓(xùn)或執(zhí)業(yè)資格考試，作為設(shè)立公眾聚集場所前置條件，成為辦理場所開業(yè)使用前消防安全檢查的一項(xiàng)重要內(nèi)容，同時(shí)要明確發(fā)生較大以上火災(zāi)事故對消防從業(yè)人員進(jìn)行取消從業(yè)資格、終身禁入行業(yè)等嚴(yán)厲處罰措施，加強(qiáng)消防從業(yè)人員的監(jiān)管。
2.8 明確單位消防管理主體責(zé)任，提高自我管理意識
消防工作是一項(xiàng)社會化工作，要大力貫徹國家《消防法》和《機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位消防安全管理規(guī)定》，按 “單位全面負(fù)責(zé)”的要求，公眾聚集場所必須明確自身的主體地位，落實(shí)單位消防安全責(zé)任人的責(zé)任，進(jìn)行自我管理。而目前的消防監(jiān)督管理模式，往往是公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)“大包大攬”，嚴(yán)重消弱了場所的消防管理主體地位，因此公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)要研究切實(shí)可行的公眾聚集場所消防管理模式，發(fā)揮公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)“部門依法監(jiān)管”的職能作用，同時(shí)還可以修改有關(guān)法律法規(guī)，將是否投?；馂?zāi)公眾責(zé)任險(xiǎn)納入公眾聚集場所使用開業(yè)前檢查的一項(xiàng)必備條件，根據(jù)場所是否存在消防違法行為以及中介機(jī)構(gòu)出具的年度消防安全評價(jià)報(bào)告，保險(xiǎn)公司可以根據(jù)場所的消防安全狀況進(jìn)行保險(xiǎn)費(fèi)率的調(diào)整，督促場所及時(shí)消除火災(zāi)隱患，加強(qiáng)消防管理工作，并推行全方位防火責(zé)任制，把防火責(zé)任制落實(shí)到法定代表人，明確法定代表人是本單位的防火第一責(zé)任人，充分調(diào)動(dòng)場所自我管理的積極性，明確自身的消防管理主體地位，提高公眾聚集場所抗御火災(zāi)的能力。
3 總結(jié)
公眾聚集場所的消防監(jiān)督管理一直是困擾公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)、社會有關(guān)部門和單位自身的難題，而且隨著社會和經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，新情況、新問題還會不斷出現(xiàn)，希望本人的上述看法能為當(dāng)前的公眾聚集場所消防監(jiān)督管理工作提供參考。
參考文獻(xiàn)：
近年來，城市建筑的規(guī)模和容量越來越大，特別是高層建筑在城市建筑中的比例很高。隨之而來的建筑火災(zāi)也越來越多，尤其是高層建筑火災(zāi)頻繁發(fā)生，如2009年2月9日，北京市朝陽區(qū)東三環(huán)中央電視臺新址園區(qū)在建的附屬文化中心大樓工地火災(zāi)；2010年11月15日，上海靜安區(qū)余姚路膠州路718號膠州教師公寓高層火災(zāi)等，都造成了非常大的生命、財(cái)產(chǎn)損失和社會影響。目前消防設(shè)施和消防裝備的更新仍是趕不上建筑規(guī)模和高度增加的速度，高層建筑起火后，現(xiàn)有的消防裝備很難進(jìn)入建筑內(nèi)近攻滅火，可能導(dǎo)致火勢進(jìn)一步蔓延擴(kuò)大。因而，建筑火災(zāi)的防控已經(jīng)成為一個(gè)社會性的難題，而源頭防控是消除火災(zāi)隱患的最有效手段。
1 當(dāng)前建筑火災(zāi)防控中存在的問題及原因
（1）建筑物沒有依法取得消防合法手續(xù)。2009年新修訂的公安部《建設(shè)工程消防監(jiān)督管理規(guī)定》實(shí)施后，建設(shè)工程在進(jìn)行消防設(shè)計(jì)審核和消防設(shè)計(jì)備案前，需要取得建設(shè)工程的施工許可證，而現(xiàn)實(shí)工作中在很多地方建設(shè)工程由于種種原因在施工前不能取得施工許可證，特別是一些地方政府工程，立完項(xiàng)后就著急開工，不能在施工前進(jìn)行消防設(shè)計(jì)審核和消防設(shè)計(jì)備案，導(dǎo)致有些建設(shè)工程會形成先天火災(zāi)隱患，后期整改難度大。以上問題又會造成工程竣工后的消防驗(yàn)收和竣工驗(yàn)收消防備案不能正常辦理，更會影響到建筑物里設(shè)置的公共聚集場所不能辦理開業(yè)、使用前消防安全檢查手續(xù)。
（2）建筑消防設(shè)施設(shè)置不符合國家標(biāo)準(zhǔn)或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。在實(shí)際工作中，有很多建筑物的消防設(shè)施沒有按照規(guī)范要求設(shè)置，或者設(shè)置了也未能保持完好有效。造成這樣問題的主要原因：一是建設(shè)單位對建筑消防安全重要性認(rèn)識不到位，認(rèn)為建筑消防設(shè)施投入高，日常使用的頻率又低，在工程招標(biāo)時(shí)盡量壓低預(yù)算，在施工中也盡量要求施工單位降低工程造價(jià)，降低消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)施工或自己提供一些不符合國家標(biāo)準(zhǔn)的原材料要求施工單位施工；二是施工單位管理不善，施工人員技術(shù)不高，一些施工單位不注重對施工隊(duì)伍的管理，技術(shù)人員水平也參差不齊，有的無專業(yè)工程技術(shù)人員，沒有固定的施工安裝隊(duì)伍，工程隨意轉(zhuǎn)包，有的單位甚至出賣資質(zhì)，隨意讓人掛靠，有的施工人員未經(jīng)過有關(guān)部門培訓(xùn)，無法把握施工中的重點(diǎn)難點(diǎn)，給建筑留下先天隱患；三是消防工程監(jiān)理制度嚴(yán)重滯后，施工中的消防監(jiān)督檢查不到位，現(xiàn)有的消防工程施工還沒有完全納入到建筑工程施工監(jiān)理當(dāng)中，使許多消防設(shè)施的完好率大打折扣，消防部門在工程竣工驗(yàn)收時(shí)只對消防設(shè)施進(jìn)行抽檢，特別對一部分隱蔽工程缺乏有效跟蹤監(jiān)督。
（3）建筑物周圍消防車道不暢通，嚴(yán)重影響滅火救援。目前各城市建設(shè)開發(fā)既要最大限度地?cái)U(kuò)大建筑面積獲得最大利潤，又要按相關(guān)規(guī)定美化周邊環(huán)境，設(shè)置綠化用地，留出的消防車道達(dá)不到規(guī)定的寬度，加之城市道路改造未留出合適的出入口，建筑投入使用后物業(yè)部門為管理方便，在道路上加設(shè)石墩、鐵樁或在出入口增設(shè)電動(dòng)門、電動(dòng)欄桿等，縮小了出入口的寬度，還有小區(qū)在消防車道邊搭建臨時(shí)車棚，較大消防車輛根本無法通過，更為突出的就是隨著城市汽車數(shù)量的增加，很多小區(qū)車輛停放嚴(yán)重堵塞、占用消防車道。這些現(xiàn)象已嚴(yán)重影響了消防車第一時(shí)間趕到火災(zāi)現(xiàn)場實(shí)施滅火救援，貽誤最佳撲救時(shí)機(jī)。
（4）建筑物火災(zāi)撲救面障礙物多。很多建筑在設(shè)計(jì)和建設(shè)時(shí)就按照規(guī)范要求留出了火災(zāi)撲救面，以及供大型消防車實(shí)施滅火救援的通道和場地，但是建筑一旦經(jīng)過消防驗(yàn)收或備案抽查合格后，在二次裝修和投入使用后就不考慮后期的滅火救援問題。往往在建筑外墻增設(shè)防護(hù)網(wǎng)，設(shè)置廣告牌，在較寬路面或場地種植綠化帶，栽植大型樹木，設(shè)置電桿、路燈，搭建臨時(shí)建筑，規(guī)劃停車場地等；而住宅小區(qū)主要是用縮窄道路來擴(kuò)大綠化面積，把用作舉高消防車操作的較寬場地設(shè)置成居民休閑或簡易健身場地，更有一些小區(qū)將這類場地建成自行車棚或其他臨時(shí)建筑，而管理部門常常忽略了這些隱患的存在。
（5）建筑消防安全管理制度不健全。建筑產(chǎn)權(quán)單位及物業(yè)管理部門在防火方面重視程度不夠、疏于管理，尤為突出的是共用、共建的一些建筑，由于這類建筑產(chǎn)權(quán)不明晰
，導(dǎo)致責(zé)權(quán)不明確，造成防火工作管理不嚴(yán)，出現(xiàn)問題后互相推諉、誰都不負(fù)責(zé)。個(gè)別產(chǎn)權(quán)單位還存在隨意停用消防設(shè)施、占用消防通道，封堵疏散門等現(xiàn)象，造成很大的消防安全隱患，一旦發(fā)生火災(zāi)，將造成嚴(yán)重后果。
2 建筑火災(zāi)防控的對策
（1）嚴(yán)把審核驗(yàn)收關(guān)，嚴(yán)格進(jìn)行建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)審核、驗(yàn)收，加大備案抽查力度，從源頭杜絕建筑火災(zāi)隱患。目前，許多樓盤建筑規(guī)模龐大，建設(shè)周期長，建設(shè)單位急于把臨街門面房或部分前期建好的建筑未經(jīng)消防驗(yàn)收或竣工驗(yàn)收備案就違法投入使用，而消防基礎(chǔ)設(shè)施尚未完善，導(dǎo)致使用單位消防設(shè)施不能正常運(yùn)行，安全出口、消防通道不暢等重大火災(zāi)隱患。因而，在建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)審核、消防驗(yàn)收及投入使用前、營業(yè)前的安全檢查階段，嚴(yán)格依法辦理，是建筑物消防安全管理的重要源頭環(huán)節(jié)。
（2）加強(qiáng)對建筑管理人員的監(jiān)督、管理。各地政府要明確物業(yè)管理部門是建筑防火的第一責(zé)任單位，建立健全完善的制度是消防工作的基礎(chǔ)，物業(yè)單位要發(fā)揮積極作用，督促建筑產(chǎn)權(quán)單位落實(shí)消防安全管理制度、消防安全管理人值班、培訓(xùn)制度以及制定滅火應(yīng)急預(yù)案。物業(yè)管理單位要安排專人負(fù)責(zé)消防工作，定期開展防火檢查和進(jìn)行每日防火巡查，保障建筑周圍消防車道暢通，保證建筑消防設(shè)施完好有效。與此同時(shí)消防執(zhí)法部門也要采取積極措施，積極推動(dòng)單位落實(shí)建筑消防設(shè)施維護(hù)保養(yǎng)制度，督促設(shè)有自動(dòng)消防設(shè)施的單位委托專業(yè)機(jī)構(gòu)定期對消防設(shè)施進(jìn)行維護(hù)保養(yǎng)，確保完好有效。
（3）明確消防設(shè)施管理等單位的法律責(zé)任。應(yīng)出臺相關(guān)的法律法規(guī)和細(xì)則，嚴(yán)格約束消防設(shè)施管理單位和消防設(shè)施檢測、維護(hù)保養(yǎng)單位的經(jīng)營活動(dòng)?，F(xiàn)有的法律法規(guī)不健全，對擔(dān)負(fù)重要消防設(shè)施的管理工作無有效約束和制裁。如物業(yè)管理公司，肩負(fù)著消防水源、消防泵房、消防監(jiān)控、消防設(shè)施維護(hù)保養(yǎng)等職能，但多數(shù)無專兼職消防人員。檢查中經(jīng)常發(fā)現(xiàn)消防泵房無人值班，消防泵等電源控制柜開關(guān)處于手動(dòng)位置，消防監(jiān)控室人員多為攝像監(jiān)控人員兼職、未經(jīng)專業(yè)培訓(xùn)持證上崗、不能熟練操作消防監(jiān)控系統(tǒng)和熟悉《消防控制室管理及應(yīng)急處置程序》，單位無人懂得消防設(shè)施的性能和使用等問題。針對以上問題法律法規(guī)應(yīng)有對物業(yè)公司的強(qiáng)制措施和嚴(yán)厲的行政處罰手段，以保證建筑消防設(shè)施能夠時(shí)刻保持正常運(yùn)行。要規(guī)范消防檢測公司、維保公司對建筑消防設(shè)施檢測、保養(yǎng)的項(xiàng)目和要求，對其檢測、保養(yǎng)的結(jié)果不真實(shí)或者弄虛作假的，依法嚴(yán)格追究責(zé)任。
幼兒園內(nèi)消防安全存在的隱患
建園標(biāo)準(zhǔn)參差不齊，部分建筑消防安全條件差 由于需要，社會上興建了很多民辦幼兒園，其中不乏標(biāo)準(zhǔn)未達(dá)到者，這些幼兒園地點(diǎn)分布廣泛，現(xiàn)狀復(fù)雜多樣，沒有統(tǒng)一的管理標(biāo)準(zhǔn)、制度規(guī)范，甚至一些民辦幼兒園采用磚木結(jié)構(gòu)，耐火等級低，消防設(shè)施不健全甚至沒有，極易發(fā)生火災(zāi)事故，有的民辦幼兒園被隨意設(shè)置在居民住宅、簡易建筑內(nèi)，或由其他性質(zhì)建筑改建的現(xiàn)象嚴(yán)重，造成消防通道不暢、防火間距不足、消防設(shè)施欠缺、電氣線路陳舊老化、不便管理等現(xiàn)象。
人員密集、疏散困難 幼兒園作為人員密集場所，學(xué)生人數(shù)較多，活動(dòng)室面積少，判斷、應(yīng)變和自救能力差，一旦發(fā)生火災(zāi)或其他緊急情況，極易恐慌、混亂，不易統(tǒng)一疏散，很難在短時(shí)間內(nèi)組織起有效的救援措施，極易造成大量人員傷亡的嚴(yán)重后果。
校園內(nèi)沒有相應(yīng)的安全防范事故預(yù)案 缺乏必要的消防器材，加上疏散通道不暢等，處置稍有不當(dāng)，就可能造成群死群傷的惡性事故。
校園內(nèi)違規(guī)用火用電 很多民辦幼兒園內(nèi)管理人員教育層次不高，沒有統(tǒng)一的管理規(guī)范，而且大多數(shù)人員都沒有消防意識，隨意拉接電線等，給消防安全埋下了極大隱患。
消防安全責(zé)任未落實(shí) 部分幼兒園負(fù)責(zé)人自身消防安全意識差，盲目追求經(jīng)濟(jì)效益，對火災(zāi)事故持僥幸心理;沒有建立相關(guān)的消防安全管理制度以及滅火疏散預(yù)案等制度，或者雖有相關(guān)的規(guī)章制度，但未認(rèn)真落到實(shí)處，或者相關(guān)制度理論與自身現(xiàn)狀不符，沒有可行性，讓相關(guān)規(guī)章制度形同虛設(shè)。
消防的整改和預(yù)防方案
嚴(yán)格規(guī)范建園標(biāo)準(zhǔn)及準(zhǔn)入政策機(jī)制 幼兒園在初建、改建或擴(kuò)建時(shí)，必須嚴(yán)格執(zhí)行現(xiàn)行的國家工程建設(shè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)、設(shè)計(jì)、施工、工程監(jiān)理等單位依法對建設(shè)工程的消防設(shè)計(jì)、施工質(zhì)量負(fù)責(zé)，務(wù)必達(dá)到《建筑設(shè)計(jì)防火規(guī)范》等相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的要求，在選址、建筑材料、防火間距、安全疏散、應(yīng)急照明等方面的設(shè)計(jì)都必須符合相應(yīng)法律法規(guī)要求，做到依法通過消防驗(yàn)收或者竣工驗(yàn)收消防備案。在具備法律規(guī)定的消防安全條件后，向當(dāng)?shù)毓蚕罊C(jī)構(gòu)申報(bào)進(jìn)行消防安全檢查，經(jīng)檢查合格后方可投入使用。
提高負(fù)責(zé)人管理能力，強(qiáng)化校園硬件設(shè)施 幼兒園負(fù)責(zé)人應(yīng)通過培訓(xùn)、考核，具備應(yīng)有的綜合管理能力，熟知相應(yīng)法律法規(guī)，定期接受消防安全知識學(xué)習(xí)與培訓(xùn)，提高對校園消防安全的重視。
幼兒園定期開展消防法律法規(guī)等知識的學(xué)習(xí) 對幼兒開展消防知識啟蒙教育，對教職員工進(jìn)行消防安全培訓(xùn)，使教職工對消防安全真正掌握“一懂三會”，切實(shí)全面提高校園消防安全“四個(gè)能力”建設(shè)。
不斷更新幼兒園內(nèi)教學(xué)硬件設(shè)施 教室、宿舍、食堂等固定資產(chǎn)類設(shè)施，要定期檢查、維修等，對校園自身而言，從基本設(shè)施上為孩子們提供安全的學(xué)習(xí)環(huán)境和生活環(huán)境;桌椅、床鋪、教學(xué)電器等設(shè)備要嚴(yán)格按照相關(guān)法律法規(guī)及技術(shù)要求規(guī)范等，保證質(zhì)量從優(yōu)，并定期維護(hù)保養(yǎng);校園內(nèi)大型娛樂設(shè)施、各類玩具是孩子們喜愛的對象，學(xué)校務(wù)必要嚴(yán)格按照采購程序，從源頭保證物品的高質(zhì)量、過硬的安全保障，充分考慮到與孩子們的年齡與接受，使用能力相符等因素。
全方位宣傳教育，強(qiáng)化逃生能力 每學(xué)年組織師生開展疏散逃生演練、消防知識競賽、消防趣味運(yùn)動(dòng)會等活動(dòng)，加強(qiáng)消防安全宣傳教育，強(qiáng)化園內(nèi)人員的逃生自救能力，以提高師生的消防安全意識。
“家園共育”實(shí)施消防安全教育
除了在幼兒園內(nèi)進(jìn)行消防安全宣傳外，要充分利用家長資源，“家園”一起加強(qiáng)幼兒消防安全教育。
第一，家長和教師應(yīng)該告訴孩子不要玩火，不要玩弄電器設(shè)備，否則會讓自己受到傷害。
第二，教會孩子認(rèn)識一些消防標(biāo)志，讓他們認(rèn)識到什么是安全出口，什么是疏散的方向，哪些地方哪些東西不能玩，哪些東西是危險(xiǎn)物品，等等。
第三，教會孩子如何彎腰匍匐前進(jìn)，如何保護(hù)自己。教會孩子怎樣撥打119火警電話，怎樣報(bào)火警。
第四，告訴孩子火災(zāi)發(fā)生時(shí)，哪些地方不能待，身上著火了怎么辦。
第五，告訴孩子在無法逃生時(shí)應(yīng)該待在什么地方，如何讓消防隊(duì)員及時(shí)找到他們，等等。
（1）構(gòu)建社會主義和諧社會的需要。以發(fā)展社會消防事業(yè)和解決民生問題為重點(diǎn)，優(yōu)化公共消防安全資源，向公共消防安全服務(wù)薄弱的農(nóng)村、基層、欠發(fā)達(dá)地區(qū)、社會弱勢群體傾斜，逐步形成惠及全民消防安全的基本公共服務(wù)體系，管理好涉及人民群眾切身利益的公共消防安全問題，促進(jìn)社會和諧和可持續(xù)發(fā)展。
（2）適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的需要。單純靠傳統(tǒng)的管理理念和方式，勢必導(dǎo)致失控漏管；僅僅靠運(yùn)動(dòng)式的排查、整治，只能帶來社會暫時(shí)“平靜”。經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，需要不斷創(chuàng)新社會火災(zāi)防控模式，適應(yīng)新形勢發(fā)展。
（3）推進(jìn)消防社會化進(jìn)程的需要。消防社會化是消防安全管理制度和規(guī)范逐漸演變成社會個(gè)體自我約束、自我管理行為準(zhǔn)則的過程，是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程。只有改進(jìn)消防安全管理理念、方式和方法，調(diào)動(dòng)人民群眾參與社會消防安全管理的主動(dòng)性、積極性，增加社會消防安全管理活力，才能適應(yīng)消防社會化的需求。
2.當(dāng)前社會消防安全管理現(xiàn)狀
2.1 政府主導(dǎo)機(jī)制滯后
一些地方政府注重發(fā)展經(jīng)濟(jì)，忽視消防基礎(chǔ)工作、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和企業(yè)消防安全管理、投入，農(nóng)村、城鄉(xiāng)結(jié)合部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級消防水源等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，未審先建、消防科學(xué)與技術(shù)2014年9月第33卷第9期未改即用等違章建筑、員工住宿與生產(chǎn)經(jīng)營合用、群租房屋、通天房等區(qū)域性消防安全隱患突出，形成大量歷史遺留問題，亡人火災(zāi)多發(fā)高發(fā)。地方政府在消防監(jiān)督管理工作中的角色大多情況下屬于“被動(dòng)干預(yù)”，往往發(fā)生較大以上亡人火災(zāi)事故后才引起重視。
2.2 消防監(jiān)督管理體制不適應(yīng)
（1）公安外部消防監(jiān)管職能交叉。公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)與安監(jiān)、質(zhì)監(jiān)、工商、建設(shè)等部門工作職能交叉較多。
危險(xiǎn)化學(xué)品行政許可和管理、消防產(chǎn)品監(jiān)督管理、建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)、施工質(zhì)量管理、建筑外墻保溫、外墻廣告、居住出租房屋等消防安全監(jiān)管職能重疊、重復(fù)執(zhí)法，不但浪費(fèi)大量人力、物力和財(cái)力，而且管理系統(tǒng)性不強(qiáng)。各職能部門各自為政，相互之間配合不多。
（2）公安內(nèi)部監(jiān)管體制不協(xié)調(diào)。公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)依法履行消防監(jiān)督、滅火救援職責(zé)，職業(yè)的特殊性、專業(yè)性決定了其難以完全執(zhí)行部隊(duì)條令條例、地方政府規(guī)定及警察管理制度。消防部門屬于武警部隊(duì)性質(zhì)，執(zhí)行現(xiàn)役軍官法和兵役法規(guī)定，服役時(shí)間短，流動(dòng)頻繁，難以保留人才；部隊(duì)管理與社會行政管理結(jié)合的角色，難以適應(yīng)法治政府的基本要求。作為公安機(jī)關(guān)的下屬部門，承擔(dān)的社會管理職能卻又屬于政府綜合監(jiān)管部門的職責(zé)，作為政府的二級部門，難以調(diào)動(dòng)其他消防監(jiān)管和應(yīng)急救援資源和力量。
（3）公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)人事矛盾突出。公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)防火、滅火救援任務(wù)艱巨。就浙江省溫州市來說，全市火災(zāi)隱患總量多、覆蓋廣，監(jiān)督任務(wù)重，現(xiàn)有的防火警力與承擔(dān)的執(zhí)法任務(wù)極不相匹配。目前溫州消防執(zhí)法人員73人，人均管轄約1945家企業(yè)、5890家出租房、5186家個(gè)體工商戶，管轄范圍內(nèi)違章建筑有3X107m2，2013年承擔(dān)轄區(qū)5000余起火災(zāi)事故調(diào)查任務(wù)。此外，沿海地區(qū)及內(nèi)地經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的城市消防執(zhí)法人員還承擔(dān)繁重的滅火救援任務(wù)。這些地區(qū)消防中隊(duì)受編制限制，人員數(shù)量較少，面對繁重的滅火救援任務(wù)，大隊(duì)一線消防監(jiān)督執(zhí)法人員基本都納入執(zhí)勤備戰(zhàn)力量編成，隨第二、三車輛出動(dòng)。
2.3 社會單位自我管理無序
許多單位和業(yè)主為了追求利益最大化，盲目發(fā)展生產(chǎn)，忽視消防安全管理。浙江省溫州、臺州等一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)和城郊結(jié)合部的企業(yè)普遍存在違章搭建問題，占用消防車通道，導(dǎo)致防火分區(qū)、安全疏散不符合規(guī)范要求，嚴(yán)重影響消防安全。2013年12月19日至2014年3月13日，公安部、浙江省公安廳部署開展的第二次“清剿火患”戰(zhàn)役期間，臺州市組織安監(jiān)、建設(shè)、工商等24個(gè)部門開展聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)，拆除違章彩鋼板建筑58355m2，拆除門窗障礙物6513m2。2014年1月15日至5月8日，浙江省臺州溫嶺市集中開展火災(zāi)隱患排查整治，發(fā)現(xiàn)并拆除存在隱患的違法建筑的企業(yè)9160家，建筑面積超過3.5X，存在火災(zāi)隱患的居住出租房7373戶，建筑面積達(dá)559800m2。
2.4 火災(zāi)源頭管控機(jī)制不合理
2.4.1 建設(shè)工程消防質(zhì)量難以保證
（1）消防備案抽查制弊端凸顯。備案抽查制導(dǎo)致大量中小型人員密集場所、地下工程等區(qū)域消防安全基本上處在失控漏管狀態(tài)。受政策扶持、處在資本原始積累階段的家庭作坊、合用場所、居住出租房屋、鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小型公眾聚集場所、勞動(dòng)密集型企業(yè)等市場準(zhǔn)入門檻低、成本低，火災(zāi)荷載多、隱患量大，既無法通過市場自我調(diào)解管理，又缺少法律監(jiān)管強(qiáng)制手段予以全面治理，消防設(shè)計(jì)、施工質(zhì)量難以保障，火災(zāi)隱患十分突出。
（2）技術(shù)審查存在局限性?，F(xiàn)行建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)、施工行政審批制度要求公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)做到技術(shù)審查和行政審批相結(jié)合。技術(shù)審查專業(yè)性強(qiáng)，涉及消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)繁雜，公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)警力不足、整體專業(yè)性力量不強(qiáng)，難以適應(yīng)職責(zé)要求，施工現(xiàn)場檢查難以保證。
2.4.2 火源管理存在盲區(qū)死角
對于浙江省2013年火災(zāi)事故分析，違反電氣安裝使用規(guī)定和電器故障等是引發(fā)火災(zāi)的主要原因，占全年火災(zāi)事故總數(shù)的34.8%。但是，目前全國范圍內(nèi)沒有統(tǒng)一的法律、法規(guī)強(qiáng)制規(guī)定單位或者場所必須配備電工，達(dá)到一定年限的建筑必須定期開展電氣消防安全檢測、配備漏電火災(zāi)報(bào)警系統(tǒng)等必要的電氣防火措施。在日常監(jiān)管工作中，監(jiān)管人員缺少電氣技術(shù)和防火技術(shù)的專業(yè)知識；在執(zhí)法過程中，火源整治要求相對單一，難以提出有針對性的舉措。
2.4.3 消防產(chǎn)品管理機(jī)制不健全
在消防產(chǎn)品監(jiān)管方面，《中華人民共和國消防法》（以下簡稱《消防法》）對質(zhì)監(jiān)、工商（現(xiàn)為市場監(jiān)督管理部門）、消防監(jiān)管職能的規(guī)定雖然變得清晰，但協(xié)同執(zhí)法機(jī)制欠缺，尤其質(zhì)監(jiān)、工商對公安部的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)GA《消防產(chǎn)品現(xiàn)場檢查判定規(guī)定》效力不予承認(rèn)，公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)對違法消防產(chǎn)品采取扣押措施后無法移交，最終讓使用領(lǐng)域違法消防產(chǎn)品再次進(jìn)入流通領(lǐng)域和其他使用領(lǐng)域。消防產(chǎn)品的質(zhì)量保證、強(qiáng)制報(bào)廢制度缺少法律規(guī)定，建筑消防設(shè)施、器材質(zhì)量、完好率不高。
鋼結(jié)構(gòu)建筑防火涂料施工技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、對施工人員在操作上的技術(shù)要求及施工質(zhì)量保證年限均屬法律空白，防火涂料“一涂定終身”的制度設(shè)計(jì)存在先天性缺陷。
2.5 管理專業(yè)化程度不高
（1）政府及行業(yè)主管部門。消防安全管理專業(yè)性強(qiáng)、技術(shù)性強(qiáng)，對管理人員的專業(yè)理論素質(zhì)和實(shí)踐能力有較高要求。各級政府及文化、建設(shè)、經(jīng)信委、新聞出版、民政、安監(jiān)等行業(yè)主管部門安全管理人員以及網(wǎng)格化管理中的網(wǎng)格員，大多缺少消防專門培訓(xùn)，只能檢查發(fā)現(xiàn)一些基本的、較小的隱患，管理針對性不強(qiáng)。
（2）消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)。消防設(shè)施檢測、維護(hù)保養(yǎng)、消防安全評估、消防安全監(jiān)測、施工圖審查等消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)及人員一直以來沒有消防資質(zhì)、資格許可管理制度，成立、運(yùn)行、管理缺乏法律具體規(guī)定，市場準(zhǔn)入門檻低，從業(yè)人員素質(zhì)和服務(wù)質(zhì)量難以保證，受利益驅(qū)使還出現(xiàn)提供虛假、失實(shí)證明性文件的現(xiàn)象。盡管公安部了《社會消防技術(shù)服務(wù)管理規(guī)定》，對部分消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)許可條件予以明確，但市場基礎(chǔ)培育、人員素質(zhì)培養(yǎng)還處在起步階段。
（3）社會單位消防安全管理人員。社會單位消防安全管理人員流動(dòng)性大，接受專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)的途徑較少、工資待遇較低等現(xiàn)實(shí)條件，導(dǎo)致人員素質(zhì)參差不齊，單位自我火災(zāi)防控能力普遍不高。
2.6 管理責(zé)任機(jī)制不完善
（1）政府及監(jiān)管部門監(jiān)管責(zé)任追宄機(jī)制沒有統(tǒng)一完善的標(biāo)準(zhǔn)?；馂?zāi)事故監(jiān)管責(zé)任追宄沒有統(tǒng)一的依據(jù)和尺度，消防管理職責(zé)沒有邊界，消防安全監(jiān)管人員基本上是承擔(dān)無限監(jiān)管責(zé)任。實(shí)踐證明，責(zé)任追宄機(jī)制不合理直接導(dǎo)致工作推倭、責(zé)任扯皮、人人自危，嚴(yán)重影響消防工作人員的積極性。
（2）單位主體責(zé)任機(jī)制不能體現(xiàn)“單位全面負(fù)責(zé)”的消防工作原則。一是違法成本與違法所得之比較低。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展促使超高層、大跨度、大空間、深地下等綜合體建筑層出不窮，此類場所投入使用、營業(yè)后收入可觀，《消防法》規(guī)定的處罰額度最高只有三十萬元，難以起到震懾作用。二是單位火災(zāi)事故責(zé)任不清。根據(jù)《消防法》法律責(zé)任有關(guān)規(guī)定，一個(gè)單位如果存在消防違法行為或者火災(zāi)隱患，即要受到法律制裁；而發(fā)生火災(zāi)事故未構(gòu)成刑事責(zé)任的，僅僅設(shè)定了警告或者處分，與責(zé)權(quán)一致和公平正義原則要求不一致，與“單位全面負(fù)責(zé)”消防工作原則初衷相違背，難以實(shí)現(xiàn)法律的震懾、教育及警示作用。
3.對策探析
3.1 改革消防安全職責(zé)體系，落實(shí)消防安全責(zé)任制
（1）明確各級政府職責(zé)。通過出臺行政法規(guī)或者地方性法規(guī)，明確縣級以上地方人民政府主導(dǎo)職責(zé)?？梢裕琒eptember2014，Vol33，No.9參照國外消防救援管理體制，建立全國統(tǒng)一的應(yīng)急救援管理機(jī)構(gòu)，整合各部門防災(zāi)減災(zāi)、應(yīng)急救援職責(zé)，在國務(wù)院直接領(lǐng)導(dǎo)下開展防火、滅火救援工作，解決消防安全重大問題。
（2）理清消防監(jiān)管職責(zé)。通過立法授權(quán)省人民政府出臺政府各部門、社會團(tuán)體、事業(yè)單位等消防工作職責(zé)，實(shí)施項(xiàng)目化管理，作為火災(zāi)事故追責(zé)的依據(jù)和尺度。火災(zāi)事故監(jiān)管責(zé)任的倒查和追責(zé)應(yīng)充分考量社會面火災(zāi)防控的客觀情況、監(jiān)管主體能力的局限性及監(jiān)管行為與火災(zāi)事故之間的因果聯(lián)系，消防監(jiān)管責(zé)任應(yīng)符合法律規(guī)定和黨紀(jì)政紀(jì)制度設(shè)計(jì)的公平正義價(jià)值，應(yīng)符合法治社會、法治政府的基本目標(biāo)導(dǎo)向，不應(yīng)適用無限責(zé)任。執(zhí)法人員在執(zhí)行國家消防技術(shù)規(guī)范過程中，只要誠實(shí)無惡意，不應(yīng)負(fù)個(gè)人責(zé)任，即使存在責(zé)任也應(yīng)當(dāng)是單位責(zé)任。如，2005年美國NFPA防火規(guī)范技術(shù)委員會起草、標(biāo)準(zhǔn)委員會并實(shí)施的《通用防火規(guī)范》第1.9條規(guī)定，只要執(zhí)行規(guī)范的人員“在履職的過程中誠實(shí)無惡意，不應(yīng)對因履行職責(zé)或者由于履行職責(zé)的原因或履行職責(zé)過程中出現(xiàn)的行為疏失所造成的人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失負(fù)個(gè)人責(zé)任”；“在執(zhí)行本規(guī)范相關(guān)法律、法令時(shí)出現(xiàn)的上述行為或疏忽而提出的訴訟，應(yīng)由其所在機(jī)關(guān)進(jìn)行辯護(hù)直到訴訟最終結(jié)束，產(chǎn)生的任何判決結(jié)果由其所在機(jī)關(guān)承擔(dān)”。
（3）強(qiáng)化單位主體責(zé)任。單位主體自我管理職責(zé)的落實(shí)是消防安全責(zé)任機(jī)制、消防社會化的落腳點(diǎn)，是落實(shí)“單位全面負(fù)責(zé)”消防原則的必然要求。只有對消防違法行為和火災(zāi)事故規(guī)定更加嚴(yán)厲的制裁措施，單位主體消防安全職責(zé)才能履行到位。因此，對違反建設(shè)工程消防行政許可規(guī)定及一些嚴(yán)重威脅公共安全的消防安全違法行為，可在立法時(shí)考慮根據(jù)違法成本實(shí)施倍數(shù)罰款，不設(shè)罰款上限；對單位違反消防安全管理規(guī)定引發(fā)火災(zāi)或者火災(zāi)損失擴(kuò)大的，可考慮對單位及消防安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)責(zé)任人員設(shè)定罰款或拘留處罰，以強(qiáng)化法律的震懾作用。
3.2 改革火災(zāi)源頭管控機(jī)制，減少亡人火災(zāi)發(fā)生
3.2.1 建立建設(shè)工程消防質(zhì)量長效機(jī)制
（1）規(guī)范建設(shè)工程消防行政許可范圍。將容易引發(fā)亡人火災(zāi)事故的生產(chǎn)、經(jīng)營、儲存、住宿合用場所以及公眾聚集場所改建工程納入建設(shè)工程消防行政許可范圍，實(shí)施重點(diǎn)源頭管控，以遏制群死群傷惡性火災(zāi)事故的發(fā)生。對依法經(jīng)施工圖審查機(jī)構(gòu)審查、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等單位把關(guān)過的建設(shè)工程，可以改行政許可為備案抽查制，壓縮行政許可權(quán)限，提高行政執(zhí)法效率。
（2）規(guī)范消防行政許可的審批主體。立法授予鄉(xiāng)級人民政府、公安派出所對具一定規(guī)模的生產(chǎn)、經(jīng)營、儲存、住宿合用場所、人員密集場所的消防行政許可權(quán)及對應(yīng)的消防監(jiān)督檢查、行政處罰權(quán)，以解決基層監(jiān)管力量有責(zé)消防科學(xué)與技術(shù)2014年9月第33卷第9期無權(quán)、消防執(zhí)法效率低下、執(zhí)法力量人少事多的問題。
（3）建立建設(shè)工程消防技術(shù)審批與行政審批分離制度。對消防部門行政許可，將施工圖審查合格證明文件、消防設(shè)施檢測合格文件作為消防設(shè)計(jì)審核、消防驗(yàn)收合格的依據(jù)，消防機(jī)構(gòu)對申請資料的形式合法性及技術(shù)抽查結(jié)果負(fù)責(zé)。如果立法授予鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、公安派出所消防行政許可權(quán)，則可以規(guī)定，消防設(shè)計(jì)資質(zhì)單位出具的消防安全技術(shù)合格意見、社會消防技術(shù)服務(wù)出具的消防安全評估合格報(bào)告可以作為消防行政許可的必要條件。
（4）強(qiáng)化設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、勘察、施工圖審查、消防設(shè)施檢測、評估等單位的火災(zāi)事故責(zé)任。通過立法，細(xì)化《消防法》關(guān)于建筑消防設(shè)施檢測的規(guī)定，明確檢測主體、時(shí)間、程序和責(zé)任，確保建筑消防安全質(zhì)量不良狀況得到及時(shí)發(fā)現(xiàn)和改正。同時(shí)規(guī)定，設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、勘察、施工圖審查、檢測、維護(hù)保養(yǎng)、評估等機(jī)構(gòu)，不依法履行職責(zé)導(dǎo)致火災(zāi)事故發(fā)生、發(fā)展的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。通過強(qiáng)化法律責(zé)任，促進(jìn)設(shè)計(jì)和施工質(zhì)量提升。
3.2.2 規(guī)范火源管理
對火源的管理，必須深入研宄火災(zāi)發(fā)生的規(guī)律，針對致災(zāi)新情況、新問題，通過立法予以規(guī)范。在電氣火災(zāi)源頭管理上，對使用一定年限一定規(guī)模的建筑可以配備一定數(shù)量的專兼職電工實(shí)施常態(tài)化電氣消防安全管理，定期組織開展電氣消防安全檢測，并配置漏電火災(zāi)報(bào)警系統(tǒng)、漏電保護(hù)裝置等設(shè)備。在生活用火方面，應(yīng)當(dāng)禁止在城市的建成區(qū)放飛孔明燈、在民用建筑疏散通道上停放電瓶車充電，對違者可以設(shè)定一定的法律懲戒措施，以減少此類火災(zāi)事故發(fā)生。
3.3 完善管理模式和手段，提高火災(zāi)防控效能
（1）健全“網(wǎng)格化”消防管理制度。在各綜治委網(wǎng)格化管理基礎(chǔ)上，建立以安監(jiān)、消防、消防工作站、公安派出所、專職消防隊(duì)為核心的基層網(wǎng)格化消防安全管理制度，完善消防隱患排查、抄告、整治、監(jiān)管、督查、培訓(xùn)等工作制度，完善網(wǎng)格員消防安全責(zé)任制，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級構(gòu)建消防安全管理網(wǎng)絡(luò)。同時(shí)，多措施、多途徑為網(wǎng)格員提供消防安全管理的專門培訓(xùn)。
（2）推廣應(yīng)用便捷高效的消防安全管理手段。物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、安全出口逃生報(bào)警門鎖、火災(zāi)遠(yuǎn)程監(jiān)控、自動(dòng)消防設(shè)施遠(yuǎn)程監(jiān)控系統(tǒng)等技防設(shè)施，并無法律強(qiáng)制要求配置。可以通過立法將公眾聚集場所和易燃易爆生產(chǎn)儲存場所火災(zāi)公眾責(zé)任險(xiǎn)納入強(qiáng)制保險(xiǎn)范圍。通過建章立制，采取降低火災(zāi)事故強(qiáng)制保險(xiǎn)費(fèi)率、減少消防監(jiān)督檢查頻次、給予更加優(yōu)惠的消防安全公共服務(wù)質(zhì)量等途徑，鼓勵(lì)、引導(dǎo)單位推廣應(yīng)用。
（3）建立健全社會消防安全誠信體系。實(shí)行消防安全自我評估及委托依法成立的消防安全評估機(jī)構(gòu)評估，將單位消防安全評估結(jié)果以及消防設(shè)計(jì)、施工圖審查機(jī)構(gòu)、施工、監(jiān)理、消防設(shè)施檢測、維護(hù)保養(yǎng)、消防檢測、消防安全評估等單位消防安全違法行為查處情況、火災(zāi)事故情況納入社會信用評價(jià)體系，作為對單位信譽(yù)評級、銀行貸款、保險(xiǎn)費(fèi)率、財(cái)稅獎(jiǎng)補(bǔ)等的參考依據(jù)。對發(fā)生亡人火災(zāi)事故的消防安全責(zé)任人，在乘坐輪船飛機(jī)出行、出國出境、參與政府采購、大型工程項(xiàng)目招投標(biāo)等方面予以一定期限的限制。
（4）完善單位片組管理模式。單位片組管理模式是指相同行業(yè)、距離較近的單位組成消防安全片組，定期組織片組消防活動(dòng)，相互監(jiān)督管理職責(zé)落實(shí)、交流管理經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)片組自律、自我管理的一種消防安全管理方式。
建議片組管理由行業(yè)、單位配備注冊消防安全工程師、電工、自動(dòng)消防系統(tǒng)操作人員等專業(yè)管理人員具體實(shí)施。
通過單位片組外部監(jiān)督、內(nèi)部自我管理、事故責(zé)任強(qiáng)化，實(shí)現(xiàn)單位自我管理。同時(shí)，對一些重點(diǎn)行業(yè)和領(lǐng)域的單位和場所，將其加入片組管理、配備專業(yè)管理人員、具備專業(yè)管理能力水平作為投入使用、營業(yè)前消防安全檢查的必備條件。
3.4 突出專業(yè)化教育培訓(xùn)機(jī)制，強(qiáng)化管理能力建設(shè)
（1）建立消防安全專業(yè)化培訓(xùn)機(jī)制。消防安全管理人員、專職消防隊(duì)組成人員、保安人員、消防安全教員，消防工程的設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、維修以及施工圖審查人員，消防產(chǎn)品的檢驗(yàn)維修人員、自動(dòng)消防設(shè)施的操作人員，從事生產(chǎn)、儲存、銷售、運(yùn)輸易燃易爆危險(xiǎn)物品的人員，電焊、氣焊操作人員，消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的執(zhí)業(yè)人員，從事建筑內(nèi)部裝修裝飾的設(shè)計(jì)、施工技術(shù)人員等，是消防安全管理的核心力量，必須參加消防安全專業(yè)化培訓(xùn)，經(jīng)培訓(xùn)合格后持證上崗，并通過繼續(xù)教育制度保持其能力水平。
成立鎮(zhèn)消防安全專項(xiàng)整治工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)指導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)此次專項(xiàng)整治工作。
鎮(zhèn)長盧煥新為組長、政協(xié)聯(lián)絡(luò)處主任、政法書記魯承保為副組長，以派出所、綜治辦、民政辦、工商所、安監(jiān)站、森林消防大隊(duì)負(fù)責(zé)人為成員，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，辦公室設(shè)在綜治辦，主管領(lǐng)導(dǎo)魯承保，專干魯國慶，負(fù)責(zé)日常工作開展。
1、重點(diǎn)檢查場所
重點(diǎn)檢查勞動(dòng)密集型企業(yè)、物資密集型場所、易燃易爆場所、賓館飯店、商場、學(xué)校、幼兒園、養(yǎng)老院及“三合一”、“多合一”場所、建設(shè)工程基地。
2、集中整治五個(gè)方面突出問題
未經(jīng)消防備案擅自施工、未經(jīng)消防驗(yàn)收合格擅自使用、消防通道、人員密集場所大量采用易燃、易爆材料裝修裝飾的、日常防火重點(diǎn)巡查部位和場所或單位。
在轄區(qū)內(nèi)全面推行消防安全“網(wǎng)格化”管理，對火災(zāi)隱患進(jìn)行全面摸底、全面整治、開展戶籍化管理和消防安全“四個(gè)能力”建設(shè)。
1、員部署階段（7月21日-7月28日）
制定切實(shí)可行的方案，成立由主要領(lǐng)導(dǎo)掛帥的領(lǐng)導(dǎo)小組，及時(shí)召開會議，動(dòng)員部署。
2、排查整治階段（7月29日-12月20日）
對檢查單位進(jìn)行全面摸底排查，建立臺賬，對檢查中發(fā)現(xiàn)的火災(zāi)隱患和消防違法行為，要跟蹤督改，掛牌督辦，對已排查單位，要進(jìn)行復(fù)查，確保不反彈。
3、驗(yàn)收階段（12月21日-12月31日）
對專項(xiàng)整治工作進(jìn)行總結(jié)提高，形成工作經(jīng)驗(yàn)，建立檔案備查。
1、切實(shí)履行消防安全責(zé)任
根據(jù)《全市消防安全專項(xiàng)整治方案》要求，進(jìn)一步加強(qiáng)對消防安全工作的領(lǐng)導(dǎo)，要求單位主要負(fù)責(zé)人帶隊(duì)開展檢查每月至少1次，副職帶隊(duì)開展檢查每月至少2次，嚴(yán)格遵照“行業(yè)主管部門直接監(jiān)管、消防部門綜合監(jiān)管、地方政府屬地監(jiān)管”的原則，堅(jiān)決貫徹“管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全”的理念，構(gòu)建消防安全立體防控體系，要組織對網(wǎng)吧、賓館、酒店、商場、商貿(mào)市場等場所開展消防專項(xiàng)檢查，根據(jù)消防安全“網(wǎng)格化”管理要求，對本轄區(qū)火災(zāi)隱患進(jìn)行大排查、大整治，全面強(qiáng)化消防安全主體責(zé)任、消防安全巡查檢查、消防安全培訓(xùn)等制度。
2、突出抓好重點(diǎn)火災(zāi)隱患排查整治工作
對影響本地區(qū)消防安全的重大火災(zāi)隱患和區(qū)域性火災(zāi)隱患開展綜合治理，進(jìn)一步加大火災(zāi)隱患的排查整治力度，形成聯(lián)合整治火災(zāi)隱患的高壓態(tài)勢，對違規(guī)的“三合一”、“多合一”場所、阻塞消防通道的、違規(guī)使用明火、電氣作業(yè)、燃放煙花爆竹等堅(jiān)決關(guān)停整改或拆除，要按照“抓大不放小、抓小嚴(yán)防大”的要求，用足法律手段，堅(jiān)決杜絕群死群傷惡性火災(zāi)事故發(fā)生。
3、強(qiáng)化全民消防
宣傳教育進(jìn)一步改進(jìn)消防宣傳教育培訓(xùn)的方式方法，開展滅火和應(yīng)急疏散演練，提高檢查、消除火災(zāi)隱患能力，使員工具備撲救初起火災(zāi)和組織疏散逃生的基本技能，進(jìn)一步深化消防安全進(jìn)農(nóng)村、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)家庭活動(dòng)，加強(qiáng)對鄉(xiāng)村一級的消防宣傳教育，特別是兒童、老人等弱勢群體的消防教育，要以發(fā)送消防短信，宣傳資料、電視、廣播等多種形式的教育，形成全社會關(guān)注、支持、參與隱患整治的強(qiáng)大輿論聲勢。
1、提高認(rèn)識，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)
深刻認(rèn)識消防安全專項(xiàng)整治工作的重要性和必要性，把整治工作納入重要議事日程，制定實(shí)施方案，成立組織機(jī)構(gòu)，明確排查整治的范圍、重點(diǎn)、時(shí)限和措施，落實(shí)責(zé)任，強(qiáng)化監(jiān)督，全力以赴開展排查整治工作。
2、強(qiáng)監(jiān)管，增強(qiáng)防范
結(jié)合專項(xiàng)整治行動(dòng)，推動(dòng)各單位進(jìn)上步落實(shí)消防安全責(zé)任，促使單位的責(zé)任人和消防管理人員樹立消防安全責(zé)任主體意識，落實(shí)內(nèi)部消防安全責(zé)任制，建立健全消防管理制度，提高消防安全管理水平，增強(qiáng)防范火災(zāi)事故的能力。
3、強(qiáng)化責(zé)任，狠抓落實(shí)
信息公開是“民主主義之標(biāo)準(zhǔn)配備”。對于消防行政機(jī)構(gòu)來說，程序公開是保證行政相對人的合法權(quán)益、規(guī)范消防行政執(zhí)法的重要措施。但在“一法三令”中，程序公開的程度還尚有欠缺，并在一定程度上影響了執(zhí)法的公正性。
1．1．1強(qiáng)制執(zhí)行的程序?qū)姷墓_度不夠
《消防法》第一次把強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)賦予公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)，但沒有規(guī)定程序，程序是由修訂后的公安部120號令(第27、28條)規(guī)定的。消防法規(guī)范的對象是公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)和行政相對人，但是公安部120號令規(guī)范的對象僅僅是公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)，公眾對強(qiáng)制執(zhí)行的程序還不甚了解，有違公開性原則，在強(qiáng)制執(zhí)行的過程中容易激發(fā)執(zhí)法機(jī)關(guān)與行政相對人的矛盾。
1．1．2消防執(zhí)法結(jié)果公示制度需進(jìn)一步完善
國務(wù)院《政府信息公開條例》將信息公開的形式區(qū)分為主動(dòng)公開和依申請公開，但公安部“三令”的一些規(guī)定未能遵循這一原則。比如，120號令第5條對“可以公告”消防監(jiān)督檢查結(jié)果的規(guī)定，沒有意識到消防監(jiān)督檢查的結(jié)果是事關(guān)公共安全的公共信息資源，屬于《政府信息公開條例》第10條規(guī)定的要主動(dòng)公開的重點(diǎn)事項(xiàng)。
1．2消防行政程序中的一些瑕疵妨礙了行政效能的實(shí)現(xiàn)
良好的行政效能是解決消防監(jiān)督執(zhí)法問題的應(yīng)急性措施?！耙环ㄈ睢敝械哪承┮?guī)定一定程度上影響了公安消防機(jī)構(gòu)執(zhí)法工作的公正性，降低了行政效能。第121號令第9條規(guī)定:“公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)接到火災(zāi)報(bào)警，應(yīng)當(dāng)及時(shí)派員趕赴現(xiàn)場，并指派火災(zāi)事故調(diào)查人員開展火災(zāi)事故調(diào)查工作。”這意味著，無論火災(zāi)的性質(zhì)為何、大小如何，公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)任何一起火災(zāi)都要調(diào)查，這樣的規(guī)定在實(shí)際執(zhí)法中落實(shí)較為困難，其程序設(shè)計(jì)也必然不能完全落實(shí):一是實(shí)施難度較大。各個(gè)消防機(jī)構(gòu)的執(zhí)法力量特別是火災(zāi)事故調(diào)查力量非常有限，而火災(zāi)調(diào)查對調(diào)查人員的專業(yè)素質(zhì)和經(jīng)驗(yàn)品質(zhì)要求較高，每一起火災(zāi)都到現(xiàn)場調(diào)查，將大大影響消防機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)作，因而落實(shí)較為困難;二是每場火災(zāi)都參與調(diào)查的法律意義較小。對于沒有法律意義的火災(zāi)，消防機(jī)構(gòu)沒有必要費(fèi)神勞力地進(jìn)行專業(yè)調(diào)查，特別是121號令第12條規(guī)定的火災(zāi)，根本不存在法律糾紛的可能，只作統(tǒng)計(jì)即可，沒有必要進(jìn)行專業(yè)調(diào)查，出具簡易調(diào)查認(rèn)定書。
1．3消防監(jiān)督執(zhí)法實(shí)踐中存在程序錯(cuò)亂的問題
新的“一法三令”在許多方面都做出了重大改革，同時(shí)也對消防執(zhí)法主體的監(jiān)督執(zhí)法提出了新的挑戰(zhàn)，公安消防部門需要進(jìn)一步提高消防監(jiān)督執(zhí)法水平，以回應(yīng)新時(shí)期人民群眾的新期待、新要求。而消防監(jiān)督執(zhí)法工作中仍存在的一些突出問題需要解決。
1．3．1消防監(jiān)督執(zhí)法人員程序意識不高
當(dāng)前，消防監(jiān)督執(zhí)法人員普遍存在重實(shí)體、輕程序的意識。一些消防監(jiān)督執(zhí)法人員不學(xué)習(xí)法律知識，法律意識淡薄，不按法定程序執(zhí)法。一些執(zhí)法人員不能嚴(yán)格執(zhí)法，，存在“”的現(xiàn)象，消防監(jiān)督執(zhí)法人員程序意識淡薄，致使法定的消防行政程序難以貫徹。
1．3．2消防監(jiān)督執(zhí)法中存在一定程度的違反程序的現(xiàn)象
公安消防機(jī)構(gòu)在進(jìn)行消防行政執(zhí)法過程中所應(yīng)遵循的相應(yīng)的程序。但是由于一些消防執(zhí)法人員程序意識淡薄，消防監(jiān)督執(zhí)法中存在一定程度的違反程序的現(xiàn)象:
(1)行政機(jī)關(guān)在調(diào)查或者進(jìn)行檢查時(shí)，執(zhí)法人員不得少于兩人，并應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人或者有關(guān)人員出示證件。有的執(zhí)法行為僅僅在單一檢查人員在場的情況下進(jìn)行，執(zhí)法的隨意性較大;有的貪圖方便，該出示證件的不出示證件，嚴(yán)重違反了執(zhí)法程序。
(2)行政機(jī)關(guān)在做出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人做出行政處罰決定的事實(shí)、理由及依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利;應(yīng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利，當(dāng)事人要求聽證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)組織聽證。執(zhí)法監(jiān)督人員對行政處罰程序把握不準(zhǔn)，不清楚立案、調(diào)查取證、權(quán)利告知、處罰審批和下發(fā)處罰決定書等環(huán)節(jié)上的時(shí)間順序，有的處罰在前、審批在后，有的處罰在前、聽證在后，有的處罰在前、集體議案在后，甚至權(quán)利告知與行政處罰同時(shí)進(jìn)行。
(3)在火災(zāi)事故調(diào)查中，一些火災(zāi)事故調(diào)查人員經(jīng)驗(yàn)不足，忽視現(xiàn)場調(diào)查、檢驗(yàn)鑒定、火災(zāi)損失統(tǒng)計(jì)、火災(zāi)事故認(rèn)定、復(fù)核的一般程序，進(jìn)行片面取證，火災(zāi)事故調(diào)查的主觀性、隨意性較大。
(4)法制審核流于形式。有的地方由于人員少，又沒有專職法制員，一些法制員貪圖省事，甚至對一些執(zhí)法行為抱著“你好、我好、大家好”的態(tài)度，要么把問題交上去(由領(lǐng)導(dǎo)去審核)，要么就是掩蓋起來，嚴(yán)重違反審核程序，致使法制審核不能發(fā)揮有效作用。
二、加強(qiáng)我國消防行政程序法制建設(shè)的建議
消防行政程序法制是整個(gè)消防法制的重要組成部分，與我國的行政程序法制類似，我國消防行政程序法制建設(shè)也是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程。針對我國消防行政程序法制建設(shè)中存在的問題，提出如下建議:
2．1進(jìn)一步完善消防程序法中有關(guān)程序公開制度
程序公開，是指消防行政執(zhí)法過程中的每一階段和步驟都應(yīng)以相對人和社會公眾看得見的方式進(jìn)行。尤其涉及相對人權(quán)利義務(wù)的行政事項(xiàng)，必須公開實(shí)施。
2．1．1在消防宣傳中增加消防行政程序法制的宣傳
要加強(qiáng)對公民的相關(guān)程序法律知識的教育，不斷擴(kuò)大宣傳普及的覆蓋面。充分借助傳媒力量，利用廣播、電視、報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)、傳媒等多種形式，加強(qiáng)對消防法制的宣傳，尤其是加大程序法的宣傳力度，大力推動(dòng)消防宣傳“五進(jìn)”工作，要在消防重點(diǎn)部位和其他應(yīng)當(dāng)進(jìn)行消防宣傳的地方懸掛或張貼消防宣傳知識，要通過多種途徑廣泛宣傳《消防法》及其程序知識，讓公民了解有關(guān)行政程序的主要內(nèi)容，通過公民行政程序法制意識的提高，制約消防監(jiān)督執(zhí)法人員的亂作為、不作為。
2．1．2完善消防執(zhí)法結(jié)果公示制度
消防執(zhí)法結(jié)果的信息主要是在消防行政系統(tǒng)，而消防執(zhí)法信息不僅影響直接利害關(guān)系人的現(xiàn)實(shí)利益，也影響間接利害關(guān)系人的潛在利益，更影響廣大公眾享受公共安全保障及監(jiān)督消防機(jī)構(gòu)依法行政的權(quán)利。因此，在消防行政程序立法中，一方面要正面規(guī)定公民有自由獲取消防執(zhí)法信息的權(quán)利，以及為保障這種權(quán)利而強(qiáng)制政府完善相關(guān)工作機(jī)制(如提出控告及其保障權(quán)、獎(jiǎng)勵(lì)基金等)的義務(wù);另外一方面也要規(guī)定公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)主動(dòng)公開和依申請公開消防執(zhí)法信息的具體途徑和方式(互聯(lián)網(wǎng)、公示公告欄、送達(dá)法律文書等)，解決公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)信息公開方式不清楚的問題，保障公民可以不受阻礙地獲取這些信息。
2．2完善消防行政程序規(guī)定
將火災(zāi)調(diào)查區(qū)分為統(tǒng)計(jì)調(diào)查和法律調(diào)查，對于對公共安全、人身安全沒有危險(xiǎn)性的火災(zāi)，不具有法律意義，由消防隊(duì)出警人員簡易統(tǒng)計(jì)即可，必要時(shí)也可以開展抽樣性的調(diào)查統(tǒng)計(jì)，了解一定地區(qū)、行業(yè)、時(shí)段的火災(zāi)特點(diǎn)，作為統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)向社會公布。而對危害公共安全、人身安全和發(fā)生其他責(zé)任爭議的火災(zāi)，可能涉嫌構(gòu)成犯罪或者需要給予行政處罰，公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)必須組織調(diào)查取證，作為處理火災(zāi)事故的根據(jù)。
2．3嚴(yán)格執(zhí)行行政程序規(guī)定
2．3．1加強(qiáng)對消防監(jiān)督執(zhí)法人員的程序意識教育
首先，通過定期或不定期舉辦消防監(jiān)督執(zhí)法業(yè)務(wù)培訓(xùn)班，使全體監(jiān)督執(zhí)法干部及時(shí)更新知識結(jié)構(gòu)，學(xué)習(xí)到最新最權(quán)威的有關(guān)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容，不斷提高消防監(jiān)督執(zhí)法干部的業(yè)務(wù)水平。對于一些新出臺的法律法規(guī)，尤其是有關(guān)程序法律的內(nèi)容，可采取在崗自訓(xùn)等方式，對基層執(zhí)法人員進(jìn)行全面培訓(xùn)，以提高執(zhí)法人員的程序意識。其次，通過機(jī)關(guān)干部下基層幫扶督導(dǎo)，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)基層單位在監(jiān)督執(zhí)法過程中執(zhí)法程序不規(guī)范的現(xiàn)象，并進(jìn)行面對面的指導(dǎo)幫教，提高基層監(jiān)督執(zhí)法的水平。
2．3．2強(qiáng)化法制審核，對違反程序的現(xiàn)象及時(shí)糾正
法制審核是糾正違反程序、執(zhí)法隨意性的重要措施，必須要進(jìn)一步加強(qiáng)。
(1)完善對法制員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高法制審核的質(zhì)量。法制員要切實(shí)提高自身業(yè)務(wù)素質(zhì)，加強(qiáng)對消防監(jiān)督檢查、火災(zāi)事故調(diào)查等程序案件的把關(guān)。
(2)嚴(yán)格執(zhí)行法制審核的范圍、程序和方式。堅(jiān)持該審核的案件一個(gè)都不能漏過，不該審核的案件不能越權(quán)審核;不得隨意變動(dòng)審核程序，要注意區(qū)分依托網(wǎng)上審核的案件和手工審核的案件，必須按照規(guī)定執(zhí)行。
2．3．3切實(shí)實(shí)行內(nèi)部監(jiān)督制約和責(zé)任制
強(qiáng)化對消防執(zhí)法權(quán)力的監(jiān)督制約，是提高執(zhí)法質(zhì)量的保證。因此要加強(qiáng)對執(zhí)法工作的內(nèi)部監(jiān)督，必須完善內(nèi)部監(jiān)督的體制機(jī)制，加強(qiáng)上級行政機(jī)構(gòu)對下級行政機(jī)構(gòu)的監(jiān)督;提高內(nèi)部監(jiān)察機(jī)構(gòu)的責(zé)任心，切實(shí)履行監(jiān)督職責(zé);強(qiáng)化對行政執(zhí)法人員的監(jiān)督，明確行政責(zé)任，堅(jiān)持制裁和教育相結(jié)合的原則，加強(qiáng)對執(zhí)法人員的教育。同時(shí)，消防行政許可、建設(shè)工程消防備案抽查、消防監(jiān)督檢查、火災(zāi)事故調(diào)查等內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督的工作機(jī)制，都應(yīng)建立在程序公開的基礎(chǔ)上，內(nèi)外并舉，才能真正落實(shí)內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督制度。另外，執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究要建立在執(zhí)法責(zé)任制的基礎(chǔ)上，即每個(gè)執(zhí)法人員及其崗位的職責(zé)都是建立在其明知的基礎(chǔ)上，而不是在發(fā)生執(zhí)法過錯(cuò)后亂打板子。
中圖分類號：C93 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1672-3791（2012）12（a）-0154-01
1 建筑施工消防安全管理問題分析
城市化進(jìn)程讓我國越來越多的建筑施工現(xiàn)場的消防安全管理工作更加嚴(yán)峻。建筑施工現(xiàn)場的火災(zāi)安全隱患如果不能得到有效的監(jiān)督管理，很容易造成人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，嚴(yán)重威脅著人民的生命安全和社會公共安全。當(dāng)前，我國不少建筑施工現(xiàn)場存在著消防安全問題。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。
1.1 建筑施工現(xiàn)場存在消防安全隱患
建筑施工場所一直以來都存在著一些消防安全上的盲點(diǎn)，施工現(xiàn)場臨近休息室、倉庫等地方，地方狹小，如果出現(xiàn)了火災(zāi)就難以疏散事故現(xiàn)場的人員。一些施工人員在建筑工地臨時(shí)搭建帳篷，更加增添了火災(zāi)隱患。缺少消防安全設(shè)施是很多建筑施工場所普遍存在的一個(gè)問題，施工現(xiàn)場存在著很多易燃易爆的物品，極大的威脅著施工人員的人身安全。
1.2 施工單位的現(xiàn)場施工人員沒有科學(xué)的消防知識
不少建筑施工現(xiàn)場都雇的是農(nóng)民工，他們?nèi)狈I(yè)的技能，更沒有較高的消防安全意識。一些農(nóng)民工經(jīng)常在工地上生火做飯，讓火災(zāi)隱患更加突出了。另外，因?yàn)榻ㄖ┕がF(xiàn)場的工作人員沒有穩(wěn)定的工作場所，人員流動(dòng)頻繁，一般建筑單位都不想對他們進(jìn)行太多的培訓(xùn)。
1.3 建筑施工場所沒有做好消防安全管理
一些施工單位受工期影響不斷趕工程進(jìn)度，而忽視了消防安全管理工作。例如電氣電線線路違規(guī)接拉，用火違章，沒有及時(shí)開展防火防災(zāi)監(jiān)督工作。還有一些單位沒有根據(jù)消防部門的要求做好防火防災(zāi)措施。明火的使用很容易導(dǎo)致火災(zāi)發(fā)生，就像2009年央視文化中心（在建）大火一樣，施工單位因?yàn)檫`法燃放煙火導(dǎo)致火災(zāi)發(fā)生，造成了重大的財(cái)產(chǎn)損失。并且，部分施工單位的現(xiàn)場管理很不完善，一些被雇傭的人員沒有相關(guān)的專業(yè)技術(shù)上崗證，比如電氣焊工種，對于危險(xiǎn)已經(jīng)易燃易爆的物品的管理存在漏洞。這些問題都是為消防事故埋下了大量的隱患。還有一個(gè)值得我們重視的就是工程施工不按照設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，少部分建筑工程在施工階段擅自更改設(shè)計(jì)圖紙，有的甚至沒有經(jīng)過相關(guān)部門的審批就開始動(dòng)工，在施工中偷工減料，也沒有設(shè)計(jì)科學(xué)的火災(zāi)逃生通道。
2 如何做好建筑施工消防安全管理工作
2.1 落實(shí)建筑施工現(xiàn)場工作人員的消防安全意識和責(zé)任
消防安全管理工作首先應(yīng)該從消防部門做起，應(yīng)該把正在施工的建筑工地上的負(fù)責(zé)人召集起來，集中布置消防安全管理工作，監(jiān)督好施工中各個(gè)環(huán)節(jié)的防火防災(zāi)措施。與此同時(shí)，加強(qiáng)施工現(xiàn)場工作人員的消防安全意識，進(jìn)一步提高他們的消防技術(shù)水平。對于建筑單位來說，要和施工單位達(dá)成消防管理協(xié)議，將消防安全責(zé)任落實(shí)到相關(guān)責(zé)任單位，細(xì)化到工程項(xiàng)目上。不管是總承包單位，還是個(gè)別項(xiàng)目承包單位，都應(yīng)該對負(fù)責(zé)的工程或者項(xiàng)目的消防管理有直接責(zé)任。在施工過程中，嚴(yán)格做到防止火災(zāi)事故發(fā)生，切實(shí)保障施工現(xiàn)場工作人員的施工安全。
2.2 做好防火監(jiān)督工作，配備消防設(shè)施設(shè)備
一般來說，消防通道、滅火器材、消防水源、施工現(xiàn)場的用火情況、施工人員的消防安全知識、易燃易爆的危險(xiǎn)品存放、防火措施等等是消防安全管理的幾個(gè)重要方面。相關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)該隨時(shí)監(jiān)督檢查現(xiàn)場的消防工作是否落實(shí)到位，是否存在違法用火情況，根據(jù)現(xiàn)場具體情況巡查，及時(shí)整改火災(zāi)隱患。另外，在施工現(xiàn)場的每個(gè)防火角落都必須有消防栓以及滅火器材，要正確的布置滅火設(shè)施，同時(shí)注明警示字樣。施工現(xiàn)場應(yīng)該安裝消防水管，以防發(fā)生火災(zāi)時(shí)不能提供足夠的水源。要在建筑工地的樓梯火災(zāi)出入口的醒目地方設(shè)立防火標(biāo)志，這樣做的目的是為了防止出現(xiàn)火災(zāi)時(shí)給消防人員以及逃生人員造成不必要的阻礙。
2.3 健全消防安全管理制度，制定合格的消防安全技術(shù)
對于施工單位來說，在動(dòng)工之前要落實(shí)消防安全協(xié)議，強(qiáng)化所有參與施工的人員的消防安全意識，并認(rèn)真將管理制度落實(shí)到施工隊(duì)伍中，比如不能私拉亂接電線、電器實(shí)施設(shè)備科學(xué)安裝。當(dāng)?shù)叵啦块T應(yīng)該認(rèn)真監(jiān)督審核施工單位的消防備案及消防安全管理工作的落實(shí)情況。公安部門、消防部門、建委應(yīng)該聯(lián)合執(zhí)法檢查施工單位真實(shí)的消防安全管理工作，從源頭上控制火災(zāi)事故的發(fā)生，對于不符合規(guī)定的不予施工，并下達(dá)限期整改通知書，直到符合相關(guān)消防規(guī)定才能施工。當(dāng)前，由于施工單位的工程項(xiàng)目施工變得更加復(fù)雜，隨時(shí)隨地都有可能發(fā)生火災(zāi)施工，因此在施工設(shè)計(jì)過程中一定要考慮周全整個(gè)工程項(xiàng)目的消防安全措施，科學(xué)分析施工中可能存在的安全隱患，并制定相應(yīng)的解決措施。對于施工人員的現(xiàn)場操作流程要有明確的、符合規(guī)定的要求，讓他們做到安全施工，提高施工現(xiàn)場消防安全問題的處理能力，從而保障施工人員的人身安全。
3 結(jié)語
總而言之，建筑施工現(xiàn)場的消防安全問題總是存在著，多數(shù)施工人員沒有科學(xué)是消防意識，不懂得怎樣處理消防安全隱患問題。沒有經(jīng)過消防安全培訓(xùn)的施工人員對于發(fā)生的火災(zāi)不能有效處理，不但會造成財(cái)產(chǎn)損失，更會造成人員傷亡的悲劇。所以，建筑施工單位及相關(guān)消防安全管理部門應(yīng)該高度重視消防安全管理問題，監(jiān)督好建筑施工現(xiàn)場的消防安全工作，盡量不必要的火災(zāi)事故發(fā)生，做到安全施工。
參考文獻(xiàn)
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消防部門作為國家行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，執(zhí)法工作的好壞、執(zhí)法效率的高低，不僅關(guān)系到社會主義法制國家建設(shè)的進(jìn)程，也關(guān)系到社會穩(wěn)定和廣大人民群眾的切身利益。多年來，公安消防機(jī)構(gòu)狠抓執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，嚴(yán)格依法行政，從整體上保證了消防法律法規(guī)的貫徹執(zhí)行，隨著我國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展和社會結(jié)構(gòu)的急劇變化，消防執(zhí)法正面臨諸多挑戰(zhàn)，出現(xiàn)了與新形勢不相適應(yīng)的問題，面臨新的突出問題。進(jìn)一步健全和完善消防法律法規(guī)體系，加強(qiáng)和改善消防執(zhí)法機(jī)制，以更好的服務(wù)于我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)已顯得尤為緊迫。
一、消防執(zhí)法中存在的突出問題
（1）行政審批質(zhì)量不高，需要行政審批的建設(shè)項(xiàng)目“先上馬，后辦證”的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。目前我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展基本上是處在以“鋼筋水泥”拉動(dòng)GDP的階段，各種建設(shè)工程項(xiàng)目紛紛上馬，需要辦理消防行政審批的建設(shè)項(xiàng)目也非常多，但從目前的實(shí)際情況上看，許多行政審批項(xiàng)目辦理的情況并不理想，超期執(zhí)法、違規(guī)審批的情況依然不同程度的存在，特別是在許多開發(fā)區(qū)中，為了配合當(dāng)?shù)卣皟?yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的需要，許多建設(shè)項(xiàng)目在未辦理相關(guān)消防審批手續(xù)的情況下便開工，待項(xiàng)目投入使用后再補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)，甚至存在一些工程項(xiàng)目已經(jīng)運(yùn)行多年但是消防行政許可依然沒有辦理的情況，這樣就必然會導(dǎo)致大量的火災(zāi)隱患。
（2）執(zhí)法隨意性較大，濫用行政處罰自由裁量權(quán)。“重罰輕糾、以罰代改”等違法現(xiàn)象仍然存在，對應(yīng)當(dāng)從輕或減輕處罰的卻給予了從輕或減輕處罰，而從輕及從重處罰條件，完全依靠消防執(zhí)法人員的主觀判斷，行政處罰中“喊高罰低”，或告知后不處罰等現(xiàn)象屢見不鮮。
（3）違反法定程序執(zhí)法，存在“重實(shí)體，輕程序”的情況。近年來隨著消防執(zhí)法任務(wù)的不斷加重，再加上執(zhí)法人員編制少事情多等方面的原因，使得許多執(zhí)法人員視執(zhí)法程序?yàn)椤岸嘤嗟慕O腳石”，發(fā)現(xiàn)違法行為先實(shí)施處罰，然后再補(bǔ)《立案審批表》、《公安行政處罰決定書》等相關(guān)的手續(xù)或者不使用相關(guān)的法律文書，有些執(zhí)法人員為了圖方便，直接收繳當(dāng)事人繳納的罰款，違反罰繳分離的制度規(guī)定，還有些執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中立案不結(jié)案，結(jié)案不立卷，執(zhí)法程序隨時(shí)中斷，大事化小、小事化了。
（4）處罰執(zhí)行不到位，特別是“三?！碧幜P流于形式。消防行政處罰包括措施包括警告、行政處分、罰款、責(zé)令停止施工、責(zé)令停止使用、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)等，但是在實(shí)踐當(dāng)中，往往只注重罰款的繳納情況，對于其他的行政處罰執(zhí)行情況則往往落實(shí)不夠，特別是對于和罰款并處的責(zé)令停止施工、停止使用或停產(chǎn)停業(yè)（簡稱“三停”）等行政處罰的執(zhí)行情況往往不聞不問，執(zhí)法者和被處罰對象之間往往會達(dá)成這樣一種默契，即只要被處罰對象只要繳納了罰款那么被處罰對象便不需要停工或停用，依然可以繼續(xù)施工或投入使用、營業(yè)。
（5）存在濫用臨時(shí)查封措施的情況?！断辣O(jiān)督檢查規(guī)定》第二十二條雖然規(guī)定了可以適用臨時(shí)查封的幾種情形，但是一方面這些規(guī)定并不具體，如根據(jù)條款規(guī)定安全出口嚴(yán)重堵塞不具備安全疏散條件的應(yīng)當(dāng)進(jìn)行臨時(shí)查封，那么什么樣的情況就是被具備安全疏散條件？條款中并未明確。另一方面該規(guī)定也留下了一個(gè)口子，即對于“其他可能嚴(yán)重威脅公共安全的火災(zāi)隱患”也要適用臨時(shí)查封，這就導(dǎo)致在實(shí)踐中，部分執(zhí)法者為了完成執(zhí)法任務(wù)或是其它的目的，就利用這一規(guī)定缺陷，對不具備查封條件的場所也適用查封手段，致使臨時(shí)查封措施被濫用。
（6）火災(zāi)事故調(diào)查率低，火災(zāi)事故調(diào)查辦案質(zhì)量不高?！坝谢鸨卣{(diào)”是火災(zāi)事故調(diào)查的一個(gè)基本要求，但從目前的實(shí)際情況來看遠(yuǎn)非如此，部分大隊(duì)轄區(qū)內(nèi)火災(zāi)事故一年達(dá)到了數(shù)百起，但實(shí)際辦理的火災(zāi)事故調(diào)查案件卻只有幾十起，這與要求嚴(yán)重不符。 同時(shí)，由于火調(diào)工作專業(yè)性強(qiáng)，要查的是各行各業(yè)的火災(zāi)，需要火災(zāi)原因調(diào)查的專業(yè)知識，需要火災(zāi)所涉及到的相關(guān)行業(yè)的知識，還需要火調(diào)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。從事火調(diào)工作的執(zhí)法人員，大多是臨危受命、身兼數(shù)職，很難把精力集中到火調(diào)工作上。這就必然導(dǎo)致火災(zāi)事故調(diào)查案件的辦理質(zhì)量低下，極易引發(fā)人民群眾的不滿。
（7）消防監(jiān)督管理的模式落后，社會化消防安全管理體系沒有建立。雖然《中華人民共和國消防法》中規(guī)定“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門依法監(jiān)管、單位全面負(fù)責(zé)、公民積極參與”的消防安全機(jī)制，逐級實(shí)行“消防安全責(zé)任制”。然而，事實(shí)證明，逐級消防安全責(zé)任制的實(shí)施效果并不明顯，消防安全責(zé)任往往只表現(xiàn)為行政管理責(zé)任，而非強(qiáng)有力的法律責(zé)任。對于政府各級各部門日常的消防工作職責(zé)履行，根本沒有任何強(qiáng)制條款，消防安全由此也很難被納入其他工作環(huán)節(jié)。在實(shí)際中，消防監(jiān)督執(zhí)法不僅承擔(dān)了消防監(jiān)督工作職責(zé)，而且還承擔(dān)著消防工作的行政管理職能。本應(yīng)由政府承擔(dān)的消防工作會議、消防規(guī)劃、消防宣傳、消防培訓(xùn)、消防檢查、消防組織建設(shè)等職責(zé)，由政府轉(zhuǎn)嫁給了消防機(jī)構(gòu)，消防機(jī)構(gòu)成了政府的具體辦事機(jī)構(gòu)，其行政管理的職能遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于監(jiān)督執(zhí)法的職能，導(dǎo)致消防機(jī)構(gòu)即是消防工作的監(jiān)督者，又是消防工作的管理者，管理與監(jiān)督交織在一起，使得消防工作成了消防機(jī)構(gòu)一家的事，無法體現(xiàn)專門機(jī)關(guān)與群眾相結(jié)合的原則，其他部門和個(gè)人的消防責(zé)任也很難落實(shí)。
二、存在問題的原因
（一）法律法規(guī)不健全
雖然目前我國已經(jīng)基本建立了以《中華人民共和國消防法》為主體，其他部門、地方性法規(guī)相配套的消防法律法規(guī)體系，但是這樣的法律法規(guī)體系依然存在著許多的缺陷，一是法律法規(guī)體系不健全，法律法規(guī)直接存在相互沖突的現(xiàn)象，以湖南省為例，雖然已經(jīng)制定了《湖南省公眾聚集場所消防安全管理辦法》及《湖南省實(shí)施辦法》等地方性的消防行政法規(guī)，但這些規(guī)定與公安部制定的《建設(shè)工程消防監(jiān)督管理規(guī)定》存在明顯沖突，比如 《湖南省公眾聚集場所消防安全管理辦法》第六條規(guī)定“新建、擴(kuò)建、改建、建筑內(nèi)部裝修以及用途變更的公眾聚集場所工程項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)依法報(bào)送公安消防機(jī)構(gòu)審核、驗(yàn)收?！倍督ㄔO(shè)工程消防監(jiān)督管理規(guī)定》第二十四條則規(guī)定“依法不需要取得施工許可的建設(shè)工程，可以不進(jìn)行消防設(shè)計(jì)、竣工驗(yàn)收消防備案?！眱烧咧g存在明顯沖突，這就為執(zhí)法實(shí)踐帶來了困惑，也為執(zhí)法不作為和腐敗提供了空間。二是法律法規(guī)的體系結(jié)構(gòu)不合理，過于重視實(shí)體的規(guī)定，而對執(zhí)法程序很少涉及，部分法律規(guī)定過于原則化，缺乏可操作性，目前規(guī)范消防執(zhí)法行為程序的主要是公安部制定的《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》，以之來規(guī)范消防執(zhí)法行為一方面規(guī)范面窄，另一方面也缺乏針對性。正是由于我國現(xiàn)行消防法律體系的局限性和不完整性，造成了消防執(zhí)法工作宏觀管理控制不起來，微觀管理又管不住的局面。
（二）現(xiàn)役體制約束，執(zhí)法人員編制不夠，流動(dòng)性大
隨著我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的不斷發(fā)展，消防部隊(duì)工作涉及的范圍越來越廣，擔(dān)負(fù)的任務(wù)也越來越繁重，除了要承擔(dān)防火監(jiān)督、火災(zāi)撲救的任務(wù)外，還擔(dān)負(fù)著搶險(xiǎn)救援、政治保衛(wèi)、執(zhí)勤、反恐排爆等任務(wù)。而防火監(jiān)督執(zhí)法人員擔(dān)負(fù)的職責(zé)除了日常消防監(jiān)督檢查外，還擔(dān)負(fù)著建筑工程的防火設(shè)計(jì)審核、消防驗(yàn)收、投入使用營業(yè)前檢查、大型活動(dòng)舉辦前檢查和執(zhí)勤、社會培訓(xùn)考核、行政處罰、產(chǎn)品檢測、火災(zāi)事故調(diào)查、查處、對街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）及公安派出所指導(dǎo)培訓(xùn)、宣傳教育等等，工作量相當(dāng)繁重。目前，現(xiàn)有的消防部隊(duì)編制是依據(jù)公安部《關(guān)于頒布的命令》（公政治[2010]239號）進(jìn)行編制。由于警力不足，消防人員往往一人兼任多個(gè)角色，不堪重負(fù)，消防部隊(duì)的力量顯得越來越薄弱。多數(shù)消防大隊(duì)只有消防執(zhí)法人員7人左右，但要肩負(fù)一個(gè)縣級區(qū)域的消防監(jiān)督工作。而在現(xiàn)行體制下，如果要由國家大量補(bǔ)充現(xiàn)役消防隊(duì)伍的人員來滿足地方消防工作的需要是不可能的，所以這就產(chǎn)生了大量的消防工作于警力嚴(yán)重不足之間的矛盾。另一方面，由于現(xiàn)役體制的特殊性，很多專業(yè)技術(shù)人才，在剛剛具備消防崗位能力和素質(zhì)，就因受部隊(duì)職務(wù)、年齡、服役年限等諸多因素限制，或是調(diào)動(dòng)到非執(zhí)法崗位或是退出現(xiàn)役，造成人才流失。
（三）消防執(zhí)法的監(jiān)督機(jī)制不健全
對消防執(zhí)法的監(jiān)督可以分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督，就內(nèi)部監(jiān)督而言主要指我們消防部門內(nèi)部上一級對下一級、部門之間、領(lǐng)導(dǎo)對具體執(zhí)法人員的監(jiān)督，這種監(jiān)督由于執(zhí)法者認(rèn)識上的不足，相關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制度不健全，造成監(jiān)督不力，甚至相互包庇，導(dǎo)致存在的問題沒有得到糾正。外部監(jiān)督主要指行政相對人、其它機(jī)關(guān)單位和社會輿論的監(jiān)督，這一監(jiān)督由于社會普遍的法律意識和消防意識不高，相關(guān)執(zhí)法信息透明度不高，造成從外部對執(zhí)法者執(zhí)法監(jiān)督的程度不高。由此導(dǎo)致我們執(zhí)法中存在的一此問題不能得到及時(shí)糾正。
（四）執(zhí)法環(huán)境的影響
我國法制建設(shè)起步較晚，人們法律意識不高，法治觀念尚未深入人心。在實(shí)踐中，執(zhí)法者漠視法律規(guī)定、行政相對人不懂得使用法律維權(quán)、其他單位組織或個(gè)人常常使用自己的影響力干涉執(zhí)法活動(dòng)。長久以來，人們受“官官相護(hù)”且“多一事不如少一事”等思想的影響，面對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的不當(dāng)行為往往是能忍則忍、怕惹麻煩，這就造成了執(zhí)法者對行政相對人損害后果的漠視且不以為錯(cuò)的心態(tài)。同時(shí)，長久以來的人治化的社會環(huán)境，使得行政相對人在其行政違法行為被執(zhí)法機(jī)關(guān)查處后，常常習(xí)慣利用其社會關(guān)系為其“了難”“擺平”，其他的單位或機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)等有社會影響的組織或個(gè)人也經(jīng)?；谄涓髯缘睦嫘枰?，為違法者出面打招呼、批條子，而在這樣的外部環(huán)境影響下，作為執(zhí)法者的公安機(jī)關(guān)消防機(jī)關(guān)想要合理、公正的進(jìn)行執(zhí)法無疑是有一定難度的。
三、解決問題的對策
（一）要進(jìn)一步健全消防法律、法規(guī)體系
一是要逐步完善和健全以《消防法》為龍頭，行政法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范與地方性法規(guī)，實(shí)體性規(guī)定與程序性規(guī)定相結(jié)合的消防法規(guī)體系。為此要抓緊制定、完善、修改相應(yīng)的法規(guī)、規(guī)章。目前亟待制定消防執(zhí)法行政程序規(guī)定，以規(guī)范消防行政執(zhí)法的各個(gè)環(huán)節(jié)；制定全國統(tǒng)一的消防工程施工、檢測和維修保養(yǎng)企業(yè)的資質(zhì)管理規(guī)定和工程竣工驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范檢測和維修保養(yǎng)的標(biāo)準(zhǔn)和制度，切實(shí)保證消防工程的施工質(zhì)量和消防設(shè)施的維護(hù)保養(yǎng)質(zhì)量；制定社會消防安全培訓(xùn)、消防保險(xiǎn)、消防中介服務(wù)等規(guī)定，推動(dòng)消防工作的社會化進(jìn)程。二是在制定、修改和補(bǔ)充有關(guān)法規(guī)、規(guī)范時(shí)，要充分考慮現(xiàn)實(shí)的實(shí)際情況，既要解決當(dāng)前存在的問題，也要考慮歷史遺留問題，既要保證法規(guī)、規(guī)范的時(shí)效、嚴(yán)肅性，也要做到法規(guī)、規(guī)范的合理性和可行性。當(dāng)然，法律、法規(guī)不可能包容所有情況，也正是因?yàn)槿绱耍瑢δ切┎荒茴A(yù)見的問題，要以法律、法規(guī)的形式做出明確的規(guī)定，留存余地，讓執(zhí)法人員去嘗試、去創(chuàng)造，為充實(shí)有關(guān)法規(guī)提供素材。
（二）要逐步實(shí)現(xiàn)從現(xiàn)役體制到職業(yè)化的過渡
消防部隊(duì)實(shí)行職業(yè)化的制度，是時(shí)代的需要，是社會發(fā)展的需要，是有效地保衛(wèi)我國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)順利進(jìn)行和人民群眾生命與財(cái)產(chǎn)的需要。建立職業(yè)消防體制，可以最大程度地保留消防業(yè)務(wù)骨干，有利于消防執(zhí)法的穩(wěn)定性和公正性。職業(yè)消防體制可只針對現(xiàn)行消防監(jiān)督執(zhí)法。從事滅火搶險(xiǎn)救援任務(wù)的消防中隊(duì)，可根據(jù)需要實(shí)行現(xiàn)役制或者社會聘用制，這樣有利于隊(duì)伍的年輕化，保持其旺盛的戰(zhàn)斗力和快速反應(yīng)能力。同時(shí)，推進(jìn)職業(yè)消防制，把它從目前大公安的角色中剝離出來，也是明確公安和消防自身的職責(zé)，改變目前公安警力不足的有效手段之一，這也是和國際接軌的大趨勢。
（三）要改革行政許可的審批模式，建立建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)審核技術(shù)審查與行政審批相分離的制度
消防執(zhí)法人員編制少、任務(wù)重，同時(shí)由于歷史和現(xiàn)實(shí)原因的限制導(dǎo)致執(zhí)法人員專業(yè)技術(shù)能力不足、執(zhí)法能力不均衡，建立建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)審核技術(shù)審查與行政審批分離制度，將依法應(yīng)當(dāng)進(jìn)行消防設(shè)計(jì)審核的建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)文件委托給第三方施工圖審查機(jī)構(gòu)審查。公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)對建設(shè)單位申請消防設(shè)計(jì)審核的申報(bào)材料進(jìn)行形式審查，并依據(jù)施工圖審查機(jī)構(gòu)的審查結(jié)論作出消防行政許可決定。這樣既可以充分發(fā)揮第三方中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的專業(yè)優(yōu)勢，保證技術(shù)審核的質(zhì)量，也能夠
（四）合理確定火災(zāi)調(diào)查的比率，實(shí)行大型火災(zāi)組織調(diào)查、小型火災(zāi)依申請調(diào)查的制度
目前由于火災(zāi)事故數(shù)量大、消防執(zhí)法人員編制少、業(yè)務(wù)能力不足，導(dǎo)致目前火災(zāi)事故調(diào)查率低、火災(zāi)調(diào)查質(zhì)量不高，要加強(qiáng)和改善火災(zāi)事故調(diào)查工作的質(zhì)量，最重要的一點(diǎn)就是要合理確定火災(zāi)事故的調(diào)查比率，要改變目前“逢火必查”的原則要求，對火災(zāi)事故調(diào)查確定一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，在標(biāo)準(zhǔn)之下的火災(zāi)事故可以明確規(guī)定除當(dāng)事人明確請求公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查的外，可以不用調(diào)查。這一指標(biāo)應(yīng)當(dāng)是一般火災(zāi)范圍以內(nèi)的再劃分，一般來講，這一標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)包含有人員傷亡的火災(zāi)、有一定經(jīng)濟(jì)損失的火災(zāi)。而經(jīng)濟(jì)損失可以根據(jù)地方整體經(jīng)濟(jì)狀況、年度職工工資標(biāo)準(zhǔn)和小微火災(zāi)的損失比率、火災(zāi)總數(shù)和監(jiān)督干部數(shù)量等指標(biāo)綜合確定。
（五）進(jìn)行消防監(jiān)督體制改革，轉(zhuǎn)換消防監(jiān)督機(jī)構(gòu)職能
一是要加強(qiáng)社會職能人員培訓(xùn)指導(dǎo)工作，使其真正勝任內(nèi)部消防安全管理工作?？梢钥紤]成立專門的社會消防培訓(xùn)學(xué)校（中心），組織專業(yè)的師資力量，將防火業(yè)務(wù)、檢查程序及方法、火險(xiǎn)隱患處置辦法等知識教給社會職能人員，確保單位內(nèi)部消防安全工作順利正常開展。二是將監(jiān)督檢查與社會監(jiān)督相結(jié)合，在強(qiáng)化監(jiān)督檢查及政府督辦力度的同時(shí)，啟動(dòng)開展社會監(jiān)督體系。強(qiáng)化社會整體消防安全管理意識，營造“人人關(guān)注消防，人人參與管理”的良好社會氛圍，調(diào)動(dòng)社會力量共同與違反消防安全管理行為作斗爭，從而提高社會整體消防防御能力，這也是宏觀控制應(yīng)采取的措施。三是加強(qiáng)“陽光執(zhí)法”，增加消防監(jiān)督執(zhí)法工作的透明度?！瓣柟鈭?zhí)法”的主旨并非只是公告一個(gè)辦事種類、辦事程序、辦事期限，還應(yīng)體現(xiàn)在辦理的過程，減少過程中的“暗箱操作”。充分尊重當(dāng)事人的知情權(quán)，讓當(dāng)事人了解辦理過程中的一切，主動(dòng)接受社會監(jiān)督，對一些重大問題應(yīng)舉辦聽證會，充分聽取各方意見。四是將不屬于政府職能范疇的事務(wù)剝離到社會中去，真正實(shí)現(xiàn)角色轉(zhuǎn)換，將執(zhí)法人員真正從繁瑣的具體事務(wù)中解脫出來，放開手腳，在宏觀控制、微觀督導(dǎo)與政策技術(shù)咨詢之余，有更多時(shí)間用于業(yè)務(wù)研究，以便更好地為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)。
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