時間：2023-04-26 16:08:30
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行政區(qū)劃是國家根據(jù)一定的原則，將國土劃分為若干不同層次、范圍大小不一的行政區(qū)域系統(tǒng)，并在各個不同層次的區(qū)域設(shè)置相應(yīng)的各級地方國家政權(quán)機關(guān)和行政機關(guān)，行使國家權(quán)力等，它是國家發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，而且隨著國家的發(fā)展，行政區(qū)劃在不斷演化。中國行政區(qū)劃的演變又是有規(guī)律的：行政區(qū)劃的變化是絕對的，穩(wěn)定則是相對的；非行政區(qū)劃單位向行政區(qū)劃單位的轉(zhuǎn)化多是由于軍事、經(jīng)濟原因；行政區(qū)劃有發(fā)生一發(fā)展一消亡的規(guī)律；高級行政區(qū)劃單位易變、基層行政區(qū)劃單位相對穩(wěn)定。中國的行政區(qū)劃形成與演變又是經(jīng)濟、政治、軍事、文化和自然地理條件等多種因素綜合作用的結(jié)果，最經(jīng)常、最重要的是經(jīng)濟性原則和政治性原則，這點在兩漢時期的行政區(qū)劃中體現(xiàn)得較為明顯，《說文解字》中出現(xiàn)的行政區(qū)劃名稱也符合這種經(jīng)濟性和政治性原則。
《說文解字》(以下簡稱《說文》)是東漢許慎編撰的中國第一部按部首排列的字書，雖然它是一部字書，但也保留了漢代及漢以前的各類地理資料。有關(guān)《說文》地理資料的學(xué)術(shù)討論，前人已經(jīng)做了一些工作，如：王霞(2009)《(說文解字)與古代地理》從古文字學(xué)的角度探討了古文字與古代地理情況的關(guān)系；高列過(2001)《試論(說文解字)所收方言詞的區(qū)域特征》、任曉彤(2007)《淺析(說文解字)中所收方言詞的地理層次》則從方言與地理的關(guān)系入手研究方言分布情況。以上這些文章都是從語言文字角度研究《說文》，但是從政區(qū)地理角度研究《說文》，至今尚未見有專著或論文論及，本文試圖從歷史地理學(xué)的角度考察《說文》中涉及的郡國級行政區(qū)劃，并與《漢書·地理志》、《續(xù)漢書·郡國志》(以下分別簡稱《地理志》、《郡國志》，并稱“二志”)相關(guān)內(nèi)容進行比較，分析《說文》中郡國級行政區(qū)劃出現(xiàn)的時間，以便進一步了解某些郡國級行政區(qū)劃的沿革變遷。
《地理志》記載了郡級行政單位103個，其中戶籍是平帝元始二年(公元2年)的資料，而郡國是成帝元延、綏和(前12－前7年)年問的資料(周振鶴1987：20)?！墩f文解字》成書于漢和帝永元十二年(公元100年)，經(jīng)修訂于漢安帝建光元年(121年)，由其子許沖獻給皇帝，由此可見，《說文》中所記地理資料的下限最晚可到建光元年。《郡國志》的斷代大約是在順帝永和五年(公元140年)(李曉杰1999：14～15)。通過《說文》、《地理志》、《郡國志》三種文獻的對比，可以分析部分郡國級行政區(qū)劃的變遷情況。
從以上對比可以發(fā)現(xiàn)，在郡國級行政單位中，《說文》所記行政單位名稱數(shù)量可觀，限于篇幅，本文僅就郡國級行政區(qū)劃做一初步研究。
眾所周知，行政區(qū)劃在不同朝代之間有損益，就某一朝而論，行政區(qū)劃也并非一成不變。因為中央和地方權(quán)力的爭奪，郡、國的勢力不斷調(diào)整，出現(xiàn)了郡、王國之間的改易、省并等。這種行政區(qū)劃的調(diào)整在漢代尤為突出，無論是漢景帝時期的削藩政策還是漢武帝時期的推恩令，都使得許多王國所轄支郡歸入漢郡，東漢時期郡國廢置也頗為復(fù)雜?！兜乩碇尽泛汀犊尽匪涊d的內(nèi)容也只是漢代某一時期的全國政區(qū)情況。《說文》成書于兩者之間，其記錄的一些郡國級行政區(qū)劃名稱從一定角度反映了這些郡國的沿革變遷，因此對其做一番梳理研究是有意義的。
一、見于《說文》而不見于二志的郡國級行政區(qū)劃
(一)見于《說文》而不見于《地理志》者
《說文》中出現(xiàn)而《地理志》中沒有記載的郡國有二，即吳郡、濟北國，它們在《說文》中分別見于卷十(下)矢部：“吳，姓也，亦郡也”；卷一(下)艸部：“茬，濟北有茬平縣”。其可能原因分析如下：
1.吳郡：
《地理志》正文中無吳郡條，但“會稽郡”下有班固自注曰：“秦置，高帝六年為荊國，十二年更名吳，景帝四年屬江都?！薄稘h書·高帝紀(jì)》記載了荊國建立的原因，高帝六年“春正月丙午，韓王信等奏請以故東陽郡、鄣郡、吳郡五十三縣立劉賈為荊王……”，顏師古在《地理志》中也有注釋，日：“荊、吳，同是一國也。”可見吳郡的前身是秦代置的會稽郡，漢高帝十二年(公元前195年)荊國更名為吳，會稽郡《郡國志》載：“秦置，本治吳。立郡吳，乃移山陰?！鼻G國雖然在高帝十二年(公元前195年)更名吳，但是景帝三年(公元前154年)，以吳王劉濞為首的吳楚“七國之亂”爆發(fā)，景帝平亂之后，吳國國除，以東陽、鄣郡置江都國，封劉非為江都王，吳郡之地屬于江都管轄。直到東漢順帝永建四年(公元129年)分會稽郡置吳郡，吳郡才又重置。
由此可見，《地理志》成書之時的行政區(qū)劃已經(jīng)不見吳郡，彼時吳郡已經(jīng)歸江都管轄?！墩f文》此處“亦郡也”的“郡”是指西漢時期的吳郡，因東漢時期設(shè)置吳郡時，已經(jīng)是漢順帝永建四年，《說文》早已成書并獻于漢安帝。
2.濟北國：
大家知道,任何國家為了維護其政權(quán),都必須建立相應(yīng)的地方國家政權(quán)體系,而國家政權(quán)體系決定了一個國家的行政區(qū)劃結(jié)構(gòu)。一個國家行政區(qū)劃合理與否,直接關(guān)系到國家政權(quán)的鞏固,關(guān)系到中央能否有效地統(tǒng)率、指導(dǎo)地方和地方政權(quán)能否有效地在本行政區(qū)域內(nèi)行使職權(quán),關(guān)系到國家的統(tǒng)一和社會的安定穩(wěn)定,關(guān)系到經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進步。
鑒于行政區(qū)劃在政權(quán)建設(shè)中的重要地位,各國對行政區(qū)域的劃分都十分重視。我國歷史上各封建王朝的行政區(qū)劃都由中央最高決策層負責(zé),并以皇帝詔書的形式頒布實施,重大的行政區(qū)劃調(diào)整一般由皇帝直接審定。每當(dāng)一個王朝推翻另一個王朝,都會對行政區(qū)劃進行較大的調(diào)整,以便建立相應(yīng)的政權(quán),鞏固其統(tǒng)治。以后,中央對行政區(qū)劃工作十分重視,針對各個時期政治、經(jīng)濟、文化發(fā)展的不同需要,及時進行調(diào)整。
(一)加強對統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展研究。以統(tǒng)籌余慈地區(qū)發(fā)展為目標(biāo)，加強調(diào)研指導(dǎo)，組建了相關(guān)研究課題組，起草了調(diào)研提綱，并開展調(diào)研。加強與市余慈辦的聯(lián)系，分解落實余慈地區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展年度目標(biāo)考核任務(wù)，做好余慈地區(qū)綜合交通路網(wǎng)與余慈兩地地名規(guī)劃路網(wǎng)名稱的統(tǒng)一落實。
（二）開展行政區(qū)劃調(diào)研。以完善行政區(qū)劃設(shè)置、促進經(jīng)濟社會發(fā)展為目的，開展有關(guān)區(qū)域行政區(qū)劃的基礎(chǔ)性調(diào)研，掌握區(qū)劃調(diào)整報批工作流程和上報材料要求。根據(jù)毛光烈市長在對上海市部分區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整報道上的批示精神，赴上海市民政局作了專項調(diào)研，并完成了批示件辦理。完成了市政協(xié)委員2件有關(guān)區(qū)劃>，！調(diào)研報告。
二、攻堅克難，基本完成地名公共服務(wù)工程建設(shè)，擴大服務(wù)成效
今年是實施地名公共服務(wù)工程的收尾之年，我市以全面完成地名公共服務(wù)工程建設(shè)為目標(biāo)，開展攻堅克難和創(chuàng)新服務(wù)行動，通過采取落實績效考核、加大專項事務(wù)督查力度和加強工作交流等措施，已基本完成了地名公共服務(wù)工程建設(shè)任務(wù)。
（一）地名規(guī)范化有序推進
1、地名工作體制、機制進一步完善。各地重視地名工作體制、機制創(chuàng)新，慈溪市調(diào)整了地名委員會，明確了鎮(zhèn)（街道）地名管理職能科室，成立了地名學(xué)會，建立健全了地名工作決策、管理和研究隊伍。北侖區(qū)在鎮(zhèn)（街道、鄉(xiāng)）建立了地名協(xié)管員隊伍，加強了基層地名管理力量。
2．日常命名規(guī)范有序。一是從源頭上抓好管理。自今年1月起，市本級地名命（更）名審核與管理職能分離，市地名辦主動與行政審批處做好溝通銜接，確保工作順利過渡。3月，市地名辦在有關(guān)部門的配合下，勸阻了一起不規(guī)范的工程名稱。對我市即將開工建設(shè)的軌道交通1號線1期20個站名進行了初審，提出了擬命名方案，并制訂了命名原則，為今后我市軌道交通線建設(shè)站名的規(guī)范化奠定了基礎(chǔ)。二是做好規(guī)范地名的命名工作。上半年全市共命（更）名道路27條、小區(qū)34個、建筑物（群）9個、橋梁（隧道）1座，并即時在地名網(wǎng)站予以公布，努力營造良好的地名環(huán)境，提高社會地名意識。
3．開展地名規(guī)范化檢查。市和有關(guān)地區(qū)地名辦對城區(qū)路牌等地名標(biāo)志的拼寫進行了專項檢查，對標(biāo)志上錯拼、漏拼及時作了糾正，確保地名標(biāo)志文字書寫規(guī)范、拼音正確。鎮(zhèn)海區(qū)地名辦抓住迎接國家三類城市語言文字工作評估契機，發(fā)動社區(qū)干部對城區(qū)內(nèi)路牌、門（樓）牌等地名標(biāo)志進行糾錯檢查。
4．無居民海島名稱標(biāo)準(zhǔn)化方案完成報審。有關(guān)縣（市）、區(qū)繼續(xù)開展無居民海島名稱標(biāo)準(zhǔn)化管理工作，在會同有關(guān)部門認真做好轄區(qū)內(nèi)無居民海島甄別和名稱論證的基礎(chǔ)上，擬定了無居民海島名稱標(biāo)準(zhǔn)化、重名（同音）處理和名稱注銷方案，并報當(dāng)?shù)卣畬徸h通過。市地名辦積極會同海洋與漁業(yè)等部門，嚴(yán)格審核各地上報資料，認真進行分類匯總，并赴奉化、寧海等地，對無居民海島作了甄別。按照省廳要求，對509個無居民海島名稱的專名、通名分別進行了規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化處理，制定了全市無居民海島名稱標(biāo)準(zhǔn)化、重名（同音）處理和名稱注銷方案，報經(jīng)市政府審核通過。目前，有關(guān)材料已上報省政府審批。
（二）地名規(guī)劃編制基本完成
1．抓好《__市城市地名總體規(guī)劃》的貫徹實施。為加強地名規(guī)劃實施力度，落實以保障措施為重點的相關(guān)配套政策制度，市地名辦分別召開部分市地名委員會成員單位和城區(qū)地名工作座談兩個會議，針對《規(guī)劃》貫徹落實中出現(xiàn)的問題聽取不同層面意見，共商對策措施。并走訪市規(guī)劃局、市建委等部門，加強橫向聯(lián)系。3月份，組織縣（市、區(qū)）民政局同志赴廣州、深圳等城市考察學(xué)習(xí)了地名規(guī)劃工作，努力提升《規(guī)劃》的執(zhí)行力度。
2．全力完成縣（市）地名規(guī)劃編制工作。按照省廳地名公共服務(wù)工程考核標(biāo)準(zhǔn)，各縣（市）地名規(guī)劃的完成率必須100%。針對各縣（市）地名規(guī)劃編制進度不一，市局分管局長和業(yè)務(wù)處長赴象山、奉化等地進行督促指導(dǎo)，要求加快推進地名規(guī)劃編制工作，全面完成規(guī)劃編制的攻堅任務(wù)。目前，象山已完成規(guī)劃文本的編制并報省地名學(xué)會預(yù)審，奉化地名規(guī)劃根據(jù)省級預(yù)審意見又作了修改并報市級評審。余姚、寧海地名規(guī)劃完成市級專家評審，已進入向當(dāng)?shù)卣畧髮忞A段。慈溪地名規(guī)劃已經(jīng)市政府常務(wù)會議審議通過。
（三）城鄉(xiāng)地名標(biāo)志設(shè)置鞏固完善
1．健全城區(qū)地名標(biāo)志長效管理機制。在保持城區(qū)新設(shè)地名標(biāo)志的完好、整潔和規(guī)范的基礎(chǔ)上，各地繼續(xù)開展門樓牌和路牌的補更工作，海曙、江東、江北、鎮(zhèn)海、寧海、余姚、奉化等地開展了老小區(qū)門牌清理整頓。慈溪市制訂《城區(qū)地名標(biāo)志管理制度》，從制作、設(shè)置、管理上對地名標(biāo)志加以規(guī)范，形成長效管理機制。據(jù)統(tǒng)計，全市共新增補更樓街路牌400余塊，樓幢牌3100塊，門牌7250塊，完成50余個社區(qū)地名標(biāo)志的現(xiàn)場踏勘和資料核對，進一步鞏固地名標(biāo)志設(shè)置成果。
2．農(nóng)村地名標(biāo)志設(shè)置不斷
完善。按照城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的要求，我市各地積極開展農(nóng)村地名標(biāo)志設(shè)置“回頭看”活動。余姚對全市農(nóng)村門牌進行查漏補缺，寧海開展了完善農(nóng)村門牌設(shè)置試點工作，奉化在20__年完成農(nóng)村門牌編制工作的基礎(chǔ)上，對轄區(qū)所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的農(nóng)村地名標(biāo)志進行全面清理核查，有287個行政村的11萬塊門樓牌、70路牌、70個村牌等地名標(biāo)志進行招標(biāo)、制作，預(yù)計于8月份完成制作、安裝。 （四）數(shù)字地名取得新進展
按照“突出重點、分步實施，統(tǒng)一格式、整合共享”的要求，各地完善地名管理信息化系統(tǒng)，提高地名管理的科技化水平。穩(wěn)步推進地名數(shù)字庫建設(shè)，進一步落實地名數(shù)據(jù)庫動態(tài)管理措施，做到新命名一批標(biāo)準(zhǔn)地名就即時錄入地名數(shù)據(jù)庫，不但豐富了數(shù)據(jù)庫信息量，更有效地避免全市地名重名現(xiàn)象的產(chǎn)生。實現(xiàn)網(wǎng)站信息的及時更新，上半年更新錄入信息500余條，確保地名信息的完整性、準(zhǔn)確性和即時性。余姚市完成“城區(qū)電子門牌錄入系統(tǒng)”1000條數(shù)據(jù)的整理更新。繼__、余姚、慈溪、奉化、寧海五家地名網(wǎng)站開通后，象山地名網(wǎng)于6月開通試運行，至此，我市6家獨立地名網(wǎng)站已全部建立，更好地發(fā)揮了地名宣傳和公共服務(wù)的基礎(chǔ)作用。
與此同時，我市不斷探索地名信息化服務(wù)新載體，進一步增強和完善地名網(wǎng)絡(luò)服務(wù)功能。江東、海曙等地積極發(fā)揮社區(qū)資源優(yōu)勢，開展地理信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)調(diào)研，著手建立仿真三維地名信息系統(tǒng)觸摸屏和數(shù)字地名軟件。
（五）地名服務(wù)形式多樣化
1．積極慎重做好提供地名證明服務(wù)。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，工商登記、房產(chǎn)交易等各類經(jīng)濟活動較頻繁，其中涉及門牌地址變更的為數(shù)眾多。為方便企事業(yè)單位和群眾辦事，各縣（市）、區(qū)積極應(yīng)對，或通過委托下放地名證明權(quán)限，或?qū)嵉靥た爆F(xiàn)場出具證明，或窗口專人負責(zé)等方法提高辦事效率，解決實際困難。據(jù)統(tǒng)計，上半年各地共出具地名證明5000余份。
2．大力做好地名資料的開發(fā)與應(yīng)用。為方便人們出行，便于社會管理，充分發(fā)揮地名公共信息基礎(chǔ)性作用，全市積極做好地名資料開發(fā)和成果應(yīng)用?！禵_市政區(qū)圖》和《城區(qū)街巷地名圖》編制已完成前期調(diào)研并進入審報招標(biāo)階段。鄞州、北侖、象山出版政區(qū)圖、街巷地名圖8800份，鎮(zhèn)海啟動新一輪《地名志》的編纂工作，并已完成初稿的審核。
3．借力借勢，擴大地名宣傳力度。鎮(zhèn)海、慈溪、寧海紛紛抓住文明城市創(chuàng)建和旅游節(jié)有利契機，加大地名宣傳力度，開展地名路牌專項整治，增加公益廣告版面，樹立地名權(quán)威性和嚴(yán)肅性，充分發(fā)揚地名導(dǎo)向和指位作用，服務(wù)社會，服務(wù)大眾。
三、完善機制，開展平安邊界建設(shè)創(chuàng)優(yōu)活動，確保邊界地區(qū)平安和諧
今年以來，我們按照省廳要求，積極開展平安邊界創(chuàng)優(yōu)工作，制定下發(fā)了《關(guān)于全面推進平安邊界建設(shè)創(chuàng)優(yōu)工作的通知》，對創(chuàng)優(yōu)工作任務(wù)、目標(biāo)、步驟予以明確。市、縣兩級界線管理保障經(jīng)費基本到位，界樁基座硬化及界樁警示牌設(shè)置的設(shè)計方案經(jīng)層層選優(yōu)已經(jīng)確定，并開始實施。目前,共有10余個市、縣級界線界樁落實了基座硬化和警示牌設(shè)置工作，慈溪市完成了“余慈線”界樁基座硬化和警示牌設(shè)置工作。
通過開展市、縣兩級界線毗鄰雙方的定期走訪，加強有關(guān)界線跨界建設(shè)問題的協(xié)調(diào)督促，落實“四位一體”的界線管理長效機制，有力地推進了平安邊界建設(shè)。一些地區(qū)注重平安邊界建設(shè)的制度建設(shè)，江北區(qū)民政局協(xié)調(diào)區(qū)委平安建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于開展平安邊界建設(shè)的實施意見》。加強管界隊伍建設(shè)，海曙、江北、鎮(zhèn)海、鄞州、慈溪、余姚等地相繼召開行政區(qū)劃界線工作培訓(xùn)會議，頒發(fā)界樁管理員聘書，明確各級職責(zé)。
第二輪界線聯(lián)檢工作全面推進。市級界線“寧臺線”和“海鄞線”、“北慈線”等11條縣級界線聯(lián)檢工作穩(wěn)步實施，制定了聯(lián)檢工作實施方案，結(jié)合平安邊界創(chuàng)優(yōu)活動，搞好界線聯(lián)檢工作。
在肯定工作成績的同時，我們也要清醒地認識到工作中存在的問題和不足：主要表現(xiàn)在：對完善行政區(qū)劃設(shè)置和管理模式的理論學(xué)習(xí)與調(diào)查研究不夠，不規(guī)范的地名時有出現(xiàn)，地名信息化建設(shè)進展相對緩慢，地名管理協(xié)作機制需要進一步完善，平安邊界建設(shè)配套政策措施研究力度不夠，個別縣級界線不平安因素尚未消除，這些問題都需要我們在今后的工作中更加重視并不斷解決。
下半年主要工作安排
按照20__年工作要點和省廳要求，下半年要著力抓好以下工作。
一、積極穩(wěn)妥做好行政區(qū)劃工作
1．加大行政區(qū)劃調(diào)研力度。以促進經(jīng)濟發(fā)展和維護社會穩(wěn)定為原則，繼續(xù)注重完善行政區(qū)劃設(shè)置的思考和理論研究，加強與發(fā)改委等部門的聯(lián)系，掌握區(qū)劃調(diào)整基礎(chǔ)性資料和動向，熟悉相關(guān)區(qū)劃調(diào)整的論證、報批等工作程序，發(fā)揮好民政部門在區(qū)劃調(diào)整工作中的職能作用。加強行政管理體制改革理論學(xué)習(xí)，探索減少層次、降低成本、提高效率、增強活力、協(xié)調(diào)發(fā)展的行政區(qū)劃新格局的模式和機制。
2．加強對統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展研究。以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展為目標(biāo)，注重對統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的研究，重點探索培育中心鎮(zhèn)的發(fā)展，引導(dǎo)小鄉(xiāng)鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)、人口資源向中心城區(qū)集聚，優(yōu)化資源配置，促進經(jīng)濟、社會、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。完成統(tǒng)籌余慈地區(qū)發(fā)展相關(guān)課題的調(diào)研。
3、加強對政府駐地遷移的管理。各地要繼續(xù)加強對轄區(qū)內(nèi)政府駐地遷移的管理，積極做好向各級領(lǐng)導(dǎo)的宣傳，嚴(yán)格按照上級有關(guān)文件精神，切實做好轄區(qū)內(nèi)政府駐地建設(shè)立項審批和搬遷的報審工作。
二、全面完成地名公共服務(wù)工程
1．加強地名文化理論研究。繼續(xù)抓緊落實地名理論研討的發(fā)動工作，建立健全地名文化理論研究隊伍，努力提升地名文化理論研究水平。認真撰寫地名文化理論研究文章，各縣（市、區(qū)）至少要有一定質(zhì)量的2篇論文，有條件的地區(qū)應(yīng)多承擔(dān)
些，參加省地名理論研討的論文在9月15日前上報市地名辦。全面總結(jié)五年來地名公共服務(wù)工程建設(shè)經(jīng)驗，分析存在的問題，研究提出加快建立地名公共服務(wù)體系的對策措施。各地要在9月底前，完成地名公共服務(wù)工程建設(shè)總結(jié)，并以民政局（社會事務(wù)管理局）文件形式上報市局。加強地名文化的宣傳，充分發(fā)揮新聞媒體、地名網(wǎng)站的作用，促進地名文化的傳承和創(chuàng)新。各地要積極參與省廳區(qū)劃地名處設(shè)立的網(wǎng)上交流平臺的工作信息、理論探討等交流活動。 2．加大規(guī)劃實施力度。象山地名規(guī)劃要根據(jù)省地名學(xué)會的預(yù)審意見，認真修改后爭取在7月中旬報市局，由市級專家進行評審；尚未向當(dāng)?shù)卣畧髮彽孛?guī)劃的地方要抓緊修改完善工作，力爭在8月底前報當(dāng)?shù)卣畬徟?。地名?guī)劃經(jīng)批準(zhǔn)實施后，有關(guān)地區(qū)要大力做好地名規(guī)劃的宣傳和組織實施工作，明確相關(guān)部門的貫徹執(zhí)行職責(zé)，加強與規(guī)劃相配套制度建設(shè)，建立跨部門的地名規(guī)劃協(xié)同執(zhí)行機制，確保地名規(guī)劃真正落到實處。
3．健全地名標(biāo)志長效管理機制。繼續(xù)開展老小區(qū)門樓牌的更新和東部新城路標(biāo)調(diào)研工作，推行住宅小區(qū)住宅分布平面導(dǎo)向圖設(shè)置，完善農(nóng)村門牌設(shè)置，提升地名標(biāo)志規(guī)范化、美觀化功能。要加強對地名標(biāo)志質(zhì)量的監(jiān)督和檢查。
4．探索地名信息化建設(shè)新途徑。整合利用社會資源，積極拓展以地名查詢觸摸屏等地名信息化服務(wù)新途徑。以地名信息資源共建共享為原則，完善各級地名網(wǎng)站、電子地圖等公共服務(wù)功能為重點，加強網(wǎng)站的日常管理和數(shù)據(jù)庫的更新，著力推進地名信息化建設(shè)，不斷提高地名信息電子政務(wù)和公眾服務(wù)的能力。
中圖分類號：TV文獻標(biāo)識碼： A
引言
水利普查是一項重要的國情國力調(diào)查，是國家資源環(huán)境調(diào)查的重要組成部分。對保障普查工作的順利進行，提高工作效率及普查數(shù)據(jù)的質(zhì)量，對普查對象及對象指標(biāo)進行編碼是通行和有效的做法，編碼工作在普查工作中占有極其重要的位置，編碼的適應(yīng)性將直接影響到普查的順利進行，乃至成敗。水利普查編碼的目的是以數(shù)字和字母代表水利普查對象和指標(biāo)，準(zhǔn)確地識別和管理水利普查對象與指標(biāo)，通過編碼簡化對象之間關(guān)系的描述，方便基礎(chǔ)普查工作的開展及人工河計算機處理，提高數(shù)據(jù)處理工作效率，保障審核與匯總分析的順利開展和最終普查數(shù)據(jù)的質(zhì)量。
1水利普查編碼任務(wù)
水利普查編碼任務(wù)是根據(jù)各專業(yè)提出的普查對象和指標(biāo)，制定編碼體系、對象編碼規(guī)則（含部分對象編碼）、指標(biāo)編碼規(guī)則及所有指標(biāo)的編碼。
1.1編碼體系首先，必須根據(jù)各專業(yè)提出的普查對象和指標(biāo)，綜合考慮普查數(shù)據(jù)處理的需要，確定水利普查編碼體系，通過編碼體系的制定明確編碼所涉及的對象與指標(biāo)及其編碼規(guī)則，達到統(tǒng)一體系、簡化規(guī)則和方便使用的目的。編碼體系包括對象和指標(biāo)編碼2部分。對象編碼用來標(biāo)示水利普查對象，作為水利普查對象指標(biāo)數(shù)據(jù)管理的唯一代碼，在整個水利普查數(shù)據(jù)庫中，所有對象編碼唯一，根據(jù)不同對象特點和管理需要編碼。對象編碼采用數(shù)字串，可采用定長或變長編碼，除河流湖泊對象編碼外，其他對象編碼采用行政區(qū)劃代碼加行政區(qū)內(nèi)同類對象順序號組成對象編碼。指標(biāo)編碼類型歸納為位置型、時間型、數(shù)值型、枚舉型和文字型5種。
1.2對象編碼規(guī)則制定
主要是制定對象編碼規(guī)則，部分河流Ⅰ級區(qū)的編碼編制。制定的對象編碼規(guī)則要方便基層水利普查單位能夠獨立完成自己所普查對象的編碼，并在全國范圍內(nèi)做到對象編碼唯一。河流和湖泊因不能與基層普查單位建立簡單關(guān)聯(lián)關(guān)系，存在其內(nèi)在聯(lián)系，因此編碼只根據(jù)按照流域匯總需要給出編碼規(guī)則，由具體承擔(dān)河流湖泊普查的單位和部門統(tǒng)一編制全國50KM2以上流域和1KM2以上湖泊的編碼。
1.3指標(biāo)編碼規(guī)則制定
主要參考已有國家、行業(yè)、國際等標(biāo)準(zhǔn)和習(xí)慣做法對水利普查對象指標(biāo)進行編碼。同時，要根據(jù)指標(biāo)分類制定相應(yīng)的規(guī)則，指導(dǎo)具體指標(biāo)編碼，方便將來軟件對指標(biāo)的統(tǒng)一處理，提高軟件的可靠性和數(shù)據(jù)的質(zhì)量。
1.4對象關(guān)系確定
水利普查數(shù)據(jù)的后處理和資料深加工，除按照對象分別管理好對象指標(biāo)外，還應(yīng)該為不同對象之間存在的關(guān)系描述制定方案，方便資料匯總和深加工。
2對象編碼方案
2.1整體考慮
水利普查對象編碼僅限于信息系統(tǒng)內(nèi)部對象標(biāo)示，除位置視角以外不捆綁其它任何信息。賦碼過程根據(jù)不同主題普查技術(shù)方案，分別采用業(yè)內(nèi)集中統(tǒng)一編碼或各級水利普查機構(gòu)并行賦碼2種方式，其成果在全國范圍內(nèi)唯一標(biāo)識水利普查對象。對象在域內(nèi)順序編碼，因各種原因造成對象修改、調(diào)整時，順序賦予新號，使用過的域內(nèi)順序碼不允許重復(fù)使用；對象跨行政區(qū)的，其行政區(qū)劃代碼使用上一級行政機構(gòu)的區(qū)劃代碼，跨省級行政區(qū)的全國行政區(qū)劃代碼約定使用888888.
2.2自然類對象編碼
水利普查需要普查的自然類對象有流域、河流、湖泊、土壤侵蝕單元、侵蝕溝道5類。
2.2.1流域與河流編碼
河流是流域水流自然形成的，河流與流域之間存在一一對應(yīng)關(guān)系，因此，在編碼中，采用河流編碼與之相應(yīng)的流域編碼一致的辦法描述河流與流域之間的對應(yīng)關(guān)系。天然流域不同匯流區(qū)之間存在一定的空間和水流組合關(guān)系，而且天然流域與子流域之間存在確定的包含和被包含關(guān)系，據(jù)此，擬采用一定的編碼自然描述流域與子流域之間的這種關(guān)系，方便將來按照流域的數(shù)據(jù)審核與匯總，對于河川下游河網(wǎng)地區(qū)水流關(guān)系不定的情況，可以視情況指定河流之間的匯流關(guān)系。河流編碼采用11位定長的數(shù)字和字母字符串，格式為BTFFFFFFFFF,其中第1-2位（即BT）為2級流域編碼，根據(jù)流域自然分形統(tǒng)一編碼。第3-11位（即FFFFFFFFF）為河流(區(qū)間)編碼，首先針對3級流域，根據(jù)流域面積（流域面積大于等于50KM2）等屬性比較接近的較大支流N條（N≤8），這樣水系內(nèi)N條支流把干流河段分為（n+1）各河段。對三位（即第一個F）的編碼如下：干流河段編碼，從上游到下游，分別編碼為1,2,3，。。。。n+1；被選支流編碼，從上游到下游，分別編碼為A,B,C,……（到第N條結(jié)束，最多到H），其次，針對第4位的干流河段或被選支流，再作1個水系，重復(fù)前述的編碼過程，完成對第5位的編碼，余此類推。最后，若流域內(nèi)再無子流域面積達到50KM2，則編碼結(jié)束，余下的位填0.目前河流編碼方案，最多可對11級河流進行編碼。
2.2.2湖泊編碼
湖泊編碼采用湖泊最小包含流域編碼加流域內(nèi)順序編碼構(gòu)成。
2.2.3土壤侵蝕單元
土壤侵蝕單元編碼采用該侵蝕單元所在流域代碼加流域內(nèi)不同侵蝕單元的順序碼構(gòu)成。土壤侵蝕單元跨流域和縣級行政區(qū)的按不同侵蝕單元分別編碼。
2.2．4侵蝕溝道
侵蝕溝道編碼采用該侵蝕溝道所在流域代碼加流域內(nèi)不同侵蝕溝道的順序碼構(gòu)成。
2.3跨行政區(qū)對象編碼
水利普查需要普查的跨行政區(qū)類對象有地表和地下水水源地、引（調(diào)）水構(gòu)成和灌區(qū)4類。其對象編碼格式為XXXXXXDDDD，其中XXXXXX為普查對象范圍所涉及行政區(qū)代碼，跨行政區(qū)的采用上一級行政區(qū)劃代碼，DDDD為普查對象在所屬分類中的順序編號，字母D位數(shù)僅用于示意，實際應(yīng)用時根據(jù)每類對象的總個數(shù)確定。
2.4縣級行政區(qū)內(nèi)對象編碼
水利普查需要的縣級行政區(qū)內(nèi)對象有獨立工程（水庫、水電站、水閘、泵站、堤防等工程，以及河湖取水口、入河湖排污口和水井）、行業(yè)能力單位（水利機關(guān)、事業(yè)、社團、企業(yè)和經(jīng)營活動單位）。這些普查對象的編碼基本類似，編碼格式為XXXXXXDDDD，其中XXXXXX為普查對象范圍所涉及縣級行政區(qū)劃代碼；DDDD為普查對象在所屬分類中的順序編號，實際應(yīng)用時根據(jù)每類對象的總個數(shù)確定位數(shù)。
2.5縣級捆綁對象編碼
水利普查需要普查的縣級捆綁對象遍布各個專題，如水利工程設(shè)施專題中的塘壩、雨水集蓄利用工程（水窖、水柜等），水土保持專題中的水土保持措施（淤地壩、梯田）等。其對象編碼格式為XXXXXXDDDD，其中XXXXXX為普查對象所在地所屬縣行政區(qū)劃代碼，DDDD為以縣級行政區(qū)劃為單元與領(lǐng)域嵌套后分割出的地理單元的順序編號，實際應(yīng)用時根據(jù)每類對象的總個數(shù)確定位數(shù)。
3指標(biāo)編碼
3.1總體考慮
水利普查所有指標(biāo)除名稱和地址外一律使用數(shù)字進行編碼，部分單位名稱采用編碼方式進行處理。水利普查所有指標(biāo)項編碼，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)有明確規(guī)定的，嚴(yán)格按照已頒標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，五明確規(guī)定的，按類型規(guī)定考慮。
3.2位置型指標(biāo)編碼
本次普查所有涉及對象地理坐標(biāo)位置描述的信息，均采用國家2000坐標(biāo)系下的經(jīng)緯度坐標(biāo)表示，東經(jīng)、北緯均按60進制表示到秒。示例：東經(jīng)112.21.32，北緯38. 45‘34’。
3.3時間型指標(biāo)編碼
水利普查所有涉及絕對時刻的指標(biāo)描述為YYYY/MM/DD/HH/MI，其中YYYY為公元紀(jì)年年號；MM為月份數(shù)，取值01-12；DD為日期數(shù)，取值01-31；HH為鐘點數(shù)，取值00-23；MI為分鐘數(shù)，取值00-59；/為連接字符。若水利普查時間指標(biāo)只需精確到日，其格式為YYYY/MM/DD，只需精確到月時，其格式為YYYY/MM。
3.4數(shù)值型指標(biāo)編碼
數(shù)值型是指用數(shù)值方式對普查對象屬性進行表達，根據(jù)具體需要可分為整型、實型和雙精度等。
3.5枚舉型指標(biāo)編碼
枚舉型是指用限制性選擇方式對普查對象屬性進行表達，根據(jù)枚舉型指標(biāo)可選數(shù)量決定編碼長度，單一視角枚舉可選項少于10項的采用1位定長編碼，枚舉少于100項的采用2位定長編碼，以此類推。枚舉項數(shù)少于10項的，從1開始，按照枚舉次序順序編碼，有其他選擇的其他編碼為9；枚舉項數(shù)在9-100項之間，從01開始，按照枚舉次序順序編碼，有其他選擇的，其他編碼為99，余此類推。對于枚舉維度大于1維的復(fù)選枚舉項，采用分字段逐一枚舉方式表達，不允許將多個視角排列組合后復(fù)合枚舉。
3.6文字型指標(biāo)編碼
文字型編碼只能采用自由文本方式對排查對象屬性進行表達，在確有需要時，應(yīng)限制其文本長度，并遵從《信息交換用漢字編碼字符集基本集的擴充》（GB18030-2000）規(guī)定。
4結(jié)語
水利普查基本工作單元是縣級行政區(qū)，這就意味著當(dāng)排查開始時，全國2859個（截止2008年底）縣級行政單元要同時開展普查工作，給各自的對象進行編碼，支持對水利普查對象的管理和對對象關(guān)系的描述，要求水利普查對象編碼必須簡單，易于操作。本對象編碼僅僅限于水利普查工作，簡化對象編碼程序，提高工作效率。本文是作者參與水利普查數(shù)據(jù)處理有關(guān)工作過程中產(chǎn)生的，得到許多同事正反兩方面的初步印證，在此對他們給予的貢獻表示由衷的感謝和敬意。
1“插花地”問題概述
“插花地”是指兩個區(qū)域間要么沒有明確的歸屬，要么就是兩個單位地界相互穿插或分隔而導(dǎo)致零星分布的土地。如兩個單位的土地互相楔人對方，形成犬牙交錯的地界;或一個單位的土地落在另一單位占地范圍內(nèi)。古文中有提到:“此縣境內(nèi)某一特區(qū)之土地、人民，隸屬彼縣管轄者”。插花地不僅與所在縣無隸屬關(guān)系，而且往往遠離直屬轄區(qū)。
近年來，隨著我國工業(yè)化和城市化進程的加快，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)不斷地調(diào)整和變化，在一些高速發(fā)展的城市，一些地區(qū)的城鄉(xiāng)分隔界限變得模糊，行政區(qū)和經(jīng)濟區(qū)之間區(qū)域交叉重疊，在整個城市的行政區(qū)劃地圖上逐漸累積形成了“犬牙交錯’，，“你中有我’，、“我中有你’，的行政管轄區(qū)。武漢的插花地問題起源于1964年，武昌區(qū)、青山區(qū)由于向洪山區(qū)擴張發(fā)展空間，逐漸形成土地利用到哪就管理到哪的交叉地帶。而1986年的武漢行政區(qū)劃調(diào)整也未能根治這個問題，從此為整個城市烙下了病根。武昌區(qū)、青山區(qū)、洪山區(qū)這三個區(qū)域的插花地有249塊之多，僅武昌就達到148塊，還未包括東湖生態(tài)旅游區(qū)和東湖高新技術(shù)開發(fā)區(qū)在內(nèi)。在這些“插花地”中，由于行政區(qū)劃不明和隸屬關(guān)系模糊，環(huán)境“臟、亂、差”，嚴(yán)重影響城市形象;職責(zé)不清，管理多頭或者管理缺位，給企業(yè)和居民群眾帶來極大的不便;更有少部分鉆空子的人依靠插花地來謀取暴利。2006年，一名男子在青山區(qū)的園林綠化帶上被人圍毆，而周圍三家派出所都不愿出面解決;武漢五星級酒店五月花相互緊挨的兩棟客房樓，因為分別地處兩個區(qū)內(nèi).五月花不得不組織兩套行政班子來進行稅務(wù)、人事、財務(wù)管理工作。
2“插花地”的成因
“插花地’，上不僅出現(xiàn)了政府管理的真空地帶，政府治理的盲點，還存在很多政區(qū)重疊地帶，造成了極大的人力、物力、財力資源的浪費，究其來源可分為歷史遺留問題和現(xiàn)實原因。從歷史的角度看，改革開放以來，我國一直采取的是城鄉(xiāng)合治的城市空間設(shè)置模式。隨著社會的不斷發(fā)展和轉(zhuǎn)型，城區(qū)劃界模糊，市轄區(qū)區(qū)劃模糊，城鄉(xiāng)之間出現(xiàn)了城鄉(xiāng)結(jié)合部。它最開始可能是有一個小型作坊發(fā)展而來，慢慢地發(fā)展成一個廠房，再發(fā)展到大工廠，逐步過渡到帶工業(yè)化特色的城鎮(zhèn)。但是由于城鄉(xiāng)在生產(chǎn)、生活及其管理體系上都有很大的不同，城鄉(xiāng)合治難以實現(xiàn)一體化，造成了城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡，很多城市在發(fā)展的過程中，沒有考慮到甚至是限制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村的發(fā)展。發(fā)展的不平衡，導(dǎo)致城市化進程越快，城鄉(xiāng)界限越是模糊，管轄權(quán)越發(fā)不明確，責(zé)任越發(fā)不到位，嚴(yán)重影響了城市社會治安，城市形象，招商引資發(fā)展。再者，從現(xiàn)實原因上分析，“插花地”問題實質(zhì)上就是由于我國政府的行政管理體制與城市化進程之間矛盾而產(chǎn)生的。政府管理體制、機制和思想觀念的改革創(chuàng)新跟不上新型社會發(fā)展的要求。城市政府治理過程中，由于趨利避害的本性和多方利益關(guān)系的影響，導(dǎo)致行政管理體制的改革動力不足，進而改革滯后，公共職能的轉(zhuǎn)變滯后，行政效能弱化，存在管理缺位、管理越位等現(xiàn)象，加速了“插花地”的沉積。
3“插花地”早期解決方案
行政區(qū)劃問題古已有之，“病在膝理”， 解決工程有極大的困難。頑疾之所以為頑疾，是因為它久治不愈或者不易康復(fù)。武漢“插花地’，實屬一個頑疾。早在1985年，武漢就已經(jīng)對“插花地”做了一系列的調(diào)整。當(dāng)時，武漢市的設(shè)置是以郊區(qū)環(huán)繞城區(qū)的格局。武漢市的市區(qū)以長江為界，分江北、江南兩片，環(huán)繞市區(qū)的郊區(qū)是洪山區(qū)。江岸、江漢、嬌口、漢陽等四區(qū)實行城帶郊體制，理順了區(qū)劃管理，解決了部分郊區(qū)的“插花地”問題。以后，由于多種利益糾葛，只是明確了調(diào)整的鄉(xiāng)鎮(zhèn)等的名稱和數(shù)量，未明確劃分行政區(qū)劃界線，使江南三區(qū)的“插花地”有增無減。江南的武昌、洪山、青山三區(qū)仍然沿用舊的區(qū)劃體制，“插花地”問題依然存在。雖然有一定的成效，仍然會有部分“插花地”卷土重來或者難以根治，武漢江南三區(qū)也曾做過一定的行政區(qū)劃調(diào)整，但這是早前的“插花地”解決措施給我們的反面經(jīng)驗。客觀原因源于在插花地帶，管理秩序紊亂，人們守法意識淡薄，違章建筑，生產(chǎn)經(jīng)營場所無牌經(jīng)營，逃避課稅，大部分是非法操作。主觀原因則在于政府城市管理職能的發(fā)揮未完全落實到位，“野火燒不盡，春風(fēng)吹又生”。
4武漢治理“插花地”問題的新方案的出臺
4.1新調(diào)整政策的簡述
2009年初，武漢將“妥善解決‘插花地’問題”首次寫人政府工作報告，在第十二屆人代會第五次會議開幕式上。武漢市長阮成發(fā)作政府工作報告，提出“大力提升城市形象和品位”，“妥善解決‘插花地’問題”。至此，這一根治“插花地”現(xiàn)象的方案終于正式出臺，市委市政府下定決心盡快鏟除插花地毒瘤.再現(xiàn)武漢文明城市形象。同年4月30日提出“插花地”調(diào)整方案，并獲省政府批復(fù)。從六月初就開始組織開展專項調(diào)查，涉及面廣，難度大，情況復(fù)雜。
據(jù)了解，2009年5月5日，武漢正式對“插花地”進行大規(guī)模的有序調(diào)整。武漢這次新的調(diào)整政策是一種對“插花地”的動態(tài)管理機制，在明確劃分行政歸屬的情況下，這次共計解決235塊“插花地”，占總數(shù)的95%(未包括東湖風(fēng)景區(qū)和開發(fā)區(qū)等非行政區(qū))。為了讓市民更快更好地適應(yīng)新的調(diào)整政策，同時還附有一些配套政策:調(diào)整區(qū)域內(nèi)居民辦證免費，區(qū)域調(diào)整不得突擊提拔干部等;武漢市教育局出臺新規(guī):凡屬指定的不收借讀費的公辦學(xué)校，無論“流動花朵”的租住地屬于甲區(qū)或乙區(qū)，學(xué)校均不得拒絕其就讀，且不應(yīng)收取借讀費。凡違反規(guī)定的，家長可向教育部門舉報。
4.2新方案的效能分析
在“插花地’，的新區(qū)劃界限勘定和交接過程中，武漢市政府各部門思想統(tǒng)一，行動一致，積極組織開展一整套的整治行動。各地區(qū)的管轄職能確定了，違章違法行為有人管了，教育、醫(yī)療問題和安全隱患被清除了，得到實惠的人民群眾對政府這個政策的出臺十分的滿意和歡迎?？鐓^(qū)域的地區(qū)的行政部門，由于統(tǒng)一了不同地區(qū)的行政權(quán)屬，節(jié)約了人力、物力、財力，節(jié)約了行政成本，提高了行政效率，捉進了武漢市的和諧社會的發(fā)展。
政策出臺取得的顯著成效是不容忽視的。不過，一部分“插花地”群眾的利益在這一政策的到來下消失。原準(zhǔn)備在“插花地”也就是城副中心地區(qū)購買新房的劉先生說，就是因為看重插花地的房子價格比城中心低，而且又處于中間的區(qū)域，交通也還算便利，準(zhǔn)備買房了，這個政策一實施，原有的差價就被填平，在同等條件下就要重新考慮城中心和原“插花地”的房屋了。以前由于“插花地”管理紊亂而鉆了管理空子的不法分子和房地產(chǎn)商再也無法獲取暴利了。另外，很多教師的工薪福利由于行政區(qū)劃的改變而增減，孩子們上學(xué)因為跨區(qū)域而要多交昂貴的跨區(qū)擇校費，導(dǎo)致教育不公平現(xiàn)象的出現(xiàn)。
5新方案實施的幾點建議
一個合理合法的政策實施，必然會惠及一部分人，損害到一部分人。為了更好的將武漢解決“插花地”問題的政策落到實處，應(yīng)該把它當(dāng)作一個切實必須去完成的目標(biāo)，凈化周圍的硬環(huán)境和軟環(huán)境，為政策的實施奠定良好的環(huán)境基礎(chǔ)。政府和人民群眾.萬眾一心.密切協(xié)作.為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展努力。如何趨吉避害來鞏固現(xiàn)有的改革成效，和諧實施過程中的矛盾，以下有幾點建議:
5.1應(yīng)堅持四個原則
5.1.1以人民群眾滿意為準(zhǔn)
在解決“插花地”問題的過程中，必須遵循科學(xué)發(fā)展觀的理論指導(dǎo)，以理論指導(dǎo)實際，并在實際的過程中結(jié)合科學(xué)發(fā)展觀，以人為本。政府是人民群眾讓渡自己的懲罰權(quán)和自由權(quán)而組成的，人民群眾賦予政府依法行政的權(quán)利，政府就必須要對人民負責(zé)。政府是人民的公仆，代表人民行使權(quán)利，必須代表人民的利益，為人民服務(wù)，一切行政行為要以人民群眾的實惠為最終目的。
5.1.2局部服從整體原則
“插花地”問題的解決惹惱了一部分利益相關(guān)者，他們的利益受到損害。但從整體層面上來說，他們的利益是小利益，社會的利益、城市的利益、國家的利益才是大利益。群眾不能以犧牲自己的個人利益而影響整個城市發(fā)展和經(jīng)濟發(fā)展的大局，必須顧全大局。
5.1.3便民高效原則
群眾利益無小事。武漢市政府積極出臺“插花地”的調(diào)整措施，解決了幾十年來的城市心病。武漢市市長阮成發(fā)強調(diào)，對可能涉及到居民的變化，相關(guān)部門一定要對居民耐心解釋清楚。他說，涉及到教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、社保、戶籍等所有公共管理和服務(wù)的辦證項目全部免費，并且要本著“怎么方便百姓怎么辦”的原則，給居民提供高效率的服務(wù)。他表示后續(xù)的服務(wù)也要有序跟上，不與民爭利，調(diào)整維護好廣大人民群眾的利益，妥善解決好人民群眾關(guān)心的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)等問題。
5.1.4有序推進原則
45年的頑疾要在兩個月內(nèi)得到基本解決，考驗政府魄力。如何在短時間內(nèi)實現(xiàn)“插花地”又快又好的轉(zhuǎn)型，給武漢市政府的執(zhí)政能力提出了極大的考驗。時間緊，任務(wù)重，政府部門應(yīng)當(dāng)樹立統(tǒng)一的思想，提高憂患意識，樹立信心和決心，遵循行政法律法規(guī)，依照行政程序，按部就班，有先有后，上傳下達，上行下效地積極穩(wěn)妥的開展一系列勘定和交接等工作。
5.2“插花地”政策具體實施過程中應(yīng)注意的問題
5.2.1加強宣傳工作
武漢“插花地”調(diào)整方案的出臺，宣傳工作必不可少。市政府的宣傳政策與廣大媒體應(yīng)該通力協(xié)作，在政策出臺之前中期廣泛深人地宣傳政策內(nèi)容.充分利用報刊、媒體，結(jié)合宣傳單等政策會給他們帶來的改變，申明政府政策出臺的意義，對他們進行思想教育和宣傳動員，由此來提高市民的憂患意識，獲得它們最廣泛的理解和支持，倡導(dǎo)群眾顧全大局，遵紀(jì)守法，為“插花地’，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型做出自己的一份努力。
5.2.2規(guī)范政府管理
解決“插花地”問題難度大，時間緊。能否又快又好的改善“插花地”的現(xiàn)狀很大程度上取決于行政力度和法律法規(guī)的構(gòu)建。加快政府的行政體制改革，加快服務(wù)型政府的構(gòu)建，加快行政職能的轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)變思想，積極創(chuàng)新。依法行政，加大執(zhí)法力度，加強日常監(jiān)督，推進行政區(qū)劃管理法的出臺，建立健全調(diào)整過程中的問責(zé)和行政機制。徹底根治‘·插花地”上的違章操作，建立健康有序市場秩序。
5.2.3完善政策調(diào)整
“插花地’，調(diào)整方案的核心在于明確行.政區(qū)劃，而在劃分行政區(qū)劃的過程中，應(yīng)該根絕其特殊性，嚴(yán)格分析“插花地”周圍環(huán)境，根據(jù)其周圍的人口、經(jīng)濟、社會狀況來劃分，協(xié)調(diào)好“插花地”上多種權(quán)屬之間的利益關(guān)系。如按“插花地”的類型加以分類:分為“多區(qū)相交型”、“多區(qū)相切型’，、“多區(qū)內(nèi)包含型”等等，應(yīng)對不同類型的土地狀況給予因地制宜的解決辦法，具體問題具體分析。如按照“插花地”調(diào)整方案，洪山區(qū)有2.48萬人劃到武昌，武昌有3.21萬人劃到洪山，兩區(qū)人口增減不足8 000人，編制劃轉(zhuǎn)絕對數(shù)差距小，若對編制進行交替劃轉(zhuǎn)，既不利于工作，也不利于穩(wěn)定。經(jīng)充分協(xié)商，兩區(qū)編辦基本達成共識:本著因地制宜、化繁為簡的原則，行政編制及與之相應(yīng)的分支機構(gòu)編制原則上不予劃轉(zhuǎn)，待報區(qū)委、區(qū)政府、區(qū)編委審批后實施。辯證的借鑒別的城市改革成功的經(jīng)驗，結(jié)合武漢本市的實際情況，在探尋解決好“插花地”問題的道路上發(fā)展創(chuàng)新，力求徹底根治。
5.2.4深化民主建設(shè)
關(guān)于中國區(qū)域合作與行政管理沖突的文獻主要集中在1990年代后。Young(2000)[1]的研究注意到在分權(quán)體制下,中國實際上為地方政府主導(dǎo)型市場經(jīng)濟,并認為各項改革推行過程種所遇到的一些問題成為20世紀(jì)80年代后期國內(nèi)地區(qū)保護主義重新抬頭的重要誘因。NaughtonB(2000)[2]的工作論文發(fā)現(xiàn)改革開放后中國省際間貿(mào)易以制造業(yè)產(chǎn)業(yè)內(nèi)貿(mào)易為主,生產(chǎn)要素、服務(wù)和中間產(chǎn)品流動壁壘仍然很大。Yin(2003)[3]運用R&D內(nèi)生增長模型,分析了區(qū)域合作的激勵問題和增長效應(yīng),指出區(qū)域合作的情況比封閉擁有更高的均衡增長率。林毅夫等(2004)[4]強調(diào)中國的地方保護和市場分割,很大程度上是重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的趕超戰(zhàn)略,這是分權(quán)式改革的邏輯延伸。王健等(2004)[5]通過提出“復(fù)合行政”的概念,認為造成中國區(qū)域經(jīng)濟一體化與行政區(qū)劃沖突的根本原因在于政府職能的轉(zhuǎn)變尚未完全適應(yīng)市場經(jīng)濟的發(fā)展需求。周業(yè)安等(2004)[6]通過面板數(shù)據(jù)實證研究認為市場秩序與政府競爭秩序的合理構(gòu)建對地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展十分重要。趙永亮,徐勇(2007)[7]在引入地方政府的消費偏好下,構(gòu)建了兩地區(qū)邊界效應(yīng)模型,檢驗了我國市場分割的程度。他們的研究理論意義重大,但還沒涉及最新的區(qū)域經(jīng)濟一體化的實踐,本文結(jié)合西咸經(jīng)濟一體化的實際,從面臨的難題入手,建模分析,得出結(jié)論。
二、區(qū)域經(jīng)濟一體化面臨的難題
從制度上講,地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展主要來源于政策資源(包括上級政策傾斜、行政管理強度、行政管理方式等)和市場資源(要素豐裕度、市場容量與自由化程度等)兩類。我國區(qū)域經(jīng)濟一體化建設(shè)在起步階段往往表現(xiàn)得如火如荼,這主要歸功于政策資源的釋放和市場資源的松綁,之后進程緩慢,主要面臨以下三個難題:
第一,政策資源的內(nèi)斂性導(dǎo)致行政壁壘。政策資源的內(nèi)斂性是說在一個行政區(qū)內(nèi),以行政力量為中心的政策資源對內(nèi)的加強與對外的排斥特性。在計劃經(jīng)濟體制下,經(jīng)濟體系是垂直運行,地方行政區(qū)劃之間基本上沒有自主的經(jīng)濟聯(lián)系,資源配置問題主要是由自上而下的計劃協(xié)調(diào)來解決。改革開放以來,中央與地方實行分權(quán),這對提高經(jīng)濟運行效率起到了重要作用,但由于分權(quán)在很大程度上是政府內(nèi)部的權(quán)力轉(zhuǎn)移,其次才是政府向企業(yè)、市場和社會的還權(quán)。政府職能并沒有得到很好的改革,其結(jié)果是行政壟斷權(quán)的大而化小,政策資源仍然超越市場資源,成為了主導(dǎo)地方經(jīng)濟發(fā)展的強勢資源。由于地方政府的偏好是局部利益,使政策資源呈現(xiàn)內(nèi)斂性,不同行政區(qū)劃間為爭奪優(yōu)勢政策資源而相互抵制[8],在沒有相應(yīng)“秩序”規(guī)范情況下,勢必出現(xiàn)不合作的“諸侯經(jīng)濟”現(xiàn)象。以西咸一體化前的情形為例,咸陽與西安僅一河之隔,由于害怕被西安“吃掉”,咸陽過去長時間不在渭河以南規(guī)劃發(fā)展工業(yè),而把它列為蔬菜區(qū),以此筑成與西安的“隔離帶”,這種政策壘明顯不利于區(qū)域融合。還有比如在招商引資,爭取上級給予的優(yōu)惠政策等方面兩市也是競爭激烈,互不相讓,必要時以行政壁壘抵制。
第二,市場資源遭遇非平衡經(jīng)濟增長的沖擊?！白杂墒袌隽α康淖饔檬菇?jīng)濟向區(qū)域不平衡方向發(fā)展是一個內(nèi)在的趨勢”(繆爾達爾,《經(jīng)濟理論與欠發(fā)展區(qū)域》,1974年),“增長極”理論與“中心—”理論也表明,市場力量不足以消除經(jīng)濟發(fā)展的空間不平衡,短期內(nèi)甚至?xí)娀@種不平衡,一體化過程中若完全放任自由化的市場,會導(dǎo)致凈優(yōu)勢資源單方面流動,GDP的變化會牽動各行政區(qū)首腦的神經(jīng),發(fā)達地區(qū)政府怕受拖累,欠發(fā)達地區(qū)政府怕吃虧,為扭轉(zhuǎn)這種趨勢,各行政區(qū)會用政策資源包圍市場資源,行政力抵制市場力。另一方面,經(jīng)濟發(fā)展不平衡導(dǎo)致各地區(qū)法治環(huán)境與市場制度的梯度差異,增加了法律、政策協(xié)調(diào)等方面的成本,如果沒有相應(yīng)的機制來改善這種不平衡,一體化進程就很難進行下去。[9]政府之間能否達成一個具有約束力的、自動實施的協(xié)議,保證“合作博弈”能夠重復(fù),關(guān)鍵在于能否給那些落后的伙伴一個良好的前景預(yù)期,或者通過非市場的力量在合作中盡快縮小差距,這需要通過特定的資源配置和補償機制來實現(xiàn),而這種機制正是目前中國缺乏的。
第三,“合作協(xié)調(diào)人”的缺位和失效。對于打破行政壁壘,實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟一體化,使整體經(jīng)濟發(fā)展,從長期看這應(yīng)該也是上級政府的施政愿望。但由于跨行政經(jīng)濟區(qū)缺乏與之重疊的行政級別,靠地方平級政府難以合作協(xié)調(diào),于是就出現(xiàn)了以上級政府成員為主的合作協(xié)調(diào)人,但這種合作協(xié)調(diào)人缺乏權(quán)利和法制保障,協(xié)調(diào)力度大打折扣,加之對各行政區(qū)情況缺乏足夠的認識,協(xié)調(diào)只是成了建議,最后變成“東周諸侯不朝覲”,各行政區(qū)表面上看同屬一個經(jīng)濟區(qū),實際上是各顧各。以西咸一體化為例,兩市時常遇到一些諸如招商引資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)保投入等涉及到雙方利益分配與成本分?jǐn)偟募謫栴},由于缺乏強有力的一體化領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)來確保實施,往往使很多問題擱淺或遺留。
以上難題表明,由于政策資源的內(nèi)斂性,以及市場資源遭遇非平衡發(fā)展的沖擊,在缺乏合作協(xié)調(diào)人的情況下,區(qū)域經(jīng)濟一體化與行政管理體制面臨沖突,不利于資源的優(yōu)化配置。
三、模型分析:兩種資源的優(yōu)化配置
(一)模型假設(shè)
假定地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展手段主要來源于政策資源和市場資源兩類,地方政府對這兩種資源的偏好關(guān)系都具有完備性、可傳遞性、連續(xù)性、單調(diào)性和嚴(yán)格凸性。
(二)模型分析
情況1:獨立行政區(qū)的資源配置
市場資源對政策資源的邊際替代率是它們的價格之比,也是各自的邊際效用之比。實際上,由于資源的邊際效用遞減,犧牲市場資源的利用而單靠政策資源推進的發(fā)展模式導(dǎo)致的效用水平是不高的,西部某些地區(qū)在實行經(jīng)濟一體化的過程中要避免這種“行政過度”帶來的低效用。
情況2:經(jīng)濟一體化過程中的不同行政區(qū)的資源配置
政府的短期偏好在于使用政策資源,過度的政策資源使用產(chǎn)生兩方面的問題,一是政策資源的邊際效用遞減,政策資源逐漸演變成保護內(nèi)部“弱市場資源”的行政壁壘;二是對有限政策資源的爭奪,造成兩地相互抵制,互筑行政堡壘,區(qū)域經(jīng)濟一體化與行政管理體制沖突由此形成。
四、對沖突的進一步解釋
政策資源和市場資源在此不能達到優(yōu)化配置,主要在于區(qū)域經(jīng)濟一體化過程中的政府失靈和市場失靈,表現(xiàn)為以下方面:
(一)單一的政績評估機制和政治晉升中的經(jīng)濟人行為
目前我國的政績考核依然以經(jīng)濟建設(shè)成績?yōu)橹行?地方政府的政績考核主要依據(jù)本地區(qū)財政稅收、本地就業(yè)和GDP增長速度?！盀楣僖蝗?造福一方”,這種施政觀可能會導(dǎo)致兩個極端:從時間緯度上,地方政府為實現(xiàn)任期內(nèi)的跨越式發(fā)展往往較少考慮資源利用的可持續(xù)性;從空間緯度上,面臨同一經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的行政區(qū)劃的邊界時,為了保護本地利益,政府往往采用行政手段干預(yù)生產(chǎn)要素的流動,人為制造區(qū)間壁壘。
地方官員合作困難的另一個原因在于他們的政治晉升博弈的性質(zhì)[10]。同一行政級別的地方官員,在政治晉升博弈中,參與人面臨的是一個“零和博弈”,因為只有有限數(shù)目的人可以獲得提升,一個人獲得提升將直接降低另一人提升的機會,一個人所得構(gòu)成另一人所失。而在當(dāng)代的經(jīng)濟競爭過程中,也需要通過合作優(yōu)勢互補。政治晉升的零和博弈往往會干擾經(jīng)濟競爭的合作雙贏。
(二)信息不對稱與政府間不信任導(dǎo)致的非合作博弈
即使消除了地方政府經(jīng)濟人的行為,跨行政經(jīng)濟區(qū)仍然存在政府間的博弈,同級政府在面對不完全信息表現(xiàn)出來的等、靠、推的相互觀望思想本來就很嚴(yán)重,加之彼此之間缺乏信任,擔(dān)心利益受損,致使非合作博弈的產(chǎn)生,其結(jié)果是雙方受損。如下例的靜態(tài)非合作博弈,在缺乏互信情況下,即使雙方知道合作雙贏,但不能確定對方是否能采取合理積極的合作措施,于是只從單方面利益最大化出發(fā),導(dǎo)致非最優(yōu)結(jié)果。
(三)區(qū)域產(chǎn)業(yè)同構(gòu)化嚴(yán)重,缺乏合作的內(nèi)容即使制止了政府的經(jīng)濟人行為,克服了信息不對稱,消除了非合作的“零和博弈”,政府的合作也會面臨新的問題。由于地方政府對經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)注更多地表現(xiàn)為對本地區(qū)經(jīng)濟指標(biāo)的關(guān)注,缺乏對整個區(qū)域的產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)進行系統(tǒng)的戰(zhàn)略思考,因此,大多地方政府往往對那些被區(qū)域內(nèi)其它地方政府廣泛關(guān)注的“熱線產(chǎn)業(yè)”具有強烈的投資沖動,忽視了區(qū)間產(chǎn)業(yè)互補與合作,其結(jié)果帶來的是區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的嚴(yán)重趨同[11],從而使得區(qū)域合作缺乏實質(zhì)性的內(nèi)容。例如陜西關(guān)中地區(qū)的西安、咸陽、寶雞等地區(qū)傳統(tǒng)工業(yè)產(chǎn)業(yè)均以紡織、軍工、醫(yī)藥等為主,新興工業(yè)產(chǎn)業(yè)又都選擇在能源化工、裝備制造、建材等產(chǎn)業(yè)內(nèi)的相同方面,產(chǎn)業(yè)同構(gòu)嚴(yán)重,惡性競爭和排斥往往對一體化形成威脅。
(四)區(qū)域合作的主體不明,缺乏合作的推手政府與企業(yè)在一體化過程中也存在博弈,政府會認為,區(qū)域經(jīng)濟一體化是市場機制的自發(fā)作用下資源在更大區(qū)域內(nèi)的有效配置,因此區(qū)域合作主體是企業(yè),而企業(yè)會認為,政府不創(chuàng)造良好條件,消除行政壁壘,要素是無法自由流動的,因此區(qū)域主體是政府。在主體不明情況下,一體化的進程顯然缺乏推動力,等和靠的思想由此產(chǎn)生。實際上,區(qū)域經(jīng)濟合作的主體應(yīng)該分前后兩個階段來看,如下圖所示,以行政體制改革為過渡,前期以政府為主,主要進行公共設(shè)施建設(shè)和規(guī)劃統(tǒng)籌工作,發(fā)揮政策導(dǎo)向作用,后期以企業(yè)為主,完善市場機制,政府要從某些領(lǐng)域退出,為企業(yè)提供服務(wù)。目前西咸經(jīng)濟一體化就面臨行政管理體制改革的過渡階段,如果在這個階段搖擺不定,一體化實施的主體也就不明確,一體化的進程就會受阻。
五、政府行政管理體制的改革與創(chuàng)新
加快區(qū)域經(jīng)濟一體化的關(guān)鍵是政府行政管理體制的改革與創(chuàng)新,要構(gòu)建合理的地區(qū)間利益分配、約束和激勵機制,優(yōu)化行政機構(gòu)運作方式,具體內(nèi)容如下:
(一)弱化行政區(qū)劃邊界,構(gòu)建交通信息網(wǎng)絡(luò)區(qū)域經(jīng)濟學(xué)中的“中心地理論”、“增長極理論”等表明,中心城市和地域?qū)χ苓吳钒l(fā)達區(qū)有經(jīng)濟帶動作用,而行政區(qū)劃的邊界是兩個中心城市輻射最弱的地區(qū),成為經(jīng)濟一體化的“隔離墻”,要實現(xiàn)要素的充分流動,就必須弱化行政區(qū)劃邊界,在邊界區(qū)設(shè)置經(jīng)濟合作的“通道”以促進經(jīng)濟一體化。西咸共建區(qū)就是這一思想的創(chuàng)舉,兩地在城市的邊緣規(guī)劃建設(shè)40平方公里的區(qū)域,進行合理的功能區(qū)劃,吸引企業(yè)進駐和房產(chǎn)開發(fā),使其成為西咸經(jīng)濟一體化的突破口。
交通信息網(wǎng)絡(luò)是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要內(nèi)容,由于屬于公共物品,非排他性和非競爭性決定了需由政府提供,跨行政區(qū)只有具備較完善的交通網(wǎng)絡(luò),要素在區(qū)間流動才有物質(zhì)載體,才會減少信息不對稱的障礙。西咸經(jīng)濟一體化在這方面規(guī)劃的早但實施的晚,雖然西咸電話并網(wǎng)開創(chuàng)先河,但兩地的交通銜接頗費周折,咸陽的世紀(jì)大道建成后很長一段時間很難與西安同規(guī)格公路銜接,群眾反映強烈的直達公交線路也是奇缺,晚晚落后于人們的預(yù)期,這是急需改進的。
(二)減少行政區(qū)劃管理層次,適當(dāng)增加管理幅度,消除行政壁壘
通過行政區(qū)劃管理層次和幅度的調(diào)整,可以直接解決現(xiàn)存的區(qū)間行政壁壘問題,將區(qū)間經(jīng)濟矛盾轉(zhuǎn)化為區(qū)內(nèi)經(jīng)濟問題加以解決,從而一定程度上解決當(dāng)前區(qū)域經(jīng)濟一體化過程中存在的突出問題。行政區(qū)劃改革要強化經(jīng)濟中心,規(guī)劃區(qū)域布局,逐步形成層次合理、幅度適當(dāng)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能完善的區(qū)劃體系,從而為區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展提供適宜的區(qū)域地理空間[12]。
在不能完全破除歷史形成的行政區(qū)劃前提下,通過部門的融合是實行區(qū)域經(jīng)濟一體化的現(xiàn)實之舉,它繞開了行政壁壘和法律限制,注重實效,是短期內(nèi)消除局部矛盾的重要抓手。烏昌一體化在這方面大膽創(chuàng)新,通過合并兩地黨委,在高層實現(xiàn)戰(zhàn)略統(tǒng)一,而西咸一體化這方面比較薄弱,兩地部門歸屬各行政區(qū),多數(shù)情況下需要通過各自主管上級間接溝通,但在渭河污染治理上兩市環(huán)保部門合作比較積極,為改進渭河支流水質(zhì),兩市共同制定了《西安咸陽灃河、氵皂河水污染治理規(guī)劃》,協(xié)同關(guān)閉造紙等污染企業(yè)數(shù)家,使水質(zhì)有所改善,為兩地可持續(xù)共同發(fā)展做好了鋪墊。
(三)完善地方政府及其官員政績考核制度
要消除地方政府及其官員在追求政績時的經(jīng)濟人行為,須對現(xiàn)行的以經(jīng)濟增長為單一指標(biāo)的政績考核制度實施改革,新的考核制度需體現(xiàn)以下幾方面:一是考核指標(biāo)盡量量化,體現(xiàn)科學(xué)性、規(guī)范性、可行性。既要有數(shù)量、速度指標(biāo),更要有經(jīng)濟增長的質(zhì)量指標(biāo)、社會效益指標(biāo)、環(huán)保指標(biāo)、就業(yè)指標(biāo)、對外影響指標(biāo)等。二是要建立規(guī)范的考核方式,對地方政府及官員的考核應(yīng)將上級政府的考核與民意考核結(jié)合起來,考核程序做到公正、公開和透明。三是考慮外部性,建立獎懲機制,在政績考核中,對于促進本地并帶動周邊地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的政府和官員予以表揚、獎勵,以達到激勵效果;對于一些只管本地發(fā)展而對周邊地區(qū)進行市場封鎖、設(shè)置要素流動障礙、轉(zhuǎn)嫁污染等行為予以處罰。
(四)通過法制保障,構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)管理機構(gòu)
一體化經(jīng)濟區(qū)在面臨共同的發(fā)展問題時,由于無法可依,往往表現(xiàn)為同級政府難以干預(yù),上級政府缺少合理干預(yù)的手段,一旦干預(yù)又成了獨角戲,地方上等、靠、要的思想滋生。可以通過構(gòu)建法律基礎(chǔ),各成員進行產(chǎn)權(quán)的部分讓渡,并由超越行政區(qū)劃的區(qū)域協(xié)調(diào)管理機構(gòu)來行使由各成員讓渡出來的這部分權(quán)力,以制定整體性的合作發(fā)展規(guī)劃,協(xié)調(diào)解決成員之間的利益矛盾沖突。國際上依法保障區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的例子很多,歐盟的成長就是一個典范,還有美國的例子,美國為促進跨區(qū)域問題的解決、調(diào)節(jié)各地方政府間關(guān)系,于1961年頒布了《地區(qū)再開發(fā)法》,為此在商務(wù)部下設(shè)立了地區(qū)再開發(fā)管理局;1965年頒布了《公共工程和經(jīng)濟開發(fā)法》、《阿巴拉契亞區(qū)域開發(fā)法》并相應(yīng)地成立了經(jīng)濟開發(fā)署和阿巴拉契亞區(qū)域委員會以及一些州際區(qū)域開發(fā)委員會。西咸一體化在這方面有所突破難度很大,因為這需要上級相關(guān)部門立法或授權(quán),現(xiàn)行的協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)很難依法獨立行使權(quán)力,而面對西咸兩市越來越不好解決的難題例如交通、產(chǎn)業(yè)的統(tǒng)籌規(guī)劃與資金投入,土地指標(biāo)的統(tǒng)籌等問題都需要省級層面強有力的支持。
(五)財稅體制的靈活性和統(tǒng)籌性
隨著高等教育資源的擴散與轉(zhuǎn)移，觸發(fā)我們研究出公共行政學(xué)研究中的一個盲點，即對與高等教育資源配置對應(yīng)的區(qū)域內(nèi)政府間關(guān)系的建設(shè)與調(diào)整。因此，對政府之間的關(guān)系進行協(xié)調(diào)，調(diào)適政府管理行為與高等教育資源配置之間的關(guān)系，從而促進高等教育資源的合理配置和協(xié)調(diào)發(fā)展。
一、區(qū)域經(jīng)濟、區(qū)域行政與高等教育資源的擴散與轉(zhuǎn)移
劉君德教授通過對中國行政區(qū)劃與經(jīng)濟發(fā)展之間的關(guān)系的深入研究提出了“行政區(qū)經(jīng)濟”概念[1]。他指出，中國行政區(qū)的經(jīng)濟功能十分突出，地方政府在自身利益最大化的動機驅(qū)動下對經(jīng)濟進行了不合理的干預(yù)，使得區(qū)域經(jīng)濟行為帶有強烈的政府行為色彩。在內(nèi)外部環(huán)境允許的情況下，這種政府行為極易演變成地方本位主義和保護主義，從而導(dǎo)致“行政區(qū)經(jīng)濟”的區(qū)域經(jīng)濟運行狀態(tài)[2]?？傊袊膮^(qū)域經(jīng)濟更多地表現(xiàn)為各地方之間相互分割與競爭的地方保護主義。
中國區(qū)域行政的研究雖是作為一門新學(xué)科而誕生，但歸根到底源于社會發(fā)展的需要。而區(qū)域行政管理就是源于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)上的政府管理活動，是在區(qū)域經(jīng)濟的自然發(fā)展沖動不斷被民族國家或行政區(qū)劃的法定邊界限制、被政府干預(yù)行為挫傷的背景下，政府間為適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展要求而進行的合理化的關(guān)系構(gòu)建與行為調(diào)整。
在區(qū)域經(jīng)濟快速發(fā)展的同時，我國的教育資源配置并不合理，一些中心城市聚集了數(shù)量較多的大學(xué)，而周邊地區(qū)或者說區(qū)域內(nèi)對于高等教育資源來說是稀缺的，這就直接帶來了經(jīng)濟和居民素質(zhì)的差異，并且對高校畢業(yè)生就業(yè)行成不良影響[3]。這限制了其享受高等教育資源的路徑，為此迫切希望高等教育資源能輻射本地，基于此，它們紛紛通過各種手段接近高等學(xué)校，并提出分享高等教育資源，而高等教育資源本身具有擴散和轉(zhuǎn)移的特點，特別是向區(qū)域內(nèi)擴散和轉(zhuǎn)移。隨著經(jīng)濟發(fā)展，高等教育資源在區(qū)域內(nèi)合理配置提上了議事日程，通過教育資源擴散、轉(zhuǎn)移與共享，在區(qū)域內(nèi)實現(xiàn)資源優(yōu)勢互補，合理配置教育資源。
二、區(qū)域政府組織的教育資源配置職能
目前我國區(qū)域通常與一定行政區(qū)劃相聯(lián)系，各行政區(qū)域的經(jīng)濟、政治、文化和教育等活動都必須接受上一級行政區(qū)域組織的領(lǐng)導(dǎo)，在不違背上一級行政區(qū)域組織的原則下制訂本區(qū)域相應(yīng)的經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃和教育發(fā)展規(guī)劃，其具體職能如下:
首先，國家主導(dǎo)，政府推動協(xié)調(diào)功能。由國家主導(dǎo)、政府推動制定的區(qū)域教育發(fā)展規(guī)劃，首先表現(xiàn)為政府教育主管部門通過法律、政策、經(jīng)濟等各種手段，對教育實行宏觀調(diào)控，使教育資源在總量上和結(jié)構(gòu)上實現(xiàn)均衡配置。今天在社會主義市場經(jīng)濟條件下，不僅需要通過政府推動來實現(xiàn)區(qū)域教育協(xié)調(diào)發(fā)展，還必須逐漸通過區(qū)域內(nèi)各教育主體的互動和市場機制共同實現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)。在這個過程中，政府的教育職能也將從主導(dǎo)和推動，轉(zhuǎn)向進行宏觀調(diào)控和營造良好的外部環(huán)境上，對區(qū)域教育資源進行合理協(xié)調(diào)，引導(dǎo)區(qū)域內(nèi)教育資源合理配置。
其次，區(qū)域行政主體的互動功能。由于區(qū)域教育擁有多個行為主體(行政主體)，教育規(guī)劃也必然是主體多元化，各主體為了自身利益必將出現(xiàn)分歧和沖突，導(dǎo)致在政策、措施和實施步驟等方面難以達成共識。由誰來組織制訂規(guī)劃，如何保障規(guī)劃的實施，如何協(xié)調(diào)規(guī)劃執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題等等[4]。為此就需要區(qū)域行政主體的互動協(xié)商來達成共識，打破行政區(qū)劃界限，推進區(qū)域教育資源的合理配置，以合作互利的方式共享人力資源，發(fā)揮不同的優(yōu)勢培養(yǎng)各類人才，謀求區(qū)域教育和經(jīng)濟的順利發(fā)展[5]。
再次，發(fā)揮市場和政府的聯(lián)動功能。在行政領(lǐng)域引入市場機制是新公共管理的一個重要特征。在新公共管理中，政府應(yīng)該是一個安排者，至于服務(wù)的生產(chǎn)和提供，完全可以通過合同承包、補助、憑單、特許經(jīng)營等形式由私營部門或社會機構(gòu)來完成[6]。但在教育領(lǐng)域，作為公共物品的教育，通過市場選擇提供給社會和公眾時產(chǎn)生的矛盾和問題，必須要依賴政府做出新的制度安排，才能最終得以解決[7]?；谶@種理論的影響，高等教育資源配置方式是:政府教育主管部門根據(jù)國家規(guī)劃的總體教育發(fā)展目標(biāo)以及教育發(fā)展戰(zhàn)略，實行宏觀調(diào)控，影響教育市場活動，而勞動力市場的供求狀況則引導(dǎo)教育的系科和專業(yè)設(shè)置，帶動教育資源的自由流動和重新組合，從而促進高等教育資源的合理配置。
三、區(qū)域行政的高等教育資源職能重構(gòu)
隨著高等教育資源的擴散和轉(zhuǎn)移，高等教育資源突破了行政區(qū)劃界限，這給區(qū)域行政在高等教育資源的配置上提出了新問題，如何合理配置區(qū)域高等教育資源就成為區(qū)域行政理性化的重要標(biāo)尺。
首先，引入市場機制配置教育資源。改革開放以來，特別是隨著社會主義市場經(jīng)濟體制建設(shè)的全面推進，我國教育領(lǐng)域也開始利用市場機制來增加教育供給，這一過程首先是從非正規(guī)教育培訓(xùn)開始，然后逐步向正規(guī)學(xué)校推進的[8]。實踐證明，引入市場機制配置高等教育資源，既解決了高等教育資源資源短缺，又能利用市場的競爭機制，推進制度創(chuàng)新，消除高等教育資源合理配置的體制性障礙，增加了教育資源總量，改善教育系統(tǒng)的整體活力[9]。因此，為了使高等教育資源更加合理配置，需要引入市場機制進一步推動制度創(chuàng)新。
其次，消除區(qū)域行政教育體制障礙。長期以來，不同區(qū)域在追求各自目標(biāo)的過程中，經(jīng)常發(fā)生利益矛盾或教育沖突。比如，區(qū)域間爭奪經(jīng)費、師資和生源;區(qū)域間禁止學(xué)術(shù)交流、限制教師外流、封鎖業(yè)務(wù)等等[10]。區(qū)域教育資源的結(jié)構(gòu)性短缺還帶來了各種弊端，因此，區(qū)域教育規(guī)劃必須為打破傳統(tǒng)的行政區(qū)劃界限創(chuàng)造條件，使各類教育事業(yè)規(guī)劃服從區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展大局[11]。要努力消除區(qū)域教育的體制障礙，破除條塊分割和地方保護，形成靈活的運行機制。首先是要消除各個教育行政區(qū)域內(nèi)部的行政性市場壁壘，促進教育資源在區(qū)域內(nèi)的有序流動，同時也是適應(yīng)國家戶籍制度改革的需要，必將全面推行義務(wù)教育的“居住地責(zé)任原則”，從而有力促進區(qū)域內(nèi)部的教育均衡化發(fā)展[12]。
再次，分類管理。教育是一個特殊的產(chǎn)業(yè)，本身并不具有排他性與競爭性，屬于公共物品，需要政府的積極進入[13]。在市場經(jīng)濟條件下，為了保證高等學(xué)校教育工作的正常運行，可從社會團體、學(xué)生家庭及其他可能的渠道籌集部分經(jīng)費。在這個過程中，政府的宏觀調(diào)控就是要把有限的資源用在對社會和經(jīng)濟發(fā)展最重要的專業(yè)和學(xué)校上去[14]。因此對高等教育資源要進行分類管理，通過宏觀調(diào)控給予那些在學(xué)業(yè)上達到標(biāo)準(zhǔn)卻無力支付學(xué)費的優(yōu)秀學(xué)生享有平等的學(xué)習(xí)機會，促使高等教育資源配置合理。
最后，建立評估制度。對于區(qū)域行政配置高等教育資源是否合理的評價，就需要建立一套監(jiān)督與評估體系。監(jiān)督與評估的組織須要由區(qū)域內(nèi)各行政主體共同協(xié)商成立組織來執(zhí)行，并與區(qū)域行政決策、執(zhí)行的組織脫離關(guān)系，以保證客觀和公正[15]。應(yīng)由教育行政部門牽頭，會同有關(guān)部門及專家，在已經(jīng)開展的學(xué)科評估和專業(yè)評估的基礎(chǔ)上，制定綜合評估辦法和綜合評估的指標(biāo)體系，有組織、有計劃地對高等教育資源配置進行綜合評估[16]。
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隨著世界經(jīng)濟的發(fā)展，在世界城市化進程中.都市區(qū)先后出現(xiàn)于西歐、北美、亞太以至全球，伴隨都市區(qū)的出現(xiàn)與發(fā)展，都市區(qū)的行政組織與管理問題成為世界各國，尤其是發(fā)達國家廣泛關(guān)注和學(xué)術(shù)爭論的重要問題.近半個世紀(jì)以來，城市聚集化及百萬人口以上的大都市的發(fā)展更是引人注目。
在中國，改革開放以來，隨著社會經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，新興城市大批出現(xiàn)，城市化進程大大加速，在東部沿海地帶特別是原有的城市群區(qū)域(長江三角洲、珠江三角洲寫京津唐、遼中南、夏漳泉、.山東半島等)，都市區(qū)的規(guī)模不斷擴大，城市現(xiàn)代化水平大大提高，與此同時，中部地區(qū)的一些城市群也將崛起，如:江漢平原、中原地區(qū)、成都平原、湘中地區(qū)、陜西關(guān)中盆地等。這些地區(qū)在向都市化邁進過程中，都市范圍的確定、都市行政管理的職能、都市發(fā)展的模式等問題相伴產(chǎn)生，借鑒國外都市區(qū)發(fā)展中的一些成功經(jīng)驗與失敗教訓(xùn)，探討這些問題，對于改革我國現(xiàn)行都市區(qū)的行政區(qū)劃體制具有重要意義。
1都市區(qū)行政組織管理范圍的確定.
所謂都市區(qū)是指由一定規(guī)模以上的中心市及與其保持密切社會經(jīng)濟聯(lián)系，非農(nóng)業(yè)活動發(fā)達的地區(qū)共同組成的具有城鄉(xiāng)一體化傾向的城市功能地域。據(jù)此，在劃定都市區(qū)行政組織管理的合理范圍時，需嚴(yán)格分析考察其區(qū)域一體化的表現(xiàn)程度。范圍過大.不僅不利于區(qū)域一體化發(fā)展，而且影響都市區(qū)行政管理效率的.提高;范圍過小，又會抑制甚至阻礙都布區(qū)的發(fā)展。英國曼徹斯特大都市政府之所以解體，除了重要的政治因素外，與其行政范圍被縮小有直接關(guān)系圖。這對于我國都市區(qū)行政范圍的合理確定，是一個可供參考的例子。
2都市區(qū)行政組織與管理模式的建立
都市區(qū)內(nèi)若干城市在地域上的連續(xù)性，某些服務(wù)的共享性，使得在都市區(qū)建立統(tǒng)一的政府和管理機構(gòu)成為必然，在國外大都市區(qū)政府管理演變過程中，出現(xiàn)了兩種典型的、體制不同的組織方式，即“大都市政府”和一系列松散的職能單一的政府聯(lián)合委員會，以提供和協(xié)調(diào)大都市范圍的公共服務(wù)，如計劃、交通、供水、金融等，前者被稱為單中心體制，后者被稱為多中心體制[’1.象倫敦、墨爾本、多倫多等都市區(qū)屬單中心體制，曼徹斯特、舊金山等都市區(qū)則屬多中心體制.兩種體制在國外都市區(qū)的發(fā)展實踐中，各表現(xiàn)出自身的優(yōu)缺點。單中心體制，亦稱一元化體制，是指在大都市地區(qū)具有唯一的決策中心，有“一個統(tǒng)一的大城市機構(gòu)”。在這種體制下，可以剔除或減少有害于大城市發(fā)展的竟?fàn)幒蜎_突，可以使資源流動更為暢通，可以在解決主要問題時適應(yīng)大都市地區(qū)的戰(zhàn)略;但這種體制又易陷入等級化的官徐結(jié)構(gòu)危機，突出地表現(xiàn)在對居民日常需求反映的遲鈍，不能代表當(dāng)?shù)氐墓怖妗３薁柋敬蠖际姓姓Y(jié)構(gòu)的演化也體現(xiàn)了這一點。多中心體制又稱多元化體側(cè)，是指在大部市地區(qū)存在相互獨立的多個決策中心，包括正式的綜合的政府單位(州、城市、鎮(zhèn)等)和大t重登的特殊區(qū)域(學(xué)區(qū)和非學(xué)區(qū))，各種管理區(qū)域的劃分和變動以及協(xié)調(diào)組織的建立，都是謀求特定的公共服務(wù)的經(jīng)濟利益的結(jié)果.多中心體制試圖以此來滿足居民的種種孺求和偏好。由于政府較小.公眾容易參與鑒督，因而政府對當(dāng)?shù)鼐用竦男枨蠹捌渥兓哂袕椥?，反?yīng)更加靈敏。美國堪薩斯市的協(xié)調(diào)機構(gòu)—美國中部區(qū)域委員會就是這樣做的。多中心體制面臨的主要問題是，實現(xiàn)大都市區(qū)內(nèi)超越各種功能小區(qū)的更大地區(qū)范圈內(nèi)的公共利益問題。實現(xiàn)這種公共利益只有通過各地方單位的合作、競爭和協(xié)商來提供大規(guī)棋的公共服務(wù)。事實上，這種合作是相當(dāng)困難的。
我國是一個國土遼闊、人口眾多、歷史悠久、多民族的發(fā)展中國家，各地社會經(jīng)濟發(fā)展水平、城市化水平、科技水平乃至管理水平、思想觀念等都有很大差異，而且在近期之內(nèi)，這些地區(qū)之間的差距還會拉大.因此，在分析借鑒國外兩種都市區(qū)行政組織管理模式的同時.還應(yīng)因地創(chuàng)宜，走多棋式發(fā)展的道路[.]。例:在我國的京津唐、蘇錫常、廈潭泉等地區(qū)，可借鑒多中心體制的實踐經(jīng)驗，在我國特有的國體、政體下，探索中國式的地域性和專業(yè)性的協(xié)調(diào)方式，建立市與市、市與縣(市)之間的有權(quán)威的高效能協(xié)調(diào)機制，在上海、重慶、武漢、廣州等都市區(qū)，借鑒單中心體制的實踐經(jīng)驗，在適當(dāng)時候、適當(dāng)?shù)貐^(qū)，尤其是跨界城市區(qū)，建立聯(lián)合政府，是適應(yīng)我國城市發(fā)展進免或解決“城市病”的一條可行途徑。
3明確都市區(qū)政府與各級地方政府的職能
在都市區(qū)設(shè)立跨城市的區(qū)域性的聯(lián)合政府、機構(gòu)，對單一城市政府的職能必然產(chǎn)生影響，使單一城市政府的職能相對減少.例如:學(xué)區(qū)的設(shè)立，環(huán)保、公共交通、消防、供水等委員會的設(shè)立.都減少了單一城市政府的此項功能。因此，如何處理好都市政府與各地方政府職能的關(guān)系，成為都市區(qū)發(fā)展所面臨的問題.
多倫多都市政府作為解決都市問題、處理地方政府關(guān)系的成功范例，對世界城市的發(fā)展與管理具有重大的理論價值和實踐意義[71。我國與加拿大等西方發(fā)達國家的國體、政體不同，在都市化發(fā)展中其組織與管理模式不能照搬國外的模式，但多倫多大都市組織與管理成功的經(jīng)驗，對于解決我國都市化地區(qū)城市發(fā)展和管理的問題同樣具有借鑒意義。多倫多大都市政府體系的一個重要內(nèi)容即是各級政府有較為明確的職責(zé)分工，使各級政府有所為、有所不為，有所責(zé)、有所不責(zé)，大大提高了行政效率。目前我國政府職能分配中存在不合理的現(xiàn)象。有些事務(wù)，從低級地方政府、高級地方政府直至中央政府都插手管理，這樣常常不是各級政府管理效果的盛加，而是相互擠兌、相互推誘，造成管理混亂、行政效串低下.因此，在政府機構(gòu)改革中，明確各級政府與都市區(qū)政府的職責(zé)，實行合理分工是極為重要的。
4都市區(qū)內(nèi)地方政府利益的協(xié)調(diào)
從國外眾多都市區(qū)的發(fā)展來看，無論是大倫敦、多倫多、墨爾本，還是曼徹斯特、舊金山等，在其發(fā)展的過程中，無一例外地都充滿著區(qū)域內(nèi)各城市政府利益間的矛盾，因此，怎樣在區(qū)域范圍內(nèi)解決各城市共同面對的間題，成為都市區(qū)研究的熱點。
在我國，由于長期實行中央集權(quán)性質(zhì)的計劃經(jīng)濟體制，在向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)軌過程中，中國特有的“行政區(qū)經(jīng)濟”[8]現(xiàn)象進一步加強，區(qū)域內(nèi)地方政府間的利益沖突更為加剮，因此處理好都市區(qū)各地方政府間利益關(guān)系顯得異常重要.
加拿大蒙特利爾大城市地區(qū)MUC和RCM體系的建立.便是試圖在一事定區(qū)域范圍內(nèi)聯(lián)合解決區(qū)域性問題的實例之一.在理論上，西方一些學(xué)者建立和發(fā)展了“公共經(jīng)濟學(xué)”力圖從規(guī)模經(jīng)濟的角度分析和解決這類問題.“公共經(jīng)濟學(xué)”認為，城市間的利益沖突的主要原因，是行政邊界與市政公共設(shè)施的服務(wù)空間的不一致。從“公共經(jīng)濟學(xué)”的硯點看，城市政府具有生產(chǎn)和提供公共設(shè)施和公共服務(wù)的職能，理想的城市政府行政邊界.
應(yīng)當(dāng)大體上與公共設(shè)施的空間服務(wù)范圍的自然邊界相符。事實上，由于不同的公共設(shè)施有不同的服務(wù)空間范圍，因而在西方城鄉(xiāng)分治、“切塊設(shè)市”的體制下，一個城市政府管箱的行政邊界不可能與所有的公共設(shè)施的自然邊界相適應(yīng)，相鄰的區(qū)域之間，地域相連的城市之間，公共服務(wù)相互滲透，而公共服務(wù)的費用支付，卻被限定在行政邊界范圍內(nèi)。如何建立大城市地區(qū)合理的行政管理結(jié)構(gòu)和組織，從而使城市公共設(shè)施和服務(wù)達到最佳經(jīng)濟規(guī)棋，便成為西方管理及經(jīng)濟學(xué)者十分關(guān)注和爭論的熱門課題。一些學(xué)者認為應(yīng)通過聯(lián)合所有的政府服務(wù)(總費用)來考察規(guī)模經(jīng)濟.在都市化區(qū)域?qū)嵭幸辉芾眢w制，有利于組織公共服務(wù)，使其達到規(guī)模經(jīng)濟;而另一些學(xué)者則認為地方政府的合并或聯(lián)合造成了公共服務(wù)費用的增加，而不是減少.也就是說，在都市化區(qū)域?qū)嵭卸嘀行恼芾眢w制更為有利.它比一元化的體制更富有彈性。
盡管我國和西方在政治制度、經(jīng)濟發(fā)展水平、城市設(shè)置方式等方面存在諸多差異，但西方學(xué)者用“公共經(jīng)濟學(xué)”的觀點解釋和研究都市化地區(qū)城市政府的行政管理體制問題的思路，對我國，尤其在社會主義市場經(jīng)濟條件下，解決大城市地區(qū)城市間的利益沖突，有重要的理論和實踐意義。
5都市區(qū)行政組織管理的法制建設(shè)
市場經(jīng)濟是個法治的經(jīng)濟，健全法制是生產(chǎn)力高度發(fā)展的條件之一。國家要依法治理，行政區(qū)劃也要依法管理。美國的行政區(qū)劃管理既有資產(chǎn)階級政治的糟粕，也有人類行政管理的普遍經(jīng)驗。我們完全可以立足于中國的國情加以揚棄吸納。在美國、法律的實施是市政府的重要職責(zé)之一。我國也有必要通過健全社會主義法制，完善各項行政管理的法律法規(guī)，將各市施政納入法制軌道，讓市政府自主地依照法律實行行政管理，并接受人大和上級政府的法律監(jiān)督和公眾輿論鑒督.逐步改革凡事均需逐級請示審批的人治傳統(tǒng)習(xí)慣，以利于提高行政效率，適應(yīng)靈活多變的市場經(jīng)濟體制建設(shè)的需要。
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[中圖分類號]C93-05 [文獻標(biāo)識碼]A [文章編號]1000―7326(2009)05―0045―05
1982年，中國公共管理學(xué)科在中斷了30年后開始恢復(fù)重建。伴隨著改革開放的深人和公共管理學(xué)科的發(fā)展，其分支領(lǐng)域――區(qū)域公共管理研究也應(yīng)運而生且日益發(fā)展，成為了中國社會科學(xué)研究中一個重要的新興研究領(lǐng)域。本文著重就中國區(qū)域公共管理研究興起的背景、發(fā)展?fàn)顩r及前瞻作一梳理和研討。
一、中國區(qū)域公共管理研究興起的背景
區(qū)域公共管理研究的興起主要基于兩方面的背景。
(一)國際背景：全球化下新區(qū)域主義的崛起與區(qū)域一體化的發(fā)展
區(qū)域主義(Regionalism)最早出現(xiàn)于20世紀(jì)30年代，一般是指地理上彼此相連的國家或地區(qū)之間，通過政府間的合作和組織機制，加強區(qū)域內(nèi)社會和經(jīng)濟發(fā)展的互動意識。20世紀(jì)90年代以來，隨著經(jīng)濟全球化進程的加快，國際貿(mào)易競爭的加劇和生產(chǎn)組織結(jié)構(gòu)的重組，區(qū)域主義和“新區(qū)域主義”(New Regionalism)進一步崛起。美國賓夕法尼亞大學(xué)諾曼?D?帕爾瑪教授在論著《亞洲和太平洋地區(qū)的新地區(qū)主義》中首次提出新區(qū)域主義概念，主張通過“多方面的”、“開放性”的國家或地區(qū)之問的聯(lián)合，建立全面協(xié)調(diào)發(fā)展的國際新秩序。新區(qū)域主義在西方國家產(chǎn)生了廣泛影響并形成了熱潮。
在新區(qū)域主義的推動下，當(dāng)今西方國家尤其是美國以大都市區(qū)為重點，通過構(gòu)建大都市區(qū)的各種制度、政策和管治機制，實現(xiàn)跨行政區(qū)管治的“大都市區(qū)域主義”和“大都市區(qū)域治理”改革正在進行。與此同時?！吧婕安煌瑢哟握桶l(fā)展主體之間以及同級政府之間的權(quán)利互動關(guān)系”(Newman，2000)，通過區(qū)域各種集團的對話、協(xié)調(diào)和合作，以達到最大程度地動員和利用區(qū)域資源的“區(qū)域治理”理念和區(qū)域合作實踐蓬勃發(fā)展。放眼世界。遍布全球五大洲的區(qū)域合作和“區(qū)域一體化協(xié)議”正在盛行，由27個歐洲國家組成的超國家聯(lián)合體“歐盟”已成為當(dāng)今世界區(qū)域一體化的典范；美、加、墨三國締結(jié)的“北美自由貿(mào)易協(xié)議”及由此形成的“北美自由貿(mào)易區(qū)”成為了與歐盟遙相呼應(yīng)的宏觀區(qū)域聯(lián)合體；東盟“10+1”的區(qū)域合作也正在積極推進；跨國界或跨境的多邊經(jīng)濟合作組織如“中華經(jīng)濟區(qū)”、“新－柔－廖成長三角”、“瀾滄江－大湄公河地區(qū)的次區(qū)域經(jīng)濟合作”等方興未艾。
顯然，當(dāng)今世界是一個全球化和區(qū)域化并行發(fā)展、全球主義和新區(qū)域主義共同崛起的時代。為了迎接和應(yīng)對全球化帶來的機會與挑戰(zhàn)，當(dāng)今世界的新區(qū)域主義方興未艾。區(qū)域合作與區(qū)域一體化正在蓬勃發(fā)展，這給我國政府和學(xué)界提出了新的研究課題：如何應(yīng)對全球化和區(qū)域化帶來的新挑戰(zhàn)和新問題，打造區(qū)域間合作的平臺，以提升區(qū)域競爭力，推動我國的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和區(qū)域一體化進程?這是需要區(qū)域公共管理研究予以專門探討和回答的問題。
(二)國內(nèi)背景：市場化下區(qū)域公共問題的凸顯與區(qū)域合作的推進
古典經(jīng)濟學(xué)的經(jīng)典代表A?斯密認為，當(dāng)自由市場經(jīng)濟發(fā)軔之際，政區(qū)間的競爭就不可避免。在他看來，如果一個國家不能提供對產(chǎn)權(quán)的有效保護，那么，資本所有者就會遷往其他國家，從而促進國家間政區(qū)競爭機制的形成。因為“土地是不能移動的，而資本則容易移動。土地所有者，必然是其地產(chǎn)所在國的一個公民。資本所有者則不然，他很可能是一個世界公民，他不一定要附著于哪一個特定國家”。從我國的實際情況看，改革開放以來，在我國經(jīng)濟市場化和社會開放化的背景下，區(qū)域間競爭已經(jīng)出現(xiàn)并有愈演愈烈之勢。一方面，經(jīng)濟發(fā)展中形形的地方主義、山頭主義等惡性競爭屢禁不止；另一方面，先發(fā)地區(qū)之間追趕式的激烈競爭此起彼伏。這表明，如何趨利避害，規(guī)范區(qū)域間的競爭行為，促進區(qū)域間的良性合作，是區(qū)域公共管理需要認真研究的課題。
同時，如何應(yīng)對經(jīng)濟市場化下大量區(qū)域公共問題的凸顯，也是區(qū)域公共管理亟待研究解決的問題。在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會甚至工業(yè)社會條件下，社會的公共問題相對單一，公共事務(wù)比較簡單，加之社會處于一個封閉發(fā)展的時期，因而國內(nèi)某個行政區(qū)域內(nèi)的政府能夠在自己的管轄權(quán)內(nèi)較為得心應(yīng)手地去解決和處理其內(nèi)部公共行政問題，生產(chǎn)和供給相應(yīng)的公共物品與公共服務(wù)，而無須尋求外部支援和相互合作。但是，伴隨著中國改革開放的深入和市場化的推進，許多地區(qū)的“內(nèi)部”社會公共問題與公共事務(wù)已變得越來越“外部化”和無界化，跨行政區(qū)劃的“區(qū)域公共問題”逐漸凸顯，并有復(fù)雜化、多元化和規(guī)?；畱B(tài)勢。如跨國或跨行政區(qū)劃的環(huán)保問題、食品藥品安全問題、人口與資源問題、流域治理問題、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問題、區(qū)際法律沖突問題、地區(qū)穩(wěn)定問題、流行病的防治問題以及區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)互動等等，已經(jīng)遠遠超出單邊行政的能力域限，以往某個地方政府進行的單邊公共行政已無法應(yīng)對大量的“區(qū)域公共問題”，而相關(guān)區(qū)域內(nèi)由雙邊或多邊的地方合作或聯(lián)合治理便提上議事日程。
在上述背景下，我國省際間、地區(qū)間的合作，如“長三角區(qū)域合作”、“環(huán)渤海區(qū)域合作”、“泛珠三角區(qū)域合作”、“粵港澳大珠三角區(qū)域合作”、“珠三角經(jīng)濟一體化”等正在蓬勃發(fā)展。這需要從區(qū)域公共管理的層面，研究探索如何建立健全系列的區(qū)域合作機制、聯(lián)動機制等，以共同應(yīng)對解決大量的區(qū)域公共問題。
二、中國區(qū)域公共管理研究的發(fā)展
中國區(qū)域公共管理研究的發(fā)展大致分為兩個階段。
(一)區(qū)域行政研究階段(20世紀(jì)80年代初至90年代末)
該階段的主要研究成果集中在三個方面：一是對改革開放先行點和發(fā)達區(qū)域的實證研究。如中山大學(xué)在國內(nèi)最早開設(shè)行政管理碩士點“區(qū)域行政”研究方向，并率先對廣東、香港、新加坡的行政管理模式進行研究，先后出版了《廣東行政改革研究》、《香港行政管理》和《新加坡行(市)政管理》等著作和發(fā)表系列論文。二是政府間關(guān)系研究。這些研究主要關(guān)注中央政府與地方政府關(guān)系、地方政府間關(guān)系以及在轉(zhuǎn)型過程中政府間關(guān)系的演變，如林尚立的《國內(nèi)政府間關(guān)系》、謝慶奎的《中國政府的府際關(guān)系研究》、薄貴利的《集權(quán)分權(quán)與國家興衰》和辛向陽、董輔乃等學(xué)者的研究。三是行政區(qū)劃研究。區(qū)域行政與行政區(qū)劃密切關(guān)聯(lián)，甚至許多區(qū)域行政問題之所以產(chǎn)生就是因為行政區(qū)劃的約束。劉君德等在《中國行政區(qū)劃的理論與實踐》、《中外行政區(qū)劃比較研究》、《從封閉走向開放――中國行政區(qū)經(jīng)濟透視》、
《中國省區(qū)經(jīng)濟研究》等系列論著中，明確提出“行政區(qū)經(jīng)濟”概念，用以分析我國現(xiàn)實生活中普遍存在的“畫地為牢”、“各自為政”、“上有政策，下有對策”等形形的地方保護主義現(xiàn)象，并研究了中國行政區(qū)劃的歷史淵源、現(xiàn)實利弊以及調(diào)整改革問題。同時，還有一些學(xué)者關(guān)注省管縣體制、市管縣體制等。此外，區(qū)域經(jīng)濟學(xué)有大量的對區(qū)域公共問題的研究，從經(jīng)濟學(xué)角度研究區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展與區(qū)域關(guān)系的協(xié)調(diào)，這類研究多側(cè)重從國家宏觀戰(zhàn)略的角度來分析具體區(qū)域的整合與發(fā)展?；驈哪骋粎^(qū)域的角度來分析其戰(zhàn)略定位，以促進該區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展。
(二)區(qū)域公共管理研究階段(20世紀(jì)90年代末以來)
從1998年開始，為了適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展和公共管理學(xué)科發(fā)展的需要，中山大學(xué)相繼在行政管理博士點、博士后流動站以及教育部重點研究基地行政管理研究中心、行政管理重點學(xué)科設(shè)置了區(qū)域公共管理研究方向，至今已取得豐碩的成果。先后出版了如《珠江三角洲公共管理模式研究》、《區(qū)域公共管理導(dǎo)論》、《區(qū)域公共管理的理論與實踐》、《當(dāng)代中國地方政府間橫向關(guān)系協(xié)調(diào)研究》、《當(dāng)代中國地方政府間競爭》等10多部論著，并在《政治學(xué)研究》、《中國行政管理》、《中山大學(xué)學(xué)報》、《學(xué)術(shù)研究》發(fā)表了系列較有影響力的學(xué)術(shù)論文，有關(guān)論文觀點已被全國不少重要刊物引用。這些論著的出版和論文的發(fā)表，明晰了區(qū)域公共管理研究的基本路向，構(gòu)建了國內(nèi)區(qū)域公共管理研究的基本理論框架。
國內(nèi)其他學(xué)者也從不同角度研究了區(qū)域公共管理的相關(guān)問題。據(jù)粗略統(tǒng)計，目前開展這方面研究的主要大學(xué)有中國人民大學(xué)、浙江大學(xué)、中山大學(xué)、廈門大學(xué)、華東師范大學(xué)、西北大學(xué)、南京師范大學(xué)、蘇州大學(xué)、湖南大學(xué)、福建師范大學(xué)、湖北大學(xué)、鄭州大學(xué)等高校及中國行政管理學(xué)會等學(xué)會和研究機構(gòu)，發(fā)表了1000多篇相關(guān)的論文和出版了一批著作。同時，國家社科基金研究項目、教育部社科研究項目及許多省市高校項目指南都設(shè)立了“區(qū)域公共管理研究”選題，僅以2008年國家社科基金立項項目統(tǒng)計，就有15項相關(guān)項目獲得國家社科基金資助。具體來看，目前區(qū)域公共管理研究主要集中在如下幾個方面：一是區(qū)域公共管理基本理論的研究。隨著區(qū)域公共管理研究的興起，對區(qū)域公共管理基本理論的探討吸引了不少專家學(xué)者的興趣。如區(qū)域公共物品治理、區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新、區(qū)域政府公共管理職能的變革、區(qū)域公共管理視野下的行政區(qū)劃問題、區(qū)域公共管理系統(tǒng)分析、區(qū)域公共管理的多元主體協(xié)調(diào)等方面的研究。二是政府間競合關(guān)系研究。隨著近些年來地方政府間橫向關(guān)系的蓬勃發(fā)展，越來越多的學(xué)者進行了地方政府間關(guān)系協(xié)調(diào)、地方政府間合作、地方政府間競爭以及長三角、珠三角、環(huán)渤海區(qū)域合作等問題研究。如“當(dāng)代中國政府間橫向關(guān)系協(xié)調(diào)研究”、“當(dāng)代中國政府間競爭關(guān)系研究”、“政府間競合關(guān)系研究”、“珠三角公共管理模式研究”、“長三角區(qū)域合作研究”等論著的出版和論文的發(fā)表。三是流域治理的研究。流域治理是典型的區(qū)域公共管理問題。近年來，已有若干篇博士論文圍繞“流域水污染網(wǎng)絡(luò)治理機制”、“珠江流域公共治理中的政府間關(guān)系協(xié)調(diào)”和“政府主導(dǎo)下的流域生態(tài)補償機制”等問題進行研究。還有不少學(xué)者就“流域污染治理機制”、“流域治理制度框架”、“流域治理中的政府間環(huán)境協(xié)作機制”、“流域治理模式”等方面問題進行研究。
總體上看，國內(nèi)區(qū)域公共管理研究正在發(fā)展，其學(xué)者社群也正在形成和發(fā)展。但國內(nèi)區(qū)域公共管理的研究尚存在如下不足：一是區(qū)域公共管理理論體系有待完善。尤其是區(qū)域公共管理的方法論、區(qū)域政策工具研究目前還幾乎是空白。二是對中國改革開放的深入及現(xiàn)代化發(fā)展中出現(xiàn)的大量區(qū)域公共問題，如大都市區(qū)治理、不同功能區(qū)域的管理、流域治理、跨界跨行業(yè)協(xié)調(diào)聯(lián)動機制的建設(shè)以及區(qū)域治理的制度化、法制化建設(shè)等，目前還缺乏具體、深入的研究探討。三是國內(nèi)以往的相關(guān)研究主要是關(guān)注中國。采用的是中國問題研究法(sinological approach)，而對國外區(qū)域公共管理的理論研究和實踐經(jīng)驗的借鑒尚關(guān)注不夠，尤其缺乏系統(tǒng)、深入地比較研究。
三、中國區(qū)域公共管理研究前瞻
(一)區(qū)域公共管理方法論研究
研究方法對一門學(xué)科的發(fā)展非常重要。區(qū)域公共管理研究本質(zhì)上是問題導(dǎo)向的。其發(fā)展雖然需要通過理論到理論的思辨與演繹以使新的理論更深刻、更精細，但更需要從現(xiàn)實的問題出發(fā)，樹立研究的問題意識，通過理論與實踐的高度互動，以檢驗理論的合理性與有效性，并進一步推動理論的發(fā)展。因此，對區(qū)域公共管理的方法論進行深入地研討，運用科學(xué)規(guī)范的研究方法，是促進區(qū)域公共管理研究深人發(fā)展的重要前提。國外在此方面的研究已經(jīng)具有比較完善的方法論，如運用博弈理論分析區(qū)域間的競爭與合作，運用制度分析方法分析都市圈的區(qū)域公共問題治理。運用交易成本政治學(xué)分析大都市區(qū)治理模式，運用政策分析方法研究區(qū)域發(fā)展，運用政治經(jīng)濟學(xué)方法分析區(qū)域經(jīng)濟一體化問題等。從我國區(qū)域公共管理的研究現(xiàn)狀看，目前對此方面的研究尚較為薄弱。
(二)大都市區(qū)和城市群的治理研究
一是大都市區(qū)治理研究。相關(guān)研究表明，隨著經(jīng)濟市場化和城市區(qū)域化的發(fā)展，目前我國正在逐步發(fā)育形成的有都市區(qū)。都市區(qū)的出現(xiàn)，使我國城市政府管理面臨著許多新的問題和挑戰(zhàn)，如何從區(qū)域公共管理的視角，研究并借鑒國外大都市區(qū)治理的經(jīng)驗，探索具有中國特色的大都市區(qū)治理路徑具有重要意義。
二是城市群的治理研究。與歐美早發(fā)內(nèi)生型現(xiàn)代化國家的城市化道路不同，后發(fā)國家和地區(qū)的城市化道路主要是大城市群。在大城市群中，城市之間相互的交流和交易的活性化是大城市群的活力所在。如何有效地防止和治理大城市病，是區(qū)域公共管理中亟待解決的問題。今后20-30年，中國在長江三角洲、珠江三角洲、京津唐地區(qū)將會出現(xiàn)幾億人口規(guī)模的大城市群，這意味著中國將面臨建設(shè)人類歷史上史無前例的大規(guī)模、高密度的城市社會的挑戰(zhàn)。
(三)區(qū)域政策研究
改革開放以來，中國區(qū)域政策經(jīng)歷了以經(jīng)濟特區(qū)為重心的沿海地區(qū)優(yōu)先發(fā)展階段、以浦東開發(fā)為龍頭的沿江沿邊地區(qū)重點發(fā)展階段、以縮小區(qū)域差距為導(dǎo)向的西部大開發(fā)階段和以區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展為導(dǎo)向的共同發(fā)展階段。從政策效應(yīng)看，它培育了經(jīng)濟發(fā)展的重點區(qū)域，促進了欠發(fā)達地區(qū)的發(fā)展，增強了區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)性，拓展了區(qū)域合作的深度和廣度，豐富了區(qū)域發(fā)展的內(nèi)涵。但目前。區(qū)域政策尚難以有效解決區(qū)域差距過大的問題，現(xiàn)代區(qū)域政策框架仍在探索階段，實施過程中的協(xié)調(diào)機制不完善以及政策工具過于“簡單化”。在區(qū)域政策目標(biāo)、政策框架、政策機制、政策實施工具和政策績效評價等方面仍需深入研究。
(四)流域治理問題研究
我國已進入了環(huán)境壓力劇增、污染危害高發(fā)的階段。而在這其中，與水有關(guān)的問題相當(dāng)突出，尤其以跨界水污染最為典型。如近年來的松花江水污染問題、清水江水污染問題、太湖藍藻問題以及新安江、東江流域生態(tài)補償問題等。流域治理涉及流域管理與區(qū)域管理關(guān)系，生態(tài)補償問題。上、中、下游地方政府關(guān)系以及地方政府間關(guān)系諸多復(fù)雜問題及其合作、協(xié)調(diào)關(guān)系。
(五)跨區(qū)域、跨行業(yè)協(xié)調(diào)聯(lián)動機制問題研究
如前所述，隨著我國改革開放的深入和區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，跨區(qū)域、跨行業(yè)的區(qū)域公共問題日益凸顯，如醫(yī)藥食品安全監(jiān)管、跨境警務(wù)合作等。以食品安全監(jiān)管為例，從2004年開始，食品安全由地方政府負責(zé)的基調(diào)就已經(jīng)定下來?！秶鴦?wù)院關(guān)于進一步加強食品安全工作的決定》提出，地方各級人民政府對當(dāng)?shù)厥称钒踩摽傌?zé)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)本地區(qū)的食品安全監(jiān)管和整治工作。新的食品安全法草案也明確地方政府對本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理負總責(zé)。但是，許多地方政府基于自身利益的考慮，并沒有對食品安全問題進行強有力的監(jiān)管，如三鹿問題奶制品事件。另一方面，一旦出現(xiàn)問題。也缺乏區(qū)域間的及時通報及聯(lián)動機制，而往往以簡單化的“區(qū)域封殺令”為首選。如2005年北京市食品安全辦公室宣布全面封殺廣東潮安涼果事件?？梢?，跨區(qū)域、跨行業(yè)區(qū)域公共問題的協(xié)調(diào)聯(lián)動機制研究是區(qū)域公共管理研究中十分值得拓展和深入研究的內(nèi)容。
(六)不同功能區(qū)的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展問題研究
“十一五”規(guī)劃提出我國區(qū)域?qū)澐譃閮?yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)。并將實施不同的區(qū)域政策，預(yù)示著未來中國經(jīng)濟社會發(fā)展方向更加明確，在生態(tài)保護上更有約束力，在政績考評上更有針對性。顯然，如何實現(xiàn)這些區(qū)域間的協(xié)調(diào)發(fā)展以及每類主體功能區(qū)內(nèi)部的協(xié)調(diào)發(fā)展問題，對優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)實施分類管理的區(qū)域政策及科學(xué)的績效評估是區(qū)域公共管理值得深入研究的問題。如財政政策、投資政策、產(chǎn)業(yè)政策、土地政策和人口管理政策等。此外，還要特別關(guān)注老少邊窮等落后地區(qū)發(fā)展的問題。老少邊窮地區(qū)由于地理位置相對偏遠，經(jīng)濟基礎(chǔ)相對薄弱，基礎(chǔ)設(shè)施相對落后，社會發(fā)展相對較慢，形成了區(qū)域發(fā)展中的落后地區(qū)。如何完善對這些地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施、科技、教育、文化、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)領(lǐng)域方面的扶持機制。促進這些地區(qū)的發(fā)展，是區(qū)域公共管理研究不可忽視的問題。
(七)區(qū)域一體化與區(qū)域合作的制度化和法制化研究
目前，我國的長三角區(qū)域一體化、珠三角區(qū)域一體化、長株潭區(qū)域一體化等區(qū)域一體化建設(shè)正在如火如荼地進行。區(qū)域一體化的本質(zhì)是打破行政區(qū)劃界限，按區(qū)域經(jīng)濟原則統(tǒng)一規(guī)劃布局、統(tǒng)一組織專業(yè)化生產(chǎn)和分工協(xié)作。建立統(tǒng)一大市場，以實現(xiàn)優(yōu)勢互補、聯(lián)合協(xié)作，在更大范圍內(nèi)實現(xiàn)產(chǎn)品、生產(chǎn)要素市場的優(yōu)化配置，提高區(qū)域綜合競爭力，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟與社會全面發(fā)展?？梢姡瑓^(qū)域一體化及區(qū)域一體化進程中亟需解決的制度、政策鴻溝和壁壘是當(dāng)前區(qū)域公共管理的熱點問題。與此同時，如何解決區(qū)域合作中存在的重形式輕內(nèi)容、重協(xié)議輕實施等問題，使區(qū)域合作和協(xié)調(diào)走上制度化和法制化的軌道，是區(qū)域公共管理需要進一步深入研究的問題。
(八)區(qū)域公共管理國際比較研究
目前，學(xué)界關(guān)于國際區(qū)域公共管理研究的文獻還有待豐富，國內(nèi)外區(qū)域公共管理的比較研究也有待加強。因此，需要加大力度翻譯國外區(qū)域公共管理研究的系列著作，對國外區(qū)域公共管理經(jīng)典文獻進行系統(tǒng)梳理，研究并參考借鑒國外區(qū)域治理前沿理論和實踐經(jīng)驗的精華，并與中國區(qū)域公共管理理論和實踐進行比較研究，以深化區(qū)域公共管理研究，推動區(qū)域公共管理的科學(xué)化和現(xiàn)代化。
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[8]陳瑞蓮。謝寶劍，回顧與前瞻：改革開放30年中國主要區(qū)域政策[J]，政治學(xué)研究，2009，(1)。
1 引言
隨著我國城市建設(shè)的不斷發(fā)展,其對基礎(chǔ)空間數(shù)據(jù)的需求也進一步加大。論文 應(yīng)用的模式也不斷發(fā)展,從最初的直接應(yīng)用數(shù)據(jù)產(chǎn)品,到地理信息系統(tǒng)應(yīng)用以及webgis應(yīng)用。
由于基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)量巨大,使得管理和應(yīng)用非常困難。以北京市為例,數(shù)字正射影像采用tif格式,覆蓋全市的1m分辨率的數(shù)字正射影像的成果數(shù)據(jù)量約50gb左右,覆蓋平原地區(qū)的0·5m分辨率的數(shù)字正射影像數(shù)據(jù)量約120gb。數(shù)字地形圖為dwg格式, 1∶500、1∶2 000、1∶10000三種基本比例尺數(shù)字地形圖約1·3萬幅,數(shù)據(jù)量約50gb。由于采用矢量處理方式,綜合應(yīng)用的難度也非常大。
2 基礎(chǔ)空間數(shù)據(jù)的管理
基礎(chǔ)空間數(shù)據(jù)主要分為柵格和矢量格式兩種。
1)采用柵格方式處理管理
在數(shù)據(jù)管理上,基礎(chǔ)性、背景性的數(shù)據(jù)可以利用柵格格式管理。畢業(yè)論文數(shù)字正射影像原始成果數(shù)據(jù)為tif格式,可以直接進入數(shù)據(jù)庫管理。
數(shù)字地形圖是主要的處理難點。北京市的數(shù)字地形圖成果為dwg格式,圖形的顯示效果完全符合北京市地方圖式的要求。在dwg文件中,地物的符號利用線型或線實體實現(xiàn)。在gis系統(tǒng)中如果也顯示到相同的美觀程度需要將符號線也入庫,數(shù)據(jù)量會飛速膨脹,極大的降低索引、查詢的速度。而利用gis數(shù)據(jù)的方式,由于gis平臺符號化能力的限制,無法完全達到dwg圖形的效果。考慮到dwg圖形只做為背景顯示,可以將dwg圖形柵格化后利用柵格數(shù)據(jù)的形式進行管理。通過研究最終形成了一種柵格化后圖形顯示美觀程度最高的方法,首先利用autocad環(huán)境將相應(yīng)的dwg圖形輸出成wmf格式,利用coreldraw將wmf文件轉(zhuǎn)換成tif文件,在photoshop中對圖幅進行裁切,最終生成柵格化后的圖形文件。由于dwg文件中的顏色有限,不會超過16種,所以可以采用4bits存儲,以減少數(shù)據(jù)量。
行政區(qū)劃圖是利用gis數(shù)據(jù)處理系統(tǒng),在地形圖gis數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上進行加工,最終生成符合制圖美觀程度、具有地理坐標(biāo)和比例尺的行政區(qū)劃圖gis數(shù)據(jù)。由于更多地側(cè)重于圖的效果,包括文字的字體、大小,暈渲的顏色,符號等內(nèi)容,數(shù)據(jù)生成后相應(yīng)的符號、顏色配置也固定不變。行政區(qū)劃圖主要作為系統(tǒng)的索引圖,進入系統(tǒng)后首先顯示的是這張索引圖,用戶可以利用它來進行定位、查找等操作?；谝陨咸匦?索引圖也利用柵格方式處理,主要考慮是不同的gis平臺和應(yīng)用功能的符號化功能不同,通常無法達到制圖專業(yè)對數(shù)據(jù)美觀程度的要求。
2)采用矢量方式處理數(shù)據(jù)
數(shù)字線劃圖數(shù)據(jù)和用戶的專題數(shù)據(jù)需要采用矢量的處理方式。
基于數(shù)字線劃圖數(shù)據(jù),可以進行空間的查詢、統(tǒng)計和分析等操作。數(shù)字線劃圖數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)量通常很小,碩士論文適于在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下進行操作。對于不同的用戶,需要不同圖層的數(shù)字線劃圖數(shù)據(jù)。一種方式是用戶直接在代碼表中挑選所需數(shù)據(jù)。另外一種是按照不同的專業(yè)需求,規(guī)劃不同的專業(yè)版本數(shù)據(jù),直接提供用戶使用。由于可以利用數(shù)字柵格圖作為背景,可以有效減少數(shù)字線劃圖的數(shù)據(jù)內(nèi)容。
用戶的專題數(shù)據(jù)是最高層次的數(shù)據(jù),相對而言,其他的數(shù)據(jù)都可以作為背景數(shù)據(jù)。大多數(shù)情況下用戶利用專題數(shù)據(jù)進行查詢、統(tǒng)計、分析操作。對于不同的行業(yè)應(yīng)用,需要利用不同的符號體系對專題數(shù)據(jù)進行符號化。
3)數(shù)據(jù)管理方式
大數(shù)據(jù)量空間數(shù)據(jù)的成熟管理模式主要是數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)結(jié)合空間數(shù)據(jù)引擎,基于效率、穩(wěn)定性等方面考慮,醫(yī)學(xué)論文采用oracle關(guān)系數(shù)據(jù)庫和arcsde空間數(shù)據(jù)引擎是比較理想的選擇。
oracle數(shù)據(jù)庫中涉及劃分不同表空間的問題,可以將靜態(tài)數(shù)據(jù)和動態(tài)數(shù)據(jù)分類。靜態(tài)數(shù)據(jù)指背景數(shù)據(jù),數(shù)據(jù)隨著測繪部門的更新周期進行更新。這類數(shù)據(jù)在入庫后不需要進行更改。動態(tài)數(shù)據(jù)指用戶數(shù)據(jù),隨著系統(tǒng)的運行,用戶需要不斷更改其中的內(nèi)容。另外的分類是基于數(shù)據(jù)量和數(shù)據(jù)種類的考慮,不同的數(shù)據(jù)種類可以放置在不同的表空間。
arcsde可以建立柵格數(shù)據(jù)集(rasterdataset),可以實現(xiàn)對柵格數(shù)據(jù)圖層的管理。主要的柵格數(shù)據(jù)操作命令包括:
sderaster-o import:建立柵格數(shù)據(jù)集
sderaster-omosaic:圖像鑲嵌
sderaster-o pyramid:建立金字塔
sderaster-o colormap:更新圖層的調(diào)色版
對于rgb色的數(shù)字正射影像數(shù)據(jù)和行政區(qū)劃圖數(shù)據(jù),可以直接利用命令入庫。對于索引色的柵格格式數(shù)字地形圖,在所有圖幅入庫、鑲嵌完畢后,再加入顏色信息。職稱論文柵格數(shù)據(jù)全部入庫后需要建立多級金字塔,并建立統(tǒng)計,以加快訪問速度。
矢量數(shù)據(jù)可以利用cov2sde、shp2sde等命令導(dǎo)入?？梢岳胹delayer命令查詢sde圖層的相關(guān)信息,并建立有效的空間索引。
3 基礎(chǔ)空間數(shù)據(jù)的
可以利用arcims實現(xiàn)基于web的基礎(chǔ)空間數(shù)據(jù)。arcims將地圖以服務(wù)的形式進行。
地圖的制作是空間數(shù)據(jù)的重要步驟?？梢岳胊r-cimsauthor工具在可視化環(huán)境下制作地圖。也可以利用xml編輯工具,直接編輯axl腳本?？梢岳?lt;scaledependentrenderer>標(biāo)簽定義在不同的比例尺下利用不同的符號和標(biāo)注顯示數(shù)據(jù)。如:點狀地物在全圖情況下顯示成點符號,放大后顯示相配套的符號,再放大后顯示點狀符號及其注記。
arcims的htmlviewer方式不需要客戶端進行安裝,所以可以在政府專網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)上使用?？蛻舳讼蚍?wù)器端請求的地圖服務(wù)通過arcxml語言來實現(xiàn),通過在javascript腳本或asp腳本中加入arcxml請求,英語論文實現(xiàn)對地圖服務(wù)的請求。通過javascript腳本實現(xiàn)客戶端頁面的顯示和應(yīng)用效果,通過arxxml實現(xiàn)對空間數(shù)據(jù)的操縱,通過asp腳本實現(xiàn)與屬性數(shù)據(jù)庫的交互。javascript和asp的通訊可以通過form或頁面提交的方式處理4 應(yīng)用服務(wù)器的開發(fā)應(yīng)用服務(wù)器是指基于微軟的iis服務(wù)器的服務(wù)器端組件,可以利用visual basic、visualc++等語言進行開發(fā),表現(xiàn)形式是服務(wù)器端的dll文件或服務(wù)。通過應(yīng)用服務(wù)器不僅可以保護代碼,而且可以實現(xiàn)更復(fù)雜的功能,例如通過web客戶端直接編輯修改featureclass數(shù)據(jù)、生成特殊格式的文件、與其他硬件設(shè)備通訊等。
下面是利用visualbasic開發(fā)的com+組件的簡單例子:
新建一個activex dll工程。添加com+ servicestype li-brary(comsvcs·dll)引用和microsoftactive serverpagesobject library(asp·dll)引用。添加新類,并在類中添加如下過程:
public subdataedit(method1 asvariant, data1 asvariant)
dim objresponseasasptypelibrary·response
dim objcontextas comsvcslib·objectcontext
set objcontext = getobjectcontext
callmethod1(data1)
varresponse = " <html><body>數(shù)據(jù)編輯完
畢</body></html>"
objcontext·setcomplete
set objresponse = objcontext("response")
objresponse·write varresponse
set objresponse = nothing
set objcontext = nothing
end sub
在asp頁中利用如下方法調(diào)用應(yīng)用服務(wù)器對象
<%
setobjediter=server·createobject("vb工程名稱·類名稱")
objediter·dataeditmethod1, data1
set objediter=nothing
% >
5 技術(shù)特點
1)數(shù)字線劃圖管理與。通過對數(shù)字線劃圖的柵格化,使得的數(shù)據(jù)在符號化上滿足圖式符號的要求,又可以做到全局瀏覽,極大加快了顯示速度。
2)大數(shù)據(jù)量地理數(shù)據(jù)管理。通過空間數(shù)據(jù)引擎與關(guān)系數(shù)據(jù)庫的結(jié)合,實現(xiàn)了大數(shù)據(jù)量數(shù)據(jù)管理。通過數(shù)據(jù)庫性能調(diào)整,實現(xiàn)了數(shù)據(jù)的高效顯示。
3)應(yīng)用服務(wù)器開發(fā)。地理操作屬于復(fù)雜的操作類型,通過應(yīng)用服務(wù)器的開發(fā),可以實現(xiàn)服務(wù)器端應(yīng)用功能的開發(fā),包括空間數(shù)據(jù)庫操縱、硬軟件接口的開發(fā)等。
6 應(yīng)用效果
在某個車載gps項目中,基于以上的研究成果我們實現(xiàn)了北京市基礎(chǔ)空間數(shù)據(jù)的網(wǎng)絡(luò)化,包括數(shù)字影像地圖、數(shù)字柵格地形圖、其他的專題數(shù)據(jù)等。通過與具體業(yè)務(wù)流程結(jié)合實現(xiàn)了基本電子政務(wù)功能。通過應(yīng)用服務(wù)器的開發(fā),開發(fā)了gps接收設(shè)備接口,實現(xiàn)了車載gps監(jiān)控以及軌跡管理功能。
參考文獻
[1]熊麗華,楊峰·基于arcsde的空間數(shù)據(jù)庫技術(shù)的應(yīng)用研究[j].計算機應(yīng)用, 2004·
1 引言
隨著我國城市建設(shè)的不斷發(fā)展,其對基礎(chǔ)空間數(shù)據(jù)的需求也進一步加大。論文 應(yīng)用的模式也不斷發(fā)展,從最初的直接應(yīng)用數(shù)據(jù)產(chǎn)品,到地理信息系統(tǒng)應(yīng)用以及webgis應(yīng)用。
由于基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)量巨大,使得管理和應(yīng)用非常困難。以北京市為例,數(shù)字正射影像采用tif格式,覆蓋全市的1m分辨率的數(shù)字正射影像的成果數(shù)據(jù)量約50gb左右,覆蓋平原地區(qū)的0·5m分辨率的數(shù)字正射影像數(shù)據(jù)量約120gb。數(shù)字地形圖為dwg格式, 1∶500、1∶2 000、1∶10000三種基本比例尺數(shù)字地形圖約1·3萬幅,數(shù)據(jù)量約50gb。由于采用矢量處理方式,綜合應(yīng)用的難度也非常大。
2 基礎(chǔ)空間數(shù)據(jù)的管理
基礎(chǔ)空間數(shù)據(jù)主要分為柵格和矢量格式兩種。
1)采用柵格方式處理管理
在數(shù)據(jù)管理上,基礎(chǔ)性、背景性的數(shù)據(jù)可以利用柵格格式管理。畢業(yè)論文數(shù)字正射影像原始成果數(shù)據(jù)為tif格式,可以直接進入數(shù)據(jù)庫管理。
數(shù)字地形圖是主要的處理難點。北京市的數(shù)字地形圖成果為dwg格式,圖形的顯示效果完全符合北京市地方圖式的要求。在dwg文件中,地物的符號利用線型或線實體實現(xiàn)。在gis系統(tǒng)中如果也顯示到相同的美觀程度需要將符號線也入庫,數(shù)據(jù)量會飛速膨脹,極大的降低索引、查詢的速度。而利用gis數(shù)據(jù)的方式,由于gis平臺符號化能力的限制,無法完全達到dwg圖形的效果?？紤]到dwg圖形只做為背景顯示,可以將dwg圖形柵格化后利用柵格數(shù)據(jù)的形式進行管理。通過研究最終形成了一種柵格化后圖形顯示美觀程度最高的方法,首先利用autocad環(huán)境將相應(yīng)的dwg圖形輸出成wmf格式,利用coreldraw將wmf文件轉(zhuǎn)換成tif文件,在photoshop中對圖幅進行裁切,最終生成柵格化后的圖形文件。由于dwg文件中的顏色有限,不會超過16種,所以可以采用4bits存儲,以減少數(shù)據(jù)量。
行政區(qū)劃圖是利用gis數(shù)據(jù)處理系統(tǒng),在地形圖gis數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上進行加工,最終生成符合制圖美觀程度、具有地理坐標(biāo)和比例尺的行政區(qū)劃圖gis數(shù)據(jù)。由于更多地側(cè)重于圖的效果,包括文字的字體、大小,暈渲的顏色,符號等內(nèi)容,數(shù)據(jù)生成后相應(yīng)的符號、顏色配置也固定不變。行政區(qū)劃圖主要作為系統(tǒng)的索引圖,進入系統(tǒng)后首先顯示的是這張索引圖,用戶可以利用它來進行定位、查找等操作。基于以上特性,索引圖也利用柵格方式處理,主要考慮是不同的gis平臺和應(yīng)用功能的符號化功能不同,通常無法達到制圖專業(yè)對數(shù)據(jù)美觀程度的要求。
2)采用矢量方式處理數(shù)據(jù)
數(shù)字線劃圖數(shù)據(jù)和用戶的專題數(shù)據(jù)需要采用矢量的處理方式。
基于數(shù)字線劃圖數(shù)據(jù),可以進行空間的查詢、統(tǒng)計和分析等操作。數(shù)字線劃圖數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)量通常很小,碩士論文適于在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下進行操作。對于不同的用戶,需要不同圖層的數(shù)字線劃圖數(shù)據(jù)。一種方式是用戶直接在代碼表中挑選所需數(shù)據(jù)。另外一種是按照不同的專業(yè)需求,規(guī)劃不同的專業(yè)版本數(shù)據(jù),直接提供用戶使用。由于可以利用數(shù)字柵格圖作為背景,可以有效減少數(shù)字線劃圖的數(shù)據(jù)內(nèi)容。
用戶的專題數(shù)據(jù)是最高層次的數(shù)據(jù),相對而言,其他的數(shù)據(jù)都可以作為背景數(shù)據(jù)。大多數(shù)情況下用戶利用專題數(shù)據(jù)進行查詢、統(tǒng)計、分析操作。對于不同的行業(yè)應(yīng)用,需要利用不同的符號體系對專題數(shù)據(jù)進行符號化。
3)數(shù)據(jù)管理方式
大數(shù)據(jù)量空間數(shù)據(jù)的成熟管理模式主要是數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)結(jié)合空間數(shù)據(jù)引擎,基于效率、穩(wěn)定性等方面考慮,醫(yī)學(xué)論文采用oracle關(guān)系數(shù)據(jù)庫和arcsde空間數(shù)據(jù)引擎是比較理想的選擇。
oracle數(shù)據(jù)庫中涉及劃分不同表空間的問題,可以將靜態(tài)數(shù)據(jù)和動態(tài)數(shù)據(jù)分類。靜態(tài)數(shù)據(jù)指背景數(shù)據(jù),數(shù)據(jù)隨著測繪部門的更新周期進行更新。這類數(shù)據(jù)在入庫后不需要進行更改。動態(tài)數(shù)據(jù)指用戶數(shù)據(jù),隨著系統(tǒng)的運行,用戶需要不斷更改其中的內(nèi)容。另外的分類是基于數(shù)據(jù)量和數(shù)據(jù)種類的考慮,不同的數(shù)據(jù)種類可以放置在不同的表空間。
arcsde可以建立柵格數(shù)據(jù)集(rasterdataset),可以實現(xiàn)對柵格數(shù)據(jù)圖層的管理。主要的柵格數(shù)據(jù)操作命令包括:
sderaster-o import:建立柵格數(shù)據(jù)集
sderaster-omosaic:圖像鑲嵌
sderaster-o pyramid:建立金字塔
sderaster-o colormap:更新圖層的調(diào)色版
對于rgb色的數(shù)字正射影像數(shù)據(jù)和行政區(qū)劃圖數(shù)據(jù),可以直接利用命令入庫。對于索引色的柵格格式數(shù)字地形圖,在所有圖幅入庫、鑲嵌完畢后,再加入顏色信息。職稱論文柵格數(shù)據(jù)全部入庫后需要建立多級金字塔,并建立統(tǒng)計,以加快訪問速度。
矢量數(shù)據(jù)可以利用cov2sde、shp2sde等命令導(dǎo)入。可以利用sdelayer命令查詢sde圖層的相關(guān)信息,并建立有效的空間索引。
3 基礎(chǔ)空間數(shù)據(jù)的
可以利用arcims實現(xiàn)基于web的基礎(chǔ)空間數(shù)據(jù)。arcims將地圖以服務(wù)的形式進行。
地圖的制作是空間數(shù)據(jù)的重要步驟?？梢岳胊r-cimsauthor工具在可視化環(huán)境下制作地圖。也可以利用xml編輯工具,直接編輯axl腳本。可以利用<scaledependentrenderer>標(biāo)簽定義在不同的比例尺下利用不同的符號和標(biāo)注顯示數(shù)據(jù)。如:點狀地物在全圖情況下顯示成點符號,放大后顯示相配套的符號,再放大后顯示點狀符號及其注記。
arcims的htmlviewer方式不需要客戶端進行安裝,所以可以在政府專網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)上使用?？蛻舳讼蚍?wù)器端請求的地圖服務(wù)通過arcxml語言來實現(xiàn),通過在javascript腳本或asp腳本中加入arcxml請求,英語論文實現(xiàn)對地圖服務(wù)的請求。通過javascript腳本實現(xiàn)客戶端頁面的顯示和應(yīng)用效果,通過arxxml實現(xiàn)對空間數(shù)據(jù)的操縱,通過asp腳本實現(xiàn)與屬性數(shù)據(jù)庫的交互。javascript和asp的通訊可以通過form或頁面提交的方式處理4 應(yīng)用服務(wù)器的開發(fā)應(yīng)用服務(wù)器是指基于微軟的iis服務(wù)器的服務(wù)器端組件,可以利用visual basic、visualc++等語言進行開發(fā),表現(xiàn)形式是服務(wù)器端的dll文件或服務(wù)。通過應(yīng)用服務(wù)器不僅可以保護代碼,而且可以實現(xiàn)更復(fù)雜的功能,例如通過web客戶端直接編輯修改featureclass數(shù)據(jù)、生成特殊格式的文件、與其他硬件設(shè)備通訊等。
下面是利用visualbasic開發(fā)的com+組件的簡單例子:
新建一個activex dll工程。添加com+ servicestype li-brary(comsvcs·dll)引用和microsoftactive serverpagesobject library(asp·dll)引用。添加新類,并在類中添加如下過程:
public subdataedit(method1 asvariant, data1 asvariant)
dim objresponseasasptypelibrary·response
dim objcontextas comsvcslib·objectcontext
set objcontext = getobjectcontext
callmethod1(data1)
varresponse = " <html><body>數(shù)據(jù)編輯完
畢</body></html>"
objcontext·setcomplete
set objresponse = objcontext("response")
objresponse·write varresponse
set objresponse = nothing
set objcontext = nothing
end sub
在asp頁中利用如下方法調(diào)用應(yīng)用服務(wù)器對象
<%
setobjediter=server·createobject("vb工程名稱·類名稱")
objediter·dataeditmethod1, data1
set objediter=nothing
% >
5 技術(shù)特點
1)數(shù)字線劃圖管理與。通過對數(shù)字線劃圖的柵格化,使得的數(shù)據(jù)在符號化上滿足圖式符號的要求,又可以做到全局瀏覽,極大加快了顯示速度。
2)大數(shù)據(jù)量地理數(shù)據(jù)管理。通過空間數(shù)據(jù)引擎與關(guān)系數(shù)據(jù)庫的結(jié)合,實現(xiàn)了大數(shù)據(jù)量數(shù)據(jù)管理。通過數(shù)據(jù)庫性能調(diào)整,實現(xiàn)了數(shù)據(jù)的高效顯示。
3)應(yīng)用服務(wù)器開發(fā)。地理操作屬于復(fù)雜的操作類型,通過應(yīng)用服務(wù)器的開發(fā),可以實現(xiàn)服務(wù)器端應(yīng)用功能的開發(fā),包括空間數(shù)據(jù)庫操縱、硬軟件接口的開發(fā)等。
6 應(yīng)用效果
在某個車載gps項目中,基于以上的研究成果我們實現(xiàn)了北京市基礎(chǔ)空間數(shù)據(jù)的網(wǎng)絡(luò)化,包括數(shù)字影像地圖、數(shù)字柵格地形圖、其他的專題數(shù)據(jù)等。通過與具體業(yè)務(wù)流程結(jié)合實現(xiàn)了基本電子政務(wù)功能。通過應(yīng)用服務(wù)器的開發(fā),開發(fā)了gps接收設(shè)備接口,實現(xiàn)了車載gps監(jiān)控以及軌跡管理功能。
參考文獻
[1]熊麗華,楊峰·基于arcsde的空間數(shù)據(jù)庫技術(shù)的應(yīng)用研究[j].計算機應(yīng)用, 2004·
