時間：2023-03-22 17:47:34
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電子政務是指運用信息及通信網(wǎng)絡技術(shù)打破行政機關(guān)的組織界限，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)和工作流程，形成新的政府管理形態(tài)，實現(xiàn)政府、非政府組織、企業(yè)和公民之間的良性互動。電子政務系統(tǒng)實質(zhì)上是政府辦公自動化在范圍和功能方面的延伸，從內(nèi)部辦公延伸到對外服務，它是面向社會的政府辦公自動化。在電子政務系統(tǒng)中，公文的起草、審核、簽署、以及收文辦理等，都是在電子政務的操作平臺中進行。這些在電子政務系統(tǒng)中運行的公文，是機關(guān)職能活動的歷史記錄，所以必須按照檔案管理的要求進行歸檔和管理。但由于這些公文是通過電子政務公文處理平臺產(chǎn)生的，它的特點決定了其歸檔和管理的方式并不能簡單套用紙質(zhì)文件的歸檔和管理方法，而應將電子文件的管理功能嵌入電子政務系統(tǒng)之中，實行文檔一體化管理與全過程管理等方式，并采取多種措施，以確保電子文件的真實性、完整性、可讀性和安全性。
傳統(tǒng)的文件與檔案管理，它們各自具有一套獨立的管理流程，兩個管理流程執(zhí)行各自主管機關(guān)制定的制度和標準，并且兩個流程之間是通過文件實體的交接而銜接的。而文檔一體化管理是按照文件生成與運行規(guī)律，采取統(tǒng)一、嚴密的手段，高效地組織與管理文件。文檔一體化管理與傳統(tǒng)文件和檔案管理相比較，最大的區(qū)別是通過對文件和檔案管理流程的重組，達到兩者在管理上的無縫化和程序上的一體化，從而最大限度地消除組織機構(gòu)因素造成的兩者在銜接上的真空地帶和減少重復性作業(yè)。
1電子文件管理的原則
1.1“前端控制”原則
考慮到電子文件的易改性、易逝性等的特點，如果還是象過去那樣，按照文件的生成、積累、鑒定、立卷、歸檔，分類、著錄等順序按部就班地管理電子文件，那么電子文件的真實性就難于保證了，電子文件的流失也是不可避免的，并且還會造成部分的重復勞動。因為電子文件在歸檔之前就有可能已被修改，或者有些已被有意或無意地刪除；有些在文件形成時已提取了主題詞，文件歸檔之后還要進行標引工作，這無疑是增加了勞動量。因此，必須貫徹“前端控制”的原則，即要求將原來紙質(zhì)文件管理系統(tǒng)中后期階段需要控制的手段提到前端，也就是說檔案部門對于電子公文的管理工作的介入要向前延伸，從文件生命周期的“前端”就開始控制文件的歸檔活動。具體來說，在文件系統(tǒng)設計階段，檔案人員就要參與設計、進行指導；就應該考慮歸檔與歸檔后文件管理的需求，將集中管理一份文件的所有相關(guān)信息作為一個整體歸檔。要把歸檔工作嵌入工作流程，以保證在每一個流程之后，將相關(guān)文件實時歸檔。并且要求用戶及時著錄和鑒定文件信息，并且把著錄、鑒定信息與電子文件之間建立聯(lián)系，以保證文件歸檔時，將該電子文件與相關(guān)信息一并移交或發(fā)送給檔案部門。
1.2“全程管理”原則
根據(jù)電子文件的特點，必須建立一個完整的管理體系，即對電子文件從產(chǎn)生到永久保存或銷毀進行全過程和全方位的管理，以確保電子文件的真實性、完整性和可讀性。
電子文件全程管理原則具體應該體現(xiàn)在電子文件管理體制與模式的確定、管理系統(tǒng)的設計與運行、管理制度的內(nèi)容和執(zhí)行等方面。以電子文件管理系統(tǒng)對文件流程各階段的管理和監(jiān)控為例：設計的系統(tǒng)應對產(chǎn)生于機構(gòu)內(nèi)部各部門及其應用系統(tǒng)上的電子文件進行統(tǒng)一的歸口登記、分類、鑒定，同時監(jiān)控和記錄針對文件的一切操作，如文件的創(chuàng)立、登記、修改、審核、簽署、分發(fā)等。而且，對文件進行的技術(shù)操作，包括操作平臺的轉(zhuǎn)換、存儲位置的改變等都應該記錄下來。因為這種管理和跟蹤記錄，對于證明和保證電子文件的行政有效性和法律證據(jù)性都有著重要的作用。
2電子公文的真實性保障
判斷傳統(tǒng)文件的真實性，主要考察兩個方面：一是文件載體的原始性；二是文件形式的原始性，其主要是指具體的文件內(nèi)容、字體、字跡以及具有法定效用的簽署、印章等。只要其中的任何一項發(fā)生了變化，就可以對文件的真實性表示懷疑。但判斷傳統(tǒng)文件真實性的準則并不適用于電子文件，因為一是電子文件的載體與其信息是可以分離的，載體的不固定性，使得電子文件不再具有傳統(tǒng)意義上的“原件”的概念；二是電子文件的更改可以不留痕跡，復制起來真假難辨，處理過程又具有隱蔽性。因而判斷電子文件的真實性必須更多地著眼于其內(nèi)容的真實性，主要是認定文件是否就是當時當人當事形成的，主要關(guān)注的是其本質(zhì)的要素保持不變。國際上的一般做法是采用法定程序?qū)﹄娮游募纳芷谶M行全過程管理，并通過技術(shù)措施和管理制度，組成一個貫穿電子文件從生成、運作到處置全過程的安全“通道”，以此來保證數(shù)字信息的真實可靠性。在目前的技術(shù)條件下，一般可采取的措施是：
2.1在計算機系統(tǒng)中設置安全防護技術(shù)措施
一是建立對電子文件操作者的身份識別與訪問權(quán)限的控制，防止非法侵入。
二是設置操作日志，自動記錄實施操作的人員、時間、內(nèi)容等。
三是對電子印章、數(shù)字簽署等采取防止非法使用的措施。在國家立法機構(gòu)正式頒布有關(guān)電子簽章的法律實施之前，對只有簽章的電子文件，歸檔時應附加有法律效力的非電子文件簽章。
2.2身份識別技術(shù)
身份識別技術(shù)主要用于正確識別通信用戶或終端的個人身份。最常用的方法是給每個合法用戶一個“通行字”，代表該用戶的身份。通行字一般由數(shù)字、字母或特定的符號組成、只有本人和所使用的計算機知道。當合法用戶要求進入系統(tǒng)訪問時，首先輸入自己的通行字，計算機會將這個通行字與存儲在系統(tǒng)內(nèi)有關(guān)該用戶的資料進行比較驗證。如果驗明他為合法用戶，就可接受他對系統(tǒng)進行訪問；如果驗證不合法，計算機就會拒絕該用戶對系統(tǒng)進行訪問。
2.3防寫技術(shù)
將數(shù)字信息文件設置為“只讀狀態(tài)”，在這種情況下，用戶只能從計算機上讀取信息，而不能對其作任何修改，可以有效地防止用戶更改數(shù)字信息內(nèi)容，從而達到保護其真實性的目的。
3電子公文的完整性保障
傳統(tǒng)文件的完整性保障主要是通過鑒別文件最初形成的信息內(nèi)容和載體是否被破壞過，是否保持著作為證據(jù)所要求的各要素。而電子文件的顯示，卻隨著使用軟件的不同，其外觀可能不一樣，再加上電子文件的信息與其載體又是可以分離的，因而使得傳統(tǒng)文件完整性的判斷標準不再適用于電子文件。
目前比較一致的看法是，電子文件的完整性一是指電子文件和與之具有有機聯(lián)系的其他相關(guān)文件數(shù)量齊全；二是指每一份電子文件的內(nèi)容、結(jié)構(gòu)和背景信息沒有缺損。為此，要求電子文件歸檔時，有關(guān)電子文件的支持軟件和軟件的支持文檔、以及有關(guān)的元數(shù)據(jù)都應同時歸檔。在同一活動中，有時除了形成電子文件之外，還可能形成一些紙質(zhì)文件，為保持這些文件之間的有機聯(lián)系，確保同一活動中形成的檔案信息完整性，應盡可能將這些紙質(zhì)文件作數(shù)字化處理，作為電子文件一并保存。對于在不同應用系統(tǒng)中分散形成的、不同媒體的內(nèi)容相關(guān)的電子文件，如有關(guān)同一事件的電子文件一部分在電子郵箱中，一部分在電子表格或相關(guān)數(shù)據(jù)庫中，則應收集齊全并保持有機聯(lián)系。在電子政務系統(tǒng)中按公文處理流程生成的公文，其構(gòu)成要素包括文件處理單、原文、附件、電子文件的紙質(zhì)拷貝件等，都應納入歸檔的范圍。
4電子文件的可讀性保障
電子檔案來自各個方面，來自各立檔單位，往往是在不同的計算機系統(tǒng)上形成的。其內(nèi)容格式及數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)不盡相同。這種差異必然導致在利用過程輸出時所使用的技術(shù)與方法的不同。又由于計算機技術(shù)的飛速發(fā)展，電子公文形成時所依賴的計算機軟硬件技術(shù)不久就有可能過時，以致新的軟硬件無法讀取原先存儲的數(shù)據(jù)，所以為保證數(shù)字信息檔案長期可存取性，建議采取以下幾種措施：4.1采用通用技術(shù)
目前，電子公文的形成方式多種多樣、很不統(tǒng)一，這將給今后利用工作帶來許多的困難。所以在電子文件歸檔時，應把屬于特殊格式的電子文件轉(zhuǎn)換成通用的文件格式；或?qū)㈦娮游募⒃谕ㄓ玫臄?shù)據(jù)平臺上，以消除由于技術(shù)不同或技術(shù)過時所帶來的影響。一般文字型電子文件以XML文檔和RTF、TXT為通用文件格式；圖像電子文件以JPEG、TIFF為通用格式；影像數(shù)據(jù)以MPEG、AVI為通用文件格式；音頻電子文件以WAV、MP3為通用文件格式；多媒體音像數(shù)據(jù)以MPEG、AVI為通用文件格式。
4.2打包保存法
打包保存法就是在保存電子文件的同時，將與電子文件相關(guān)的軟件及其應用系統(tǒng)一并保存，并與電子文件存儲在一起。在使用該電子文件時，可運用與該電子文件存儲在一起的這些軟件系統(tǒng)進行讀取。此法一般是針對那些無法轉(zhuǎn)換為通用文件格式的電子文件，如用音頻設備獲得并經(jīng)過計算機處理的動態(tài)影像文件，應注意收集其非通用格式的壓縮算法和相關(guān)軟件。
4.3拷貝法
拷貝是在原來的技術(shù)環(huán)境下，適時重寫信息數(shù)據(jù)，防止由于存儲載體物化性能變化而引起的信息丟失，這也是電子文件長期保存的一種基本方法，此法目前已大量地應用于磁盤、光盤、磁帶檔案信息的長期保存上，但它不能解決電子文件由于計算機軟硬件過時所引起的長期保存問題。
4.4再生性保存法
再生性保存法是指將技術(shù)過時的存儲在磁性載體或光盤上的電子檔案，適時地轉(zhuǎn)移到紙張上或縮微品上的方法。這樣利用時就不再使用計算機軟硬件技術(shù)讀取，從而避免了計算機軟硬件過時所帶來的麻煩，并能很好地保證電子文件長久的可讀性。其不足之處是失去數(shù)字化信息可遠距離傳輸、檢索方便、使用靈活等特點。而且，有些電子檔案信息，如聲音信息、視頻信息、超文本信息、多媒體信息等也無法轉(zhuǎn)移到紙上或縮微品上。
4.5遷移法
遷移法就是將數(shù)字信息從一種技術(shù)平臺轉(zhuǎn)換到另一種技術(shù)平臺上的復制方法，它是計算機軟硬件變化適時改變數(shù)字信息格式的一種處理過程。這一過程使得數(shù)字信息在將來也可以被讀取。遷移也意味著數(shù)據(jù)信息從一個存儲載體轉(zhuǎn)移到另一個存儲載體上，以進行數(shù)字信息的長期保存與讀取。采用遷移法，通常是將對軟件依賴性強的格式遷移到對軟件依賴性低的通用格式上?；蛘邔?shù)字信息從品種繁多的格式遷移到易于管理的標準格式中。目前遷移技術(shù)被認為是保護數(shù)字信息長期存取的必須和恰當?shù)倪x擇。但遷移也不能“一勞永逸”，隨著電子計算機技術(shù)的升級，還應適時再遷移，從而使數(shù)字信息隨技術(shù)更新而一代一代地向下流存。
以上介紹的幾種方法，一般地說，對于使用頻率很高、軟硬件技術(shù)未過時的、僅是存儲載體理化性能發(fā)生變化的，可采用拷貝法；對于使用頻率較高、軟硬件技術(shù)已快過時的，可采用遷移法；對于使用頻率較低、軟硬件技術(shù)已快過時的、并且確有長期保存價值的數(shù)字信息可用再生保存法。
5電子文件的安全性保障
建立健全科學、合理、嚴密的管理制度，從每一個環(huán)節(jié)堵塞信息失真的隱患，這也是確保電子信息檔案真實可靠的重要措施。
5.1建立安全管理制度
電子文件是由人制作的，其管理和利用都要按人的意愿進行。因此對參加電子文件制作和參與管理的人員必須加強管理，以防不測。必須制定一套人人都應遵守的安全管理制度，以約束涉及電子文件與電子檔案人員的行為。實踐證明，良好的安全規(guī)范是保證數(shù)字信息安全的一項極為重要的措施。
5.2加強對電子文件制作和管理人員的管理和教育
在電子文件的安全管理過程中，僅靠制度是不夠的，還必須加強對涉及電子文件人員的管理和教育。通過宣傳教育或短期培訓等途徑，提高他們對保證電子文件和檔案真實、可靠重要性的認識，提高他們科學管理電子檔案的素質(zhì)，增強他們工作的責任感，并樹立一絲不茍的工作作風。
5.3建立全過程的管理制度
電子文件從形成到電子檔案的開發(fā)利用，中間要經(jīng)過很多環(huán)節(jié)，哪一個環(huán)節(jié)出了問題，都會影響到電子文件的真實可靠性。因此，建立全過程的管理制度，明確各環(huán)節(jié)的職責要求，就顯得非常重要。如電子文件形成之后，要及時收集積累，以防分散狀態(tài)下發(fā)生信息丟失；電子文件歸檔時，要嚴格檢查相關(guān)文件是否收集齊全，否則就會給將來利用帶來困難和麻煩；遷移時，要認真檢查是否發(fā)生信息丟失。任何環(huán)節(jié)的疏忽，都將對數(shù)字信息的真實性與可靠性造成危害。
綜上所述，要實現(xiàn)電子政務環(huán)境下電子文件的科學管理，就必須貫徹“前端控制”和“全程管理”的原則；為保證電子公文的真實性、完整性、可讀性與安全性，就必須采取一系列相應的技術(shù)措施和手段，以確保管理目標的實現(xiàn)。
參考文獻
1.1后端保護思想產(chǎn)生的根源
20世紀80-90年代是我國電子文件應用的初期，主要應用于辦公自動化和計算機輔助檔案管理業(yè)務中，電子文件發(fā)揮的作用主要是紙質(zhì)文件的副本，所以電子文件安全還不是文檔工作的重點，即使開始關(guān)注電子文件安全，也是在文檔分離體制的框架內(nèi)進行，因而對電子文件安全管理照搬傳統(tǒng)檔案保護的安全管理思想也是順理成章的。
1.2后端保護思想在實踐中的表現(xiàn)
后端保護思想的核心是以文件實體材料的安全為主要保護對象，在此思想的指導下，我國實行了一種權(quán)宜之計的“雙套制”管理模式，即采取一式兩樣的方式，紙質(zhì)版文件一套，電子版文件脫機備份一套。試圖通過這種“雙保險”的方式既保障文件內(nèi)容的安全，又保留電子文件的特性。與此配套國家相繼出臺了《CAD電子文件光盤存儲歸檔與檔案管理要求第一部分：電子文件歸檔與檔案管理》（GB/T13967-1992）、中華人民共和國檔案行業(yè)標準《磁性載體檔案管理與保護規(guī)范》（DA/T15－1995）、《電子文件歸檔與管理規(guī)范》（GB/T18894-2002）（下文簡稱《規(guī)范》）等標準，從這些標準內(nèi)容可以清晰的反映出電子文件的安全管理是被放在傳統(tǒng)保護框架內(nèi)進行的。如《規(guī)范》中的“7.1歸檔要求文件形成部門或信息管理部門應定期把經(jīng)過鑒定符合歸檔條件的電子文件向檔案部門移交，并按檔案管理要求的格式將其存儲到符合保管期限要求的脫機載體上?！薄?.1歸檔電子文件的整理按DA/T22規(guī)定的要求進行，8.2歸檔電子文件以件為單位整理”等，這些規(guī)定集中體現(xiàn)了對電子文件的管理是按照《規(guī)范》中所指的DA/T22，即《歸檔文件整理規(guī)則》（DA/T22—2000）來實施。雖然在《規(guī)范》中的第3條對電子文件的術(shù)語和定義做了規(guī)定和說明，關(guān)注到電子文件與紙質(zhì)文件的不同特性，但管理方法上并沒有實質(zhì)性的調(diào)整。
1.3后端保護思想產(chǎn)生的影響
傳統(tǒng)檔案管理思想的束縛和固有管理模式的慣性使電子文件管理初期形態(tài)存在諸多問題，給電子文件全面的安全管理埋下很多隱患，主要表現(xiàn)在：在管理理念上，夸大了電子文件的不安全性對電子檔案代替紙質(zhì)檔案持懷疑甚至是否定態(tài)度，阻礙了對電子文件安全性問題的積極探索；在管理實踐上，“‘雙套制’的存在為電子文件（檔案）取得信任設了一道難過的坎。”也給檔案管理帶來不少新的問題和挑戰(zhàn)。諸如電子文件的流失、制作及保管成本的大幅度增加、電子文件方便利用優(yōu)勢的喪失等等。2008年的一個調(diào)查顯示“在機構(gòu)大量生成和使用電子文件的前提下，有73.5%機構(gòu)認為電子文件不可以代替文件獨立行使文件的職能”，這種情況至今沒有太大改觀。由于實體安全為主信息安全為輔的后端保護思想，不是從電子文件本身特性出發(fā)量身定制，因而它也不可能從根本上解決電子文件安全管理問題。所以，突破傳統(tǒng)觀念藩籬，建立符合電子文件安全管理的指導思想成為繼續(xù)探索的方向。
2前端控制與全程保護的風險管理思想階段
任何新事物本質(zhì)的發(fā)現(xiàn)，都需要一個從感性到理性，從現(xiàn)象到本質(zhì)的認識過程。電子文件這一新形態(tài)文件的出現(xiàn)，同樣需要逐步了解和認識的過程。20世紀90年代末到21世紀最初的幾年，檔案學界和業(yè)界對電子文件安全所進行的理論研究和實踐摸索，基本上廓清了電子文件與紙質(zhì)等傳統(tǒng)文件（檔案）的不同，為找到真正適合電子文件安全管理的指導思想和恰當?shù)膶嵺`方式提供了指引。由此我國的電子文件安全管理進入了實體安全與信息安全并重的風險管理思想階段。
2.1信息安全是表征電子文件安全性的核心指標
透過對電子文件產(chǎn)生和管理環(huán)境特點的研究，可知電子文件與傳統(tǒng)紙質(zhì)文件相區(qū)別的基本特征有兩個：一是計算機系統(tǒng)是電子文件生成和管理的必要環(huán)境；二是電子文件信息以二進制數(shù)字代碼記錄和存儲。這兩個基本特征應該成為探尋電子文件安全管理指導思想的出發(fā)點和電子文件安全管理的重點。計算機系統(tǒng)是信息技術(shù)的核心產(chǎn)品，它具有升級換代快，個性化強（不同的用戶可按需定制軟硬件系統(tǒng)，造成格式多樣，信息不兼容等問題），安全漏洞高科技化（操作系統(tǒng)、信息流轉(zhuǎn)通道中存在后門、黑客、病毒等惡意破壞和竊取信息的操縱者等多種風險）等特點，這些特點決定了生存在其中的電子文件形態(tài)多樣且更新淘汰快，可操作性強，信息安全問題更加隱秘復雜，難以控制。照搬傳統(tǒng)檔案單一策略的后端的實體保護難以應對電子文件在生成和管理環(huán)境中面臨的安全問題，只有將安全管理擴展到文件生命周期的全過程中，通過全程保護才能滿足電子文件安全的需要。筆者認為上文提到的《規(guī)范》中已經(jīng)界定了有關(guān)電子文件特性的內(nèi)容，可為探求電子文件安全本質(zhì)問題提供指導?！兑?guī)范》中術(shù)語部分有三個重要概念的界定，即“真實性（authenticity）指對電子文件的內(nèi)容、結(jié)構(gòu)和背景信息進行鑒定后，確認其與形成時的原始狀況一致；完整性（integrity）指電子文件的內(nèi)容、結(jié)構(gòu)、背景信息和元數(shù)據(jù)等無缺損；有效性（util-ity）指電子文件應具備的可理解性和可被利用性，包括信息的可識別性、存儲系統(tǒng)的可靠性、載體的完好性和兼容性等?！边@三個術(shù)語揭示了電子文件生成環(huán)境和管理環(huán)境基本特性的內(nèi)涵，為確定電子文件安全管理目標提供了方向。真實性、完整性和有效性三個指標的管理目標的實現(xiàn)，必須將電子文件生成系統(tǒng)的安全、文件信息內(nèi)容及流轉(zhuǎn)過程中的安全、存儲載體的安全等納入到一個完整管理系統(tǒng)中進行全程動態(tài)監(jiān)控和管理。所以，用真實性、完整性和有效性指標表征的信息安全是電子文件安全的核心指標。
2.2前端控制全程保護對電子文件安全管理的必要性
“電子文件的產(chǎn)生使得人們更有必要以比過去大得多的熱情關(guān)注文件運動的整體性，更積極的把文件‘從生到死’從頭到尾的整個運動過程全面而系統(tǒng)地管理起來。”國際檔案理事會也指出：“電子文件管理工作范圍的第一項原則是‘檔案館應參與產(chǎn)生和保管具有檔案價值文件的電子系統(tǒng)的整個生命周期，以便文件真實可靠，且適合保存?！庇纱顺霭l(fā)，國際檔案理事會1997年頒發(fā)的《電子文件管理指南》把電子文件生命周期描述為概念階段、形成階段和維護階段。這種有別于傳統(tǒng)文件生命周期的描述是充分考慮了電子文件的特性，因而是符合電子文件運動規(guī)律的。電子文件生命周期的概念（或曰設計）階段是至關(guān)重要的，它的質(zhì)量直接關(guān)系著電子文件生命周期全過程的有效監(jiān)控和各種管理功能的實現(xiàn)。文檔部門互相協(xié)作，科學指導是對概念階段質(zhì)量把控，滿足生命周期全程保護需求的重要保障。具體做法是：在電子文件管理系統(tǒng)方案設計時文檔部門要本著充分貫徹既瞻前又顧后的全局原則和可持續(xù)發(fā)展理念，指導管理系統(tǒng)具備為電子文件的生成、系統(tǒng)運行的過程控制和升級換代的日常維護等一切生命過程提供安全保障的功能。實際上，無論對紙質(zhì)文件(檔案)的保護還是電子文件（檔案）安全管理，前端控制和全程保護都是必需的。根據(jù)文件生命周期理論可知，所有形態(tài)的文件與檔案都是同一內(nèi)容的不同價值形態(tài)，所以只有保障文件（檔案）從制作形成到壽命終結(jié)的每一個階段的持續(xù)保護，才能最大限度的保護文件（檔案）的真實性、完整性和有效性。
2.3風險管理在電子文件安全管理中的引入
前端控制全程保護與風險管理的理念高度契合，二者都是從防患于未然的角度來實施安全管理。風險管理作為安全管理的核心組成部分，不僅是一種安全管理指導理念，同時也是一種安全實踐方式。用風險管理的思路來研究和管理電子文件主要是通過防止不良后果的發(fā)生或減輕風險事故的危害而達到防患于未然的目的。在檔案界有關(guān)電子文件風險管理研究的代表性成果主要是馮惠玲帶領(lǐng)的課題組出版的《電子文件風險管理》（中國人民大學出版社，2008年）。該成果系統(tǒng)的闡釋了電子文件風險管理的基本理論和管理對策。該成果指出：電子文件風險是指“電子文件質(zhì)量缺損及其引發(fā)其他損失的不確定性，是可能產(chǎn)生的預期結(jié)果與實際結(jié)果的負面差異”，通過對電子文件風險的識別、成因的分析、風險的評估等系統(tǒng)的規(guī)劃，有效監(jiān)控風險，應對風險，使電子文件更加安全。在電子文件安全管理中最能體現(xiàn)風險管理的重要性有兩個關(guān)鍵問題，一是關(guān)于電子文件管理系統(tǒng)功能的設計，二是對“元數(shù)據(jù)”功能的研究和管理。有關(guān)電子文件管理系統(tǒng)功能設計在本文2.2已做了闡述，主要是通過前端控制來貫徹風險管理的思想。至于對“元數(shù)據(jù)”功能的研究和管理問題，檔案界經(jīng)歷了一個從忽視到重視的過程。元數(shù)據(jù)的重要性主要體現(xiàn)在：“元數(shù)據(jù)”是電子文件身份和內(nèi)容的證明和封裝，也可以表達為“元數(shù)據(jù)加上文件內(nèi)容就構(gòu)成了有證據(jù)作用的文件”。我國自電子文件產(chǎn)生以來，元數(shù)據(jù)的管理是比較最薄弱的環(huán)節(jié)。無論是“雙套制”，還是專門的文檔管理系統(tǒng)，一直存在“元數(shù)據(jù)”功能的殘缺和管理缺位的問題，這也是長期以來電子文件的安全性和檔案性不被信賴的重要原因。因而在電子文件安全管理過程中堅持貫徹風險管理思想的指導和實踐的應用是非常必要的。我國應用風險管理指導思想比較明確和有成效的實踐是電子文件備份制度的建立和推廣。2009年國家檔案局局長楊冬權(quán)在全國檔案館工作會議上提出：“為確保國家檔案安全，各級國家檔案館要通過建立異地備份庫等形式，對本級重要檔案及電子文件實行異地備份，對重要的電子文件還要實行異質(zhì)備份，確保電子文件的長期可讀，確保檔案信息資源的絕對安全?！蓖瑫r要求這項工作要在2012年底前完成。備份的方式有兩種模式可供選擇：一種是主要針對政府和企事業(yè)單位的電子文件，通過建立專有網(wǎng)站或是開發(fā)應用軟件對重要文件進行集中保存和統(tǒng)一備份；另一種是館際互備，這是目前選擇備份的主要方式。據(jù)統(tǒng)計，截止到2012年全國已有47對副省級市以上國家檔案館達成協(xié)議，互為檔案異地備份館。此外浙江省根據(jù)國家要求，結(jié)合本省情況，在2013年頒發(fā)了《浙江省檔案登記備份工作規(guī)范》（浙檔發(fā)〔2013〕23號），包含了傳統(tǒng)和電子文件所有檔案的備份工作要求，把風險管理貫穿到所有形態(tài)檔案管理過程中。國家檔案局在2012年頒發(fā)了《電子檔案移交與接收辦法》，開始推進電子檔案的集中保管。電子檔案移交的前提是電子文件必須完整安全的歸檔，所以隨著該辦法的實施，對電子文件安全性全面認識和科學管理將起到實質(zhì)性的推動作用，前端控制全程保護的風險管理指導思想的貫徹也將更加有效。
3納入國家信息安全戰(zhàn)略的安全管理思想階段
網(wǎng)絡時代，乃至撲面而來的大數(shù)據(jù)時代，信息安全已不斷上升為國家安全的重要組成部分。世界范圍的信息安全風險日益復雜，日益嚴峻，從國家整體和高度進行頂層設計的信息安全戰(zhàn)略成為當今信息安全管理指導思想的主流。國家戰(zhàn)略的目的是從國家意志的高度出發(fā)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各個領(lǐng)域的安全問題，制定國家宏觀規(guī)劃和重大政策，不斷增強國家安全保障能力。電子文件是國家信息安全的核心資源，為了維護國家整體信息安全，尋求宏觀層面的政策、標準等管理力量的支持，將電子文件安全管理納入到國家信息安全戰(zhàn)略進行頂層設計和指導變得日益重要。
3.1國家信息安全戰(zhàn)略思想的提出及其內(nèi)涵
隨著電子文件實踐的深入，各種安全管理問題陸續(xù)展現(xiàn)。世界范圍內(nèi)對電子文件管理共性的認識和管理策略不斷趨于一致，特別是一些信息化整體水平較高的國家，經(jīng)歷了由分布式管理到集中式管理的探索過程，在21世紀最初幾年“紛紛以戰(zhàn)略動議、政策引導、標準規(guī)范等形式提出體現(xiàn)國家意志和利益的重大舉措，”進入“以頂層設計帶動總體規(guī)劃，以國家戰(zhàn)略帶動全面發(fā)展”的時期。我國在2006年以馮惠玲為代表的理論界率先提出“加強頂層設計，制定和實施我國電子文件管理的國家戰(zhàn)略已經(jīng)迫在眉睫?！彪S后她帶領(lǐng)團隊進行了比較系統(tǒng)的研究，其成果集中體現(xiàn)在《電子文件管理國家戰(zhàn)略》一書中。“電子文件管理國家戰(zhàn)略，就是從國家層面和戰(zhàn)略視角對電子文件管理全局性、基本性、長期性問題所進行的目標定位、統(tǒng)籌規(guī)劃和基本制度安排。是一個國家對電子文件管理工作的基本態(tài)度和總體思路，其表現(xiàn)是法規(guī)、政策、標準、規(guī)劃、項目等體現(xiàn)國家意志、帶有全局性的關(guān)于電子文件管理的國家行為?！庇捎谖覈鴮嵭械奈臋n分離管理模式，以及各自為政的電子文件分散管理現(xiàn)狀等，使得電子文件失真失控，信息孤島等問題嚴重。解決這些問題的關(guān)鍵在于引入系統(tǒng)論思想，將頂層設計思想應用于電子文件安全管理中，“摒棄單一部門，單一技術(shù)方法的做法，從國家安全的高度認識電子文件安全的重要性，協(xié)同多部門多途徑維護檔案的安全，”構(gòu)建起基于立體的檔案保護環(huán)境的檔案安全保障體系。
3.2國家信息安全戰(zhàn)略的推進電子文件國家信息安全戰(zhàn)略實現(xiàn)的途徑主要從技術(shù)、國家政策、標準規(guī)范等幾個方面進行推進。
3.2.1技術(shù)層面的國家戰(zhàn)略。信息安全關(guān)系到國家重大安全的關(guān)鍵因素，特別是隨著信息技術(shù)的進步，掌握先進技術(shù)開發(fā)與應用主動權(quán)的發(fā)達國家，成為壟斷和控制發(fā)展中國家信息安全的最大威脅者。美國微軟公司對全球電腦操作系統(tǒng)的掌控，以及不斷爆出的信息竊密事件，諸如斯諾登事件等，不斷敲響信息安全的警鐘。信息安全領(lǐng)域中高科技的竊密手段無孔不入，上到國家，下至個人，無處不在的第三只眼睛的窺探，隱私難保，安全岌岌可危。主動進行風險監(jiān)控、防范是必要的，但更有效的辦法是推動國家信息技術(shù)自主知識產(chǎn)權(quán)產(chǎn)品的開發(fā)和應用?！皬膰野踩母叨瓤紤]，國家已開始建設‘自主、安全、可控的IT系統(tǒng)’，把信息安全掌握在自己手中，才能確保國家網(wǎng)絡安全和信息安全?！彪娮游募墓芾韺π畔⒓夹g(shù)具有高度的依賴性,由于技術(shù)原因造成的安全問題也是最為突出的。我國在2009年4月9日成立了版式聯(lián)盟,該聯(lián)盟由中國電子工業(yè)標準化技術(shù)協(xié)會發(fā)起，聯(lián)合我國版式技術(shù)應用領(lǐng)域產(chǎn)品與服務的制造者、使用者、政府和中介組織版式技術(shù)等部門，對廣泛涉及檔案管理、數(shù)字出版、數(shù)字辦公、數(shù)字印刷、信息等領(lǐng)域的信息進行統(tǒng)一規(guī)范，為信息的真實性、完整性、長期可讀性提供良好的技術(shù)環(huán)境。
1．1水文測驗、地形測繪和地質(zhì)勘探是水電站設計的“基礎(chǔ)”
水文資料數(shù)據(jù)、地形和地質(zhì)資料數(shù)據(jù)不僅是水電設計的基礎(chǔ)，水電施工的指導，還是水電經(jīng)營運行的依據(jù)。這些資料數(shù)據(jù)的真實性、準確性和科學性既影響到水電站建設的成敗，也影響到水電站建設的投資。因此，水電站的建設業(yè)主必須從這些基礎(chǔ)工作抓起，充分重視水文測驗、地形測繪和地質(zhì)勘探，以避免不必要的投資風險。
1．2規(guī)劃是水電站設計的“龍頭”
一個流域上可以建設很多個水電站，如何開發(fā)，有多個選擇，這就要通過規(guī)劃設計這個“龍頭”來解決。河流規(guī)劃要從水能資源開發(fā)條件、綜合利用、水文、泥沙、地質(zhì)、動能經(jīng)濟、水庫、環(huán)保等專業(yè)通過整體平衡綜合比較，選取多個梯級，推薦開發(fā)先后次序，從時空上選取經(jīng)濟合理的優(yōu)先開發(fā)點。例如：我院規(guī)劃設計的南椏河流域開發(fā)，規(guī)劃為“一庫六級”方案，實行流域梯級、滾動、綜合開發(fā)，一期工程為冶勒和姚河壩兩個水電站，總裝機容量37．2萬kW，多年平均發(fā)電量12．98億kW·h。冶勒水電站為龍頭水庫電站，具有多年調(diào)節(jié)能力，使南椏河流域水電站成為具有調(diào)峰、調(diào)頻的優(yōu)質(zhì)電源點。這一規(guī)劃設計做出后，得到電網(wǎng)和業(yè)主的極大歡迎。目前，姚河壩水電站已并網(wǎng)發(fā)電，冶勒水電站主體工程已全面動工，促進了流域的全面開發(fā)。規(guī)劃這個“龍頭”不能一蹴而就，必須先投入足夠的人力、物力，通過科學的決策，踏實辛勤的工作才能達到目的，才能為投資決策提供可靠的依據(jù)。
1．3技術(shù)設計是水電站設計的“靈魂”
這里所談到的技術(shù)設計概念是泛指可行性設計（初步設計）和施工圖設計，是整個水電站設計的主體，這一階段是設計投入人力、物力最多的階段。這階段的設計是全方位的。大壩的選型和設計、引水建筑物的設計、廠房的設計、機電設備的選型和設計、施工組織設計、工程總投資的計算和經(jīng)濟評估等，不僅涉及到水電技術(shù)，還涉及到水電建設的社會環(huán)境條件、施工實現(xiàn)條件、投資條件和經(jīng)營運行風險分析，因此是水電設計的“靈魂”，是水電建設成功的關(guān)鍵，是指導施工、規(guī)劃經(jīng)營的守則。它的每一張圖紙，每一條措施都影響到投資和效益。例如：二灘水電站在初步設計經(jīng)水電部批準后，為了進一步降低工程造價，縮短工期，提高投資效益，成都院及時組織優(yōu)秀設計人員，運用最新科研成果，從單機容量、壩軸線、泄洪標準、泄洪建筑物、拱壩體型、地下廠房布置、建設工期七個方面進行優(yōu)化設計。通過優(yōu)化設計使土石方開挖量減少了80多萬立方米，混凝土澆筑量減少90多萬立方米，縮短建設工期一年，電站裝機容量從300萬kW調(diào)整為330萬kW，節(jié)約投資約15億元。效益是巨大的。水電建設業(yè)主和設計單位密切合作，優(yōu)化設計方案，細化設計項目，改善建設條件，控制工程概算，避免設計失誤，可為施工、管理、運行提供可靠的、科學的、合理的依據(jù)。
2施工實施對投資的影響
一個水電樞紐要按設計圖紙文件進行施工完建，即變設想為現(xiàn)實，是一個復雜的系統(tǒng)工程。在這一過程中，如何將質(zhì)量、進度、經(jīng)濟三者進行有機的綜合的籌劃運作，使整個工程按照經(jīng)過國家授權(quán)部門批準的設計、相關(guān)技術(shù)標準、進度、投資完成建設，其中施工的實施全過程，都對投資有著舉足輕重的影響。在施工全過程中執(zhí)行業(yè)主負責制、招投標制、合同管理制、工程監(jiān)理制的“四制”管理，既是工程質(zhì)量和進度控制的有效舉措，又是進行投資控制的核心，使工程質(zhì)量、進度、經(jīng)濟三者不是個別最好，而是達到整體最優(yōu)。
2．1業(yè)主負責制
實行業(yè)主負責制是我國改革開放以來對建設項目管理的重要舉措，業(yè)主要對工程建設、生產(chǎn)運行、還本付息、經(jīng)營發(fā)展全面負責。由于業(yè)主對項目全面負責，就會對項目前期成本、建設成本、運行成本、建設質(zhì)量、生產(chǎn)安全等進行綜合控制，以減少各個環(huán)節(jié)的投資風險。
業(yè)主在水電項目建設中處于中心地位，是投資控制和回避風險的謀劃者、決策人，因此組建一個好的業(yè)主單位是極其重要的。首先，應該按照現(xiàn)代企業(yè)制度、國家公司法建立高效運營的現(xiàn)代公司。這個公司應該以優(yōu)秀人才為根本，以服務社會為宗旨，以遵紀守法為原則，以為國家創(chuàng)造良好經(jīng)濟效益為目的；這個公司應有完整的激勵機制，使每個人都能發(fā)揮其才能和積極性；這個公司應有健全的監(jiān)督機制，使其成員做到廉潔奉公，工作勤奮；這個公司應有完善的學習進修條件，使職工的知識不斷更新，創(chuàng)造力能持續(xù)發(fā)揮，永葆企業(yè)知識的青春。創(chuàng)建好這樣的現(xiàn)代企業(yè)，才能合理控制建設投資。
2．2招投標制
招投標制是社會主義市場經(jīng)濟下的必然產(chǎn)物，是隨著市場經(jīng)濟逐步發(fā)展而逐步完善的。通過招投標，就能以較經(jīng)濟的價格選到較好的承包商（工程施工隊伍、設備制造廠家等），可以保證以較好的質(zhì)量、較短的工期、較低的價格完成項目建設，從而使工程項目整體達到最優(yōu)。需特別指出的是，在招投標過程中，不能單一強調(diào)標價越低越好，要強調(diào)按合理標
價、工藝先進、進度質(zhì)量綜合條件選擇承包商，才會對項目的建設有利無弊。
招投標工作必須執(zhí)行公正、公平、公開的原則，切忌暗箱操作，杜絕。為此，在每一項招投標活動中，都應按國家制定的招投標法規(guī)公開招標，秘密評標，集體定標，請政府招標站監(jiān)督，公證機關(guān)公證。這樣，才會選擇到較優(yōu)秀的承包商，才能順利完成工程建設任務，達到合理控制投資的目的。
2．3合同管理制
合同管理是招投標的后續(xù)。招投標是為了選擇好的承包商，也就是為業(yè)主選擇一個好的合作伙伴。合同是為工程項目的實施明確業(yè)主與承包商之間的法律責任，是在招投標文件基礎(chǔ)上進一步對雙方的權(quán)利、義務和責任做出規(guī)定。為了順利完成工程項目建設（或設備制造，或設備安裝，或技術(shù)服務等），在合同中應有明確無誤的商務（經(jīng)濟）條款、進度條款、技術(shù)條款、違約責任條款。雙方受合同規(guī)定的法律約束和保護，雙方的權(quán)利、義務和責任是有機聯(lián)系、相互制約、相輔相成的。在項目實施過程中，要嚴格執(zhí)行合同，要反復熟悉合同，防止引起合同糾紛和無理索賠。有了合同管理制，在建設活動中就可避免人為的扯皮，嚴格按市場經(jīng)濟規(guī)律辦事，對保證工程項目的順利完建和控制投資是至關(guān)重要的。
2．3．1業(yè)主在合同管理中的主導地位
在業(yè)主負責制的條件下，業(yè)主的責任重大，肩負著工程建設的全部職責。與此相適應，業(yè)主也被授予指揮管理工程建設的全部權(quán)利。因此，在合同管理中業(yè)主具有主導地位。在合同規(guī)定的質(zhì)量、進度、變更、付款、檢驗等各個環(huán)節(jié)中，均要求業(yè)主作出“決定”和“指示”（或授權(quán)給工程師作出某些“決定”和“指示”）。業(yè)主在合同管理中的主導地位是不容置疑的，只有這樣，才會有令則行，有禁則止，各種規(guī)定、制度、要求、措施才會得到有效的貫徹執(zhí)行，工程建設進展才會順利進行，投資才會得到合理控制。
2．3．2業(yè)主在合同管理中的服務責任
在業(yè)主對工程建設全面負責具有主導地位的同時，業(yè)主也應義不容辭、責無旁貸地為工程建設做好服務工作，為工程建設提供各種條件。如辦好施工建設用地的征用手續(xù)；提供施工用電、用水、交通、通信的條件并辦好相關(guān)手續(xù)；及時提供按合同規(guī)定由業(yè)主采購的設備、材料；按時支付工程款和費用；為施工建設創(chuàng)造安定的社會環(huán)境等等。
只有把工程建設的服務工作做好，才能為工程建設創(chuàng)造出有利條件，避免工程投資的額外增加。
2．3．3業(yè)主在合同管理中的協(xié)調(diào)作用
水電建設項目是一個復雜的系統(tǒng)工程，涉及到方方面面的技術(shù)、經(jīng)濟、社會工作；要完成一個水電工程，需牽涉到幾十家承包商（供貨商），要簽訂幾十甚至幾百個施工、設備供應、安裝、設計、咨詢等合同。這些合同和承包商都是工程建設組成部分，相互聯(lián)系，相互制約，相互依賴，相互促進，形成有機的整體。只有業(yè)主才能了解全局，按照全局利益的原則，進行協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌安排，使各承包商有序地工作、各合同有計劃地執(zhí)行。在工程建設進行中，隨著時空條件的變化，各種合同執(zhí)行時也會發(fā)生變化，有的需要趕工加速，有的需要延時讓路，有的需要齊頭并進，有的造成相互干擾。這種復雜關(guān)系，只有業(yè)主才能協(xié)調(diào)。搞好各方面的協(xié)調(diào)工作，保證工程建設的順利完成，是控制工程投資的重要環(huán)節(jié)。
2．4工程監(jiān)理制
工程監(jiān)理是合同管理的重要環(huán)節(jié)。工程監(jiān)理是通過監(jiān)理工程師來實現(xiàn)的。業(yè)主對工程質(zhì)量、進度、成本的綜合控制，主要是通過監(jiān)理工程師去執(zhí)行。業(yè)主通過競爭性招投標手段，聘請技術(shù)水平較高、職業(yè)道德良好、執(zhí)行合同公證的監(jiān)理工程師。只有這樣的監(jiān)理工程師，才能為業(yè)主所信任，為承包商所尊重，他的指令才能得到充分有效的貫徹執(zhí)行。監(jiān)理工程師要有綜合的協(xié)調(diào)能力，協(xié)調(diào)業(yè)主和承包商之間的利益，協(xié)調(diào)各個承包商之間的關(guān)系。業(yè)主通過監(jiān)理工程師把好質(zhì)量關(guān)、進度關(guān)和計量關(guān)。計量準確是把好成本控制的第一關(guān)。業(yè)主通過合同約束監(jiān)理工程師，使其公正、勤懇地工作，控制好工程成本，這是成本控制環(huán)節(jié)的靈魂。
3水庫征地移民
水庫是水電站的重要組成部分，建設具有調(diào)節(jié)性能的水電站，需要大型水庫，因此通常要淹沒大片土地，遷移眾多人口。其間有大量的征地移民工作，庫區(qū)廠礦企業(yè)搬遷工作，庫區(qū)交通、水利、電力、通信等設施恢復工作，這都要發(fā)生一定的費用，通稱水庫補償費。有的水電站水庫補償費高達總投資的20％以上（如黃河小浪底水利工程、長江三峽水電站），對工程投資影響很大。
由于水庫補償費涉及面廣，行業(yè)眾多，又是以實物為計算依據(jù)，因此事先必須進行準確的實物調(diào)查，在此基礎(chǔ)上做出的水庫補償費才會公平合理。另外，水庫移民關(guān)系到廣大非自愿移民的生活安定，生產(chǎn)發(fā)展問題，務必重視。在遷移前業(yè)主必須配合政府部門，根據(jù)環(huán)境容量科學地（切忌主觀臆測）做好安置規(guī)劃，避免因安置不當而引起二次搬遷，增加水庫補償費。如B電站由于移民安置二次搬遷等問題，在電站建成后又追加了上億元的移民經(jīng)費；E電站也是由于有二次搬遷問題，在電站建成后也將面臨追加移民經(jīng)費的問題。
要控制好水庫補償費，一是要做好實物調(diào)查，實事求是地按國家有關(guān)規(guī)定計算好水庫補償費；二是要搞好安置規(guī)劃，做好搬遷工作，避免二次搬遷，以免增加額外費用。
4工程保險
水電建設是與江河鏖戰(zhàn)，是戰(zhàn)天斗地。項目建設風險是同客觀環(huán)境和一定時空條件有關(guān)的客觀存在。它存在于項目建設周期的全過程，如設計方案、項目分標、招標與承包商的選擇，施工期社會、政策及經(jīng)濟環(huán)境，自然災害，人的行為（失誤、疏忽等）。工程保險主要是對自然災害和人的行為進行投保。天災人禍無時無刻不危及到工程安全，因此對建設投資會產(chǎn)生較大的影響。在我國舊的基建體制下，因天災人禍發(fā)生的投資損失，由國家核銷。而在業(yè)主負責制的新建設體制下，不能再找國家核銷，風險損失得由業(yè)主負責。業(yè)主除了對風險進行有效的管理、識別和分析各種潛在的風險外，還應估測實際發(fā)生風險損失的后果，在一定時空范圍內(nèi)改變、消除或抑制風險存在和發(fā)生的條件，降低風險發(fā)生的概率和損失幅度，確定風險分散、分擔和轉(zhuǎn)移機制。水電建設歷時較長，涉及面廣，空間跨度大，難免會遇到突發(fā)的天災人禍。對于天災人禍這類風險，向保險公司投保是轉(zhuǎn)移、分散、分擔風險的有效手段。一旦遇到大的天災人禍，企業(yè)自身是難以承受的，進行了工程保險，就可以化險為夷。例如，2001年廣西百色水電站在建設中遭遇到大洪水，損失巨大，若沒有投保，工程建設將會因資金難以解決而處于暫停狀態(tài)。由于投了保險，保險公司賠付了數(shù)千萬元，使工程損失得到了補償，工程建設得以繼續(xù)進行。
5社會環(huán)境的影響
隨著信息化技術(shù)的進步，電子文檔被廣泛的應用在建筑工程的信息處理中，與此同時，由于我國建筑工程電子文件管理體系的不完備，導致建筑工程方面的電子文檔出現(xiàn)管理混亂、信息不全等不良現(xiàn)象，因此，我們必須加強建筑工程電子文件的檔案管理，建立健全檔案管理體系，從而保證建筑工程電子文件可以得到妥善的保存和管理。
1我國建筑工程電子文件的檔案管理現(xiàn)狀
我國建筑工程電子文檔與發(fā)達國家相比仍然存在一定的不足之處，這就導致建筑工程電子文檔的現(xiàn)狀存在著很多的問題，我們必須清楚的認識到現(xiàn)有建筑工程電子文件檔案管理的現(xiàn)狀，從而尋求到正確的解決方法，提高建筑工程電子文件檔案管理效率。1.1電子文件歸檔不到位。采用信息化處理的建筑工程方面的電子文檔，具有很強的操作，因此對于相關(guān)文件管理人員的專業(yè)要求比較高，但是由于我國文件管理人員儲備不夠豐富，部分地區(qū)的文件管理人員專業(yè)技能不夠，無法完成復雜的文件檔案管理工作，這就導致很多地區(qū)存在電子文件歸檔不到位的情況。1.2電子文件檔案管理人員職責界定模糊。在我國，目前很多建筑工程場所對于電子文件檔案管理人員的職責界定十分模糊，大部分企業(yè)單位將電子文件檔案管理工作交由計算機技術(shù)人員負責，但計算機技術(shù)人員由于缺乏相關(guān)的檔案管理技能，在電子文件的處理及管理中常常會出現(xiàn)疏漏，導致建筑工程電子文件檔案管理產(chǎn)生混亂的情況。1.3電子文件的真實性、可讀性較差。在建筑工程電子文件的檔案管理中，存在比較嚴重的一個問題就是真實性和可讀性較差。一方面，建筑工程電子文件為了粉飾項目，有內(nèi)容造假的情況。另一方面很多單位檔案管理人員對工作敷衍了事，導致電子文件內(nèi)容可讀性很差。這些情況都使現(xiàn)有的建筑工程電子文件所提供的內(nèi)容可用性不強。1.4對傳統(tǒng)紙質(zhì)文檔的更替工作不足。在很多地方，建筑工程單位仍存在很多傳統(tǒng)的紙質(zhì)文檔，紙質(zhì)文檔在實際保管中十分容易出現(xiàn)丟失、破損等情況，造成工程信息的處理困難，因此我們需要廣泛的對紙質(zhì)的文件檔案進行替換。對紙質(zhì)文檔的替換工作十分復雜，建筑工程方面的文檔內(nèi)容較多，落實電子文檔的替換工作存在的一定的難度。在另一方面，由于工作人員的專業(yè)性不足，很多紙質(zhì)文檔的替換都存在著不夠準確完整的情況。
2實現(xiàn)建筑工程電子文件檔案管理的有效措施
針對我國建筑工程電子文件檔案管理中存在的一系列的問題，需要采取相應的措施，來保證良好的文件管理，從而實現(xiàn)電子文件的普及，為建筑工程項目的有效落實奠定良好的基礎(chǔ)。2.1對建筑工程電子文件實行統(tǒng)一格式。建筑工程方面的電子文件較為復雜，如果沒有統(tǒng)一的格式，在文件查詢的時候十分的困難，因此，統(tǒng)一建筑工程電子文件的格式是一項重要的工作要求。統(tǒng)一格式可以對信息查詢提供有效的保證，同時有利于檔案的完善管理，方便日后查詢、糾錯等。2.2明確檔案管理人員的職責。檔案管理人員是建筑工程電子文件的管理主體，因此，明確檔案管理人員的職責可以確保文件得到妥善的管理。一方面，建筑工程單位需要設立專門的檔案管理人員，對相關(guān)電子文件進行管理，做到專人專職。另一方面，需要加強對于檔案管理人員的培訓，提高工作專業(yè)性，增強電子文件檔案管理技能。2.3普及建筑工程電子文件檔案管理的意識。對于建筑工程單位來說，具有完善電子文件管理的意識是極為重要的，因此，相關(guān)的地方政府部門需要推行建筑工程電子文件檔案管理的工作，使電子文件檔案管理深入落實到各個建筑工程單位中，確保各地的工程電子文件可以完善、有效的保存和管理。2.4在工程項目的各個階段落實電子文件工作。對于電子文件的整理不能只在建筑工程項目完成后進行整理，在工程項目進行的各個階段都需要落實電子文件的整理工作。對于電子文件的整理工作，要保證具有完整性，對于以后的工作查詢來說，是十分重要的基礎(chǔ)性內(nèi)容。因此在電子文件的處理過程中，保證信息的真實性，防止企業(yè)人員為了粉飾項目而隨意篡改電子文件的內(nèi)容。2.5提高對于電子文件的鑒定技術(shù)。在建筑工程電子文件的整理方面，真實性和有效性是十分重要的，因此，必須要保證，電子文件可以反映相關(guān)項目的全部真實信息，同時能為查詢者提供有效的信息內(nèi)容。基于這樣的要求，就需要提高對于電子文件的鑒定技術(shù)，確保建筑工程電子文件的真實性和有效性?？梢云赣脤I(yè)的鑒定人員，對電子文件的內(nèi)容進行查詢，確保電子文件沒有相關(guān)內(nèi)容的遺漏以及篡改。2.6完善建筑工程電子文件檔案管理體系。建筑工程電子文件檔案的有效管理是建立在相關(guān)體系之上的，只有完善了建筑工程電子文件檔案管理體系，才能夠保證電子文件得到妥善的管理。一方面，我們對于電子文件的內(nèi)容需要進行核實，另一方面，對于已經(jīng)歸檔的文件要合理的保存，防止網(wǎng)絡病毒的入侵導致文件受損等情況的發(fā)生。同時要嚴防不法分子對于電子文件檔案的惡意竊取，確保建筑工程電子文件檔案能夠安全完備的保存。
建筑工程電子文件檔案管理的工作是建筑工程項目有效實施的基礎(chǔ)，因此，我們需要從各個方面提高文檔管理工作效率，從而及時準確的記錄工程項目中的各項內(nèi)容。檔案管理工作者需要不斷的提高自身的工作能力，確保文檔準確真實。只有實現(xiàn)建筑工程電子文件檔案管理的普及工作，才能夠使我國的建筑工程項目有更好的發(fā)展空間。
作者:李薇 單位:哈爾濱市國家投資項目評審中心
1.1質(zhì)量檢測工作及其質(zhì)量管理的定義
質(zhì)量檢測工作指的是，在參照有關(guān)部門制定的質(zhì)量標準的基礎(chǔ)上，對特定單位進行的包括但不限于產(chǎn)品質(zhì)量檢測、空氣質(zhì)量檢測、環(huán)境質(zhì)量檢測、工程質(zhì)量檢測等內(nèi)容的一種檢查和驗證產(chǎn)品或服務質(zhì)量是否符合有關(guān)規(guī)定的活動。
1.2質(zhì)量檢測工作中存在的問題
質(zhì)量檢測工作中存在的問題大體可以分為技術(shù)問題和職責問題，以及管理機制三個方面。首先，在技術(shù)問題方面。由于質(zhì)量檢測工作本身就對技術(shù)水平有一定的專業(yè)要求，因此，負責質(zhì)量檢測工作人員的技術(shù)水平和檢測過程中的技術(shù)失誤都有可能造成質(zhì)量檢測結(jié)果的偏差。其次，在職責問題方面。由于進行質(zhì)量檢測工作一方?jīng)]有認真按照檢測標準進行監(jiān)測、與被檢測單位存在一定的利益關(guān)系、負責質(zhì)量管理的部門沒有真正發(fā)揮監(jiān)管作用、質(zhì)量問題出現(xiàn)后有關(guān)部門或機構(gòu)未能進行有效的懲處等職責缺失原因，導致質(zhì)量檢測過程和結(jié)果出現(xiàn)問題。此外，質(zhì)量檢測工作質(zhì)量管理機制的不完善也是導致質(zhì)量檢測出現(xiàn)問題的重要原因之一。一方面，質(zhì)量檢測工作質(zhì)量管理機制范圍過于狹窄。質(zhì)量檢測部門不僅僅要對主動申請質(zhì)檢的各企業(yè)產(chǎn)品進行常規(guī)的質(zhì)檢工作，還應該對市場中流通的產(chǎn)品質(zhì)量進行監(jiān)管，以及時發(fā)現(xiàn)產(chǎn)品存在的質(zhì)量問題、找出相應的解決辦法。另一方面，質(zhì)檢工作管理存在較強的滯后性。比如，2015年11月中央新聞報道，根據(jù)國家燈具質(zhì)量監(jiān)督檢驗中心的消息顯示90%護眼燈存質(zhì)量問題。除此之外，電線電纜、電機、水泵等產(chǎn)品也存在不同程度的質(zhì)量檢測問題。從問題產(chǎn)品流通到質(zhì)量問題查出，經(jīng)歷了較長的質(zhì)檢管理空白期。這些產(chǎn)品質(zhì)量問題的頻繁產(chǎn)生與質(zhì)量檢測工作及其質(zhì)量管理的職責問題具有很大的關(guān)聯(lián)。
2．公正公信角度下質(zhì)量檢測工作質(zhì)量管理的對策
針對上述提出的質(zhì)量檢測問題，該部分將在公正公信的角度下，從有關(guān)部門質(zhì)量檢測職責履行和機制完善的方面提出改善質(zhì)量檢測工作現(xiàn)狀問題的方法或?qū)Σ摺?/p>
2.1加強質(zhì)量檢測工作人員的專業(yè)培訓，提高檢測人員的專業(yè)勝任水平
負責質(zhì)量檢測工作的人員是降低質(zhì)量檢測事件發(fā)生的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)。在質(zhì)量檢測單位聘請過程中，需要所在單位對應聘人員進行公正公信認識的測評，并定期對質(zhì)量檢測工作人員進行專業(yè)實踐培訓以保證或提高質(zhì)檢的專業(yè)水平。同時，還要對質(zhì)量檢測工作人員的工作表現(xiàn)進行不定期的質(zhì)量核查，以及時發(fā)現(xiàn)并就糾正其在質(zhì)量檢測工作中存在的問題。通過類似的方法來增強質(zhì)量檢測工作人員的責任意識，提高質(zhì)量檢測工作人員的專業(yè)勝任水平。
2.2加強對質(zhì)量檢測工作流程的監(jiān)督和管理，提高質(zhì)量檢測的質(zhì)量和水平
質(zhì)檢機構(gòu)的主要收入來源途徑是委托檢驗，依照市場規(guī)律、提升企業(yè)服務質(zhì)量、做好委托檢驗工作爭取更多的客戶群體，著力提高內(nèi)部工作效率和管理水平，完善內(nèi)部運轉(zhuǎn)體系，與受檢方建立良好的服務關(guān)系，企業(yè)委托檢驗的質(zhì)量檢測一般要經(jīng)過以下流程。企業(yè)按照在設計圖紙完成每一批產(chǎn)品生產(chǎn)后，需要生產(chǎn)企業(yè)下達或布置質(zhì)檢任務，隨后由負責質(zhì)量檢測工作的企業(yè)專員向當?shù)貦?quán)威或合格質(zhì)檢機構(gòu)或部門提交質(zhì)檢委托單。待雙方簽訂合同后，由負責質(zhì)量檢測的機構(gòu)或部門工作人員開展具體的質(zhì)檢工作。質(zhì)檢工作的過程就是公正公信角度下質(zhì)量檢測工作質(zhì)量管理的重要階段。（1）在產(chǎn)品收樣環(huán)節(jié)。質(zhì)檢機構(gòu)或部門的業(yè)務接待人員要嚴格根據(jù)產(chǎn)品的類型和性質(zhì)確認檢驗方法，對樣本產(chǎn)品進行驗收，驗收合格則進行樣本入庫；若樣品存在損壞、失效、樣品數(shù)量不足、樣品與要求不相符的問題則進行重新送樣。期間不得因為任何客觀或主觀因素進行虛假應付收樣，若因上述環(huán)節(jié)不夠公正公信而導致不合格產(chǎn)品的流通及不良事件發(fā)生，相關(guān)檢測人員、部門及企業(yè)都要承擔相應的責任。在這一方面質(zhì)檢機構(gòu)及有關(guān)部門要對質(zhì)檢部門員工工作進行質(zhì)檢員工工作范圍的精準界定，結(jié)合國家質(zhì)量檢測標準規(guī)范制定分工明確的內(nèi)部檢測流程，并對負責每項質(zhì)量檢測工作人員進行指定，以便于對責任主體的落實。（2）在檢驗和記錄環(huán)節(jié)。質(zhì)檢人員要嚴格秉持檢驗的各個細節(jié)程序，做好檢驗原始數(shù)據(jù)記錄、設備使用記錄和環(huán)境記錄，若發(fā)現(xiàn)某項數(shù)據(jù)存在異常（遠低于或遠高于檢測參考標準）則需要進行復驗，以保證數(shù)據(jù)的準確性；不能受到外界因素的干擾，充分體現(xiàn)公正性、科學性，保證檢驗結(jié)果的準確無誤，其結(jié)論對于保證社會、企業(yè)和消費者的利益具有至關(guān)重要的作用。對于出具產(chǎn)品質(zhì)量檢驗報告時要具有真實、完整、準確和可靠原始數(shù)據(jù)記錄，對于涉及到的有效數(shù)字要按照修約方法進行計算,這樣才能保證檢驗報告的科學公正、準確有效。運用專業(yè)的技術(shù)進行數(shù)據(jù)的處理和校對并編寫檢驗報告，報告審核通過才可進行批準通過；然后將比準通過的檢驗報告交由業(yè)務部簽章，并向企業(yè)出具質(zhì)檢報告，期間，若企業(yè)提出異議則將樣品轉(zhuǎn)交到質(zhì)量保障部進行相應的處理，若無異議則結(jié)束質(zhì)檢，退回企業(yè)產(chǎn)品樣本。上述檢驗步驟環(huán)環(huán)相扣，缺一不可,因此需要質(zhì)檢機構(gòu)及有關(guān)部門完善質(zhì)檢員申請機制和專家咨詢機制，當憑借企業(yè)現(xiàn)有之間部門質(zhì)檢員專業(yè)能力無法確保質(zhì)量檢測合格或多數(shù)質(zhì)檢員就同意產(chǎn)品存在相同疑慮的情況下，可以向?qū)＜覍で髱椭?，以在第一時間發(fā)現(xiàn)潛在質(zhì)檢問題，并找出相應的解決辦法。在機制得到完善后，需要匹配與機制相互銜接的公正公信教育，以鼓勵質(zhì)檢員和負責管控質(zhì)檢工作的人員能夠敢于質(zhì)疑、提出問題，從而避免因“外界壓力”（企業(yè)為獲取利益，避免經(jīng)濟損失而不允許質(zhì)檢員按實上報質(zhì)檢狀況）而造成的“隱瞞不報”、“報而不實”等不良現(xiàn)象的發(fā)生。
2.3健全司法機關(guān)公正公信的執(zhí)法意識，推進質(zhì)檢事件的有效懲處進程
當出現(xiàn)質(zhì)量檢測事件時，各級法院、檢察院要堅持以公正公信的原則進行事件的訴訟、調(diào)查、審理和判決，避免“訴而不受”、“查而不嚴”、“審而不公”、“判而不信”等問題的出現(xiàn)。其次，對于堅持以公正公信的態(tài)度指導實際行動的工作人員要給予適度的表揚和嘉獎，對未按照公正公信原則履行崗位職責的工作人員要進行嚴格的教育和懲處。從而實現(xiàn)質(zhì)檢事件處理的效率和效果，推進質(zhì)檢工作質(zhì)量管理的進程。
3.總結(jié)
筆者認為，將公正公信作為質(zhì)量檢測工作管理的立足點具有一定的合理性。以質(zhì)量檢測工作中存在的技術(shù)問題和職責問題為切入點，對于公正公信角度下質(zhì)量檢測工作的質(zhì)量管理具有較強的現(xiàn)實意義。
作者:李鈴 單位:福建省產(chǎn)品質(zhì)量檢驗研究院
參考文獻
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一、電子文件歸檔方式和途徑的選擇
紙質(zhì)檔案的載體較為穩(wěn)定安全，而電子文件的載體穩(wěn)定性差，易損壞，因此歸檔方式的選擇至關(guān)重要。經(jīng)實踐檢驗，利用磁盤，脫機采集數(shù)據(jù)的介質(zhì)移交方式容易造成數(shù)據(jù)丟失。如遇質(zhì)量較差的磁盤，會影響文件的可讀性。為防止數(shù)據(jù)丟失需制作多份備份盤存檔，這不僅加大了工作量，也增加了存貯磁盤的數(shù)量，簡便而安全的方式是采用網(wǎng)絡移交歸檔，并利用光盤存貯。網(wǎng)絡移交的途徑有兩條：
(一)借助計算機信息管理網(wǎng)，開通電子文件歸檔專遞網(wǎng)線。隨著各單位計算機信息管理網(wǎng)的建立與發(fā)展，越來越多的重要文件被傳輸上網(wǎng)。這些文件經(jīng)過各業(yè)務管理部門挑選，反映了職能活動的概貌，上網(wǎng)前，又按著信息管理部門的統(tǒng)一要求進行了文件格式的轉(zhuǎn)換，在一定程度上保證了數(shù)據(jù)的可靠性和通用性，是歸檔的重點。對那些未輸送到計算機信息管理網(wǎng)上的具有保存價值的電子文悠揚，應由電子文件形成部門編目整理，也利用網(wǎng)絡技術(shù)向檔案部門傳輸，可以借助信息管理網(wǎng)絡在各業(yè)務管理機構(gòu)與檔案部門之間開通電子文件歸檔專遞網(wǎng)線，建立依附在信息管理網(wǎng)上的歸檔專用子系統(tǒng)。將上網(wǎng)與未上網(wǎng)的具有保存價值的電子文件通過此系統(tǒng)傳輸給檔案部門。檔案部門經(jīng)與辦公自動化和信息管理部門協(xié)商后，要對歸檔的電子文件提出格式要求，但不能是唯一性的，應認可幾種通用性較強的軟件，：.DBF、.DOC、.TXT、.EXE等文件。
(二)選擇電子文件信息的匯集點，由計算機與信息管理部門負責歸檔。為適應辦公自動化工作發(fā)展的需要，人們越來越注重信息工作的系統(tǒng)化和標準化水平，計算機信息系統(tǒng)的開發(fā)也從以往的“分散各異”轉(zhuǎn)向“集中統(tǒng)一”，打破了立卷單位人界限，更趨向基于某一方面或幾方面職能活動的內(nèi)容而建立系統(tǒng)。計算機與信息管理部門負責規(guī)劃、統(tǒng)籌本單位信息管理工作，是開發(fā)集中統(tǒng)一型信息系統(tǒng)的牽頭部門，成為電子文悠揚信息的匯集點，又具有一定的技術(shù)設備及人才條件。由他們負責將日常工作中形成的具有保存價值的電子文件歸檔，無是最佳歸檔途徑之一。清華大學計算機與信息管理中心計劃利用網(wǎng)絡技術(shù)建立校行政信息管理系統(tǒng)，共分為教學、科研、人事管理三個子系統(tǒng)，正在籌建的教學管理系統(tǒng)與學生注冊中心、財務結(jié)算中心、教務處、研究生院構(gòu)成數(shù)據(jù)交換網(wǎng)。注冊中心負責學生注冊、選課、排課、考表、成績等數(shù)據(jù)的傳遞；結(jié)算中心負責學生交費信息的傳遞；教務處與研究生院負責學籍、教學計劃、課程、畢業(yè)審查、學位授予數(shù)據(jù)的傳輸。計算機與信息中心接收這些數(shù)據(jù)后，進行集中處理，經(jīng)匯總的數(shù)據(jù)通過信息中心又輸送給各業(yè)務管理部門共享。隨著每年數(shù)據(jù)的更新，過期數(shù)據(jù)應由信息中心按檔案部門的統(tǒng)一要求，進行鑒定，編目整理，通過網(wǎng)絡傳輸，移交給檔案部門保存，或直接存入光盤，定期歸檔。
無論利用何種途徑歸檔，必須由電子文件形成單位按統(tǒng)一格式編目整理后，傳輸給檔案部門，不能由檔案部門自行從網(wǎng)上下載，以保證電子文件形成部門對其數(shù)據(jù)的真實性、準確性負責。檔案部門接收的電子文件一律應存入光盤，最好不用磁盤存貯。
二、依靠原紙質(zhì)檔案立卷工作骨干，實現(xiàn)相關(guān)部門職能的交融集成，建立電子文件歸檔制度。
紙質(zhì)文件歸檔經(jīng)過多年實踐，已形成相對穩(wěn)定的骨干隊伍，有較好的工作基礎(chǔ)，各立卷部門都設立了分管領(lǐng)導和立卷牽頭人，負責督促檢查立卷工作。開展電子文件歸檔也要以人為本，形成一支隊伍，承擔此項工作。由于大多數(shù)計算機與信息管理人員對檔案工作較為陌生，不像立卷歸檔人員經(jīng)與檔案部門多年合作，建立了相對穩(wěn)定的業(yè)務關(guān)系，容易與檔案部門在電子文件歸檔上達成共識。所以，依靠原紙質(zhì)檔案立卷工作骨干，比以各單位計算機與信息管理保同為主體，重新建立歸檔工作隊伍更為現(xiàn)實。由于整理紙質(zhì)檔案大多采用手工操作的方法，這與電子文件處理手法相差甚遠，需要新的知識和技術(shù)手段，現(xiàn)有的立卷隊伍尚不適應工作發(fā)展的需要，要通過組織業(yè)務學習和技術(shù)培訓，盡快地使他們掌握信息管理自動化的基本知識和技能，擔負起電子文件歸檔工作的重任。
電子文件來源廣泛，形成者不僅有業(yè)務管理部門的承辦人，還有數(shù)據(jù)錄入員、信息管理與計算機技術(shù)人員等。將頭緒如此之多的電子文件收集歸檔，必須靠制度約束，使制度變成歸檔人員的自覺行動。要將電子文件歸檔工作納入本單位的立卷歸檔制度，并列入信息管理工作程序，在布置、檢查、總結(jié)、考核信息管理工作的同時，布置、檢查、總結(jié)、考核電子文悠揚歸檔工作。
清華大學檔案館從1995年底開始抓電子文悠揚歸檔工作，制定了《機讀(電子)文件歸檔工作暫行規(guī)定(試行)》，分別對歸檔范圍、歸檔單位與分工、歸檔的方法和要求做了具體規(guī)定，并設計了《機讀(電子)文件歸檔目錄》樣式。為了使各單位主管檔案工作的領(lǐng)導和立卷牽頭人能夠盡快地接受這一新生事物，還將探索電子文件歸檔工作列為1996年全校檔案工作會議主要議題之一，會上，分管檔案工作的副校長和檔案館館長明確提出要將電子文件歸檔列入立卷歸檔程序，做為一項重要工作抓緊抓好。于1997年全校檔案工作大會上，又提出加快電子文件歸檔進程的具體要求。在對電子文悠揚的來源進行廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上，本著“注重職能因素”的原則，選擇了電子文件的信息綜合性強，含“金”量高的校長辦公室、黨委辦公室做為開展電子文件歸檔的重點和試點單位。先后三次與他們專門研究電子文悠揚歸檔工作，成立了兩辦電子文悠揚歸檔工作小組，由校辦副主任任組長，并參照紙質(zhì)文件歸檔范圍，制定出黨辦、校辦電子文件歸檔細目。經(jīng)過努力，現(xiàn)已將部分電子文件歸檔。
與紙質(zhì)文悠揚相比，電子文件歸檔所涉及的問題更加廣泛，受制約因素多，僅靠檔案部門獨家很難完成，應采取電子文件形成部門、檔案部門、計算機與信息管理部門三結(jié)合的方法。電子文悠揚形成部門熟悉各項管理業(yè)務，了解電子文件的自然形成規(guī)律和歷史聯(lián)系，是承擔歸檔工作的主要責任者，在鑒定工作價值時最有發(fā)言權(quán)；檔案部門掌握歸檔的原則、方法，又了解全局情況，可以發(fā)揮把關(guān)和統(tǒng)籌作用；計算機與信息管理部門既是電子文件的形成單位，又是設計和維護信息管理網(wǎng)絡、管理電子信息的專業(yè)技術(shù)部門，在電子文件歸檔制度化、標準化的工作中處于舉足輕重的地位。三個部門的職能應相互滲透，揚長避短，發(fā)揮各自的優(yōu)勢，在電子文件歸檔中集成一體，共同形成質(zhì)量較好的電子文檔。
三、“兩套制”歸檔的必要性與適時簡化合一的可能性
由于印章和
一、職能鑒定法形成的四個原因
一檔案理論的思想基礎(chǔ)從國家模式到社會模式的轉(zhuǎn)化
有關(guān)鑒定的理論最早見于英國的希拉里·詹金遜于1922年寫成的《檔案管理手冊》。在這部書中，他提出“檔案是公共憑證的道德捍衛(wèi)，檔案工作人員的信條是憑證的神圣性不可侵犯?！毕＠铩ふ步疬d認為，文件是行政活動和事務處理的原始憑證。不能有非形成者的人為干預，否則會損害文件的原始憑證性，所以他提出，不應由檔案人員鑒定文件，檔案人員的職責是保管檔案而非制造檔案，他提出應由文件的形成者從事減少大量堆積文件的工作，只有行政官員才是選留和銷毀文件的唯一人。希拉里之后的許多檔案工作者都曾經(jīng)對他的有關(guān)鑒定執(zhí)行者的觀點提出過異議，由于給予行政人員較多的信任和權(quán)利，并且不存在某種監(jiān)督的措施，使得行政人員可能出于一己私利或小集團的利益而故意銷毀或剔除那些對其不利的文件。有關(guān)學者認為，這種觀點走入極端，會導致行政意志和國家意志塑造檔案。
二十世紀四、五十年代，面對激增的機關(guān)文件，美國的檔案工作者開始積極地尋找管理現(xiàn)代檔案的方法，其中T·R·謝倫伯格在《現(xiàn)代檔案——原則與方法》1956年中發(fā)展了美國當時另幾位檔案工作者的觀點：檔案工作的重點已由保管文件轉(zhuǎn)變?yōu)樘暨x適合保管的文件，并提出了檔案鑒定的標準。謝倫伯格認為，檔案只是檔案人員從大量原始文件整體中選出的適于保存的極小部分，鑒定時主要應關(guān)注檔案從屬價值中的情報價值。情報價值反映了研究者的利用需求，因此可以看出這一鑒定觀點也就意味著，以歷史學家的實際利用需求或預期利用需求，作為檔案鑒定的最重要的標準。這種鑒定理論也并未在檔案界達成共識，有的學者認為這樣會使檔案館藏只能滿足狹隘的研究需要，無法廣泛地反映人類生活的方方面面。更嚴重的問題是，“利用決定論將破壞文件在其形成者業(yè)務活動中形成的有機聯(lián)系”。
“形成者鑒定論”和“利用決定論”是檔案學鑒定理論發(fā)展中的兩個具有代表性的觀點。從中可以看到傳統(tǒng)檔案鑒定理論具有兩個鮮明的特點，其一是傳統(tǒng)鑒定理論著重于檔案價值的鑒定，即主要研究檔案有用性的鑒定；其二是傳統(tǒng)檔案鑒定理論和方法主要來源于對檔案價值主體的確認。傳統(tǒng)檔案鑒定理論主要由三部分組成：鑒定標準、鑒定主體和鑒定方法，其中鑒定標準尤為重要，鑒定主體和鑒定方法的確立都圍繞著如何最優(yōu)地執(zhí)行這項標準而展開，而檔案鑒定標準取決于檔案價值主體的需求。從這一角度出發(fā)來觀察兩種傳統(tǒng)的鑒定理論，可以發(fā)現(xiàn)，他們所關(guān)注的與檔案這一客體發(fā)生關(guān)系的主體并不一樣。希拉里·詹金遜強調(diào)檔案對行政管理的憑證作用，因此他主張由行政官員制訂鑒定標準并執(zhí)行檔案的鑒定，而T·R·謝倫伯格強調(diào)檔案對歷史研究者的情報價值，主張檔案工作者依據(jù)研究者的利用需求來鑒定檔案的價值。希拉里和謝倫伯格的鑒定理論的本質(zhì)區(qū)別正在于價值主體的不同。那么這兩種價值主體就代表了檔案價值發(fā)揮的全部的潛在“市場”嗎隨著檔案學理論的不斷發(fā)展，回答自然是“不”。
正如T·庫克所言：“本世紀檔案論述的主題是，根據(jù)國家檔案概念建立起來的以司法——行政管理為基礎(chǔ)的檔案工作向建立在更廣泛的公共政策和利用基礎(chǔ)上的社會——文化檔案概念的變革?！彼酉聛碛肿髁烁鼮樯羁毯途唧w的闡述：“從荷蘭學者所處的時代到詹金遜、卡薩諾瓦時代，直至美國注重政府文件管理的時代，檔案事業(yè)在傳統(tǒng)上是由一個國家建立，為這個國家服務，作為該國政治結(jié)構(gòu)和機構(gòu)文件的組成部分。檔案理論因此在國家理論、模式和概念中建立了合法地位?，F(xiàn)在情況不同了，20世紀末期公眾對檔案的認識，或至少對用納稅資金建立起來的檔案館的認識已經(jīng)發(fā)生了根本變化，即檔案現(xiàn)在是‘屬于人民、為人民服務、甚至通常由人民管理’。在普通公民看來，檔案不僅要涉及政府的職責和保護公民的個人權(quán)益，而且更多的還應該為他們提供根源感、身份感和集體記憶?！碑斍霸谖鞣桨l(fā)達國家檔案界普遍存在的這種“社會檔案”觀念是受五、六十年代以來的“后現(xiàn)代主義”的影響，“后現(xiàn)代主義”反對權(quán)威、否定中心的個性正是檔案理論思想基礎(chǔ)從國家模式到社會模式的變革的哲學根源。
檔案理論基礎(chǔ)的變化，全新地確認了檔案價值主體——不再是機構(gòu)內(nèi)部的工作人員和歷史研究人員，而是社會中的全體公民。這種價值主體的改變毫無疑問會深刻地影響檔案價值鑒定理論，最初是德國的漢斯·布姆斯在60年代末期，開始強調(diào)社會應確定自身的價值，檔案必須如實地反應這些價值，檔案價值不應該取決于詹金遜所說的行政官員，也不應該取決于謝倫伯格所說的歷史學家，而是取決于人民大眾。他強調(diào)，“公眾和公眾輿論可以使檔案鑒定合法化，并且可以為檔案鑒定提供基本的準則。”他號召檔案工作者通過歷史地研究公眾輿論來發(fā)現(xiàn)檔案的這種社會價值，并將這種價值用于文件鑒定。這是一個華麗而充滿魅力的口號，但很遺憾，它并不具有指導鑒定活動所應有的可操作性。1991年，布姆斯在經(jīng)過長期的思考和研究之后，提出“文件的社會價值最好不是直接通過對社會動力和公眾輿論的研究確定，而應間接地通過了解那些為實現(xiàn)社會需求和愿望的重要文件形成者的職能來判斷?！卑凑者@種新的方法，鑒定的標準從復雜的社會價值、問題或趨勢轉(zhuǎn)變?yōu)橛晌募纬烧呗毮茱@示出的文件來源。
二文件數(shù)量的激增
有關(guān)職能鑒定的提出，檔案學思想基礎(chǔ)的變化是重要的，然而不是唯一的?，F(xiàn)代管理機構(gòu)中日益形成的如‘雪崩’一般的文件漸漸使文件和檔案工作者招架不住了，我們已經(jīng)不可能逐件地去鑒定每一份文件、案卷，這樣的工作會象一個“黑洞”吞噬文件和檔案工作者全部的精力。因此，早在1957年德國的一次檔案年會上就有人建議，機構(gòu)應該依據(jù)其職能的重要性而選擇保管他們產(chǎn)生的文件，劃分文件產(chǎn)生機構(gòu)職能的級別而非鑒定每一份文件的觀點形成了。當時情況下有學者認為，這是一種逃避的方法，因為這被認為是面對大量文件感到無助時的對策。檔案工作者想通過決定文件形成者的重要程度，處置掉非重要機構(gòu)的文件，來減少紙張的數(shù)量。不論這種情況是否反映了檔案及文件工作中可能出現(xiàn)的被動局面，它——文件數(shù)量的巨增，確實構(gòu)成了“職能鑒定理論和方法”產(chǎn)生的又一大驅(qū)動力。
三越來越多的文件產(chǎn)生于機構(gòu)的協(xié)作活動中
社會機構(gòu)的穩(wěn)定性日益削弱而且特定社會活動中不同機構(gòu)之間的聯(lián)系也日益密切和復雜，職能鑒定的觀點也適應了這樣一種狀況。從這一角度提出職能鑒定的代表人物是美國的海倫·塞穆爾斯，她早期從事大型科技項目文件的處理，這些項目形成的文件分散在政府部門、大學、企業(yè)和公司中，在這種情況下，以機構(gòu)為核心，以單份文件為對象的傳統(tǒng)鑒定法帶來的是四分五裂和不完善的檔案。因此，她設想通過“文獻戰(zhàn)略”，一種多機構(gòu)的，以研究為基礎(chǔ)的分析，將眾多檔案館的鑒定活動結(jié)合在一起，使檔案文件反映社會的主要論題、問題、活動或職能的方法來妥善解決現(xiàn)代復雜機構(gòu)的龐大文件的問題。
四電子文件的產(chǎn)生
如果說以上的三方面的原因驅(qū)動我們采取一種與傳統(tǒng)鑒定理論完全不同的視角的話，那么，它們的功勞確實也只能描述到這種程度，沒有電子文件的出現(xiàn)和對其鑒定活動的研究，“職能鑒定”方法可能只是在一種觀念層次上“徘徊”，電子文件使我們把問題看得更清楚，同時電子技術(shù)也賦予“職能鑒定”以更強的可實現(xiàn)性。
電子文件的性質(zhì)和數(shù)量對鑒定的影響表現(xiàn)在以下幾個方面：
1電子文件的數(shù)量是如此的龐大，比爾曼和海茲喬姆都認為，審視100％的文件，只為了挑選其中不足3％的文件保存下來，效率不高。
2電子文件產(chǎn)生分散，一個龐大機構(gòu)內(nèi)部將會有多個業(yè)務管理系統(tǒng)，而且由于業(yè)務活動彼此之間協(xié)作的頻繁，一份電子文件很可能是由不同系統(tǒng)之中的數(shù)據(jù)瞬間聯(lián)結(jié)而成的，這樣，不從更宏觀、更抽象的角度把握這些系統(tǒng)中產(chǎn)生的文件，而進入每個系統(tǒng)中對具體的文件執(zhí)行“內(nèi)容審查”式的鑒定方法是不可行的。
3電子文件大多呈虛擬狀態(tài)，而且很多文件可能時刻與一個動態(tài)的數(shù)據(jù)庫相連，這種情況下，仍采用傳統(tǒng)的逐件鑒定的方法就會象一只永遠在追趕自己尾巴的貓。
4也就是最重要的原因，電子文件的鑒定要求在文件產(chǎn)生之初就完成，我們面臨的更為嚴峻的問題可能不是害怕被巨量的文件淹沒，而是意識到可能根本不會有文件被送來鑒定。現(xiàn)有的許多系統(tǒng)都具有動態(tài)刪除和更新數(shù)據(jù)的功能，另外，對于許多通過瞬間邏輯聯(lián)結(jié)形成的虛擬文件，這些文件都是瞬間即逝的，如果不在系統(tǒng)設計之中就嵌入檔案管理的要求，不把鑒定的標準作為系統(tǒng)程序的一部分先行輸入計算機之中，那么電子文件即使曾經(jīng)存在過，也終會流失。電子文件管理研究的專家普遍認為：“檔案保管系統(tǒng)設計階段提供了保證鑒定決策最有效實施的最佳機會”。
電子計算機的普遍應用．促進了辦公自動化的迅速發(fā)展．隨之產(chǎn)生的電子文件與傳統(tǒng)紙介質(zhì)文件匯集成浩大的信息流．成為社會改革與發(fā)展的寶貴資源。同時，也給檔案工作者提出了新問題：如何建立一個與辦公自動化系統(tǒng)和電子文件管理相適應．并與之同步發(fā)展的電子文件管理體系?
以我院為例．在辦公自動化方面起步雖然較晚．但逐步實行和全面鋪開辦公自動化是必然趨勢?，F(xiàn)階段我院只部分使用各主管部門設計的計算機網(wǎng)絡系統(tǒng)，多個網(wǎng)絡系統(tǒng)無法鏈接，也不能兼容；多數(shù)職能科室只是使用計算機單機辦公．對所形成的電子文件未進行統(tǒng)一管理，主要存在以下問題。
1對電子文件的重要性認識不足，未對電子文件進行歸檔及統(tǒng)一管理
電子文件是近幾年才出現(xiàn)的新生事物，對它的意義和作用，人們還未充分認識，沒能引起足夠的重視。
使用計算機網(wǎng)絡系統(tǒng)的科室，僅是把電子文件存儲在硬盤、磁盤或光盤內(nèi)，沒有進行規(guī)范整理、鑒定和歸檔。信息科作為計算機網(wǎng)絡系統(tǒng)的管理部門。也只是對全院的局域網(wǎng)進行技術(shù)支持和指導，網(wǎng)絡升級和更新前后的備份電子文件沒進行規(guī)范科學的整理和歸檔。這樣。即使不會造成電子文件丟失，日積月累，也會使電子文件堆積成災，無法檢索和利用。
未使用計算機網(wǎng)絡系統(tǒng)的科室，僅用計算機進行辦公和事務性管理。多數(shù)科室使用計算機起草文件，一旦打印出紙介質(zhì)正式文件，作為草稿性的電子文件絕大多數(shù)不作保留，不是因存儲載體用于其它信息的存儲而被清洗，就是被新起草的電子文件不斷覆蓋；一些部門在文件辦結(jié)之后，則把相同內(nèi)容的紙介質(zhì)文件和電子文件兩種類型的文件同時保存，造成人力、物力、財力的浪費。
2辦公自動化系統(tǒng)與檔案管理系統(tǒng)不兼容，給電子文件歸檔造成困難
我院使用的計算機網(wǎng)絡系統(tǒng)多是本單位或上級主管部門設計的軟件，而檔案室使用的檔案管理系統(tǒng)，是檔案行政管理部門為了使檔案管理達到現(xiàn)代化、標準化、規(guī)范化要求。實現(xiàn)資源共享而推廣的檔案計算機管理軟件。由于我院計算機網(wǎng)絡系統(tǒng)和檔案管理系統(tǒng)設計單位不同，不同軟件環(huán)境下形成的數(shù)據(jù)難以轉(zhuǎn)換，難以進行電子文件歸檔。
3電子文件的不安全性，影響了對它的歸檔管理和長期保存
電子文件具有復制和傳遞時的高保真性、設備的依賴性、載體的非直讀性、信息與載體的相分離性、信息的共享性、信息內(nèi)容的易改性等特點，這些特點給電子文件的安全保管和長期保存帶來了很大困難，也給檔案工作者提出了新的挑戰(zhàn)。
如果上述問題得不到解決，電子文件無法進行規(guī)范管理和檢索利用而失去其共享的重要作用，阻礙了辦公自動化的進程。因此，對電子文件進行規(guī)范科學的管理，這時時代賦予檔案工作者不可推卸的責任。電子文件歸檔及電子檔案管理都要依靠技術(shù)條件實現(xiàn)。電子檔案的保管期限是由電子檔案內(nèi)容來定，而實現(xiàn)電子檔案保管期限，取決于載體的壽命、電子計算機的軟硬件生存周期和載體所載檔案與電子計算機軟研件平臺的一致性等。實現(xiàn)對電子文件的科學管理首先要做好以下幾方面工作：
3．1提高電子文件管理意識
電子文件與紙介質(zhì)文件一樣，涉及保密、安全、管理、歸檔、利用等問題，與紙介質(zhì)文件具有同等的法律憑證作用。醫(yī)院各級領(lǐng)導要把對電子文件的管理擺上議事日程，把這項工作納入檔案管理范疇，通過各種方式和手段，大力宣傳電子文件的重要性，提高全院職工的電子文件管理意識。
3．2加強制度建設
目前電子文件管理不善，與沒有一套完善的電子文件管理制度有著重要關(guān)系。因此，做到依法管理電子文件，逐步形成一套完善的電子文件管理體制，建立健全相應的規(guī)章制度是電子文件管理的一個重要前提：一是醫(yī)院綜合檔案室應會同有關(guān)部門聯(lián)合制定電子文件管理辦法。確定電子文件的歸檔和不歸檔范圍，依法管理電子文件。二是逐步制定和完善電子文件全過程管理制度，做到有章可循，使電子文件的管理達到標準化、規(guī)范化、制度化。
3．3做好電子文件的收集
電子文件的收集范圍盡可能廣一些，將分為幾大類，為每一類文件確定收集范圍。為了確保電子檔案信息的“原始記錄性”，檔案工作者要參與制定電子文件生成和辦理的流程，對電子文件的形成、收集、積累、歸檔、管理等環(huán)節(jié)進行把關(guān)和交接，保證電子文件生成過程各環(huán)節(jié)的真實性、完整性和有效性。為電子文件的鑒定打好基礎(chǔ)。
3．4把好電子文件的鑒定、歸檔關(guān)
電子文件的鑒定工作除了包括紙介質(zhì)文件的密級、保管期限等內(nèi)容，還應包括真實性、完整性和有效性的鑒定。其中，真實性鑒定是檢查電子文件的內(nèi)容、結(jié)構(gòu)、背景信息等是否與其形成的原始狀態(tài)一致；完整性鑒定是檢查電子文件的內(nèi)容、結(jié)構(gòu)、背景信息等相關(guān)信息是否完整無缺；有效性鑒定是檢查電子文件是否具有可讀性和可利用性。
3．5加強電子文件的管理和安全防護工作
由于傳統(tǒng)的電網(wǎng)企業(yè)具有自然壟斷經(jīng)營屬性,沒有完全擺脫計劃經(jīng)濟時期的管理模式,缺乏競爭創(chuàng)新意識和機制,因此,其財務與業(yè)務及整體經(jīng)營環(huán)境的管理融通和銜接較弱,固定資產(chǎn)的管理還存在以下問題:
(一)固定資產(chǎn)管理部門職責分工不明確,執(zhí)行不到位。一方面,供電企業(yè)按部門管理固定資產(chǎn)不利于資產(chǎn)的到位管理,例如物資供應中心對設備未能具體到臺,只能采用批次的管理方式,從而難以形成統(tǒng)一高效的固定資產(chǎn)管理機制。另一方面,固定資產(chǎn)管理涉及的部門較多,而部門間溝通不暢和融合程度較小,從而加重了條塊分割的程度,更不利于建立全局統(tǒng)一的固定資產(chǎn)管理體系。
(二)固定資產(chǎn)的價值與實務管理相脫節(jié),實務管理職能有待完善。供電企業(yè)由財務部門統(tǒng)一進行價值管理,卻由計劃建設部、各供電所、市場營銷部和辦公室等諸多部門進行實務管理,因此固定資產(chǎn)管理與技術(shù)設備管理的角度會因部門過多而產(chǎn)生偏差,從而導致各自記錄的內(nèi)容與總體要求不相一致,賬本與實務難以核對,賬實不符。當前我國許多供電部門或多或少存在只關(guān)注賬面管理而忽視實務管理的問題,相關(guān)單位在實際使用固定資產(chǎn)時會出現(xiàn)分工不明、工作失效的問題。例如,一些部門針對將要閑置報廢的資產(chǎn)作為非固定資產(chǎn)報廢處理,內(nèi)部各部門固定資產(chǎn)的轉(zhuǎn)移未辦理相關(guān)的財務調(diào)撥手續(xù),從而造成賬實不符。
(三)固定資產(chǎn)賬、卡、物不相符,產(chǎn)權(quán)不明確。由于供電企業(yè)內(nèi)部制度流程的不完善,生產(chǎn)、使用、財務等各個部門的資產(chǎn)信息不對稱,相關(guān)工作無法銜接,造成當資產(chǎn)實物發(fā)生變化時,賬、卡卻沒有進行相應更新;部分固定資產(chǎn)卡片以批量而非以單項資產(chǎn)進行登記,并且企業(yè)內(nèi)部沒有建立嚴格的固定資產(chǎn)定期盤點制度,從而導致賬卡物不相符。供電企業(yè)過去的用地多數(shù)是通過財政劃撥取得,導致企業(yè)存在很多土地使用權(quán)證、房產(chǎn)證等證照不全、產(chǎn)權(quán)不明確的問題。為了確保國有資產(chǎn)的安全完整,應為這些資產(chǎn)及時補辦證照。一般來講,補辦證照要交付額外的稅費,使得企業(yè)背負更多的負擔,所以一些電力企業(yè)不愿自主補辦證照,企業(yè)進行股份改制后,固定資產(chǎn)會因被列入無產(chǎn)權(quán)一欄而無法入賬,從而形成供電企業(yè)帳外帳,最終造成國有資產(chǎn)流失。
(四)企業(yè)的預算管理和信息化水平有待改善。一方面,供電企業(yè)對固定資產(chǎn)的管理屬于事后管理,對資產(chǎn)的增減變動、資本化開支、費用化開支等都沒有進行有效地預算管理,有些企業(yè)存在忽視使用過程的管理而只關(guān)注投運和報廢管理,從而為暫估資產(chǎn)和預測折舊增加了難度。另一方面,當前供電企業(yè)的信息化水平不能滿足固定資產(chǎn)的全生命周期管理要求,例如會計核算體系將每年用于固定資產(chǎn)運行維護檢修的開支列入當期費用予以列支,而未能歸集至單項資產(chǎn),從而不能評價固定資產(chǎn)的整體使用效益。
供電企業(yè)固定資產(chǎn)的全生命周期管理
針對供電企業(yè)固定資產(chǎn)管理中存在的問題,筆者認為應當實行固定資產(chǎn)的全生命周期管理。通過對固定資產(chǎn)從購置到報廢整個生命周期的跟蹤管理和價值變化情況的記錄、對比和分析,以提高固定資產(chǎn)的科學管理,優(yōu)化資產(chǎn)結(jié)構(gòu),適時調(diào)整與企業(yè)經(jīng)營性質(zhì)不想適應的結(jié)構(gòu)比例,從而促進供電企業(yè)未來的可持續(xù)發(fā)展和效益的最大化。
(一)樹立固定資產(chǎn)全員參與、全方位管理的理念。一方面,供電企業(yè)執(zhí)行價值管理的財務人員應充分了解固定資產(chǎn)的構(gòu)建、技術(shù)維修、報廢等方面的基礎(chǔ)知識及其特點,從而能確定適當?shù)墓潭ㄙY產(chǎn)折舊方式、估計固定資產(chǎn)的折舊年限和殘值,以準確地進行固定資產(chǎn)相關(guān)成本費用的核算。另一方面,其他實物管理部門的相關(guān)人員要通過相關(guān)的培訓了解固定資產(chǎn)核算、經(jīng)濟成本管理等方面的知識,以強化基建、使用和運行維護等各個部門的成本管理意識。同時各個部門在管理過程中應從自己的專業(yè)視角提出固定資產(chǎn)管理的建議,通過上下聯(lián)動、互相配合,使固定資產(chǎn)的價值管理與實物管理能夠真正地相互滲透,最終實現(xiàn)固定資產(chǎn)的全方位綜合管理。
(二)加強固定資產(chǎn)生命周期中各個環(huán)節(jié)的內(nèi)部控制。固定資產(chǎn)全生命周期管理應當以優(yōu)化資產(chǎn)計劃、設計、購建、使用、維修、更新改造及其報廢等各個流程的管理為主線,并對各業(yè)務流程進行關(guān)鍵控制點的分析,從而強化資產(chǎn)業(yè)務流程的控制,將固定資產(chǎn)全生命周期管理落到實處。例如,某供電企業(yè)與固定資產(chǎn)相關(guān)的業(yè)務流程有大修理費用支出、采購與付款、工程項目建設、固定資產(chǎn)增減等,相關(guān)管理人員為每個流程繪制了流程圖,并編制了對應的關(guān)鍵控制點表單,控制表中明確列出各狀態(tài)固定資產(chǎn)的關(guān)鍵控制點、控制要件、控制程序及措施和主要責任人等,從而明確了各部門在每個流程中的責任,確保資產(chǎn)在各個階段的職責分工。
(三)構(gòu)建固定資產(chǎn)、預算與工程管理系統(tǒng)有效集成的全新管理平臺。固定資產(chǎn)成本與運營效益的管理應與預算、工程管理相結(jié)合,財務部門應當根據(jù)固定資產(chǎn)成本的構(gòu)成特點來設計資產(chǎn)采購、建造、修理、更新改造等預算表格的內(nèi)容。首先,在編制預算時應對相應的固定資產(chǎn)或在建工程進行編號,從而便于追蹤在修理和更新改造中使用所涉及固定資產(chǎn)的原編號信息。其次,財務部門可通過對比業(yè)務部門填制的預算信息與成本市場信息,以初步判斷固定資產(chǎn)預算成本的合理性,并依據(jù)預算中固定資產(chǎn)購入期和建設期合理安排資金,從而對固定資產(chǎn)進行有效地動態(tài)追蹤。最后,在預算的執(zhí)行過程中,通過對實際與預算情況的比較分析,進行有效地控制不合理的支出;同時,對固定資產(chǎn)的購入時間和建設期推遲情況進行調(diào)查,從而實現(xiàn)固定資產(chǎn)管理的經(jīng)濟性與科學性。
中圖分類號： G271文獻標識碼： A 文章編號：1009-8631（2010）06-0187-01
近幾年，電子信息技術(shù)取得飛速發(fā)展。辦公自動化、標準化、網(wǎng)絡化漸趨完善，政府部門使用辦公自動化管理系統(tǒng)代替以往手續(xù)繁雜的辦公行文、來往函件，許多日常工作可以直接在計算機和網(wǎng)絡上辦結(jié)，文件從產(chǎn)生到處理結(jié)案幾乎可以不使用紙和筆。隨著先進的技術(shù)和管理方式產(chǎn)生了大量的電子文件。
從電子文件形成的過程和特點看，電子文件仍像普通文件一樣具有形成階段、管理階段、處置階段。根據(jù)文件生命周期理論，電子文件的處置階段（歸檔）仍應由檔案部門集中統(tǒng)一管理。這是《中華人民共和國檔案法》有關(guān)規(guī)定的要求，也是電子文件形成部門的必然選擇。
現(xiàn)有的計算機存儲設備，容量雖然很大，但面對呈幾何級數(shù)發(fā)展的電子文件，總有窮盡的時候。而且應用軟件的更新很快，許多早期形成的文件在新的軟硬件環(huán)境下不能讀取，即使同時期的電子文件也有應用軟件不兼容的問題。每個文件形成部門為存儲檔案信息投入大量的精力，保留舊的設備和多種應用軟件，顯然從人力和物力上都是一種浪費。所以，電子文件歸檔工作要走社會化管理這條路，由專業(yè)的檔案部門去管理。
電子文件有別于傳統(tǒng)的檔案文件，它必須通過復雜的編碼和解碼過程，才能提供利用，與載體沒有必然的聯(lián)系，它可以復制并存儲于不同介質(zhì)之中，利用者只要獲得允許，就可以隨時隨地調(diào)出查閱所需的檔案信息。面對全新的電子文件管理形式，傳統(tǒng)的檔案管理方式和方法已經(jīng)無法適應，因此，適應現(xiàn)代管理制度和信息社會的發(fā)展，加強電子文件歸檔工作，對電子文件實行檔案化管理成為一個可供選擇的出路。
一、電子文件檔案化管理
那什么是電子文件檔案化管理呢？電子文件檔案化管理，就是在傳統(tǒng)檔案管理經(jīng)驗和形式基礎(chǔ)上，結(jié)合電子文件自身的特點，采用先進的計算機和網(wǎng)絡技術(shù)，有針對性的汲取文件中心、虛擬立卷等前沿檔案管理理論，對電子檔案實行文件級的管理，對本部門、本地區(qū)形成的電子文件實行社會化、自動化、網(wǎng)絡化管理，從而實現(xiàn)高效、快捷的電子檔案信息管理模式，并相應的成立地區(qū)性、部門性電子文件中心或電子文件檔案館，本著服務社會，回報社會的原則，發(fā)揮檔案部門的管理和技術(shù)優(yōu)勢，相對集中地保存和管理電子文件，為電子文件形成部門提供優(yōu)質(zhì)、穩(wěn)定、安全的存儲環(huán)境和空間，為社會提供真實、準確、快捷的檔案信息服務。
電子文件檔案化管理模式應采取先進的技術(shù)和理念，以虛擬、開放、靈活的手段來管理電子文件檔案。專業(yè)檔案部門通過網(wǎng)絡、計算機、圖文掃描、光盤存儲等先進技術(shù)手段對各個單位產(chǎn)生的電子文件信息進行集中統(tǒng)一的管理，并保管、存儲符合電子文件形成部門要求的電子檔案，電子文件形成部門（全宗構(gòu)成者）以定期或不定期的方式，把日常產(chǎn)生的電子文件檔案信息，以標準化的格式通過網(wǎng)絡傳遞給檔案部門，由檔案部門進行分類、整理、編目，分別存儲在檔案部門主服務器相應的存儲空間里，在必要時檔案信息還可以脫機存儲到其它更安全的介質(zhì)上，并做多個備份，避免自然因素損壞和非法訪問。檔案部門對電子文件檔案信息采取維護電子文件產(chǎn)生原始性的原則進行管理。檔案部門為信息存儲單位提供信息查詢功能，并進行用戶確認，以確保檔案的完整與安全。
因此，電子文件檔案化管理是由電子檔案部門集中統(tǒng)一管理電子文件，對電子文件采取社會化、自動化、標準化、網(wǎng)絡化管理，它不由文件形成部門或其它非專業(yè)部門來管理電子文件，也和傳統(tǒng)的檔案管理方式有所區(qū)別。
二、電子文件檔案化管理與傳統(tǒng)檔案管理的區(qū)別
首先，電子檔案的歸檔時間與傳統(tǒng)檔案不同。電子文件檔案可以在文件辦理結(jié)案后隨時歸檔，或在某一時間周期定時統(tǒng)一歸檔，由文件形成部門通過網(wǎng)絡傳送給檔案部門，并用電子數(shù)碼簽名封簽認證，由檔案工作人員接收登記，按事由原則給出檔案分類號，設定訪問限制級別，以便將來用戶查找利用。這樣隨時歸檔，一方面可以避免文件漏歸，保證歸檔率和完整率，另一方面也符合電子文件自身的特點，快速便捷，還可以避免檔案的流失和病毒的破壞。
其次，電子文件的歸檔方式與傳統(tǒng)檔案不同。電子文件由于采用電子編碼技術(shù)，可以編輯修改而不留痕跡，載體無法固定，某些鑒別文件原始憑證性的關(guān)鍵信息也可以更改，這些都使電子文件的原始憑證性辨別變得復雜而困難。因此，電子文件在形成過程中要隨時進行數(shù)字簽名、信息認證、身份驗證和加密保護，保證文件在傳輸、處理過程中不會出現(xiàn)錯誤，以確保檔案部門收到的電子文件的原始性、真實性和準確性，保證電子文件的法律憑證地位。
第三，電子文件在保管方式上和傳統(tǒng)檔案有差異。電子文件載體易老化變質(zhì)及信息多媒體、新存貯介質(zhì)的產(chǎn)生和發(fā)展，都會影響電子文件的長期可讀性。檔案部門可以在接收到電子文件后打印出一份紙質(zhì)檔案以作備份，但最終的解決辦法還是需要計算機技術(shù)的發(fā)展和文件形成部門的配合，檔案部門在接收到電子文件后對文件進行格式轉(zhuǎn)換，以通用、統(tǒng)一的格式存儲接收到的電子文件檔案，以便將來計算機技術(shù)發(fā)展后，仍能讀取以前存儲的檔案，保證信息資源方便利用。
[中圖分類號]G270 [文獻標識碼]A [文章編號]2095-3712（2014）13-0090-03[基金項目]陜西省教育科學“十二五”規(guī)劃課題“高校電子政務系統(tǒng)文件管理風險的防范與對策研究”（SGH13253）。
[作者簡介]韓卓泉（1972―），女，陜西彬縣人，碩士，寶雞文理學院體育系教師，研究方向：檔案管理。
在傳統(tǒng)文件管理的過程中，文件的生成、歸檔和最終處置三個環(huán)節(jié)將文件生命周期清晰地劃分為現(xiàn)行期、半現(xiàn)行期和非現(xiàn)行期，通過生成、采集、整理、鑒定、歸檔、移交或銷毀等相對獨立的管理環(huán)節(jié)完成文件管理。傳統(tǒng)的檔案管理思想與方法有許多可以為電子檔案管理所借鑒，但電子檔案管理不能完全模仿傳統(tǒng)文件的管理，否則將造成無可挽回的損失。電子文件的特點使得其整個生命周期的全程管理與一體化管理更應得到重視。電子文件的現(xiàn)代化管理主要包括以下幾個方面：
一、電子文件生成階段的管理
電子文件的生成是指電子文件產(chǎn)生的過程，它是電子文件生命周期的開始。一般說來，電子文件來源于兩個方面：一是職能部門自身創(chuàng)建的；二是從工作網(wǎng)絡上采集的。無論文件以哪種方式產(chǎn)生，一旦產(chǎn)生后，為了固定下來并區(qū)別于其他文件，都需要對其命名。電子文件的命名與傳統(tǒng)文件的命名有相同處，也有不同點。電子文件的命名應注意以下問題：第一，唯一性原則。電子文件命名在整個系統(tǒng)中應具有唯一性。這個原則保證了文件檢索的高效和準確，同時可避免在存儲過程中，后來存儲的文件取代前期存儲的同名文件以造成文件失的情況。第二，概括性原則。該文件名應能高度概括被保存文件的主要內(nèi)容，即將文件的關(guān)鍵內(nèi)容納入文件名中，便于管理者從文件名可知曉文件的大概內(nèi)容。第三，關(guān)聯(lián)性原則。若該文件具有不同版本，則通過該文件名應能辨析不同版本間的聯(lián)系。第四，規(guī)范性原則。若文件名需要用縮寫表示，應采用約定俗成的通行縮寫形式。另外，對文件、文件夾命名時應考慮以下三個問題：一是唯一性，即某一個文件夾的名稱應是該系統(tǒng)中唯一的；二是主題性，即該文件夾名應簡潔、明了地揭示該文件夾內(nèi)文件的主題，便于文件的分類整理；三是關(guān)聯(lián)性，即當某份文件需要同時保存在不同的文件夾內(nèi)時，為了便于揭示主題的關(guān)聯(lián)性，應對該文件進行標示或鏈接。
二、電子文件的采集
電子文件的采集應當由形成（制作）者或承辦者按照歸檔要求進行。因為只有文件形成（制作）者或承辦者才最清楚電子文件的內(nèi)容、價值及與其他文件之間的關(guān)系，由他們采集，能保證電子文件的歸檔質(zhì)量。電子文件的數(shù)據(jù)類型有文本文件、圖像文件、圖形文件、聲音文件、影像文件、多媒體文件、數(shù)據(jù)文件、計算機程序文件等，這些不同數(shù)據(jù)類型的文件給文件的完整采集增加了難度。電子文件采集的范圍除考慮文件的自身價值外，還應考慮到以下因素，以保證被采集文件的完整性：第一，電子文件采集的內(nèi)容應與內(nèi)容信息一樣，作為文件一個不可或缺的部分一并保存。任何只有內(nèi)容信息而不具備背景信息的電子文件都是不完整的，缺乏憑證性和理論研究意義。第二，精確定位系統(tǒng)內(nèi)文件的被保存位置，并支持文檔管理系統(tǒng)的各種管理功能。合理采集、維護并利用元數(shù)據(jù)，是確保信息完整、真實、可靠和長期可讀的有效措施。因此，在電子文件采集之初就要進行元數(shù)據(jù)添加工作，將電子文件的背景信息、結(jié)構(gòu)信息植入到元數(shù)據(jù)中去，最大限度地保證文件的證據(jù)力。
三、電子文件的鑒定
電子文件的鑒定，是指鑒別電子文件的價值、確定其保管期限的過程。鑒定工作應由文件形成部門與檔案部門合作完成。傳統(tǒng)文件的鑒定工作集中在內(nèi)容鑒定上，即通過非現(xiàn)行文件的內(nèi)容信息來識別文件的證據(jù)價值或信息價值，確定文件是否需要長期、永久地保留。電子文件的內(nèi)容鑒定，可以借鑒紙質(zhì)文件鑒定的原則、標準與方法；傳統(tǒng)的文件保存期限表對文件保存期限的規(guī)定，同樣適用于電子文件。技術(shù)鑒定是指對電子文件的各方面技術(shù)狀況進行全面檢查，包括對信息的真實性、完整性與可讀性的認定和對文件載體性能的檢測。電子文件的技術(shù)鑒定應考慮以下幾個方面：第一，真實性。真實性鑒定可從對電子文件的版本的鑒別入手。非正式版本的文件不具有法定的證據(jù)價值。電子文件的版本不像紙質(zhì)文件的稿本那樣易于識別，可以借助計算機記錄下來的相關(guān)元數(shù)據(jù)（如生成日期、責任人等）進行比較和鑒別。第二，完整性。完整性鑒定主要從文件的相關(guān)性分析入手，注意審查數(shù)據(jù)庫中數(shù)據(jù)與欄目是否吻合、結(jié)構(gòu)是否正確。第三，檢查程序文件的收集情況。如果一些特殊的計算機程序文件沒有收集進文檔管理系統(tǒng)，就會造成相關(guān)電子文件的無法讀取。
四、電子文件的保管期限
確定電子文件保管期限的工作，需要檔案部門與文件管理部門協(xié)調(diào)進行，由檔案部門制定詳細準確的電子文件保管期限標準，由文件管理部門根據(jù)實際情況執(zhí)行。這是文檔一體化管理策略的重要體現(xiàn)。雖然機構(gòu)內(nèi)其他工作人員有義務在文件運轉(zhuǎn)和使用過程中對其價值進行評議，但只有文檔管理人員才最有資格確定電子文件的保管期限。文檔管理人員有責任將一系列既定的保管期限表存入系統(tǒng)，并依此定義系統(tǒng)的鑒定模塊。在文件的整個生命周期中，文件管理員也可以根據(jù)需要變更文件的保管期限。文件保管期限不應當是永久恒定的，文檔管理人員應根據(jù)文件自身的變化、利用率的改變、特殊事件的反應，對文件保存期限做出適當?shù)恼{(diào)整與修正。在文檔管理系統(tǒng)中，任何文件都應能夠利用保存期限表進行鑒定。系統(tǒng)必須具有文件鑒定的自動提示功能，文件初次被打開（或關(guān)閉）時，系統(tǒng)應當提示工作人員根據(jù)文件保存期限表對文件的價值進行鑒定。系統(tǒng)還必須具有自動追蹤每份文件的保管過程的能力，一旦期限截止就開始執(zhí)行最終處置程序。對于特定的文件，如重要文件或保密文件等，文檔管理系統(tǒng)可設置提示和警告，允許在執(zhí)行最終處置程序之前，啟動特殊的處理程序，由管理者或文件管理員對文件再次鑒別。
五、電子文件的歸檔
電子文件盡管有許多不同于紙質(zhì)文件的地方，但在歸檔原則上有許多方面是一致的，應堅持由形成電子文件的機構(gòu)向檔案部門歸檔。同時，應貫徹優(yōu)化精練的歸檔原則，對歸檔的電子文件進行鑒別、選擇和去粗存精，避免在經(jīng)濟上和管理上給檔案部門帶來不必要的負擔。電子文件的歸檔方式通常有兩種，即邏輯歸檔和物理歸檔。邏輯歸檔是指檔案部門不接收實體電子文件，僅在計算機網(wǎng)絡上接收歸檔的電子文件目錄，并通過網(wǎng)絡對歸檔的電子文件進行遠程管理。邏輯歸檔方式不改變歸檔的電子文件的存儲位置和存儲方式，使之不脫離原機構(gòu)的文檔管理系統(tǒng)，始終保存在生成環(huán)境的系統(tǒng)中。這種管理方式既有利于電子文件的完整與真實，又可保持電子文件的長期可讀，也方便電子文件生成機構(gòu)對檔案信息頻繁的查考利用。電子文件經(jīng)邏輯歸檔后，其所有權(quán)發(fā)生了變化，不再僅屬于原機構(gòu)，檔案部門有權(quán)對歸檔的電子文件實行在線管理、信息加工與公共服務。物理歸檔是指移交時將電子檔案實體從原機構(gòu)的文檔管理系統(tǒng)中轉(zhuǎn)移至檔案部門的檔案管理系統(tǒng)中。至于是否要刪除本機構(gòu)系統(tǒng)內(nèi)已移交的電子文件，可視各機構(gòu)具體情況和文件價值而定，檔案部門一般不作強行規(guī)定。物理歸檔方式與傳統(tǒng)檔案管理模式類似，有章可循，操作性較強，有利于檔案部門對歸檔電子文件的直接管理，避免因機構(gòu)管理不善引起的信息流失，同時也減輕了電子文件形成機構(gòu)的文件管理負擔。物理歸檔主要有兩種方法：一是脫機移交，二是在線移交。脫機移交是指電子文件形成機構(gòu)按歸檔要求將電子文件進行脫機處理，存儲到脫機數(shù)字媒體（如磁帶、磁盤、光盤）上，再向檔案部門移交。在線移交方式充分利用了網(wǎng)絡傳輸便捷的優(yōu)勢，還可以采取相應的安全措施，確保數(shù)據(jù)完整。同時，由檔案部門進行電子文件實體化工作，有利于統(tǒng)一歸檔文件的格式，便于電子檔案實體的管理。
六、電子文件的最終處置
對電子文件的最終處置一般包括三種：銷毀；在本機構(gòu)文檔管理系統(tǒng)內(nèi)長期保存；向檔案部門移交。后兩種處置方式中，經(jīng)過鑒定后被保存下來的電子文件，可稱為電子檔案。電子文件的銷毀，是指通過刪除文件、格式化或破壞載體等方式，使文件不可能再以電子方式重建，其內(nèi)容無法恢復與還原。不再具備保存價值的電子文件，在經(jīng)過鑒定確認其已失去現(xiàn)行效用后，應當及時銷毀。銷毀工作的執(zhí)行必須慎重仔細，以電子文件保管期限表為基本依據(jù)，并執(zhí)行嚴格的審批程序。在文檔管理系統(tǒng)中，應通過保留相關(guān)元數(shù)據(jù)的方式記錄文件的銷毀情況，生成銷毀報告。文檔管理人員應當注意，將一份文件從磁盤上刪除并不等于銷毀文件。除非存儲載體被完全重新格式化，或者新產(chǎn)生的文件占據(jù)了原磁盤空間，并達到一定時限，否則無法保證該文件確實不可再建。有時即使文件已被刪除，也仍可利用軟件工具直接讀取磁盤驅(qū)動器，通過某些方式使該文件重新恢復。因而，對于敏感性文件，要通過對其物理載體的破壞來確保文件被銷毀。當文件存在多份拷貝時，文件管理員要注意同時銷毀這些拷貝。在文檔管理系統(tǒng)中，一份文件可以通過超鏈接的方式被多個文件夾同時收錄在內(nèi)。當文件需要被銷毀的時候，應特別重視對各個鏈接的檢測，看該文件在其他文件夾中是否仍有保留。
總之，電子文件的出現(xiàn)，是社會政治、經(jīng)濟和文化發(fā)展的客觀要求，也是人類文明發(fā)展的必然結(jié)果。同時，檔案事業(yè)的存在和發(fā)展有其特定的政治、經(jīng)濟和文化生態(tài)環(huán)境，為電子文件的產(chǎn)生和發(fā)展提供了必要的條件。隨著計算機輔助設計的廣泛應用，電子文件逐漸步入社會的各個領(lǐng)域。在信息網(wǎng)絡化迅速發(fā)展的推動下，電子文件已經(jīng)成為信息化社會中不可或缺的管理和保存社會記憶的工具。
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