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區(qū)域公共管理是現(xiàn)代公共管理學與區(qū)域科學在新的時期和新的實踐中有機結(jié)合的一個新的理論和實踐課題，然而理論的發(fā)展始終落后于實踐的步伐，區(qū)域公共管理理論還處于起步的階段，基本概念的界定、理論的基本框架以及理論所具有的意義等基本問題都還沒有形成統(tǒng)一的認識。為了更好的反映實踐和服務實踐，對區(qū)域公共管理理論進行深入的研究具有重要的理論和現(xiàn)實意義。
正如任何理論的提出都來源于積累一樣，區(qū)域公共管理理論的產(chǎn)生也同樣經(jīng)歷了一個發(fā)展的歷程。20世紀80年代，區(qū)域的空間有限性與經(jīng)濟發(fā)展的一體化趨勢之間的矛盾催生了區(qū)域經(jīng)濟概念的提出，此后許多來自不同領(lǐng)域的學者如地理學家、理論經(jīng)濟學家、發(fā)展經(jīng)濟學家等從不同的角度對區(qū)域經(jīng)濟這一實踐領(lǐng)域進行分析和研究，最終主要發(fā)展成為兩大不同的學科群：一是區(qū)域經(jīng)濟學；一是經(jīng)濟地理學和政區(qū)地理學。理論研究的焦點都在于區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展與地方政府間的關(guān)系。然而由于國家學科設置等歷史原因，政治學和行政科學一直沒有能在區(qū)域發(fā)展領(lǐng)域內(nèi)開辟自己有特色的研究路徑。雖然在20世紀90年代國內(nèi)經(jīng)濟地理學和政區(qū)地理學涉及到“區(qū)域行政”，但該領(lǐng)域?qū)W者側(cè)重的是從行政區(qū)劃改革的角度來研究區(qū)域設置與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的適應問題，這里的“區(qū)域行政”并不是實際意義上從行政學科角度對區(qū)域發(fā)展進行研究的新的途徑，主要是從管理學的管理幅度與管理層次適度的原則出發(fā)考察中國行政區(qū)劃存在的種種問題。隨著理論研究的深入以及政治學和行政學的發(fā)展，政治學和行政學在區(qū)域發(fā)展中逐漸形成了自己的研究途徑：一是區(qū)域政治研究；一是從行政科學角度出發(fā)的區(qū)域行政。區(qū)域公共管理正是在區(qū)域公共行政基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，對區(qū)域行政的一種深化。本文試從我國區(qū)域行政研究已有理論成果基礎(chǔ)上，通過對區(qū)域和區(qū)域內(nèi)關(guān)系的研究提出區(qū)域公共管理的一般概念，并對區(qū)域公共管理研究中的一些基本問題作一分析。
一、我國區(qū)域公共管理的研究現(xiàn)狀
理論的發(fā)展總是反映現(xiàn)實和服務于現(xiàn)實，而我國區(qū)域公共管理的研究還處于理論滯后現(xiàn)實的階段。在學界，使用過區(qū)域公共管理概念的只有清華大學公共管理學院的劉鋒和中山大學行政管理研究中心的陳瑞蓮教授，兩位學者從不同的角度，本著不同的目的對區(qū)域公共管理有不同的見解。劉鋒教授運用新公共管理、區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)、區(qū)域核心競爭力、支持系統(tǒng)等理論對區(qū)域管理進行創(chuàng)新，在某種程度上說，這一研究與本文所關(guān)注的區(qū)域公共管理研究有很大的差別，它并不是真正從公共行政學角度對區(qū)域公共管理的研究，而是從區(qū)域地理學的角度將創(chuàng)新理論引入到區(qū)域發(fā)展中去。中山大學的陳瑞蓮教授是我國研究區(qū)域行政的典型代表，也是實質(zhì)意義上從行政學科角度對我國區(qū)域行政進行研究的開創(chuàng)者。她在對區(qū)域行政深厚知識積淀的基礎(chǔ)上對我國區(qū)域公共管理的一些問題作了述評，認為任何一門學科和一種理論的產(chǎn)生都是社會需要和時代呼喚的產(chǎn)物，區(qū)域公共管理研究也不例外，我國區(qū)域公共管理研究的提出主要是因為經(jīng)濟全球化下的區(qū)域主義與區(qū)域競爭的崛起、經(jīng)濟市場化下的區(qū)域政區(qū)間競爭加劇以及區(qū)域公共問題的大量興起；而國外的區(qū)域公共管理研究主要集中在政府間競爭理論、地區(qū)競爭力與區(qū)域創(chuàng)新研究、政府間關(guān)系與地方治理研究以及流域治理的實證研究。同時，她也對我國區(qū)域公共管理研究所具有重要意義做了闡釋，僅從理論創(chuàng)新角度看，一方面是推動區(qū)域科學研究的創(chuàng)新，另一方面，區(qū)域公共管理研究的全面展開，也能從研究方法和研究內(nèi)容上對現(xiàn)代公共管理學學科創(chuàng)新。這些認識是深刻并富有創(chuàng)新意義的，然而，這些認識是在區(qū)域行政研究的基礎(chǔ)上對區(qū)域公共管理的一個簡約性的概括并沒有對區(qū)域公共管理的基本概念和內(nèi)涵以及其實質(zhì)進行分析。毫無疑問，有幾個問題必須要解決：區(qū)域公共管理與區(qū)域行政有沒有區(qū)別？如果有，什么是區(qū)域公共管理？為什么區(qū)域行政會向區(qū)域公共管理發(fā)展？要解決以上的問題，有必要對區(qū)域公共管理進行更深入的分析。
二、區(qū)域與區(qū)域行政
區(qū)域，是一個客觀存在的，又是抽象的觀念上的空間概念，但不純粹是一個空洞的概念，它往往沒有嚴格的范疇和邊界以及確切的方位，地球表面上的任何一部分，一個地區(qū)，一個國家或幾個國家都可以被看作是一個區(qū)域。對區(qū)域的含義不同的學科有不同的理解：地理學把區(qū)域定義為地球表面的地域單元，這種地域單元一般按其自然地理特征，即內(nèi)部組成物質(zhì)的連續(xù)性特征與均質(zhì)性特征來劃分的；政治學把區(qū)域看成是國家管理的行政單元，與國界或一國內(nèi)的省界、縣界重合；社會學把區(qū)域看作為相同語言、相同信仰和民族特征的人類社會聚落。區(qū)域經(jīng)濟學對區(qū)域沒有完全統(tǒng)一的認識，有學者認為要對經(jīng)濟區(qū)域下一個比較確切的、同時人們普遍接受的定義是比較困難的，可以概括出其所包含的基本的內(nèi)涵：首先，區(qū)域是一個有限的空間概念；其次，經(jīng)濟區(qū)域必須有相應的公共管理層級以提供公共服務；第三，區(qū)域在經(jīng)濟上盡可能是一個完整的地區(qū)；第四，任一區(qū)域在全國或更高一級的區(qū)域系統(tǒng)中擔當某種專業(yè)化分工的職能。區(qū)域劃分，常采取兩種基本的方法，由此可以把區(qū)域分成不同的兩種類型，一是同質(zhì)區(qū)域，二是極化區(qū)域（也叫集聚區(qū)域、結(jié)節(jié)區(qū)域、功能區(qū)域）。
區(qū)域發(fā)展的行政學科研究途徑是基于其它學科對區(qū)域發(fā)展已有成果之上的新興的研究方法和研究內(nèi)容，對區(qū)域的界定應該借鑒其它學科的研究，但行政學科作為一門獨立的科學有自己研究的側(cè)重和偏向，因而我們在吸取已有研究成果的基礎(chǔ)上還必須界定一個適合行政學科研究的區(qū)域概念。美國區(qū)域經(jīng)濟學家胡佛把區(qū)域定義為“是基于描述、分析、管理、計劃或制定政策等目的而作為一個應用性整體加以考慮的一片地區(qū)”對我們有很好的啟示。區(qū)域本身并不是目的，它更多的是一種載體，體現(xiàn)各種關(guān)系和利益。在區(qū)域發(fā)展的行政學科研究途徑中，中山大學的兩位學者“從地理學或經(jīng)濟學的研究中受到啟發(fā)，認為區(qū)域是按照一定的標準劃分的連續(xù)的有限空間范圍，是具有自然、經(jīng)濟或社會特征的某一個方面或幾個方面的同質(zhì)性的地域單元”。本文支持這樣的界定，但筆者以為，既然區(qū)域是按照一定的標準劃分的，而這一定的標準可能是自然、經(jīng)濟或社會特征的一個或多個方面，那對區(qū)域的理解我們必須突破從地理學或行政區(qū)劃研究出發(fā)的關(guān)注角度，從對其范圍的關(guān)注轉(zhuǎn)向?qū)ζ鋬?nèi)部實質(zhì)內(nèi)涵的關(guān)注。如果我們將區(qū)域內(nèi)的主體按照較普遍的三分法劃分為國家、市民社會和私人領(lǐng)域的話，可以發(fā)現(xiàn)，區(qū)域內(nèi)各主體在不同的利益領(lǐng)域內(nèi)形成各種交錯重疊的復雜關(guān)系。區(qū)域作為區(qū)域發(fā)展中行政學科研究途徑的基礎(chǔ)性的概念，它更實質(zhì)的東西在于它所蘊涵的多元主體和多領(lǐng)域利益之間復雜的關(guān)系，這是由行政學科的學科性質(zhì)決定的。
基于對區(qū)域的認識，中山大學的兩位學者認為區(qū)域行政就是在一定的區(qū)域內(nèi)的政府（兩個或兩個以上），為了促進區(qū)域的發(fā)展而相互間協(xié)調(diào)關(guān)系，尋求合作，對公共事務進行綜合治理，以便實現(xiàn)社會資源的合理配置與利用，提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務。根據(jù)這一理解，區(qū)域行政的行為主體應該是政府，強調(diào)的是政府間（同級政府之間與上下級政府之間）的相互關(guān)系，并通過對政府的協(xié)調(diào)來達致區(qū)域內(nèi)優(yōu)質(zhì)公共服務的提供。這是區(qū)域行政的基本內(nèi)涵，那么區(qū)域行政與區(qū)域公共管理是否有差別？如果有，什么是區(qū)域公共管理？區(qū)域行政為什么向區(qū)域公共管理發(fā)展？[
三、區(qū)域公共管理
要界定什么是區(qū)域公共管理，首先必須弄清楚什么是公共管理，公共行政與公共管理具有什么樣的區(qū)別國外自從20世紀70年代以來，各種冠以公共管理的研究著述層出不窮，但什么是公共管理，眾說紛紜沒有一個統(tǒng)一的認識。我國有學者在綜合國內(nèi)外各種觀點的基礎(chǔ)上認為現(xiàn)代公共管理即是“是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，廣泛運用政治的、經(jīng)濟的、管理的、法律的方法，強化政府的治理能力，提升政府績效和公共服務品質(zhì)，從而實現(xiàn)公共的福祉與公共利益”。公共管理與行政管理不同，公共管理的主體不僅包括行政管理中的政府還包括其它的組織和第三部門組織等。在公共管理與傳統(tǒng)公共行政的比較分析上也存在許多不同的觀點。不同的觀點具有不同的研究角度和研究的依據(jù)，但一個普遍認同的觀點便是在公共管理和傳統(tǒng)公共行政比較中，公共管理的行為主體不僅包括政府還包括其他各種的社會力量，是以政府為核心的多元行政主體；在公共管理的性質(zhì)方面，公共管理要體現(xiàn)公共性，即指公共管理主體應著眼于社會發(fā)展長期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來開展其基本活動；在行為方式上，公共管理更多采取的是多元化和復合型的集體行動，以共同的目標基礎(chǔ)，通過協(xié)商的方式達成。#$%不可否認，現(xiàn)代公共管理是公共行政發(fā)展的一個新趨勢，是公共行政領(lǐng)域不斷擴展、研究范式走向成熟的重要體現(xiàn)。
區(qū)域行政走向區(qū)域公共管理是有其理論基礎(chǔ)的，除了現(xiàn)代公共管理理論的發(fā)展，還有市民社會理論和治理與善治的理論。我國學者在考察我國現(xiàn)代化進程時認為，“要擺脫中國現(xiàn)代化進程中的兩難境地，首先必須從認識上實現(xiàn)一種思維的轉(zhuǎn)向，不能像以往的學者那樣，把目光的聚焦點只放在政治權(quán)威的轉(zhuǎn)型上，因為中國現(xiàn)代化兩難的癥結(jié)真正的和根本的要害，在于國家與社會之間沒有形成適宜現(xiàn)代化發(fā)展的良性結(jié)構(gòu)，確切地說，在于社會一直沒有形成獨立的，自治的結(jié)構(gòu)性領(lǐng)域”，為此，他們引進了西方的市民社會理論，并依據(jù)中國現(xiàn)代化的現(xiàn)實進行改造，“中國的市民社會乃是指社會成員按照契約性規(guī)則，以自愿為前提和以自治為基礎(chǔ)進行經(jīng)濟活動，社會活動的私域，以及進行參政議政的非官方公域”。#!&%就西方學者已有的共識的觀點來看，市民社會的結(jié)構(gòu)性要素及其特征主要有以下的幾個方面：（1）私人領(lǐng)域；（2）志愿性社團；（3）公共領(lǐng)域。哈貝馬斯認為公共領(lǐng)域是介于私人領(lǐng)域和公共權(quán)威之間的一個領(lǐng)域，是一種非官方的公共領(lǐng)域，它是各種公眾聚會場所的總稱，公眾在這一領(lǐng)域?qū)矙?quán)威及其政策和共同關(guān)心的問題作出評判，自由的、理性的、批判性的討論構(gòu)成這一領(lǐng)域的基本特征；（4）社會運動。市民社會概念于20世紀80年代后在全球范圍內(nèi)的再度興起，與當代世界各國所發(fā)生的深刻的社會變革及對此的理論反思有密切的關(guān)系，面對現(xiàn)實，理論家們對國家在社會發(fā)展中所起的作用及其地位重新思考。市民社會理論的發(fā)展，引發(fā)治理和善治理論的產(chǎn)生。什么是治理？在關(guān)于治理的各種定義中，全球治理委員會的定義具有很大的代表性和權(quán)威性。該委員會在1995年發(fā)表了一份題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報告，認為：治理是各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行政的持續(xù)的過程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式的制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個特征：治理不是一整套的規(guī)則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動。治理的實質(zhì)在于建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作，它所擁有的管理機制主要不依靠政府的權(quán)威，而是合作網(wǎng)絡的權(quán)威，其權(quán)力向度是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的。由于治理本身也只是一種實踐的科學，毫無疑問也會存在失效的問題，為了完善治理理論，理論家們提出了善治的概念。概括地說，善治就是使公共利益最大化的社會管理過程，善治的本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種最佳關(guān)系。善治具有五個基本要素：合法性、透明性、責任性、法治、回應和有效。分析以上的各種理論，我們可以發(fā)現(xiàn)它們有幾個基本的共同點：一是它們都強調(diào)管理主體的多元性，不僅包括了政府還包括私人領(lǐng)域和市民領(lǐng)域；二是在管理的目標上，更多的突出多元利益主體之間利益協(xié)調(diào)的達成并達致最佳；三是在管理的方式和手段上，注重合作，通過協(xié)商和調(diào)整，在認同的基礎(chǔ)上統(tǒng)一行動。
綜合對區(qū)域和以上理論的認識，本文認為區(qū)域公共管理是與區(qū)域行政有本質(zhì)性區(qū)別的概念，可以將其界定為：區(qū)域內(nèi)的多元主體為了解決在政治、經(jīng)濟或社會其它領(lǐng)域的一面或多面的公共問題，實現(xiàn)共同利益，運用協(xié)商和調(diào)解的手段和方式對區(qū)域以及區(qū)域內(nèi)橫向部分和縱向?qū)蛹壷g交叉重疊關(guān)系進行的管理。這一概念包含以下幾個內(nèi)涵：（1）區(qū)域公共管理的主體是多元主體，包括政府組織、私域組織和第三部門；（2）目的是解決由經(jīng)濟、政治或社會其它領(lǐng)域構(gòu)成的復雜的交錯性問題，實現(xiàn)最優(yōu)的共同利益；（3）區(qū)域公共管理采用的方式和手段與經(jīng)濟市場領(lǐng)域和政府公共領(lǐng)域的管理不同，不是競爭和壓制而是基于平等地位之上的協(xié)商和調(diào)解；（4）對象是區(qū)域內(nèi)個體和共體之間相互形成的交叉重疊的關(guān)系。
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1．歷史的回顧
英國第一次嘗試區(qū)域供熱是1742年：作為律師和園藝家的HughPlat，用管道輸送蒸汽為房間采暖。1745年，WiliamCook用同樣的方法輸送蒸汽給家庭采暖。他還試圖用這種方法從一個熱源向一組建筑供熱。之后，在1791年，英格蘭Halifax的Hogle獲得了用管道輸送蒸汽供建筑物采暖的專利。1816年，JacobPerkinsMarquisde和Chambonne在英格蘭使用了以熱水為輸送熱媒的系統(tǒng)。
在英國，熱電聯(lián)產(chǎn)用于工業(yè)始于1898年Clydebank的一家燙毛廠。最早成功的熱電聯(lián)產(chǎn)電廠之一于1911年安裝于曼切斯特的Bloom街。該熱電廠向周圍的商店、辦公室和工廠供應蒸汽。在1920年和1922年Durdee和Stirling分別開始區(qū)域供熱。從那以后，英國在區(qū)域供熱方面有一些小的發(fā)展，如白廳街的區(qū)域供熱方案，向位于該街的英國政府機關(guān)供熱。另一個是倫敦的Pimlico區(qū)域供熱系統(tǒng)，該系統(tǒng)于1950年完成，用Battersea電讓(該電站于1983年關(guān)閉)的廢熱向一個11000人的居民區(qū)供熱。1960年，利用Derbg附近的Spondon電站向臨近的Courtaulds工廠供蒸汽。另外一個市營的燃煤區(qū)域供熱方案于1965年在伯明翰實施。該方案建立了中央鍋爐房和循環(huán)熱水系統(tǒng)。1968年，當時的Notlingham公司為了使垃圾場能夠長期使用，而采取焚燒的辦法處理垃圾廢料，由此而產(chǎn)生了目前仍在運行的垃圾焚燒熱電聯(lián)產(chǎn)區(qū)域供熱系統(tǒng)，位于Notlingham的這一系統(tǒng)是英國目前最大的垃圾焚燒熱電聯(lián)產(chǎn)系統(tǒng)。
1975年，一個有政治色彩的擁護熱電聯(lián)產(chǎn)的所謂“壓力集團”成立，這是1973年由于中東戰(zhàn)爭導致礦物燃料價格上漲的結(jié)果。由此而產(chǎn)生的政府熱電聯(lián)產(chǎn)集團在Marshall報告中指出，由于石油和天然氣變成稀有燃料，因此熱電聯(lián)產(chǎn)，區(qū)域供熱對英國是重要的，盡管當時(1979年)它的凈電、熱成本并不經(jīng)濟。還建議建立熱電聯(lián)產(chǎn)，區(qū)域供熱示范方案和國家供熱局，可是這兩個建議被當時的能源部相繼否決了。
針對，Marshall報告，當時的能源部指定W．SAtkins和partners(一個咨詢企業(yè))評價在有潛力的地區(qū)發(fā)展熱電聯(lián)產(chǎn)、區(qū)域供熱的可行性。1980年，Belfast，GLasgow，Liver—pool，倫敦，sheffield和Tyneside等幾個城市被挑選為研究對象。1981年，Edinburgh，Leicestor和曼切斯特等城市也被包括進來。1982年，完成了財務可行性報告，該報告建議可以對Belfast，Edinburgh和倫敦三城市發(fā)展熱電聯(lián)產(chǎn)提供資金，因為這些城市的熱電聯(lián)產(chǎn)方案可獲得最高的投資收益率。
政府對Atkins報告的反應推遲到1984年，能源部邀請國營和私營的當?shù)刎攬F前來投標，在9個城市中挑出三個繼續(xù)進行熱電聯(lián)產(chǎn)研究，結(jié)果是在1985年，能源部挑選了三個城市，即北愛爾蘭的Belfast，蘇格蘭的Edinburgh和英格蘭的Leicester進行資助，費用總額為75萬英磅。這是先導城市方案。被淘汰的城市中，sheffield，London和Newcasle繼續(xù)進行研究，和私人聯(lián)保，沒有政府資助，所以英國共有六個城市嘗試熱電聯(lián)產(chǎn)、區(qū)域供熱方案。
英國第一次關(guān)于熱電聯(lián)產(chǎn)的法律上的支持體現(xiàn)在1983年的能源法中。該法允許私人發(fā)電者：(i)從地方電力局購電為自己所用或為其用戶所用。(ii)將自己所發(fā)電力賣給地方電力局。(iii)用地方電力局的輸配電網(wǎng)給自己或為其用戶輸電。該法規(guī)最有力的一點是政府允許前中央電力局投資熱電站，同時允許其像發(fā)展全國電網(wǎng)和電力市場那樣發(fā)展熱的銷售網(wǎng)。實際上這一法規(guī)僅幫助了工業(yè)和小規(guī)模的熱電站投資者。地方電力局對這一法規(guī)沒有興趣。而且前中央電力局對建設熱電站也很勉強，即便是在前述幾個先導城市，測算出的財務回收率可以達到中央電力局的一般標準。
到目前為止，前述三個政府資助的先導城市和另外三個私人資助的熱電聯(lián)產(chǎn)、區(qū)域供熱的發(fā)展情況令人失望。盡管Belfast市政會熱衷于熱電聯(lián)產(chǎn)、區(qū)域供熱，但由于北愛爾蘭電力負荷的限制，使得其不適于發(fā)展。所有熱電聯(lián)產(chǎn)面臨的問題都是在得到收益之前的總投入太多。Edinburgh區(qū)域供熱協(xié)會成立了一個國際財團以調(diào)研他們推薦的熱電聯(lián)產(chǎn)、區(qū)域供熱系統(tǒng)的財務可行性。之后由于缺乏資金一切都停頓下來。不過，在Leicester城建立的區(qū)域供熱系統(tǒng)正向幾千棟住宅、公寓樓、公用建筑供熱。作為先導城市，Leiceste一直努力建立一個可供全市用熱的熱電聯(lián)產(chǎn)、區(qū)域供熱系統(tǒng)。1987年，計劃在一個中央電力局所屬的燃氣輪機電站建立聯(lián)合循環(huán)熱電聯(lián)產(chǎn)系統(tǒng)，熱網(wǎng)將穿越大部分市區(qū)。該熱電廠計劃1991年竣工投產(chǎn)，但后來由于缺乏資金而推遲了。1988年4月，Sheffield市建立了一個區(qū)域供熱系統(tǒng)，以城市垃圾作為燃料。該系統(tǒng)包括17．5km的地下管道，熱負荷57MW。
1989年的電力法導致了以下局面：(i)兩個私營電力公司NationalPower和Powergen成立；(ii)核電公司成立(由于股市對核電缺乏認識和信任，該公司仍由政府控制)；(iii)成立了12個地區(qū)電力公司，他們負責向居民和工業(yè)用戶供電。主要的電力生產(chǎn)者和地區(qū)電力公司通過電力市場進行電力交易。輸電規(guī)則由國家電網(wǎng)公司制定。電力法規(guī)辦公室負責規(guī)范重組的電力工業(yè)的活動。
這種局面鼓勵電力生產(chǎn)和供應者進行自由的市場競爭，而且從理論上講給予了新的私人電力生產(chǎn)者和熱電聯(lián)產(chǎn)生產(chǎn)者以公平的競爭條件。在參加電力供應的商業(yè)活動之前，首先取得許可證，取得許可證后可以免稅。和熱電聯(lián)產(chǎn)有關(guān)的免稅項目包括：(i)發(fā)電容量不超過10MWe或超過10MWe，但只向一個用戶供電。(ii)對于自各電站，51％或更多的電力用于自身。
2．目前的狀況及發(fā)展
電力私有化以后，EnronCorporation在Teesside建立了一個發(fā)電容量1725MWe的熱電站，向ICI''''SWilton工廠供應工藝用熱。該廠于93年4月發(fā)電和供熱。該熱電站是目前世界上最大的。
倫敦Tunnel煉油有限公司建成一個熱電站，主設備為兩臺燃氣輪機，發(fā)電容量為15MW，以后還計劃擴建。倫敦有限公司建立了一個新的基于熱電聯(lián)產(chǎn)的能源供應系統(tǒng)，將供應熱水、冷水和電力。該工程由British和UciliomHoldings合資的citygen承建。第一階段，電站將發(fā)電30MWe，熱負荷大約也是30MW。第二階段電站發(fā)電量增加到60MWe。輸配系統(tǒng)將敷設到有負荷潛力的地方。電站最終容量將達到90MWe。
倫敦南部的Deptford建設了一個英國最大的垃圾一能量轉(zhuǎn)換系統(tǒng)。所謂的東南倫敦熱電公司已經(jīng)和倫敦電力公司簽屬了32MWe的供電協(xié)議。這是近20年來建設的第一座以城市垃圾為燃料的熱電站。該熱電站受到政府的“無礦物燃料”政策(NFFO)的支持。不幸的是只有其發(fā)電部分可拿到NFFO津貼，因此該電站盡最大可能發(fā)電，而不是考慮發(fā)電、供熱同時最大。該熱電站每年消耗垃圾42萬噸，于1994年2月開始運行。
英格蘭的Leicester市政會打算在現(xiàn)有的區(qū)域供熱系統(tǒng)需要改造更新時將其改造成熱電聯(lián)產(chǎn)的區(qū)域供熱系統(tǒng)。
受shffield區(qū)域供熱系統(tǒng)成功的鼓舞，sheffield熱電公司準備擴大供熱，增加兩個新用戶，熱負荷18.5MW。另外還計劃建一個燃氣聯(lián)合循環(huán)熱電站，對外供熱120MW，供電120MWe。該電站是目前歐洲的大型電站之一。
位于Gumbria,CalderHall的核熱電站已有35年的發(fā)電歷史。英國核燃料公司于1991年擴建了供汽設備。Edinburgh的Lothian地方院和Citigen已在Edinburgh市中心合資興建熱電聯(lián)產(chǎn)區(qū)域供熱系統(tǒng)。第一階段(從1994年起)針對舊城區(qū)，由可以燃燒兩種燃料的往復式發(fā)動機來供電和供熱。第二階段則針對新城區(qū)，在1995年實現(xiàn)。
另外，英國有500處小型熱電站(小于1MWe)，目前這種小熱電每年的增長率很可觀。容量為15MWe的系統(tǒng)在市場上隨處可見，但只有容量大于40MWe的熱電聯(lián)產(chǎn)系統(tǒng)才具經(jīng)濟上的吸引力。
小型熱電聯(lián)產(chǎn)最早用于娛樂中心、游泳池。目前仍主要應用于這些場所。除此之外，還應用于醫(yī)院、賓館、收容所、機場、學校和小型工業(yè)。一項市場調(diào)查表明，英國有潛力在4000個地點建立總?cè)萘?20MW的小型熱電站。
容量在1—10MWe的系統(tǒng)稱為中型熱電聯(lián)產(chǎn)系統(tǒng)，這是比較理想的工業(yè)和商業(yè)用熱電聯(lián)產(chǎn)系統(tǒng)。在Cyanamid，采用往復式發(fā)動機供電3.5MWe，同時供應蒸汽。在醫(yī)院和小的工廠是適合于安裝燃氣輪機熱電聯(lián)產(chǎn)系統(tǒng)的，1992年3月，在cornwall安裝了由兩個燃氣輪機組成的熱電站。最近在曼切斯特機場建成了10MWe的熱電站，據(jù)預測運行成本每條可降低150萬英磅。倫敦一家醫(yī)院的熱電站安裝了兩臺1.5MWe汽輪機，汽機廢熱用于供給吸收式制冷機，空調(diào)加濕系統(tǒng)，機械通風系統(tǒng)。
1992年11月，由環(huán)境部，英國煤氣公司，以及11家地方電力公司共同成立了一個節(jié)能托拉斯，旨在建立一個實驗熱電站，托拉斯負責資金問題。工程的建設費用中，有關(guān)天然氣部分由英國煤氣公司承擔。工程第一年費用為600萬英磅，預計以后幾年的費用將達幾千萬英磅。英國熱電聯(lián)產(chǎn)協(xié)會代表托拉斯管理該電站。
英國目前熱電站發(fā)電容量為2000MWe，前能源大臣曾指出到2020年，英國熱電聯(lián)產(chǎn)發(fā)電量達到全國發(fā)電總量的25％。這意味著到2000年，熱電聯(lián)產(chǎn)的發(fā)電量要從現(xiàn)在的2000MW發(fā)展到4000MW。而英國熱電聯(lián)產(chǎn)協(xié)會的目標則更高，即從2000MW發(fā)展到6000MW。
2.國外后新公共管理運動與我國政府績效審計發(fā)展創(chuàng)新研究
3.我國公共管理研究方法的統(tǒng)計分析及演進路徑研究
4.論“公共價值管理”:一種后新公共管理理論的超越與限度
5.新公共管理理論方法論評析
6.公共管理視角下的中國危機管理研究——現(xiàn)狀、趨勢和未來方向
7.扎根理論在公共管理研究中的應用:方法與實踐
8.中國公共管理理論研究的重點領(lǐng)域和主題
9.邁向公共管理范式的全球治理——基于“問題—主體—機制”框架的分析
10.從區(qū)域公共管理到區(qū)域治理研究:歷史的轉(zhuǎn)型
11.當代西方公共管理前沿理論述評
12.在公共管理研究中應用結(jié)構(gòu)方程模型——思想、模型和實踐
13.基于衍生職能界定的政府會計角色定位研究
14.公共管理轉(zhuǎn)型:協(xié)作性公共管理的興起
15.從行政區(qū)行政到區(qū)域公共管理——政府治理形態(tài)嬗變的博弈分析
16.公共管理研究領(lǐng)域中的社會網(wǎng)絡分析
17.后新公共管理時代的跨部門協(xié)同——評?？怂沟恼w政府理論
18.從新公共管理到后新公共管理——20世紀70年代以來西方公共管理前沿理論述評
19.我國政務微博參與公共管理的作用機理和條件初探
20.案例研究概推性的理論邏輯與評價體系——基于公共管理案例研究樣本論文的實證分析
21.公共管理理論范式的嬗變:從官僚制到網(wǎng)絡治理
22.公共管理研究的熱點與重心——基于人大復印報刊資料《公共行政》2014年收錄文章的預測
23.區(qū)域公共管理視域下的整體性治理:跨界治理的一個分析框架
24.新公共管理:反思、批判與超越——兼評新公共服務理論
25.對公共管理研究方法中定量推崇的批判
26.協(xié)作性公共管理:西方地方政府治理理論的新模式
27.論區(qū)域公共管理研究的緣起與發(fā)展
28.新公共管理理念對中國高等教育政策及學術(shù)工作的影響
29.區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新分析:以珠江三角洲為例
30.當代西方公共行政理論的新發(fā)展——從新公共管理到新公共服務
31.公共管理是一種新型的社會治理模式
32.新公共管理影響下的國外公共圖書館總體外包研究——以美英日為例
33.也談公共管理研究方法
34.培養(yǎng)公共管理類卓越農(nóng)林人才的實踐教學基地探索——以湖南農(nóng)業(yè)大學為例
35.新公共管理批判及公共管理的價值根源
36.回購公共服務:后民營化時代公共管理的新議題
37.新公共管理對績效審計的影響及對我國績效審計發(fā)展的啟示
38.整體性治理:公共管理的新范式
39.協(xié)作性公共管理:現(xiàn)狀與前景
40.美國公共管理中政府與非政府組織跨組織整合趨勢
41.“新公共管理運動”的困境與轉(zhuǎn)型——新西蘭公共部門改革的反思及參鑒
42.公共價值的研究路徑與前沿問題
43.公共管理視域中的第三部門:功能、優(yōu)勢及困境
44.公共管理定性研究的基本路徑
45.協(xié)作性公共管理:創(chuàng)新、局限與啟示
46.合作收益與公共管理:一個分析框架及其應用
47.古村落旅游開發(fā)的公共管理問題研究
48.公共管理倫理缺失之成因及其對策研究
49.公共管理理念的跨越:從政府本位到社會本位
50.公共管理實驗研究何以可能:一項方法學回顧
51.公共管理:公共性本質(zhì)與功能目標的內(nèi)在統(tǒng)一
52.論區(qū)域公共管理的制度創(chuàng)新
53.論公共管理的社會性內(nèi)涵及其他
54.公共性:公共管理研究的基礎(chǔ)與核心
55.現(xiàn)代公共管理理論下政府流程再造的路徑選擇
56.網(wǎng)絡治理理論在地方政府公共管理實踐中的運用及其對行政體制改革的啟示
57.評西方的“新公共管理”范式
58.價值取向、理論基礎(chǔ)、制度安排與研究方法——新公共服務與新公共管理的四維辨析
59.新公共服務:對新公共管理的批判與超越
60.電子政務與政府流程再造——兼談新公共管理
61.論公共管理之本質(zhì)特征、時代性及其它
62.以公共價值為基礎(chǔ)的政府績效治理——源起、架構(gòu)與研究問題
63.新公共管理與公共行政
64.新公共管理思想下的公共圖書館理事會制度建設
65.公共管理學科前沿與發(fā)展趨勢
66.“脫域”公共危機治理與區(qū)域公共管理體制創(chuàng)新
67.權(quán)威式整合——以杭州市政府公共管理創(chuàng)新實踐為例
68.公共管理視域下風險及治理研究圖譜與主題脈系——基于國際SSCI的計量分析(1965—2013)
69.公共危機管理領(lǐng)域中的社會網(wǎng)絡分析——現(xiàn)狀、問題與研究方向
70.公共管理研究中的“價值”與“價值中立”——公共管理價值回歸的歷史敘事與繼往開來
71.“模糊性治理”的理論系譜及其詮釋:一種嶄新的公共管理敘事
72.公共管理理論創(chuàng)新三題
73.論公共管理中的公共利益
74.中國公共管理:概念及基本框架
75.社會網(wǎng)絡分析與公共管理和政策研究
76.論公共服務的“第三種范式”——超越“新公共管理”和“新公共服務”
77.公共管理與公眾輿論
78.比較利益人:公共管理研究的一種人性假設——兼評“經(jīng)濟人”假設的適用性
79.基于復雜性科學管理熵理論的公共管理績效評價研究
80.公共選擇還是利益分析——兩種公共管理研究途徑的比較
81.論新公共服務與新公共管理的同異性
82.走向一種“新公共管理”的實踐模式——當代西方政府改革趨勢透視
83.近年來公共管理理論研究回顧與展望
84.應把社會性別理論納入我國公共管理的研究與實踐
85.公共管理范式的興起與特征
86.網(wǎng)絡問政——公共管理的創(chuàng)新形式
87.論公共管理的基本原則與價值取向
88.公共管理類創(chuàng)新人才培養(yǎng)與社會需求的和諧發(fā)展路徑
89.“公共價值管理”:一個新的公共行政學范式
90.公共危機管理問責制中的歸責原則
91.福建省梅花山國家級自然保護區(qū)公共管理研究
92.從“行政區(qū)行政”到“區(qū)域公共管理”——政府治理形態(tài)嬗變的一種比較分析
93.轉(zhuǎn)型期公共政策的價值定位:政府公共管理中功能轉(zhuǎn)換的方向與悖論
94.可交易許可模式在公共管理中的應用和移植——以公共住房政策為例
95.論當代公共管理三大范式及其轉(zhuǎn)換
96.協(xié)作性公共管理:國外公共行政理論的新發(fā)展
97.政府購買公共服務的學理因由、典型模式與推進策略
0.引言
隨著我國體育事業(yè)的蓬勃發(fā)展，關(guān)于體育各方面內(nèi)容的研究越來越多，體育公共管理也日益受到人們的重視。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟地位的確立，社會領(lǐng)域逐漸分化成公共領(lǐng)域和市場領(lǐng)域，在對體育事務的管理中，公共領(lǐng)域中的體育事務管理遠遠超過了市場領(lǐng)域中的體育事務管理。體育公共管理的研究存在顯性和隱性兩種形式，顯性研究的對象是發(fā)表于各類報刊上的論文，隱性研究的對象主要是學術(shù)報告和學位論文。學位論文在所有研究中，具有基礎(chǔ)性地位，研究學位論文有著積極的意義和重要的價值。
學位論文的質(zhì)量是評價碩士培養(yǎng)質(zhì)量的重要指標，論文選題則是撰寫碩士論文的第一環(huán)節(jié)，并直接影響學位論文的質(zhì)量。碩士學位論文的選題包含以下三要素:一是研究對象，二是研究內(nèi)容或研究領(lǐng)域，三是研究方法。選題的“三要素”構(gòu)成了碩士學位論文的基本框架，也成為評價碩士學位論文的重要尺度。
通過檢索CNKI數(shù)據(jù)庫和萬方數(shù)據(jù)庫，筆者査到2002?2012年間710篇有關(guān)體育管理的碩士學位論文。其中，涉及體育公共管理的507篇，占總數(shù)的71.4%;涉及市場管理的203篇，占總數(shù)的28.6%。
在本文中，筆者對涉及體育公共管理的507篇碩士學位論文在選題內(nèi)容（包括研究內(nèi)容、研究方法、研究性質(zhì)和研究領(lǐng)域)方面進行了深人的研究與分析，為體育公共管理研究提供了參考和借鑒。
1.體育公共管理類碩士學位論文的數(shù)量
從2002年到2010年的9年間，體育公共管理類碩士學位論文的數(shù)量呈明顯上升趨勢，2010年達到了高峰。從主觀上看，存在以下兩方面原因：一是隨著我國碩士研究生的招生規(guī)模不斷擴大，在校學生人數(shù)在不斷增加，相應的學位論文數(shù)量也必然增加；二是體育公共管理受到了越來越多的關(guān)注。
自改革開放以來，我國經(jīng)濟發(fā)展很快，體育事業(yè)也獲得了長足的發(fā)展，但各種管理方面的問題也逐漸突顯出來，體育公共管理也就成了人們關(guān)注的重要研究內(nèi)容。
從某種意義上講，體育公共管理方面的研究為體育事業(yè)的發(fā)展提供了理論支持，體育公共管理類碩士學位論文數(shù)量的增加反映了我國體育事業(yè)改革和發(fā)展所取得的偉大成就。
2.體育公共管理類碩士學位論文的研究內(nèi)容
通過對碩士學位論文研究內(nèi)容的統(tǒng)計和分析，我們發(fā)現(xiàn)，在以體育公共管理為內(nèi)容的研究領(lǐng)域中，排在前三位的依次是競技體育管理、大學生體育管理和社區(qū)體育管理，分別占論文總數(shù)的15.9%、14.5%和13.1%。由此可見，體育公共管理類碩士學位論文的研究內(nèi)容涉及的都是學生能看到、接觸到的體育事務。研究國外體育公共管理方面的論文，只有寥寥數(shù)篇，而且這些論文的結(jié)論都是通過分析世錦賽、奧運會和其他大型比賽的數(shù)據(jù)得出的，其原因主要是我國碩士研究生的科研經(jīng)費較少，研究條件有限，很少接觸到國外體育組織，獲取最新的信息資料，也很少能借鑒國外優(yōu)秀科研成果。
在體育公共管理領(lǐng)域中，中小學體育管理、體育教學管理也是碩士學位論文常常關(guān)注的內(nèi)容，分別占論文總數(shù)的8.1%和6.6%，這說明一部分研究生更愿意研究熟悉的學校教學環(huán)境。
目前，我國巳進人老齡化社會，但關(guān)于老年體育管理方面的研究論文僅占總數(shù)的2.7%，這與目前社會發(fā)展形勢不相符，應給予更多的關(guān)注。
體育行政管理基礎(chǔ)理論方面的研究所占比例更少，這方面論文只占論文總數(shù)的3.9%。文獻綜述類論文也很少涉及基礎(chǔ)理論方面的內(nèi)容。由此可以看出，碩士學位論文應在基礎(chǔ)理論方面有所加強。
3.體育公共管理類碩士學位論文的研究方法
體育科研方法是研究體育規(guī)律的重要組成部分，并通過研究體育現(xiàn)象，揭示其內(nèi)在規(guī)律⑴。因此，體育科研方法對促進體育事業(yè)發(fā)展有著重要的意義。
在分析論文中所包含的研究方法時，我們發(fā)現(xiàn)用到的方法主要有4種，即文獻資料法、問卷調(diào)査法、數(shù)理統(tǒng)計法和邏輯分析法，分別占論文總數(shù)的89.2%、63.8%、56.6%和49.4%。搜集資料過程主要采用文獻資料法、問卷調(diào)查法、訪談法、觀察法、實驗法、測量法和德爾菲法，而整理和分析資料主要采用數(shù)理統(tǒng)計法、邏輯分析法、比較分析法、個案分析法、模糊數(shù)學分析法和層次分析法。
這507篇學位論文的統(tǒng)計結(jié)果表明，在絕大多數(shù)論文中，學生都不同程度地采取了數(shù)理統(tǒng)計的定量研究方法，說明這些學生重視研究各變量間的邏輯關(guān)系，并對研究成果進行更為科學和準確的描述，同時也說明我國體育管理研究在方法上所取得的進步。
計算機信息技術(shù)的發(fā)展，為研究體育公共管理提供了更好的技術(shù)條件，綜合研究巳成為主要的研究方法。目前，體育公共管理碩士學位論文采取的研究方法已呈現(xiàn)出多元化和綜合化的趨勢，多種研究方法的運用能更加全面、客觀、深人地揭示所研究的問題，這在很大程度上保證了體育研究結(jié)論的準確性和客觀性。
4.體育公共管理類碩士學位論文的研究性質(zhì)
碩士學位論文的研究性質(zhì)分為基礎(chǔ)性研究、應用性研究和開發(fā)性研究。
基礎(chǔ)性研究強調(diào)對客觀現(xiàn)象和事實進行理論性探索或?qū)嵶C性分析，檢驗理論依據(jù)與客觀事實的符合程度。雖然基礎(chǔ)性研究沒有強烈的應用目的，但基礎(chǔ)性研究是應用性研究的基礎(chǔ)，沒有良好的基礎(chǔ)性研究，新知識和新領(lǐng)域的發(fā)展會受到阻礙。以獲取新思維和新知識的創(chuàng)造性研究，帶有很強的目的性和實用性，并把應用性的研究成果以新產(chǎn)品和新技術(shù)的形式展現(xiàn)出來。
基礎(chǔ)性研究是應用性和開發(fā)性研究的基石，應用性研究是基礎(chǔ)性和開發(fā)性研究之間的橋梁，開發(fā)性研究是基礎(chǔ)性和應用性研究的目的和歸宿。這三種研究相輔相成，互為一體、缺一不可。我們對這507篇體育公共管理類碩士學位論文進行統(tǒng)計，結(jié)果顯示，應用性研究占的比例為73.7%，基礎(chǔ)性研究占的比例為19.2%，開發(fā)性研究占的比例為7.1%。原因包括以下三個方面：一是碩士研究生擁有的資料和科研條件有限，進行基礎(chǔ)性研究的難度比較大;二是主觀上忽視基礎(chǔ)性研究，而直接進行研究性研究；三是應用性研究比基礎(chǔ)性研究更容易。這說明碩士學位論文在選題上對基礎(chǔ)性研究的關(guān)注不夠，應引起足夠的重視。
5.體育公共管理類碩士學位論文的研究領(lǐng)域
5.1群眾體育、學校體育和競技體育
通過對這507篇碩士學位論文研究領(lǐng)域的分析，我們把這些論文的研究領(lǐng)域分為三類：群眾體育類研究、學校體育類研究和競技體育類研究。其中，絕大多數(shù)論文關(guān)注的是群眾體育、學校體育和競技體育中的管理現(xiàn)象及管理問題。從這一現(xiàn)象可以看出碩士研究生對我國體育公共管理的重視和關(guān)注。
在2002—2010年的9年中，這三類論文的數(shù)量隨著時間的推移也在發(fā)生變化，2002年到2004年間，競技體育類研究所占比重最大，達到50.3%;2005年到2006年間，三類研究所占的比重較為接近；從2005年開始，競技體育類研究開始下降，并略有起伏，但仍在20%左右；從2005年起，群眾體育類研究開始異軍突起，并開始占據(jù)首位。2002年到2004年間，競技體育類研究是體育公共管理碩士學位論文研究的熱點；而2006年以后，群眾體育類研究開始占據(jù)主導地位，并成為體育公共管理碩士學位論文研究的熱點。學校體育類研究所占比例從2008年開始變得較為穩(wěn)定。
在學校體育類的研究中，中小學體育研究和高校體育研究為兩大研究熱點，也是碩士學位論文重點關(guān)注的內(nèi)容。
在國家大力發(fā)展群眾體育的背景下，群眾體育類研究和競技體育類研究正在發(fā)生悄然轉(zhuǎn)變，碩士學位論文關(guān)注的重點也從競技體育轉(zhuǎn)向了群眾體育。目前，對群眾體育類的研究已呈上升趨勢，這說明碩士學位論文已開始關(guān)注群眾體育。
5.2城市體育和農(nóng)村體育
農(nóng)村體育是以健身、娛樂為導向的在農(nóng)村開展的強身健體的體育鍛煉活動。城市體育是以健身、娛樂為導向的在城市開展的強身健體的體育鍛煉活動。兩者的區(qū)別就是開展健身鍛煉的地域不同。不同區(qū)域由于經(jīng)濟、社會、文化的差異性，體育觀念、運動方式也存在一定的差異，但是體育公共管理的目標是一致的。
2002年到2012年的9年間，農(nóng)村體育研究所占的比例不足25%;而城市體育研究一直占據(jù)主要地位，所占比例達到87.5%。造成這種現(xiàn)象的原因主要有以下三個方面：一是體育是扎根于城市文化而產(chǎn)生、成長和壯大起來的，因而很多的“體育問題”和“體育現(xiàn)象”都發(fā)生在城市體育中，這也成為碩士學位論文選題時關(guān)注的熱點；二是由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展不均衡，并存在一定的差距，主要的體育資源、大型體育賽事和體育消費市場都集中在城市，因此，城市的體育熱點“話題”要多于農(nóng)村，也吸引了更多研究者的關(guān)注；三是由于體育管理類碩士學位論文的作者多為在校學生，他們學習、生活在城市中，因而城市體育研究順理成章地成為他們研究的話題。
在公共管理模式日趨復雜化的今天，公共管理的問題涉及了非常多的部門和管轄的區(qū)域，甚至是整個社會,這就需要公共管理的有效實施必須有政府機關(guān)的全力配合，加上私營組織和大眾的積極參與。對于人群的廣泛性,就要求了公共管理的能力需要更加強大，才可以凌駕于社會問題之上,也嚴格考驗了協(xié)作性公共管理的能力。
一、協(xié)作性公共管理的理論基礎(chǔ)
作為一種新型的公共管理的途徑,協(xié)作性公共管理的理論基礎(chǔ)主要是建立在以下三個方面之上：
第一個方面:交易成本理論。這個理論是建立在最基礎(chǔ)的資源交換的層面上的一種合法性的動態(tài)的選擇合作伙伴,任何組織都會追求非常低的交易成本，其中包括了信息的成本和檢測的成本等。交易理論是企業(yè)跨行部門協(xié)作定義的一種具備“相互依存利益”的組織關(guān)系。在現(xiàn)代的公共管理的過程中,主要的組織形態(tài)是以政府為主導、社會上的一些商業(yè)組織和民眾組織輔助的復雜和整體性的一個網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)。對于這樣的網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)中的主體之間的相互依存的性質(zhì)在進行管理的時候顯得非常復雜但是也很重要，并且傳統(tǒng)的通過市場機制的協(xié)調(diào)已經(jīng)無法滿足現(xiàn)在的發(fā)展狀況。一位美國專家是這樣認為的協(xié)作機制是一種完全不同于市場機制協(xié)調(diào)的制度,更不是科層管理的制度形式,而是為合作性組織關(guān)系提供選擇的治理機制?！蔽覀円罁?jù)這樣的角度可以分析，無論是從公共組織是為了交換資源的角度還是從尋求一種合法性的合作關(guān)系,最終的目的都是將交易的成本降到最低。如果說兩個組織之間已經(jīng)確定了信任的關(guān)系，那么就會相應的減少很多的檢測成本。這種交易理論有三個硬性的確定指標:第一是組織必須尋找具備一定合作關(guān)系的伙伴，因為具有以往的合作經(jīng)驗，可以很好的降低交易的成本，而且還增加了組織之間的信任情感。第二是組織必須尋找愿意共享夢想的伙伴,具有不同意愿的組織很難長久的維持合作的關(guān)系。第三是發(fā)現(xiàn)合作伙伴的相聯(lián)系的信息搜索的成本。不管怎么說,跨部門的協(xié)作性的潛在優(yōu)勢在于組織的效率和性能都可以得到很好的提升，比如說針對外界的風險和不確定因素、整合部門的優(yōu)勢和競爭優(yōu)勢，都可以很好的提升雙方的實力。
第二個方面:資源依賴理論。這是協(xié)作性公共管理中非常成熟的一個理論知識。舉個例子就是說當組織A對組織B有益，但是組織B不具備一定的資源優(yōu)勢和能力的時候，組織A和組織B就會建立一種合作的關(guān)系。因為世界上沒有任何一個政府具備非常充分的權(quán)威性和豐富的資源，也就無法提及立法的提出和實現(xiàn)。但是政策的制定以及執(zhí)行卻可以依賴對方進行多數(shù)量民眾的協(xié)同工作。基于這樣的理論視角我們假設，任何單體的組織都不具備充分的資源，而是必須通過依附于一定的組織和群體才可以完成。根據(jù)這樣的理論假設，我們知道組織之間存在一種資源的依賴性。
因為組織之間存在一定的資源的依賴性,所以說交換關(guān)系就發(fā)生變化。交換關(guān)系可以通過降低資源的供給來穩(wěn)定每個組織之間的關(guān)系,而且可以成為長久性的合作伙伴?？傮w來說就是，資源依賴理論是實現(xiàn)共同利益和資源依賴的協(xié)作性公共管理發(fā)展的必須具備的天體條件。
第三個方面:網(wǎng)絡治理理論。很多研究學者和專家都把這個理論當作策劃和研究協(xié)作性公共管管理問題的基礎(chǔ)。在現(xiàn)在的學術(shù)界對于公共管理的認識也只是停留在對組織和私人的利益增長，受到他們工作環(huán)境和工作性質(zhì)的影響、網(wǎng)絡治理過程的影響等因素對于公共管理的工作人員的更好的界定他們的工作性質(zhì)和工作范圍都有一定的作用力。從某種意義上來說，現(xiàn)代的公共管理制度更多的是一種協(xié)作性質(zhì)的網(wǎng)絡管理模式。美國專家佛里斯曼就這樣說過，一個高度集中的協(xié)作機構(gòu)，在組織中間實現(xiàn)資源的細分、管轄權(quán)的重疊和共享使得多種的公共政策領(lǐng)域隨著時間的推移變得更加明顯。資源的相互依賴性和網(wǎng)絡的優(yōu)勢已經(jīng)成為協(xié)作和參與的最主要的動力。因為協(xié)作關(guān)系被認為是最為特殊的網(wǎng)絡關(guān)系，并且網(wǎng)絡中的每個組織都是相互依賴存在的,因為協(xié)作都為協(xié)作能力提出了非常好的發(fā)展機會。
二、協(xié)作性公共管理的實踐模式
跨部門性質(zhì)的協(xié)作性公共管理。英國“協(xié)同政府”的變革是探索和發(fā)展跨部門協(xié)作性公共管理的一個非常典型的實例。在1999年的時候，布萊爾政府就頒布了<現(xiàn)代化政府改革白皮書>,在白皮書中非常明確為英國政府提供了一個協(xié)同管理的現(xiàn)代政府發(fā)展的框架。這里所說的協(xié)同政府就是政策和項目的組織安排具有非常強的一致性,這樣的一致性能可以促進每個機構(gòu)之間的相互合作。英國這種協(xié)同政府的改革具體的政策包括一站式的服務、公私合營等跨部門的協(xié)同合作的方式，通過收集公共服務的各種信息和民意的調(diào)查取證,實現(xiàn)一種整合性質(zhì)的服務，更好的滿足每個方面提出的要求。英國除了協(xié)同合作的關(guān)系之外，還非常注重地方關(guān)系的治理,為了很好的改善歷史遺留下來的地方區(qū)域管理的問題,英國專門在2001年的時候首次提出“地方戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”的長久計劃，并且將這種戰(zhàn)略伙伴關(guān)系定性為國家的政策之一。地方戰(zhàn)咯伙伴關(guān)系主要的作用在于可以很好的消除行政管轄的一種界限，主要在地方的公共部門、社區(qū)部門和志愿者部門等公共部門有效的聯(lián)合在一起,促進協(xié)同治理的和諧環(huán)境。
三、取其精華，完善自身
雖然說協(xié)作性公共管理的模式在西方一些發(fā)達國家的應用事件已經(jīng)有數(shù)十年的歷史,但是這個模式現(xiàn)在已經(jīng)成為我國政府研究的管理模式。但是，當前國內(nèi)對此問題的理論回應已經(jīng)被實踐需要遠遠落在后面。在黨的十七大的報告中明確指出必須強化機構(gòu)的整合力度,健全部門之間的協(xié)調(diào)配合的工作力度?！弊鳛槲覈姓芾矸矫娴囊豁椫匾母锱e措，這也從客觀事實的角度反映了中央對此改革的重視態(tài)度。健全我國每個政府部門之間的相互配合工作的力度,有效地實現(xiàn)各個部門之間的協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn),由此提升政府的行政效率。在我國傳統(tǒng)的政府機構(gòu)的變革過程中,中央一般都是通過加強每個部門的職能界限和整合力度來強化部門之間職能出現(xiàn)沖突的情況，對于每個部門之間的配合工作重視的程度遠遠不夠。但是從英國等一些西方發(fā)達國家的應用實例和經(jīng)驗來看,部門大小都有一定的邊界，只要分工合理，各個部門之間的協(xié)調(diào)工作性質(zhì)就會出現(xiàn)好轉(zhuǎn)。
行政過程屬于公共管理的微觀范疇，主要表現(xiàn)為行政主體與相對方之間的互動。這種互動關(guān)系在形式上體現(xiàn)為管制、指導、協(xié)商、控制及監(jiān)督等，在過程中表現(xiàn)為相對平衡與絕對失衡的不斷轉(zhuǎn)化，在本質(zhì)上存在著許多種矛盾和悖論。如何通過科學的機制設計實現(xiàn)行政過程的動態(tài)平衡，既有效地維持公共秩序，又能切實維護公眾權(quán)利，是調(diào)整行政關(guān)系所要面臨的主要問題。
一、警惕行政關(guān)系的失序
經(jīng)過30多年的改革開放，中國的經(jīng)濟社會經(jīng)歷了巨大變遷，但目前仍然面臨多重轉(zhuǎn)型的任務。在這段歷史性的發(fā)展時期，新情況和新現(xiàn)象不斷涌現(xiàn)，新問題層出不窮。為了抓住關(guān)鍵時期的發(fā)展機遇，在欣喜于取得的巨大成績的同時，也不能忽視一些值得引起關(guān)注的問題，比如行政關(guān)系有陷于失序的隱憂。
(一)失序與失衡
“失序”不同于行政關(guān)系的“失衡”。失衡是指行政主體與相對方在行政過程中的不對等關(guān)系。“一般情況下，在實體行政法律關(guān)系中，行政主體和相對方形成行政機關(guān)為優(yōu)勢主體、相對方為弱勢主體的不對等關(guān)系；在程序法律關(guān)系和司法審查關(guān)系中，則形成另一種反向的不對等關(guān)系”…。失衡有可能是有序的，也有可能是失序的。如果行政過程中的主體都認可行政關(guān)系的失衡，或者如果不認可這種失衡，但局限于采取合法合理的方式尋求調(diào)整失衡狀態(tài)，那么行政過程會呈現(xiàn)出有序性。但如果行政過程的主體不認可行政關(guān)系的失衡，并且訴諸于不符合法治要求的方式尋求調(diào)整失衡狀態(tài)，那么行政過程會表現(xiàn)出“失序”。
在目前的行政過程中，行政主體在大部分情境中仍處于強勢地位，但這種相對優(yōu)勢面臨越來越大的公眾壓力，甚至是(暴力)對抗，而且社會對行政行為的信任度在不斷下降，以致在某些領(lǐng)域出現(xiàn)了政府的公信力危機。另一方面．相對方的權(quán)利意識在不斷增強，維權(quán)技能在不斷提高，但現(xiàn)有制度框架內(nèi)的參與機制和維權(quán)渠道尚不健全，使得一些本屬正常的政治參與和利益表達容易訴諸于極端之舉。面對越來越頻繁發(fā)生的對抗行為，公信力不斷下降的行政主體為了維護公共秩序．往往選擇以危機管理的名義去強力控制。
在強制與對抗的互動中，如果上級部門或領(lǐng)導認為下屬部門的行為有悖于公共管理的政治要求，會以指示、批示、批評、懲罰等方式介入行政過程，從而使行政關(guān)系的優(yōu)勢轉(zhuǎn)向相對方。在整個過程中，行政關(guān)系的調(diào)整既不是自我糾正式的，也不是有序的，往往取決于特定問題、特定領(lǐng)導以及特定情形。
(二)行政關(guān)系失序的表現(xiàn)
以上海某些區(qū)出現(xiàn)的“釣魚式執(zhí)法”為例。在很長一段時間里，面對執(zhí)法機關(guān)的不正當執(zhí)法方式，處于弱勢地位的相對方大多選擇忍氣吞聲，因為表達訴求的渠道非常有限，而且成本高昂。行政關(guān)系的失衡格局縱容了一些行政主體更加毫無顧忌地選擇執(zhí)法手段，這也為互動關(guān)系的逆轉(zhuǎn)埋下了伏筆。當個別相對方選擇極端的方式表達抗議時，其他感同身受的相對方即刻予以響應，社會公眾由于驚詫于行政主體的肆無忌憚而為指責行政主體的公共輿論奠定了社會基礎(chǔ)。于是，行政主體至少處于輿論上的弱勢地位。在該事例中，行政關(guān)系調(diào)整的直接起因是個別相對方的極端行為，而非有序的參與和表達；實現(xiàn)行政關(guān)系調(diào)整的直接動力來自于上級部門的關(guān)注，而非相關(guān)主體的協(xié)商與討論。
又比如，近年來各地的城市管理執(zhí)法工作(“城管”)普遍面臨一個三元困境：城管如何執(zhí)法，才能既維護城市的市容市貌，又能讓城市小商小販合理生存。城市環(huán)境屬于公共產(chǎn)品，其供給要依靠行政主體的強制手段；小商販的存在既是民生需求，也滿足了一些社會需求；而對于小商販提供的商品和服務，社會公眾本身也是矛盾著的，在享用這些服務時會贊成小商販存在的合理性，而在其它時間，則希望小商販盡量不影響自己的工作和生活。在行政實踐中，這些矛盾都集中到行政主體和相對方的行政關(guān)系上，造成城管工作“一管就死、一放就亂”的局面，甚至出現(xiàn)“一管就有沖突、一放就有投訴”的現(xiàn)象。如此周而復始，不僅未能解決城市管理的根本問題，反而影響行政執(zhí)法的公信力。
如果不正視行政過程中的關(guān)鍵問題，仍然以危機管理的思維沿用個案處理的方式，行政關(guān)系將會陷入失序的境地，其表現(xiàn)就是行政主體或者不作為，一旦作為就是強力控制，而相對方要么不參與，一旦參與就會釀成群體性事件。
二、調(diào)整行政關(guān)系的不同思路
如何防范行政關(guān)系陷于失序，既使行政主體依法行政維護公共秩序，又能切實保障相對方的權(quán)利?在相關(guān)研究中，先后出現(xiàn)過管理論、控權(quán)論和平衡論等理論。
(一)管理論
管理論主張維護行政主體的優(yōu)勢地位，認為行政過程的有序來自于行政主體的指導和相對方的服從。應該指出的是，管理論并非完全排斥對相對方權(quán)利的保障，而是將保障從屬于對行政秩序的追求。另外，也不能簡單地將管理論視為行政特權(quán)的等價物。因為如果法治相對健全，并且在行政過程之外設計了有效的利益表達機制，相對方的權(quán)益可以通過其他的渠道得到保護，那么行政主體的優(yōu)勢地位依然是面臨實質(zhì)約束的。
在實踐中，歐洲大陸一些法團主義文化的國家的行政管理過程更接近于管理論。在這些國家，行政主體在法定職責權(quán)限內(nèi)享有絕對優(yōu)勢，管理過程中的自由裁量權(quán)受到較為廣泛的認可。在政治運行中，致力于維護公眾利益的組織和集團是由國家和政府所創(chuàng)造并規(guī)范的。一方面，這些利益表達組織具有壟斷性，另一方面，這些組織在與行政主體的互動過程中享有較大的話語權(quán)。因而，行政主體在行政過程的優(yōu)勢地位受到政治過程的約束，這也意味著行政關(guān)系的失衡由政治關(guān)系來調(diào)整。
(二)控權(quán)論
控權(quán)論主張限制或取消行政主體的主導地位，從而彰顯相對方的權(quán)利優(yōu)勢。這種理論認為在大多數(shù)行政實踐中，行政主體不僅不能有效地解決公共問題，反而會滋生一系列問題，比如權(quán)力濫用、腐敗、限制相對方的自由等。所以，控權(quán)論主張政府最小化，認為大多數(shù)公共事務都可通過市場和私人組織得到解決。另外，控權(quán)論的基本假設是，行政過程是由各種利益集團相互博弈的活動所組成的，國家不具有主體性，只是一個各種勢力互爭雌雄的競技場。
自20世紀70年代末以來，一場被命名為“新公共管理”的運動席卷全球，一度壟斷了公共管理研究和實踐的所有話語資源。這場運動的基本思路就是控權(quán)論，主張公共管理的市場化、私有化和自由化。經(jīng)過30多年的實踐，如今人們越來越深刻地認識到，這股潮流并不是放之四海而皆準的真理，它有其情境性，有其局限性。尤其對于眾多發(fā)展中國家而言，國家的空心化、公共管理的市場化和公共服務的私有化，并沒有實質(zhì)性地促進公共福利的改善，反而引發(fā)了一系列嚴重問題，比如公共服務的有效供給不足、公共服務分配結(jié)構(gòu)失衡等。
控權(quán)論在多元主義文化的英美國家(包括澳大利亞、新西蘭、加拿大等英語國家)較為盛行。在這些國家，政治活動的主體是各種利益集團，行政主體的管理行為受到多種主體的限制和監(jiān)督。主流的社會文化和法律體系都主張對公共權(quán)力保持質(zhì)疑和挑戰(zhàn)的態(tài)度，因而行政主體的自由裁量權(quán)是一種被普通公眾所廣泛擔憂的存在物。如何限制行政主體的權(quán)力，確保相對方的權(quán)益免受行政主體的肆意侵害，是這些國家在行政管理方面的主要議題。
(三)平衡論
平衡論是中國行政法學界的創(chuàng)新，認為無論對行政主體還是對相對方，都應在法治原則的統(tǒng)治下加以制約和激勵，以實現(xiàn)兩者在利益關(guān)系上、法律地位上，以及在制度、機制的構(gòu)建和運作等方面的平衡。從理論上說，平衡論主張既要保障行政管理的有效實施，又要防止公民權(quán)利的濫用或違法行使。具體而言，平衡論“既不同意控權(quán)論過分強調(diào)行政程序、司法審查的作用，也不同意管理論過分強調(diào)命令、強制手段的作用，……主張綜合運用行政法的各種手段：既在必要的場合運用命令、強制手段，同時在大多數(shù)場合盡量避免采用行政命令、行政制裁、行政強制手段，淡化權(quán)力色彩”。
作為一項本土化的創(chuàng)新，平衡論在中國行政關(guān)系的研究中得到了廣泛關(guān)注。從文化角度看，平衡論的思路符合中國的中庸文化，主張通過調(diào)和來解決矛盾，而不是訴諸于零和的博弈與對立。從社會發(fā)展的實踐來看，平衡論試圖在政府與市場、行政主體與相對方之間取得平衡，符合中國在轉(zhuǎn)型時期的政治社會生態(tài)。
盡管平衡論的響應者眾，但質(zhì)疑聲也不少。其中與管理實踐關(guān)聯(lián)度最高的質(zhì)疑來自于具體的平衡機制：如何既制約行政主體濫用權(quán)力(相對方濫用權(quán)利)，又激勵行政主體積極作為(相對方積極參與)。主張平衡論的研究者詳細探討過公務員制度、行政指導等具體的平衡機制。在此，筆者著重分析參與式績效管理作為一種平衡機制。
三、參與式績效管理
要實現(xiàn)行政關(guān)系的有序調(diào)整，既不能只突出行政主體的權(quán)力優(yōu)勢，也不能只強調(diào)相對方的權(quán)利本位。就此意義上，我們贊成平衡論兼顧制約機制和激勵機制的觀點。不過，行政法領(lǐng)域的研究者忽視了績效管理的平衡功能。
(一)績效管理的發(fā)展與不足
績效管理是管理實踐的重要工具，也是現(xiàn)代管理學的重要議題。比如，早在19世紀末20世紀初，紐約市就嘗試用現(xiàn)代方法測量和評估行政部門的績效。但是，由于行政行為具有目標多樣性，行政過程的委托關(guān)系具有多層次性，不同行政主體的產(chǎn)出難以橫向比較，以及公共產(chǎn)品缺乏類似市場這樣的價格發(fā)現(xiàn)機制，因而相比企業(yè)績效管理，政府績效管理實踐進展更為緩慢。在新公共管理運動的影響下，政府績效管理廣泛地采用企業(yè)績效管理的理念、方式和工具，比如顧客導向、平衡計分卡、績效合同、績效規(guī)劃等。不過，從已有的案例材料看，這些工具的引人并未顯著改善政府績效管理的實踐。
近些年來，研究者逐漸認識到，績效測評工具的有效性在很大程度上取決于工具是否與問題以及環(huán)境相匹配。如果政府績效問題主要表現(xiàn)為公共服務供給不足，大規(guī)模地采用績效合同，并推行公共服務的市場化，那么不僅不能改善公共服務的供給，反而可能導致公共服務“嫌貧愛富”，使公共服務喪失應有的公益性。如果整個國家所處的階段是快速發(fā)展時期，一味地模仿其他國家的限制政府活動范圍的績效管理方式，不僅不能促進經(jīng)濟社會發(fā)展，反而會使整個社會陷于斷裂，因為這些國家的社會組織尚無法承接起政府轉(zhuǎn)移出的功能。
(二)參與式績效管理
自20世紀80年代以來，中國的政府績效管理先后采取過崗位責任制、目標管理、效能監(jiān)察、政風行風評議、服務承諾等形式。這些做法在提高行政效率、健全行政監(jiān)督等方面取得了一定的成效，但是也存在諸多尚待改進之處。比如，大多數(shù)績效管理形式都是封閉性的，沒有設計公眾參與的渠道。近年來，一些地方政府在公眾參與政府績效管理方面做了一些有益的探索，比如群眾評議政府、社會滿意度調(diào)查等。在目前中國的政府績效管理中，公眾參與最多的環(huán)節(jié)是對具體行政部門的評估。以南京市為例，該市自1999年以來，一直堅持“萬人評議機關(guān)”的做法。每年年底，南京市政府向市民發(fā)放評議問卷，要求對所有的政府機關(guān)進行打分排名。北京、珠海、杭州、海口、銀川、昆明等城市都先后開展過“萬人評議機關(guān)”的活動。
作為政府績效管理的一種理念，參與式績效管理主張社會公眾應有效地參與到對政府績效的測評和管理過程。公眾參與績效管理的方式有很多種，比如對施政目標的討論，對評估體系的建議，對具體行政主體的評估，對績效結(jié)果運用的監(jiān)督。所以，參與式績效管理并不僅僅局限于“萬人評議機關(guān)”的形式。從行政關(guān)系的有效調(diào)整角度看，公眾對具體行政主體的評測僅僅是一個起點，并沒有窮盡參與式績效管理的內(nèi)涵。
如果缺乏政府信息公開作為配套工作，公眾的評測失去了基本的信息基礎(chǔ)，只能依據(jù)感性認識．不僅不利于行政主體改進工作，反而可能消耗公眾的參與熱情。比如在不少地方的“萬人評議機關(guān)”活動中，將所有行政部門不分類別地排列在一起，導致直接提供公共服務的部門普遍得分較低，而主要服務于政府內(nèi)部的部門得分較高。南京市2001年群眾評議政府的活動中，得分第一的部門是市委辦公廳，得分最低的部門分別是市政公用局、市房地產(chǎn)局、市容局、市規(guī)劃局等；北京市2003年群眾評議政府的活動中，得分最高的部門是市鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)局，得分最低的部門分別是市交通委、市建設委、市城管執(zhí)法局、市政管理委、市規(guī)劃局等；昆明市2008年群眾評議政府的活動中，得分第一的部門是市政協(xié)辦公廳，得分最低的部門分別是市規(guī)劃局、市城管局、市建設局等。
由于各個行政主體的工作難以進行簡單的橫向比較，因而群眾的評議大多數(shù)只能作為評估各個部門實際工作的參考材料，這就引發(fā)了一個如何對群眾評議做出反饋的問題。如果給出積極反饋，比如南京市2002年根據(jù)群眾評議結(jié)果調(diào)整了幾個部門的領(lǐng)導班子，就會面臨“群眾感知是否為充分統(tǒng)計量”的問題，畢竟各個部門的法定職責對群眾感知有直接影響。但如果不對群眾評議結(jié)果做出積極反饋，那么群眾對評議活動的參議熱情就會快速消退，從而使評議活動陷入名存實亡的尷尬處境。
所以，參與式績效管理不是簡單地將公眾動員起來定期為行政主體給出評測分數(shù)，而是包括目標設定、體系設計、信息生產(chǎn)、結(jié)果使用等環(huán)節(jié)的全過程參與。那么，為什么說參與式績效管理有助于行政關(guān)系的有序調(diào)整?
(三)參與式績效管理促進行政關(guān)系的調(diào)整
1．參與式績效管理對行政主體而言，既是控制機制，又是激勵機制。績效目標為行政主體的管理行為設定了目標，指標體系則引導行政主體按照預定方向?qū)嵤┕芾?。如果公眾的合理訴求能夠被納入到政府績效管理體系中，行政主體的管理行為對公眾需求的回應度就大大提高。不過，應該指出的是，行政主體的管理目標應該融合公眾需求和部門法定職責，即行政主體在開放性條件下保持相對的管理自主。其中原因在于，公共需求的表達有其內(nèi)在矛盾性，而且正如“阿羅不可能定理”所揭示的，多種多樣的公眾需求應該有一種提煉和合成過程，才能形成真正的社會公共利益。
在具體操作上，可以根據(jù)脆弱性和敏感度的強弱程度，將行政主體的行為分為四種類別，每一種類別所對應的公眾參與形式分別是：廣泛協(xié)商、自主決策、自由裁量和聽證會。如果某一公共問題的敏感度強但脆弱性較低，則可以考慮召集相關(guān)公眾的代表參與討論，比如舉行聽證會。這樣既可以節(jié)約管理成本，也能滿足公眾參與的需求，而且將行政關(guān)系的矛盾控制在一定范圍之內(nèi)。這一類管理行為包括價格管制、區(qū)域性的環(huán)境問題、城市市容管理等。如果某一公共問題的敏感度和脆弱性都很強，就必須預先準備好公眾廣泛和深度參與的方案，因為這一類問題往往是引發(fā)行政關(guān)系失序的主要領(lǐng)域。這一類管理問題主要涉及社會治安、動拆遷、民生問題等。所以，對于公眾參與，行政主體應該在開放性條件下保持相對的管理自主，既充分了解各種公共需求，吸納其中合理之處，又要主動建立有效的利益合成機制，避免行政過程的不連貫性。從這種意義上說，參與式績效管理既有助于控制行政主體的方向，又能使行政主體保持一定的自主性。
2．對相對方而言，參與式績效管理既是控制機制，又是激勵機制。通過設定相應的渠道，將公眾訴求的表達引導到討論績效目標和監(jiān)督績效結(jié)果等方面，使公眾參與呈現(xiàn)出有序性。
第一，教學模式上主要呈現(xiàn)出兩方面的不足：一是課堂互動交流不夠充分?，F(xiàn)在大部分MPA課堂仍以“講授式”教學方式為主，這是一種知識從教師向?qū)W生單向流動的教學方式。由于教師需要在有限的教學時間內(nèi)講授大量基礎(chǔ)知識，教學任務繁重，案例教學、情景模擬等教學形式還不普遍，教師無法在課堂上與學生進行充分的互動交流。二是教學案例本土化程度低。MPA最早起源于美國，至今已有87年歷史，是一個非常成熟的專業(yè)，已經(jīng)開發(fā)出足夠的案例等教學資源。我國MPA教育歷史較短，還沒有形成完善的案例采集模式，沒有建立起能滿足實際需要的案例庫，教學過程中需要引用國外案例，教學效果不盡如人意，影響了MPA教學質(zhì)量。
第二，教師教學內(nèi)容總體上偏學術(shù)性、重理論性。我國MPA專業(yè)學位的設立大多依托于培養(yǎng)公共管理學術(shù)型人才的教育體制，MPA任課教師大都是重理論輕實踐，重研究輕應用，重科學輕技術(shù)的傳統(tǒng)教育模式培養(yǎng)出來的。他們有著濃厚的理論功底和學術(shù)研究激情，但在MPA教學中，難免會過分強調(diào)知識的系統(tǒng)性和理論的重要性，忽視學術(shù)型研究生和專業(yè)學位研究生培養(yǎng)的不同需要。這并不是說MPA碩士不需要學習理論，而是說不能脫離實際地學習理論，使學生困惑于多種理論和原則的爭辯。沒有理論與實踐相聯(lián)系的過程，理論就會喪失生命力和光彩，成為屠龍之術(shù)。
第三，學生自主學習的能力和理論聯(lián)系實際的能力無法提高。首先，根據(jù)我們的了解，MPA研究生雖然多來自公共管理部門，但來自基層的比例并不高，他們大多具備部門管理經(jīng)驗，卻缺乏綜合管理經(jīng)驗。當前的研究生培養(yǎng)模式?jīng)]有實現(xiàn)理論知識與實際工作的有效銜接，既無法通過管理實踐的經(jīng)驗來深化和發(fā)展理論，也無法在理論與實踐的良性互動中提高學生的知識水平和應用能力。其次，學生互動交流不夠深入。受限于有限的教學和課堂討論時間，學生盡管對教學案例有興趣，也會在討論中自說自話，難以真正分享寶貴的管理經(jīng)驗，更難以通過深入交流求得思想共識。再次，學生研究能力提高不顯著。研究能力的提高不是體現(xiàn)在學生撰寫出高水平的學術(shù)論文上，而是體現(xiàn)在學生發(fā)現(xiàn)問題、分析問題和解決問題的能力上。從目前MPA教育總體情況看，并沒有有效的途徑切實提高學生的研究能力，學生仍被動接受理論和知識，既沒有很好的消化理論和知識，更談不上運用理論與知識分析實際管理難題，沒有切實參與研究課題的經(jīng)驗，學生研究能力的提高也就無從談起。最后，學位論文形式單一，偏離工作需要。雖然相關(guān)文件允許學生以調(diào)查報告、案例和設計等形式完成學位論文，但實際中大多數(shù)學生仍選擇撰寫學術(shù)論文，教師也習慣于用學術(shù)型碩士論文的標準去要求學生，很少結(jié)合學生本身的工作需要，更無法解決學生在實際中面臨的問題。
總之，我國MPA教育雖然取得了相當?shù)某煽儯瑸閲液蜕鐣囵B(yǎng)了大批公共管理專門人才，但是，社會公共事務管理范圍擴大、難度加大，經(jīng)濟社會發(fā)展對人才的需求與要求越來越高，但MPA教育培養(yǎng)模式單一，理論與實踐的結(jié)合不夠緊密，人才培養(yǎng)質(zhì)量無法適應經(jīng)濟社會發(fā)展的需求。要解決這一矛盾，就必須進行教學改革，創(chuàng)新培養(yǎng)模式。新型人才培養(yǎng)模式的核心是解決教育目標與現(xiàn)實需求之間的矛盾，彌合理論與實踐的差距，構(gòu)建理論與實踐的良性互動途徑。因此，新型人才培養(yǎng)模式，應該可以全面提升學生能力，為學生提供一種允許他們探究現(xiàn)實生活情景以及重要問題的學習環(huán)境I3J，實現(xiàn)有意義的學習；可以為教師提供實踐經(jīng)驗，改變教師的知識結(jié)構(gòu)，全面提升MPA教師教學水平；可以促進高校知識整合，學科與資源重組，實現(xiàn)知識的創(chuàng)新與融合；可以加強政府與學校的聯(lián)系，更好地開拓公共管理人才培養(yǎng)的新領(lǐng)域，建立長期有效的實習基地和合作平臺；可以為國家經(jīng)濟社會建設輸送具備現(xiàn)代政治學和管理學素養(yǎng)的復合型、應用型公共事務管理人才；可以通過培養(yǎng)高素質(zhì)、學習型公共管理者，以個人帶動組織，引導全社會共同學習。
二、“雙循環(huán)”人才培養(yǎng)模式的理論依據(jù)與創(chuàng)新
能實現(xiàn)理論與實踐良性互動的人才培養(yǎng)模式應包括內(nèi)外兩個循環(huán)圈：內(nèi)循環(huán)是學生從社會回到學校的學習過程。MPA研究生具備工作經(jīng)驗，可以將工作中發(fā)現(xiàn)的問題帶到課堂上，以現(xiàn)實存在的問題為起點，結(jié)合教師講授的知識和理論，大膽提出假設，認真觀察反思，運用理論提出解決問題的辦法方案，指導實踐工作。內(nèi)循環(huán)過程重視實踐經(jīng)驗，以現(xiàn)實問題為契機，激發(fā)學生學習興趣，不斷提升理論水平，同時運用理論解決現(xiàn)實問題，在“做中學”，將客觀的理論知識轉(zhuǎn)變?yōu)橹饔^的個人經(jīng)歷，這種有目的的學習才是有意義的學習，才能切實提高學習的有效性。外循環(huán)是學生從學校再進入社會學習的過程，是新型人才培養(yǎng)模式的重點。在課堂教學中，學生會將所學理論與現(xiàn)實經(jīng)驗相對照，會產(chǎn)生驗證理論或解決現(xiàn)實問題的沖動，對這些理論與現(xiàn)實問題進行匯總和提煉，就形成了調(diào)研課題，學生重新回到社會中開展課題調(diào)研，在無形中就把現(xiàn)實問題與理論知識結(jié)合了起來；調(diào)研過程也要求學生增強規(guī)劃和管理復雜任務的能力，從而提升學生團隊合作與解決問題的能力；調(diào)研過程還要求將機關(guān)和學校結(jié)合起來，密切溝通，切實解決機關(guān)中存在的實際問題，尋找適合解決問題的理論前沿專題。調(diào)研有助于發(fā)現(xiàn)并形成具體案例，慢慢積累，形成本土化的公共管理案例庫，反饋到教學活動中，為前人理論提供現(xiàn)實佐證或者為未來理論發(fā)展提供思考方向。兩個循環(huán)密切聯(lián)系，缺一不可，兩者不斷循環(huán)，協(xié)同發(fā)展，實現(xiàn)理論與實踐的緊密結(jié)合，促進學生理論知識的擴展、思維訓練的養(yǎng)成和價值觀念的形成。這種新型人才培養(yǎng)模式可稱為“雙循環(huán)”(DoubleLoop)模式，是一種旨在充分發(fā)揮學校、政府和社會共同作用，實現(xiàn)社會實踐和理論知識雙向融合、雙重循環(huán)，實現(xiàn)個人學習與團體學習協(xié)調(diào)發(fā)展的應用型人才培養(yǎng)模式。“雙循環(huán)”培養(yǎng)模式的提出并非憑空臆想，而是在既有理論基礎(chǔ)之上，結(jié)合MPA教育規(guī)律和培養(yǎng)目標提出的。在這里，我們著重探討一下“雙循環(huán)”模式與學習循環(huán)圈理論、“三基于”探究式學習方法和學習型組織理論之間的關(guān)系。
(一)“雙循環(huán)”模式與學習圈理論
1984年，大衛(wèi)•庫伯(Da~dK0】b)在總結(jié)了約翰•杜威0ohn．Dewey)、庫爾特•勒溫rtLewin)和皮亞杰(JeanPiage0經(jīng)驗學習模式的基礎(chǔ)之上提出經(jīng)驗學習圈理論(如圖2)。他認為學習過程由兩個基本結(jié)構(gòu)維度——領(lǐng)悟維度和改造維度組成，由領(lǐng)悟方式不同和改造內(nèi)容不同形成四個適應性學習階段：具體經(jīng)驗、反思觀察、抽象概括、主動應用，這四個階段循環(huán)往復，“螺旋升”，不斷推進。同時，他還認為，不同的人在學習風格上存在個體差異，不同學習風格的人對于各個階段的偏好不一樣，他們在各個階段中學習的效果也有不同，根據(jù)這種不同，學生可分為主動型、反思型、理論型和應用型。經(jīng)驗學習圈理論立足于經(jīng)驗的學習，透徹分析了如何將經(jīng)驗帶到課堂上進行學習的過程，但這只是一個“單循環(huán)”學習過程。“雙循環(huán)”人才培養(yǎng)模式與學習圈理論一樣，把學習過程看作是一個持續(xù)不斷、分階段、分層次的循環(huán)過程，也重視學習者的既有經(jīng)驗，學生從工作實際中發(fā)現(xiàn)問題，到最后解決問題的過程符合經(jīng)驗學習圈理論的學習過程。具體經(jīng)驗是讓學習者完全投入一種新的體驗，帶著實踐工作經(jīng)驗投入學習；反思性觀察是學習者在校學習時對工作經(jīng)歷與實際問題加以思考；抽象概念化是學習者必須達到能理解所觀察的內(nèi)容的程度并且吸收它們使之成為合乎邏輯的概念，這是將理論轉(zhuǎn)化為自身知識的過程；到了主動實踐階段，學習者要驗證課堂習得的知識并將它們運用到制定策略、解決實際問題中去。“雙循環(huán)”中的內(nèi)循環(huán)正是從感知的具體經(jīng)驗到通過看與思考進行反思觀察，再加上課堂理論知識學習，領(lǐng)悟、概括理論，‘提出解決問題的可行性方案，最后回到實際部門中，具體實施解決方案。與學習圈理論相比，“雙循環(huán)”模式增加了外循環(huán)圈，把學生由單純的學習者轉(zhuǎn)變?yōu)檠芯空撸髮W生帶著經(jīng)由反思而產(chǎn)生的理論問題返回實踐，在實地調(diào)研過程中采集現(xiàn)實素材，尋求解決問題，同時也檢驗理論、發(fā)展理論和創(chuàng)新理。
(二)“雙循環(huán)”模式與“三基于”探究式學習方法論
“三基于”探究式學習方法是達林•哈蒙德教授領(lǐng)導其團隊在探究學習方法的過程中總結(jié)出來的?！叭凇敝傅氖腔陧椖康膶W習、基于問題的學習、基于設計的學習。這三種方法旨在促進學生學會如何高效學習，為了有意義的學習而學。“雙循環(huán)”培養(yǎng)模式主要沿用了基于項目和基于問題的學習方法。應該說，“雙循環(huán)”借鑒的不僅僅是一種學習方法，更重要的是宣傳一種觀念，借助這樣的觀念和方法，探索、實現(xiàn)培養(yǎng)學生學會學習的目標。托馬斯(Thomas)認為，基于項目的學習(PBL)應該以課程為中心，充分尊重學生的主動性，組織學生接觸涉及核心概念或者原理的真實世界的問題和人們關(guān)心的問題，引導學生不斷深入探究并且嘗試建構(gòu)知識體系[41?！半p循環(huán)”模式重視項目在學生學習過程中的推動作用，將學生分組后長期研究探索某一項目(或問題)，增強學生學習的主動性、連續(xù)性，鍛煉學生自己解決復雜問題的能力，培養(yǎng)現(xiàn)代社會所需的技能?；趩栴}的學習是基于項目學習的“近親”，可以理解為特殊類型的項目，為了教授學生界定和提出解決策略Is]。MPA研究生大多來自實際公共管理部門，在實踐中發(fā)現(xiàn)很多問題，這正成為學生學習的契機和起點，更能促進學生充分理解理論并能提出解決問題的方案，提高學生專業(yè)化、科學化水平。
(三)“雙循環(huán)”與學習型組織
學習型組織理論是由彼得•圣吉(PeterM．Senge)提出的。他認為學習型組織是指一個不斷創(chuàng)新、進步的組織。在這個組織中，人們不斷突破自己的能力上限，創(chuàng)造真心向往的結(jié)果，培養(yǎng)全新、前瞻而開闊的思考方式，全力實現(xiàn)共同的抱負，以及不斷一起學習如何共同學習。學習型組織的本質(zhì)是深層學習環(huán)路?！半p循環(huán)”培養(yǎng)模式充分認可深層學習環(huán)路，并將其運用到培養(yǎng)MPA研究生學習與實踐中。學習型組織理論認為偉大的團隊就是學習型組織，是一部分人相互信任、親密關(guān)系、相互接納、齊心協(xié)力共同創(chuàng)造的符合他們共同價值觀的東西。成功的團隊往往建立在團隊成員個體深層學習循環(huán)基礎(chǔ)之上的?！半p循環(huán)”培養(yǎng)模式為了培養(yǎng)能運用各種知識和方法處理復雜公共問題的未來通才，從而建立高效率、重服務的公共管理組織。“雙循環(huán)”培養(yǎng)模式充分考慮到學生的深層學習循環(huán)，通過課堂教授、項目調(diào)研等教學過程，培養(yǎng)學生的技能和能力，改變學生主觀感知與認知，并鼓勵學生回到工作部門，結(jié)合實踐增強自身態(tài)度和信念的轉(zhuǎn)變，完成個人的學習循環(huán)。學生個人學習循環(huán)的實現(xiàn)，改變了這個人的行為方式，將學習作為日常習慣。學生畢業(yè)后仍然會保持這種習慣，通過與人接觸交流帶動周圍形成一種積極向上的學習氛圍，帶動周圍團體乃至整個組織的共同進步。這樣就實現(xiàn)了個人與社會的統(tǒng)一，把個人的學習進步與整個社會的發(fā)展結(jié)合起來，通過MPA研究生帶動公共管理組織再到帶動整個社會的共同學習。
三、“雙循環(huán)”人才培養(yǎng)模式的特點與優(yōu)勢
“雙循環(huán)”培養(yǎng)模式是一種新型的學習模式，也是一種適合于MPA研究生培養(yǎng)的教育模式?！半p循環(huán)”模式的創(chuàng)新性主要表現(xiàn)在四個方面。
(一)研究性學習
專業(yè)學位研究生教育是依托學術(shù)型研究生培養(yǎng)機制發(fā)展起來的，必然受到學術(shù)型研究生培養(yǎng)模式的深刻影響，比如強調(diào)對理論知識的系統(tǒng)把握卻忽視實踐能力的提高。但無論是學術(shù)型研究生還是應用型研究生，終歸都要符合“研究生”的共性要求，都應該把增強研究性學習能力放在突出位置上。就MPA教育來說，要有效提高學生的研究性學習能力，就應該以問題為導向，用具體的科研任務驅(qū)動學生在“做中學”，通過調(diào)查研究完成科研項目，通過科研項目提高研究能力?！半p循環(huán)”模式以科研項目激發(fā)學生的學習興趣，驅(qū)動學生主動學習，由學生去尋找身邊存在的問題和自己思考所得的困惑，在教師的指導下制定研究計劃，認真分析問題、收集信息、調(diào)查研究，然后形成調(diào)研報告、案例分析等成果?！半p循環(huán)”培養(yǎng)模式注重利用真實問題和項目為學生提供獨特的機會，由學生自主性學習來提高學生的思考能力、收集和處理信息的能力、研究能力、解決實際問題的能力。研究性學習要求改變傳統(tǒng)的師生關(guān)系，在項目研究過程中，教師與學生不僅是指導與被指導關(guān)系，更是合作研究的關(guān)系，科研項目會激發(fā)教師與學生的互動交流，帶動教師與學生共同學習成長。
(二)團隊式學習
“雙循環(huán)”培養(yǎng)模式強調(diào)學習團隊的作用，將學生按照項目的內(nèi)容和個人興趣愛好分成項目小組，讓學生在項目組中不斷認識自我、認識他人，樹立團體意識、合作意識，共同研究學習，生產(chǎn)和傳播知識。團隊學習是從自我超越和自我認知開始的同。MPA研究生首先要進行自我定位，充分認清自身的優(yōu)勢和不足。在科研項目申報階段，學生就會根據(jù)自身的特點和項目要求組成若干團隊，共同設計研究計劃，分配研究任務。一旦團隊獲得了有價值的任務，也便有了奮斗的方向。每個學生都需要參與到分工明確的集體任務中，團隊成員既要在增進友誼過程中完成任務，也要在完成任務過程中相互學習。實踐證明，集體學習比個體學習更有效率。集體崇尚開放式的學習氛圍；反對把學習看作孤立和封閉的行為；倡導學習者之間的交流、溝通；重視學習者的相互啟發(fā)、分享知識。學習者具有不同的學習風格，他們對事物有不同的看法，不同思想的“交換”使得每個學習者得到更多的思想。毋庸贅言，這種集體學習的學習模式有利于學生演練未來的集體活動，拋棄自我為中心的觀點，重視集體合作；有利于學生親自實踐、溝通交流，相互寬容；更有利于知識的生產(chǎn)和傳播。
(三)社會性學習
MPA專業(yè)學位教育旨在培養(yǎng)應用型、實踐型人才，理論聯(lián)系實際是不二法門。以往教學改革中比較強調(diào)案例教學等方式，試圖在課堂中模擬社會現(xiàn)實。但事實上，課堂終究無法替代現(xiàn)實，案例研討也無法替代社會實踐?！半p循環(huán)”模式把人才培養(yǎng)從課堂拓展到社會，把在課堂中學習基本理論和基礎(chǔ)知識與在社會發(fā)現(xiàn)、分析和解決真實存在的社會問題有機結(jié)合起來。基礎(chǔ)理論和基礎(chǔ)知識是前人長時間親身體驗、實踐的成果，但對學生而言，這是間接經(jīng)驗，應允許學生帶著批判、發(fā)展的眼光去分析思考。在真實的社會環(huán)境中，學生通過參與社會實踐，與外界相互交流，將前人經(jīng)驗和當代社會無縫隙對接，形成自身的知識體系，這樣更加貼近理論的本質(zhì)、貼近現(xiàn)實、貼近本真、貼近學習的真實意義。“雙循環(huán)”培養(yǎng)模式打破學校與政府的壁壘，將知識與實踐緊密結(jié)合起來。“雙循環(huán)”模式中問題和項目著重來源于政府機關(guān)或咨詢部門和學生工作中面臨的問題，將這些問題匯總成若干個項目，到實際工作部門進行調(diào)研，把問題放在真實的社會環(huán)境中，實現(xiàn)“做中學”，最終提高學生發(fā)現(xiàn)問題、分析問題、解決問題的能力，塑造和提高學習能力。
(四)創(chuàng)新性學習
傳統(tǒng)教育中，學習被理解成知識的獲得和記憶過程，但是“雙循環(huán)”模式提出了一種新的學習：幫助人們學會如何去學習。在這個過程中，學生會完成深層學習循環(huán)?！芭囵B(yǎng)了新技能，人們的認識和感知也將得到發(fā)展。經(jīng)過一段時間后，當人們開始以不同的態(tài)度看待并體驗這個世界時，就會有新的信念和假設，從而進一步促成新技能的培養(yǎng)。”t~MPA教育通過“雙循環(huán)”培養(yǎng)模式，在學習過程中，提高學生的技能，培養(yǎng)學生具有公共精神、法治意識、全球視野、國情意識、務實作風，影響著學生價值觀、世界觀。學生將這些觀念和能力帶回到工作崗位上，經(jīng)過長時間的摸索、傳播，使自身態(tài)度和信念發(fā)生轉(zhuǎn)變，用另一種眼光去看待中國現(xiàn)實，為中國特色道路尋找新的發(fā)展機遇，促成國家、政府、社會和個人的共同發(fā)展。
四、“雙循環(huán)”模式的實施流程、預期成效和保障措施
“雙循環(huán)”人才培養(yǎng)模式以科研項目的設計和實施為主線，通常要經(jīng)歷包括6個階段的培養(yǎng)周期：
1．項目準備階段。在這一階段，主要任務有設立機構(gòu)和建章建制。機構(gòu)是改革推進的載體，在準備階段要成立項目工作小組和教學指導委員會，保證項目的順利進行、持續(xù)發(fā)展。規(guī)章制度是規(guī)范項目的保障措施，是為了項目有秩序、有條理的發(fā)展。
2．項目啟動階段。這個階段，主要有三項任務：一是確立項目選題庫。選題可以來源于多個渠道：當?shù)卣袠说恼咦稍冺椖?；人才培養(yǎng)單位的教師申報的項目中應用性較強的子項目；學生在實際工作中發(fā)現(xiàn)的問題，尤其是跨領(lǐng)域、面向現(xiàn)實、涉及公共部門的有價值的選題；人才培養(yǎng)單位長期發(fā)展中形成的研究方向，申報的重大項目中的部分實踐性問題。二是項目申報。將學生4-6人分為一組，形成科研團隊，自主申報項目。三是項目評審。對項目的可行性、研究性和最佳研究團隊進行評定，并及時給予師資支持，鼓勵使用“雙導師”制和支持青年教師作為指導老師。
3．項目實施階段。各項目小組開始進行調(diào)查研究和小組討論。各個研究團隊在指導教師的領(lǐng)導下，制定研究計劃，實施實地調(diào)研；圍繞計劃和實地調(diào)研結(jié)果進行交流，做匯報準備。在這個階段，學生親身體驗實踐，能直接感受到理論和實踐的碰撞，積極參與，將明顯地提高自身能力，促進個人學習的循環(huán)。
4．項目交流階段。在這個階段，可以以“公共管理論壇”的形式為各個研究團隊提供交流平臺，做調(diào)研匯報，促進學生之間的自我學習和自我溝通，帶動下一屆學生的學習循環(huán)；同時，應該加強項目基地的建設，及時收集學生調(diào)研反饋的結(jié)果，提供項目的單位機關(guān)協(xié)商合作，建立校地合作研究基地，這是為人才培養(yǎng)提供長效機制，使研究長期化、制度化。
培養(yǎng)應用型創(chuàng)新人才是地方財經(jīng)類本科院校貫徹落實《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》和全國教育工作會議精神的需要，是遵循教育內(nèi)、外部發(fā)展規(guī)律，適應大眾教育階段以及發(fā)揮自身比較優(yōu)勢的理性選擇。自2007年以來，西安財經(jīng)學院結(jié)合西部地方財經(jīng)院校的實際，探索并提出了“明確一個目標、創(chuàng)新兩個體系、聯(lián)動三個課堂、突出四個能力”的應用型創(chuàng)新人才培養(yǎng)模式，經(jīng)過多年人才培養(yǎng)模式改革的綜合實踐，學生的綜合素質(zhì)和應用創(chuàng)新能力不斷提高。
一、明確一個目標：應用型創(chuàng)新人才
明確、清晰的人才培養(yǎng)目標是高校人才培養(yǎng)模式改革的前提和基礎(chǔ)。近年來，學校遵循高等教育教學規(guī)律，依據(jù)教育部有關(guān)文件精神，圍繞區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展需求，結(jié)合學校自身條件及發(fā)展?jié)摿?，不斷轉(zhuǎn)變教育思想觀念，逐漸明晰了“應用型創(chuàng)新人才”的人才培養(yǎng)目標定位。
西安財經(jīng)學院2007年組織召開了“實施本科教學質(zhì)量與教學改革工程，加強實驗實訓教學，不斷提高本科教學質(zhì)量”為主題的教育教學工作會議；2008年組織召開了以“推進人才培養(yǎng)模式創(chuàng)新，不斷提高本科教學質(zhì)量”為主題的教育教學工作會議；2010年召開了“加強應用型創(chuàng)新人才培養(yǎng)，努力提高教學質(zhì)量”為主題的教育教學工作會議，將學校人才培養(yǎng)目標調(diào)整為“應用型創(chuàng)新人才”。2011年《西安財經(jīng)學院“十二五”教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》中將學校人才培養(yǎng)目標定位為：為國家和區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展培養(yǎng)德、智、體、美全面發(fā)展，富有創(chuàng)新精神和實踐能力的應用型創(chuàng)新人才。
二、創(chuàng)新兩個體系
1、理論教學體系
學校按照應用型創(chuàng)新人才培養(yǎng)的內(nèi)涵和特征，2009年對人才培養(yǎng)方案進行了全面修訂，創(chuàng)新了人才培養(yǎng)的理論體系，更新整合了課程教學內(nèi)容。第一，構(gòu)建了“四個平臺、五個模塊”的以能力培養(yǎng)為主線的課程體系。四個平臺包括公共課平臺、學科共同課平臺、專業(yè)課平臺和實踐教學平臺；五個模塊包括公共必修課模塊、任意選修課模塊、學科共同課模塊、專業(yè)必修課模塊和專業(yè)選修課模塊。第二，加強基礎(chǔ)教育，打通大類平臺課，夯實學生的基礎(chǔ)知識和技能，增強學生的適應能力。2009年起在經(jīng)濟學類、工商管理類、公共管理類、數(shù)學類四個大類的14個專業(yè)，實施了大類培養(yǎng)教學改革。第三，各專業(yè)加大應用性課程的建設力度，著重培養(yǎng)學生專業(yè)知識的應用能力。第四，依據(jù)財經(jīng)類應用型創(chuàng)新人才的素質(zhì)要求，設置系列課程強化學生的數(shù)理分析能力和語言表達能力。
2、實踐教學體系
學校根據(jù)應用型人才培養(yǎng)目標要求，構(gòu)建了基礎(chǔ)實踐、專業(yè)實踐和綜合實踐三個層次的實踐教學體系，把提高學生綜合素質(zhì)、實踐能力和培養(yǎng)創(chuàng)新意識、創(chuàng)新精神作為實踐教學的重要目的?；A(chǔ)實踐旨在培養(yǎng)學生基本素質(zhì)和技能，主要內(nèi)容包括：公共課實踐、軍事訓練、公益勞動、愛心服務；專業(yè)實踐旨在拓展學生的專業(yè)知識，培養(yǎng)學生掌握基本專業(yè)技能，促進學生創(chuàng)新思維和實踐能力的提高，主要內(nèi)容包括：學科共同課實驗（實訓）、專業(yè)課實驗（實訓）、課程論文（設計）、學年論文（設計）。綜合實踐旨在培養(yǎng)學生發(fā)現(xiàn)問題、分析問題、解決問題的能力，促進學生綜合素質(zhì)的提高，主要內(nèi)容包括：畢業(yè)實習、畢業(yè)論文（設計）、科技競賽、社會調(diào)查、第二課堂等。各專業(yè)修訂培養(yǎng)方案時，充分體現(xiàn)實踐在整個人才培養(yǎng)體系中的地位，逐步提高實踐教學的學時和學分。目前，列入教學計劃的各實踐教學環(huán)節(jié)累計學分（學時），文科類專業(yè)不少于總學分（學時）的15%，理工類專業(yè)不少于總學分（學時）的25%，形成了科學合理的實踐教學內(nèi)容體系。
學校制定了一系列關(guān)于實驗（實訓）、實習、畢業(yè)論文（設計）等方面的實踐教學管理制度，以引導實踐教學環(huán)節(jié)的高質(zhì)量開展。對超過18課時的實驗實訓課均獨立設課；在各專業(yè)人才培養(yǎng)方案中每學年設置兩周的實踐教學周。針對財經(jīng)類人才培養(yǎng)特點，突出實訓教學在財經(jīng)類專業(yè)人才培養(yǎng)中的作用，加強實訓課程教學、管理和投入，編制實踐教學大綱、教學指導書，規(guī)范了實驗實訓、實習、畢業(yè)設計（論文）等環(huán)節(jié)的考核辦法，保證了實踐教學質(zhì)量。
三、聯(lián)動三個課堂
1、第一課堂（課堂教學）
學校要求教師在課程教學內(nèi)容、教學方法和手段等實施過程中，將培養(yǎng)學生的應用創(chuàng)新能力融入教學過程的各個環(huán)節(jié)。學校要求課程所屬系（教研室）定期進行教學方式和教學方法的研討，在課堂教學中最大限度的以案例式、呈現(xiàn)式、發(fā)現(xiàn)式、討論式和創(chuàng)造式的開放教學方式為主，引導學生積極地獨立思考、勇于實踐，幫助學生掌握自主學習和探究性學習的方法，培養(yǎng)學生在學習中善于發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的習慣。學校每年開展課堂教學觀摩、青年教師講課比賽、實驗室（實訓中心）評估、優(yōu)秀教案和優(yōu)秀多媒體課件評比等活動。
各二級學院（教學部）根據(jù)不同專業(yè)、課程特點，積極探索教學方法和手段改革。如：經(jīng)濟學院與管理學院推行“啟發(fā)式教學和案例教學”，信息學院倡導“教學互動，重在實踐”，文法學院開展“模擬教學”，《高等數(shù)學》課實行“分類分層教學”，《大學英語》課推行“聽說領(lǐng)先，綜合訓練”等，形成了具有各自特色的教學方法。
2、第二課堂（課外科技文化活動）
學校以學生參與教師科研項目、學科競賽和學術(shù)講座為載體，推動學生科技創(chuàng)新活動。近三年來學生參加數(shù)學建模競賽、電子設計競賽、大學英語競賽、高等數(shù)學競賽等科技創(chuàng)新競賽的學生達8000余人次；邀請校內(nèi)外著名專家、學者、教授作高水平的學術(shù)講座600余場，參加學生10萬余人次；學校積極組織學生參加歷屆陜西省“挑戰(zhàn)杯”大學生課外學術(shù)科技作品競賽，舉辦了5屆“博學杯”西安財經(jīng)學院大學生創(chuàng)業(yè)計劃競賽； 2010年學校成立了西安財經(jīng)學院大學生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)孵化基地；學?，F(xiàn)有人文類、體育藝術(shù)類、科技類、理論學習類、社會實踐公益類學生社團組織共56個，參加人數(shù)達8000余人；創(chuàng)辦了《區(qū)域財經(jīng)論壇》、《管理論叢》、《經(jīng)濟新視野》、《藍風鈴文學報》等10余種學生刊物；定期舉辦書畫大賽、英語演講賽、辯論賽、攝影作品比賽、“校園之星”風采大賽等一系列健康向上的校園文化活動，營造了濃郁的校園文化氛圍，促進了學生創(chuàng)新精神和實踐能力的提高。
3、第三課堂（社會實踐）
多年來，學校利用寒暑假及節(jié)假日組織社會實踐團，分赴全省各地進行社會實踐，開展社會調(diào)查、環(huán)境保護、支教掃盲、法制宣傳、社區(qū)援助等多種形式的社會實踐活動，逐步形成了制度化、規(guī)?；?、社會化、品牌化的社會實踐活動特色格局。近三年參加社會實踐的學生人數(shù)達1.5萬余人次，廣大學生結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟社會和科技文化發(fā)展狀況，因地制宜地開展了內(nèi)容豐富的社會實踐活動。在社會實踐中使學生開闊了視野眼界，錘煉了思想品質(zhì)，提高了實踐能力，增強了創(chuàng)新精神，積累了社會經(jīng)驗，為將來走上工作崗位奠定了基礎(chǔ)。
四、突出四個能力
1、知識應用能力
在實踐教學的各個環(huán)節(jié)上，注重培養(yǎng)學生對知識的應用能力和實踐動手能力。在課程實習、專業(yè)實習、畢業(yè)實習、學年論文、畢業(yè)論文等實踐教學環(huán)節(jié)中，突出實習的專業(yè)對口性；制定和完善教學大綱、明確實踐教學任務、教學內(nèi)容、組織方法，突出實訓教學在財經(jīng)類專業(yè)人才培養(yǎng)中的作用，提高實踐教學效果；在實踐教學體系建設中，以改革實驗實訓教學內(nèi)容、方法和手段為重點，加大綜合性、設計性實驗比重，逐步建立開放型實驗教學模式，促進學生知識應用能力的培養(yǎng)。
2、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能力
學校實施“2+2”大類培養(yǎng)教學改革，給學生提供更多的專業(yè)選擇空間。學校按照“以人為本”的理念，根據(jù)學生個人特長、興趣和未來就業(yè)取向，結(jié)合社會發(fā)展需要，在專業(yè)大類內(nèi)采取分流培養(yǎng)，提高學生對市場需求的適應能力。以提高學生綜合素質(zhì)為核心，在人、財、物上支持學生參加參與各類社團活動、科技競賽活動及教師科研項目，鼓勵學生積極開展深化對課堂教學內(nèi)容理解的實踐性活動，探索創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育的新途徑，從而培養(yǎng)學生創(chuàng)新精神和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能力。
3、數(shù)理分析能力
[中圖分類號]D035[文獻標識碼]A[文章編號] 1006-0863（2013）06-0104-06
在大型項目建設中，為了使各子項目以及外部影響因素同時達到預期的目的，需要對工程項目集的管理理論和方法進行創(chuàng)新。王國慶和黃鈞研究南水北調(diào)中線工程項目群的建設管理問題，提出了“同步達效”的概念。[1]2011年7月29日，河南省南水北調(diào)辦公室在鄭州組織召開河南省南水北調(diào)配套工程工作會議，要求各級各有關(guān)部門要又好又快地推進配套工程建設，以確保與主體工程“同步建成、同步通水、同步達效”。
“同步達效”是在工程建設管理中提出的概念，其基本思想可以被整個管理學所借鑒和吸收，在對大型專項行政項目建設或完成某項使命實施績效管理時，特別是針對社會復雜系統(tǒng)和組織復雜系統(tǒng)進行績效管理時，很有必要引入這一思想和方法。 “復雜系統(tǒng)”是指通過對一個系統(tǒng)的分量部分（子系統(tǒng)）性能的了解，不能對系統(tǒng)的性能作出完全的解釋，這樣的系統(tǒng)稱為“復雜系統(tǒng)”。用通俗一點的說法，對于復雜系統(tǒng)，整體的性質(zhì)不等于部分性能之和，即系統(tǒng)整體與部分之間的關(guān)系不是一種線性關(guān)系。[2]大型專項行政項目可以看作是復雜系統(tǒng)，系統(tǒng)本身及其子系統(tǒng)與周圍的環(huán)境有物質(zhì)的交換、能量的交換和信息的轉(zhuǎn)換。系統(tǒng)中子系統(tǒng)的種類繁多，子系統(tǒng)之間有交互作用，具有開放性、復雜性和層次性的特征。[3]大型專項行政項目的績效管理是一個系統(tǒng)工程。其中，公共服務績效對經(jīng)濟社會發(fā)展、公眾需求滿足程度的同步性問題，項目建設中在完成某項使命時各部門、各子項目之間績效的同步性問題，同一任務在其實施的各階段銜接的問題等，都存在這方面的要求。本文以南水北調(diào)中線工程河南段項目集為例，把“同步達效”的概念引入大型項目的績效管理研究中，重點分析同步達效的特征、實現(xiàn)條件等，力求豐富關(guān)于績效管理理論的研究。
一、同步達效的內(nèi)涵及基本原理
績效管理是一個包含績效計劃與實施、績效考核、績效反饋與改進等環(huán)節(jié)的系統(tǒng)過程。Bernardin給績效做出定義，認為績效是對在特定的時間內(nèi)、由特定的工作職能或活動所創(chuàng)造的產(chǎn)出的記錄或工作的結(jié)果。[4]Bredrup 認為績效管理由計劃、改進和考查三者組成。[5]周志忍從系統(tǒng)工程、動態(tài)過程和人力資源開發(fā)手段三種意義上界定了績效管理的概念，認為績效管理是為實現(xiàn)所期望的結(jié)果而實施的由一系列管理機制和技術(shù)構(gòu)成的有機系統(tǒng)，是由戰(zhàn)略規(guī)劃、年度計劃、持續(xù)性績效管理、績效報告和信息利用等環(huán)節(jié)構(gòu)成的動態(tài)過程，是圍繞組織績效提高這一目標而實施的人力資源管理的原則和技術(shù)。[6]陳麗研究了基于共同價值的多維度組織的協(xié)同管理問題，分析構(gòu)建了基于共同價值的多維度組織績效協(xié)同管理體系。[7]高小平結(jié)合我國的實際提出，中國績效管理是一種“通過創(chuàng)新，創(chuàng)造績效”的創(chuàng)效式績效管理，主要通過體制性創(chuàng)效、機制性創(chuàng)效、功能性創(chuàng)效和輔創(chuàng)效，還有對這些行為的評價與管理，從而實現(xiàn)績效管理的創(chuàng)效化和行政管理的高效化。[8]這些研究成果表明，績效管理內(nèi)在地存在著“同步達效”所需要的“結(jié)果”、“協(xié)同”等元素，可以說，績效管理的理論和實踐對“同步達效”已經(jīng)達到了呼之欲出的境地。
（一）同步達效的概念
同步達效是指通過系統(tǒng)的各要素、層次和子系統(tǒng)之間的協(xié)同配合，使系統(tǒng)的整體功能達到最優(yōu)的狀態(tài)。具體到工程或項目而言，是指工程或項目的各個環(huán)節(jié)和部門都達到了計劃要求的目標，實現(xiàn)預期效果。
（二）同步達效的基本原理
1.短板原理。“短板原理”又稱“木桶原理”，即木桶的盛水量是由箍成木桶的木板共同決定，并受最短的木板所限制的，最短木板是木桶盛水量的“限制性因素”，起到了支配和決定的作用。在一個系統(tǒng)中，“限制性因素”決定是否能夠?qū)崿F(xiàn)整體功能的最大化。具體到一項工程和項目的管理中，往往效率最低，分配資源最少的部門決定工程是否能夠最終按時達標，實現(xiàn)績效的最優(yōu)化。因此，同步達效要求注意“限制性因素”的選擇，做到資源分配的合理性，部門績效的同步性，通過互動協(xié)作，適當突出對“限制性因素”的管理，使系統(tǒng)各部分均衡發(fā)展，實現(xiàn)組織整體的最優(yōu)績效。
2.役使原理。役使原理指出，系統(tǒng)演化過程中，在接近狀態(tài)變化的臨界點時，“快變量”由于變化太快，以致未對系統(tǒng)施加影響就消失或變化了，而極少數(shù)“慢變量”變化相對緩慢，成為支配和主宰系統(tǒng)演化的序參量。序參量由子系統(tǒng)的競爭與協(xié)同產(chǎn)生出來，同時它又支配子系統(tǒng)，子系統(tǒng)伺服于序參量、序參量協(xié)同合作形成有序的宏觀結(jié)構(gòu)。具體到一個工程而言，進度最慢的部門或項目決定著系統(tǒng)的進度。同步達效力圖克服部門間效率的不同步問題，以保證工程整體按照理想狀態(tài)進展。
3.個體理性和集體理性統(tǒng)一原理。“囚徒困境”的占優(yōu)策略均衡揭示出個人理性和集體理性間的沖突和矛盾。反映在一項工程項目中，各部門按著各自利益最大化的方向發(fā)展導致組織整體績效的偏離。同步達效重視組織各部門間的相互影響，具體到管理活動中，強調(diào)生產(chǎn)、財務、研發(fā)、后勤等部門間的互動溝通、協(xié)同運作，避免因各自為己而造成部門間的相互制肘，減少因缺乏互動性而產(chǎn)生的內(nèi)耗，實現(xiàn)甚至倍增整體績效。
二、同步達效的主要特征
同步達效是運用系統(tǒng)論、控制論、協(xié)同學和管理學等理論的基本思想和方法，通過研究管理系統(tǒng)中各個對象、要素的活動規(guī)律，以達到對其實施協(xié)同管理目的的一種理論。目的是通過協(xié)調(diào)各部分目標達成的效率，以實現(xiàn)系統(tǒng)的整體功能效應最大化。與傳統(tǒng)的部門管理活動相比，同步達效強調(diào)協(xié)同的思想，具有互動性、協(xié)調(diào)性、同幅性等特點，在處理問題的方法以及看待問題的視角上也有很大的不同之處。同步達效試圖使系統(tǒng)達到“自組織”，“自學習”和“自協(xié)調(diào)”，構(gòu)造學習型組織，以適應當前知識型社會和迅猛發(fā)展的社會經(jīng)濟對現(xiàn)代管理提出的要求。其特征具體表現(xiàn)為：
第一，互動性。隨著社會交流與合作的日益頻繁，管理環(huán)境的日益復雜，管理系統(tǒng)已經(jīng)不可能按照簡單機械的分工活動來運行，或只通過各部門相互獨立的工作來實現(xiàn)整個系統(tǒng)的目標，而是需要各種管理要素的互動溝通。只有這樣才能有效消除阻礙目標達成的消極性沖突，形成和諧的分工合作機制、建立起相互促進的目標達成氛圍，加強各要素的目標達成效果從而更好地實現(xiàn)系統(tǒng)效應。
第二，協(xié)調(diào)性?！巴竭_效”管理歸根到底就是協(xié)調(diào)組織各部分的行動，以實現(xiàn)組織目標的活動。傳統(tǒng)的管理活動注重專業(yè)分工、部門分離，因此，各部門之間缺少互動協(xié)調(diào)。同步達效力圖打破僵化的科層界限，加強部門間的互動和協(xié)作，達到個體理性和集體理性的統(tǒng)一。傳統(tǒng)的管理活動只重視對組織所需資源的尋求，卻忽視了對動態(tài)環(huán)境的考慮，從而缺乏對動態(tài)環(huán)境作出及時反應的能力。同步達效的協(xié)調(diào)性則包括了系統(tǒng)與環(huán)境的互動與協(xié)調(diào)，更加重視與利益相關(guān)者的適應性調(diào)整。
第三，同幅性?！巴竭_效”強調(diào)組織運行時系統(tǒng)各部分在時間、空間和速度上的同幅性，即要求各要素遵循共同的時間參照系，在空間里合理布局，在速度和力度上張馳有度、松緊銜接。如準時生產(chǎn)制中要求前后相鄰工序在時間上要平行同幅進行，并且前后相鄰工序的生產(chǎn)率要相等或接近。具體到工程項目集而言，同幅性要求避免各部門的無序運行，促進了系統(tǒng)形成協(xié)調(diào)一致的整體運動，從而達到預期目標。
三、同步達效的實現(xiàn)條件
在組織系統(tǒng)的實際管理活動中，時常會存在不注重對組織系統(tǒng)中 “短板”的管理，忽視“快變量”和“慢變量”之間的協(xié)同，缺乏對各子系統(tǒng)間進行有效的溝通協(xié)調(diào)等問題，這些都會阻礙整體績效最大化的實現(xiàn)。因此，要實現(xiàn)同步達效就需要從管理結(jié)構(gòu)、管理過程、加強溝通協(xié)調(diào)三個方面創(chuàng)造條件。
（一）管理結(jié)構(gòu)上的協(xié)同銜接
同步達效強調(diào)組織系統(tǒng)中的各要素間、要素與子系統(tǒng)間、各子系統(tǒng)間、系統(tǒng)與環(huán)境間的互動與協(xié)作，強調(diào)通過組織系統(tǒng)各部分的協(xié)調(diào)合作，最終實現(xiàn)整體績效最大化。體現(xiàn)在管理結(jié)構(gòu)上，主要需要解決兩個關(guān)鍵問題：一是空間橫向環(huán)節(jié)的協(xié)同，二是時間縱向?qū)哟蔚你暯??？臻g上的同步性要求各要素之間的協(xié)調(diào)配合，就好比交響樂隊，必須有弦樂、器樂和打擊樂等不同部分協(xié)調(diào)演奏，才能產(chǎn)生出美妙的樂章。[9]時間上的同步性要求各要素之間的順次銜接，就好比接力比賽，要求團隊的每位成員在依次完成個人負責的一段賽程后，相互合作，配合默契，進行接力棒的傳遞，獲得比賽最終勝利。
（二）管理過程中的同步可控
從管理過程看，同步達效強調(diào)各環(huán)節(jié)的先后協(xié)調(diào)，控制縫隙和時間差；在同一環(huán)節(jié)上，要求各子系統(tǒng)同步協(xié)調(diào)，強調(diào)速度的可控性和同步性。速度的可控性主要是指各要素之間保持最合適的進度，就好比在接力比賽中，順利的交接棒是取得好成績的前提條件。優(yōu)秀的接力跑運動員會在交接棒的瞬間，恰好達到在接力區(qū)的最高速度，然后跑出接力區(qū)，一直到把接力棒交到下一名運動員的手中，這樣環(huán)環(huán)相扣，最終沖刺到終點。所謂同步性，不是時間上的機械統(tǒng)一，而是各子系統(tǒng)協(xié)同運作，并且要特別注重起關(guān)鍵作用但在系統(tǒng)中往往占弱勢地位的“限制性因素”，就如同在接力比賽的隊伍中，如何合理安排速度最慢的那個選手的賽位，對比賽至關(guān)重要。同理，在“田忌賽馬”這個經(jīng)典案例里也講到，先用下等馬對上等馬，又用上等馬對中等馬，再用中等馬對下等馬，這樣就以兩勝一負取得總體好成績。
（三）加強協(xié)調(diào)溝通機制的建設
實現(xiàn)同步達效的協(xié)調(diào)溝通機制是指可以使各子系統(tǒng)或要素能更好的產(chǎn)生協(xié)同作用從而促進系統(tǒng)實現(xiàn)整體績效最大化的一切交流或溝通方式。這是組織系統(tǒng)實現(xiàn)同步達效的基礎(chǔ)，本文主要從以下兩個方面進行分析。
1.協(xié)調(diào)過程中的管理成本和利益分配
從成本角度看，同步達效要求組織系統(tǒng)中各要素和子系統(tǒng)的協(xié)同成本要小于實現(xiàn)整體績效最大化所帶來的收益。協(xié)調(diào)成本過高，則不符合同步達效的內(nèi)涵和要求。猶如在接力比賽中，過長的交接棒時間或者交接棒時出現(xiàn)失誤都會使比賽失利。
組織系統(tǒng)內(nèi)的人力、財力、物力、時間、技術(shù)、信息等資源的供給是有限的，因為資源是稀缺的。從利益分配角度看，同步達效強調(diào)按照組織系統(tǒng)中各要素和子系統(tǒng)對實現(xiàn)同步達效所起作用的重要性或“貢獻”大小進行利益的合理分配。不合理的利益分配可能導致沖突的產(chǎn)生，從而影響整體績效最大化的實現(xiàn)。在協(xié)調(diào)溝通的過程中，還應注意個體目標和整體目標的統(tǒng)一，凡是不利于整體目標實現(xiàn)的個體行為都應被避免。合理的利益分配機制既是持續(xù)實現(xiàn)同步達效的必要物質(zhì)條件。
2.構(gòu)建信息溝通平臺
為了優(yōu)化信息溝通的內(nèi)容，解決溝通不暢，反饋不對稱等問題，系統(tǒng)與外部環(huán)境間、各子系統(tǒng)間、子系統(tǒng)內(nèi)部可以構(gòu)建信息溝通平臺。如我國政府在行政管理中，常常啟用“工作領(lǐng)導小組”的機制，屬于任務性組織的性質(zhì)，它在實踐中被證明是有效的。一類是常設性領(lǐng)導小組，如“中央財政經(jīng)濟工作領(lǐng)導小組”、“中央外事工作領(lǐng)導小組”、“中央農(nóng)村工作領(lǐng)導小組”、“中央宣傳思想工作領(lǐng)導小組”等。另一類是臨時性領(lǐng)導小組，如在南水北調(diào)中線工程河南段項目集建設中成立的“河南省南水北調(diào)工程建設領(lǐng)導小組”。這類組織一般是為了推動某項重大公共政策而設立。[10]這種機制可以看作是促進系統(tǒng)溝通交流的平臺，起到“上情下達”、“下情上達”的作用，增進各方面的協(xié)調(diào)，指導和監(jiān)督大型專項行政項目的建設，減少執(zhí)行摩擦成本的作用，同時也可以監(jiān)督指導各子系統(tǒng)和要素的運行，促進同步達效的實現(xiàn)。
四、同步達效的協(xié)同分析框架
大型項目績效管理的同步達效問題是一個龐大、復雜的巨系統(tǒng)，涉及眾多部門、眾多利益群體、眾多領(lǐng)域。本文從系統(tǒng)論的角度，應用WSR（物理—事理—人理）系統(tǒng)方法論，將大型項目系統(tǒng)進行條理化、層次化，化繁為簡，并融入?yún)f(xié)同的思想，構(gòu)建同步達效的WSR理論協(xié)同分析框架。
（一）WSR系統(tǒng)方法論原理
物理-事理-人理系統(tǒng)方法論（Wuli-Shili-Renli System Approach，簡稱WSR方法論）是由顧基發(fā)教授與朱志昌博士在1994年提出的一種軟系統(tǒng)方法論，在觀察分析帶復雜特性的系統(tǒng)時，具有獨特的中國傳統(tǒng)哲學思辨性，既是一種東方系統(tǒng)方法論，也是解決復雜系統(tǒng)問題的工具。[11]
WSR方法論認為，社會事態(tài)由物、事、人組成。任何處理這類事態(tài)的項目都應從機能整體性的角度考慮物理、事理、人理這三個要素。[12] 物理主要涉及物質(zhì)運動的機理，通常用到科學方面的知識，主要回答“物”是什么的問題，需要的是真實性。事理是做事的道理，主要解決如何去安排這些物，通常用到管理方面的知識，主要回答怎樣去做的問題。人理是做人的道理，處理任何事物都離不開人去做，以及由人來判斷這些事和物是否得當，通常要用到人文社會科學的內(nèi)容，主要回答應當如何做的問題。 [13]
（二）同步達效的WSR理論協(xié)同分析框架
大型項目建設涉及到規(guī)劃研究、調(diào)查分析、選擇方案、建設過程中具體科學技術(shù)的運用、運營時各方面關(guān)系的協(xié)調(diào)等。大型項目的同步達效強調(diào)整個過程中物、事、人的相互作用、相互依存關(guān)系，通過有機地協(xié)調(diào)系統(tǒng)各部分，進而達到整體績效最大化的目標。
1.WSR三維分析模型
基于上文闡述的WSR系統(tǒng)方法論的原理，對大型專項行政項目從物理-事理-人理三個維度進行分析。項目對資金投入的要求，融資進度的規(guī)劃、施工建設中各風險的評測等方面的數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)采集及統(tǒng)計過程看成物理，因為通過具體的數(shù)據(jù)收集和調(diào)查研究，對項目進行成本-收益的可行性分析，回答了該項目的“物”是什么，是否有必要進行建設的問題；具體到工程建設中，運用科學技術(shù)和管理方法解決施工過程中的技術(shù)難題，提高勞動效率，可以看作是事理，即通過管理科學等“硬”技術(shù)回答了怎么去做的問題；那么如何保證項目建成后最大化發(fā)揮公共服務績效，促進社會經(jīng)濟的發(fā)展可以看成人理，這個層面主要涉及到?jīng)Q策者，執(zhí)行者和其他利益相關(guān)者之間的協(xié)調(diào)問題，需要運用人文社會科學方面的“軟”技術(shù)解決最好怎么做的問題。圖1為WSR三維分析模型：
圖1WSR三維分析模型2.WSR系統(tǒng)分析矩陣
按WSR系統(tǒng)方法論的思想，將大型專項行政項目系統(tǒng)條理化和層次化，從物理-事理-人理三個維度對各子系統(tǒng)和元素進行分析，具體過程可用矩陣加以描述：
（1）劃分系統(tǒng)項目集
將大型專項行政項目系統(tǒng)按一定規(guī)則劃分成n個子系統(tǒng)，如按工程進度順序，南水北調(diào)中線工程可以劃分為規(guī)劃期，建設期和運營期三個階段。設項目系統(tǒng)集為A：
A=（a1，a2，a3，……an） ai是系統(tǒng)的第i個子系統(tǒng)
（2）確定維度分析矩陣
根據(jù)對大型專項行政項目“物理”、“事理”、“人理”的初步分析，結(jié)合項目的實際情況和具體環(huán)境，采用德爾菲法從物理-事理-人理三個維度確定影響子系統(tǒng)的變量，用維度分析矩陣加以描述，用B表示：
B=（bij）3xm=b11b12b13…b1m
b21b22b23…b2m
b31b32b33…b3m
B中的元素bij（i=1，2，3；j=1，2，……，m）表示從“物理”、“事理”、“人理”不同維度著眼，對系統(tǒng)A的子系統(tǒng)ai產(chǎn)生影響的變動因素，比如項目資金量，政策法規(guī)的變動，施工設備與技術(shù)的改良等。
（3）構(gòu)建系統(tǒng)分析矩陣
由上述A和B，大型專項行政項目R可以用矩陣的形式表示為：
R=（a1Ba2B…anB）T
其中，aiB表示經(jīng)過WSR系統(tǒng)分析的大型專項行政項目R的第i個子系統(tǒng)；aibij表示第i個子系統(tǒng)中，從物理-事理-人理三個維度中某個維度著眼分析的第j個元素。
3.同步達效的分析思路和框架
應用WSR（物理—事理—人理）系統(tǒng)方法論，將大型專項行政項目系統(tǒng)進行條理化、層次化，確定項目R的子系統(tǒng)aiB和第i個子系統(tǒng)中的元素aibij。要實現(xiàn)組織系統(tǒng)的同步達效，需要aiB和ajB之間，aibii和aibij之間，aibij和ajbji之間的互動與協(xié)作，提高元素間的協(xié)同性，增進信息交流，消除負面沖突。還應針對組織系統(tǒng)層面和子系統(tǒng)層面的“短板”和“慢變量” aiB或者aibij進行管理，以保證管理結(jié)構(gòu)上的協(xié)同銜接和管理過程中的同步可控。分析框架如圖2：
五、南水北調(diào)中線工程河南段項目集同步達效分析
南水北調(diào)中線工程由漢江中上游的丹江口水庫引水，全長1432公里，其中在河南境內(nèi)731公里，途經(jīng)南陽、平頂山、許昌、鄭州、焦作、新鄉(xiāng)、安陽，總投資776.41億元。為了使南水北調(diào)水資源在水源地之一的河南省充分發(fā)揮其效益，更好地促進流域地區(qū)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，項目集需要運用同步達效的管理方法。這里對南水北調(diào)中線工程河南段項目集如何實現(xiàn)同步達效進行分析。
（一）南水北調(diào)中線工程河南段項目集同步達效的目標
南水北調(diào)中線工程河南段項目集同步達效的目標就是按照南水北調(diào)工程規(guī)劃、協(xié)調(diào)進度建設要求，主體工程、配套工程及管網(wǎng)工程，各個工程階段和各個利益相關(guān)者有效合作，使建成后的供水負荷與設計供水量、實際用水相當，滿足工程設計時的預期要求，水質(zhì)符合要求，保證水資源的充分利用，使整體工程效益最大化，充分發(fā)揮社會效益，經(jīng)濟效益及生態(tài)效益。
（二）同步達效的WSR理論協(xié)同分析
1.同步達效的系統(tǒng)性分析
南水北調(diào)中線工程河南段項目集可以劃分為三個時期：規(guī)劃期（Planning period）、建設期（Construction period）、運營期（Operation period）。本文研究認為，該工程項目集劃分的三個時期屬于系統(tǒng)的三個子系統(tǒng)，即系統(tǒng)項目集A=（ap，ac，ao）。從物理-事理-人理三個維度進行分析，各時期中涉及具體數(shù)據(jù)收集與統(tǒng)計分析的活動屬于“物理”方面，如工程方案的調(diào)研，項目可行性分析等；具體工程的開工建設可以看作是“事理”方面，如施工過程中妥善解決讓膨脹土遇水不軟等技術(shù)難題；而建成通水后，保證水資源能賣出去、被利用好，最大限度的促進當?shù)厣鐣?jīng)濟的發(fā)展等問題則涉及到“人理”的方面。系統(tǒng)整體績效與其各時期子系統(tǒng)之間的關(guān)系可以用下面的函數(shù)表示：
f（U）=f（P，C，O）
P，C，O是項目集規(guī)劃、建設、運營三個時期，各個時期中分屬不同維度，發(fā)揮作用的職能部門、開工運行的具體項目工程等則可以看作是每個子系統(tǒng)中的元素。從管理結(jié)構(gòu)和管理過程上看，對各時期進行統(tǒng)籌管理時，需要實現(xiàn)子系統(tǒng)間的協(xié)調(diào)配合，在時間上保證各時期縱向?qū)哟蔚你暯樱痪蛦蝹€時期而言，需要充分調(diào)動各時期部門的積極性，在空間上保證橫向環(huán)節(jié)的協(xié)同，實現(xiàn)每個階段的預期目標，使子系統(tǒng)內(nèi)各要素間達到速度的可控性和同步性，最終實現(xiàn)項目集f（U）的最大化。
南水北調(diào)中線工程河南段主要由中線主體工程、分水口門以下至城市水廠以前供水配套工程、城市水廠及管網(wǎng)工程三部分組成（簡稱為主體、配套及管網(wǎng)三部分工程）。這三部分工程以“項目群”的形態(tài)出現(xiàn)，屬于復雜的巨系統(tǒng)。其中主體工程由國家負責投資，配套工程由河南省南水北調(diào)作為責任主體，配套供水線路總長998.5km，涉及l(fā)1個省轄市，57個縣，涉及面廣，協(xié)調(diào)量大，工作任務重，而管網(wǎng)工程則是省轄市作為責任主體。[14]南水北調(diào)中線工程河南段項目集要實現(xiàn)同步達效，不僅要求主體工程、配套工程以及管網(wǎng)工程各項目順利達到預期目標，還要求每部分工程需要按照南水北調(diào)工程規(guī)劃，協(xié)調(diào)進度進行建設。配套工程的順利推進保證了主體工程按時建成通水，管網(wǎng)工程達到工程設計對供水負荷與實際用水的預期要求，確保水資源的充分利用，使工程整體效益最大化。
2.工程中“短板”和“慢變量”的管理
系統(tǒng)中的“短板”和“慢變量”是指決定系統(tǒng)是否能夠?qū)崿F(xiàn)整體功能最大化的關(guān)鍵因素。同時，往往因為其效用實現(xiàn)的延時性和對主體因素的輔而被人忽略。具體到該工程項目集而言，從宏觀層面分析，運營期是整個工程項目集的“短板”和“慢變量”，直接關(guān)系到建成通水后水資源能不能被利用好、能不能賣出去、能不能對當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展形成有利的功效等問題。這恰恰是工程項目集實現(xiàn)同步達效的內(nèi)在要求，因此，不能因為建設期花費大量人力物力而放松對運營期的管理。微觀層面的分析，具體以對規(guī)劃期的“短板”和“慢變量”的管理為例。
（1）運營期的管理。工程建成后，河南省受水區(qū)將出現(xiàn)引丹水與當?shù)氐乇硭⒌叵滤榷嗨⒂?、?lián)合調(diào)度的局面。為保證工程運營期水資源的合理開發(fā)、有效利用、保障供水配套工程良性運行，應該完善政策體系，加強水資源統(tǒng)一管理，制定受水區(qū)地下水控制開采管理辦法等，形成一個由政府主導、市場調(diào)控、用水戶參與的供需水管理體系，促進受水區(qū)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，主要需注意水價控制的問題和建立水權(quán)交易市場。
水資源是具有自然壟斷性質(zhì)的商品，政府應通過立法，建立合適的體制和提供有效的經(jīng)濟手段，保證市場發(fā)揮資源配置的能力。南水北調(diào)水資源的成本主要包括3 個部分： 資源水價（ 水資源費） 、工程水價、環(huán)境水價（ 污水處理費） [15]。水價制定時既要考慮成本問題，又要考慮居民、企事業(yè)單位的承受力問題。具體來說，水資源價格的制定應遵循以下四個原則：公平性和平等性原則，水資源高效配置性原則，成本回收性原則和可持續(xù)發(fā)展性原則 [16]。
水權(quán)交易問題是工程建成通水后水資源交易市場的核心問題。由于水資源的所有權(quán)是國家的，水的所有權(quán)與使用權(quán)是分離的，在經(jīng)濟活動中，水權(quán)更多地是指使用權(quán)。南水北調(diào)中線工程建成后，河南各個地市會被分配大約整個工程的1/3的水量——37.6億立方米。這些水被分配到沿線的一些縣市中。雖然規(guī)劃時各個縣市都上報了用水量，但是考慮到各個縣市的經(jīng)濟發(fā)展情況、水資源的貧富情況等，可能會出現(xiàn)某些時間某些縣市不想用引來的水，有些縣市可能還缺水。按照目前的管理模式，不論這些縣市用水與否、用水多少，都要支付工程水價——大約每噸一元多。這會對不用或用水量比設計水量小的縣市造成了經(jīng)濟負擔和水資源的浪費。所以建議建立南水北調(diào)中線工程的水權(quán)交易市場，使得工程引水的使用權(quán)可以交易——不僅在河南內(nèi)部，還可以考慮跨省交易，如河北、天津、北京等地。
（2）規(guī)劃期的管理。在規(guī)劃期中，需要充分考慮項目資金、設計施工、拆遷移民和政治環(huán)境等方面可能存在的問題和風險。在工程項目的規(guī)劃管理中，一般假設資金供應是充足的，河南段項目建設資金主要來源于國家財政撥款（20%）、省財政配套資金（20%）、南水北調(diào)基金（40%）和商業(yè)貸款（20%）。此外，項目設計是規(guī)劃期的核心內(nèi)容。因此，在制定工程規(guī)劃時除充分考慮工程設計施工計劃和合理安排融資進度外，還應特別注意工程建設所帶來的移民拆遷和對政治環(huán)境的影響的問題，這是規(guī)劃期管理的“短板”和序變量，處理不好，不僅影響工程項目集同步達效的實現(xiàn)，還可能會引起。
中線工程于2003年開建，位于長江最大支流——漢江之上的丹江口庫區(qū)是其水源地，因此庫區(qū)移民安置成為了整個工程的重要組成部分之一。此次移民涉及遷動安置的人員約32.8萬人，其中23萬人需要外遷。拆遷和移民是一項復雜工程，涉及相關(guān)政策的落實和資金的調(diào)配，拆遷過程中沖突的溝通，庫區(qū)移民與遷入地區(qū)居民和環(huán)境矛盾的調(diào)解等一系列問題。此外，由于拆遷和移民問題的復雜性對工程施工進度有一定的影響，因此，也需要在規(guī)劃中做出相應解決預案。
南水北調(diào)工程不僅影響到供水區(qū)和受水區(qū)居民的日常生活，還會對相關(guān)區(qū)域的政治和環(huán)境產(chǎn)生深遠影響。因此，在工程項目規(guī)劃建設的同時，還要推進配套政策、法律法規(guī)的制定和實施，通過對各種水源的使用從立法高度加以科學的規(guī)劃，使其社會效應、經(jīng)濟效應、生態(tài)效應最大化。如加快地下水控制開采專項法律法規(guī)建設，改變專項法律法規(guī)缺位的現(xiàn)狀；依法實施統(tǒng)一管理，改變地下水部門分割、多頭管理的現(xiàn)狀；嚴格實施取水許可制度，依法加強取用地下水的源頭管理；加強節(jié)水措施的落實，提高受水區(qū)水資源利用效率，減少受水區(qū)水資源的消耗；加強普法和執(zhí)法工作，營造學法、用法、嚴格執(zhí)法的法律環(huán)境；加強對工程附近的工廠排污、城市建設、工業(yè)建設、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等方面的法律規(guī)定，避免對引水的水質(zhì)造成破壞等。
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