時(shí)間：2022-03-01 10:40:04
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《中華人民共和國(guó)行政處罰法》的第8條規(guī)定了行政處罰的種類共7項(xiàng)，前6項(xiàng)明確規(guī)定了行政處罰常用的處罰種類，而第7項(xiàng)只是籠統(tǒng)地規(guī)定：“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰”，在行政法學(xué)上規(guī)結(jié)出行政處罰種類共四大類，即申誡罰、財(cái)產(chǎn)罰、行為罰、自由罰。申誡罰是指行政機(jī)關(guān)向違反行政法律規(guī)范的行政相對(duì)人提出警戒或者譴責(zé)，申明其行為違法，教育行為人避免以后再犯的一種形式。它區(qū)別于其他種類處罰的特點(diǎn)在于對(duì)違法行為者實(shí)施的是精神上或者名譽(yù)、信譽(yù)等方面的懲戒，而不是對(duì)行政相對(duì)人的其他實(shí)體權(quán)利的剝奪或者限制，因此申誡罰更能體現(xiàn)教育與處罰相結(jié)合的原則。財(cái)產(chǎn)罰是指強(qiáng)迫違法的行政相對(duì)人交納一定數(shù)額的金錢或者剝奪其原有財(cái)產(chǎn)的行政處罰。這種處罰的特點(diǎn)是對(duì)違法的相對(duì)人在經(jīng)濟(jì)上給予制裁，迫使行政相對(duì)人履行金錢給付義務(wù)。財(cái)產(chǎn)罰是目前應(yīng)用最廣泛的一種行政處罰，如罰款、沒(méi)收違法所得、沒(méi)收非法財(cái)物。沒(méi)收指對(duì)非法收入應(yīng)采取沒(méi)收措施，而罰款是處罰違法相對(duì)人的合法收入，這是罰款與沒(méi)收的主要區(qū)別。行為罰（能力罰）是對(duì)行政相對(duì)人的行為權(quán)進(jìn)行限制或者剝奪的一種制裁措施。這里所說(shuō)的行為主要是指經(jīng)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)同意從事某項(xiàng)活動(dòng)的權(quán)利和資格。沒(méi)有這種資格就意味著違法。如暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)。自由罰（人身罰）是限制或者剝奪違法行為人的人身自由的處罰。自由罰的實(shí)施使行政相對(duì)人的人身自由受到限制，也就是行政相對(duì)人在短時(shí)期內(nèi)將失去人身自由，如行政拘留。除了上述《行政處罰法》規(guī)定的常用處罰種類外，許多單行法律、法規(guī)規(guī)定了責(zé)令改正、通報(bào)批評(píng)等，下面將就這些規(guī)定是否行政處罰進(jìn)行探討。
1責(zé)令改正是否為行政處罰的種類
許多學(xué)者們和執(zhí)法工作者持不同意見(jiàn)，有的人認(rèn)為責(zé)令改正不是一種行政處罰，因?yàn)椤缎姓幜P法》中沒(méi)有規(guī)定，因此它只是行政措施或行政命令，或者是行政強(qiáng)制，而有的人認(rèn)為，它是一種行政處罰，因?yàn)樗切姓C(jī)關(guān)向行政相對(duì)人書(shū)面文書(shū)送達(dá)的，并且對(duì)行政相對(duì)人具有約束力，要求相對(duì)人必須執(zhí)行的?！缎姓幜P法》除了規(guī)定6種基本行政處罰種類外，還規(guī)定：法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰、行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為。另如《中華人民共和國(guó)種子法》第10章法律責(zé)任第62條規(guī)定，違反本法規(guī)定，有下列行為之一的，由縣級(jí)以上人民政府農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門或者工商行政管理機(jī)關(guān)責(zé)令改正，處以1000元以上10000元以下罰款：①經(jīng)營(yíng)的種子應(yīng)當(dāng)包裝而沒(méi)包裝的。②經(jīng)營(yíng)的種子沒(méi)有標(biāo)簽或者標(biāo)簽內(nèi)容不符合本法規(guī)定的。③偽造、涂改標(biāo)簽或者試驗(yàn)、檢驗(yàn)數(shù)據(jù)的。④未按規(guī)定制作、保存種子生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)檔案的。⑤種子經(jīng)營(yíng)者在異地設(shè)立分支機(jī)構(gòu)未按規(guī)定備案的。
這些規(guī)定中的“責(zé)令改正”是不是一種行政處罰呢？筆者認(rèn)為如果由行政處罰機(jī)關(guān)沒(méi)對(duì)行政相對(duì)人下達(dá)處罰決定之前，單獨(dú)口頭或者以文書(shū)下達(dá)的“責(zé)令改正通知書(shū)”就不是行政處罰，只是起要求違法的行政相對(duì)人糾正其違法行為的作用，具有教育意義；如果單行法條款中規(guī)定了責(zé)令改正，行政處罰機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人以行政處罰決定形式書(shū)面下達(dá)的，那就是行政處罰。地方法規(guī)中規(guī)定的“責(zé)令改正”是不是行政處罰呢？如《江蘇省種子條例》第6章法律責(zé)任第42條規(guī)定，違法本條例第6條第2款規(guī)定，未經(jīng)批準(zhǔn)采集或者采伐省重點(diǎn)保護(hù)的天然種質(zhì)資源的，由縣級(jí)以上地方人民政府農(nóng)業(yè)或林業(yè)行政主管部門責(zé)令改正，沒(méi)收種子和違法所得，處以違法所得1倍以上3倍以下罰款；沒(méi)有違法所得的，處以1000元以上20000元以下的罰款。按理《江蘇省種子條例》只是地方法規(guī)，只能規(guī)定6種基本的處罰種類，但是該條例的第1條規(guī)定，根據(jù)《中華人民共和國(guó)種子法》和有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合本省實(shí)際，制定本條例?！缎姓幜P法》第11條規(guī)定，地方性法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由、吊銷企業(yè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照以外的行政處罰。法律行政法規(guī)對(duì)違法行為作出具體規(guī)定的，必須在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)作出具體規(guī)定。該條例的這條規(guī)定，實(shí)際上是對(duì)《種子法》第61條第3項(xiàng)作出的具體規(guī)定。另外，在法律和行政法規(guī)的法律責(zé)任或者罰則中規(guī)定類似于責(zé)令改正的，應(yīng)一并如上理解。2通報(bào)批評(píng)是否為行政處罰的種類
表1為某市無(wú)證行醫(yī)場(chǎng)所分布情況，從表1中可以看出，診所、營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)、藥店是實(shí)施無(wú)證行醫(yī)的主要場(chǎng)所，所占比例分別為40．29％、27．34％、17．27％。
1.2案件來(lái)源
139件案件中，主要來(lái)源是日常監(jiān)督工作中發(fā)現(xiàn)，占84．17％。但從2009年至2012年，社會(huì)投訴舉報(bào)比例逐年上升，差異有顯著性（P＜0．05）。2．3違法案由分析139件案件中，機(jī)構(gòu)無(wú)證與個(gè)人無(wú)證的構(gòu)成比分別為17．99％和82．01％，個(gè)人無(wú)證是主要案由。不同性質(zhì)的機(jī)構(gòu)無(wú)證行醫(yī)的比例存在差異，有統(tǒng)計(jì)學(xué)意義（P＜0．05），無(wú)論是機(jī)構(gòu)無(wú)證還是個(gè)人無(wú)證，均是個(gè)體診所、藥店的比例最高。
1.3案件履行情況
139件案件中不完全履行案件較多，所占比例為25．18％。而強(qiáng)制執(zhí)行案件所占比例僅為3．60％，見(jiàn)表4
2存在問(wèn)題
2.1法律法規(guī)不完善，處罰力度不大
《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》有些條款規(guī)定有義務(wù)條款，但對(duì)應(yīng)的罰則可操作性不強(qiáng)。如該條例第四十七條規(guī)定，診療活動(dòng)超出登記范圍的，對(duì)其處罰的金額僅為3000元以下，且不能沒(méi)收違法藥品、器械和非法所得。細(xì)讀《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》第三十七條規(guī)定，依法給予警告的條件都很苛刻。如某市三甲醫(yī)院醫(yī)師“走穴”，在市區(qū)一生活美容院做整形手術(shù)，雖此案被查處，但對(duì)該醫(yī)師卻連警告的處罰都不能給予。究其原因就是該法第三十七條規(guī)定，必須違反衛(wèi)生行政規(guī)章制度等造成嚴(yán)重后果后方可予以警告，而造成嚴(yán)重后果卻很難調(diào)取相關(guān)證據(jù)。另外，《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》第三十九條規(guī)定，未經(jīng)批準(zhǔn)擅自開(kāi)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)行醫(yī)者方可適用該法條，而非法行醫(yī)者為了逃避打擊，以租房為主，根本難于構(gòu)成“擅自開(kāi)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)行醫(yī)”的條件［1］，對(duì)本人不行醫(yī)，請(qǐng)他人行醫(yī)的非法行醫(yī)者就不能適用該法，只能適用《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》，而該條例的處罰力度較弱，達(dá)不到嚴(yán)懲無(wú)證行醫(yī)的效果［2］。
2.2查處案件事由單一
對(duì)于無(wú)證行醫(yī)行政處罰的查處，往往僅限于診所、營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)、藥店等一般違法場(chǎng)所。對(duì)于開(kāi)展以免費(fèi)理療推銷器械、按摩治療小兒屈光不正、激光脫毛和E光嫩膚等場(chǎng)所，至今尚未進(jìn)行過(guò)行政處罰，導(dǎo)致違法不究、執(zhí)法不嚴(yán)，被行政問(wèn)責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)加大。
2.3監(jiān)督、執(zhí)行難度大
根據(jù)《中國(guó)2000年預(yù)防保健戰(zhàn)略目標(biāo)制定研究》的規(guī)定，要求每萬(wàn)人需要配備衛(wèi)生監(jiān)督員1．5名，但是各級(jí)衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的人員配備數(shù)量根本達(dá)不到。人員數(shù)量不夠，導(dǎo)致打擊無(wú)證行醫(yī)不能滲透到到新開(kāi)發(fā)區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部。醫(yī)療執(zhí)業(yè)涉及的法律、法規(guī)、規(guī)章非常多，對(duì)衛(wèi)生監(jiān)督員素質(zhì)的要求高，而基層醫(yī)療執(zhí)業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督員素質(zhì)良莠不齊，從而使部分無(wú)證行醫(yī)等違法行為沒(méi)有被依法及時(shí)查處［3］。請(qǐng)求法院強(qiáng)制執(zhí)行未形成長(zhǎng)效機(jī)制，導(dǎo)致不完全履行案件較多［4］。
2.4相關(guān)部門協(xié)作力度不大
根據(jù)最高院相關(guān)解釋，衛(wèi)生行政部門對(duì)無(wú)證行醫(yī)造成患者輕度殘疾導(dǎo)致一般功能障礙的；無(wú)證行醫(yī)者給予兩次行政處罰以后再次行醫(yī)的可以移送司法機(jī)關(guān)［5］。而實(shí)際上，因衛(wèi)生行政部門和司法機(jī)關(guān)之間的銜接體制不順、對(duì)案件移送的標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)知不同等原因，影響了案件的移送［6］。另外，對(duì)于向無(wú)證行醫(yī)者提供藥品、醫(yī)療器械是食品藥品監(jiān)督管理部門的責(zé)任，向其提供房屋出租是房管部門的責(zé)任的意識(shí)，街頭游醫(yī)是城管部門的責(zé)任，而實(shí)際上部門協(xié)作意識(shí)不強(qiáng)，也為無(wú)證行醫(yī)的打擊帶來(lái)了難度。
3對(duì)策
3.1盡快修訂、完善法律法規(guī)
呼吁相關(guān)立法部門組織對(duì)打擊無(wú)證行醫(yī)進(jìn)行調(diào)研，對(duì)現(xiàn)行的醫(yī)療衛(wèi)生法律法規(guī)進(jìn)行修定。如對(duì)于1994年頒布實(shí)施的《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》，處罰力度小，已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前的醫(yī)療執(zhí)業(yè)監(jiān)督工作，應(yīng)盡快組織修訂。因衛(wèi)生部的大量批復(fù)、通知的位階過(guò)低，應(yīng)盡快上升到法律法規(guī)規(guī)章的地位，為整頓和規(guī)范無(wú)證行醫(yī)違法行為提供有力的法律保證［7］。呼吁出臺(tái)對(duì)將房屋出租給無(wú)證行醫(yī)者從事非法活動(dòng)可以進(jìn)行查處的法律法規(guī)，此舉措將從源頭制止部分無(wú)證行醫(yī)行為。
3.2拓寬思路，加大打擊力度
各級(jí)衛(wèi)生行政部門要加大對(duì)重點(diǎn)環(huán)節(jié)的處罰力度，同時(shí)拓寬辦案思路，以敏銳的眼光發(fā)現(xiàn)新型無(wú)證行醫(yī)行為，做到發(fā)現(xiàn)一起、處罰一起、取締一起。對(duì)嚴(yán)重?zé)o證行醫(yī)行為，請(qǐng)媒體在互聯(lián)網(wǎng)、電視、報(bào)紙上曝光，向廣大群眾介紹非法行醫(yī)的嚴(yán)重危害性，提高廣大群眾的科學(xué)、安全的就醫(yī)意識(shí)和自我保護(hù)意識(shí)，同時(shí)達(dá)到威懾?zé)o證行醫(yī)的目的。
3.3加大投入，提高隊(duì)伍素質(zhì)
衛(wèi)生行政部門應(yīng)加大對(duì)醫(yī)療執(zhí)業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督員的培訓(xùn)，要求其能全面掌握現(xiàn)行的醫(yī)療執(zhí)業(yè)相關(guān)法律法規(guī)，并能適應(yīng)新形勢(shì)下醫(yī)療執(zhí)業(yè)監(jiān)督工作的需要，切實(shí)提高醫(yī)療執(zhí)業(yè)監(jiān)督隊(duì)伍的執(zhí)法水平和辦案能力。對(duì)于難以執(zhí)行的案件請(qǐng)求法院強(qiáng)制執(zhí)行，使之形成長(zhǎng)效機(jī)制，加大打擊力度。同時(shí)深入開(kāi)展衛(wèi)生監(jiān)督協(xié)管服工作務(wù)，充分利用基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)衛(wèi)生監(jiān)督協(xié)管員的前哨作用，及時(shí)發(fā)現(xiàn)無(wú)證行醫(yī)等違法行為。
2依法保障行政相對(duì)人聽(tīng)證的權(quán)利
對(duì)于檢驗(yàn)檢疫管理事項(xiàng)的性質(zhì)，以及行政管理相對(duì)人的行為性質(zhì)，檢驗(yàn)檢疫部門均有自由裁量權(quán)。可以通過(guò)自由裁量來(lái)判斷其行為是否違反了檢驗(yàn)檢疫相關(guān)的管理秩序，并在調(diào)查和評(píng)判之后來(lái)確定是否需要對(duì)其進(jìn)行行政處罰。
（二）自由裁量違法行為情節(jié)輕重
主觀和客觀是檢驗(yàn)檢疫違法行為情節(jié)分類的兩個(gè)主要方面。其中主觀的行為包括動(dòng)機(jī)、目的、態(tài)度表現(xiàn)和心理狀態(tài)等；客觀行為包括對(duì)象、時(shí)空、方式方法和結(jié)果危害等。因此，在施行檢驗(yàn)檢疫行政處罰的時(shí)候，必須對(duì)上述所說(shuō)的主觀、客觀行為的內(nèi)容進(jìn)行認(rèn)真考慮，然后再判定其違法行為情節(jié)的輕重，而檢驗(yàn)檢疫部門在這方面仍然具有自由裁量的權(quán)利。在檢驗(yàn)檢疫的相關(guān)法律法規(guī)中，不少涉及行為情節(jié)輕重判定的內(nèi)容都是可以酌情來(lái)定的，也就是說(shuō)在都相關(guān)違法行為進(jìn)行處罰時(shí)，可以由檢驗(yàn)檢疫部門綜合考慮主觀和客觀兩大因素來(lái)對(duì)其情節(jié)輕重進(jìn)行自由裁量，其中包括其違法情節(jié)的程度、范圍以及輕重等。在相關(guān)的法律條款中，“視情節(jié)輕重而定、根據(jù)情節(jié)輕重”等字眼是比較常見(jiàn)的，這樣的字眼顯然表示相關(guān)的法律法規(guī)并沒(méi)有對(duì)違法行為的輕重做出非常明確的劃定，而是賦予了檢驗(yàn)檢疫部門根據(jù)自身的理解和判斷，對(duì)其進(jìn)行自由裁量的權(quán)利。
（三）自由裁量處罰的類型、對(duì)象和程度
根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的檢驗(yàn)檢疫法律法規(guī)，對(duì)于相關(guān)違法行為的處罰方式主要有警告、暫扣或吊銷許可證、罰款等。對(duì)于那些違反了檢驗(yàn)檢疫法律法規(guī)的行為，究竟應(yīng)該采用怎樣的處罰方式，而主要的處罰對(duì)象又有哪些呢？在判斷這方面問(wèn)題時(shí)，首先需要根據(jù)相應(yīng)的法律法規(guī)來(lái)進(jìn)行。目前這方面的法律法規(guī)主要可以分為兩大類型，其一是確定型，即在法律法規(guī)條款中，明確規(guī)定了某種違法行為的類型，以及需要處罰的對(duì)象；其二是選擇性，即對(duì)某種違法行為，相關(guān)法律法規(guī)只是給定了處罰對(duì)象、處罰程度的選擇范圍，而具體的決定權(quán)交給了檢驗(yàn)檢疫部門。二、控制檢驗(yàn)檢疫行政處罰自由裁量權(quán)的必要性所謂檢驗(yàn)檢疫行政處罰自由裁量權(quán)，就是對(duì)于違反了檢驗(yàn)檢疫相關(guān)法律法規(guī)的公民或組織，法律所賦予檢驗(yàn)檢疫部門自主對(duì)其進(jìn)行裁決的權(quán)利，其中自主裁決的內(nèi)容可以包括其違法的性質(zhì)、處罰的力度等等。但如果不對(duì)檢驗(yàn)檢疫行政處罰自由裁量權(quán)進(jìn)行規(guī)范，那么必將造成在實(shí)際運(yùn)用過(guò)程中出現(xiàn)較多的缺陷?？梢哉f(shuō)，對(duì)檢驗(yàn)檢疫行政處罰自由裁量權(quán)進(jìn)行控制室十分必要的，它能夠在較大程度上減少行政處罰不合理現(xiàn)象的出現(xiàn)。對(duì)于是否給予處罰、處罰力度的輕重等問(wèn)題，部分檢驗(yàn)檢疫法律法規(guī)賦予了行政部門自主決定的權(quán)利。這些法律法規(guī)給行政執(zhí)法人員提供的處罰裁量自主決定空間是比較大的。所以如若行政執(zhí)法人員不能合理地使用自身的自由裁量權(quán)，就有可能造成實(shí)際執(zhí)法過(guò)程中出現(xiàn)不公，甚至是違法的行為。所以，如果能夠?qū)Ξ?dāng)前的行政處罰自由裁量權(quán)進(jìn)行較為深入地解讀，并結(jié)合其在行政執(zhí)法人員實(shí)際工作中的運(yùn)用情況進(jìn)行研究，制定出能夠?qū)π姓?zhí)法人員自由裁量權(quán)進(jìn)行規(guī)范的條款，就能確保行政執(zhí)法人員和各級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)能夠合理的范圍內(nèi)對(duì)擁有的自由裁量權(quán)進(jìn)行正確運(yùn)用。具體來(lái)看，則是將行政執(zhí)法人員擁有的自由裁量權(quán)進(jìn)行細(xì)化、規(guī)范，并在一定程度上縮小其使用范圍和可以自由裁量的幅度，從而確保行政執(zhí)法人員能夠根據(jù)違法行為情節(jié)的輕重給出最合理的處罰，既不過(guò)輕也不過(guò)重，這樣能夠有效避免在實(shí)際的行政處罰過(guò)程中出現(xiàn)處罰的標(biāo)準(zhǔn)不同、處罰隨意、處罰不當(dāng)?shù)痊F(xiàn)象。
二、控制檢驗(yàn)檢疫行政處罰自由裁量權(quán)的途徑
（一）建立行政執(zhí)法回避制度
我國(guó)有明確的法律規(guī)定，當(dāng)違法的當(dāng)事人和執(zhí)法者存在明確的利益關(guān)系時(shí)，在執(zhí)法過(guò)程中，該執(zhí)法者應(yīng)該進(jìn)行回避（詳見(jiàn)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第37條）。進(jìn)行回避的方式主要有申請(qǐng)回避以及主動(dòng)回避兩種，在實(shí)際的工作當(dāng)中，應(yīng)該注意這兩種回避方式的結(jié)合。而對(duì)于執(zhí)法者是否有必要進(jìn)行回避，需要由行政部門的上層領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行決定；如果是要決定行政執(zhí)法部門的領(lǐng)導(dǎo)是否需要回避，則由領(lǐng)導(dǎo)層集體進(jìn)行確定。
（二）根據(jù)處罰的具體原則，來(lái)確立違法行為裁量的標(biāo)準(zhǔn)
對(duì)于裁量標(biāo)準(zhǔn)的制定，需要充分結(jié)合本部門、本地區(qū)的實(shí)際狀況來(lái)進(jìn)行，在主體法律法規(guī)所允許的范圍內(nèi)對(duì)處罰幅度、種類等進(jìn)行適度的調(diào)整。這種調(diào)整只能在原有基礎(chǔ)之上進(jìn)行變化，而不能獨(dú)立建立新的處罰規(guī)則。這種裁量標(biāo)準(zhǔn)的制定，主要是為了避免處罰力度出現(xiàn)過(guò)大的偏差，出現(xiàn)輕罰重錯(cuò)、重罰輕錯(cuò)的情況。首先，應(yīng)該對(duì)違法行為情節(jié)輕重的程度進(jìn)行規(guī)定，明確指出違法行為處于哪一個(gè)層次，而且處罰力度又應(yīng)處于哪一個(gè)層次；其次，需要規(guī)定哪些層次的違法行為不應(yīng)該受到較高金額的罰款，以此來(lái)避免執(zhí)法者受利益的驅(qū)使而對(duì)較輕的違法行為給出過(guò)重的處罰。
（三）為確保行政自由裁量的科學(xué)合理性，應(yīng)進(jìn)一步完善行政處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)
因?yàn)樾姓幜P本身所具有的強(qiáng)制力、直接影響相對(duì)人權(quán)利義務(wù)、對(duì)相對(duì)人的聲譽(yù)、財(cái)產(chǎn)、行為甚至人身自由產(chǎn)生不利后果的特點(diǎn)，使得行政處罰必須嚴(yán)格依法設(shè)定、執(zhí)行、監(jiān)督與救濟(jì)，并遵守法定的行政處罰原則與適用原則。筆者在本文中想予以討論的，就是行政處罰適用中的“一事不再罰”原則在理論與實(shí)踐中的幾個(gè)問(wèn)題。
“一事不再罰”是行政法學(xué)界對(duì)行政處罰適用原則之一的一個(gè)概括性表述，其具體內(nèi)涵、定義依我國(guó)《行政處罰法》第二十四條為“對(duì)違法當(dāng)事人的同一違法行為，不得給予兩次以上行政罰款的行政處罰”。這一原則的規(guī)定主要是為了防止處罰機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人同一違法行為以同一事實(shí)理由處以幾次行政處罰，以獲得不當(dāng)利益，同時(shí)也是為了保障處于被管理地位的相對(duì)人法定的合法權(quán)益不受違法的行政侵犯，使一定的違反行政管理法律法規(guī)的行為與一定的法律責(zé)任相互確定掛鉤，進(jìn)而體現(xiàn)法律制度與行政管理的可預(yù)見(jiàn)性與穩(wěn)定性價(jià)值。
在行政管理法律關(guān)系中，處于管理地位的行政主體擁有以國(guó)家名義出現(xiàn)的行政管理權(quán)，具先定力、執(zhí)行力與強(qiáng)制力。尤其是隨著現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國(guó)家行政日益深入到國(guó)民生活的各個(gè)領(lǐng)域，對(duì)行政權(quán)這一管理優(yōu)益權(quán)規(guī)范的必要性日益為人們所認(rèn)識(shí)并逐漸突出。而在行政管理法律關(guān)系中的相對(duì)人一方，由于與行政主體的地位的不對(duì)等性，其合法權(quán)益在國(guó)家公權(quán)力的沖突中便顯得尤為渺小。行政相對(duì)人即使是違反了一定的行政管理法規(guī)，受到一定的行政處罰，其作為一般公民的另一身份屬性的合法權(quán)益的保障與事后救濟(jì)與保障是現(xiàn)代行政的價(jià)值理念之一?！耙皇虏辉倭P”原則的背后所體現(xiàn)的，就是這種法理價(jià)值理念的追求。將其通俗化來(lái)表述，便是犯錯(cuò)一次就只能、只需承擔(dān)一次行政處罰，且這種處罰必須是先有的、法定的。
“一事不再罰”原則在我國(guó)理論研究與立法實(shí)踐中尚有未得以充分明晰之處，導(dǎo)致了行政管理實(shí)踐中的一些混亂、相悖狀態(tài)。以下筆者試述之：
一、《行政處罰法》對(duì)“一事不再罰”處罰主體的表述欠缺唯一的確定性。對(duì)幾個(gè)機(jī)關(guān)都有管轄權(quán)的違反行政管理法律法規(guī)的行為該由哪個(gè)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行處罰沒(méi)有明確的規(guī)定。例如有的規(guī)章法規(guī)規(guī)定對(duì)某一違法行為，可以由幾個(gè)機(jī)關(guān)去處理，與此同時(shí)，無(wú)論是出于現(xiàn)實(shí)還是法理都不允許相對(duì)人對(duì)處罰的主體進(jìn)行選擇。因此，由于部門利益、權(quán)責(zé)劃分不清，機(jī)關(guān)間協(xié)調(diào)不盡充分等原因，在實(shí)踐中產(chǎn)生了由不同行政機(jī)關(guān)分別進(jìn)行一次行政處罰而在事實(shí)上產(chǎn)生“一事多次罰”的形式上合乎法律原則但卻悖離原則的內(nèi)在價(jià)值要求的合法、矛盾現(xiàn)象。筆者暫稱為行政處罰主體的競(jìng)合。這無(wú)疑是不符合行政統(tǒng)一性、行政法治、行政管理價(jià)值的追求的。
二、《行政處罰法》的“一事不再罰”原則對(duì)適用法規(guī)時(shí)的沖突沒(méi)有提供合適的沖突適用規(guī)則。隨著行政法制的發(fā)展與法律法規(guī)的制定與對(duì)社會(huì)關(guān)系調(diào)整、保障的日益細(xì)化，一個(gè)違反行政管理法規(guī)的行為可能會(huì)導(dǎo)致侵犯了不同社會(huì)利益客體的后果，這時(shí)就可能會(huì)出現(xiàn)保護(hù)不同利益客體的特別法都對(duì)該行為競(jìng)相適用，而同時(shí)產(chǎn)生幾個(gè)不同的法律責(zé)任、法律后果的現(xiàn)象。筆者稱之為法律法規(guī)適用的競(jìng)合。而此時(shí)如果對(duì)相對(duì)人依據(jù)不同的法律法規(guī)做出幾個(gè)不同的處罰決定，就明顯違反“一個(gè)行為，不得兩次以上處罰（此處亦可表現(xiàn)為幾份處罰，但處罰之間肯定會(huì)出現(xiàn)時(shí)間上的先后、客觀上的表現(xiàn)也是次序不同）”的原則。而如果只做出一項(xiàng)處罰決定，往往會(huì)面臨一般法與一般法之間、特別法與特別法之間互無(wú)優(yōu)位難以決定選擇適用的難為局面。這種情況給行政主體的處罰管理提出了行政執(zhí)法實(shí)踐上的難題。
三、《行政處罰法》的“一事不再罰”原則對(duì)都有處罰權(quán)、相同行政職能的不同行政主體由誰(shuí)處罰、是否排斥相同的處罰無(wú)提供法定指引。筆者認(rèn)為這是行政處罰主體競(jìng)合的另一種特殊表現(xiàn)形式。由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)達(dá)，物流、人流、資金流與智力成果大流通在全國(guó)范圍內(nèi)甚至世界范圍內(nèi)的出現(xiàn)，一個(gè)違法行為在一地已被一個(gè)行政主體處罰后，是否還應(yīng)承擔(dān)另一地另一相同職能但主體資格不同的行政主體以相同理由、依據(jù)而做出的行政處罰決定呢？例如司機(jī)王某運(yùn)送西瓜由A省到C省，途中被A省道路行政管理部門認(rèn)定車輛超載并處以罰金。后途經(jīng)B省又被當(dāng)?shù)芈氛芾聿块T以超載為由處以罰金。最后進(jìn)入C省境內(nèi)再次受到C省路政管理部門的相同理由依據(jù)的第三次處罰。王某若以《行政處罰法》中的“一事不再罰”原則抗辯之，達(dá)到的答辯可能是“他主體的處罰并不代表本主體的處罰。本主體只要不對(duì)你進(jìn)行第二次處罰便不違犯該原則?！贝_實(shí)，我國(guó)《憲法》與《行政組織法》都授權(quán)有關(guān)行政部門與行政主體資格與相應(yīng)的處罰權(quán)限。他們均以行政主體身份進(jìn)行行政規(guī)制、行政管理。其主體資格是法定的。以“一主體沒(méi)有實(shí)施兩次處罰，他主體并不代表本主體”的理由進(jìn)行抗辯似乎有其邏輯、法理的合法性與合理性。這種現(xiàn)象在現(xiàn)實(shí)行政管理處罰中廣泛的存在。“一事不再罰”原則對(duì)此似乎顯得無(wú)能為力。我們先且不論該抗辯理由是否成立，但單憑“一事不再罰”似乎無(wú)法判定其違法性與無(wú)效性。
出現(xiàn)這三種現(xiàn)象的原因是多方面的。有制度尚未充分完善、立法技術(shù)不夠成熟、行政理論研究還不夠細(xì)致等客觀因素，也有爭(zhēng)奪部門利益方面的主觀因素，筆者在此試結(jié)合法理學(xué)、憲法學(xué)與行政法學(xué)的一般理論、原則提出解決辦法。
一、對(duì)于前述第一項(xiàng)“一事不再罰”原則缺乏處罰主體法定唯一性的缺漏，首先應(yīng)該在立法上引起重視，進(jìn)而規(guī)范立法行為，減少不必要的“一權(quán)多授”、“多部門授權(quán)”，從而在立法設(shè)計(jì)上防止、杜絕此種不符合立法科學(xué)的缺陷。而在立法完全解決這個(gè)問(wèn)題之前，可以依照以下三個(gè)原則來(lái)解決。
1、專職部門優(yōu)于一般職能部門進(jìn)行管理、處罰的原則。這是考慮到現(xiàn)代行政的復(fù)雜性、專門性、技術(shù)性特點(diǎn)。由專門的職能部門管理、處罰更有利于行為性質(zhì)的認(rèn)定、違法行為后果的確認(rèn)與處罰幅度的統(tǒng)一性與科學(xué)性。
2、層級(jí)低的部門優(yōu)于層級(jí)高的部門進(jìn)行管理、處罰的原則。這是考慮到基層行政管理部門的分布面較廣，更有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)、處理違反行政法律法規(guī)的行為，也便利于當(dāng)事人依事后救濟(jì)程序提起行政復(fù)議、行政訴訟的管轄、處理與裁判。
3、通過(guò)行政程序法的規(guī)定，將法律法規(guī)中所有出現(xiàn)幾個(gè)行政處罰主體競(jìng)合的情形都整理規(guī)范歸結(jié)到由法律法規(guī)中規(guī)定的幾個(gè)機(jī)關(guān)組成的聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu)以共同名義做出處罰決定。此方法可以作為上述兩個(gè)原則的補(bǔ)充。適用解決幾個(gè)專門職能部門之間、幾個(gè)一般職能部門之間、幾個(gè)同級(jí)行政機(jī)關(guān)之間的管理權(quán)確定的問(wèn)題。但這一方法存在的缺陷是現(xiàn)實(shí)中較難操作，要將法律法規(guī)中所有出現(xiàn)此種沖突的情形一一整理規(guī)范、再由法律規(guī)定授權(quán)聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu)處理，實(shí)踐中將會(huì)導(dǎo)致增加立法整理的工作負(fù)擔(dān)與行政人員編制膨脹等弊端，所以只僅僅應(yīng)局限作為上述1、2兩個(gè)原則的補(bǔ)充。
行政法學(xué)界有學(xué)者提出可以通過(guò)重新定義“一事不再罰”原則來(lái)解決這個(gè)問(wèn)題，其提出的定義為：“不得以同一事實(shí)和理由對(duì)同一違法行為罰兩次或兩次以上”，但筆者認(rèn)為這種表述在處罰主體的唯一性確定上還存有欠缺。而容易被默認(rèn)理解為“同一行政主體不得以同一事實(shí)和理由對(duì)同一違法行為出罰兩次或兩次以上”，而“由不同行政主體‘依法’同時(shí)以同一事實(shí)和理由對(duì)同一違法行為的處罰”則是符合“一事不再罰”的形式合法、實(shí)質(zhì)不合法現(xiàn)象，這就成了規(guī)避這一原則的“合法”情形。因此筆者認(rèn)為此種表述也不是十分嚴(yán)密的。
二、對(duì)于前述第二項(xiàng)“一事不再罰”原則對(duì)適用法律法規(guī)過(guò)程中的法律法規(guī)適用競(jìng)合沖突未能提供合適的沖突規(guī)則的問(wèn)題。在行政執(zhí)法實(shí)踐中，“之所以會(huì)有兩個(gè)以上法規(guī)、規(guī)章對(duì)同一行為從不同角度規(guī)定處罰，這是立法者從不同角度考慮問(wèn)題的結(jié)果。并不是這一行為變成兩個(gè)或兩個(gè)以上的行為。如果一個(gè)行為可按不同法規(guī)、規(guī)章規(guī)定處罰兩次以上，隨著我國(guó)法規(guī)、規(guī)章的日益增加、規(guī)定日益細(xì)密，這一行為被處罰的次數(shù)將不斷增加，其后果不堪設(shè)想(引用1)?！边@種幾個(gè)法律法規(guī)對(duì)同一違法行為進(jìn)行規(guī)制的情形似乎已超出“一事不再罰”的要求，但行政處罰所體現(xiàn)的是行政相對(duì)人在違反了行政管理法規(guī)后所應(yīng)依法承擔(dān)對(duì)己不利的法律責(zé)任，是一種對(duì)國(guó)家的責(zé)任、義務(wù)。這不同于有的刑事犯罪中還需負(fù)擔(dān)民事方面的賠償責(zé)任。既然只是一種責(zé)任形式，那就必須只能承擔(dān)一種責(zé)任后果。如果按照某些學(xué)者的意見(jiàn)認(rèn)為可以同時(shí)處以幾個(gè)不同的行政處罰，這無(wú)疑就給相對(duì)人設(shè)定了過(guò)重的不合理的法律責(zé)任負(fù)擔(dān)；與此同時(shí)，法律的行為規(guī)范指引性與責(zé)任后果的唯一確定性將被犧牲，穩(wěn)定性的存亡也會(huì)取決于執(zhí)法主體的意念之間。這就明顯是有悖于行政法治的行為規(guī)范、可預(yù)見(jiàn)性、穩(wěn)定性等基本價(jià)值要求的。所以這個(gè)法律法規(guī)適用競(jìng)合的問(wèn)題必須引起足夠的重視并加以解決。在此，筆者試給出幾個(gè)沖突規(guī)則：
1、特別法優(yōu)于普通法（一般法）的原則。這是法理學(xué)中的一項(xiàng)基本原則，采用這一原則的原因與意義筆者在此不加累述。
2、新法優(yōu)于舊法的原則。這是因?yàn)樾姓芾砻鎸?duì)的是日新月異的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，新法往往更能體現(xiàn)立法者對(duì)現(xiàn)實(shí)生活、社會(huì)現(xiàn)象的把握、定性、調(diào)整的立法意圖與對(duì)社會(huì)關(guān)系的調(diào)整理念。從而實(shí)現(xiàn)行政管理與時(shí)俱進(jìn)的科學(xué)性與積極性，也有利于相對(duì)人對(duì)處罰理由、處罰依據(jù)、處罰方式與責(zé)任形式的接受與認(rèn)識(shí)，避免出現(xiàn)使用過(guò)時(shí)的法律法規(guī)進(jìn)行處罰而導(dǎo)致相對(duì)人的逆反心理，導(dǎo)致降低行政效率與增加行政成本負(fù)擔(dān)。
3、對(duì)相對(duì)人處罰程度較輕的形式優(yōu)于對(duì)相對(duì)人處罰程度較重的形式的原則。這是因?yàn)樾姓幜P只是實(shí)現(xiàn)一定行政管理目的的具有教育、懲戒兩重性的手段，處罰不是目的，令相對(duì)人承擔(dān)不利的法律后果也不是目的。站在受處罰的相對(duì)人的角度而言，受到行政處罰本身在精神上已是一種不利的后果，責(zé)任形式、法律后果的輕重、制裁幅度的大小往往會(huì)影響、關(guān)系到相對(duì)人的認(rèn)識(shí)程度、重視程度與接受程度。所以，刻意地加重行政相對(duì)人的行政處罰負(fù)擔(dān)并不見(jiàn)得是絕對(duì)必要的。而站在行政處罰主體的角度而言，對(duì)相對(duì)人有意識(shí)、有選擇地適用制裁后果較輕的行政處罰形式，將無(wú)疑更能體現(xiàn)行政執(zhí)法、行政法治中“寓情于治”的成熟管理技巧，將會(huì)更容易實(shí)現(xiàn)管理者與被管理者的管理--反饋與意見(jiàn)的傳達(dá)與接受，有利于相對(duì)人對(duì)行政處罰行為的接受與理解，從而有助行政管理的順暢運(yùn)行與整體行政效率的提高。
4、絕對(duì)禁止同時(shí)對(duì)一行為適用多法、多種處罰的原則。同時(shí)適用多法、給予多種行政處罰的不利后果、于法于理的不成立前面已有論述。必須在行政處罰制度中強(qiáng)調(diào)這一原則，以免因?yàn)樾姓黧w故意或過(guò)失導(dǎo)致此種情形的出現(xiàn)。
值得在此提出的是，在適用上述三項(xiàng)沖突規(guī)則對(duì)相對(duì)人進(jìn)行處罰后，行政主體應(yīng)有義務(wù)對(duì)相對(duì)人進(jìn)行告知教育，使相對(duì)人了解自己的行為對(duì)社會(huì)關(guān)系造成的多種危害與在法律上的多種不利后果。從而在今后的行為中能提起應(yīng)有的注意，不致再違反他法而再受他種處罰。
三、對(duì)于《行政處罰法》的“一事不再罰”的原則對(duì)相同職能的不同行政主體該由誰(shuí)來(lái)處罰，是否排斥相同處罰無(wú)提供法定指引該如何處理。
筆者認(rèn)為在此之前還有個(gè)法理問(wèn)題需要明晰。舉上述王某運(yùn)輸西瓜的案例。對(duì)其進(jìn)行處罰的A、B、C三省路政管理部門都是合法、有權(quán)的、互無(wú)隸屬關(guān)系的三個(gè)獨(dú)立行政主體。他們?nèi)叩奶幜P行為似乎不違反“一事不再罰”原則，因?yàn)樗麄兙宰约旱闹黧w名義做出了“合法”的“一次”處罰，雖然理由依據(jù)是一樣的。然而這樣真的不違反“一事不再罰”原則嗎？筆者認(rèn)為答案無(wú)疑是否定的。因?yàn)槿齻€(gè)互不隸屬的不同行政主體他們行政權(quán)均是來(lái)自于國(guó)家的授權(quán)，也就是說(shuō)他們的權(quán)力均源屬于一個(gè)根本的主體--國(guó)家，而他們都只是國(guó)家設(shè)立在不同地區(qū)進(jìn)行行政管理的代表機(jī)構(gòu)。因此，這三個(gè)形似獨(dú)立的主體其實(shí)質(zhì)是一體的。
從法制的角度來(lái)考察，他們適用的是相同的法律法規(guī)，而正是這套法律法規(guī)的原則要求他們“一事不再罰”。也就是說(shuō)，相對(duì)人如果因違法行為被適用這套法律法規(guī)承擔(dān)了行政處罰不利后果，他們從法制統(tǒng)一的要求出發(fā)均應(yīng)予以確認(rèn)與保護(hù)，而不能無(wú)視其他行政主體據(jù)此做出的處罰決定而冒違反“一事不再罰”之大不韙再次進(jìn)行處罰。這種行為本身就是違法與背離行政法制統(tǒng)一性要求的。
從相對(duì)人的角度來(lái)考察，行政機(jī)關(guān)依法適用法律法規(guī)對(duì)相對(duì)人的違法行為進(jìn)行處罰是有絕對(duì)義務(wù)接受的，因?yàn)檫@種處罰是一種國(guó)家行為，反映的是國(guó)家對(duì)公共秩序的一種要求與調(diào)整，是國(guó)家行政管理的需要與體現(xiàn)，是由處罰機(jī)關(guān)代表國(guó)家意志做出的規(guī)制性的國(guó)家行為。而如果允許相同職能的不同行政主體對(duì)同一行為進(jìn)行多次處罰，就會(huì)使相對(duì)人產(chǎn)生“究竟哪一個(gè)處罰機(jī)關(guān)才代表國(guó)家？是不是一個(gè)處罰機(jī)關(guān)代表一個(gè)‘國(guó)家’？各個(gè)處罰機(jī)關(guān)是否各自代表‘各自’的‘國(guó)家’？”的疑問(wèn)。從某種意義上講，這種疑問(wèn)是對(duì)國(guó)家（對(duì)外最高代表權(quán)、對(duì)內(nèi)最高統(tǒng)治權(quán)）、行政權(quán)統(tǒng)一的疑問(wèn)，其政治危害性是顯而易見(jiàn)的。會(huì)造成相對(duì)人對(duì)國(guó)家概念的理解、國(guó)家權(quán)力的行使、國(guó)家代表的唯一性等問(wèn)題的認(rèn)識(shí)混亂，甚至?xí)屜鄬?duì)人產(chǎn)生國(guó)家對(duì)內(nèi)表現(xiàn)形式之一的統(tǒng)一行政權(quán)被行政執(zhí)法機(jī)關(guān)故意割裂的認(rèn)識(shí)，這對(duì)國(guó)家的統(tǒng)一、行政法制的統(tǒng)一、行政法制建設(shè)的破壞性無(wú)疑是致命的。
行政實(shí)踐中出現(xiàn)這種現(xiàn)象大多是因?yàn)榈胤嚼嬷髁x、部門利益主義在作祟，行政管理不是一種獲利機(jī)制，我們更不能認(rèn)同“雁過(guò)拔毛”的合理性。行政管理是一個(gè)國(guó)家對(duì)公共秩序的要求、調(diào)整、規(guī)范，而不是某些人、某些機(jī)關(guān)牟利的機(jī)制。處理這個(gè)《行政處罰法》對(duì)相同職能的不同行政主體該由誰(shuí)來(lái)處罰，是否排斥相同處罰無(wú)提供法定指引的問(wèn)題，不是應(yīng)該設(shè)計(jì)出什么解決原則、方法機(jī)制的問(wèn)題，基于上述這個(gè)問(wèn)題的重大危害性，應(yīng)該在《行政處罰法》中予以明令禁止，只一律承認(rèn)肯定首次處罰的唯一合法性并賦予相對(duì)人對(duì)二次處罰的積極抗辯權(quán)，以維護(hù)法制的整體統(tǒng)一性，制止濫用權(quán)力、爭(zhēng)奪利益亂法的不正常現(xiàn)象。
綜上所述，筆者認(rèn)為“一事不再罰”原則是必要與科學(xué)的，是反映自然公正、法治等價(jià)值理念追求的。但在理論與實(shí)踐中，我們還須進(jìn)一步深入細(xì)致研究，以期盡識(shí)其真義，從而使其真正完備起來(lái)，為行政執(zhí)法、行政處罰實(shí)踐提供更全面的理論指導(dǎo)與更強(qiáng)的依據(jù)性、可操作性。
主要參考書(shū)目：1、《行政法學(xué)》羅豪才主編，中國(guó)政法大學(xué)出版社1999年修訂第一版
1.2行政處罰依據(jù)不一致，處罰標(biāo)準(zhǔn)不合理一是各地實(shí)施行政處罰的依據(jù)不統(tǒng)一，處罰裁量尺度不一致。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全省有9個(gè)地市主要依據(jù)《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》進(jìn)行處罰；2個(gè)地市主要依據(jù)《山東省建筑市場(chǎng)管理?xiàng)l例》進(jìn)行處罰；2個(gè)地市主要依據(jù)《建設(shè)工程質(zhì)量責(zé)任主體和有關(guān)機(jī)構(gòu)不良記錄管理辦法》進(jìn)行處罰，其他地市則依據(jù)地方出臺(tái)的管理辦法、指導(dǎo)意見(jiàn)等紅頭文件實(shí)施行政處罰。二是依照《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》處罰標(biāo)準(zhǔn)太高，難以執(zhí)行。如未辦理質(zhì)監(jiān)手續(xù)要處以20~50萬(wàn)元的罰款，處罰金額太大，給企業(yè)造成過(guò)大負(fù)擔(dān)，執(zhí)法人員往往不敢輕易處罰，即使實(shí)施了處罰，企業(yè)也難以落實(shí)。
1.3查處違法行為的力度不夠各地在執(zhí)法檢查過(guò)程中，對(duì)發(fā)現(xiàn)的違法行為，由于行政處罰程序過(guò)于繁瑣，辦案周期過(guò)長(zhǎng)，在執(zhí)法過(guò)程中存在取證難、程序多、處罰難等種種問(wèn)題，大多數(shù)情況下只督促其整改，而真正立案進(jìn)行行政處罰的偏少，執(zhí)法偏弱，執(zhí)法力度還有待于加強(qiáng)，執(zhí)法人員素質(zhì)還有待于提高。
1.4不履行法定建設(shè)程序情況依然存在部分建設(shè)單位未及時(shí)辦理工程質(zhì)量監(jiān)督、施工許可等手續(xù)擅自開(kāi)工建設(shè)；部分工程未經(jīng)驗(yàn)收或驗(yàn)收不合格即投入使用；部分工程不遵守建設(shè)程序，不組織隱蔽驗(yàn)收，壓縮工程合理工期。尤其是開(kāi)發(fā)區(qū)、新建城區(qū)及偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)等區(qū)域和部分政府重點(diǎn)項(xiàng)目存在上述問(wèn)題較多。
1.5部分企業(yè)質(zhì)量保證體系不健全部分施工企業(yè)機(jī)構(gòu)設(shè)置及人員配備不到位，關(guān)鍵崗位不到崗履職；部分企業(yè)質(zhì)量管理機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目部的管理弱化，投入不足，造成項(xiàng)目部施工現(xiàn)場(chǎng)管理混亂，質(zhì)量管理體系難以正常運(yùn)行；部分監(jiān)理企業(yè)未依法履行監(jiān)理職責(zé)，監(jiān)理人員普遍不足且流動(dòng)性大，監(jiān)理作用沒(méi)有得到很好發(fā)揮。部分監(jiān)理人員未熟練掌握標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，總監(jiān)負(fù)責(zé)制、旁站監(jiān)理工作不到位。
2下一步對(duì)策和建議
2.1統(tǒng)一裁量標(biāo)準(zhǔn)，積極形成部門聯(lián)動(dòng)一是建立統(tǒng)一的工程質(zhì)量裁量標(biāo)準(zhǔn)，健全相關(guān)的法律規(guī)定及實(shí)施細(xì)則，簡(jiǎn)化執(zhí)法處罰程序，加強(qiáng)地區(qū)間執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)交流，推進(jìn)各地工程質(zhì)量行政執(zhí)法工作的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化。二是加強(qiáng)各部門間的有效聯(lián)動(dòng)。建議由政府主管部門牽頭，出臺(tái)相關(guān)政策法規(guī)，完善質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)與招投標(biāo)、資質(zhì)資格管理等部門的聯(lián)動(dòng)監(jiān)管措施，積極形成工作合力。三是進(jìn)一步加快工程各方質(zhì)量責(zé)任主體的信用評(píng)價(jià)體系建設(shè)，積極實(shí)行獎(jiǎng)優(yōu)懲劣機(jī)制。使責(zé)任單位在任何一個(gè)地方發(fā)生違法行為，在全省乃至全國(guó)范圍內(nèi)的招投標(biāo)、資質(zhì)審批和擴(kuò)項(xiàng)都要受到制約，督促責(zé)任主體單位不敢違法。
2.2強(qiáng)化執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，提高執(zhí)法處罰力度一是加強(qiáng)監(jiān)督人員執(zhí)法學(xué)習(xí)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，加大行政執(zhí)法力度，嚴(yán)格依法辦事，確保法律法規(guī)和規(guī)章制度的全面貫徹落實(shí)。二是規(guī)范執(zhí)法程序，執(zhí)法持證上崗，要求執(zhí)法時(shí)必須出示證件，表明身份，堅(jiān)持2人以上執(zhí)法，杜絕單獨(dú)執(zhí)法處罰，防止越權(quán)執(zhí)法行為。三是建議推行質(zhì)量違規(guī)行為“連坐”制。凡對(duì)同一小區(qū)同一工程下發(fā)兩次停止違法行為通知書(shū)的，責(zé)令該小區(qū)全部工程停工整改；凡對(duì)同一施工企業(yè)在省內(nèi)施工的項(xiàng)目累計(jì)下發(fā)三次停止違法行為通知書(shū)的，責(zé)令該企業(yè)在省內(nèi)施工的全部工程均停工整改。
近年來(lái)，隨著改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)的迅速發(fā)展，行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督管理職能急劇增加，為了有效履行廣泛的監(jiān)督管理職責(zé)，越來(lái)越多的行政機(jī)關(guān)開(kāi)始運(yùn)用行政處罰手段。據(jù)調(diào)查，1991年，僅北京市
行政機(jī)關(guān)實(shí)施的處罰行為就達(dá)800多萬(wàn)次，其中罰沒(méi)款物處罰700多萬(wàn)次，折合金額9000多萬(wàn)元，警告拘留違法人59.9萬(wàn)人次，吊銷許可證、責(zé)令停業(yè)756起，拆除違章建筑2000多起。行政機(jī)關(guān)廣泛行使處罰
權(quán)，對(duì)于制止和糾正違法行為，維護(hù)社會(huì)秩序起到十分重要的作用。但必須承認(rèn)，目前的行政處罰也存在一些問(wèn)題：一是現(xiàn)有處罰手段跟不上，難以制止和糾正日益增多的違法行為；二是行政機(jī)關(guān)亂設(shè)處罰、濫施處罰現(xiàn)象日益嚴(yán)重，侵犯了公民法人合法權(quán)益，也損害了法律尊嚴(yán)，影響了政府和人民群眾的魚(yú)水關(guān)系。為此，必須盡快制定一部行政處罰法，統(tǒng)一解決目前實(shí)踐中存在的各種問(wèn)題。具體而言，制定處罰法的作用表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：
（一）制定處罰法有利于監(jiān)督保障行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，有效完成行政管理任務(wù)。
由于缺少一部統(tǒng)一的行政處罰法，行政機(jī)關(guān)在行使職權(quán)遇到很多困難。（1）違法現(xiàn)象日益增多，行政機(jī)關(guān)現(xiàn)有處罰手段制止不力。如制造假藥違法案件1986年2000多起，1990年時(shí)達(dá)1.3萬(wàn)起，衛(wèi)生檢疫違法案1990年177起，1991年上升為277起。對(duì)于酒后開(kāi)車、超載運(yùn)輸、道路遺撒等現(xiàn)象僅采用小額罰款已遠(yuǎn)達(dá)不到制裁效果。（2）執(zhí)行處罰缺乏有力手段，非法干預(yù)和妨礙執(zhí)法現(xiàn)象十分嚴(yán)重，據(jù)反映，北京市每年查處900萬(wàn)起違法案件，除現(xiàn)場(chǎng)處罰外，有近500萬(wàn)起處罰決定存在執(zhí)行問(wèn)題，完全推到法院是不可想象的。全國(guó)工商行政管理系統(tǒng)1990年發(fā)生妨礙公務(wù)案件1.7萬(wàn)起，造成13名執(zhí)法人員死亡，754人重傷，35人致殘。（3）處罰制度不健全，引發(fā)的行政訴訟案件逐年增多。法院受理的行政訴訟案件中，絕大多數(shù)都是對(duì)處罰不服引起的，但由于立法對(duì)行政處罰的依據(jù)、證據(jù)要求、程序、原則及幅度等內(nèi)容的規(guī)定不統(tǒng)一、不明確，給行政機(jī)關(guān)造成較大被動(dòng)，使法院也難以審查裁決。（4）由于財(cái)政體制和立法不配套，致使行政機(jī)關(guān)處理罰沒(méi)款項(xiàng)做法不一，為違法截流、坐支、引誘相對(duì)人違法獲取財(cái)源大開(kāi)方便之門。為了解決上述問(wèn)題，制定一部行政處罰法已非常必要。
（二）制定處罰法有利于保護(hù)公民法人的合法權(quán)益。
由于缺少法律限制，行政機(jī)關(guān)亂設(shè)處罰、濫施處罰，侵犯公民法人合法權(quán)益的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，主要表現(xiàn)在以下方面：（1）行政機(jī)關(guān)隨意設(shè)定處罰權(quán)，超出法定幅度規(guī)定人身罰、財(cái)產(chǎn)罰，致使設(shè)卡罰款泛濫成災(zāi)、勞役罰花樣翻新。許多縣、鄉(xiāng)、區(qū)自行設(shè)定各類處罰，嚴(yán)重破壞法制統(tǒng)一和法律尊嚴(yán)，侵犯公民法人合法權(quán)益。（2）某些行政機(jī)關(guān)鉆法律空子，在法律缺乏對(duì)罰款幅度規(guī)定或規(guī)定的幅度過(guò)寬、罰款上繳程序不嚴(yán)的情況下，顯失公正處罰相對(duì)人。坐支截流、非法獲利。有的地方甚至出現(xiàn)了"以罰款養(yǎng)執(zhí)法"，以罰款解決獎(jiǎng)金、福利，亂開(kāi)財(cái)源的混亂現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了政府形象。（3）行政機(jī)關(guān)處罰管轄權(quán)不明確，出現(xiàn)多個(gè)機(jī)關(guān)爭(zhēng)奪一項(xiàng)處罰權(quán)，"互相打架"。如海關(guān)與公安、工商對(duì)走私的處罰、食品衛(wèi)生與質(zhì)量監(jiān)督對(duì)食品的管理、藥品與工商對(duì)藥品的管理、土地和城建對(duì)非法建筑的管理等經(jīng)常發(fā)生的摩擦糾紛。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前已有16對(duì)機(jī)關(guān)在處罰管轄權(quán)方面出現(xiàn)爭(zhēng)執(zhí)和矛盾。由于多機(jī)關(guān)處罰和重復(fù)處罰，給公民法人帶來(lái)不公正的處罰后果。（4）行政處罰缺乏嚴(yán)格的程序限制和證據(jù)規(guī)則，出現(xiàn)大量罰款不開(kāi)收據(jù)、扣押財(cái)產(chǎn)不列清單、吊銷許可證不說(shuō)明理由、處罰不告知訴權(quán)等隨意處罰現(xiàn)象，侵犯權(quán)公民法人合法權(quán)益。因此，制定行政處罰法對(duì)于限制監(jiān)督行政權(quán)力，保護(hù)公民法人合法權(quán)益具有重要意義。
（三）制定處罰法對(duì)于健全法制，配合行政訴訟法實(shí)施具有重要意義。
行政訴訟法的頒布實(shí)施，在事后監(jiān)督行政行為方面發(fā)揮了重要作用。但并沒(méi)有完全解決行政機(jī)關(guān)隨意設(shè)定處罰權(quán)、不公正行使處罰權(quán)的問(wèn)題。實(shí)踐中迫切需要對(duì)處罰行為加以事前事中監(jiān)督，避免違法處罰實(shí)施造成的損害。為此，制定一部處罰法，對(duì)行政機(jī)關(guān)享有什么處罰權(quán)、如何行使處罰權(quán)作出嚴(yán)格限制規(guī)定，有利于配合行政訴訟法實(shí)施，完善對(duì)行政行為的事先監(jiān)督機(jī)制，也有利于維護(hù)和加強(qiáng)法制統(tǒng)一。
（四）制定處罰法對(duì)于轉(zhuǎn)變政府職能、糾正"為罰而罰"的傳統(tǒng)觀念，加快改革開(kāi)放均有重要意義。
傳統(tǒng)上政府管理注重計(jì)劃與命令、強(qiáng)調(diào)制裁與禁止，助長(zhǎng)了行政處罰中"為罰而罰"的不良觀念，忽視了說(shuō)服與指導(dǎo)、服務(wù)與保障的作用。隨著改革開(kāi)放的不斷深入，這種傳統(tǒng)的管理經(jīng)驗(yàn)與觀念已經(jīng)很難適應(yīng)現(xiàn)代商品經(jīng)濟(jì)管理模式?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)要求政府多服務(wù)，少計(jì)劃，多指導(dǎo)，少命令，多監(jiān)督，少制裁。為此，必須改變目前這種多機(jī)關(guān)職能交叉、爭(zhēng)搶處罰權(quán)，為了罰款而罰款，忽視指導(dǎo)與服務(wù)的現(xiàn)狀。而重新劃分處罰權(quán)，轉(zhuǎn)變單一處罰職能、增強(qiáng)服務(wù)與指導(dǎo)觀念必須通過(guò)統(tǒng)一的立法才能完成。
有同志認(rèn)為，制定行政處罰法的條件尚不成熟。目前行政處罰條款多出自各部門的法律法規(guī)，因而完全可以通過(guò)修改部門法的方式解決行政處罰種類不齊、力度不夠、程序不全、執(zhí)行不力等問(wèn)題，不必另起爐灶制定一部統(tǒng)一的行政處罰法。加之行政處罰中存在的一事再罰、多機(jī)關(guān)爭(zhēng)奪處罰權(quán)、罰款流向不明等問(wèn)題并不是缺少一部處罰法造成的，而是立法缺乏協(xié)調(diào)、行政組織權(quán)限不明、財(cái)政體制局限性、執(zhí)法人員素質(zhì)低等多種因素相互作用造成的，要解決這些問(wèn)題，也不是制定一部處罰法就得以根除的。
我們認(rèn)為；這些同志的看法雖有一定道理，但過(guò)于消極悲觀了。因?yàn)槿魏畏啥疾荒苁且徊堪_萬(wàn)象、醫(yī)治百病的靈丹妙藥，其作用也是有限的，但不能因?yàn)樗饔糜邢薅耆釛壦Ｐ姓幜P法至少可以從兩個(gè)方面解決現(xiàn)存的問(wèn)題。一是通過(guò)規(guī)定處罰設(shè)定權(quán)的歸屬來(lái)限制各級(jí)政府濫設(shè)處罰的權(quán)力，從而結(jié)束所有機(jī)關(guān)均可創(chuàng)設(shè)處罰的混亂現(xiàn)狀。二是通過(guò)規(guī)定處罰程序規(guī)則切實(shí)有效地保障受處罰人的合法權(quán)益，消除行政處罰的任意性和不公正現(xiàn)象，同時(shí)也可以保證合法的行政處罰決定得以順利執(zhí)行。
二、行政處罰立法中的幾個(gè)問(wèn)題
（一）關(guān)于行政處罰的種類問(wèn)題
行政機(jī)關(guān)普遍反映，現(xiàn)有處罰手段不夠，難以有效制裁違法相對(duì)人。例如，市容管理部門僅憑罰款手段難以及時(shí)糾正建筑運(yùn)輸單位的道路遺撒問(wèn)題；漁政管理部門對(duì)外國(guó)船只進(jìn)入我國(guó)漁域捕魚(yú)行為也往往束手無(wú)策；交通管理部門對(duì)酒后駕車行為也缺乏有效處罰手段。為此，我們主張?jiān)谔幜P法中增加幾種新的處罰手段，同時(shí)對(duì)現(xiàn)有一些處罰手段加以修改和調(diào)整。例如，申誡類處罰應(yīng)建立警告登記和累積轉(zhuǎn)罰制度，對(duì)多次受過(guò)申誡罰的違法人應(yīng)轉(zhuǎn)換適用更重一類的處罰。規(guī)定申誡罰的必要公開(kāi)制度，使之發(fā)揮有效的威懾力。財(cái)產(chǎn)罰應(yīng)解決罰款幅度過(guò)大、隨意性強(qiáng)、流向不明的問(wèn)題。建議將罰款的決定機(jī)關(guān)與執(zhí)行機(jī)關(guān)分離開(kāi)來(lái)，避免處罰者獲益不處罰者失職的現(xiàn)象。將沒(méi)收非法所得、扣押
、變賣、銷毀等措施納入處罰手段范圍。行為罰部分則需解決"責(zé)令賠償""責(zé)令履行某種義務(wù)"等決定的性質(zhì)問(wèn)題，特別要解決"責(zé)令性決定的"的執(zhí)行問(wèn)題。增加勞役罰內(nèi)容，通過(guò)恢復(fù)原狀等勞役措施教育違法人。除此而外，應(yīng)當(dāng)明確行政機(jī)關(guān)適用人身罰具備的條件和范圍，規(guī)定除公安機(jī)關(guān)外，其他任何機(jī)關(guān)均不得適用人身罰手段。
至于如何在處罰法中規(guī)定處罰種類，我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)采用歸類與列舉并用的方式。即規(guī)定行政機(jī)關(guān)可以采用申誡罰、財(cái)產(chǎn)罰、行為罰、人身罰的同時(shí)，還應(yīng)規(guī)定幾種主要處罰形式的適用方式，如警告登記累積制度，罰款決定與收繳分離制度、拘留處罰的傳喚、訊問(wèn)、取證制等。
（二）行政處罰種類的設(shè)定問(wèn)題
行政處罰事關(guān)重大，只有特定層級(jí)的國(guó)家機(jī)關(guān)才有權(quán)規(guī)定處罰種類。對(duì)哪些機(jī)關(guān)有權(quán)設(shè)定哪類處罰，理論和實(shí)踐界有較大爭(zhēng)議。一種意見(jiàn)認(rèn)為，只有法律、法規(guī)有權(quán)規(guī)定處罰，人身罰只能由法律規(guī)定，其他任何機(jī)關(guān)及組織都無(wú)權(quán)規(guī)定并適用處罰。另一種意見(jiàn)認(rèn)為，根據(jù)目前我國(guó)立法現(xiàn)狀，取消規(guī)章的處罰設(shè)定權(quán)是不合適的，因?yàn)橐?guī)章是多數(shù)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法依據(jù)，而且已經(jīng)規(guī)定了不同形式的處罰，因此，應(yīng)當(dāng)允許規(guī)章設(shè)定一些非人身罰。還有同志認(rèn)為，既然法津賦予地方政府諸多的管理職責(zé)，并允許市、縣、鄉(xiāng)制定在本地區(qū)內(nèi)具有普遍約束力的規(guī)范性文件，那么就應(yīng)當(dāng)認(rèn)可地方政府設(shè)定部分處罰的權(quán)力，體現(xiàn)"權(quán)責(zé)一致"原則。
我們認(rèn)為，行政處罰涉及公民、法人基本人身財(cái)產(chǎn)權(quán)益，必須由特定的立法機(jī)關(guān)規(guī)定，這是保障人權(quán)，維護(hù)法制統(tǒng)一的基本前提。行政機(jī)關(guān)規(guī)定處罰必須有法律授權(quán)，而且授權(quán)的范圍和規(guī)定處罰的行政規(guī)范必須受一定的限制。從我國(guó)目前處罰設(shè)定狀況看，由最高行政機(jī)關(guān)國(guó)務(wù)院依據(jù)法律授權(quán)設(shè)定部分處罰是必要的，但只能就非人身權(quán)方面設(shè)定處罰。其他行政規(guī)范可依授權(quán)規(guī)定一些實(shí)施細(xì)則和標(biāo)準(zhǔn)，而不能創(chuàng)設(shè)處罰權(quán)。
除對(duì)設(shè)定處罰的機(jī)關(guān)作一定限制，還應(yīng)該對(duì)設(shè)定處罰的文件加以限制，即任何機(jī)關(guān)都不得通過(guò)非正式的規(guī)范性文件，如政策、通知、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程設(shè)定行政處罰權(quán)。
三）行政管理權(quán)與處罰權(quán)的關(guān)系
關(guān)于管理權(quán)與處罰權(quán)的關(guān)系，理論和實(shí)務(wù)界有二種意見(jiàn)。一種意見(jiàn)認(rèn)為，行政管理權(quán)與處罰權(quán)是兩種不同性質(zhì)的權(quán)力，行使兩類權(quán)力的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)分離。至于分離到什么程序，有兩種方案，一是相對(duì)分離，在同一個(gè)機(jī)關(guān)內(nèi)，行使管理權(quán)的機(jī)構(gòu)與行使監(jiān)督處罰權(quán)的機(jī)構(gòu)分離開(kāi)，使監(jiān)督處罰機(jī)構(gòu)專司處罰及執(zhí)行，不進(jìn)行一般管理活動(dòng)。二是完全分離，行政管理機(jī)關(guān)與監(jiān)督處罰機(jī)關(guān)完全分開(kāi)。各機(jī)關(guān)原有的處罰權(quán)從管理部門分離出來(lái)，組成若干相對(duì)獨(dú)立的綜合監(jiān)督處罰機(jī)構(gòu)。如目前地方從城建、交通、衛(wèi)生、公安、稅務(wù)、工商部門分離出來(lái)的綜合執(zhí)法隊(duì)、市容監(jiān)察組織等就屬這一類。
另一種意見(jiàn)認(rèn)為，管理權(quán)和處罰權(quán)是不可分離的兩項(xiàng)權(quán)力，處罰權(quán)是行政管理權(quán)的一部分。例如，許可證管理中，吊銷許可證是處罰的一種形式，但是，很難將吊銷權(quán)從許可證管理權(quán)中分離出來(lái)。
解決好管理權(quán)與處罰權(quán)的關(guān)系，有利于減少行政處罰管轄沖突，也可以保證一事不再罰原則的貫徹實(shí)施。例如，由多機(jī)構(gòu)組成的統(tǒng)一市容管理組織負(fù)責(zé)維護(hù)市容的各項(xiàng)工作，不僅減少多機(jī)并爭(zhēng)奪管轄權(quán)的現(xiàn)象，而且能夠避免就某一違法行為進(jìn)行兩次以上的處罰。
（四）法規(guī)競(jìng)合與一事不再罰原則
一個(gè)行為違反兩個(gè)以上法律規(guī)范的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)如何處罰，這是一個(gè)法規(guī)競(jìng)合行為。例如，某人用毒藥制成的誘耳在漁塘捕魚(yú)的行為，可能違反治安管理處罰條例、漁業(yè)法、環(huán)境保護(hù)法等多個(gè)法津。在目前行政管理權(quán)交叉重疊、法規(guī)不斷增多的情況下，如果允許各個(gè)行政機(jī)關(guān)依據(jù)各自的法律對(duì)某一行為分別作多次處罰，顯然有失公允。對(duì)此，有人提出"一事不再罰原則"。即對(duì)某一違法事件不得給予兩次以上的處罰。但對(duì)"一事"的理解不盡相同。較窄的理解是一個(gè)行為違反一個(gè)法律規(guī)范為"一事"，較寬的理解是一個(gè)行為違反多個(gè)法律規(guī)范也算"一事"。由于每一行為，每一事都可以進(jìn)行不同層次的多次劃分，而且處罰機(jī)關(guān)也不止一個(gè)，所以，也有人提出"一事不再罰"原則難以成立。
我們認(rèn)為，一事不再罰原則是保障公民法人合法權(quán)益，防止行政機(jī)關(guān)專橫武斷的重要原則，應(yīng)當(dāng)在行政處罰法中占有一席之地。至于"一事"的范圍如何界定，必須考慮目前處罰機(jī)關(guān)職權(quán)交叉重疊的現(xiàn)狀。為避免行政執(zhí)法機(jī)關(guān)失職不處罰或越權(quán)濫處罰，應(yīng)當(dāng)將"一事"界定于"一個(gè)行為違反一個(gè)法律"的范圍之內(nèi)。例如，某司機(jī)出車時(shí)被交通警察以尾燈不
亮為由處罰一次，在他駕車回單位期間，交通部門不得以同樣理由再次處罰該司機(jī)。
那么如何解決因一個(gè)行為受多次處罰的問(wèn)題，目前有兩個(gè)方案：一是參照刑法中法規(guī)競(jìng)合理論采用"重罰吸收輕罰"方式處理，即一個(gè)違法行為違反多個(gè)法律規(guī)范，由其中量罰最重的機(jī)關(guān)處罰。但這種方式
存在一個(gè)問(wèn)題，即會(huì)出現(xiàn)各機(jī)關(guān)爭(zhēng)奪或推脫處罰權(quán)、互不通氣現(xiàn)象。第二個(gè)方案是重新整合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，改變傳統(tǒng)上"一個(gè)機(jī)關(guān)執(zhí)行一部法律"的習(xí)慣，將擁有相同或類似職權(quán)的行政機(jī)關(guān)合并，由綜合性執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)同一違法行為進(jìn)行"重罰吸收輕罰"的選擇性處罰。我們認(rèn)為這種方案是合理且可行的。
（五）行政處罰權(quán)的委托問(wèn)題
行政處罰權(quán)涉及公民法人的人身財(cái)產(chǎn)權(quán)，應(yīng)由法律規(guī)定的有權(quán)行政機(jī)關(guān)行使。但是，由于個(gè)別部門執(zhí)法任務(wù)重、條件跟不上，遂將自己的處罰權(quán)委托給下級(jí)機(jī)關(guān)和所屬機(jī)構(gòu)同級(jí)其他機(jī)關(guān)，非行政機(jī)關(guān)、個(gè)人去行使。隨著委托處罰權(quán)現(xiàn)象日益增多，交通、市容、物價(jià)、城建、計(jì)劃生育、公安等部門執(zhí)法中也暴露出許多問(wèn)題。第一，誰(shuí)有權(quán)委托？并不是任何行政機(jī)關(guān)在任何情況下都可以將自己的處罰權(quán)委托出去。委托機(jī)關(guān)必須是依法享有處罰權(quán)的機(jī)關(guān)。本身沒(méi)有處罰權(quán)或其處罰權(quán)來(lái)自其他機(jī)關(guān)委托的組枳不得委托。例如，接受公安機(jī)關(guān)委托的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府不得再將其處罰權(quán)委托他人行使。第二，委托必須符合什么條件？委托必須有法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)。同時(shí)也必須符合其他定法條件。第三，委托應(yīng)履行哪些手續(xù)？有些行政機(jī)關(guān)向個(gè)人組織委托處罰權(quán)時(shí)不辦理任何手續(xù)，致使委托隨意性增加，委托后責(zé)任不明確。為此，應(yīng)通過(guò)立法明確委托處罰權(quán)的必經(jīng)程序，如簽定委托書(shū)、劃分雙方責(zé)任，約定委托權(quán)限、范圍及期限。第四，委托處罰的責(zé)任歸屬如何？目前委托處罰的責(zé)任并不明確，具體做法也不一樣。例如委托權(quán)限內(nèi)的處罰行為由誰(shuí)負(fù)責(zé)？委托權(quán)限以外責(zé)任由誰(shuí)承擔(dān)？有同志認(rèn)為，無(wú)論處罰是否超出委托權(quán)限，都應(yīng)由委托機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。第五，行政機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)是否無(wú)須委托行使行政機(jī)關(guān)的權(quán)力？有同志認(rèn)為，目前大城市的街道辦事處、派出所等擔(dān)負(fù)大量行政職責(zé)，相當(dāng)于一級(jí)行政機(jī)關(guān)，但又沒(méi)有明確的執(zhí)法主體地位，引訟被告資格的混亂。為此，應(yīng)當(dāng)明確其獨(dú)立執(zhí)法的地位，不必履行一般委托手續(xù)。
（六）行政處罰程序問(wèn)題
行政處罰程序不完備是比較嚴(yán)重的一個(gè)問(wèn)題。概括起來(lái)主要有以下幾個(gè)方面：處罰程序種類不全、沒(méi)有關(guān)于溯及力和時(shí)效的統(tǒng)一規(guī)定、證據(jù)規(guī)則不明確、缺乏有效的執(zhí)行措施和執(zhí)行保障、協(xié)助執(zhí)行不力等。
1.程序種類不齊全。行政處罰是針對(duì)不同程序、情節(jié)、條件的違法行為實(shí)施的制裁，可以分為幾種類型：普通處罰程序，即通過(guò)正常程序?qū)嵤┑奶幜P，原則上應(yīng)履行通知、訊問(wèn)、聽(tīng)證、制作處罰裁決等程序；特別處罰程序，對(duì)緊急情況下或是非清楚的現(xiàn)場(chǎng)違法行為實(shí)施的處罰，如強(qiáng)行制止、糾正、現(xiàn)場(chǎng)處罰等。特別程序可以省略某些手續(xù)，如通知、聽(tīng)證等，但有的事后應(yīng)補(bǔ)正。
2.時(shí)效規(guī)定少。對(duì)違法行為的處罰必須有時(shí)間限制，即超過(guò)追究時(shí)效，不應(yīng)再施處罰。治安處罰條例規(guī)定為6個(gè)月，是否該時(shí)效規(guī)定也適于其他種類的處罰？我們認(rèn)為立法原則上可規(guī)定為6個(gè)月，其他法律法規(guī)另規(guī)定的除外。
3.處罰適用規(guī)范的溯及力不明確。行政機(jī)關(guān)適用的法律、法規(guī)前后規(guī)定不一致的，處罰應(yīng)本著"從舊兼從輕"原則。對(duì)于法律實(shí)施以前的違法行為，不適用新法律處罰。對(duì)過(guò)去開(kāi)始，持續(xù)到新法律實(shí)施后的違法行為，應(yīng)適用較輕的法律予以處罰。
4.證據(jù)規(guī)則不明確。行政處罰往往涉及轉(zhuǎn)瞬即逝的違法行為，難以收集到明白無(wú)誤、雙方當(dāng)事人共同認(rèn)可的證據(jù)。加上行政證據(jù)涉及專業(yè)技術(shù)問(wèn)題，行政機(jī)關(guān)根據(jù)現(xiàn)有條件，也無(wú)法象刑事偵查一樣，收集到準(zhǔn)確完整的證據(jù)。為此，應(yīng)當(dāng)確立
2種子案件的管轄
種子案件的管轄，是指各級(jí)農(nóng)業(yè)部門之間和同級(jí)農(nóng)業(yè)部門之間處理種子案件的分工和權(quán)限。種子案件的管轄是處理某個(gè)特定案件由哪個(gè)和哪級(jí)農(nóng)業(yè)部門處罰的一項(xiàng)制度。
2.1地域管轄
行政處罰法第二十條規(guī)定“行政處罰由違法行為發(fā)生地的縣級(jí)以上地方人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)管轄。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外”。《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》第七條“農(nóng)業(yè)行政處罰由違法行為發(fā)生地的農(nóng)業(yè)行政處罰機(jī)關(guān)管轄”。按照該項(xiàng)規(guī)定在各行政區(qū)域內(nèi)縣級(jí)以上農(nóng)業(yè)行政部門對(duì)本區(qū)域內(nèi)發(fā)生的違法種子案件依法享有行政處罰權(quán)。這是一般性的規(guī)定，但法律法規(guī)另有規(guī)定的，應(yīng)按照特殊規(guī)定執(zhí)行。例如按照《植物新品種保護(hù)條例》第四十條規(guī)定，對(duì)于侵犯農(nóng)作物新品種權(quán)的違法行為的查處由省級(jí)農(nóng)業(yè)主管部門負(fù)責(zé)，如果該類案件發(fā)生在縣級(jí)行政區(qū)域，縣級(jí)農(nóng)業(yè)部門也無(wú)權(quán)查處，應(yīng)及時(shí)將案件移交省級(jí)農(nóng)業(yè)部門處理。
2.2級(jí)別管轄
按照《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》，農(nóng)業(yè)處罰案件的管轄分為四級(jí)，即國(guó)家農(nóng)業(yè)行政部門、省級(jí)農(nóng)業(yè)行政部門、地市級(jí)農(nóng)業(yè)行政部門、縣級(jí)農(nóng)業(yè)行政部門。一般情況下實(shí)行縣級(jí)管轄為主的原則，即縣級(jí)農(nóng)業(yè)行政處罰機(jī)關(guān)管轄本行政區(qū)域內(nèi)的行政違法案件；設(shè)區(qū)的市、自治州的農(nóng)業(yè)行政處罰機(jī)關(guān)管轄本行政區(qū)域內(nèi)重大、復(fù)雜的行政違法案件；省級(jí)農(nóng)業(yè)行政處罰機(jī)關(guān)管轄本行政區(qū)域內(nèi)重大、復(fù)雜的行政違法案件；農(nóng)業(yè)部管轄全國(guó)范圍內(nèi)的重大、復(fù)雜的行政違法案件。對(duì)于種子案件重大、復(fù)雜的標(biāo)準(zhǔn)目前還沒(méi)有明確規(guī)定，哪些案件屬國(guó)家農(nóng)業(yè)部、省級(jí)以及地市級(jí)管轄需要農(nóng)業(yè)部進(jìn)一步明晰。
2.3管轄權(quán)的移送
是指某農(nóng)業(yè)部門對(duì)種子案件具有管轄權(quán)，但由于某種客觀原因，將案件移交給其他農(nóng)業(yè)部門處理的制度?！掇r(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》中確定了兩種移送方式。一是上級(jí)農(nóng)業(yè)行政處罰機(jī)關(guān)在必要時(shí)可以管轄下級(jí)農(nóng)業(yè)行政處罰機(jī)關(guān)管轄的行政處罰案件。二是下級(jí)農(nóng)業(yè)行政處罰機(jī)關(guān)認(rèn)為行政處罰案件重大復(fù)雜或者本地不宜管轄，可以報(bào)請(qǐng)上一級(jí)農(nóng)業(yè)行政處罰機(jī)關(guān)管轄。
3處罰文書(shū)的送達(dá)
種子案件處罰文書(shū)的送達(dá)是指在辦理一般程序案件中農(nóng)業(yè)主管部門依照法律規(guī)定的程序和方式，將行政處罰事先告知書(shū)及處罰決定書(shū)送交當(dāng)事人的行為。執(zhí)行送達(dá)職務(wù)的人稱為送達(dá)人，接受文書(shū)的當(dāng)事人稱為受送達(dá)人。在法治社會(huì)中，送達(dá)是行政處罰決定產(chǎn)生法律效力的前提。是當(dāng)事人行使陳述、申辯權(quán)以及尋求法律救濟(jì)的權(quán)利基礎(chǔ)，也是當(dāng)事人尋求法律救濟(jì)的權(quán)利開(kāi)始計(jì)算法定期間。因此做好辦案文書(shū)的送達(dá)工作意義重大。在種子案件辦理當(dāng)中，送達(dá)按方式分可分為直接送達(dá)、留置送達(dá)、委托送達(dá)、郵寄送達(dá)、公告送達(dá)。
3.1直接送達(dá)
一般情況下，種子案件的處罰文書(shū)采取直接送達(dá)。受送達(dá)人是公民的，由該公民直接簽收。該公民不在時(shí)可交由與其同住的成年家屬簽收。受送達(dá)人是法人（如種子有限公司）的交由其法定代表人或者該法人負(fù)責(zé)收件的人簽收；受送達(dá)人是其他組織（有限公司的分支機(jī)構(gòu)）的交由其主要負(fù)責(zé)人或者該組織負(fù)責(zé)收件的人簽收。
3.2留置送達(dá)
只有在當(dāng)事人或者代收人拒絕接收、簽名、蓋章的，送達(dá)人可以邀請(qǐng)有關(guān)基層組織或者其所在單位的有關(guān)人員到場(chǎng)，說(shuō)明情況，把執(zhí)法文書(shū)留在其住處或者單位，并在送達(dá)回證上記明拒絕的事由、送達(dá)的日期，由送達(dá)人、見(jiàn)證人簽名或者蓋章；也可以把訴訟文書(shū)留在受送達(dá)人的住所，并采用拍照、錄像等方式記錄送達(dá)過(guò)程，即視為送達(dá)。
3.3郵寄送達(dá)
直接送達(dá)農(nóng)業(yè)行政處罰文書(shū)有困難的，可采取郵寄方式送達(dá)，掛號(hào)回執(zhí)上注明的收件日期為送達(dá)日期。
3.4公告送達(dá)
在上述送達(dá)方式均無(wú)法解決的情況下，農(nóng)業(yè)部門可采取在所在地省級(jí)報(bào)刊上刊登公告的方式送達(dá)，行政處罰文書(shū)自發(fā)出公告之日起經(jīng)過(guò)六十天，即視為送達(dá)。
《行政處罰法》第三條第二款明確規(guī)定："沒(méi)有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無(wú)效"。這是行政處罰法定原則的具體表現(xiàn)，同時(shí)也表明行政處罰的實(shí)施必須依照法定依據(jù)和法定程序進(jìn)行，以防止行政處罰權(quán)的違法行使，但這一規(guī)定與行政行為的"推定有效"原則（又稱"效力先定"原則）及《行政訴訟法》等法律的有關(guān)規(guī)定不相協(xié)調(diào)。
首先，行政行為一經(jīng)作出，就具有法律約束力，自始就推定為合法有效，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)依照行政行為所決定的內(nèi)容加以履行，這是行政法上公認(rèn)的規(guī)則。作為行政行為之一種的行政處罰，當(dāng)然也具有這種特征。行政機(jī)關(guān)作出的行政處罰，是代表國(guó)家行使管理權(quán)，一經(jīng)作出就具有強(qiáng)制力和執(zhí)行力，即使它是不符合法定條件的，在沒(méi)有被有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)經(jīng)過(guò)一定程序確認(rèn)為違法并撤銷其效力之前，它仍然是有效的，仍然對(duì)有關(guān)當(dāng)事人具有法律約束力。當(dāng)事人如果認(rèn)為行政處罰缺乏法定依據(jù)或者違反法定程序而構(gòu)成違法處罰，也不能自行否認(rèn)其效力，而必須先履行行政處罰決定，然后通過(guò)行政復(fù)議及行政訴訟程序確認(rèn)該行政處罰是否違法。
其次，依據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，沒(méi)有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無(wú)效。這一規(guī)定是否意味著對(duì)于符合此類情形的行政處罰，當(dāng)事人從一開(kāi)始就可以拒絕接受？從《行政處罰法》第六條的規(guī)定來(lái)看，對(duì)行政處罰不服的，當(dāng)事人有權(quán)依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。這里所講的"對(duì)行政處罰不服的"，既包括對(duì)被最終確認(rèn)為合法的行政處罰的不服，也包括對(duì)被最終確認(rèn)為違法的行政處罰的不服。即使行政處罰被確認(rèn)為違法，根據(jù)《行政處罰法》第四十五條、《行政復(fù)議法》第二十一條、《行政訴訟法》第四十四條規(guī)定，當(dāng)事人在行政復(fù)議或者行政訴訟過(guò)程中仍應(yīng)履行原行政處罰決定。顯然，簡(jiǎn)單地規(guī)定"沒(méi)有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無(wú)效"，會(huì)對(duì)復(fù)議和訴訟期間行政處罰決定不停止執(zhí)行這一規(guī)定帶來(lái)很大的影響，不利于這一規(guī)定的貫徹實(shí)施。
再次，行政處罰最終被確認(rèn)為無(wú)效的原因有諸多情形，除了沒(méi)有法定依據(jù)或者違反法定程序之外，還包括主要證據(jù)不足的、超越職權(quán)的以及的情況。對(duì)符合這五種情形之一的具體行政行為，《行政訴訟法》明確規(guī)定人民法院均應(yīng)判決撤銷，否定其效力。而《行政處罰法》僅僅規(guī)定了沒(méi)有法定依據(jù)和不遵守法定程序的行政處罰無(wú)效，因而是不全面的。
二、聽(tīng)證程序方面的缺陷
聽(tīng)證是指有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)在作出不利于當(dāng)事人的決定時(shí)必須聽(tīng)取當(dāng)事人的意見(jiàn)，其方式可以是書(shū)面或者口頭的單獨(dú)征求意見(jiàn)，也可以是由有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)公開(kāi)舉行的聽(tīng)證會(huì)?！缎姓幜P法》首次確立了聽(tīng)證制度，被譽(yù)為我國(guó)立法領(lǐng)域中的一個(gè)重大突破。受處罰人可以充分利用這一程序上的權(quán)利，切實(shí)行使陳述權(quán)、申辯權(quán)，并要求行政機(jī)關(guān)履行說(shuō)明理由、聽(tīng)取意見(jiàn)等方面的義務(wù)。這對(duì)加強(qiáng)行政處罰活動(dòng)中的民主化、公開(kāi)化，保證行政處罰的公正性與合理性，督促行政機(jī)關(guān)依法實(shí)施行政處罰，減少行政處罰訴訟的數(shù)量，保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，具有很重要的意義。但是，由于《行政處罰法》有關(guān)聽(tīng)證程序的規(guī)定還比較原則，在實(shí)施過(guò)程中至少存在著如下幾個(gè)問(wèn)題：
首先，《行政處罰法》并沒(méi)有賦予所有受處罰人聽(tīng)證的權(quán)利，只是給予責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照以及較大數(shù)額罰款等程度比較嚴(yán)重的行政處罰案件，受處罰人才享有要求聽(tīng)證的權(quán)利。顯然，《行政處罰法》把行政拘留的行政處罰排除在聽(tīng)證范圍之外。就聽(tīng)證的本質(zhì)而言，一方面，它是法律為受處罰人設(shè)置了一個(gè)對(duì)自己不利指控的抗辯場(chǎng)所，體現(xiàn)了行政處罰中的民主原則、公開(kāi)原則和相對(duì)人參與原則；另一方面，它是一種權(quán)力制約的程序機(jī)制，也是一種較行政復(fù)議、行政訴訟等事后監(jiān)督手段更為有效的事中監(jiān)督手段。行政拘留作為行政處罰中最嚴(yán)厲的處罰種類，理論上它屬于典型的人身罰，理所當(dāng)然應(yīng)該賦予受處罰人有抗辯的權(quán)利和機(jī)會(huì)，以切實(shí)保障其人身權(quán)利不受侵犯。
其次，《行政處罰法》規(guī)定，公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)所給予的行政處罰，享有陳述權(quán)、申辯權(quán)。行政機(jī)關(guān)必須充分聽(tīng)取當(dāng)事人的意見(jiàn)，并且不得因當(dāng)事人申辯而加重處罰。通常說(shuō)來(lái)，對(duì)于受處罰人的違法行為，行政機(jī)關(guān)享有對(duì)事實(shí)和證據(jù)的判斷權(quán)、法律依據(jù)的選擇適用權(quán)和行政處罰的決定權(quán)。與此相適應(yīng)，受處罰人則享有為自己的行為進(jìn)行辯解的權(quán)利?？梢?jiàn)，當(dāng)事人的充分申辯權(quán)是聽(tīng)證程序的基本要求之一。為此，法律還規(guī)定了"當(dāng)事人可以親自參加聽(tīng)證，也可以委托一至二人"等內(nèi)容，但《行政處罰法》沒(méi)有規(guī)定當(dāng)事人或者其律師可否查閱或者復(fù)制調(diào)查人員的指控材料。如果當(dāng)事人沒(méi)有查閱案卷的權(quán)利，他們就不可能充分有效地行使申辯權(quán)，從而影響到行政處罰的合法性和適當(dāng)性，不免使聽(tīng)證制度流于形式。
行政處罰法規(guī)定，行政處罰是指：“公民、法人或者各其他組織違反行政管理秩序的行為，應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，依照本法由法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，并由行政機(jī)關(guān)依照本法規(guī)定的程序?qū)嵤??！币话阏J(rèn)為公民、法人或者其他組織有違反行政管理秩序的違法行為，尚不構(gòu)成犯罪，依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政法律責(zé)任的，由行政機(jī)關(guān)給予行政處罰。
我國(guó)行政處罰法于1996年10月1日起正式施行。目前行政處罰法規(guī)定的行政處罰種類主要有：警告；罰款；沒(méi)收違法所得、沒(méi)收非法財(cái)物；責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照；行政拘留；以及法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰。
一、提高行政處罰效力的必要性
法律的完善需要時(shí)間，建國(guó)后我國(guó)陸續(xù)出臺(tái)許多行政法律法規(guī)，其中很多都涉及行政處罰問(wèn)題，這些法律法規(guī)在實(shí)踐中接受檢驗(yàn)。隨著改革開(kāi)放政策的施行，社會(huì)發(fā)生了巨大的變化，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度逐年遞增，個(gè)人以及各類企業(yè)的收入也隨著經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)在增加，原來(lái)的各部門法在處罰力度上就顯得不適應(yīng)環(huán)境的變化。因此提高行政處罰效力至關(guān)重要。
（一）提高行政處罰效力，有利于更有效地維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序
行政處罰法制定的根本目的就是要維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序。但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)中不斷出現(xiàn)新的問(wèn)題與矛盾，相應(yīng)的法規(guī)制度就要隨之調(diào)整并做到處罰有力，使“黑網(wǎng)吧”等新的社會(huì)問(wèn)題不再屢禁不止，有效維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序。
（二）提高行政處罰效力，有利于更有效地保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益
行政處罰的目的之一就是要有效維護(hù)公民法人和其他組織的合法權(quán)益。然而現(xiàn)有的行政處罰力度不夠，使得很多不法者為了自己的經(jīng)濟(jì)利益和其他利益而損害其他公民的權(quán)益。如果不加大行政處罰力度，有力打擊各類行政違法現(xiàn)象，公民、法人和其他組織的合法權(quán)益將受到更嚴(yán)重的侵害。只有提高行政處罰的效力，“黑診所”、“黑加工點(diǎn)”等才能徹底滅絕，使公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境得以保護(hù)，公民、法人和其他組織的合法權(quán)益得到有效保障。
（三）提高行政處罰效力，有利于監(jiān)督保障行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)
由于缺乏較高的行政處罰效力，再加上處罰制度不健全，引發(fā)的行政訴訟案件逐年增多。又由于財(cái)政體制和立法不配套，致使行政機(jī)關(guān)處理罰沒(méi)款項(xiàng)時(shí)做法不一，為違法截流、坐支、引誘相對(duì)人違法獲取財(cái)源大開(kāi)方便之門。因此，必須加大行政處罰力度，保障行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，保證行政管理任務(wù)的完成。
（四）提高行政處罰效力，有利于發(fā)揮政府職能
現(xiàn)代政府發(fā)揮著經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、公共管理以及社會(huì)服務(wù)四大職能。政府要想充分發(fā)揮好四大職能，更大程度地保障人民的利益，就更應(yīng)提高行政處罰效力，嚴(yán)厲打擊各種行政違法現(xiàn)象，保障人民生活的安定，保障良好社會(huì)環(huán)境的穩(wěn)定。
二、當(dāng)前行政處罰存在的問(wèn)題
我國(guó)行政處罰法正式施行以來(lái)，在打擊行政違法、保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益、維護(hù)公共利益等方面發(fā)揮了巨大作用。但行政處罰涉及領(lǐng)域眾多，如稅務(wù)、工商、衛(wèi)生防疫以及交通等等，各部門又有不同的行政法規(guī)，在具體操作時(shí)還存在諸多問(wèn)題。
（一）行政處罰力度不夠
行政處罰效力低，不能夠產(chǎn)生足夠的震懾力，使得不法之徒打擊不盡。比如，非法謀取的利潤(rùn)與被執(zhí)法人員抓到受到的懲處相差懸殊，那么在這種情況下，違法者就會(huì)選擇冒險(xiǎn)，即使有許多被懲處，但相對(duì)無(wú)力的懲處力度使得違法現(xiàn)象杜之不絕。從下表中各法規(guī)常見(jiàn)問(wèn)題的處罰標(biāo)準(zhǔn)可以看出相對(duì)疲軟的處罰力度：
這些法規(guī)最早的如《環(huán)境保護(hù)法》從1989年開(kāi)始實(shí)施，其他的法規(guī)雖然進(jìn)行過(guò)修改，也并不能完全保證與時(shí)俱進(jìn)，因此，根據(jù)當(dāng)前的實(shí)際情況，我們一定要針對(duì)實(shí)際問(wèn)題，提高行政處罰的效力。
（二）行政處罰實(shí)際操作水平不高這方面主要是指行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員實(shí)施行政處罰程序的實(shí)際操作水平不高，行政執(zhí)法行為不規(guī)范。主要體現(xiàn)在執(zhí)法人員素質(zhì)低下，執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)與實(shí)際要求相去甚遠(yuǎn)：一是部分執(zhí)法人員文化程度不高，尤其是基層執(zhí)法機(jī)構(gòu)人員表現(xiàn)更為突出。其中，具有大學(xué)以上文化程度的只占少數(shù)，法律專業(yè)畢業(yè)的人員更少；二是執(zhí)法隊(duì)伍的知識(shí)結(jié)構(gòu)不合理。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建立的過(guò)程中，經(jīng)濟(jì)糾紛大量出現(xiàn)，要求執(zhí)法人員不僅要懂法律，還要懂經(jīng)濟(jì)、懂外語(yǔ)。而實(shí)際懂法律、懂經(jīng)濟(jì)、懂外語(yǔ)的人不多，三者兼而有之的就更少；三是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，科技的進(jìn)步，經(jīng)濟(jì)交往頻繁以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系日趨復(fù)雜，違法犯罪手段也更加先進(jìn)和隱秘，要求執(zhí)法人員有過(guò)硬的業(yè)務(wù)能力。而現(xiàn)在執(zhí)法人員業(yè)務(wù)技能還有相當(dāng)差距。使得一部分執(zhí)法人員貪圖享樂(lè)，吃請(qǐng)受賄，為一些違法者逃脫法律的制裁，成了金錢和人情的俘虜，，徇私枉法。
另外，有的執(zhí)法人員在進(jìn)行行政處罰時(shí)，不經(jīng)相應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)，進(jìn)行重大處罰時(shí)不經(jīng)集體討論私自決定，或是對(duì)當(dāng)事人調(diào)查了解不夠詳細(xì)就早下結(jié)論，或者有人執(zhí)法犯法，利用職權(quán)，謀取私人利益，這些不規(guī)范的操作行為都嚴(yán)重影響了行政處罰效力。
除了執(zhí)法人員自身的因素外，執(zhí)法條件的局限性也使行政處罰效力受到了限制。有的執(zhí)法機(jī)構(gòu)執(zhí)法人員不足，難以完成日益繁重的執(zhí)法任務(wù)，雇用非公務(wù)員執(zhí)法的情況比比皆是；有的執(zhí)法機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)緊缺，辦案經(jīng)費(fèi)不能保障，辦案很難及時(shí)到位；有的執(zhí)法機(jī)關(guān)辦公條件落后，辦理業(yè)務(wù)沒(méi)有采用先進(jìn)設(shè)備，難以適用辦案要求。這些都不利于提高執(zhí)法效益。（三）行政處罰責(zé)、權(quán)、利不明確
《行政處罰法》規(guī)定行政處罰的主體是具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)以及被依法授權(quán)或委托的組織。但現(xiàn)行的《行政處罰法》對(duì)現(xiàn)行執(zhí)罰機(jī)關(guān)混亂的現(xiàn)狀并沒(méi)有從根本上予以改變，一些組織通過(guò)規(guī)章委托，變相取得了執(zhí)罰權(quán)，這些執(zhí)罰機(jī)關(guān)龐雜，在執(zhí)罰過(guò)程中存在執(zhí)法重疊或是執(zhí)法漏洞的問(wèn)題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)約80％的法律、90％的地方性法規(guī)和幾乎全部行政法規(guī)、規(guī)章都設(shè)立了行政處罰權(quán)，由此產(chǎn)生了數(shù)量龐雜的執(zhí)罰部門，具體有公安、海關(guān)、工商、稅務(wù)、衛(wèi)生、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、煙草、醫(yī)藥、鹽業(yè)、農(nóng)業(yè)、林政、交通、路政、漁政、海事、教育、民政、郵政、電信等等諸多部門，造成執(zhí)罰隊(duì)伍過(guò)多過(guò)濫的局面。由于執(zhí)罰隊(duì)伍龐雜，不可避免地造成職能交叉、重疊。對(duì)某些違法行為，由于執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)大，利益小，導(dǎo)致執(zhí)罰部門互相推諉、踢皮球；對(duì)某些含金量高的違法行為，執(zhí)罰部門又相互爭(zhēng)權(quán)，競(jìng)相處罰。同時(shí)，由于執(zhí)罰部門過(guò)多，某些部門執(zhí)法人員數(shù)量又不足，使得執(zhí)罰活動(dòng)靠搞突擊執(zhí)罰、聯(lián)合執(zhí)法來(lái)完成執(zhí)法任務(wù)，嚴(yán)重影響了執(zhí)法效力。
三、提高行政處罰效力的措施
（一）提高處罰標(biāo)準(zhǔn)
每一部法律法規(guī)的制定都經(jīng)歷了一定的過(guò)程，符合一定時(shí)期的經(jīng)濟(jì)狀況和當(dāng)時(shí)的社會(huì)環(huán)境。我們已經(jīng)認(rèn)識(shí)到，社會(huì)環(huán)境變化的速度是非?？斓模绕涫俏覈?guó)近來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度始終持續(xù)保持較高水平，有關(guān)法律法規(guī)應(yīng)隨著社會(huì)不斷出現(xiàn)的新問(wèn)題而不斷地調(diào)整與完善。就行政處罰方面來(lái)講，在有的部門，甚至還沿用幾十年前的規(guī)定，這些規(guī)定對(duì)于當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的實(shí)際問(wèn)題難以達(dá)到理想的處罰效果，操作性不強(qiáng)，有些根本無(wú)法再適用于當(dāng)前狀況。因此，必須依據(jù)現(xiàn)實(shí)的狀況制定合理的處罰標(biāo)準(zhǔn)，提高行政處罰效力，給犯罪分子足夠的震懾力。
1．提高貨幣處罰標(biāo)準(zhǔn)
關(guān)于行政處罰，重要的一項(xiàng)就是罰款。許多法律法規(guī)中制定的罰金標(biāo)準(zhǔn)是以制定法律時(shí)的物價(jià)水平為參照的，隨著時(shí)間的推移，物價(jià)水平發(fā)生了顯著變化，但執(zhí)法依據(jù)仍然是法律當(dāng)時(shí)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，因此，違法者被罰沒(méi)的款項(xiàng)相對(duì)于其謀取的高額暴利來(lái)講微不足道。物價(jià)水平在發(fā)展變化，幣值也在變化發(fā)展，現(xiàn)在的幣值與制定法律時(shí)的幣值已經(jīng)有了很大的差別，這種差別在實(shí)施處罰時(shí)應(yīng)該被充分考慮到。
另外，如何界定違法所得在實(shí)際操作中也是重要的問(wèn)題。如我國(guó)《食品衛(wèi)生法》第11條規(guī)定，未取得衛(wèi)生許可證或者偽造衛(wèi)生許可證從事食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，根據(jù)《食品衛(wèi)生法》第40條的規(guī)定，衛(wèi)生行政部門應(yīng)當(dāng)予以取締，并按下列規(guī)定給予行政處罰：（1）有違法所得的，沒(méi)收違法所得，并處以違法所得一倍至五倍的罰款；
（2）沒(méi)有違法所得的，處以五百元以上至三萬(wàn)元以下的罰款。如果違法所得界定的太少，相應(yīng)的處罰就會(huì)較輕；如果無(wú)法界定違法所得，則只處以五百元或五百元以上罰款，對(duì)于目前的經(jīng)濟(jì)水平來(lái)說(shuō)，也根本達(dá)不到處罰目的，更不用說(shuō)是實(shí)現(xiàn)事前遏制的效果了。
因此，貨幣處罰一定要提高處罰標(biāo)準(zhǔn)，使處罰達(dá)到相應(yīng)的目的。例如，對(duì)于屢禁不止的亂張貼小廣告的問(wèn)題，目前執(zhí)法部門采取各種措施取締非法小廣告，但是抓到相關(guān)責(zé)任人只是處以少量的罰款或是處罰相關(guān)責(zé)任人清除違法張貼的小廣告，這樣收到的效果很不理想，使得小廣告問(wèn)題一直無(wú)法根治。主要原因就是處罰力度不夠，不能給犯罪分子足夠的震懾力。目前，北京擬審議市容環(huán)境衛(wèi)生條例草案，對(duì)于亂發(fā)小廣告最高處罰50萬(wàn)。我們相信這樣的處罰力度會(huì)給犯罪分子足夠的震懾力，達(dá)到事前遏制的目的。
2．提高非貨幣處罰力度
除對(duì)違法行為處以罰款之外，還可以采取其他的處罰方式。如責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照、行政拘留等等。這些處罰方式本來(lái)很有力度，但對(duì)違法者被處罰之后重操舊業(yè)，沒(méi)有對(duì)其經(jīng)營(yíng)進(jìn)行更嚴(yán)格的限制。之所以有許多同類違法事件屢次出現(xiàn)，就是對(duì)違法者的懲處力度與限制力度不夠。在這方面，我國(guó)的法律法規(guī)罰責(zé)較輕，沒(méi)有足夠的震懾力，給違法者多次利用同一手段犯罪的機(jī)會(huì)，而國(guó)外許多法律則較嚴(yán)格。例如，美國(guó)法律規(guī)定，無(wú)論金額大小，只要制假售假均屬有罪，處以25萬(wàn)美元以上100萬(wàn)美元以下的罰款，并處以五年以上的監(jiān)禁，如有假冒前科，罰款額可達(dá)500萬(wàn)美元。而我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)恰恰忽視了制假售假行為本身的危害，對(duì)制假售假行為處罰較輕。這樣就使得許多不法者敢于踐踏法律的尊嚴(yán)，多次違法。
（二）豐富處罰手段和方式
很多執(zhí)法機(jī)關(guān)及執(zhí)法人員認(rèn)為現(xiàn)有的行政處罰手段不夠，難以有效制裁違法相對(duì)人。因此，我們應(yīng)該對(duì)現(xiàn)有的處罰手段加以修改和調(diào)整，并增加一些新的處罰手段。對(duì)于行政處罰手段和方式，我們可以采取歸類和列舉并用的方法，將各種行政處罰手段類別化。例如，采用申誡罰、財(cái)產(chǎn)罰、行為罰、人身罰等等，并采用如警告登記累積制度、罰款決定與收繳分離制度、拘留處罰的傳喚、訊問(wèn)、取證制等輔助措施加以補(bǔ)充。這樣通過(guò)多種處罰手段并用的方法來(lái)達(dá)到處罰目的。
（三）要規(guī)范行政執(zhí)法人員的執(zhí)法行為
加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，提高執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)水平，加強(qiáng)思想教育：一是加強(qiáng)執(zhí)法人員的思想政治教育。執(zhí)法隊(duì)伍的素質(zhì)高低，執(zhí)法水平的優(yōu)劣，是關(guān)系到法律能否落實(shí)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，要采取多種手段和途徑，提高執(zhí)法人員的水平。保證在執(zhí)法中，廉潔奉公，不徇私情，秉公辦案，做到定性準(zhǔn)確，量刑適當(dāng)。要把思想政治教育定期化，制度化，由專人負(fù)責(zé)，常抓不懈。通過(guò)思想政治教育，培養(yǎng)典型，以點(diǎn)帶面，全面提高。二是建立執(zhí)法責(zé)任追究和獎(jiǎng)懲機(jī)制。這包括建立個(gè)人執(zhí)法檔案，對(duì)嚴(yán)格執(zhí)法、忠于職責(zé)、出色完成執(zhí)法任務(wù)的人員要給予獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)執(zhí)法不嚴(yán)、執(zhí)法犯法、徇私枉法者，進(jìn)行嚴(yán)肅懲處，并將處理情況載入檔案，晉級(jí)增資、提拔重用等都要與之掛鉤。還要建立錯(cuò)案追究制度，從立案、偵查、審理到執(zhí)行，都要實(shí)行專人負(fù)責(zé)制，出現(xiàn)錯(cuò)案，一追到底，決不姑息，該獎(jiǎng)則獎(jiǎng)，該罰則罰；三是提高執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。要加強(qiáng)法律學(xué)科教育，非法律專業(yè)的執(zhí)法人員也學(xué)習(xí)法律知識(shí)。適當(dāng)提高執(zhí)法人員的待遇，以吸引優(yōu)秀大學(xué)生從事執(zhí)法工作。要把住執(zhí)法人員的入口關(guān)，同時(shí)定期進(jìn)行考核，考核不合格的，堅(jiān)決調(diào)離執(zhí)法機(jī)關(guān)。同時(shí)，制訂規(guī)章制度來(lái)約束與規(guī)范執(zhí)法人員的執(zhí)法行為，要真正做到有效執(zhí)法，提高執(zhí)法效力。對(duì)于利用職權(quán)謀取私利的行為也要嚴(yán)懲，這樣才能保證一支良好的執(zhí)法隊(duì)伍。
二.在交通運(yùn)輸行政處罰中倡導(dǎo)謙抑理念,是減少或消除處罰中濫罰現(xiàn)象的需要
交通部自更名為“交通運(yùn)輸部”后，運(yùn)輸?shù)墓δ艿玫竭M(jìn)一步強(qiáng)化。如何依法管理好運(yùn)輸市場(chǎng)，就成了擺在我們所有運(yùn)政執(zhí)法人員面前的一個(gè)現(xiàn)實(shí)性課題?！吨腥A人民共和國(guó)道路運(yùn)輸條例》賦予了縣級(jí)以上運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)的執(zhí)法主體地位和處罰權(quán)力。在依法對(duì)運(yùn)輸市場(chǎng)實(shí)施監(jiān)管的同時(shí)，我們應(yīng)該清醒地看到在有些地方、有些部門存在著濫罰的現(xiàn)象。以查處擅自改裝車輛為例，盡管《條例》賦予了對(duì)擅自改裝車輛的處罰權(quán)，但在實(shí)際操作中，有些執(zhí)法部門不去調(diào)查車主擅自改裝車輛的目的，不管這樣的改裝行為是否給運(yùn)輸安全帶來(lái)隱患，只要發(fā)現(xiàn)運(yùn)輸車輛的實(shí)際尺寸與道路運(yùn)輸證或行駛證核定尺寸不符，就以“擅自改裝車輛”為由對(duì)運(yùn)輸業(yè)戶進(jìn)行處罰。這既嚴(yán)重違背了《中華人民共和國(guó)行政處罰法》和《中華人民共和國(guó)道路運(yùn)輸條例》的立法精神，也損害了運(yùn)政執(zhí)法人員在廣大運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)業(yè)戶中的形象。甚至在有些地方，以罰款論英雄，以罰款論成績(jī)，進(jìn)一步滋長(zhǎng)了這股風(fēng)氣的蔓延，導(dǎo)致了管理者與被管理者的對(duì)立情緒。如《上海市閔行區(qū)交通行政執(zhí)法大隊(duì)2007~2008年度創(chuàng)建文明單位工作總結(jié)》中提到，在兩年時(shí)間里，該大隊(duì)“查處非法營(yíng)運(yùn)車輛5000多輛”，“罰沒(méi)款達(dá)到5000多萬(wàn)元”，“超額完成市總隊(duì)和區(qū)建管局下達(dá)的預(yù)定指標(biāo)任務(wù)”。罰款作為一種行政處罰手段，本意是為了糾正錯(cuò)誤，但現(xiàn)在卻變異為完成指標(biāo)而罰款，甚至是為了部門創(chuàng)收而罰款。長(zhǎng)此以往，對(duì)運(yùn)輸業(yè)的健康、可持續(xù)發(fā)展和我們自身順利開(kāi)展運(yùn)政執(zhí)法工作是不利的。筆者暫把這種現(xiàn)象稱作為罰的“擴(kuò)張”，這是與“慎罰”的謙抑理念背道而馳的。綜上所述，筆者認(rèn)為更有必要在交通行政處罰領(lǐng)域倡導(dǎo)謙抑理念。
三.在交通運(yùn)輸行政處罰中倡導(dǎo)謙抑理念,也是執(zhí)法隊(duì)伍自身健康發(fā)展的需要
思想決定行動(dòng)。運(yùn)政執(zhí)法人員的執(zhí)法理念正確與否，直接影響執(zhí)法活動(dòng)的效果和執(zhí)法人員在社會(huì)上樹(shù)立的執(zhí)法形象，我們運(yùn)政執(zhí)法人員要樹(shù)立正確的執(zhí)法理念就必須以科學(xué)發(fā)展觀和社會(huì)主義法冶理念為指導(dǎo)，本著執(zhí)法為民的思想，多一些服務(wù)理念，多一些謙抑理念，少一些執(zhí)罰理念，少一些急功近利思想，以運(yùn)輸市場(chǎng)秩序是否明顯改善、群眾是否滿意作為衡量我們執(zhí)法工作的標(biāo)準(zhǔn)，努力提升自身的法律素質(zhì)和思想境界，努力塑造健康的行政人格。特別是在當(dāng)前國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)開(kāi)始復(fù)蘇，運(yùn)輸行業(yè)慢慢回暖的時(shí)候，讓我們這些管理人員、執(zhí)法人員多一點(diǎn)仁心，多一些善舉，多為我們的管理對(duì)象在組織客、貨源，辦理相關(guān)手續(xù)等方面提供一些力所能及的幫助，我想這既是為我們的管理對(duì)象考慮，也是為我們自身的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展考慮。因?yàn)樵谶\(yùn)輸市場(chǎng)這個(gè)統(tǒng)一體中，管理者與被管理者是一種共生共榮的關(guān)系。
那么究竟如何增強(qiáng)“謙抑”理念在運(yùn)政執(zhí)法領(lǐng)域的可操作性？筆者認(rèn)為：
一.要充分認(rèn)識(shí)到依法依規(guī)開(kāi)展行政執(zhí)法工作是謙抑原則適用的重要基礎(chǔ)和前提條件。換句話說(shuō)，要依法依規(guī)“謙抑”。例如《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第二十七條第二款規(guī)定了“違法行為輕微并及時(shí)糾正，沒(méi)有造成危害后果的，不予行政處罰”，凡符合條件的，執(zhí)法機(jī)關(guān)就不能給予處罰。該法第三十二條第二款規(guī)定：行政機(jī)關(guān)不得因當(dāng)事人申辯而加重處罰，意味著執(zhí)法人員不能罰態(tài)度款。再如我們的江蘇省交通廳在繼出臺(tái)了《輕微交通違法行為免于處罰實(shí)施意見(jiàn)》后，又下發(fā)了《關(guān)于新增輕微交通違法行為免于處罰事項(xiàng)和明確部分重大交通行政處罰減輕處罰標(biāo)準(zhǔn)的通知》，在鈍化社會(huì)矛盾，體現(xiàn)執(zhí)法為民方面作出了表率。
