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我國現(xiàn)行預(yù)算法自1995年起施行,至今已經(jīng)過十余年的時間。期間,我國開展了包括政府采購、政府收支分類、國有資產(chǎn)管理、基本支出定員定額等各項財政管理改革。各項財政改革的不斷深入,對國家預(yù)算管理提出了新的要求,因“外行人看不懂,內(nèi)行人不明白”而頻遭詬病的預(yù)算法的修改愈顯迫切。
在新的預(yù)算法出臺前,為適應(yīng)財政管理改革,作為過渡,每年的中央部門預(yù)算報表都要進(jìn)行調(diào)整,而較之往年,2010年部門預(yù)算報表的調(diào)整幅度尤為大。本文試圖通過其調(diào)整內(nèi)容探析新預(yù)算法中關(guān)于預(yù)算編制的改革方向,并對預(yù)算改革的其他方面提出粗淺的建議。
一、調(diào)整內(nèi)容、調(diào)整原因分析及相應(yīng)預(yù)算改革方向探析
(一)調(diào)整財政撥款結(jié)余資金列示方式
調(diào)整內(nèi)容:調(diào)整了財政撥款結(jié)余資金的列示方式,將“基本支出預(yù)算錄入表”(錄入02表)和“項目支出預(yù)算錄入表”(錄入03表)等錄入表中原列于“其他資金”下的“使用以前年度財政撥款結(jié)余資金”調(diào)整為單獨(dú)列示,與“財政撥款”、“預(yù)算外資金”、“其他資金”等并列。
調(diào)整背景及原因:在1995年頒布的《預(yù)算法實施條例》中已明確規(guī)定了中央預(yù)算的編制內(nèi)容包括“上一年度結(jié)余用于本年度安排的支出”,但在以往的部門預(yù)算報表中,財政撥款結(jié)余資金一直作為“其他資金”的其中項列示。這幾年,結(jié)余資金問題愈顯突出,據(jù)統(tǒng)計,中央部門截至2008年年底財政撥款累計結(jié)余資金總規(guī)模比2007年還略有增長。如何減少結(jié)余,提高財政資金使用效率是財政部近年來一直關(guān)注的問題,因此,在預(yù)算編制中,統(tǒng)籌安排財政撥款結(jié)余資金越來越重要。
為規(guī)范財政撥款結(jié)余資金管理,提高財政資金使用效率,財政部2006年根據(jù)預(yù)算法及其實施條例制定了《中央部門財政撥款結(jié)余資金管理辦法》,詳細(xì)規(guī)定了財政撥款結(jié)余資金的分類和使用,明確規(guī)定了結(jié)余資金應(yīng)納入部門預(yù)算統(tǒng)籌安排,并特別規(guī)定了將凈結(jié)余資金全部作為本部門下一年度預(yù)算的首要來源,統(tǒng)籌用于本部門重點(diǎn)項目支出。
預(yù)算改革方向:加強(qiáng)財政撥款結(jié)余資金管理,統(tǒng)籌安排財政預(yù)算。在新的預(yù)算法中,預(yù)計會進(jìn)一步細(xì)化編制財政撥款結(jié)余資金統(tǒng)籌使用的要求,協(xié)調(diào)預(yù)算管理和結(jié)余資金管理。
(二)調(diào)整政府采購預(yù)算相關(guān)內(nèi)容
調(diào)整內(nèi)容:主要是細(xì)化了項目支出政府采購預(yù)算,在“項目支出預(yù)算錄入表”(錄入03表)中剔除了“是否政府采購”列,將“政府采購金額”列細(xì)分為“貨物”、“工程”和“服務(wù)”三類,同時取消了“貨物采購金額50萬元以上,工程、服務(wù)采購金額60萬元以上才填報政府采購金額”的規(guī)定,要求只要項目支出中有政府采購預(yù)算,無論金額大小,都必須填報。
調(diào)整背景及原因:我國于2003年1月1日起施行《中華人民共和國政府采購法》,該法第三十三條規(guī)定,負(fù)有編制部門預(yù)算職責(zé)的部門在編制下一財政年度部門預(yù)算時,應(yīng)當(dāng)將該財政年度政府采購的項目及資金預(yù)算列出,報本級財政部門匯總。由于《預(yù)算法》頒布在前,《政府采購法》頒布在后,因此《預(yù)算法》及其實施條例中都并未包含政府采購預(yù)算的有關(guān)內(nèi)容。
雖然2001年起就已試編“政府采購預(yù)算”,但根據(jù)以前的部門預(yù)算編制規(guī)定,項目支出中只有“貨物采購金額超過50萬元,工程、服務(wù)采購金額超過60萬元”時,才在部門預(yù)算中填報政府采購資金預(yù)算。而項目支出中除基本建設(shè)項目和大型修繕購置項目外,大部分項目的政府采購資金支出都不會達(dá)到要求填報的金額,因此,每年項目支出中的政府采購金額都不能在部門預(yù)算中完整準(zhǔn)確地反映,而只能是在第二年預(yù)算下達(dá)后,根據(jù)批復(fù)的部門預(yù)算編制當(dāng)年的政府采購預(yù)算,這就造成了政府采購預(yù)算與部門預(yù)算編制工作的脫節(jié)。
預(yù)算改革方向:政府采購制度改革是財政四項重大改革之一,財政部已明確2009年年內(nèi)完成《政府采購實施條例》的起草工作,并著力解決目前法律規(guī)定上不協(xié)調(diào)、不明確、不細(xì)化的問題。因此,制定細(xì)化政府采購預(yù)算編制的法規(guī),從法律層面上加強(qiáng)政府采購與部門預(yù)算的協(xié)調(diào)是急需解決的問題。從今年政府采購預(yù)算編制的變化可以看出,政府采購預(yù)算的編制正越來越細(xì)化。預(yù)計新的預(yù)算法中會相應(yīng)增加與政府采購預(yù)算編制有關(guān)的內(nèi)容。
(三)調(diào)整“資產(chǎn)存量情況錄入表”(錄入12表)和“新增資產(chǎn)配置預(yù)算錄入表”(錄入13表)
調(diào)整內(nèi)容:在“資產(chǎn)存量情況錄入表”和“新增資產(chǎn)配置預(yù)算錄入表”中,不再填報房屋和土地存量,車輛細(xì)化為轎車、越野汽車、載客汽車和其他車輛等四類,新增了單價200萬元及以上的大型設(shè)備存量及購置預(yù)算的填報,同時,在“資產(chǎn)存量情況錄入表”中新增了“2010年計劃報廢數(shù)量”一列。
調(diào)整背景及原因:全球范圍內(nèi)金融危機(jī)的爆發(fā),導(dǎo)致財政壓力增大,根據(jù)《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約若干問題的通知》的要求,要嚴(yán)格控制黨政機(jī)關(guān)樓堂館所建設(shè)和小轎車的購置,在2010年底前不得新建樓堂館所,因此不再填報和審核新增土地、房屋預(yù)算,并對車輛配置存量和增量預(yù)算進(jìn)行細(xì)化。
近年來,國家對國有資產(chǎn)的管理越來越重視,財政部于2006年5月頒布了《行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》(財政部令第35號)和《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》(財政部令第36號)。國有資產(chǎn)管理辦法中明確規(guī)定了國有資產(chǎn)的管理應(yīng)當(dāng)堅持資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的原則,實現(xiàn)資產(chǎn)管理和預(yù)算管理的緊密統(tǒng)一。但現(xiàn)行預(yù)算法中并未包含國有資產(chǎn)存、增量預(yù)算等相關(guān)內(nèi)容,造成協(xié)調(diào)國有資產(chǎn)管理和預(yù)算管理法律上的缺失。
預(yù)算改革方向:現(xiàn)行預(yù)算法及其實施條例中,僅對國有資產(chǎn)收益的預(yù)算編制進(jìn)行了規(guī)定,并未將國有資產(chǎn)存量、增量納入預(yù)算。隨著國有資產(chǎn)管理改革的進(jìn)一步深入,將逐步提高科學(xué)合理編制固定資產(chǎn)預(yù)算的水平,實現(xiàn)國有資產(chǎn)管理和部門預(yù)算的有機(jī)結(jié)合,提高國有資產(chǎn)使用的效率和效益。預(yù)計在新的預(yù)算法中會增加國有資產(chǎn)存、增量預(yù)算編制等有關(guān)內(nèi)容。
(四)啟用“基礎(chǔ)資料庫”,刪除“單位人員情況基本數(shù)字錄入表”
調(diào)整內(nèi)容:刪除了只需填列職工人數(shù)的“單位人員情況基本數(shù)字錄入表”,啟用了“基礎(chǔ)資料庫”?！盎A(chǔ)資料庫”要求詳細(xì)填報單位的實有人數(shù)、工資及各項津貼補(bǔ)貼的實際發(fā)放數(shù)。
調(diào)整背景及原因:近年來,財政部不斷完善基本支出定員定額標(biāo)準(zhǔn)體系,此時,啟用“基礎(chǔ)資料數(shù)據(jù)庫”,加強(qiáng)各中央部門人員信息建設(shè),可以為全面實行基本支出定員定額,科學(xué)、準(zhǔn)確地編制基本支出預(yù)算夯實基礎(chǔ)。
預(yù)算改革方向:預(yù)計新預(yù)算法中,基本支出的預(yù)算編制將全面實行定員定額,以提高預(yù)算編制的科學(xué)性。
二、預(yù)算改革其他方面的建議
(一)項目支出預(yù)算中增加經(jīng)濟(jì)分類
經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn),財政部于2007年開始全面實施政府收支分類改革,改革的主要內(nèi)容之一便是建立了支出功能分類和支出經(jīng)濟(jì)分類。但在現(xiàn)行部門預(yù)算編制工作中,只要求基本支出預(yù)算同時按功能分類和經(jīng)濟(jì)分類編制,而項目支出預(yù)算仍只按功能分類編制,并未要求其同時按經(jīng)濟(jì)分類編制。這使得項目支出預(yù)算不夠細(xì)化,形成兩個方面的脫鉤:一是決算報表中“項目支出決算明細(xì)表”反映了項目支出按經(jīng)濟(jì)分類的各項明細(xì)支出,決算是預(yù)算執(zhí)行情況的反映,而現(xiàn)行預(yù)算中并未編制按經(jīng)濟(jì)分類的項目支出,使得對預(yù)算具體執(zhí)行情況的評判失去了依據(jù);二是科研專項等項目在申請立項時,需向科技部等部門上報項目支出預(yù)算(類似按經(jīng)濟(jì)支出分類),而這些預(yù)算在上報財政部的部門預(yù)算中并未反映,使得一個單位的總體預(yù)算與專項資金預(yù)算脫節(jié),不利于預(yù)算執(zhí)行中對各項專項資金使用的控制。
(二)中長期預(yù)算與年度預(yù)算結(jié)合
除了在深度上不斷細(xì)化預(yù)算編制外,建議在時間上能加大預(yù)算的時期長度。各預(yù)算編制部門(單位)根據(jù)國家財政中長期計劃和本部門(單位)的職責(zé)、任務(wù)和事業(yè)發(fā)展計劃,編制中長期預(yù)算,在被批復(fù)的中長期預(yù)算基礎(chǔ)上,根據(jù)各年度具體情況,調(diào)整編制年度預(yù)算。這樣能加強(qiáng)財政對各部門(單位)預(yù)算的方向性指導(dǎo),使各部門(單位)能在一個較長的時期范圍內(nèi)統(tǒng)籌考慮預(yù)算的編制,提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性。
(三)增量預(yù)算與績效預(yù)算結(jié)合
我國目前實行的基本是增量預(yù)算,即在本年度批復(fù)預(yù)算的基礎(chǔ)上,預(yù)計下一年度的具體情況,對預(yù)算進(jìn)行一定幅度的調(diào)增(減)。這種預(yù)算編制方法的優(yōu)點(diǎn)是簡單、能保障預(yù)算的穩(wěn)定性,但其缺點(diǎn)也是顯而易見的:受原有費(fèi)用的限制,容易造成預(yù)算中的“平均主義”和“簡單化”。
筆者經(jīng)過對《預(yù)算法》及其實施條例、總預(yù)算會計制度等進(jìn)行深入研究，并參照有關(guān)法規(guī)和其他行業(yè)會計的原則，在對此類會計業(yè)務(wù)做了充分調(diào)研后，提出以下商榷意見，以供業(yè)內(nèi)人員參考。
一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與街道辦事處，的總預(yù)算會計核算方法應(yīng)有所不同
根據(jù)《預(yù)算法》第二條：“國家實行一級政府一級預(yù)算，設(shè)立中央，省、自治區(qū)、直轄市，設(shè)區(qū)的市、自治州，縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)五級預(yù)算”的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級政府應(yīng)設(shè)立一級預(yù)算。并根據(jù)《財政總預(yù)算會計制度》第二條：“本制度適用于中央，省、自治區(qū)、直轄市，設(shè)區(qū)的市、自治州，縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)等各級財政部門的總預(yù)算會計”的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政部門應(yīng)設(shè)立總預(yù)算會計，對本級財政預(yù)算收支進(jìn)行獨(dú)立核算。
根據(jù)上述《預(yù)算法》第二條及《預(yù)算法實施條例》第二條：“縣級以上地方政府的派出機(jī)關(guān)，根據(jù)本級政府授權(quán)進(jìn)行預(yù)算管理活動，但不作為一級預(yù)算”的規(guī)定，街道辦事處屬區(qū)政府派出機(jī)構(gòu)，非一級政府，它代表區(qū)政府執(zhí)行政府各項行政職能。因此，街道辦事處不能作為一級預(yù)算，而須將其財政收支納入?yún)^(qū)本級預(yù)算，接受區(qū)人大的管理、監(jiān)督。
按以上所述，街道辦事處即相當(dāng)于區(qū)政府的本級部門。并且，依據(jù)《總預(yù)算會計制度》第二條的規(guī)定，街道辦事處未包含在該制度的適用范圍。因此，似乎應(yīng)將街道辦事處視為區(qū)政府的一個行政部門來處理相關(guān)預(yù)算繳撥款和預(yù)算收支會計業(yè)務(wù)。但是，由于街道辦事處本身具有他有別于一般政府行政部門的獨(dú)特性質(zhì)，其行政管理模式特點(diǎn)上更近似于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，在實際操作中也難于將其歸入《行政單位會計制度》的適用范疇。
值得一提的是，在實踐工作中，為調(diào)動街道辦事處的工作積極性，發(fā)揮其參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的能動性。各區(qū)政府在制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制時，通常也將街道辦事處視同鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，實行分稅制財政管理體制，劃定其一定的財政收支管理權(quán)限。
根據(jù)以上所述，筆者認(rèn)為，由于街道辦事處在與區(qū)級財政辦理上下級財政決算和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政、府財政的近似性，其總預(yù)算會計還是應(yīng)參照《總預(yù)算會計制度》來執(zhí)行。但根據(jù)《預(yù)算法實施條例》的規(guī)定，街道辦事處又不得作為一級預(yù)算。因此，區(qū)、街兩級總預(yù)算會計在核算相關(guān)會計業(yè)務(wù)時，應(yīng)采取與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府總預(yù)算會計核算方法既相近、又有區(qū)別的核算方法。
二、有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政(未設(shè)立國庫)的總預(yù)算會計核算方法
《預(yù)算法實施條例》第四十條提倡已具備條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政設(shè)立國庫。但我國目前情況，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)均尚未具備條件設(shè)立國庫。因而采取的辦法是，各地區(qū)根據(jù)當(dāng)?shù)刎斦芾眢w制，將應(yīng)屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政收入通過稅務(wù)所或財政所收繳后盡數(shù)納入?yún)^(qū)國庫，待年終上下級結(jié)算時再予區(qū)分、確認(rèn)。因此，對縣區(qū)級財政總預(yù)算會計而言，其年度中日常會計核算所體現(xiàn)的收入是所屬全轄區(qū)的財政收入，而支出則是區(qū)本級的財政支出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政總預(yù)算會計賬中體現(xiàn)卻只有財政支出，而沒有財政收入。因此，尚需對上下級之間有關(guān)往來辦理年終決算。
筆者在實踐中發(fā)現(xiàn)，有的縣區(qū)級財政總預(yù)算會計在處理業(yè)務(wù)時，未將根據(jù)當(dāng)?shù)刎斦芾眢w制應(yīng)屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各項財政收入進(jìn)行一一沖轉(zhuǎn)，而是采取在年終結(jié)轉(zhuǎn)預(yù)算結(jié)余時，直接沖轉(zhuǎn)預(yù)算結(jié)余的方式，或通過補(bǔ)助支出科目來體現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的預(yù)算收入，導(dǎo)致賬上數(shù)字脫離客觀真實。根據(jù)《總預(yù)算會計制度》第五十二條第二款：“補(bǔ)助支出是本級財政按財政體制規(guī)定或因?qū)ｍ椥枰a(bǔ)助給下級財政的款項及其他轉(zhuǎn)移支付的支出”的規(guī)定，筆者認(rèn)為，補(bǔ)助支出科目應(yīng)用來核算各項轉(zhuǎn)移支付資金的結(jié)算，將其同時用于核算鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般預(yù)算收入的結(jié)算易造成會計事項的交錯、混淆。此外，這種核算方法也不利于縣區(qū)級總預(yù)算會計參預(yù)并監(jiān)控縣區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的上下級結(jié)算過程。
三、街道辦事處的相關(guān)總預(yù)算會計核算方法
街道辦事處的總預(yù)算會計與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的總預(yù)算會計，在核算方法有些近似，但也有明顯區(qū)別。
1、預(yù)算收人的確認(rèn)：街道辦事處年度中將各項預(yù)算收入收繳納入?yún)^(qū)級國庫，因這些預(yù)算收入應(yīng)屆區(qū)本級財政收入，區(qū)級財政總預(yù)算會計按常規(guī)直接確認(rèn)為本級預(yù)算收入即可，不需另行會計處理。這一點(diǎn)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的相關(guān)總預(yù)算會計核算方法有著根本的區(qū)別。
2、財政支出資金的調(diào)度和預(yù)算支出的確認(rèn)：①縣區(qū)級財政總預(yù)算會計平時根據(jù)街道辦事處年度預(yù)算列支財政撥款時，作如下會計分錄：
借：一般預(yù)算支出――x x x x(支出科目)――x x街道辦
貸：國庫存款
該筆業(yè)務(wù)，街道辦事處總預(yù)算會計則列：
借：其他財政存款
貸：與上級往來
以上作法，會導(dǎo)致年度平時縣區(qū)級財政與街道辦事處的往來款不相符，需等年終結(jié)算后方能一致。但此作法有利于縣區(qū)級財政總預(yù)算會計賬真實體觀本級預(yù)算支出執(zhí)行的序時進(jìn)度情況。
有另一種核算方式值得推敲，它采取與處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)的日常支出需要類似辦法，年度平時通過往來款來調(diào)度資金，作如下會計分錄：
借：與下級往來――x x街道辦
貸：國庫存款
街道辦事處總預(yù)算會計亦列：
借：其他財政存款
貸：與上級往來
待年終區(qū)與街道辦事處辦理決算后，區(qū)級財政再根據(jù)決算情況將街道辦事處的預(yù)算支出決算數(shù)字予以列支，作以下會計分錄：
借：一般預(yù)算支出――x x x x(支出科目)――x x街道辦
貸：與下級往來――x x街道辦
這種核算方法可使上下級之間的往來款保持相符，但筆者認(rèn)為，這種方法違背了《預(yù)算法實施條例》第二條規(guī)定及《總預(yù)算會計制度》第十一條：“總預(yù)算會計核算應(yīng)當(dāng)以實際發(fā)生的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)為依據(jù)，如實反映財政收支執(zhí)行情況和結(jié)果?！?、第十二條：“總預(yù)算會計信息，應(yīng)當(dāng)符合預(yù)算法的要求，……”的規(guī)定。因為街道辦事處不作為一級預(yù)算，其預(yù)算納入?yún)^(qū)本級的預(yù)算，因此在區(qū)財政根據(jù)街道辦事處年度預(yù)算撥款時就應(yīng)該確認(rèn)為預(yù)算支出，才符合會計客觀性的一般原則。
②街道辦事處平時根據(jù)年度預(yù)算列支財政撥款時，則作如下會計分錄：
借：一般預(yù)算支出――x x x X(支出科目)
、貸：其他財政存款 ，
③如街道辦事處需要調(diào)入?yún)^(qū)級資金時，區(qū)級財政應(yīng)列：
借：與下級往來――x x街道辦
貸：國庫存款
街道辦事處應(yīng)列：
借：其他財政存款
貸：與上級往來
④如果有市級專項補(bǔ)助或其他轉(zhuǎn)移支付時，區(qū)財政應(yīng)列：
借：補(bǔ)助支出――x x x x(專項補(bǔ)助)――x x街道辦
貸：國庫存款街道辦事處總預(yù)算會計應(yīng)列
借：其他財政存款
貸：與上級往來
3、年終決算：街道辦事處總預(yù)算會計在辦理年終財政決算時，應(yīng)依據(jù)實際決算情況分別作出會計處理。
①將劃人本街道辦事處管轄權(quán)限的預(yù)算收入從往來款中沖轉(zhuǎn)：
借：與上級往來
貸：一般預(yù)算收入――X x X x(收入科目)
②其他結(jié)算事項：
借：與上級往來
貸：補(bǔ)助收入――X x x x(專項補(bǔ)助)
借：上解支出
貸：與上級往來
③而區(qū)級財政總預(yù)算會計則只需對街道辦事處上解收人作以下分錄：
借：與下級往來――x x街道辦
中圖分類號：F812 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A
收錄日期：2012年2月16日
為了滿足社會主義市場經(jīng)濟(jì)的要求，我國應(yīng)建立有中國特色的社會主義公共財政。所謂公共財政，就是為滿足社會公共需要而構(gòu)建的政府收支活動模式或財政運(yùn)行機(jī)制模式。公共財政最大的特征就是滿足社會公共需求。建設(shè)公共財政：首先，要切實轉(zhuǎn)變政府管理理念和職能，真正把政府職能轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)上來；其次，要有一套完善的公共財政預(yù)算管理體制，保證公共預(yù)算能夠恰好執(zhí)行。公共財政預(yù)算作為一個國家為來年各項支出所做的總體規(guī)劃，其準(zhǔn)確性、科學(xué)性以及執(zhí)行性直接影響到國家的經(jīng)濟(jì)事務(wù)、社會管理事務(wù)等各項工作。
一、我國公共預(yù)算管理存在的不足
1、預(yù)算理念不科學(xué)。政府公共預(yù)算理念的不科學(xué)性主要體現(xiàn)為：（1）重預(yù)算編制，輕預(yù)算監(jiān)督。政府花費(fèi)眾多的人力物力進(jìn)行年度預(yù)算的目的就是監(jiān)督政府的資金使用。但在我國，公共財政預(yù)算執(zhí)行過程中并沒有起到足夠的對于政府約束與監(jiān)督作用。對政府的資金分配及利用控制不力，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行隨意性大；（2）忽視民生預(yù)算投入，財政民生投入不足。當(dāng)前政府主導(dǎo)的資源分配以及以政府利益為中心的傳統(tǒng)觀念的存在，使得政府對民生問題關(guān)注的不夠，關(guān)系民生的基礎(chǔ)服務(wù)領(lǐng)域經(jīng)常出現(xiàn)資金的短缺問題。
2、預(yù)算編制不夠詳盡，人大審議不夠嚴(yán)格。目前，在預(yù)算編制方面，預(yù)算編制內(nèi)容僅僅羅列了一些收支大類，不僅非常不詳細(xì)，而且缺乏應(yīng)有的透明度，同時為預(yù)算的挪用和造假提供了滋生土壤。盡管我國已經(jīng)在細(xì)化方面做了一些改進(jìn)，例如，將支出的項目分設(shè)為五級科目：類、款、項、目、節(jié)，但是這種分設(shè)在具體的執(zhí)行中依然沒有做到真正細(xì)化，因為具體實施中很難做到目和節(jié)，一般仍舊停留在類與款的層次上，所以應(yīng)進(jìn)一步采取有效的細(xì)化措施。預(yù)算編制內(nèi)容越是明確化、具體化，就越能有效地約束政府的財政活動。
3、預(yù)算編制方法有待革新。盡管財政部一直要求采取零基預(yù)算法編制政府預(yù)算，但實際中沒有得到很好地落實，各地很多部門依舊采用基數(shù)加增長的方法編制預(yù)算。這種方法導(dǎo)致了預(yù)算支出只能增不能減的剛性增長，同時也造成了各部門的預(yù)算苦樂不均，不利于控制和優(yōu)化財政資金的結(jié)構(gòu)。
二、推進(jìn)公共財政預(yù)算改革相關(guān)建議
1、改變財政預(yù)算理念。理念的轉(zhuǎn)變是改革財政預(yù)算的根本，只有革除傳統(tǒng)的財政理念，貫徹公共財政理念才能最終取得財政預(yù)算改革的成功。公共財政理念要求財政能夠更多地滿足公眾要求，更多地接受公眾監(jiān)督。然而，傳統(tǒng)的財政理念在一部分地區(qū)、一部分政府官員的頭腦中根深蒂固，所以理念的轉(zhuǎn)變是一個長期而艱巨的任務(wù)，需下大力氣堅持不斷采取措施。
2、加強(qiáng)公共預(yù)算監(jiān)督管理。充分發(fā)揮人大和媒體輿論的作用，加強(qiáng)人大與社會對政府預(yù)算的監(jiān)督。首先，充分發(fā)揮人大的預(yù)算監(jiān)管、審查功能，提高參與人員的專業(yè)知識，推進(jìn)實質(zhì)性審查，增強(qiáng)審查的透明性。同時，提交給人大審議的預(yù)算編制要詳細(xì)，具體到每一項收支項目數(shù)額。經(jīng)人大批準(zhǔn)的預(yù)算在執(zhí)行中盡量控制預(yù)算調(diào)整，因特殊情況需要增加支出或減少收入時，應(yīng)按照《預(yù)算法》規(guī)定，政府向同級人大常委會提出預(yù)算調(diào)整方案，由人大常委會審批通過。財政部門和其他部門不得擅自進(jìn)行調(diào)整，也不允許先用后報；其次，在人大對預(yù)算的審批過程中，應(yīng)執(zhí)行預(yù)算審批的聽證機(jī)制。預(yù)算聽證是政府信息公開的重要渠道，是最好的公開方式,是公民直接監(jiān)督的一種有效形式，它提高了公民參與的透明度，在政府與公眾之間搭建起了溝通的平臺，為社會公眾參與預(yù)算決策提供了重要渠道，使公民參與預(yù)算辯論，讓公民有機(jī)會表達(dá)自己的觀點(diǎn)，并且更好地了解政府提供公共服務(wù)的能力；最后，應(yīng)定期及時、充分向社會公眾公布預(yù)算執(zhí)行情況，回答公眾疑問，接受人民監(jiān)督。
3、大力推行綜合預(yù)算，重點(diǎn)落實零基預(yù)算
（1）逐步擴(kuò)大預(yù)算范圍，建立綜合預(yù)算。綜合預(yù)算是指各部門編制部門預(yù)算時，要全面考慮預(yù)算內(nèi)外所有的收支情況，實現(xiàn)部門預(yù)算內(nèi)外的綜合平衡。綜合預(yù)算就是要將政府非稅收入全部納入預(yù)算管理，實現(xiàn)全口徑的收入和支出。政府非稅收入是指除稅收以外，依法利用政府權(quán)力、政府信譽(yù)、國家資源、國有資產(chǎn)或提供特定公共服務(wù)、準(zhǔn)公共服務(wù)取得并用于滿足社會公共需要或準(zhǔn)公共需要的財政資金，是政府財政收入的重要組成部分。
（2）采用何種預(yù)算方法將會直接影響預(yù)算內(nèi)容的編制效果以及預(yù)算的執(zhí)行效果。以往，預(yù)算采用“基數(shù)+增長”的基數(shù)法來安排預(yù)算，現(xiàn)在我們要大力落實更有效的零基預(yù)算。所謂零基預(yù)算就是根據(jù)政府機(jī)構(gòu)的實際人員編制狀況、當(dāng)年的工作任務(wù)、事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，并參考有關(guān)支出標(biāo)準(zhǔn)，需要每年重新確定，從零開始進(jìn)行預(yù)算。由于不受以前基數(shù)的影響，采用零基預(yù)算方式會在更大程度上保證財政預(yù)算的合理性，讓財政資金發(fā)揮更大的效益。需要特別注意的是，并不是所有的支出項目均適合使用零基預(yù)算方式，所以在進(jìn)行預(yù)算編制時，需要根據(jù)實際情況，力求預(yù)算編制的科學(xué)、合理。
4、加快修訂《預(yù)算法》。一方面現(xiàn)行的《預(yù)算法》及其實施條例對預(yù)算編制內(nèi)容的規(guī)定僅僅羅列了一些收支大類，很不詳細(xì)，缺乏透明度；另一方面現(xiàn)行的《預(yù)算法》及其實施條例只規(guī)定了預(yù)算由同級人大審批，但在人代會審查預(yù)算草案時，對發(fā)現(xiàn)的問題如何修正，并沒有明確規(guī)定，致使預(yù)算草案的修正存在無法可依。因此，應(yīng)加快修訂《預(yù)算法》。要對預(yù)算中的支出、收入范圍以及項目制定出具體的標(biāo)準(zhǔn)，對支出項目細(xì)化到項、目，有條件的還要細(xì)化到節(jié)，改變過去預(yù)算法規(guī)定過粗、無標(biāo)準(zhǔn)可依的弊端。同時，還要調(diào)整預(yù)算編制、審批時間和程序，增加預(yù)算編制、審批時間，規(guī)范預(yù)算草案和預(yù)算調(diào)整審批程序，加大人大和社會的監(jiān)管力度以及透明度。
三、結(jié)語
在具有中國特色的社會主義公共財政建立和完善過程中，只有在公共財政理念的指引下，對政府預(yù)算進(jìn)行深入改革和完善，才能進(jìn)一步提高公共財政的使用效率，才能更好地實現(xiàn)公共財政為公眾服務(wù)的根本目標(biāo)。
伴隨市場經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，我國以往的預(yù)算法在具體法律規(guī)定方面的問題顯得越發(fā)突出和明顯，為了更好地適應(yīng)市場發(fā)展規(guī)律以及經(jīng)營需求，規(guī)范政府以及相關(guān)事業(yè)單位的收支行為，有意識地提高政府預(yù)算的規(guī)范性以及透明度，針對原本的預(yù)算法進(jìn)行了針對性的修訂與調(diào)整。相對于原預(yù)算法而言，新預(yù)算法在許多方面都發(fā)生了明顯改變，目前來看新預(yù)算法的實施必然會對事業(yè)單位財務(wù)管理形成深遠(yuǎn)影響。對此，探討新預(yù)算法視角下事業(yè)單位的預(yù)算管理提升對策具有顯著實踐性價值。
1.新預(yù)算法對于事業(yè)單位的影響
新預(yù)算法無論是從立法宗旨、預(yù)算編制、預(yù)算口徑以及決算等方面都有顯著變化，這些改變對推進(jìn)政府預(yù)算規(guī)范化、科學(xué)化和透明化具有重大意義。我國行政事業(yè)部門單位的數(shù)量比較龐大，其廣泛分布在科教文衛(wèi)等不同領(lǐng)域，在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有不可替代的作用。財務(wù)管理工作屬于行政事業(yè)單位的重要工作內(nèi)容，新預(yù)算法對于事業(yè)單位的財務(wù)管理工作影響也相當(dāng)突出，這些影響主要集中在下面幾點(diǎn)：
2.新預(yù)算法視角下事業(yè)單位預(yù)算管理的提升對策
2.1強(qiáng)化預(yù)算管理意識構(gòu)建
在新預(yù)算法實施下，事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)有意識地提高自身預(yù)算管理綜合水平，并從思想根源上高度重視，充分認(rèn)識到預(yù)算管2.新預(yù)算法視角下事業(yè)單位預(yù)算管理的提升對策
2.1強(qiáng)化預(yù)算管理意識構(gòu)建
在新預(yù)算法實施下，事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)有意識地提高自身預(yù)算管理綜合水平，并從思想根源上高度重視，充分認(rèn)識到預(yù)算管預(yù)算管理綜合目標(biāo)明確多方面影響因素，同時明確責(zé)任主體相對應(yīng)的新預(yù)算法指標(biāo)，為了促使新預(yù)算法實施的結(jié)果更加科學(xué)、可靠以及客觀，需要做好新預(yù)算法預(yù)算管理指標(biāo)的優(yōu)化，其應(yīng)當(dāng)滿足至少2個方面的要求，一方面是全面性，全面性的預(yù)算管理新預(yù)算法指標(biāo)屬于特定內(nèi)容與要求，指標(biāo)應(yīng)當(dāng)具備針對性，基于預(yù)算管理不同環(huán)節(jié)影響因素進(jìn)行設(shè)置，客觀性體現(xiàn)事業(yè)單位預(yù)算管理績效作用。另一方面在于認(rèn)同與激勵性，對于執(zhí)行者而言，評價應(yīng)當(dāng)是將評價指標(biāo)設(shè)置在可控范圍內(nèi)，指標(biāo)本身可以滿足被評價者的認(rèn)知，指標(biāo)水平應(yīng)當(dāng)具備一定激勵性，激發(fā)預(yù)算管理期間不同環(huán)節(jié)的發(fā)展?jié)撃?。另外，需要高度重視全面性的預(yù)算管理工作，逐漸將預(yù)算管理向著全面預(yù)算管理方向轉(zhuǎn)變，在事業(yè)單位預(yù)算管理全面性得到提升后，事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)積極推動新預(yù)算法的有效執(zhí)行。對于大多數(shù)事業(yè)單位而言，可以在層級管理狀況之下落實預(yù)算計劃與編排，盡可能保障預(yù)算管理為事業(yè)單位生產(chǎn)經(jīng)營全程化覆蓋。在這一基礎(chǔ)上，事業(yè)單位方面要注重使用新預(yù)算法指導(dǎo)預(yù)算管理工作的開展，借助新預(yù)算法關(guān)聯(lián)預(yù)算管理，促進(jìn)事業(yè)單位內(nèi)部管理工作整體水平提升。
2.4提高預(yù)算管理編制、審批以及考核規(guī)范性
首先，在預(yù)算編制期間，事業(yè)單位需要基于自身的組織特征結(jié)合以往的經(jīng)驗與實際情況做好編制前的評估，促使有限資源可以得到最大化的應(yīng)用?；诮y(tǒng)一性規(guī)范與指導(dǎo)原則做好不同部門預(yù)算編制工作的要求，同時還需要注重預(yù)算編制的規(guī)章制度及其約束力度，保障新預(yù)算法得到有效落實。在預(yù)算方案的審批方面，應(yīng)當(dāng)明確不同事業(yè)單位在具體審批時的范圍，杜絕隨意與主觀性行為，預(yù)算的方案審批權(quán)限以及范圍也應(yīng)當(dāng)借助預(yù)算管理委員會進(jìn)行批準(zhǔn)，杜絕任何低級別部門的隨意性調(diào)整與更改，同時審批程序也應(yīng)當(dāng)保持基本的透明原則，必要情況下可以應(yīng)用聯(lián)審一致性原則。其次，在預(yù)算執(zhí)行期間，需要嚴(yán)格落實成本管理控制工作，嚴(yán)格規(guī)范并保障事業(yè)單位的預(yù)算方案合理性，不能隨意的調(diào)整與更改方案，同時需要根據(jù)方案的實施情況不斷的調(diào)整優(yōu)化，杜絕過于僵硬的計劃執(zhí)行現(xiàn)象。最后，在預(yù)算考核方面應(yīng)當(dāng)堅持公平公正以及透明等基礎(chǔ)原則，基于利益為導(dǎo)向，構(gòu)建合理的考核框架并嚴(yán)格落實檢驗指標(biāo)的可行性，考核體系方面的指標(biāo)也應(yīng)當(dāng)保持無歧義的特征，考核期間應(yīng)當(dāng)保持基本透明性。
2.5設(shè)置預(yù)算管理評價指標(biāo)
首先，基于預(yù)算管理指標(biāo)進(jìn)行合理的設(shè)置，指標(biāo)本身的特性和實施基礎(chǔ)要求，將預(yù)算績效管理的指標(biāo)以分類方式體現(xiàn)，構(gòu)建層級性的指標(biāo)體系，同時以定量與定性原則優(yōu)化指標(biāo)。對于通用性指標(biāo)，應(yīng)當(dāng)基于相關(guān)部門以及相關(guān)行業(yè)進(jìn)行制定，同時做好資金方面的管理以及社會、經(jīng)濟(jì)效益等多方面的分析。個性化指標(biāo)，需要基于不同部門、行業(yè)的特殊性做好項目特征分析，將分析的結(jié)果當(dāng)做是目標(biāo)設(shè)置的基本參考依據(jù)。在預(yù)算績效管理期間，需要明確預(yù)算管理與新預(yù)算法之間的關(guān)聯(lián)性，保持統(tǒng)籌化、協(xié)同化的發(fā)展。另外，還需要做好指標(biāo)庫的建設(shè)，將預(yù)算管理的相關(guān)指標(biāo)以及評價標(biāo)準(zhǔn)納入指標(biāo)庫當(dāng)中，充分發(fā)揮支撐與指導(dǎo)性作用。
2.6注重隊伍建設(shè)
俗話說“好制度離不開好人員去實施”。工作人員的綜合素質(zhì)是事業(yè)單位預(yù)算管理工作有效開展的前提保障。對于事業(yè)單位預(yù)算管理人員，定期做好財政政策以及相關(guān)評價技術(shù)的培訓(xùn)教育，組織相關(guān)的財政崗位做好績效目標(biāo)設(shè)置，同時進(jìn)行審核。應(yīng)當(dāng)充分展現(xiàn)監(jiān)督職能，將其體現(xiàn)在事業(yè)單位業(yè)務(wù)當(dāng)中。借助預(yù)算管理的覆蓋面擴(kuò)展，提升專業(yè)特色功能，基于預(yù)算管理做好人力資源的保障。會計法規(guī)和處理方法更新較快，作為單位預(yù)算管理人員，需要與時俱進(jìn)不斷學(xué)習(xí)新的規(guī)則制度。2020年10月1日起實施的《中華人民共和國預(yù)算法實施條例》對建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算管理制度提供了依據(jù)。我們可以借助專題報告、交流討論、論壇以及培訓(xùn)教育等多種形式進(jìn)行學(xué)習(xí)，以促進(jìn)預(yù)算管理工作高質(zhì)量開展。
**傳統(tǒng)工藝美術(shù)保護(hù)發(fā)展資金年度資金總額度為1000萬元。**市財政局每年在“文化創(chuàng)作與保護(hù)”預(yù)算科目中安排資金200萬元，在“工業(yè)發(fā)展資金”中安排資金800萬元。年度預(yù)算資金使用在經(jīng)市人大審議批準(zhǔn)后執(zhí)行。
二、資金使用方向
**傳統(tǒng)工藝美術(shù)保護(hù)發(fā)展資金的使用方式為專項補(bǔ)助。
**傳統(tǒng)工藝美術(shù)保護(hù)發(fā)展資金重點(diǎn)用于**傳統(tǒng)工藝美術(shù)人才和技藝保護(hù)，促進(jìn)行業(yè)振興與發(fā)展。發(fā)展資金具體使用在以下七個方面。
（一）傳統(tǒng)工藝美術(shù)保護(hù)基地和大師工作室的建設(shè)；
（二）技藝搶救、保護(hù)和創(chuàng)新；
（三）發(fā)放大師帶徒津貼，促進(jìn)人才保護(hù)和人才培養(yǎng)；
（四）征集、收藏、宣傳、出版?zhèn)鹘y(tǒng)工藝美術(shù)技藝資料和優(yōu)秀工藝美術(shù)代表作品；
（五）組織工藝美術(shù)大師創(chuàng)作優(yōu)秀作品；
（六）工藝美術(shù)方面的科研和產(chǎn)品開發(fā)；
（七）舉辦大師作品展覽會，組織參加國內(nèi)外交流活動。
三、資金申報及撥付
（一）根據(jù)《**市傳統(tǒng)工藝美術(shù)保護(hù)辦法》規(guī)定，**工藝美術(shù)行業(yè)協(xié)會協(xié)助市財政局、市工業(yè)促進(jìn)局做好傳統(tǒng)工藝美術(shù)保護(hù)發(fā)展資金使用的具體管理工作。
（二）凡在本市工商部門登記注冊的單位或個人，不分所有制和隸屬關(guān)系，只要符合資金使用方向，均可向**工藝美術(shù)行業(yè)協(xié)會提出申請，或通過市工業(yè)促進(jìn)局工業(yè)發(fā)展資金網(wǎng)上申報系統(tǒng)進(jìn)行項目申報，并提供項目可行性報告。已申報政府資助的項目不得重復(fù)申報。
（三）**工藝美術(shù)行業(yè)協(xié)會根據(jù)申請情況組織行業(yè)專家進(jìn)行初審，并提出下年度具體項目及專項資金預(yù)算，每年9月30日前報市工業(yè)促進(jìn)局、市財政局。重點(diǎn)項目由市財政局會同市工業(yè)促進(jìn)局委托專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核論證。
（四）市財政局會同市工業(yè)促進(jìn)局對項目進(jìn)行綜合論證后，下達(dá)下年度資金使用計劃。市財政局根據(jù)年度資金使用計劃在每年第一季度將傳統(tǒng)工藝美術(shù)保護(hù)發(fā)展資金撥付到市工業(yè)促進(jìn)局，市工業(yè)促進(jìn)局與立項單位簽訂合同后撥付資金。
四、資金的監(jiān)督檢查
（一）市財政局和市工業(yè)促進(jìn)局負(fù)責(zé)對項目進(jìn)度及資金到位和使用情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，組織或委托專業(yè)中介機(jī)構(gòu)對專項資金使用情況進(jìn)行審計。
（二）**工藝美術(shù)行業(yè)協(xié)會協(xié)助市財政局和市工業(yè)促進(jìn)局，對使用**傳統(tǒng)工藝美術(shù)保護(hù)發(fā)展資金的有關(guān)單位進(jìn)行日常監(jiān)督。
（三）項目承擔(dān)單位要嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定規(guī)范項目資金管理，在實施過程中遇到問題要及時向市工業(yè)促進(jìn)局匯報；每半年應(yīng)向市工業(yè)促進(jìn)局報送項目實施進(jìn)展、資金使用、項目效益等相關(guān)材料。
（四）實行單位法定代表人和項目負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)制。單位法定代表人及項目負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)對項目建設(shè)和資金使用管理。對有截留、挪用、騙取資金等違法行為的，按照《財政違法行為處罰處分條例》等相關(guān)法律法規(guī)追究單位法定代表人及項目負(fù)責(zé)人責(zé)任。
二、預(yù)算批復(fù)的“工資福利支出”中基本工資、津貼補(bǔ)貼、績效工資、國家出臺的津貼補(bǔ)貼、年終一次性獎金、年終績效獎、服務(wù)質(zhì)量獎、失業(yè)保險金等項目資金，“對個人和家庭補(bǔ)助”中離休費(fèi)、離休統(tǒng)一津貼補(bǔ)貼，退休費(fèi)、退休統(tǒng)一津貼補(bǔ)貼、統(tǒng)一生活補(bǔ)貼等項目資金，由市財政按預(yù)算金額在市國庫集中支付系統(tǒng)中下達(dá)“工資直接支付計劃”給單位，各單位必須在規(guī)定的時間內(nèi)將資金劃撥到市財政局國庫支付中心工資統(tǒng)發(fā)專戶，確保工資統(tǒng)發(fā)所需資金。年底前，按財政實際統(tǒng)發(fā)的金額減去預(yù)算安排金額的差額部分，追（減）單位經(jīng)費(fèi)指標(biāo)。因此，各單位凡涉及增人、工資晉級等需補(bǔ)發(fā)的工資或津貼補(bǔ)貼，均由財政局國庫支付中心補(bǔ)發(fā)；調(diào)出、退休等停發(fā)或減發(fā)工資的，應(yīng)及時報財政局國庫支付中心核減工資或津貼補(bǔ)貼。
三、壓縮公用經(jīng)費(fèi)，對納入市直機(jī)關(guān)公務(wù)員津補(bǔ)貼規(guī)范的單位的壓縮公用經(jīng)費(fèi)，按年計算確定的壓縮金額壓縮單位公用經(jīng)費(fèi)。壓縮公用經(jīng)費(fèi)后，人均公用經(jīng)費(fèi)低于1.8萬元的，按人均1.8萬元計算單位公用經(jīng)費(fèi)，相應(yīng)調(diào)減壓縮額。對全額撥款事業(yè)單位（含參照全額撥款事業(yè)單位管理的單位），考慮到在實施績效工資前，單位擠占了公用經(jīng)費(fèi)發(fā)放津貼補(bǔ)貼，現(xiàn)其發(fā)放績效工資所需經(jīng)費(fèi)已列入預(yù)算，參照行政單位實施統(tǒng)一津貼補(bǔ)貼壓縮公用經(jīng)費(fèi)辦法，對此類單位公用經(jīng)費(fèi)進(jìn)行壓縮，壓縮后人均公用經(jīng)費(fèi)最低標(biāo)準(zhǔn)不低于1.2萬元。
四、預(yù)算批復(fù)的項目支出是根據(jù)各單位完成特定行政工作任務(wù)和事業(yè)發(fā)展目標(biāo)安排的，預(yù)算批復(fù)的上年結(jié)余資金是根據(jù)各單位上年實際結(jié)余數(shù)確定的，各單位接到預(yù)算批復(fù)后，應(yīng)按批復(fù)的科目和金額，將項目支出預(yù)算和上年結(jié)余資金細(xì)化到具體的支出明細(xì)項目上，并在7日內(nèi)將細(xì)化后的項目支出預(yù)算和上年結(jié)余資金報市財政局預(yù)算處核定。
(一)財政收入不實，主要表現(xiàn)在兩個方面：
1、隱瞞財政收入。在某些稅源較充裕的地區(qū)，由于擔(dān)心多收會抬高收入基數(shù)，便在征收中留有余地?；蛘咴谑杖肴蝿?wù)完成后限收，藏于各企業(yè)單位，或者將超收上來的稅費(fèi)暫存在征收單位的過渡賬戶中，而不直接入國庫，打收入埋伏。
2、虛增財政收入。在一些稅源相對匱乏的地區(qū)，由于稅源不足，但又要完成上級下達(dá)的財政收入任務(wù)，于是這些地方和財稅部門便采取一些違規(guī)手段通過金庫調(diào)入調(diào)出資金，虛增財政收入。如有的空轉(zhuǎn)收入，即財政通過安排支出的途徑，將已安排支出的資金再以稅款等形式繳入金庫，虛增當(dāng)年財政收入；也有的預(yù)征稅款，即財政稅務(wù)部門為了完成當(dāng)年稅收任務(wù)，采取寅吃卯糧的辦法，將以后年度才能征收稅款提前征收入庫；還有的借款、貸款、從外地引稅等方式增加財政收入；更有的挖擠上級收入，將一些上級單位不屬于本地的財政收入如罰沒款混淆入庫級次等違規(guī)繳入本地方財政。
（二）財政支出不實，主要表現(xiàn)在：
1、預(yù)算內(nèi)超預(yù)算撥款部分轉(zhuǎn)暫付款。實際上，一些財政部門當(dāng)年已經(jīng)撥款出去，事已經(jīng)辦了，錢已經(jīng)花了，而由于支出數(shù)過大，全部列支會造成赤字或更大赤字,因而財政部門會人為將一部分支出數(shù)轉(zhuǎn)掛為暫付款，當(dāng)年不列報支出，形成財政包袱，等以后年度有條件再消化，實際已形成當(dāng)年赤字?jǐn)?shù)。
2、該列財政支出不列預(yù)算，或不安排支出。近幾年，中央陸續(xù)出臺了一些增支增資的政策，而由于地方財政狀況較差，許多地方無法安排支出時，便隨意砍掉一些支出，以實現(xiàn)賬面上的收支平衡，留下隱性財政赤字。
3、虛列支出。一些地方為增大支出減少結(jié)余或為應(yīng)付檢查，將一些沒有使用的資金，特別是各種專項資金，采取虛列支出的辦法，擴(kuò)大支出數(shù)額，形成虛假支出。
財政收支失真現(xiàn)象的危害
造成財政收支失真現(xiàn)象的原因有多方面的。一是出于既得利益考慮，一些領(lǐng)導(dǎo)授意，指使財政部門造假。近幾年，隨著目標(biāo)考核工作力度加大，能否完成財政收入任務(wù)，對一個地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)來說至關(guān)重要。因為，完成收入任務(wù)，不僅有記功、升職等榮譽(yù)，而且有金錢等物質(zhì)獎勵，導(dǎo)致一些領(lǐng)導(dǎo)為了眼前利益和個人目的而不擇手段，人為制造虛假信息，蒙混過關(guān)。二是財政體制不完善。目前，縣鄉(xiāng)財政主體稅源少，增收空間小，但吃財政飯的人員卻越來越多，加上頻繁調(diào)資等因素影響，財政支出壓力逐年增大，為了確保不出赤字，在增收無望的情況下，只好采取壓減部分支出的做法，以求收支平衡。三是財政部門缺乏應(yīng)有的職業(yè)道德，執(zhí)行會計制度不嚴(yán)，不敢堅持原則，領(lǐng)導(dǎo)怎么說就怎么做，而不是以有關(guān)法律如預(yù)算法、會計法等為依據(jù)。
財政收支失真現(xiàn)象危害極大，主要有：
1、造成財稅信息失真，導(dǎo)致上級政府決策失誤，使宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行失衡。虛假的財政收支，不僅影響公共財政職能的發(fā)揮，而且削弱宏觀調(diào)控措施對經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)力度。
2、使預(yù)算約束流于形式，造成弄虛作假和腐敗之風(fēng)蔓延。一些貧困地區(qū)本來就發(fā)展緩慢，采取預(yù)征稅款增收方式無疑是殺雞取卵，對企業(yè)來說更是釜底抽薪，給企業(yè)發(fā)展人為制造阻力，必將使當(dāng)?shù)厣鐣徒?jīng)濟(jì)發(fā)展更加滯后。另外，從外地引稅，必須支付大量的回扣，不僅增加額外負(fù)擔(dān)，而且容易滋生腐敗，其結(jié)果必然是國家利益受損。
3、致使出現(xiàn)泡沫財政，財政風(fēng)險加大。由于財政收入有水分，掩蓋了赤字矛盾，加重了今后財政收入任務(wù)壓力，造成一種表面上的經(jīng)濟(jì)繁榮，而實質(zhì)上財政吃緊，從而引發(fā)財政風(fēng)險，最終必將影響社會政治穩(wěn)定。
財政收支失真現(xiàn)象的對策
1、健全法律制度，規(guī)范財政職責(zé)。規(guī)范財政自身管理工作的法律制度，如預(yù)算法及其實施條例，財政總預(yù)算會計制度和會計法等法律制度，規(guī)范財政工作行為，增加對擾亂財政工作秩序的懲治規(guī)定，堅持抵制和檢舉違反會計制度、虛報浮夸等不法行為，對授意、指使、強(qiáng)令財政部門編造虛假財政收支的有關(guān)人員要依法嚴(yán)懲，以維護(hù)國家法律的尊嚴(yán)。同時財政稅務(wù)部門也要堅持實事求是的原則，認(rèn)真履行自身職責(zé)，頂住各方面壓力，嚴(yán)把會計信息關(guān)，力求財政收支真實可靠。
一，新形勢下國庫監(jiān)管工作內(nèi)涵和外延均發(fā)生明顯變化
國庫監(jiān)管是指中國人民銀行及其分支機(jī)構(gòu)在依法經(jīng)理國庫，執(zhí)行預(yù)算收支任務(wù)的過程中，依據(jù)有關(guān)規(guī)章制度對國庫資金核算和使用的全過程實施的監(jiān)督和管理行為。包括對財政預(yù)算單位，征收機(jī)關(guān)，國庫經(jīng)收處等部門在執(zhí)行預(yù)算收支任務(wù)中涉及國庫工作以及與其緊密相關(guān)的其他業(yè)務(wù)進(jìn)行的監(jiān)督;對國庫業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)辦理國庫業(yè)務(wù)的合規(guī)性進(jìn)行監(jiān)督;對轄內(nèi)國庫業(yè)務(wù)辦理的合規(guī)性進(jìn)行管理，對國庫資金風(fēng)險進(jìn)行防范控制等等。
國庫監(jiān)管大體可劃分為內(nèi)部監(jiān)管和外部監(jiān)管。內(nèi)部監(jiān)管主要指對國庫內(nèi)部執(zhí)行制度情況的監(jiān)督檢查;外部監(jiān)管主要是對財政機(jī)關(guān)，征收機(jī)關(guān)，國庫經(jīng)收處，國庫集中支付業(yè)務(wù)的商業(yè)銀行等部門執(zhí)行國家預(yù)算收支有關(guān)規(guī)定的監(jiān)督管理。會計核算是國庫管理工作的基礎(chǔ)。因此，按照預(yù)算資金的時間流程，可以確定國庫監(jiān)管范圍的上限和下限，國庫監(jiān)管工作范圍是預(yù)算資金收支整個過程中與國庫工作密切相關(guān)的包含于國庫監(jiān)管工作上下限在內(nèi)的全部工作。
國庫監(jiān)管范圍上限:依據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法實施條例》，《國家金庫條例》和《中華人民共和國國庫條例實施細(xì)則》規(guī)定，國庫監(jiān)管應(yīng)該從經(jīng)征收機(jī)關(guān)確認(rèn)的預(yù)算收入資金從付款人賬戶劃出之時開始，此為國庫監(jiān)管范圍的上限。國庫監(jiān)管范圍下限:按照《預(yù)算法實施條例》第四十三條，第五十七條和第六十二條之規(guī)定國庫監(jiān)管范圍的下限，就是按地方預(yù)算，根據(jù)財政部門開據(jù)的庫款支撥憑證將預(yù)算資金撥給指定的用款單位。用款單位若不按預(yù)算合理使用資金，則主要由財政，主管部門負(fù)責(zé)管理。
二，當(dāng)前基層國庫監(jiān)管工作面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)
(一)國庫監(jiān)管法規(guī)制度相對滯后，不利于監(jiān)管工作的有效開展
一是國庫監(jiān)管工作的上位法規(guī)定不夠詳細(xì)，指導(dǎo)性不強(qiáng)?！吨腥A人民共和國預(yù)算法》和《中國人民銀行法》等相關(guān)法律，對國庫工作規(guī)定的相關(guān)條文比較原則籠統(tǒng)，均未對國庫監(jiān)管工作做出明確，詳盡的具體規(guī)定和要求，可操作性不強(qiáng)，對實際監(jiān)管工作開展發(fā)揮的參照借鑒作用不大。二是《國家金庫條例》及其《實施細(xì)則》雖然對國庫的基本職責(zé)和權(quán)限作出相關(guān)規(guī)定，但由于其制定于1985年，當(dāng)時的一些相關(guān)規(guī)定與當(dāng)前實際情況不相吻合，有的甚至明顯過時，很難適應(yīng)國庫監(jiān)管新形勢的需要。三是國庫部門出臺的制度規(guī)章法律層次低，且不夠系統(tǒng)，外部監(jiān)督監(jiān)管約束效力有限。當(dāng)前國庫監(jiān)管的工作部署主要出自人民銀行系統(tǒng)內(nèi)部，相關(guān)制度規(guī)定也僅限定在對國庫內(nèi)控制度建設(shè)，國庫業(yè)務(wù)處理風(fēng)險要害環(huán)節(jié)，各個崗位工作人員履行職責(zé)情況等國庫內(nèi)部監(jiān)管范圍內(nèi)。國庫人員在對外監(jiān)管工作方面縮手縮腳，甚至退化到了“柜面監(jiān)督”的微小領(lǐng)域，形成國庫內(nèi)部監(jiān)管日漸嚴(yán)格，外部監(jiān)管依舊乏力的尷尬狀態(tài)。
(二)對國庫業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)約束激勵機(jī)制不健全，增大日常監(jiān)管難度
隨著地方行政區(qū)劃的變更和人民銀行分支機(jī)構(gòu)整合力度的加大，基層國庫業(yè)務(wù)不可避免，但由于相關(guān)管理機(jī)制沒有得到相應(yīng)完善，對國庫機(jī)構(gòu)的監(jiān)管相對薄弱。在管理權(quán)限方面，《預(yù)算法實施條例》第四十條明確規(guī)定:未設(shè)中國人民銀行分支機(jī)構(gòu)的地區(qū)，由上級中國人民銀行分支機(jī)構(gòu)商有關(guān)的地方政府財政部門后，委托有關(guān)銀行辦理。依此規(guī)定地方財政部門在決定國庫業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)方面享有重要的協(xié)調(diào)，督導(dǎo)職責(zé)，但由于人民銀行和地方財政部門分屬不同行政序列，加之相當(dāng)部分地方政府認(rèn)為國庫分支機(jī)構(gòu)的設(shè)置是人民銀行自己的事，機(jī)構(gòu)存撤和日常管理完全依賴人民銀行，互相協(xié)調(diào)，共同管理的工作變成在人民銀行國庫部門內(nèi)部唱“獨(dú)角戲”，工作的有效開展受到一定程度限制。經(jīng)費(fèi)撥付方面，按照國家相關(guān)制度規(guī)定:國庫支庫的代辦業(yè)務(wù)費(fèi)，按受理各種原始憑證的筆數(shù)，以適當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)計付，具體計付標(biāo)準(zhǔn)和撥付辦法由上一級人民銀行與當(dāng)?shù)刎斦块T商定后，由當(dāng)?shù)刎斦芨吨寥嗣胥y行，再由人民銀行撥付至行。這就決定了在支付支庫的代辦業(yè)務(wù)費(fèi)方面地方財政部門應(yīng)履行義不容辭的付費(fèi)職責(zé)。然而，由于缺乏操作性好，約束力強(qiáng)的相關(guān)制度規(guī)定，加之部分基層政府財政資金相對緊張，機(jī)構(gòu)代辦業(yè)務(wù)費(fèi)撥付不及時甚至拒絕履行付費(fèi)義務(wù)現(xiàn)象時有發(fā)生，大大影響機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)開展的積極性。
(三)國庫監(jiān)管形勢日益復(fù)雜，面臨的挑戰(zhàn)更多
一是國庫業(yè)務(wù)范圍不斷擴(kuò)大，涉及面更廣。目前國庫業(yè)務(wù)涉及到財政，國稅，地稅，海關(guān)，國土資源，環(huán)保，財監(jiān)辦，社保，商業(yè)銀行等多個部門，國庫監(jiān)管范圍隨之大大延伸，地方財政的國庫單一賬戶業(yè)務(wù)，國稅部門的出口退增值稅業(yè)務(wù)，財監(jiān)部門的一般增值稅退稅業(yè)務(wù)，地方財政納入預(yù)算管理的非稅收入業(yè)務(wù)，地方環(huán)保部門的排污費(fèi)征繳業(yè)務(wù)，國土資源部門的土地出讓金和新增建設(shè)用地審批業(yè)務(wù)等等，都是政策性強(qiáng)，牽扯面廣的業(yè)務(wù)，業(yè)務(wù)處理稍有不慎，就會給國庫工作質(zhì)量帶來負(fù)面影響。二是國庫政策性資金受到商業(yè)占的可能性更大。隨著商業(yè)化經(jīng)營意識的增強(qiáng)，國庫經(jīng)收處受利益驅(qū)使，延壓稅款結(jié)算資金，以適當(dāng)方式增加預(yù)算資金結(jié)算周期的傾向更加明顯，截留甚至挪用資金現(xiàn)象屢禁不止，國庫結(jié)算秩序不能得到很好維護(hù)。其他如地方財政以“往來款”方式將大量財政存款從國庫劃至在商業(yè)銀行開戶的財政集中收付中心，形成客觀存在的“第二國庫”，已經(jīng)納入預(yù)算管理的非稅收入被大量人為滯留在各家商業(yè)銀行機(jī)關(guān)團(tuán)體存款賬戶不能及時入庫等行為，大大削弱了人民銀行經(jīng)理國庫的預(yù)期效果。
(四)監(jiān)管主體間溝通協(xié)調(diào)不夠，監(jiān)管效率大打折扣
在現(xiàn)行管理體制下，對國庫財政性資金征收，報解，使用的合法，合規(guī)性進(jìn)行審核監(jiān)管，國庫，財政，征收機(jī)關(guān)，銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)均有一定監(jiān)督管理權(quán)力，不同環(huán)節(jié)有不同的管理部門。實際工作中，地方財政部門的工作重心更加側(cè)重于督促各征收機(jī)關(guān)完成預(yù)算收入入庫進(jìn)度，側(cè)重于預(yù)算單位按預(yù)算使用資金，至于預(yù)算收入資金在入庫過程，以及國庫資金在地方財政存款賬戶上滯留情況，則很少問津;征收機(jī)關(guān)重納稅申報，輕稅款繳納。財政部門，征收機(jī)關(guān)，國庫部門各管一段，互不相干，職責(zé)權(quán)限的劃分不盡明晰，客觀上造成了各部門都應(yīng)對國庫資金進(jìn)行監(jiān)管，但又都不能徹底實施監(jiān)管的“可管可不管”的不正常局面，重復(fù)監(jiān)管和監(jiān)管真空現(xiàn)象并存，職責(zé)既存在交叉又有斷檔。各部門間缺乏政策溝通意識，加之尚未健全穩(wěn)定的定期信息交流溝通機(jī)制，相互之間對其他部門政策規(guī)定知之甚少，監(jiān)管合力難以有效發(fā)揮。
根據(jù)國務(wù)院《財政國庫管理制度改革方案》要求，要把國庫集中支付制度在財務(wù)管理中的基礎(chǔ)地位牢牢確立起來，形成以國庫集中支付體系為基礎(chǔ)，資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的財政國庫管理制度。會計集中核算作為國庫管理制度改革的有益嘗試，對于加強(qiáng)財政收支管理，規(guī)范財經(jīng)秩序，發(fā)揮了積極的作用。但也暴露出了一些缺陷和不足，主要是在會計集中核算體制下，財政部門資金撥付到會計核算中心的單一賬戶，造成部分資金閑置，沒有從根本上解決財政資金沉淀問題；同時，也存在財政收支不透明、地方和部門利益強(qiáng)化等問題，權(quán)力缺乏有效監(jiān)督，而要從根本上解決這一問題，必須綜合運(yùn)用國庫集中收付和會計集中核算，對所有財政性資金進(jìn)行全方位、全過程的監(jiān)督，規(guī)范收支行為和提高資金使用效率。
一、我國財政國庫管理制度改革的現(xiàn)狀及存在問題
近年來，會計集中核算作為國庫管理制度改革的有益嘗試在全國很多地方得到推廣，淮陽縣會計集中核算改革始于2003年9月，按照“積極穩(wěn)妥，循序漸進(jìn)，分類實施，逐步到位”的原則，實行“集中管理，單一賬戶，分戶核算”，將縣鄉(xiāng)兩級預(yù)算單位全部納入會計集中核算。納入的資金范圍包括：財政供養(yǎng)的行政經(jīng)費(fèi)、事業(yè)費(fèi)及專項經(jīng)費(fèi)、上級撥款、預(yù)算外資金、行政性收費(fèi)、罰沒收入及其他收入?；韭毮苁牵涸陬A(yù)算單位的資金使用權(quán)、財務(wù)自不變的情況下，集中辦理各單位的會計核算和監(jiān)督業(yè)務(wù)。
(一)會計集中核算的運(yùn)行成效
1、規(guī)范了會計核算，提高了會計信息質(zhì)量
實行集中核算前，部分單位會計人員不具備從業(yè)資格，有些單位沒有專職會計人員，會計基礎(chǔ)工作十分薄弱，賬戶設(shè)置比較混亂。實行集中核算后，會計核算中心的會計人員，在公開、透明的操作環(huán)境下，對所有的會計業(yè)務(wù)按照統(tǒng)一、規(guī)范的核算程序和要求進(jìn)行處理，保證了會計核算的規(guī)范性和會計信息的有效性。
2、強(qiáng)化了會計監(jiān)督，從源頭上防止和遏制了腐敗
實行會計集中核算后，各單位的收支都必須通過會計核算中心賬戶，在中心人員的公開監(jiān)督下進(jìn)行。一方面各單位遵守財經(jīng)紀(jì)律的意識得到增強(qiáng)，一些不合理、超標(biāo)準(zhǔn)的支出明顯減少，許多單位在辦理有關(guān)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)前，先向中心咨詢其合理性、合法性，把一些不合理、不合法的支出消滅在萌芽狀態(tài)。另一方面，通過中心人員的日常監(jiān)督，嚴(yán)格按照有關(guān)財務(wù)制度的規(guī)定和中心的審核標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)真審核每一筆支出。四年來，淮陽縣會計核算中心共拒付各種不合理開支3896筆，金額達(dá)3678萬元。經(jīng)過會計人員的嚴(yán)格把關(guān)，嚴(yán)肅了財經(jīng)紀(jì)律，預(yù)防和遏制了違法亂紀(jì)行為。
3、會計集中核算的成功運(yùn)行為部門預(yù)算和政府采購改革的縱深發(fā)展起到極大的推動作用
會計集中核算為部門預(yù)算的編制提供了準(zhǔn)確的信息和基礎(chǔ)的資料，也促使單位嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算，保證其支出的有序性、計劃性；會計集中核算的運(yùn)行為政府采購的縱深發(fā)展提供了發(fā)展的空間，嚴(yán)格執(zhí)行政府采購規(guī)定是核算中心審核的重要依據(jù)，凡規(guī)定納入政府采購的物品或勞務(wù)，預(yù)算單位違規(guī)的，核算中心將予以拒付，凡部門預(yù)算中沒有納入的采購項目，單位自行辦理的，核算中心將不予報銷。核算中心使政府采購真正實現(xiàn)了采購權(quán)、物品使用權(quán)、資金撥付權(quán)三權(quán)分離。
4、提高了工作效率，降低了行政成本
實行會計集中核算，改變了原單位會計核算普遍采用的手工記賬方式，實行了會計電算化，加快了“金財工程”的建設(shè)步伐，提高了工作效率。核算中心20名工作人員，承擔(dān)了原來367家單位530多名會計人員的工作任務(wù)，節(jié)省了人力、物力、財力，大大降低了行政成本。
（二）當(dāng)前財政國庫管理體制存在問題
1、缺乏規(guī)范的預(yù)算管理機(jī)制，不利于核算中心進(jìn)行有效的監(jiān)督
目前，縣級財政部門實施的部門預(yù)算工作尚未完全到位，各預(yù)算單位在預(yù)算支出方面存在一定的隨意性，而預(yù)算對各單位實際支出的約束十分有限。在集中核算體制下，主要履行預(yù)算單位的會計核算和資金支付職能，核算中心對各預(yù)算單位支付的申請是否符合預(yù)算執(zhí)行具體要求，以及占用何種經(jīng)費(fèi)指標(biāo)不是了解的十分清楚。核算中心會計不直接參與預(yù)算單位的業(yè)務(wù)活動，對報賬支出的真實性很難把握，單從票據(jù)規(guī)范性、合法性來判斷經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的合理、合法是不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)?，難以實施有效的監(jiān)督和管理。
2、缺乏配套的政府采購機(jī)制，集中核算的優(yōu)勢難以充分發(fā)揮
在預(yù)算單位經(jīng)費(fèi)支出中，采購支出占較大比重，也是難以控制的方面，對預(yù)算執(zhí)行影響很大，有效地控制和管理好采購經(jīng)費(fèi)的發(fā)生，是預(yù)算管理的重點(diǎn)。目前，從全縣政府采購總的規(guī)模和數(shù)量上看，行政事業(yè)單位的物品采購、服務(wù)采購等雖納入政府集中采購，但采購行為呈現(xiàn)隨意、零星和規(guī)模偏小的特點(diǎn)，不能完全發(fā)揮集中采購的效果，沒有形成規(guī)模效應(yīng)。
3、經(jīng)費(fèi)開支的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范，不利于核算中心協(xié)調(diào)和平衡各種財務(wù)關(guān)系
目前，縣級財政的收支矛盾比較突出，對各單位經(jīng)費(fèi)供給十分有限，一些單位執(zhí)行的經(jīng)費(fèi)開支標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于實際，各類預(yù)算單位執(zhí)行不統(tǒng)一的經(jīng)費(fèi)開支標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，或者沒有按經(jīng)費(fèi)開支標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。
(五)現(xiàn)有國庫人員素質(zhì)偏低，難以適應(yīng)監(jiān)管工作的需要
從人員數(shù)量方面看，目前在一個地級市中心支庫管轄范圍內(nèi)，國庫經(jīng)收處一般超百個，多則數(shù)百個，而基層國庫人員定編一般只有10多人，完成日常核算報解任務(wù)尚十分緊張，更無法對屬地國庫資金合法合規(guī)情況實施有效監(jiān)督管理。從人員素質(zhì)情況看，當(dāng)前國庫工作對內(nèi)部控制,資金安全和風(fēng)險防范的要求更高，懂金融,懂財政,懂稅務(wù),懂核算,懂調(diào)研,懂監(jiān)管幾乎成了國庫工作人員必備的基本素質(zhì)，然而，當(dāng)前從國庫干部隊伍遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到上述要求，國庫業(yè)務(wù)量成倍增長，使多數(shù)國庫人員整日忙于日常核算業(yè)務(wù)工作，參加脫產(chǎn)學(xué)習(xí),培訓(xùn)的機(jī)會極少，人員素質(zhì)與業(yè)務(wù)形勢發(fā)展要求相比差距較大，國庫外部監(jiān)管工作尤顯乏力。
三,提高國庫監(jiān)管工作效率的政策建議
(一)規(guī)范立法
建議結(jié)合國庫工作的發(fā)展?fàn)顩r，對《預(yù)算法》,《預(yù)算法實施條例》,《國家金庫條例》,《條例實施細(xì)則》等法規(guī)關(guān)于國庫監(jiān)管工作的內(nèi)容進(jìn)行重新定位和完善，站在不斷提升整個預(yù)算執(zhí)行效果的高度，充實,豐富各預(yù)算執(zhí)行部門在配合國庫部門業(yè)務(wù)開展中的職責(zé)作用，有效提高國庫的外部監(jiān)管工作效率。合理確定各預(yù)算執(zhí)行部門和商業(yè)銀行在預(yù)算資金收納,報解,入庫,支撥等各個環(huán)節(jié)中應(yīng)負(fù)的主要責(zé)任，明確責(zé)任主體，建立健全獎懲處罰機(jī)制，體現(xiàn)立法功效。
(二)樹立財政在預(yù)算管理工作中的絕對權(quán)威地位，規(guī)范各預(yù)算執(zhí)行部門的業(yè)務(wù)操作
一是真正維護(hù)地方財政部門在國庫機(jī)構(gòu)選擇上的決策權(quán)力。充分體現(xiàn)地方財政部門對國庫業(yè)務(wù)的指導(dǎo)和監(jiān)督作用，本著利益共享原則，在充分謀劃財政管理預(yù)算工作,提高財政預(yù)算資金社會效益和經(jīng)濟(jì)效益的同時，合理考慮國庫機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)利益，使其權(quán)力,義務(wù)與經(jīng)濟(jì)收益趨于平衡,對等。調(diào)動商業(yè)銀行國庫業(yè)務(wù)的積極性，使其對地方財政真正負(fù)起責(zé)任來，從而實現(xiàn)財政,國庫,銀行等部門的利益雙贏,多贏。
二是全力加速財,稅,庫,行橫向聯(lián)網(wǎng)推廣進(jìn)程。最大限度地減少預(yù)算收入入庫中間環(huán)節(jié)，加速預(yù)算收入無紙化辦公推廣速度，取消紙質(zhì)憑證在征收機(jī)關(guān),納稅人,銀行,國庫等部門的低效傳遞，以橫向聯(lián)網(wǎng)的強(qiáng)大功能優(yōu)勢，影響國庫經(jīng)收處及早撤出納稅大廳，削減預(yù)算資金在途風(fēng)險隱患，提高國庫監(jiān)管工作可操作性。
三是加快庫款支撥電子化推廣進(jìn)度，積極拓展單一賬戶業(yè)務(wù)覆蓋范圍。推廣財政庫款支撥業(yè)務(wù)在財政與國庫部門之間的遠(yuǎn)程控制與操作，實現(xiàn)庫款支撥業(yè)務(wù)電子化,無紙化。充分利用現(xiàn)代化支付系統(tǒng)的功能優(yōu)勢，實現(xiàn)庫款按預(yù)算直達(dá)最終用款單位。逐步變商業(yè)銀行直接支付業(yè)務(wù)和授權(quán)支付業(yè)務(wù)，為人民銀行國庫部門直接受理直接支付業(yè)務(wù)和授權(quán)支付業(yè)務(wù)，拓展單一賬戶業(yè)務(wù)覆蓋面，取締財政集中收付中心中間業(yè)務(wù)操作，消除預(yù)算資金在商業(yè)銀行的人為滯留，為區(qū)支庫業(yè)務(wù)最終收歸人民銀行國庫部門經(jīng)理創(chuàng)造先決條件。
(三)加強(qiáng)財政,征收機(jī)關(guān)與國庫部門的政策溝通與配合，規(guī)范業(yè)務(wù)操作
一是建立法規(guī),政策溝通機(jī)制。地方財政部門要進(jìn)一步發(fā)揮在預(yù)算制定與執(zhí)行過程中管理作用，加強(qiáng)與上級財政的政策溝通與聯(lián)系，保證財政政策執(zhí)行效果;組織征收機(jī)關(guān)與國庫部門之間的政策傳輸與輔導(dǎo)，在加強(qiáng)國庫外部監(jiān)管方面多傾聽國庫部門的建議和呼聲。最大限度地讓國庫部門能夠及時,準(zhǔn)確獲得相關(guān)部門最新的政策,制度信息，以增強(qiáng)國庫監(jiān)管的權(quán)威性和有效性。
二是增強(qiáng)預(yù)算管理政策公眾透明度和國庫信息反饋的及時性。國庫監(jiān)管工作的作用范圍可上至國家機(jī)關(guān)，下到普通百姓。特別是退庫業(yè)務(wù)，政策依據(jù)繁多，涉及各類經(jīng)濟(jì)主體，國庫,征收機(jī)關(guān),納稅人等各方需要有統(tǒng)一的政策標(biāo)準(zhǔn)。在日常工作中，要注重利用各種網(wǎng)絡(luò),媒體優(yōu)勢，搞好對服務(wù)對象的政策宣傳，增強(qiáng)預(yù)算管理政策的透明度，合理利用各種信息資源和人力資源，在提升國庫服務(wù)水平的同時，增強(qiáng)國庫監(jiān)管工作力度和實施效果。
(四)搞好國庫工作人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)和現(xiàn)場指導(dǎo)
首先，定期舉辦橫跨財政,稅務(wù),國庫等部門業(yè)務(wù)的高層次國庫業(yè)務(wù)培訓(xùn)。把加強(qiáng)國庫工作人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高國庫工作人員綜合素質(zhì)的工作制度化，以增進(jìn)國庫工作人員對國庫相關(guān)業(yè)務(wù)知識和各項政策的認(rèn)知程度。
其次，合理利用國庫業(yè)務(wù)交流網(wǎng)絡(luò)平臺，拓寬國庫工作人員異域業(yè)務(wù)交流領(lǐng)域。定期梳理國庫規(guī)章制度，建立內(nèi)控制度交流機(jī)制，實現(xiàn)國庫工作人員智慧共享。打造應(yīng)急業(yè)務(wù)快速反應(yīng)團(tuán)隊，為全體國庫在崗工作人員提供遠(yuǎn)程即時業(yè)務(wù)支持?；I劃國庫監(jiān)管電子預(yù)警系統(tǒng)，實行國庫監(jiān)管站位前移，發(fā)揮事前監(jiān)管群體優(yōu)勢。
參考文獻(xiàn):
第三條稅收入庫預(yù)算級次管理有利于全縣稅源的劃分與監(jiān)控，進(jìn)一步理順縣級與鄉(xiāng)級財政分配關(guān)系，充分調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)稅護(hù)稅的積極性，強(qiáng)化縣鄉(xiāng)兩級財源建設(shè)，完善全縣重點(diǎn)稅源的稅收征管，堵塞稅收漏洞，增加稅收收入，實現(xiàn)稅收入庫預(yù)算級次的規(guī)范化管理。
第四條縣政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)全縣稅收入庫預(yù)算級次管理工作，縣財政局具體負(fù)責(zé)組織實施，縣國稅局、地稅局、工商行政管理局、統(tǒng)計局、人民銀行支行（國庫）（以下簡稱國庫）等有關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍，積極配合財政部門做好稅收入庫預(yù)算管理工作。
第五條稅收入庫預(yù)算級次的確定
一、凡在我縣注冊私營以上企業(yè)和可鎮(zhèn)范圍的個體工商戶繳納的稅收屬縣級財政收入。在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)注冊的運(yùn)輸企業(yè)稅收，仍屬鄉(xiāng)級財政收入。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)引進(jìn)的經(jīng)營業(yè)務(wù)不在我縣行政管轄范圍的企業(yè)，實現(xiàn)的稅收屬鄉(xiāng)級財政收入。對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)縣政府批準(zhǔn)實施的重大稅源和重大建設(shè)項目實現(xiàn)的稅收，稅收返還比例采取一事一議。
二、縣城可鎮(zhèn)范圍，經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、金三角開發(fā)區(qū)范圍的建筑業(yè)、房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的稅收歸縣級財政收入。
三、縣級以上單位及各職能部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)投資的建設(shè)項目，凡報帳單位屬于縣級以上單位和縣級職能部門的應(yīng)納稅收屬縣級財政收入。
四、生產(chǎn)經(jīng)營地址在縣城可鎮(zhèn)范圍外（不包括經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、金三角開發(fā)區(qū)）的中小企業(yè)（注冊資金在500萬元以下），在建設(shè)期間應(yīng)繳的建筑營業(yè)稅和經(jīng)營期間的營運(yùn)稅歸鄉(xiāng)級財政收入。
五、縣委、縣政府引進(jìn)的重點(diǎn)企業(yè)和重點(diǎn)建設(shè)項目（如呼和浩特抽水蓄能電站、風(fēng)力發(fā)電等）以及大型企業(yè)（注冊資金在500萬元以上），建設(shè)期間實現(xiàn)的建筑營業(yè)稅，歸縣級財政收入。
第六條重新規(guī)范縣級與鄉(xiāng)級稅收征管范圍后，縣鄉(xiāng)財政體制結(jié)算辦法按新管理體制確定。對應(yīng)按本辦法返還鄉(xiāng)鎮(zhèn)的稅收收入，由財政局年終予以返還。
六、實現(xiàn)以“全口徑預(yù)算”為突破口的預(yù)算管理 近年來，隨著預(yù)算管理制度改革的不斷深化，我國已經(jīng)取消了預(yù)算外資金，所有財政收支全部納入政府預(yù)算，接受人大審查監(jiān)督。這一實踐符合現(xiàn)代預(yù)算完整性的要求，體現(xiàn)了建立全口徑預(yù)算的改革方向。新預(yù)算法刪除了有關(guān)預(yù)算外資金的內(nèi)容，并明確規(guī)定：政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算。預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、利一會保險基金預(yù)算。同時對四本預(yù)算功能定位、編制原則及相互關(guān)系作出規(guī)范。
（1）政治領(lǐng)域：第一部門（政府機(jī)構(gòu)）
行政部門。政府運(yùn)行機(jī)制――“官本”
（2）利‘會領(lǐng)域：第三部門（公民社會）
事業(yè)部門。社會運(yùn)行機(jī)制――“民本”
（3）經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域：第二部門（市場經(jīng)濟(jì)）
企業(yè)部門。市場運(yùn)行機(jī)制――“資本”
七、國庫集中支付寫進(jìn)預(yù)算法
國庫集中收付制度是指建立國庫單一賬戶體系，所有財政性資金都納入國庫單一賬戶管理，收入直接繳入國庫或財政專戶，支出通過國庫單一賬戶體系，按照不同支付類型，采用財政直接支付與授權(quán)支付的方法，支付到商品或貨物供應(yīng)者或用款單位。我國白2001年開始，以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)，推行國庫集中收付制度改革試點(diǎn)，將所有財政性資金都納入國庫單一賬戶體系管理，收入直接繳入國庫和財政專戶，支出通過國庫單一賬戶體系支付到商品和勞務(wù)供應(yīng)者或用款單位。
八、跨年度預(yù)算平衡機(jī)制
原預(yù)算法規(guī)定預(yù)算審查的重點(diǎn)是收支平衡，同時要求預(yù)算收入征收部門完成上繳任務(wù)。于是在客觀上帶來預(yù)算執(zhí)行“順周期”問題，容易導(dǎo)致收入征收部門在經(jīng)濟(jì)增長放緩時，為完成任務(wù)收“過頭稅”，造成經(jīng)濟(jì)“雪上加霜”；而在經(jīng)濟(jì)過熱時，為不抬高基數(shù)搞“藏富于民”，該收不收，造成經(jīng)濟(jì)“熱上加熱”。這既不利于依法征稅，也會影響政府“逆周期”調(diào)控政策效果。為確保收入預(yù)算從約束性轉(zhuǎn)向預(yù)期性，新預(yù)算法要求各級預(yù)算收入的編制，應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展水平相適應(yīng)，與財政政策相銜接；各級政府不得向預(yù)算收入征收部門和單位下達(dá)收入指標(biāo)。同時，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)展變化和財政宏觀凋控的需要，新預(yù)算法強(qiáng)調(diào)，各級政府應(yīng)當(dāng)建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。各級政府一般公共預(yù)算按照國務(wù)院的規(guī)定可以設(shè)置預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，用于彌補(bǔ)以后年度預(yù)算資金的不足。各級政府一般公共預(yù)算年度執(zhí)行中有超收收入的，只能用于沖減赤字或者補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。省級一般公共預(yù)算年度執(zhí)行中，如果出現(xiàn)短收，通過凋人預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、減少支出等方式仍不能實現(xiàn)收支平衡的，經(jīng)本級人大或者其常委會批準(zhǔn)，可以增列赤字，報財政部備案，并應(yīng)當(dāng)在下一年度預(yù)算中予以彌補(bǔ)。這就為今后實行中期財政規(guī)劃管理，研究編制三年滾動財政規(guī)劃，并強(qiáng)化其對年度預(yù)算的約束留出了空間。
預(yù)算周轉(zhuǎn)金是指各級財政為平衡預(yù)算年度內(nèi)季節(jié)性收支差額，保證及時用款而設(shè)置的周轉(zhuǎn)資金。各月的預(yù)算收入與支…往往是不同步的，月份之間、季度之間總是不平衡的，不是收大于支，就是支大于收。如果沒有一定的周轉(zhuǎn)金，要完成預(yù)算收支任務(wù)是難以想象的。各級財政為了平衡季節(jié)性收支，必須設(shè)置相應(yīng)的預(yù)算周轉(zhuǎn)金。
根據(jù)《中華人民共和同預(yù)算法實施條例》第二十二條，預(yù)算周轉(zhuǎn)金是指各級政府為調(diào)劑預(yù)算年度內(nèi)季節(jié)性收支差額，保證及時用款而設(shè)置的周轉(zhuǎn)資金。各級政府預(yù)算周轉(zhuǎn)金從本級政府預(yù)算的結(jié)余中設(shè)置和補(bǔ)充，其額度應(yīng)當(dāng)逐步達(dá)到本級政府預(yù)算支…總額的4%。根據(jù)《預(yù)算法》的要求設(shè)置，不得隨意減少。各級政府預(yù)算周轉(zhuǎn)金由本級政府財政部門管理，用于預(yù)算執(zhí)行中的資金周轉(zhuǎn)，不得挪作他用。
預(yù)算周轉(zhuǎn)金專門用于執(zhí)行年度預(yù)算周轉(zhuǎn)之用，不能安排支出。也就是說，預(yù)算周轉(zhuǎn)金的余額，只能增加，不能減少。預(yù)算周轉(zhuǎn)金存入圍庫存款之中，不需要單獨(dú)設(shè)置存款賬戶。
為了正確核算預(yù)算周轉(zhuǎn)金的設(shè)置與使用情況，應(yīng)設(shè)置“預(yù)算周轉(zhuǎn)金”賬戶。該賬戶核算各級財政設(shè)置的用于平衡季節(jié)性預(yù)算收支差額周轉(zhuǎn)使用的資金。預(yù)算周轉(zhuǎn)金應(yīng)根據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》要求設(shè)置，并不得隨意減少。設(shè)置和補(bǔ)充預(yù)算周轉(zhuǎn)金時，借記“預(yù)算結(jié)余”賬戶，貸記本賬戶。本賬戶借方一般無發(fā)生額。周轉(zhuǎn)金動用時，仍直接減少國庫存款，而不能借記“預(yù)算周轉(zhuǎn)金”。若“國庫存款”余額小于“預(yù)算周轉(zhuǎn)金”，即表明“預(yù)算周轉(zhuǎn)金”已經(jīng)動用。
九、結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余
與前幾年行政、事業(yè)單位改革配套相適應(yīng)，進(jìn)一步明確了結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余的概念，由此上升到法律層面。對于財政的基本性支出剩余的資金為結(jié)轉(zhuǎn)資金，而對于項目支出的資金，則要進(jìn)一步區(qū)分該項目是否完工，若完工該資金為結(jié)余資金，反之為項目標(biāo)結(jié)轉(zhuǎn)資金。
國庫集中收付的建立，首先國家可以有效的控制、調(diào)整資金，集中資金合理化使用，解決了財政資金滯留、預(yù)算資金滾動慢等問題。其次加快了政府資金周轉(zhuǎn)速度，有助于國家實現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控，減輕國家政府財政資金的浪費(fèi)。
一、行國庫集中收付制度的意義
1.有利于政府財政對資金的管理，提高資金使用的規(guī)范性，還需加強(qiáng)除財政撥款以外的資金，國庫集中收付制度的建立實行加強(qiáng)了各預(yù)算部門的資金管理，進(jìn)一步細(xì)化到具體項目和使用部門，保證了國庫集中收付信息的效益性、準(zhǔn)確性，從而實現(xiàn)辦公現(xiàn)代化、傳輸網(wǎng)絡(luò)化和決策科學(xué)化。
2.有利于政府對預(yù)算部門的資金管理，通過國庫集中支付對部門資金支出規(guī)范化管理、合理化管理，通過國庫單一賬戶對預(yù)算部門的資金集中管理，解決了以前政府資金撥付慢的問題，解決了一級或本級預(yù)算部門收入、支出過程中的繁瑣，加快了預(yù)算資金撥付速度，使預(yù)算指標(biāo)按年度準(zhǔn)時完成。
3.有利于政府對財政預(yù)算部門的監(jiān)管，同時可以提高整個財政管理的目標(biāo)、職責(zé)分工、責(zé)任明確、同一安排、相互制約的管理機(jī)制，科學(xué)合理地編制預(yù)算，將部門所有的收入和支出全部納入預(yù)算，使各預(yù)算部門和財政資金有效使用，充分落實到位。
二、國庫集中收付制度對政府管理模式的影響
1.國庫集中收付制度需完整細(xì)化、科學(xué)合理的管理模式，各項資金要細(xì)化到具體項目和使用部門，綜合考慮增減變動因素，使各項收支數(shù)據(jù)科學(xué)合理；根據(jù)《預(yù)算法》的條例；規(guī)定加強(qiáng)對項目資金管理和監(jiān)督，確保?？顚Ｓ茫坏靡匀魏涡问綌D占和挪用，對于納入預(yù)算管理的非稅收入給以安排；但并沒有系統(tǒng)、準(zhǔn)確指出預(yù)算部門資金模塊不應(yīng)逾越的類、款、項，在國庫集中支付過程中，并未實施監(jiān)管預(yù)算部門賬戶發(fā)生剩余的資金調(diào)動；期待進(jìn)一步落實好國庫集中收付制度的法律體系。
2.國庫集中收付制度要求修訂的相關(guān)法律法規(guī)，如《預(yù)算法》、《預(yù)算法實施條例》、以及相關(guān)的稅收征管理法規(guī)、《財政資金支付管理辦法》等，政府把非稅收入也納入預(yù)算資金管理，由此可見，以上方面的落實將使得政府資金管理規(guī)范細(xì)化，提高了法制化水平，需長期堅持管理和使用的原則，科學(xué)合理地編制和安排預(yù)算；尤其是財政和金融部門對預(yù)算部門控制方式實現(xiàn)了行政干預(yù)為主的制度化管理，使集中支付制度、政府采購制度等一系列管理制度成為政府具體管理的模式，政府管理模式應(yīng)適應(yīng)市場宏觀經(jīng)濟(jì)體制的要求。
3.國庫單一賬戶體系建設(shè)不夠規(guī)范，信息系統(tǒng)建設(shè)不夠健全，由于使用的信息系統(tǒng)和網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)慢，給財政和預(yù)算部門的工作帶來了影響，國庫集中收付系統(tǒng)需完善管理操作系統(tǒng)，才能體現(xiàn)政府管理信息化的重要性，國庫集中收付制度的改革，需要各預(yù)算部門從原始手工作業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)向計算機(jī)處理業(yè)務(wù)，相應(yīng)地促使財政各部門與預(yù)算部門網(wǎng)絡(luò)化，如果計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)實現(xiàn)不了全面應(yīng)用，就會影響政府指標(biāo)的下達(dá)，預(yù)算部門計劃的完成，因此，通過信息網(wǎng)絡(luò)管理系統(tǒng)使撥付、匯繳、支付資金實現(xiàn)高效和安全運(yùn)行。
三、建立國庫集中收付制度的措施及建議
1.國庫集中收付與政府部門和預(yù)算部門是相互關(guān)聯(lián)的，各部門按照《預(yù)算法》嚴(yán)格編制預(yù)算，預(yù)算指標(biāo)下達(dá)及時做出用款計劃，通過國庫集中支付進(jìn)行資金劃撥，國庫集中收付制度要求各級政府支出部門，根據(jù)年初預(yù)算合理確定各項目的商品服務(wù)支出所需撥付的資金數(shù)額，因此預(yù)算編制、計劃上報本質(zhì)上就是決定政府的支出安排，這有利于預(yù)算指標(biāo)的執(zhí)行完成，防范和制止預(yù)算執(zhí)行中的不規(guī)范做法，便于預(yù)算審查和監(jiān)督；深化財政管理改革，嚴(yán)格控制一般性支出，既要安排好預(yù)算資金，也要利用好納入預(yù)算管理的非稅資金，保證各項資金合理、科學(xué)應(yīng)用。
2.國庫集中收付的顯著特點(diǎn)是資金流轉(zhuǎn)速度快、支付程序簡捷，各預(yù)算部門有資金的直接支付配權(quán)，可是收付制度還不能滿足政府支出的絕對科學(xué)合理、確保?？顚Ｓ?；在政府采購中有可能無法制止支出部門與供貨商共同侵吞財政資金的可能性，所以在采購過程中應(yīng)遵循《政府采購法》、貨物和服務(wù)《招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》；國庫集中支付制度要充分發(fā)揮強(qiáng)化預(yù)算約束和監(jiān)督、強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督是有效發(fā)揮國庫支付職能的重要保障，應(yīng)增強(qiáng)采購過程中的透明度，提高政府資金使用效益，加強(qiáng)科技資源的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和有效整合。
3.為確保財政資金有目標(biāo)的規(guī)范管理，組織監(jiān)督檢查、財務(wù)審計、項目驗收、績效考評，保障預(yù)算資金有效和使用，各地各部門加快支出進(jìn)度完成預(yù)算指標(biāo)，提高預(yù)算資金使用效益，建立健全預(yù)算執(zhí)行，全面激活存量資金，降低財政資金運(yùn)行成本；進(jìn)一步加強(qiáng)財政人員素質(zhì)管理，通過業(yè)務(wù)培訓(xùn)，考核評比，增強(qiáng)敬業(yè)精神，激發(fā)工作動力，加強(qiáng)政府部門及預(yù)算部門工作人員的素質(zhì)；制定實施有效細(xì)則或相應(yīng)的法律法規(guī)、規(guī)章制度、實施辦法，為國庫收付管理打下良好的基礎(chǔ)，完善基礎(chǔ)制度。
參考文獻(xiàn)：
