時間：2022-11-02 00:25:16
序論：速發(fā)表網(wǎng)結(jié)合其深厚的文秘經(jīng)驗，特別為您篩選了11篇政府投資條例范文。如果您需要更多原創(chuàng)資料，歡迎隨時與我們的客服老師聯(lián)系，希望您能從中汲取靈感和知識！
的主要政策措施
建立境外投資法律保障體系。日本政府先后制定了《外資法》、《外匯法》、《境外拓展對策資金貸款制度》、《日本貿(mào)易振興機構(gòu)法》、《境外投資信用保證制度》等法律，將企業(yè)境外投資的服務管理機構(gòu)設置、財稅、金融、保險等政策保障措施用法律的形式確定下來。這些法律明確了各項政策的目標、政策支持的對象和境外投資服務管理機構(gòu)的職責，確保了境外投資企業(yè)的法律地位，規(guī)范了境外投資行為，為日本企業(yè)開拓國際市場提供了有力的法律保障。
建立境外投資服務管理機構(gòu)。除設立境外投資行政管理機構(gòu)外，日本政府還專門出資建立一批官助民營、官民合營的境外投資中介服務機構(gòu)。這些中介服務機構(gòu)主要有日本貿(mào)易振興協(xié)會、中小企業(yè)振興事業(yè)團和各種形式的友好協(xié)會等。主要職責就是幫助企業(yè)提供境外投資可行性調(diào)研、境外投資融資保險、境外員工培訓、組織境外考察、舉辦境外投資推薦會等服務。
建立境外投資自由化制度。實行境外投資自由化改革，將《外匯法》和《外資法》作了修訂，不再采用境外投資審批制度，而采用資本交易項目備案制度，資本交易原則上可以自由進行。除極個別涉及軍事、國家安全等領域的投資項目外，境外投資額在1億日元以上需要到銀行備案，1億日元以下的投資項目已經(jīng)完全自由。日本政府實施一系列境外投資自由化改革，取消了以往境外投資的諸多限制。為企業(yè)境外投資的快速發(fā)展創(chuàng)造了便利條件。
建立境外投資稅收支持制度。
①采用排除虧損國在外的綜合限額抵免的征稅辦法。在計算綜合抵免限額時，將虧損國的虧損額除外。這樣做實際上是增加了抵免限額，減輕了境外投資企業(yè)的稅收負擔。②采用稅收饒讓抵免的征稅辦法。東道國給予日本企業(yè)的稅收優(yōu)惠視為已納稅款，允許從日本國內(nèi)法人稅中抵扣。并根據(jù)稅收條約和締約對方國的國內(nèi)法，把針對利息、股息和使用費等投資所得的減免額作為抵免對象。③實行境外投資損失準備金制度。就是將直接投資額的一定比例(如特定境外工程經(jīng)營管理費用的7％)計入準備金，計入準備金的部分免稅。若投資虧損，虧損企業(yè)可從準備金中獲得相應補償；若未虧損，準備金累積5年，從第6年起，將準備金分成5份，逐年合并到應稅所得中進行納稅。對境外投資實行虧損準備金制度，實質(zhì)上是由政府來分擔企業(yè)境外投資所面臨的部分風險。這個制度既減輕了境外投資企業(yè)的稅收負擔，又給虧損企業(yè)以補償，激發(fā)了企業(yè)境外投資的熱情。
建立境外投資金融保障制度。
設立日本進出口銀行、日本開發(fā)銀行等金融機構(gòu)，為從事境外投資的企業(yè)提供融資支持。日本進出口銀行的主要職能是：為日本企業(yè)在國外企業(yè)中參股投資提供貸款：為日本企業(yè)對外國政府或企業(yè)提供貸款而給予貸款支持，并為企業(yè)在日本境外進行風險經(jīng)營提供融資支持；為日本企業(yè)在境外經(jīng)營項目所需資金提供貸款等。日本企業(yè)境外投資只需拿出相當于投資總額10％的資金，其余部分可向日本進出口銀行、日本開發(fā)銀行等政府金融機構(gòu)申請外匯貸款。此外，中小企業(yè)金融公庫、國民生活金融公庫和商工金組合中央公庫三大中小企業(yè)政策性金融機構(gòu)也設有境外投資支持資金，為中小企業(yè)開展境外投資提供低利息的特別貸款。日本金融機構(gòu)給企業(yè)境外投資的最高貸款額度為2.5億日元，償還期限最長為15年。日本政府建立的境外投資融資制度，為缺少資金的企業(yè)提供了開展境外投資的可能，鼓勵了大批有潛力的新興企業(yè)擴大發(fā)展空間并走向國際舞臺。
建立海外投資保險支持制度。
日本境外投資保險制度的特點是，以國家輸出信用保險制度為基礎，以政府財政作為理賠后盾，采取單邊保險制度，即不與東道國訂立雙邊投資保護協(xié)定為法定前提，日本自然人、法人在國外投資都可以申請保險。境外投資保險的范圍包括外匯險、征收險和戰(zhàn)亂險。其中，外匯險是指東道國政府采取任何措施，限制或禁止外國投資者將其投資本金、利潤和其他合法收入兌換成外幣轉(zhuǎn)移出東道國境外的風險。征收險是指由于東道國政府實行征收或國有化措施，致使投保者的投資財產(chǎn)受到部分或全部損失的風險。戰(zhàn)亂險是指由于東道國發(fā)生戰(zhàn)爭、革命、暴亂、內(nèi)亂等所導致的投資者財產(chǎn)損失的風險。日本境外投資保險制度規(guī)定，若投資者在承保范圍內(nèi)發(fā)生損失，保險人只賠償被保險人90％的損失，其余10％的損失由被保險人自己承擔。保險期限最短3年。最長15年，期滿可以每年延長。日本境外投資保險制度的建立和不斷完善，降低了企業(yè)境外投資風險。消除了投資者的后顧之憂，推動了企業(yè)境外投資的快速發(fā)展。
日本政府鼓勵企業(yè)境外投資
的主要特點
投資國別不斷調(diào)整變化。戰(zhàn)后以來，日本企業(yè)境外投資先從發(fā)展中國家開始，然后再進入到發(fā)達國家。境外投資的國別和重點，根據(jù)國際經(jīng)濟形勢的發(fā)展變化，在發(fā)展中國家和發(fā)達國家之間不斷調(diào)整變化。1970年以前，主要面向北美、歐洲、大洋洲等發(fā)達國家投資。20世紀70年代，對亞洲、中南美洲、中近東、非洲等發(fā)展中國家的投資增長迅速，超過了對發(fā)達國家的投資。80－90年代。境外投資的重點從發(fā)展中國家轉(zhuǎn)向發(fā)達國家。進入新世紀以來，日本對發(fā)達國家的投資逐漸下降，對發(fā)展中國家的投資不斷上升，特別是對中國的投資大幅度上升，但對發(fā)達國家的投資仍占較大比重。
投資部門主要以非制造業(yè)為主。1951－2004年，日本境外投資中，非制造業(yè)投資額占到65.3％，制造業(yè)投資額僅為31.2％。非制造業(yè)境外投資主要以金融保險、房地產(chǎn)、商業(yè)、礦產(chǎn)資源等產(chǎn)業(yè)為主。其中，1951－1980年非制造業(yè)境外投資主要以礦產(chǎn)業(yè)、商業(yè)和金融保險業(yè)投資為主，分別占投資總額的35.7％、16.9％和12.8％。制造業(yè)境外投資主要以電氣機械工業(yè)、運輸機械工業(yè)、化學工業(yè)、鋼鐵有色金屬工業(yè)、木材加工工業(yè)、紡織工業(yè)等產(chǎn)業(yè)為主。
投資方式在不同時期有所不同。20世紀80年代以前，日本境外投資主要采取在國外新建企業(yè)，將國
內(nèi)的生產(chǎn)技術和管理經(jīng)驗移植到國外。80年代以來，日本金融資本逐漸增強，境外投資主要采取兼并收購外國企業(yè)尤其是發(fā)達國家企業(yè)為主，曾一度出現(xiàn)并購美國企業(yè)。就股權投資而言，日本對發(fā)達國家投資主要以獨資方式為主，對發(fā)展中國家投資主要以合資方式為主。對發(fā)達國家采取獨資方式投資。主要是為了控制產(chǎn)品和服務的質(zhì)量，保持生產(chǎn)和市場的靈活性。對發(fā)展中國家采取合資方式投資，主要是發(fā)展中國家對外資的控股比例限制較嚴，采取合資方式便于融入當?shù)厣鐣卯數(shù)貎?yōu)惠政策。
投資動機在不同階段也有不同重點。20世紀70年代以前，戰(zhàn)后恢復重建需要大量的原材料和先進技術，日本境外投資主要以獲取國外自然資源和國際先進技術、先進管理經(jīng)驗為主。70年代，環(huán)境公害加劇，境外投資主要側(cè)重于把環(huán)境公害大的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到國外。80年代，日本企業(yè)國際競爭能力顯著提高，與歐美主要貿(mào)易伙伴的貿(mào)易摩擦加劇，境外投資主要側(cè)重于規(guī)避貿(mào)易壁壘、鞏固擴大國際市場份額。進入90年代，日本汽車、鋼鐵、家電、機械等產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能嚴重過剩，日本通過擴大境外投資轉(zhuǎn)移過剩產(chǎn)能，調(diào)整國內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，拓展國際市場。21世紀以來，日本政府把支持企業(yè)境外投資作為推進經(jīng)濟全球化和區(qū)域經(jīng)濟一體化的重要發(fā)展戰(zhàn)略，進一步調(diào)整優(yōu)化了境外投資策略。一是繼續(xù)加大對歐美發(fā)達國家的投資，擴大歐洲統(tǒng)一大市場和北美自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)部的市場份額：二是加大對亞洲尤其是東亞各國的投資，以控制東亞經(jīng)濟區(qū)的內(nèi)部市場，確立東亞經(jīng)濟集團的霸主地位。
投資主體有各類大中小企業(yè)、境外日資企業(yè)再投資等多元成分構(gòu)成。日本境外投資是政府基金、大中小企業(yè)結(jié)合的群體型投資主體。為提高競爭能力，日本的綜合商社、工業(yè)企業(yè)、金融企業(yè)之間相互聯(lián)合，結(jié)成三位一體而又自成體系的境外投資主體。集貿(mào)易、金融、信息、技術開發(fā)等為一體的三菱商事、三井物產(chǎn)、住友商事等大型綜合商社和一些大型制造企業(yè)集團、跨國銀行集團是日本對發(fā)達國家投資的主體力量。中小企業(yè)則主要面向發(fā)展中國家投資。日本的大企業(yè)還與中小企業(yè)相互聯(lián)合，大企業(yè)向中小企業(yè)提供技術、信息、資金支持，中小企業(yè)為大企業(yè)生產(chǎn)配套零部件，共同到境外投資，形成相互補充的境外投資企業(yè)群體。同時，海外日資企業(yè)也是日本境外投資的重要力量。據(jù)調(diào)查，僅1993年，境外日資企業(yè)利潤再投資就達到129億美元，超過日本當年境外投資總額的111億美元。境外日本企業(yè)再投資主要集中在經(jīng)營環(huán)境較好、經(jīng)營效益較高的國家和地區(qū)。境外日資企業(yè)再投資除在當?shù)胤ㄈ怂趪一虻貐^(qū)投資外，還向第三國或地區(qū)投資設立孫公司。
日本政府鼓勵企業(yè)境外投資
對浙江的啟示
適時研究制定浙江境外投資總體戰(zhàn)略。當前，浙江企業(yè)境外投資步伐不斷加快，發(fā)展勢頭很好，在投資規(guī)模和企業(yè)數(shù)量方面都已住居全國前列，成為中國企業(yè)境外投資的一支重要力量。但由于種種原因，不少企業(yè)境外投資還缺乏戰(zhàn)略意識，存在憑直覺決策的現(xiàn)象。這就需要從省級層面加強對境外投資的調(diào)查研究，加強規(guī)劃引導，加強宏觀指導，減少浙江企業(yè)境外投資的盲目性、隨機性，增強主動性、前瞻性、實效性。要適時研究制定浙江境外投資總體規(guī)劃，編制境外投資產(chǎn)業(yè)導向目錄，引導企業(yè)遵照產(chǎn)業(yè)導向目錄投資。要在深入調(diào)查研究的基礎上，適時對浙江境外投資作出總體部署，明確境外投資的戰(zhàn)略目標、戰(zhàn)略實施步驟、政策保障措施，在全國率先作些探索實踐，為國家制定境外投資政策積累經(jīng)驗。
進一步完善境外投資法規(guī)保障體系。當前，我國境外投資的法律政策主要散見在有關的內(nèi)部文件之中，尚沒有建立系統(tǒng)的法律體系。作為改革開放先行地區(qū)的浙江，要根據(jù)企業(yè)“走出去”的現(xiàn)實需要。加強對境外投資政策法規(guī)建設的探索實踐。①充分用好現(xiàn)有政策法規(guī)。②加強地方性境外投資法規(guī)建設。③繼續(xù)加強與有關國家省市簽訂友好協(xié)議。
進一步完善境外投資服務管理體系。當前，浙江境外投資服務管理機構(gòu)還沒有完全建立。境內(nèi)服務管理機構(gòu)職能分散在不同部門。要積極順應浙江海外投資快速發(fā)展的需求，適時完善境外投資服務管理體系。①完善行政管理體系。②建立中介服務機構(gòu)。③在境外建立服務管理機構(gòu)。④建立網(wǎng)上信息服務平臺。⑤積極爭取駐外使(領)館的支持。⑥充分發(fā)揮海外華人的作用。
進一步完善境外投資政策保障體系。運用財稅、金融、保險等政策支持企業(yè)境外投資是各國各地區(qū)的普遍做法。特別是對正處在起步推進階段的浙江境外投資企業(yè)來說，更離不開政府政策的大力支持。①設立境外投資專項基金?？梢杂烧途惩馔顿Y企業(yè)聯(lián)合出資設立，支持境外投資項目可行性調(diào)查、境外投資技術人員培訓等。②加強金融保障。完善境外投資金融支持政策：加大金融支持力度，設立境外投資專項貸款制度，擴大信貸規(guī)模，提高信貸比例。③制定財稅支持政策。可以參照日本的做法，在關稅、所得稅、增值稅等方面給予優(yōu)惠，采取排除虧損國在外的綜合限額抵免、稅收饒讓抵免和建立境外投資損失準備金制度等稅收支持措施。④建立境外投資保險制度。企業(yè)境外投資風險比國內(nèi)要大，除一般性的風險外，還可能遇到來自政治方面的風險。要建立境外投資保險機構(gòu)，完善境外投資保險制度，將戰(zhàn)爭險、外匯險、征用險、違約險納入保險范圍。降低企業(yè)境外投資風險。
大力培育浙江企業(yè)核心競爭能力。①著力提高自主創(chuàng)新能力。增強自主創(chuàng)新意識。加大技術創(chuàng)新投入，加強技術創(chuàng)新平臺建設，創(chuàng)新經(jīng)營理念，提高技術創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、經(jīng)營模式創(chuàng)新能力。②加強跨國經(jīng)營人才培養(yǎng)。加強國際商務、國際投資實務等方面的人才培養(yǎng)，造就一支能夠擔當浙江企業(yè)開拓國際市場重任的高水平的跨國經(jīng)營管理人才隊伍。③實施差異化發(fā)展。學會從競爭對手和市場空缺中尋找機會，進入能夠發(fā)揮自身比較優(yōu)勢的領域，走“專、精、特、新”發(fā)展之路，建立并強化浙江企業(yè)的比較優(yōu)勢。④加強品牌建設。品牌競爭力是企業(yè)最為持久的核心競爭力。要大力創(chuàng)建自主品牌。提高浙江產(chǎn)品的科技含量、文化內(nèi)涵、服務質(zhì)量等附加值。⑤加強企業(yè)聯(lián)合。充分利用工業(yè)企業(yè)的生產(chǎn)規(guī)模和研發(fā)實力優(yōu)勢、外貿(mào)企業(yè)的市場信息和銷售網(wǎng)絡優(yōu)勢、金融企業(yè)的融資能力優(yōu)勢，鼓勵境外投資企業(yè)以參股、聯(lián)營、兼并、收購等形式，組建集資本、技術、生產(chǎn)、貿(mào)易為一體的綜合性的跨國投資企業(yè)集團，提高浙江企業(yè)的國際競爭能力。
近幾年,我國政府為了從源頭上防治長期困擾管理層的超規(guī)模、超標準、超概算現(xiàn)象,徹底解決投資項目中“建設、管理、使用”三位一體所產(chǎn)生的資金浪費和官僚腐敗,從制度上保證政府資金的安全性和有效性,先后在全國各地推行政府投資代建制,收到了一定的效果。而代建項目的財務管理作為代建項目投資控制的重要環(huán)節(jié),發(fā)揮了其應有的作用,充分保障了代建項目控制投資功能的實現(xiàn)。
一、政府投資代建制產(chǎn)生的歷史背景
政府投資代建制,是指政府主管部門對政府投資的基本建設項目,按照使用單位提出的建設項目功能要求,通過公開招標選定專業(yè)的工程建設單位,并委托其進行項目可行性研究、環(huán)境評估、規(guī)劃設計、項目報審以及項目施工的招投標和材料設備采購等,項目建成后交付使用單位的制度。代建期間代建單位按照合同約定代行項目建設的投資主體職責。2004年,國務院頒布的《關于投資體制改革的決定》中提出,對非經(jīng)營性政府投資項目加快推行“代建制”,即通過招標等方式,選擇專業(yè)化的工程管理單位負責建設實施,嚴格控制項目投資、質(zhì)量和工期,竣工驗收后移交使用單位,這樣,“代建制”才在我國逐步推行。
二、代建制財務管理的主要內(nèi)容
1.會計核算管理
主要任務是依據(jù)代建項目的實際發(fā)生財政支付,通過歸集項目財政資金在審批支付過程中的審批依據(jù)、發(fā)票、單據(jù)等原始憑證,編制項目的基建會計報表,實現(xiàn)準確核算項目建設成本、費用等要素,如實反映和監(jiān)督財政預算資金的使用情況及結(jié)果。
2.劃撥工程款項
政府投資的代建項目所涉及的審批部門較多、手續(xù)繁雜,所以,在財務管理中要科學安排好項目的請款審批流程,使涉及付款的審批和流程暢順,并能夠根據(jù)不同的項目特點進行及時調(diào)整,確保項目工程款項的支付審批流程滿足工程進度要求。
3.控制合同支付
審核工程服務類合同是否達到付款條件,是否按合同要求提交履約保函或保證金,是否提供了與請款金額相同的合法發(fā)票,收款人、收款賬號等要素是否與服務合同約定的一致等。審核工程施工、機電安裝類合同中申請款金額是否與監(jiān)理單位審核認可的工作量一致,工程節(jié)點是否按工期的要求達到,履約保函或保證金是否已按合同要求提交,是否提供了與請款金額相同的合法發(fā)票,收款人、收款賬號等要素是否與合同約定的一致等。
4.嚴格管理設計變更和合同變更
按照財政支付的相關規(guī)定,單項工程合同變更超過10%的,需要經(jīng)過財政評審后確認具體金額后才能撥付,因此,對于單項工程的變更或累計發(fā)生的變更,達到或超過單項工程合同金額10%的,需要謹慎處理。即使技術部門確認了該類變更,在財政資金支付上也不能立即支付,需協(xié)調(diào)相關單位組織送審材料,先對單項工程進行財政評審,避免因單項工程合同變更超過10%而引起的出現(xiàn)不能按時支付,在工程進度上產(chǎn)生矛盾。
5.管理保函和保證金
很多地方政府為了給代建部門加壓力、加責任,出臺非經(jīng)營性項目代建管理辦法中規(guī)定,代建單位在簽訂合同前,要向代建項目管理部門提供銀行出具的不低于工程估算總投資10%的銀行履約保函。這就表明,代建單位要承擔很大的履約風險,因此把項目保函和保證金納入到規(guī)范管理的范圍,不僅是項目的財務管理需要,更是防范履約風險的需要。管理的內(nèi)容主要包括確定需要提交保函和保證金的合同、保函的規(guī)范格式、保函的有效性和時效性、保函和保證金的具體管理流程、建立臺賬并定期清理等工作。
6.管理工程竣工財務決算
代建項目的工程竣工財務決算是正確核定代建項目固定資產(chǎn)價值,反映竣工項目建設成果的文件,辦理代建項目資產(chǎn)移交的依據(jù)。對這方面的財務管理主要包括編制財務決算的時效性、準確性和完整性,根據(jù)財政部《基本建設財務管理規(guī)定》的要求,建設單位應在項目竣工后3個月內(nèi),組織專門人員,及時完成竣工財務決算的編制工作,并做到數(shù)字準確,內(nèi)容完整。
三、代建制財務管理的不足之處
1.“三超工程”現(xiàn)象難以控制
目前的政府投資項目建設缺乏投資和建設的各自規(guī)范主體。由于投資和建設的主體基本上合二為一,相應就缺少了投資約束機制,造成政府對項目建設過程也缺乏有效的外在管理和制約手段;而政府投資項目特別是公益性項目資金主要來源于政府財政性資金,資金是無償撥付和使用的。因此,政府投資項目往往會出現(xiàn)預算超概算、決算超預算、投資超計劃的“三超工程”現(xiàn)象,使本已十分緊張的政府財政資金更加“雪上加霜”。
2.建設成本和費用核算難以把握
項目建設實施過程中,設計變更和現(xiàn)場簽證難以避免,變更和簽證有其合理的因素,但“代建制”模式下不合理的變更和簽證費用往往呈現(xiàn)“低算”或“高估”的兩面性,以調(diào)節(jié)概(預)算額度內(nèi)的建造成本或投資額。
3.傳統(tǒng)的會計科目難以滿足投資控制的需求
代建項目的基建設賬是根據(jù)《基本建設單位會計制度》的規(guī)定設置和使用會計科目,不得自行編造、更改會計科目,但可根據(jù)會計制度規(guī)定和業(yè)務管理的實際需要設置明細科目。以“待攤投資”科目為例,二級科目在制度上已經(jīng)相應作了較明細的設定,但在實際工作中仍未能滿足投資控制的需求,未能找到歸集點的前期費用往往被歸集到“其他待攤投資”中。因此,在設置二級科目上,從投資控制的角度出發(fā),最好是以項目概算和簽訂的合同為起點,以概算和簽訂的合同為依據(jù)進行設定。
四、對策及建議
1.進行投資預算動態(tài)管理
(1)可配合其他工程與預算部門,在項目實施的前期提前將相關投資控制指標進行層層分解,將總投資控制在概算以內(nèi)。
(2)在項目實施過程中可方便明晰地根據(jù)進度與項目的概算進行對比,以確定項目的實際用款進度有否超概或接近超概算,實現(xiàn)項目投資的動態(tài)控制。
2.合理地設置會計科目
(1)支出核算時,增設“預付政府采購資金”科目,用于核算按政府采購合同預付的政府采購款項。
(2)待攤投資(其他待攤投資)不應作為大雜燴,將其他項目中不明確內(nèi)容均列入其中,應在其他待攤投資項下設置明細核算(如市政配套設施費、停緩建維護費等),用于清楚完整的核算工程費用。
3.高度關注設計變更與合同變更
要防止工程單位通過變更加大工作量,也防止引起工程支付糾紛。可根據(jù)變更金額設置設計變更與合同變更的三級審批制度,即變更不超過簽訂合同金額1%的變更申請由項目現(xiàn)場項目經(jīng)理審批;超過1%不足3%的變更由代建單位審批;超過金額3%的變更由政府代建管理部門、委托單位和代建單位共同審批確認,以確保設計變更和合同變更不構(gòu)成對項目概算的影響。
4.制訂項目前期費用及建設單位管理費使用的資金使用計劃
項目的前期費用及建設單位管理費是建設單位為推進項目前期工作而發(fā)生的專項費用,由于該筆資金一般由財政先行劃撥給代建單位,以便于其在項目前期開展工作。作為代建單位應就該項費用制訂好資金使用計劃,一方面可以防止該項費用被挪用或擠占,另一方面可以根據(jù)計劃用款,確保該項費用不會發(fā)生超支。
5.定期與財政部門、委托單位核對相關資金臺賬
由于項目進度支付審批的時間較長,財政資金從代建單位申請撥付后,相關的銀行單據(jù)根據(jù)國庫支付的有關規(guī)定,還要轉(zhuǎn)給委托單位后,委托單位再確認,整個流程由支付的提出到相關票據(jù)憑證的最終歸集,需要近一個月的時間,有時候經(jīng)常出現(xiàn)跨月現(xiàn)象,而如果在流程中發(fā)生退票、資料退回、批準撥付的金額少于申請金額等情況時,財務管理的工作到位會相應滯后。因此,每月初與財政部門和委托部門的賬目核對非常關鍵,可以及時發(fā)現(xiàn)在支付流程和財政資金撥付流程中的問題,及時處理。
6.嚴格執(zhí)行項目的財政資金落實與項目用款進度的時間安排
政府投資項目由于牽涉到財政資金,年度的財政投資均要經(jīng)過省、市的人大會議確定后才能劃撥,如果在資金的安排與項目支付進度的配比不處理好,會涉及到項目正常的進度款無法按合同或工程實際進度的需求落實,輕則拖延進度、延誤工期,需施工單位或其他參建單位墊付資金,嚴重的甚至會導致工人上訪、影響社會穩(wěn)定等問題。因此,對項目進度款支付的計劃要考慮到這類資金來源落實的問題,避免對工程進度產(chǎn)生不必要的影響。
參考文獻:
首先,讓我們來了解《中關村科技園區(qū)條例》是個什么樣的法：①《條例》是一個區(qū)域法而不是產(chǎn)業(yè)法。其更側(cè)重于把園區(qū)作為一個特區(qū)，通過立法在園區(qū)內(nèi)營造一個與國際接軌的市場經(jīng)濟平臺，而不是像以往的慣例，通過立法為企業(yè)爭取到更好的優(yōu)惠的政策。②《條例》是一個超前法不是現(xiàn)實法。所謂超前法是在立法時對中關村科技園區(qū)的發(fā)展趨勢做出判斷，為園區(qū)未來的發(fā)展留下較大的空間。而現(xiàn)實法旨在企業(yè)現(xiàn)實中遇到的問題。③《條例》是個創(chuàng)新法而不是集錦法。創(chuàng)新法是對先行法律制度尚未涉及的空間領域進行立法，為園區(qū)的發(fā)展提供一種新的制度安排。而集錦法只是將適用園區(qū)的現(xiàn)行有效的法規(guī)，政策匯集起來。④《條例》是一個框架法而不是個操作法。它著眼點是對中關村科技園區(qū)的建設發(fā)展構(gòu)件一個性的制度框架，為園區(qū)提供一個法治平臺。
今年實施的《條例》，在中關村科技園區(qū)的發(fā)展有重要的意義。從法律上，首先確定了園區(qū)作為一個特定領域，受到特別法律調(diào)整的地位。在此之前，國家對園區(qū)的發(fā)展出臺了一系列的政策。主要體現(xiàn)在稅收優(yōu)惠以及工商管理領域，對于中關村的發(fā)展起到積極的促進作用。但是《條例》則對園區(qū)的整體法制規(guī)劃,提出了建設科技園區(qū)的全方位法制環(huán)境:：第一是政府服務環(huán)境。.《條例》中表現(xiàn)強烈的政府為經(jīng)濟服務的特色.，這一點對于中關村的發(fā)展至關重要；第二，政府行為的透明度得到加強。公開執(zhí)法，聽取意見，接受監(jiān)督，是《條例》中政府執(zhí)法的重要要求；第三，使市場交易環(huán)境更加寬松，明確確立了交易的自主性和當事人意志的決定性；第四，投資環(huán)境得到改善。投資的形式，投資條件以及投資的保護都給予明確的規(guī)定。比較其他相關的法律規(guī)定，《條例》在約束投資的條件上放寬，而在保護投資上則加強力度；最后是人才流動環(huán)境。人才問題是中關村科技園區(qū)的核心問題，人才的自由流動，涉及到國家的戶籍管理制度，勞動管理制度，福利保障制度等各個方面的問題，一直是阻礙園區(qū)發(fā)展的一個重要因素，《條例》在這方面做了最大的努力，規(guī)定了一系列的重要原則，保障人才的流動性。
《條例》為高科技企業(yè)創(chuàng)造了更為寬松的法治環(huán)境。它其中的一些條款在國家宏觀的法律框架下也進行了大膽的突破和創(chuàng)新，具有鮮明的特色。下面將對于這些特色和創(chuàng)新結(jié)合條文進行分析：
⑴以從事法律，法規(guī)和規(guī)章沒有明文禁止的活動，但損害社會公共利益，擾亂社會經(jīng)濟秩序，違公德的行為除外?！边@是世界各國法律所普遍遵循的一條基本原則。其意思是說，任何在法律規(guī)范調(diào)整下的公民或組織，所實施的行為只要在法律上沒有明文規(guī)定為禁止的，都是合法有效的。這條原則在我國的法律中還是第一次出現(xiàn)，這也是此次園區(qū)立法突破最大的一點，第三款后面的但書（屬于排除形式的但書）對于三種最基本的損害社會，公民的行為，做出了排除。說明，“法無名文不為過”是在一定限度下的“不為過”。
⑵企業(yè)設立時可以不設立經(jīng)營范圍《條例》第九條規(guī)定，在中關村設立企業(yè)，辦理工商登記時，工商機關對其經(jīng)營范圍不作具體核定。這表明中關村有關方面在企業(yè)登記注冊方面將擺脫審批制，向核準制邁進。這是在企業(yè)登記注冊方面的一項重大改革，是向著市場化目標和國際慣例邁出的一大步。
⑶明文規(guī)定保護創(chuàng)業(yè)者投資者的合法權益?！稐l例》第七條第二款明確規(guī)定：“組織和個人在中關村科技園區(qū)投資的資產(chǎn)、收益等財產(chǎn)權利以及其他合法權益受到法律保護。任何組織或者個人不得非法占有或者實施其它侵害行為。這為靠知識創(chuàng)造財富而使自己富裕起來的投資者和創(chuàng)造者解除了后顧之憂。這一條是符合條例的立法宗旨的。
⑷規(guī)定了我國法律體系中從來沒有過的一種新的企業(yè)形式-——有限合伙有限合伙是一種較為古老的企業(yè)、商業(yè)組織形態(tài)。他的產(chǎn)生和發(fā)展是為了適應不同投資者的要求。德國商法典規(guī)定了有限合伙，根據(jù)德國商法典第171條和172條的規(guī)定，有限合伙是為了在某一商號的名義下從事商事營業(yè)而建立的一種商事合伙。有限合伙中包括兩種合伙人，即至少一個無限責任合伙人和一個有限責任合伙人。有限責任合伙人在其出資范圍內(nèi)對合伙的債權人承擔責任。而英美法則把以合伙存在的有限合伙和兩合公司一起統(tǒng)稱為有限合伙。根據(jù)美國《統(tǒng)一有限合伙法》的規(guī)定，有限合伙是指在按照某一州的法律由兩個或者兩個以上的人組成的合伙。其中包括一個或一個以上的普通合伙人和一個或者一個以上的有限合伙人。這與德國商法典的有限合伙的概念基本相同。我國在1997年頒布的合伙法中沒有規(guī)定有限合伙的形式，其中第五條規(guī)定：“合伙企業(yè)在其名稱中不得使用有限或者有限責任的字樣?！痹谖覈逗匣锲髽I(yè)法》起草時曾有專門的有關“有限合伙”的一章，但是在最后審查通過時被刪除了，其中的一個理由是我國目前沒有這種企業(yè)形態(tài)的實踐，似乎也沒有這種企業(yè)形態(tài)的需求。既無實踐經(jīng)驗，也無立法需求，所以就這樣被刪掉了。該法第九條還規(guī)定：“合伙人具有完全民事行為能力的人?！边@一限制也不合理，有限合伙是投資的組合，為了促進風險投資，還應該允許“機構(gòu)”充當合伙人，使之與國際慣例接軌。風險投資機構(gòu)采取有限合伙的形式，可以防止過度賭博，投資者可以預測到自己受到的最大損失，作到量力而行。
長期以來，一直存在一個誤區(qū)即對合伙實行雙重征稅。對合伙不應征企業(yè)所得稅，只在利潤回報個人的時候?qū)ζ湔魇諅€人所得稅，這是國際慣例，有利于促進風險投資。要解決有限合伙在我國存在的雙重征稅問題，就得突破現(xiàn)行《企業(yè)所得稅暫行條例》和《企業(yè)所得稅暫行條例實施細則》的有關規(guī)定?！稐l例》中對有限合伙做了肯定，明確規(guī)定：“風險投資機構(gòu)可以以有限合伙的形式。”并且規(guī)定：“有限合伙的所得稅由合伙人分別交納。屬于自然人的合伙人，其投資所得交納個人所得稅；屬于法人的合伙人，其投資所得交納企業(yè)所得稅。”《條例》的這項規(guī)定，可以防止重復征稅，為投資者和經(jīng)營者創(chuàng)造了更好的經(jīng)營環(huán)境。⑸明文規(guī)定中關村科技園區(qū)內(nèi)的學校教師學生兼職創(chuàng)業(yè)合法《條例》規(guī)定：“高等學校，科研機構(gòu)的教師和科研人可以離崗或者兼職在中關村科技園區(qū)創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)。凡離崗創(chuàng)業(yè)的，經(jīng)所在單位與本人以合同約定，在約定期限內(nèi)可以保留其在原單位的人事關系，并可以回原單位重新競爭上崗。十五條第二款又規(guī)定：“高等學校，科研機構(gòu)的學生可以在中關村科技園區(qū)創(chuàng)辦高新技術企業(yè)，或者在企業(yè)從事技術開發(fā)和科研成果轉(zhuǎn)化工作。需要保留學籍的，經(jīng)所在單位同意，可以保留一定期限的學籍；保留學籍的期限，由所在學?；蛘呖蒲袡C構(gòu)與學生與合同約定。”
⑹為引進人才突破了制度障礙條例明確規(guī)定，北京市行政區(qū)域內(nèi)的高?？蒲袡C構(gòu)應屆畢業(yè)生受聘于園區(qū)內(nèi)高新技術企業(yè)，可以直接辦理本市常住戶口；引進園區(qū)發(fā)展所需的留學人員，外省市科技和管理人才，可按規(guī)定辦理《工作寄往證》或常住戶口，不受進京指標限制。這一條是對人才市場的開放的規(guī)定。其中“按照本市有關規(guī)定辦理《工作寄往證》或常住戶口，不受進京指標限制，”可以算是一個進步，它是條例的核心制度，起到瓶頸作用。
⑺明文規(guī)定了反壟斷第二十三條規(guī)定“政府及其所屬部門應當采取措施制止壟斷行為，維護市場公平競爭秩序，不得濫用行政權力限制正常的商業(yè)秩序。“壟斷”指違反國家法律、法規(guī)、政策和社會利益，通過合謀性協(xié)議安排或協(xié)同行動，或濫用經(jīng)濟優(yōu)勢地位，排斥或控制他人正當?shù)慕?jīng)濟活動，在某一生產(chǎn)或流通領域?qū)嵸|(zhì)上限制競爭的行為。就廣義而言壟斷就是一種不正當競爭行為?！稐l例》以明文的形式規(guī)定了反壟斷，為中關村地區(qū)經(jīng)營者，投資者建立一套自由、公正、有效、統(tǒng)一的市場競爭機制。使資源配置達到合理，最大限度的發(fā)揮經(jīng)濟潛力。充分利用中關村的科技與資源，創(chuàng)造最佳的市場經(jīng)濟體制。
⑻明確具體地對保護商業(yè)秘密和競業(yè)限制進行了規(guī)定本《條例》四十二，四十三，四十四條逐條對保護企業(yè)商業(yè)秘密方面進行規(guī)定。對企業(yè)與員工簽訂保密合同、員工承擔保密義務、訂立專門競業(yè)限制合同等一些做出了具體的，專門規(guī)定。
⑼建立了信用擔保準備金制度和財政有限補償擔保代償損失制度企業(yè)和其他市場主體，在中關村科技園區(qū)依法設立信用擔保制度，為中小企業(yè)提供以融資擔保為主的信用擔保。
⑽規(guī)范土地一級開發(fā)明確了“政府壟斷土地一級開發(fā)”的原則，解決中關村房地產(chǎn)價格過高的問題。眾所周知，中關村一帶房地產(chǎn)價格過高，這與它作為一級的科技園區(qū)是不相適應的。有關專家學者早就提出，要運用立法的形式改變中關村房地產(chǎn)價格過高的泡沫狀況，使之適應價值規(guī)律。本條例規(guī)定的這一規(guī)則為這一狀況提供了很好的解決辦法。
⑾增設了園區(qū)企業(yè)的投訴渠道除了現(xiàn)有的，復議和訴訟等渠道，《條例》規(guī)定企業(yè)和其他市場主體可以向園區(qū)管理機構(gòu)投訴。
⑿我國法律中首次設專章規(guī)范政府機構(gòu)《中關村科技園區(qū)條例》在第五章以整章篇幅規(guī)定了規(guī)范政府機構(gòu)。這是條例的一個亮點，是第一次專章對政府行為做出法律規(guī)范。并且第一次明確的，系統(tǒng)的規(guī)定了政府聽證制度，雖然限定的范圍過窄，但就同步來講已是實屬不易了。
⒀對政府“不作為”的法律責任進行了明文規(guī)定政府不按照法律法規(guī)的規(guī)定履行職責造成企業(yè)和其他市場主體不能享受應有的權利和利益時，將承擔相應的法律責任。
首先,讓我們來了解《中關村科技園區(qū)條例》是個什么樣的法：①《條例》是一個區(qū)域法而不是產(chǎn)業(yè)法。其更側(cè)重于把園區(qū)作為一個特區(qū)，通過立法在園區(qū)內(nèi)營造一個與國際接軌的市場經(jīng)濟平臺，而不是像以往的慣例，通過立法為企業(yè)爭取到更好的優(yōu)惠的政策。②《條例》是一個超前法不是現(xiàn)實法。所謂超前法是在立法時對中關村科技園區(qū)的發(fā)展趨勢做出判斷，為園區(qū)未來的發(fā)展留下較大的空間。而現(xiàn)實法旨在企業(yè)現(xiàn)實中遇到的問題。③《條例》是個創(chuàng)新法而不是集錦法。創(chuàng)新法是對先行法律制度尚未涉及的空間領域進行立法，為園區(qū)的發(fā)展提供一種新的制度安排。而集錦法只是將適用園區(qū)的現(xiàn)行有效的法規(guī)，政策匯集起來。④《條例》是一個框架法而不是個操作法。它著眼點是對中關村科技園區(qū)的建設發(fā)展構(gòu)件一個性的制度框架，為園區(qū)提供一個法治平臺。
今年實施的《條例》，在中關村科技園區(qū)的發(fā)展有重要的意義。從法律上，首先確定了園區(qū)作為一個特定領域，受到特別法律調(diào)整的地位。在此之前，國家對園區(qū)的發(fā)展出臺了一系列的政策。主要體現(xiàn)在稅收優(yōu)惠以及工商管理領域，對于中關村的發(fā)展起到積極的促進作用。但是《條例》則對園區(qū)的整體法制規(guī)劃,提出了建設科技園區(qū)的全方位法制環(huán)境:：第一是政府服務環(huán)境。.《條例》中表現(xiàn)強烈的政府為經(jīng)濟服務的特色.，這一點對于中關村的發(fā)展至關重要；第二，政府行為的透明度得到加強。公開執(zhí)法，聽取意見，接受監(jiān)督，是《條例》中政府執(zhí)法的重要要求；第三，使市場交易環(huán)境更加寬松，明確確立了交易的自主性和當事人意志的決定性；第四，投資環(huán)境得到改善。投資的形式，投資條件以及投資的保護都給予明確的規(guī)定。比較其他相關的法律規(guī)定，《條例》在約束投資的條件上放寬，而在保護投資上則加強力度；最后是人才流動環(huán)境。人才問題是中關村科技園區(qū)的核心問題，人才的自由流動，涉及到國家的戶籍管理制度，勞動管理制度，福利保障制度等各個方面的問題，一直是阻礙園區(qū)發(fā)展的一個重要因素，《條例》在這方面做了最大的努力，規(guī)定了一系列的重要原則，保障人才的流動性。
《條例》為高科技企業(yè)創(chuàng)造了更為寬松的法治環(huán)境。它其中的一些條款在國家宏觀的法律框架下也進行了大膽的突破和創(chuàng)新，具有鮮明的特色。下面將對于這些特色和創(chuàng)新結(jié)合條文進行分析：
⑴以從事法律，法規(guī)和規(guī)章沒有明文禁止的活動，但損害社會公共利益，擾亂社會經(jīng)濟秩序，違公德的行為除外?！边@是世界各國法律所普遍遵循的一條基本原則。其意思是說，任何在法律規(guī)范調(diào)整下的公民或組織，所實施的行為只要在法律上沒有明文規(guī)定為禁止的，都是合法有效的。這條原則在我國的法律中還是第一次出現(xiàn)，這也是此次園區(qū)立法突破最大的一點，第三款后面的但書（屬于排除形式的但書）對于三種最基本的損害社會，公民的行為，做出了排除。說明，“法無名文不為過”是在一定限度下的“不為過”。
⑵企業(yè)設立時可以不設立經(jīng)營范圍《條例》第九條規(guī)定，在中關村設立企業(yè)，辦理工商登記時，工商機關對其經(jīng)營范圍不作具體核定。這表明中關村有關方面在企業(yè)登記注冊方面將擺脫審批制，向核準制邁進。這是在企業(yè)登記注冊方面的一項重大改革，是向著市場化目標和國際慣例邁出的一大步。
⑶明文規(guī)定保護創(chuàng)業(yè)者投資者的合法權益?！稐l例》第七條第二款明確規(guī)定：“組織和個人在中關村科技園區(qū)投資的資產(chǎn)、收益等財產(chǎn)權利以及其他合法權益受到法律保護。任何組織或者個人不得非法占有或者實施其它侵害行為。這為靠知識創(chuàng)造財富而使自己富裕起來的投資者和創(chuàng)造者解除了后顧之憂。這一條是符合條例的立法宗旨的。
⑷規(guī)定了我國法律體系中從來沒有過的一種新的企業(yè)形式-——有限合伙有限合伙是一種較為古老的企業(yè)、商業(yè)組織形態(tài)。他的產(chǎn)生和發(fā)展是為了適應不同投資者的要求。德國商法典規(guī)定了有限合伙，根據(jù)德國商法典第171條和172條的規(guī)定，有限合伙是為了在某一商號的名義下從事商事營業(yè)而建立的一種商事合伙。有限合伙中包括兩種合伙人，即至少一個無限責任合伙人和一個有限責任合伙人。有限責任合伙人在其出資范圍內(nèi)對合伙的債權人承擔責任。而英美法則把以合伙存在的有限合伙和兩合公司一起統(tǒng)稱為有限合伙。根據(jù)美國《統(tǒng)一有限合伙法》的規(guī)定，有限合伙是指在按照某一州的法律由兩個或者兩個以上的人組成的合伙。其中包括一個或一個以上的普通合伙人和一個或者一個以上的有限合伙人。這與德國商法典的有限合伙的概念基本相同。我國在1997年頒布的合伙法中沒有規(guī)定有限合伙的形式，其中第五條規(guī)定：“合伙企業(yè)在其名稱中不得使用有限或者有限責任的字樣。”在我國《合伙企業(yè)法》起草時曾有專門的有關“有限合伙”的一章，但是在最后審查通過時被刪除了，其中的一個理由是我國目前沒有這種企業(yè)形態(tài)的實踐，似乎也沒有這種企業(yè)形態(tài)的需求。既無實踐經(jīng)驗，也無立法需求，所以就這樣被刪掉了。該法第九條?構(gòu)娑ǎ骸昂匣鍶司哂型耆袷灤形芰Φ娜?。￠]庖幌拗埔膊緩俠?，有咸\匣鍤峭蹲實淖楹?，为了促进房z脹蹲?，还应该允袘话机构”硿Z焙匣鍶?，使之訝际惯例接轨?縵脹蹲駛共扇∮邢蘚匣锏男問劍梢苑樂構(gòu)榷牟蹲收嚦梢栽げ獾階約菏艿降淖畬笏鶚?，醉d攪苛Χ小?BR>長期以來，一直存在一個誤區(qū)即對合伙實行雙重征稅。對合伙不應征企業(yè)所得稅，只在利潤回報個人的時候?qū)ζ湔魇諅€人所得稅，這是國際慣例，有利于促進風險投資。要解決有限合伙在我國存在的雙重征稅問題，就得突破現(xiàn)行《企業(yè)所得稅暫行條例》和《企業(yè)所得稅暫行條例實施細則》的有關規(guī)定。《條例》中對有限合伙做了肯定，明確規(guī)定：“風險投資機構(gòu)可以以有限合伙的形式?！辈⑶乙?guī)定：“有限合伙的所得稅由合伙人分別交納。屬于自然人的合伙人，其投資所得交納個人所得稅；屬于法人的合伙人，其投資所得交納企業(yè)所得稅。”《條例》的這項規(guī)定，可以防止重復征稅，為投資者和經(jīng)營者創(chuàng)造了更好的經(jīng)營環(huán)境。
⑸明文規(guī)定中關村科技園區(qū)內(nèi)的學校教師學生兼職創(chuàng)業(yè)合法《條例》規(guī)定：“高等學校，科研機構(gòu)的教師和科研人可以離崗或者兼職在中關村科技園區(qū)創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)。凡離崗創(chuàng)業(yè)的，經(jīng)所在單位與本人以合同約定，在約定期限內(nèi)可以保留其在原單位的人事關系，并可以回原單位重新競爭上崗。十五條第二款又規(guī)定：“高等學校，科研機構(gòu)的學生可以在中關村科技園區(qū)創(chuàng)辦高新技術企業(yè)，或者在企業(yè)從事技術開發(fā)和科研成果轉(zhuǎn)化工作。需要保留學籍的，經(jīng)所在單位同意，可以保留一定期限的學籍；保留學籍的期限，由所在學?；蛘呖蒲袡C構(gòu)與學生與合同約定?！?/p>
⑹為引進人才突破了制度障礙條例明確規(guī)定，北京市行政區(qū)域內(nèi)的高校科研機構(gòu)應屆畢業(yè)生受聘于園區(qū)內(nèi)高新技術企業(yè)，可以直接辦理本市常住戶口；引進園區(qū)發(fā)展所需的留學人員，外省市科技和管理人才，可按規(guī)定辦理《工作寄往證》或常住戶口，不受進京指標限制。這一條是對人才市場的開放的規(guī)定。其中“按照本市有關規(guī)定辦理《工作寄往證》或常住戶口，不受進京指標限制，”可以算是一個進步，它是條例的核心制度，起到瓶頸作用。
⑺明文規(guī)定了反壟斷第二十三條規(guī)定“政府及其所屬部門應當采取措施制止壟斷行為，維護市場公平競爭秩序，不得濫用行政權力限制正常的商業(yè)秩序?！皦艛唷敝高`反國家法律、法規(guī)、政策和社會利益，通過合謀性協(xié)議安排或協(xié)同行動，或濫用經(jīng)濟優(yōu)勢地位，排斥或控制他人正當?shù)慕?jīng)濟活動，在某一生產(chǎn)或流通領域?qū)嵸|(zhì)上限制競爭的行為。就廣義而言壟斷就是一種不正當競爭行為?！稐l例》以明文的形式規(guī)定了反壟斷，為中關村地區(qū)經(jīng)營者，投資者建立一套自由、公正、有效、統(tǒng)一的市場競爭機制。使資源配置達到合理，最大限度的發(fā)揮經(jīng)濟潛力。充分利用中關村的科技與資源，創(chuàng)造最佳的市場經(jīng)濟體制。
⑻明確具體地對保護商業(yè)秘密和競業(yè)限制進行了規(guī)定本《條例》四十二，四十三，四十四條逐條對保護企業(yè)商業(yè)秘密方面進行規(guī)定。對企業(yè)與員工簽訂保密合同、員工承擔保密義務、訂立專門競業(yè)限制合同等一些做出了具體的，專門規(guī)定。
⑼建立了信用擔保準備金制度和財政有限補償擔保代償損失制度企業(yè)和其他市場主體，在中關村科技園區(qū)依法設立信用擔保制度，為中小企業(yè)提供以融資擔保為主的信用擔保。
⑽規(guī)范土地一級開發(fā)明確了“政府壟斷土地一級開發(fā)”的原則，解決中關村房地產(chǎn)價格過高的問題。眾所周知，中關村一帶房地產(chǎn)價格過高，這與它作為一級的科技園區(qū)是不相適應的。有關專家學者早就提出，要運用立法的形式改變中關村房地產(chǎn)價格過高的泡沫狀況，使之適應價值規(guī)律。本條例規(guī)定的這一規(guī)則為這一狀況提供了很好的解決辦法。
⑾增設了園區(qū)企業(yè)的投訴渠道除了現(xiàn)有的，復議和訴訟等渠道，《條例》規(guī)定企業(yè)和其他市場主體可以向園區(qū)管理機構(gòu)投訴。
⑿我國法律中首次設專章規(guī)范政府機構(gòu)《中關村科技園區(qū)條例》在第五章以整章篇幅規(guī)定了規(guī)范政府機構(gòu)。這是條例的一個亮點，是第一次專章對政府行為做出法律規(guī)范。并且第一次明確的，系統(tǒng)的規(guī)定了政府聽證制度，雖然限定的范圍過窄，但就同步來講已是實屬不易了。
⒀對政府“不作為”的法律責任進行了明文規(guī)定政府不按照法律法規(guī)的規(guī)定履行職責造成企業(yè)和其他市場主體不能享受應有的權利和利益時，將承擔相應的法律責任。
2013年農(nóng)歷新年伊始，證監(jiān)會有關部門負責人即對外稱，全國住房公積金入市的相關研究準備工作已經(jīng)啟動，證監(jiān)會將積極配合有關部門盡快推動《住房公積金管理條例》的修訂。該言論一出，引起社會各界的激烈討論，有贊同也有否定，本文試通過對我國公積金制度起源、法律性質(zhì)以及政府與公積金繳存人之間的法律關系的解讀，分析用住房公積金進行高風險投資的合法性問題。希望能夠?qū)τ嘘P方面的決策和政策制度提供法律依據(jù)。
我國住房公積金制度的起源
（一）我國住房公積金制度的起源
住房公積金制度設計當初是“為了加強對住房公積金的管理，維護住房公積金所有者的合法權益，促進城鎮(zhèn)住房建設，提高城鎮(zhèn)居民的居住水平”（《住房公積金管理條例》第一條是關于制定該條例的立法目的，該條目規(guī)定：“為了加強對住房公積金的管理，維護住房公積金所有者的合法權益，促進城鎮(zhèn)住房建設，提高城鎮(zhèn)居民的居住水平，制定本條例”）。1991年，在積極借鑒新加坡等國家國際經(jīng)驗的基礎上，上海市委、市政府決定正式建立住房公積金制度。之后，經(jīng)過持續(xù)10年的積極探索，這一制度得到逐步發(fā)展和完善（上海房地產(chǎn)年鑒，2001）。1994年，國務院《關于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，要求全國城鎮(zhèn)“全面建立住房公積金制度”。1996年4月12日，上海通過全國第一部有關住房公積金管理方面的地方性法規(guī)《上海市住房公積金條例》。1999年3月，國務院在總結(jié)全國各地住房公積金制度經(jīng)驗的基礎上，制定了《住房公積金管理條例》（上海房地產(chǎn)年鑒，2001）。2003年對該條例進行了修訂。
（二） 我國住房公積金制度的產(chǎn)生原因
一是我國公民住宅的供需矛盾要求政府進行住房制度改革，以保障公民的住宅權。上世紀九十年代初，隨著我國改革開放的深入，我國進一步放開市場，進行全方位的改革開放，原先一切由國家計劃調(diào)控的計劃經(jīng)濟政策變?yōu)橛墒袌稣{(diào)控的市場經(jīng)濟政策，城市化進程加快，大量的人口流入城市，城市人口劇增，房屋建設與人口增速不匹配，住房供需矛盾凸顯，這些迫使政府進行相關制度改革。
二是在當時環(huán)境下我國推行住房公積金制度有國外成功經(jīng)驗借鑒。在我國推行住房公積金制度之前，已有國家通過類似我國公積金制度在保障本國國民住房問題上取得成功，如新加坡的中央公積金制度，德國的住房儲蓄制度，日本的住宅金融公庫制度等。這些國家的成功經(jīng)驗為我國推行住房公積金制度提供了有益的借鑒。
我國住房公積金制度的法律性質(zhì)分析
學界對于住房公積金制度的性質(zhì)存在著強制儲蓄性質(zhì)論、住房補貼性質(zhì)論以及社會保障稅性質(zhì)論等觀點，每種觀點都從各自角度對我國的住房公積金制度進行了分析。筆者認為從法律角度來講，我國住房公積金制度存在以下性質(zhì)：
（一）行政強制性質(zhì)
按照《住房公積金管理條例》規(guī)定，職工住房公積金的繳納屬于國家強制執(zhí)行的范疇，職工個人繳存的住房公積金，由所在單位每月從其工資中代扣代繳。單位應當按時、足額繳存住房公積金，不得逾期繳存或者少繳。違反該條例的規(guī)定，單位依法將受到限期辦理、限期繳存、行政處罰或者被申請法院強制執(zhí)行等懲罰（見《住房公積金管理條例》第十九條第一款、第二十條第一款、第三十七條、第三十八條規(guī)定）。只要是條例所規(guī)定之范圍，職工不能自己選擇存或不存，必須依法繳存，因此，作為住房公積金制度，具有行政強制性。
（二）社會保障性質(zhì)
從住房公積金制度在我國的興起背景，就可以看出，住房公積金制度最核心的目的就是保障我國居民的住房。在《住房公積金條例》中也體現(xiàn)了這一點，按照條例規(guī)定，住房公積金可以用于職工購房、建房、大修住房等時提供住房公積金貸款，同時也可以在法定條件用于前述用途下提前支?。ㄒ姟蹲》抗e金管理條例》第二十四條、第二十六條規(guī)定）。因此，作為住房公積金制度，具有社會保障性。
（三）有限的個人所有權性質(zhì)
《住房公積金條例》中明確規(guī)定，職工個人繳存的住房公積金和職工所在單位為職工繳存的住房公積金，屬于職工個人所有（見《住房公積金管理條例》第三條規(guī)定）。住房公積金是屬于繳存人的個人財產(chǎn)，繳存人繳存的金額全部都存入其個人專項賬戶，應當是屬于法律保護的合法私有財產(chǎn)。但同時，《住房公積金條例》又規(guī)定公積金繳存人要提取職工住房公積金帳戶內(nèi)的存儲余額必須符合條例所規(guī)定的相應條件，而各省也根據(jù)《住房公積金條例》的規(guī)定制定了符合本省省情的具體內(nèi)容（見《住房公積金管理條例》第二十四條、第二十五條規(guī)定；各省的規(guī)定比如陜西省西安市的《西安市住房公積金管理條例》第二十四條至第二十六條規(guī)定）。個人雖然對住房公積金擁有產(chǎn)權，但這種產(chǎn)權與個人的其他財產(chǎn)有所不同，對住房公積金的產(chǎn)權受到一定的限制（李海明，2012）。公積金具有有限的個人所有權性質(zhì)。
社會公積金的以上性質(zhì)決定了政府在對公積金進行管理時既不能相同于稅收等國家征收制度的管理方式，也不同于繳存人自行選擇存入銀行的儲蓄款的管理方式，我國政府與公積金繳存人之間的法律關系有其特殊性。
我國政府與公積金繳存人之間的法律關系分析
（一）政府與公積金繳存人之間存在的合同之債法律關系
住房公積金制度在《住房公積金管理條例》中被定義為“國家機關、國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)以及其他城鎮(zhèn)企業(yè)、事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位、社會團體及其在職職工繳存的長期住房儲金”（見《住房公積金管理條例》第二條第二款規(guī)定）。政府與繳存人之間的關系類似于銀行業(yè)金融機構(gòu)與儲戶之間的關系。住房公積金是單位及其在職職工繳存的長期住房儲金，屬于職工個人所有（上海房地產(chǎn)年鑒，2001）。一般來講，住房公積金繳存之后款項按照制度規(guī)定應當直接存入到繳存人獨立賬戶，住房公積金的管理由住房公積金管理中心代表國家管理，管理中心負有按國家規(guī)定的利率標準支付利息給職工的義務。雖然，住房公積金的繳存是強制性政府行為，但是政府在收繳之后只是將所有的賬戶統(tǒng)籌代管，賬戶資金不同于稅收等強制性收費。繳存人可以按照法律程序，在規(guī)定條件下提取自己賬戶下的住房公積金。《住房公積金管理條例》可以看做是二者形成合同之債法律關系的依據(jù)。
（二）政府與公積金繳存人之間存在的行政法律關系
前文已經(jīng)指出，我國住房公積金的繳納具有行政強制性質(zhì)，住房公積金的繳存由國家強制性規(guī)定，作為法定范疇之內(nèi)的職工和單位必須依法繳納，若不依法繳納，將會受到法律的制裁。從這個角度分析，政府與公積金繳存人之間又存在著行政法律關系。政府與公積金繳存人都為該法律關系的主體；在該法律關系中，政府有權利也有權力依法強制性將公積金繳存人的一部分工資納入到國家統(tǒng)籌管理的范疇內(nèi)，而住房公積金繳存人也應當依法繳納住房公積金。但需要明確的是，這里的行政法律關系又具有特殊性。它不同于政府在稅收、行政征收、罰款等行政行為實施過程中與行政相對方之間形成的行政法律關系。在后幾類行政法律關系中，政府對于自己依法實施某種行政行為所獲得的金錢具有所有權，也意味著政府可以決定其用途；但是在政府與公積金繳存人之間形成的行政法律關系中，政府必須按照條例的規(guī)定將住房公積金用在和居民住房有直接緊密聯(lián)系的地方，如住房公積金貸款、住房公積金的支取等，此外政府還可以根據(jù)條例規(guī)定將住房公積金用在諸如購買國債等低風險的方面（見《住房公積金管理條例》第二十八條規(guī)定）。
政府使用住房公積金進行高風險投資合法性分析
（一）合同之債法律關系下政府使用住房公積金進行高風險投資合法性分析
《住房公積金管理條例》規(guī)定，職工個人繳存的住房公積金和職工所在單位為職工繳存的住房公積金，屬于職工個人所有（見《住房公積金管理條例》第三條規(guī)定）。經(jīng)前文分析得出，政府與公積金繳存人之間存在著合同之債法律關系，這屬于民法調(diào)整的范疇。作為合同法律關系，任何一方使用他方所有物，必須征得他方同意，否則即為侵權。此外，也有學者認為我國的住房公積金制度具有強制儲蓄性質(zhì)，但因為政府不同于銀行業(yè)金融機構(gòu)，作為政府，之于公積金繳存人，之于社會公眾就有著不同于銀行業(yè)金融機構(gòu)的職責，即在社會公眾之中建立自己的社會公信力，做公眾的堅實依靠；作為政府，就絕對禁止未經(jīng)公積金繳存人同意的情況下動用公積金繳存人賬戶資金（即使在民法上講貨幣是種類物，對于種類物只需交付同種類之物即可），用作股市投資此類高風險的活動。所以，政府如果要使用住房公積金進行高風險投資，首先必須征得住房公積金繳存人的同意，否則，就是侵犯繳存人合法權益，就是違法行為。
（二）行政法律關系下政府使用住房公積金進行高風險投資合法性分析
雖然《住房公積金管理條例》規(guī)定范圍之內(nèi)的職工和單位繳納住房公積金是帶有強制性，政府可以依法強制要求繳納，在實踐中也是直接由單位代扣代繳，在政府與公積金繳存人之間存在行政法律關系。但是《住房公積金管理條例》也明確規(guī)定，住房公積金應當用于職工購買、建造、翻建、大修自住住房，任何單位和個人不得挪作他用（見《住房公積金管理條例》第五條規(guī)定）。
《住房公積金管理條例》第八條規(guī)定：“直轄市和省、自治區(qū)人民政府所在地的市以及其他設區(qū)的市（地、州、盟），應當設立住房公積金管理委員會，作為住房公積金管理的決策機構(gòu)……”；第十條規(guī)定：“直轄市和省、自治區(qū)人民政府所在地的市以及其他設區(qū)的市（地、州、盟）應當按照精簡、效能的原則，設立一個住房公積金管理中心，負責住房公積金的管理運作?！》抗e金管理中心是直屬城市人民政府的不以營利為目的的獨立的事業(yè)單位……”（見《住房公積金管理條例》第八條以及第十條規(guī)定）。各地的住房公積金管理中心多是具有實權的市房改辦、財政局、建設局的隸屬機構(gòu)，或是與地方房改辦一套班子，兩塊牌子，事實上成了一個地方性的行政機構(gòu)（張東，2004）。不管是政府還是住房公積金的管理機構(gòu)是不以營利為目的的組織，它的職責就是負責替繳存人管理賬戶中的資金，負責賬戶資金的安全，保證住房公積金用在與保障住房直接緊密相關的方面。將住房公積金不經(jīng)繳存人同意投入股市，使其處于和保障住房用途不直接緊密相關切高風險的領域，不符合法律規(guī)定。
結(jié)論
綜上，本文試通過對我國公積金制度起源、法律性質(zhì)以及政府與公積金繳存人之間的法律關系的解讀，分析用住房公積金進行高風險投資的合法性問題。希望能夠?qū)τ嘘P方面的決策和政策制度提供法律依據(jù)。住房公積金是房改的產(chǎn)物，必須服務于職工住房消費，促進自住其力，取之于民，用之于民，造福于民（上海房地產(chǎn)年鑒，2001）。國外很多具有先進經(jīng)驗的國家都在本國居民住房保障資金的管理上較為謹慎，如在《德國住房儲蓄法》中就嚴格規(guī)定了住房儲蓄銀行的業(yè)務范圍和經(jīng)營原則，規(guī)定住房儲蓄不得用于風險交易，保證存款的安全，提高了中低收入群體抵抗市場風險的能力（楊銀桃，2012）。我國的住房公積金制度也應當嚴格依照制度規(guī)定，對公積金進行合法、有效、利民的有效運作。
參考文獻：
1.新浪財經(jīng).證監(jiān)會：住房公積金入市研究準備工作已啟動.網(wǎng)址鏈接：http：//.cn/stock/y/20130226/202314653550.shtml。
2.上海房地產(chǎn)年鑒，2001
根據(jù)《條例》有關規(guī)定，土地使用費免交適用對象為：《條例》實施之日起，我市鼓勵類的所有臺胞投資項目。當前我市鼓勵類投資項目包括如下四個方面：
（一）出口創(chuàng)匯型項目
（二）技術先進型項目
（三）高新技術項目
（四）符合《廈門市鼓勵外商投資產(chǎn)業(yè)導向目錄》中的其它鼓勵類投資項目。
臺胞投資項目屬以上四類項目之一的，均可申請免交土地使用費。其中出口創(chuàng)匯項目和技術先進型項目以高新技術市外商投資工作委員會頒發(fā)的確認證書為申請依據(jù)；高新技術項目以市科學技術委員會頒發(fā)的高新技術企業(yè)有效證明文件為申請依據(jù)；屬以上三類項目、但尚未被審批機關確認的臺胞投資企業(yè)，以及其它目前來投資、尚未被審批機關確認的臺胞投資企業(yè)，可以向市外資委、市科委申請確認（其中出口創(chuàng)匯型企業(yè)和技術先進型企業(yè)應在每年四月向所在地的縣、區(qū)外資部門提出申請，一年確認一次）。其它鼓勵類投資項目以市計劃委員會每年頒發(fā)的《鼓勵外商投資產(chǎn)業(yè)導向目錄》為標準。
二、申辦程序
屬本規(guī)定第一條規(guī)定的臺胞投資項目，應向市計委提出書面申請，領取并如實填寫《廈門市鼓勵臺胞投資項目免交土地使用費申請表》，同時提交項目政府（部門）批準的文件復印件、臺資企業(yè)確認證明復印件、工商執(zhí)照復印件、環(huán)境影響報告書（表）、出口創(chuàng)匯型企業(yè)證書復印件（僅限出口創(chuàng)匯型企業(yè)提交）、高新技術企業(yè)證書復印件（僅限高新技術企業(yè)提交）。
以上資料統(tǒng)一用A4復印紙復制一式十分，送市計委產(chǎn)業(yè)處。
市計委每季度未將收集的有關項目匯總后提交市政府辦公廳。由市政府辦公廳召集“廈門市鼓勵臺胞投資項目認定評審小組”成員進行聯(lián)審。下一個季度初由廈門市計委代市政府向有關企業(yè)審核結(jié)果通知書。
三、辦理免交手續(xù)
中圖分類號：D92
文獻標識碼：A
文章編號：1006-0278（2013）04-104-02
我國的公共行政民營化自上世紀改革開放后便如火如荼地展開，與之相比，則是對我國公共行政民營化的規(guī)制的缺乏法律層面的規(guī)定。這種不對稱造成了大量國有資產(chǎn)流失和腐敗案件的產(chǎn)生。科學把握我國公共行政民營化的運行和其中存在的問題，為有效阻止和預防此類案件的發(fā)生，有較好的現(xiàn)實意義。此外，我國正處于社會的轉(zhuǎn)型時期，政府職能也正在從“管理型”政府向“服務型”政府轉(zhuǎn)變，這便提出了社會治理創(chuàng)新的要求。公共行政民營化無疑是應對社會治理創(chuàng)新要求的措施之一，公共行政民營化將政府不堪所累的職能轉(zhuǎn)移給了私人部門，既減輕了政府的財政負擔、又充分發(fā)揮了社會組織的能動性，進而調(diào)動起社會自我治理的能力。我國的法制環(huán)境如何激勵公共行政民營化并對其加強規(guī)制，這一問題變得尤為重要。因此對民營化的研究有著充分的實踐意義。
一、我國城市公共行政民營化的立法現(xiàn)狀
現(xiàn)行憲法為公共行政民營化提供了憲法依據(jù)。1982年《憲法》第二條規(guī)定了人民享有參與國家管理和社會管理的權利。人民依法通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務。憲法還規(guī)定，在法律規(guī)定范圍內(nèi)的個體經(jīng)濟，私營經(jīng)濟等非公有制經(jīng)濟是社會主義市場經(jīng)濟的重要組成部分。在社會主義市場經(jīng)濟體制下，國家加強經(jīng)濟立法，完善宏觀調(diào)控，使國家讓與各種經(jīng)濟主體和社會力量按照私法行為成為可能。
但從法律層面上看，對公共行政民營化的法律規(guī)定仍然為數(shù)不多，法律中對公共行政民營化作出規(guī)定的主要有《行政處罰法》和《行政許可法》?！缎姓幜P法》第十七條規(guī)定：“法律、法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織可以在法定授權范圍內(nèi)實施行政處罰。”第十八條規(guī)定：“行政機關依照法律、法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定，可以在其法定權限內(nèi)委托符合本法第十九條規(guī)定條件的組織實施行政處罰。行政機關不得委托其他組織或者個人實施行政處罰?！薄缎姓S可法》規(guī)定“有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關系公共利益的特定行業(yè)的市場準入等，需要賦予特定權利的事項”可以設定行政許可，同時規(guī)定直轄市人民政府可以設定臨時性行政許可，使得行政許可方式成為過渡時期一個很適法的臨時替代品。這兩部法律都表明行政機關可以決定哪些行政任務由社會組織協(xié)助完成。
在行政法規(guī)中，相關的行政法規(guī)有《城市居民最低生活保障條例》、《農(nóng)村五保戶供養(yǎng)工作條例》、《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》、《全國污染源普查條例土地調(diào)查條例》、《森林防火條例》、《煙花爆竹安全管理條例》、《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》七部行政法規(guī)。在這七部行政法規(guī)中對于社會組織參與行政任務作的規(guī)定都較為簡單，只規(guī)定了社會組織可以或應當承擔任務，但其具體權利義務以及如何承擔并未加以細化。比如《森林防火條例》規(guī)定：“地方各級人民政府和國有林業(yè)企業(yè)、事業(yè)單位應當根據(jù)實際需要，成立森林火災專業(yè)撲救隊伍；縣級以上地方人民政府應當指導森林經(jīng)營單位和林區(qū)的居民委員會、村民委員會、企業(yè)、事業(yè)單位建立森林火災群眾撲救隊伍。專業(yè)的和群眾的火災撲救隊伍應當定期進行培訓和演練?！?/p>
在國家層面上，公共行政民營化的規(guī)定更多由各部委做出。2001年12月11日，國家計委發(fā)出了《關于印發(fā)促進和引導民間投資的若干意見的通知》，指出要逐步放寬投資領域。除國家有特殊規(guī)定的以外，凡是鼓勵和允許外商投資進入的領域，均鼓勵和允許民間投資進入；鼓勵和引導民間投資以獨資、合作、聯(lián)營、參股、特許經(jīng)營等方式，參與經(jīng)營性的基礎設施和公益事業(yè)項目建設；2002年1月，國家計委發(fā)出《“十五”期間加快發(fā)展服務業(yè)若干政策措施的意見》，指出要積極鼓勵非國有經(jīng)濟在更廣泛的領域參與服務業(yè)發(fā)展，放寬外貿(mào)、教育、文化、公用事業(yè)、旅游、電信、金融、保險、中介服務等行業(yè)的市場準入。國務院有關部門要盡快制定并公示有條件準入的領域、準入條件、審批確認等準入程序以及管理監(jiān)督辦法；國家計委2002年3月4日公布的新的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導》中，原禁止外商投資的電信和燃氣、熱力、供排水等城市管網(wǎng)首次被列為對外開放領域，國家在城市公用事業(yè)及基礎設施行業(yè)擴大開放政策的逐步到位。在城市公用事業(yè)領域，建設部2002年12月27日頒布的《關于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》；2004年5月1日，以部令形式的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》施行。
在各部委相繼試水之后。國務院在2005年發(fā)出《關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經(jīng)濟發(fā)展的若干意見》允許非公有資本進入壟斷行業(yè)和領域、公用事業(yè)和基礎設施領域、社會事業(yè)領域、金融服務業(yè)、國防科技工業(yè)建設領域鼓勵、支持非公有制經(jīng)濟參與國有企業(yè)改革和西部大開發(fā)、東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興和中部地區(qū)崛起；2010年發(fā)出《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展的若干意見》與《國務院鼓勵民間投資細則》明確界定政府投資主要用于關系國家安全、市場不能有效配置資源的經(jīng)濟和社會領域。對于可以實行市場化運作的基礎設施、市政工程和其他公共服務領域，應鼓勵和支持民間資本進入，進一步拓寬民間投資的領域和范圍鼓勵和引導民間資本進入基礎產(chǎn)業(yè)和基礎設施領域、市政公用事業(yè)和政策性住房建設領域、社會事業(yè)領域、金融服務領域、商貿(mào)流通領域、國防科技工業(yè)領域六個領域以及參與國有企業(yè)改革。
在上海市地方性法規(guī)中，對公共行政民營化比法律和行政法規(guī)規(guī)定的范圍更加廣泛?！渡虾Ｊ猩鐣伟簿C合治理條例》、《上海市促進行業(yè)協(xié)會發(fā)展規(guī)定》、《上海市市容環(huán)境衛(wèi)生管理條例》、《上海市價格管理條例上海市軌道交通管理條例》《上海市公共汽車、電車管理條例》、《上海市出租汽車管理條例》等多部地方性法規(guī)對于行政機關委托社會組織、行業(yè)協(xié)會、企業(yè)承擔法規(guī)起草、起草技術標準、行政處罰、維護市容以及公共汽車、電車的專營權，都做出了廣泛規(guī)定。
二、我國城市公共行政民營化立法現(xiàn)狀分析
（一）我國城市公共行政民營化涉及事項
規(guī)定民營化的我國法律、行政法規(guī)所涉及領域十分廣泛，2010年發(fā)出的《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展的若干意見》中列舉了鼓勵民間資本進入的基礎產(chǎn)業(yè)和基礎設施領域、市政公用事業(yè)和政策性住房建設領域、社會事業(yè)領域、金融服務領域、商貿(mào)流通領域、國防科技工業(yè)領域六個領域。但是法律法規(guī)中如果沒有對其加以細化、不明文規(guī)定社會組織、民間組織在這些領域中所承擔的事務，那么，民營化最終只是淪為一個空洞的口號。
據(jù)調(diào)查研究，社會組織、行業(yè)協(xié)會、企業(yè)在民營化中主要承擔的事務主要有，實施行政機關委托的行政處罰、行政許可，承擔行政機關委托的鑒定、審批，市政工程建設、市容環(huán)境的維護。而其他領域卻未見于法律、法規(guī)之中。民營化是政府將公共事務轉(zhuǎn)讓給社會組織、私人企業(yè)承擔，是政府退卻轉(zhuǎn)由市場調(diào)控的過程，市場本身是逐利的、競爭的機制，尤其是金融服務領域、國防科技工業(yè)領域、能源領域等國企壟斷的領域，即使政府拓寬了民間投資的領域，由于處于壟斷地位的國有企業(yè)也會本能地以自身優(yōu)勢地位對民間資本的進入施以阻礙，使民營資本無法進入這些領域。在這種情況下，法律法規(guī)自然不會對社會組織、私人企業(yè)承擔這些領域的職能做出規(guī)定。而與這些國企壟斷領域相比，實施行政機關委托的行政處罰、行政許可、承擔行政機關委托的鑒定、審批，市政工程建設、市容環(huán)境的維護等事項，并不是暴利領域，而且通過允許更多的私營組織參與到提供公共產(chǎn)品和公共服務的活動當中來，通過市場競爭來降低提供公共產(chǎn)品和公共服務的成本，會提高產(chǎn)品和服務的質(zhì)量與效率。出于這點考量，政府把服務的提供與對服務的管理分離開，對不同性質(zhì)和特點的服務采取不同的管理方式，通過招標等方式將這些領域事項承包或委托給其它的公營部門或民營組織，政府所要做的只是對其進行監(jiān)管、提供相應的經(jīng)費。
（二）法律規(guī)范中民營化主體的特點
李富瑩說，《條例》規(guī)定的“籌建登記”是一個制度創(chuàng)新。既往企業(yè)進行工商登記時，都要先行獲得前置許可。比如要登記注冊一家醫(yī)藥企業(yè)，必須先獲得藥監(jiān)部門的藥品生產(chǎn)許可證，方能辦理工商登記。但在未進行工商登記情況下，企業(yè)向藥監(jiān)部門申辦生產(chǎn)許可證時，缺乏相應主體身份，往往采取變通方式，如以個人名義出資購置相應固定資產(chǎn)和設備設施，客觀上形成登記注冊和前置許可間互相牽制的問題。這次《條例》破解了這個問題，創(chuàng)新性規(guī)定了“籌建登記”方式，即在未正式完成工商登記情況下，先給注冊主體一個身份，企業(yè)拿著工商部門頒發(fā)的備注為“籌建登記”的臨時營業(yè)執(zhí)照，就可以獨立的主體身份辦理前置許可的相關事宜和手續(xù)，比如醫(yī)藥企業(yè)可以拿工商部門頒發(fā)的注明“籌建登記”字樣的法人執(zhí)照，去藥監(jiān)部門申辦藥品許可證。這大大方便了創(chuàng)新主體產(chǎn)生，國外立法也大多通過這種方式，實現(xiàn)企業(yè)法人資格與經(jīng)營資格的分離。
企業(yè)自主選擇核定可經(jīng)營范圍
《條例》設計中，對企業(yè)可經(jīng)營范圍的核定更具靈活性，給企業(yè)更多自。李富瑩說，企業(yè)可根據(jù)實際經(jīng)營需要自由選擇。有的企業(yè)需要核定經(jīng)營范圍，企業(yè)認為這樣更有利于經(jīng)營和市場拓展。而有的企業(yè)則希望有更寬泛的經(jīng)營范圍，以拓展更多機會。是否核定經(jīng)營范圍由企業(yè)選擇，給了市場主體更多自主選擇權。
另外，企業(yè)選擇，在出資方式上，《條例》第一次明確了債權出資的形式。原來未有債權出資形式，現(xiàn)根據(jù)實際需要，明確可以貨幣估價，并可依法轉(zhuǎn)讓的債權作為出資。這拓寬了投資者出資渠道，有利于多投資主體參與創(chuàng)新活動。
在驗資手續(xù)方面，《條例》規(guī)定，以貨幣作為初次出資或增資的，出資報告既可由會計師事務所等驗資機構(gòu)出具，也可由銀行方面出具。以非貨幣作價出資的，則既可由評估機構(gòu)出具，也可由會計師事務所等驗資機構(gòu)出具。
社會組織、產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟可登記為法人
《條例》規(guī)定，社會組織可向民政部門進行申請登記。李富瑩認為，此舉可激勵社會組織更多服務于創(chuàng)新。既往社會組織實行雙重管理，社會組織登記時會遇到一些實際困難，比如，申請設立社會組織，必須有業(yè)務主管單位，可實踐中，由于各種原因，業(yè)務主管單位并不好找，客觀上限制了社會組織的成立。這次政策打破了這種限制，擬規(guī)定，有利于自主創(chuàng)新的社會組織可直接向民政部門申請登記，當然，社會組織成立后要依法接受有關業(yè)務主管部門的監(jiān)管。
產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟既往是以契約方式建立起來的一種組織形態(tài)。實踐活動中，申請重大科技創(chuàng)新專項時，有時會因為產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟缺乏主體身份，導致錯失很多申請重大專項扶持的機遇。發(fā)展實際要求產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟具備實際的主體身份。因此，這次《條例》擬規(guī)定，符合條件的產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟可以登記為法人，頒發(fā)公司執(zhí)照或社團法人執(zhí)照，肯定了產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟的主體身份。
建立約定機制促進科技成果轉(zhuǎn)化
科技成果轉(zhuǎn)化是創(chuàng)新的重要形式，是創(chuàng)新發(fā)揮作用的重要載體。既往科研成果轉(zhuǎn)化效果并不理想。高校、科研院所等評價機制不關注科研成果轉(zhuǎn)化的實效。這次《條例》中，制度所及意在建立科研成果轉(zhuǎn)化機制，鼓勵科研成果的產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)移，強調(diào)政府服務要跟進及時?！稐l例》規(guī)定，市政府要會同區(qū)縣政府，建立項目發(fā)現(xiàn)、評價、激勵和服務機制，建立服務平臺，促進科研成果轉(zhuǎn)化。同時，《條例》中創(chuàng)新性建立“約定機制”。通過約定機制，對于政府發(fā)包項目，政府與承接單位通過合同約定方式，約定成果轉(zhuǎn)化的期限。同時，通過“約定機制”可以確立違約責任，使科研成果的轉(zhuǎn)化在規(guī)范機制下更具靈活性。
在科技成果轉(zhuǎn)化的支持資金方面，科技、發(fā)改和經(jīng)信部門各有一塊支持資金，但因資金分散，企業(yè)分別申請，導致企業(yè)間冷熱不均。資金分散申請、分散利用的機制不利于創(chuàng)新。這次《條例》規(guī)定市政府統(tǒng)籌，從各重大專項中分別拿出一小部分資金，組成一個重大科研成果轉(zhuǎn)化專項基金，約為5年300億元規(guī)模，在不改變現(xiàn)有體制情況下，這300億元統(tǒng)籌支持重大項目科研成果轉(zhuǎn)化。
政府采購范圍擴大
在政府采購方面，《條例》的一個亮點之處是擴大范圍和領域?！稐l例》規(guī)定，政府采購范圍從市級擴展到區(qū)縣，從辦公用品擴展至政府投資項目。首購范圍擴展到示范項目，其層次、范圍、方式都發(fā)生變化，更有利于解決實際發(fā)展中遇到的突出問題。
土地聯(lián)審更利產(chǎn)業(yè)合理布局
《條例》規(guī)定在園區(qū)用地上要建立聯(lián)審機制。中關村現(xiàn)有的各園區(qū)在某種程度上存在同質(zhì)和一定競爭關系，有些項目入駐時未考慮示范區(qū)綜合功能整體產(chǎn)業(yè)布局。同時，各園區(qū)分別圍繞各自區(qū)縣的發(fā)展目標與其經(jīng)濟社會發(fā)展狀況，缺乏考慮整個中關村示范區(qū)布局和整體產(chǎn)業(yè)方向。在用地日益緊張情況下，導致該人園的項目未及時進入。而在園區(qū)層面建立聯(lián)審機制，則有利于統(tǒng)籌項目，統(tǒng)籌考慮產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局、方向和企業(yè)的進人與遷出，使各園區(qū)定位和人駐企業(yè)更符合示范區(qū)總體功能定位和產(chǎn)業(yè)布局。
保護知識產(chǎn)權重點著力三大領域
在保護自主知識產(chǎn)權上，《條例》中規(guī)定，政府鼓勵支持中關村的企業(yè)在專利權、商標權，版權等方面發(fā)展。鼓勵企業(yè)建立“專利聯(lián)盟”和“專利池”。工商部門，保護和培育一批知名品牌、商標，推動標準創(chuàng)立和知識產(chǎn)權保護等。政府要建立、健全知識產(chǎn)權投訴、舉報、維權和保護援助平臺、行政處理機制，建立行政與執(zhí)法銜接機制，以及有關案件行政處理的快速通道，完善行政機關之間以及行政機關與司法機關之間的案件移送和線索通報制度，加大知識產(chǎn)權保護。
鼓勵使用個人信用報告和企業(yè)信用報告
現(xiàn)代市場經(jīng)濟是契約經(jīng)濟和信用經(jīng)濟的思想在《條例》的規(guī)定中得到鮮明體現(xiàn)。《條例》鼓勵中關村自主創(chuàng)新示范區(qū)內(nèi)的企業(yè)更加注重個人信用報告和企業(yè)信用報告的使用。
據(jù)吉林省水利廳廳長張德新7月29日在省十一屆人大常委會第四次會議上介紹，開發(fā)利用水能資源不僅可以替代和節(jié)約煤炭、石油等礦產(chǎn)資源，而且可以減輕對環(huán)境造成的污染，有利于優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，促進生態(tài)和環(huán)境保護，對保持經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展起著積極的作用。吉林省水能資源較為豐富，全省水能資源理論蘊藏量近530萬千瓦，已建成投產(chǎn)發(fā)電裝機超過300萬千瓦，仍有近230萬千瓦水能資源尚待開發(fā)，主要分布在全省6個地區(qū)38個縣（市），可建水電站590余座，年發(fā)電量可達70億千瓦時。近些年全省水能資源開發(fā)利用步伐明顯加快，在建工程68個，裝機總?cè)萘?4萬千瓦，投資規(guī)模近22億元，水能資源開發(fā)利用出現(xiàn)了新的形勢，由過去的項目等投資轉(zhuǎn)變?yōu)橥顿Y找項目、搶項目。
但是由于相關法律法規(guī)不健全，特別是在市場化運做過程中缺少相應的監(jiān)管機制，各級政府必要的前期投入不足，管理制度、措施、規(guī)劃等滯后，導致水能資源開發(fā)利用過程中出現(xiàn)了一些亟待解決的問題：一些單位和個人在開發(fā)利用水能資源時，只注重經(jīng)濟利益，不愿承擔相應的社會責任；一些地方有的是沒有規(guī)劃，有的是規(guī)劃不合理，還有的是企業(yè)規(guī)劃代替了政府規(guī)劃，河段規(guī)劃代替了流域規(guī)劃，專業(yè)規(guī)劃代替了綜合規(guī)劃，在一定程度上使水能資源開發(fā)利用具有很大的盲目性，制約了水能資源合理開發(fā)和有序利用。有的“跑馬圈河”、濫占資源、無序開發(fā)；有的為減少項目投資，擅自請沒有資質(zhì)或者資質(zhì)不夠的設計單位甚至個人進行設計；有的將高壩方案改為矮壩方案，或者移動原定壩址，不按梯級規(guī)劃任意選點建設；有的將具有防洪、灌溉、供水、生態(tài)效益的水利水電工程，只按發(fā)電工程來開發(fā)；有的不按裝機規(guī)模建設水電站；有的不履行基本建設程序，未經(jīng)審批私自開工建設，出現(xiàn)了國家明令禁止的“四無”（無立項、無設計、無監(jiān)管、無驗收）水電站，嚴重威脅河道防洪安全，影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)灌溉和人畜飲用水及生態(tài)用水安全，導致水事糾紛，形成新的不安定因素。因此，迫切需要制定一部符合我省實際的地方性法規(guī)，把水能資源管理納入法制化軌道。
2007年8月，根據(jù)省政府立法工作安排，省水利廳著手條例草案的起草準備工作，并制定了起草方案。2007年9月，形成了條例草案征求意見稿，2008年2月，上報省政府法制辦。后又對條例草案征求意見稿進行反復修改，形成了條例草案送審稿。2008年5月，經(jīng)省政府2008年第6次常務會議討論通過。7月29日、9月22日分別提請省十一屆人大常委會第四次、第六次會議審議。
《吉林省水能資源開發(fā)利用條例》共6章36條，主要就水能資源的規(guī)劃、開發(fā)利用、保護與監(jiān)督、法律責任等作出了具體規(guī)定，條例自2008年11月1日起施行。
關于水能資源開發(fā)利用的管理部門。條例在總則中首先明確了水能資源開發(fā)利用的主管部門和相關部門。第五條規(guī)定：“縣級以上人民政府水行政主管部門負責本行政區(qū)域內(nèi)水能資源開發(fā)、利用、監(jiān)督、管理工作；縣級以上人民政府水行政主管部門設立水電管理機構(gòu)的，由水電管理機構(gòu)負責”，“縣級以上人民政府發(fā)展和改革、建設、國土資源、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、地震等有關部門在各自的職責范圍內(nèi)負責水能資源開發(fā)、利用、管理的相關工作?！?/p>
關于水能資源開發(fā)利用規(guī)劃問題。水能資源開發(fā)利用規(guī)劃是開發(fā)利用水能資源的重要依據(jù)和前提，應當以科學發(fā)展觀為指導，實現(xiàn)經(jīng)濟效益和社會效益相統(tǒng)一。為實現(xiàn)水能資源的統(tǒng)籌規(guī)劃，合理布局，因地制宜，有序利用，結(jié)合我省實際逐步實現(xiàn)水能資源的持續(xù)開發(fā)利用，明確規(guī)劃在水能資源開發(fā)利用的法律地位，針對近年水能資源開發(fā)利用中出現(xiàn)的違反規(guī)劃或無規(guī)劃開發(fā)現(xiàn)象，條例中專設了規(guī)劃一章，明確水能資源開發(fā)利用必須制定規(guī)劃，并就編制規(guī)劃的原則、權限、程序和規(guī)劃的效力及實施等方面內(nèi)容作出了具體規(guī)定，強調(diào)水能資源的開發(fā)利用按照規(guī)劃實行，從源頭上保障了水能資源的合理有序開發(fā)。
關于水能資源有償使用問題。政府由于財力不足，水能資源開發(fā)利用的前期工作和后續(xù)的生態(tài)保護與修復的財政負擔不斷加重，使政府在水能資源管理過程中困難重重，舉步維艱。因此，適當征收水能資源開發(fā)利用權有償出讓金是必要的，以利于解決政府前期資金投入不足的瓶頸問題，為政府在開發(fā)利用水能資源過程中開展調(diào)查、評價、規(guī)劃、立項、可研等前期工作提供資金支撐，縮短項目建設工期，節(jié)約投資，降低工程造價和投資風險，進一步改善投資軟環(huán)境，吸引更多的投資者，同時，水能資源開發(fā)地區(qū)由于季節(jié)性斷流等問題，給開發(fā)地區(qū)以及生態(tài)環(huán)境帶來的影響日益突出，解決這些問題的資金，也需要從有償出讓金中解決。為此，國家水利部積極開展推進水能資源開發(fā)利用權有償出讓制度，明確要求各級水行政主管部門盡快開展水能資源有償出讓的相關立法工作。法制委員會認為，已開發(fā)利用水能資源的，情況比較復雜，有關繳納出讓金的標準，不好在條例中規(guī)定，建議授權省政府另行制定具體辦法時予以規(guī)定。條例第十四條規(guī)定：“已經(jīng)開發(fā)利用水能資源的并且單位和個人，應當自本條例實施之日起繳納水能資源開發(fā)利用權有償出讓金。繳納的具體辦法由省人民政府另行規(guī)定?！?/p>
華僑持護照享“身份證”待遇
《條例》規(guī)定華僑在南京市辦理金融、教育、醫(yī)療、交通、電信、社會保險、財產(chǎn)登記、投資創(chuàng)業(yè)、稅收、住宿登記、機動車駕駛申領等事務時，所持有的中華人民共和國護照為其有效身份證明，有關部門和單位應當認可。
華僑子女入學、醫(yī)保有保障
華僑子女受教育的權利從義務教育階段擴展至學前教育和高中教育?！稐l例》規(guī)定，華僑子女接受學前教育或者義務教育的，享受與南京市監(jiān)護人戶口所在地居民同等待遇，教育行政主管部門應當按照規(guī)定辦理入園、入學手續(xù)。華僑子女監(jiān)護人戶口不在本市的，參照南京市外地人員隨遷子女入園、入學規(guī)定執(zhí)行。被高中階段錄取后，教育行政主管部門和高中階段學校應當按照規(guī)定建立學籍。
條例還首次明確：華僑在本市就業(yè)的，其就業(yè)登記以及社會保險登記、繳費、待遇支付等手續(xù)，按照國家和省、市規(guī)定辦理。其未成年子女可以按照規(guī)定參加南京市居民醫(yī)療保險。
華僑可依法參加選舉
一概述
根據(jù)《中華人民共和國政府信息公開條例》和市人民政府關于政府信息公開的有關指示精神，市發(fā)改局領導十分重視政府信息公開工作，成立了政務公開領導小組，多次研究部署，明確專人負責日常具體政務公開工作，認真組織各科室人員學習了《條例》等文件精神，確保政務信息公開工作在我局的順利開展，力爭公開的內(nèi)容更加充實，公開的時間更為及時，公開的重點更加突出。根據(jù)市人民政府政府信息公開網(wǎng)相關規(guī)定、要求和項目設置，年我局認真開展了網(wǎng)上信息公開工作，從機構(gòu)設置、規(guī)章文件、規(guī)劃計劃、業(yè)務工作和數(shù)據(jù)統(tǒng)計等五個方面對相關信息進行了公布。
二政府信息主動公開情況
年全年主動公開政府信息875條，全文電子化達100％。
在主動公開的信息中，政策法規(guī)類的信息5條，內(nèi)容主要涉及政府投資管理、糧食行政管理、物價監(jiān)管等方面，占總體的比例為0.6％；規(guī)劃計劃類的信息16條，內(nèi)容主要包括國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃以及國民經(jīng)濟年度計劃、政府投資項目計劃等，占總體的比例為1.8％；屬于本單位業(yè)務類信息854條，占總體的比例為97.6％，包括經(jīng)濟社會發(fā)展動態(tài)、項目審批、重大項目進展、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、物價糧食管理、金融資本信息、援建工作等業(yè)務。
在主動公開信息工作中，為方便公眾了解信息，本局采用主動公開政府信息的形式上做了大量積極有效工作。充分利用市發(fā)改局網(wǎng)站、市物價信息網(wǎng)、市政府投資評審管理網(wǎng)三個網(wǎng)站和局政務公開宣傳欄信息。舉行人大代表、政協(xié)委員座談會，主動匯報人民群眾關注的熱點工作，充分聽取代表和委員的建議意見。聯(lián)合新聞媒體，推出重大項目、珠中江合作等專題報道，擴大政務公開的信息受眾面。開通12358價格咨詢舉報電腦服務平臺，實現(xiàn)24小時受理投訴舉報，主動接受社會各界的咨詢與監(jiān)督。將各科室的職責、咨詢電話，國家和省、市發(fā)改部門的規(guī)范性文件，行政許可事項等在市發(fā)改局網(wǎng)上長期公布，并及時更新。按市政府的統(tǒng)一要求，在行政服務中心設立發(fā)改窗口，實行網(wǎng)上審批、網(wǎng)上收發(fā)文，網(wǎng)上回復投訴等，推進了審批事項的在線辦理服務功能，同時在便民服務上做了大量工作，印發(fā)《經(jīng)濟特區(qū)政府投資項目管理條例》、《橫琴發(fā)展總體規(guī)劃》、市民繳費指南等公開手冊。
三政府信息依申請公開情況
本局年未收到信息公開申請。
四咨詢情況
本局年度共接受市民咨詢3287次，其中咨詢電話接聽887次，當面咨詢接待2229次，網(wǎng)上咨詢171次，本局年度政府信息公開專欄訪問量為7418次。
五復議、訴訟和申訴情況
