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制度全覆蓋已經(jīng)實現(xiàn)，但制度間銜接不暢通我國的社會保障是基于1951年《勞動保障條例》建立起來的，主要保障城鎮(zhèn)職工，農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民的保障相對缺失。隨著2003年新農(nóng)合的實施、2007年城鎮(zhèn)居民醫(yī)保的建立、2009年新農(nóng)保的試點推行和2011年城居保的開展，自此公民的基本保障制度在制度層面實現(xiàn)了全覆蓋。2014年國務院常務會議決定合并新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險，建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，這在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度上邁出了第一步，但居民和職工保障制度仍無法對接。由于在籌資標準、繳費方式上的差異使得制度無法有效銜接，此外，地域分割管理和地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展水平的不同導致了異地保障的失效，這對于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和維護社會生態(tài)平衡帶來了威脅。
（二）保障水平上
各保障制度水平均有提高，但城鄉(xiāng)差異大隨著我國近年來的發(fā)展，社會保障事業(yè)在一定程度上取得了巨大成就，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金截至2014年已連續(xù)10年增長；醫(yī)療保障報銷比例連續(xù)提高，報銷范圍不斷擴大，其中門診報銷也納入到統(tǒng)籌范圍；此外，特殊人群諸如城鄉(xiāng)低保、殘疾人保障等保障水平都在不斷增強。但是從各類保障制度不同保障人群來看，城鄉(xiāng)間的保障水平差異仍然比較大，就養(yǎng)老保障來說，與城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保險連續(xù)十年上調(diào)養(yǎng)老金水平相比，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險待遇顯得捉襟見肘；從養(yǎng)老保障的調(diào)節(jié)機制上來看，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保障水平已隨著工資等水平的上漲逐步調(diào)整，而農(nóng)村養(yǎng)老保障水平取決于自身繳費能力和地方政府的補助力度，這在一定程度上是嚴重缺乏張力的，若沒有合理的調(diào)節(jié)機制的指標，未來城鄉(xiāng)社會保障水平的差距有可能進一步擴大，社會保障再分配功能和保障社會公平的性能缺失，從而制約了社會生態(tài)平衡的形成和維護。
（三）覆蓋范圍上
保障范圍不斷擴大，但存在制度空白點從保障人群上看，按照傳統(tǒng)的職業(yè)性質(zhì)、戶籍區(qū)分，目前已經(jīng)建立起來了由城鎮(zhèn)居民、農(nóng)村居民、城鎮(zhèn)職工“三駕馬車”托起的全民基本保障，據(jù)人社部公布的相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，目前醫(yī)療保險覆蓋的人群超過了13億，養(yǎng)老保險覆蓋人群達到了8億多，全民基本保障已基本實現(xiàn)。但是我國的城鎮(zhèn)化進程不斷加速，伴隨著這一進程出現(xiàn)了兩大新型社會群體,即“農(nóng)民工”和“失地農(nóng)民”，這兩大群體的社會保障依然沒有妥善解決，大多數(shù)的失地農(nóng)民處于無耕、無保、無崗的狀態(tài)，自身利益受到了損害，也加劇了社會的不穩(wěn)定；同時，“農(nóng)民工”由于自身工作的流動性大，社會保障難以落實，處于社會保障的邊緣狀態(tài)。這兩大社會群體保障的缺失，不僅加劇了社會的不穩(wěn)定，阻礙了城鎮(zhèn)化進程的發(fā)展，也阻礙了社會生態(tài)文明的和諧發(fā)展。
（四）基金儲備上
財政投入力度增強，但資金儲備仍有限隨著近年來國民經(jīng)濟的發(fā)展，政府重視民生的工作越來越強化，中央財政資金用于社會保障事業(yè)比重也不斷加強，但是在農(nóng)村，社會保障水平依然主要依托地方政府投入和農(nóng)民自身經(jīng)濟能力，而其他各類資金來源如慈善、社會捐贈等又難以落實的農(nóng)村，加之人口老齡程度的日益嚴重、通貨膨脹的壓力、資金繳費的不確定性等因素影響，農(nóng)村社會保障事業(yè)資金儲備明顯不足。由于社會保障資金儲備不足，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障發(fā)展的目標就難以實現(xiàn)，也會進一步阻礙公平合理有序的社會生態(tài)文明建設(shè)目標的實現(xiàn)。
（五）管理服務上
信息化程度增強，但權(quán)屬責任難辨我國的社會保障事業(yè)不斷增強，在社會保障的管理與服務上，近年來，各地區(qū)都已建立社會保障網(wǎng)絡(luò)信息服務平臺，為廣大參保者提供了便利，也加強了社會保障管理的公平性和效率。但隨著城鄉(xiāng)一體化社會保障目標的推進，制度間出現(xiàn)權(quán)責不清的現(xiàn)象日益明顯。目前，我國社會保障工作管理分散、政出多源，由勞動部、民政、衛(wèi)生、計生等多個部門管理，相互間不銜接，制度運行不統(tǒng)一，尤其到基層，更是管理權(quán)屬不清晰，責任難辨，導致了社會保障管理混亂，直接損害了社會資源的再分配，阻礙了城鄉(xiāng)一體化的進程和社會生態(tài)的平衡。
二、新時期城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌發(fā)展的完善路徑
（一）整合“碎片化”
建立統(tǒng)一的基本社會保障基礎(chǔ)我國當前的社會保障制度呈現(xiàn)出“碎片化”的特點，所謂的碎片化，不僅包括機關(guān)事業(yè)單位、職工、居民、農(nóng)民工等大制度層面的碎片化，也包括各地區(qū)、各市區(qū)建立起來的地方社會保障稅呈現(xiàn)出的碎片化。碎片化的局面使得社會保障的管理成本增大、保障的效率降低，同時，也使得不同制度的管理責任難辨，制度間銜接不暢通，影響城市化進程和社會和諧。因此，需要整合社會保障基礎(chǔ)，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會基礎(chǔ)養(yǎng)老、大病醫(yī)療保障和最低生活保障組成基礎(chǔ)社會保障，并實行統(tǒng)一的制度框架，以體現(xiàn)公民權(quán)利的公平性，而整合社會保障基礎(chǔ)，也應該建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的管理機構(gòu)和管理模式。在社會保障管理機構(gòu)方面，要整合成全國統(tǒng)一的社會保障管理機構(gòu)，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障管理機構(gòu)，避免政出多門降低保障效率，同時，設(shè)立統(tǒng)一的監(jiān)督機構(gòu)，確保社會保障的有序運行；在管理模式方面，無論是城市還是農(nóng)村，用以支持最低生活保障的國家財政劃撥標準應該是統(tǒng)一的，基本養(yǎng)老和基本醫(yī)療的國家責任與個人責任在城鄉(xiāng)應該是統(tǒng)一的，在此基礎(chǔ)上，由企業(yè)或集體經(jīng)濟承擔的責任在城鄉(xiāng)間可以有所差別；在基金的管理方面，應該有統(tǒng)一的社會保障監(jiān)督機構(gòu)對政策的執(zhí)行和收支情況進行監(jiān)督檢查；此外在管理方式上，應實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的技術(shù)手段與服務方式。
（二）修復“斷裂化”
建立梯度的城鄉(xiāng)社會保障待遇序列我國當前的社會保障制度以職業(yè)、戶口等特征歸屬于不同的制度中，各制度的繳費來源、保障標準、管理責任的不同，導致了不同社會保障制度待遇序列的斷裂。一方面社會成員的社會保障關(guān)系在不同地區(qū)、不同部門間不能夠有效銜接，帶來社會保障關(guān)系的斷裂；另一方面城鄉(xiāng)居民間的保障水平差異比較大，造成待遇上的斷裂。因此，在設(shè)計社會保障待遇標準時，應該根據(jù)地方政府公共財政承受能力、部門和企業(yè)經(jīng)濟承受能力以及個人收入承受能力設(shè)置合理的梯度待遇標準，同時，要建立全國統(tǒng)一的社會保障個人賬戶，個人賬戶可以隨著勞動者的遷移而遷移，以確保個人社會保障能有效轉(zhuǎn)移銜接。
Abstract:Inrecentyears,China''''s"LaborShortage"isareflectionofChina''''ssocialsecuritysystemflaws.Improvethesocialsecuritysystemformigrantworkerstoaddressthe"LaborShortage"Thequestionistoimplementthescientificconceptofdevelopmentisanurgentrequirementtoachieveanecessaryrequirementforsocialharmony.Migrantworkersshouldbecombinedwiththecharacteristicsofthegroup,duetolowerpaymentrateandstrengthenthesocialsecuritysysteminurbanandruralareasofconvergence,theclassificationoftheestablishmentofmigrantworkerstheminimumlivelihoodguaranteesystemformigrantworkersgroupsandthecharacteristicsofthestratifiedsocialsecuritysystem.
Keywords:SocialSecurity;shortageofmigrantworkers;migrantworkers
一、問題的提出
2004年初開始，福建、廣東、深圳等沿海發(fā)達地區(qū)相繼出現(xiàn)農(nóng)民工短缺現(xiàn)象，特別是珠江三角洲地區(qū)，農(nóng)民工短缺形勢相當嚴峻。勞動和社會保障部《關(guān)于民工短缺的調(diào)查報告》顯示，目前有近200萬的缺口，缺工比率約為10%。以珠江三角洲地區(qū)為例，私營、港澳臺資及外資企業(yè)三類企業(yè)目前農(nóng)民工短缺數(shù)量相當于這些企業(yè)就業(yè)人員總數(shù)的12%左右。據(jù)此推算,廣東省農(nóng)民工短缺數(shù)量超過100萬人，且這一數(shù)字仍有上升的趨勢。[1]中山大學勞工研究與服務中心2006年對珠江三角洲的缺工問題做了調(diào)查，結(jié)果顯示，認為缺工的占64%，比2005年增長了10%，其中認為缺技工的占18%，缺普工的占了53%，認為兩者都缺的占26%。2007年，基層勞動力短缺已經(jīng)由東南沿海蔓延到北方內(nèi)陸，從東部擴展到中部乃至全國，從暫時的缺工變成了長期的趨勢。2007年5月，中國社會科學院《中國人口與勞動問題報告——劉易斯轉(zhuǎn)折點及其政策挑戰(zhàn)》提出警告：中國將要進入勞動力短缺的時代。[2]
農(nóng)民工是我國經(jīng)濟長期持續(xù)發(fā)展的不可或缺的重要力量，在國民經(jīng)濟的各行各業(yè)都占有較大比例，其中在加工制造業(yè)中占從業(yè)人員的68%，在建筑業(yè)、采掘業(yè)中占到近80%，在環(huán)衛(wèi)、家政、餐飲等服務業(yè)中占到50%以上。深入研究“民工荒”問題產(chǎn)生的原因，有效解決“民工荒”問題迫在眉睫。它是落實科學發(fā)展觀的迫切要求，也是實現(xiàn)社會和諧的必然要求。
二、“民工荒”現(xiàn)象折射出我國社會保障的制度缺陷
造成“民工荒”的原因較多，工資水平低并長期不見漲，勞動力市場不健全等固然是重要的誘因，但農(nóng)民工社會保障制度的缺失也是造成“民工荒”的重要制度因素。農(nóng)民工社會保障制度的缺陷主要體現(xiàn)在以下三個方面：
（一）農(nóng)民工社會保障存在高需求與低參保率的矛盾
農(nóng)民工在城市工作面臨生存、疾病、失業(yè)等諸多風險，需要得到社會保障制度的保護。農(nóng)民工在城市大多數(shù)從事的都是苦、臟、累、技術(shù)含量低的體力工作，其工資水平相對較低。自身技術(shù)水平低、企業(yè)拖欠工資等情況又使得農(nóng)民工的收入具有不穩(wěn)定性，他們面臨生存風險的可能性較大。農(nóng)民工的生活和工作狀況亟需得到最低生活保障、工傷保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險等社會保障制度的保護。
1農(nóng)村留守兒童的背景資料
全國婦聯(lián)2008年2月27日的《全國農(nóng)村留守兒童狀況研究報告》顯示，根據(jù)2005年全國1%人口抽樣調(diào)查的數(shù)據(jù)推斷，全國農(nóng)村的留守兒童約為5800萬人，其中14周歲以下的約4000萬人，特別是湖南、河南、安徽、四川、江西等省份留守兒童比例非常高。后來在2013年5月10日最新公布的《我國農(nóng)村留守兒童、城鄉(xiāng)流動兒童狀況研究報告》，全國農(nóng)村17歲以下留守兒童數(shù)量超過61055萬，加上城鄉(xiāng)流動兒童共有9683萬，并逐年擴大。
2孤殘兒童的背景資料
根據(jù)民政部2008年啟用的全國孤殘兒童信息系統(tǒng)的不完全統(tǒng)計，我國現(xiàn)有失去父母和事實上無人撫養(yǎng)的孤兒約71.2萬名。根據(jù)民政部的最新數(shù)據(jù)顯示，截止2010年底，我國各類社會福利機構(gòu)共收養(yǎng)孤殘兒童10萬人。
3自閉癥兒童的背景資料
2001年全國0—6歲殘疾兒童抽樣調(diào)查顯示，目前我國0—6歲精神殘疾現(xiàn)患率為0.101%，約有精神殘疾兒童10.4萬人，其中絕大多數(shù)為孤獨癥兒童。另外，我國政府2006年在《中國殘疾人事業(yè)“十一五”發(fā)展綱要與配套實施方案》中明確提出在全國31個省市自治區(qū)建立省級孤獨癥兒童康復中心，以期建立起全國范圍內(nèi)的孤獨癥兒童的康復服務體系。
二研究現(xiàn)狀及原因
1農(nóng)村留守兒童現(xiàn)狀及原因的結(jié)語
根據(jù)筆者對文獻的梳理和結(jié)語，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村留守兒童目前面臨的主要問題和困難有生活問題、安全問題、心理問題，教育問題和醫(yī)療問題等五個方面。
1.1生活問題
由于農(nóng)村留守兒童的父母不在孩子身邊，絕大部分隔代照料留守兒童的祖父母其主要生活來源以“勞動收入”為主，或者是其他家庭成員的補給，極少部分祖父母還會有最低生活保障金和離退休金?？傮w上來說，這些兒童的祖父母面臨著沉重的生活負擔和壓力，導致留守兒童出現(xiàn)生活困難的問題。
1.2安全問題
由于隔代監(jiān)護，缺少了父母有效的監(jiān)督和指導，這就導致了對留守兒童監(jiān)護力度的減弱。祖輩監(jiān)護人大多年事已高，精力有限，防范能力弱，再加上尚未成年的留守兒童身心發(fā)育都還不成熟，對安全隱患的認識能力有限，自我保護意識和能力較低，更容易導致被拐賣，溺水，受等人身傷害。
1.3心理問題
根據(jù)埃里克森的人生發(fā)展階段理論，兒童期是非常關(guān)鍵的一個階段，他們沒有形成自己的人生觀和價值觀，對是非善惡的判斷能力還很弱，所以模仿能力和可塑性非常高。對于留守兒童來說，缺少了父母，家庭，社會的陪伴和教育，就不能很好地完成生理和心理的轉(zhuǎn)變和過渡，會更容易產(chǎn)生孤僻，焦慮，自卑，偏激等不良心理傾向，甚至產(chǎn)生越軌行為。
1.4教育問題
由于父母長期不在孩子身邊，留守兒童處在一種不穩(wěn)定，臨時的家庭結(jié)構(gòu)中，從而導致留守兒童的教育系統(tǒng)不穩(wěn)定。而且留守兒童得不到父母及時的監(jiān)督和交流，部分監(jiān)護人文化程度較低，忽視了對留守兒童的管教，使孩子的學習積極性和主動性大大降低，加之農(nóng)村基礎(chǔ)教育設(shè)施落后，師資匱乏，加重了留守兒童的教育問題。
1.5醫(yī)療問題
由于留守兒童不能得到父母長期良好的生活照顧，這就大大增加了留守兒童營養(yǎng)不良，身體健康受害及患病的可能性，加上農(nóng)村醫(yī)療基礎(chǔ)設(shè)施落后，更有些家庭貧困而買不起藥。
2孤殘兒童現(xiàn)狀及原因的結(jié)語
根據(jù)筆者對文獻的梳理和結(jié)語，發(fā)現(xiàn)孤殘兒童目前面臨的主要問題和困難有生活環(huán)境問題、醫(yī)療康復問題和教育就業(yè)問題三個方面。
2.1生活環(huán)境問題
由于我國被遺棄的兒童的數(shù)量逐年增長，給福利機構(gòu)帶來很大的壓力，多數(shù)兒童福利機構(gòu)都存在收容能力不足的問題，遠遠不能滿足床位需要，而且受到物價上漲和通貨膨脹等因素，這些兒童福利機構(gòu)的運作成本在不斷加大，經(jīng)濟壓力在不斷增加。而且還有許多家庭寄養(yǎng)和無人收養(yǎng)的孤殘兒童處在及其貧困的生活條件和惡劣的環(huán)境下。
2.2醫(yī)療康復問題
對于孤殘兒童來說，主要的問題以心臟病、肢體畸形、腦癱、先天性精神殘疾為主，其中殘疾兒童比例非常大，對于他們的手術(shù)和康復工作具有很大的風險和難度，而且在每人每月固定的日常生活所開銷的費用基礎(chǔ)之上，可用于醫(yī)療和康復的費用明顯不足，而且福利機構(gòu)康復設(shè)備和康復人員的不足也限制了孤殘兒童的康復問題。
2.3教育就業(yè)問題
針對孤殘兒童的發(fā)展過程，其中主要面臨的教育和就業(yè)兩大問題。雖然國家已經(jīng)對孤殘兒童在政策和社會福利上有許多層面的補助，比如免收書費和學雜費，給予經(jīng)濟資助等等。但是還會出現(xiàn)繼續(xù)教育階段困難，特殊教育學校數(shù)量有限等現(xiàn)實因素。
3自閉癥兒童現(xiàn)狀及原因的結(jié)語根據(jù)筆者對文獻的梳理和結(jié)語，發(fā)現(xiàn)孤殘兒童目前面臨的主要問題和困難有法律問題、醫(yī)療康復問題，經(jīng)濟問題和教育問題四個方面。
3.1法律問題
目前自閉癥并沒有被列入《殘疾人保護法》的保障范圍，也沒有專門的法律或者行政法規(guī)來保障自閉癥兒童的各項權(quán)利。用法律來明確規(guī)定自閉癥兒童應享有的權(quán)利，對于完善我國自閉癥兒童社會保障是十分必要的。
3.2醫(yī)療康復問題
據(jù)調(diào)查，全國現(xiàn)在自閉癥康復公辦機構(gòu)不到30家，家長創(chuàng)辦的機構(gòu)占70%，能接納自閉癥兒童總?cè)萘糠浅Ｓ邢?，根本得不到任何康復和教育服務?/p>
3.3經(jīng)濟問題
自閉癥兒童的家庭基本上存在嚴重的經(jīng)濟來源不足的問題，除了滿足日常的開銷之外，大多數(shù)費用都花在了兒童的治療和康復上，從而造成家長嚴重的經(jīng)濟負擔和生活壓力。
3.4教育問題
自閉癥專業(yè)師資力量薄弱，高等院校開設(shè)特殊教育專業(yè)較少，自閉癥專業(yè)教師薪資福利較低，得不到國家的社會保障，這些對于自閉癥兒童的教育問題產(chǎn)生了嚴重的影響。
三研究結(jié)論
1困境兒童范圍的廣泛性
筆者在研究過程中發(fā)現(xiàn)了不同類別的困境兒童，比如重病兒童、重殘兒童、孤殘兒童等等。這些真實的個案都來源于社會生活中活脫脫的寫照，還有更多偏遠地區(qū)或者未能主動聯(lián)系的困境兒童及家庭需要社會的關(guān)注，其家庭的問題會更加嚴重和急需解決。
2困境兒童服務的多樣性
困境兒童服務主要涉及醫(yī)療，教育，康復，生活，就業(yè)等幾個方面，具體而言，包括對這幾個方面的日常開銷以及國家政府在這幾個方面給予的社會保障和福利。對困境兒童的服務可以在多個方面進行干預和介入，對困境兒童的心理健康的關(guān)注也是一個新的議題。
3困境兒童立法的滯后性
通過筆者對文獻和訪談的結(jié)語發(fā)現(xiàn)，目前中國并沒有制定一部《兒童保護法》。兒童社會保障這個領(lǐng)域與婦女社會保障，醫(yī)療社會保障，殘疾人社會保障和最低生活保障等方面都有不同程度的關(guān)聯(lián)，所以在困境兒童社會保障的立法上，需要明確和說明各部門的管理職能，避免出現(xiàn)法律盲區(qū)和不合理的分工，最終導致困境兒童的權(quán)利未能受到保護。
4建議和措施
目前我國兒童社會保障與福利制度是處于一種初級階段，在覆蓋范圍，資金籌集，保障項目，待遇水平等方面還有待完善。按照以人為本的原則為出發(fā)點，明確管理部門，加大對特殊兒童的關(guān)注和投入，并嘗倡導宣傳全社會共同參與的社會環(huán)境，逐步完善中國特殊兒童在經(jīng)濟，生活，心理，醫(yī)療，康復，教育和就業(yè)等方面的社會支持的綜合體系。國家和政府應該完善特殊兒童立法保障和特殊教育體系，來維護這些特殊兒童在經(jīng)濟，生活，心理，醫(yī)療，康復，教育和就業(yè)等方面的權(quán)益，制定行業(yè)標準和扶持政策，并進行適當?shù)脑u定和監(jiān)管。大力加強專業(yè)人士隊伍建設(shè)和專業(yè)治療救助人員的培養(yǎng)，能夠?qū)μ厥鈨和谖镔|(zhì)上和精神上提供雙方面的支持與幫助，另外還要不斷在科研和學術(shù)上大力投入，為研究工作提供方向。大力普及宣傳困境兒童及家庭的特殊情況，號召社會大眾減少甚至消除對他們的歧視和排斥，讓這些特殊兒童可以盡快地進行社會再融入的過程。
5未來研究方向
目前對于困境兒童心理層面的研究非常少，包括對困境兒童的心理健康，孤獨感，自閉癥，社會融入和心理支持等方向，這同時需要社會大眾消除自身的社會偏見和刻板印象，所以這是一個需要長期探索研究的課題
當前,學者對農(nóng)村保障的研究有兩種不同的觀點。一種觀點認為農(nóng)村的保障應趨向社會保障,另一種觀點認為農(nóng)村保障應趨向于土地保障為主。
一、我國農(nóng)村保障現(xiàn)狀
(一)農(nóng)村社會保障現(xiàn)狀
長期以來,務實的農(nóng)民們之所以羨慕城里人的非農(nóng)戶口,是因為非農(nóng)戶口的背后有農(nóng)業(yè)戶口所不能企及的很多實惠,其中就包括著城里人的公費養(yǎng)老。早在共和國成立之初的1951年2月,政務院就頒布了《中華人民共和國勞動保險暫行條例》,對城鎮(zhèn)職工的生、老、病、死、殘、傷做了保姆式的關(guān)懷;改革開放后政府又對城鎮(zhèn)職工的失業(yè)和貧困給予特別關(guān)照,直至失業(yè)保險和最低生活保障制度在城鎮(zhèn)全面實施。
有關(guān)研究表明,從1952年到1990年,中國農(nóng)業(yè)通過稅收方式、“剪刀差”方式和儲蓄方式為工業(yè)化提供資金積累總量達11594億元,其中,通過稅收方式提供1527.8億元;通過“剪刀差”方式提供8707億元;通過儲蓄方式提供1359.2億元。1952年到1990年,中國工業(yè)化建設(shè)從農(nóng)業(yè)中凈調(diào)動了約l萬億元的資金,平均每年高達250億元,可見中國農(nóng)民對國家工業(yè)化資本積累的負擔有多么沉重。社會保障在農(nóng)村的缺失,與農(nóng)民所作的犧牲性貢獻是極不相稱的。
當被改革開放的大潮吸引著的農(nóng)民們走入城市,政府逐漸意識到“農(nóng)民工”已是城市不可或缺的一部分,農(nóng)村的社會保障建設(shè)終于被提到了議事日程。于是,國家在“七五”計劃中設(shè)想“抓緊研究在農(nóng)村建立社會保險制度,并根據(jù)各地的經(jīng)濟發(fā)展情況,進行試點,逐步實行”。“八五”計劃又進一步指出:“建立和健全養(yǎng)老保險和待業(yè)保險制度,在農(nóng)村采取積極引導的方針,逐步建立不同形式的老年保障制度?！?986年,民政部在山東煙臺開始了建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的試點工作,并于1992年在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,制訂頒發(fā)了《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》,這個方案在全國“有條件”的地區(qū)逐步推廣,截至2000年底,全國農(nóng)村參加社會養(yǎng)老保險的人數(shù)達6172萬人,農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金滾存結(jié)余195.5億元。
隨著農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的推廣,逐步暴露出一些問題。首先是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金采用“完全積累制”——個人繳費、集體補助和政府政策扶持相結(jié)合,政府不承擔直接財力支持的責任,集體補助常常落空,社會保險演變?yōu)椤皞€人儲蓄保險”,從而失去了它應有的意義。其次,參保農(nóng)民的繳費水平低,現(xiàn)行的繳費標準為2元～20元/月,共設(shè)十檔,但執(zhí)行中多數(shù)農(nóng)民選擇了保費最低的2元/月,這樣按民政部《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險交費領(lǐng)取表》計算,10年后每月可領(lǐng)取養(yǎng)老金4.7元,15年后每月可領(lǐng)取9.9元,這顯然不足以解決他們的養(yǎng)老問題。另一個問題是,實踐中出現(xiàn)了“保小不保老”傾向,據(jù)山東社會科學院的調(diào)查,19歲以下的投保者占全部投保人數(shù)的60%以上,這顯然與我們制度設(shè)計的初衷相悖。
(二)農(nóng)村土地保障現(xiàn)狀
在農(nóng)民的社會保障中,土地占有重要地位。傳統(tǒng)的農(nóng)民社會保障,實質(zhì)上就是以土地為核心的保障。但是,農(nóng)村經(jīng)濟和整個國民經(jīng)濟的迅速發(fā)展,使得土地保障功能的發(fā)揮面臨著一系列新的矛盾。
首先是土地保障功能與提高土地利用效率的矛盾。隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展和農(nóng)民分化程度的提高,二者的矛盾越來越加劇。土地向經(jīng)營能手集中,連片開發(fā)、發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營,是提高土地利用效率的必然要求。而土地的社會保障功能,導致農(nóng)戶的土地不斷細分,不利于土地的連片開發(fā),妨礙農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn),延緩土地規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展,進而有悖于提高土地利用的效率。20世紀80年代以來,在耕地面積不斷減少的同時,農(nóng)村的人口和勞動力卻不斷增加,導致人地關(guān)系不斷惡化。由此導致的結(jié)果是,從相對地位來看,土地所承擔的社會保障功能上升,生產(chǎn)資料功能下降。在有些地方,由于農(nóng)業(yè)經(jīng)營比較利益低等原因,土地的生產(chǎn)資料功能已經(jīng)嚴重退化,甚至基本消失,土地轉(zhuǎn)變?yōu)閱渭兊谋Ｕ鲜侄巍２糠謴氖路寝r(nóng)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)戶,往往對土地進行粗放經(jīng)營,或?qū)⑼恋亓袒摹?/p>
其次,土地保障功能與土地保障功能弱化的矛盾。近年來,農(nóng)村土地的保障功能不僅沒有得到強化,反而不斷弱化。其主要表現(xiàn)是:農(nóng)業(yè)經(jīng)營的絕對收益越來越低,在有些地方,農(nóng)業(yè)經(jīng)營甚至絕對虧本。目前,多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品提價的空間小,降價的壓力大。但在以小規(guī)模農(nóng)戶分散經(jīng)營為主的農(nóng)業(yè)組織結(jié)構(gòu),農(nóng)產(chǎn)品成本增加的勢頭卻一直比較強勁,由此導致主要農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)成本占出售價格的比重已經(jīng)很大。以1999年為例,糧食、棉花、戶養(yǎng)生豬的生產(chǎn)成本,占出售價格的比重分別高達82%、94%和99%。在價格、成本雙因素的夾擊下,我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營的絕對收益已經(jīng)越來越低。以浙江省農(nóng)村固定觀察點的十個村資料為例,1995年畝均凈收益為680.04元,到1999年已經(jīng)下降到505.71元,四年間減幅達25.6%;如果扣除人工和物質(zhì)費用因素,則農(nóng)地經(jīng)營的畝均純收益,1995年為34.51元,到1999年已經(jīng)下降到-174.72元,農(nóng)地經(jīng)營處于絕對虧本的狀態(tài)。
農(nóng)村土地負擔越來越重,越來越多的農(nóng)民視土地為包袱。農(nóng)民負擔問題的嚴重性至今沒有得到明顯的緩解,有些地方的農(nóng)民負擔甚至越減越重。同時,土地的流轉(zhuǎn)價格越來越低。有的地方發(fā)生土地流轉(zhuǎn)時,轉(zhuǎn)出戶不僅不能從土地轉(zhuǎn)讓中獲得收益,反而要倒貼給轉(zhuǎn)入戶。
第三,土地保障功能與國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的矛盾。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展,農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的規(guī)模迅速擴張,許多農(nóng)民失去了土地,進入先前不太熟識的非農(nóng)領(lǐng)域或城鎮(zhèn)生活,增加了生活和就業(yè)的風險。目前,我國農(nóng)村65歲以上的老年人口,已占農(nóng)村人口的7%以上。由于70年代以來實行的計劃生育政策的滯后效應,在今后相當長的時期內(nèi),農(nóng)村老年人口的比重將會繼續(xù)上升。農(nóng)村養(yǎng)老的任務將會日趨艱巨。同時,隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展,農(nóng)村核心家庭的主流地位將會繼續(xù)提高。面對日趨繁重的養(yǎng)老保障任務,單純依靠土地的養(yǎng)老保障能力是遠遠不夠的。農(nóng)民的土地保障基本上屬于非正規(guī)社會保障。正規(guī)的社會保障基本上屬于土地外保障。
因此,發(fā)展農(nóng)民的社會保障,必須把增強土地的保障能力與發(fā)展土地外保障結(jié)合起來,積極實現(xiàn)保障方式的轉(zhuǎn)變,由傳統(tǒng)的家庭保障轉(zhuǎn)變?yōu)榧彝ケＵ吓c社會保障并舉。
二、土地保障與農(nóng)民社會保障的綜合
(一)雙管齊下,提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營效益和比較利益水平,激活土地的保障能力
針對現(xiàn)有的土地均分制與提高土地利用效率的矛盾,許多學者提出了各具特色的土地制度創(chuàng)新思路,希望借此促進土地流轉(zhuǎn),提高土地利用效率。其中許多思路不乏創(chuàng)意。但是,多數(shù)思路的實施,因為受到兩方面的制約,可操作性并不很強。一是農(nóng)業(yè)經(jīng)營比較利益低,導致農(nóng)戶轉(zhuǎn)入土地的動力不足;二是因缺乏非農(nóng)就業(yè)機會,導致農(nóng)戶轉(zhuǎn)出土地后的收入來源和社會保障問題無從解決。提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營的比較利益水平,不僅可以提高農(nóng)戶轉(zhuǎn)入土地、擴大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模的積極性,有利于實現(xiàn)土地經(jīng)營的效率目標,還可以提高農(nóng)村土地的現(xiàn)實保障能力。當然,農(nóng)業(yè)經(jīng)營比較利益水平的提高,也有可能導致農(nóng)戶轉(zhuǎn)出土地的動力不足。但是,綜合而論,其積極作用還是會大于其消極作用的。農(nóng)業(yè)經(jīng)營效益和比較利益水平的提高,有利于提高農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)價格,進而提高農(nóng)民的土地轉(zhuǎn)讓所得;也有利于促進土地真正向經(jīng)營能手集中。
(二)鼓勵土地流轉(zhuǎn)制度的創(chuàng)新,積極探索多種形式的土地資本化,實現(xiàn)土地保障模式由消極向積極的轉(zhuǎn)變
土地既可成為農(nóng)民獲得社會保障的重要手段,也是重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料。但如果我們將目光僅停留在這樣兩點,則容易產(chǎn)生土地利用公平與效率的矛盾;與此相對應的,實際上是土地的消極保障模式。如果我們將視野放得更為開闊一些,看到土地還是一種可以資本化的資源;那么,就可能協(xié)調(diào)土地利用公平與效率的矛盾,將發(fā)揮土地的社會保障功能與利用其生產(chǎn)資料功能有效結(jié)合起來。與此相對應的,實際上是土地的積極保障模式。近年來,許多地方在此方面進行了積極的探索,通過實行反租倒包、轉(zhuǎn)包轉(zhuǎn)讓、租賃、拍賣、土地經(jīng)營權(quán)入股、企業(yè)或大戶托管等形式,有效地盤活了土地資產(chǎn),實現(xiàn)了土地增值;也明顯加快了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的進程,促進了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。
(三)積極促進各種形式的農(nóng)民合作組織和農(nóng)民自我保護組織的發(fā)展,提高農(nóng)民的談判能力
土地制度的建設(shè)和社會保障制度的完善,都是一個制度變遷過程。制度變遷的方向,不僅取決于效率原則的指向,還取決于與此相關(guān)的不同利益集團之間相對談判能力的強弱。在城鎮(zhèn)化及與此相關(guān)的土地農(nóng)轉(zhuǎn)非過程中,在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中,要規(guī)范政府行為,有效地維護農(nóng)民利益(包括土地承包經(jīng)營權(quán)或社會保障權(quán)),必須有相當發(fā)達的農(nóng)民組織做支撐。農(nóng)民要制約土地負擔的迅速增長,要在與農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營有關(guān)的諸多“談判”中,節(jié)約交易成本,減少信息不對稱性,改變其被動接受的地位,就必須依靠其組織化程度的提高。在市場經(jīng)濟條件下,發(fā)展各種形式的農(nóng)民合作組織,既是提高農(nóng)民生產(chǎn)能力的重要形式,也是增強農(nóng)民自我保護能力的重要形式。
(四)因地制宜,加快發(fā)展面向農(nóng)民的土地外社會保障
長期以來,農(nóng)民的土地保障基本上屬于非正規(guī)社會保障。正規(guī)的社會保障,基本上屬于土地外保障。從前文分析可見,僅從今后農(nóng)村養(yǎng)老保障的需求來看,發(fā)展農(nóng)民的社會保障,必須把增強土地的養(yǎng)老保障能力,與發(fā)展土地外養(yǎng)老保障結(jié)合起來,積極實現(xiàn)養(yǎng)老方式的轉(zhuǎn)變,由傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老轉(zhuǎn)變?yōu)榧彝ヰB(yǎng)老與社會養(yǎng)老并舉。實際上,養(yǎng)老保障如此,其他方面的保障也如此。當前,農(nóng)民的社會保障需要重點關(guān)注以下問題,一是農(nóng)民工的社會保障問題。二是逐步建立農(nóng)村最低生活保障制度。
長期以來,城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在社會保障問題上的反映,就是將大多數(shù)農(nóng)民排斥在正規(guī)的社會保障制度之外。在這種社會保障的發(fā)展格局下,面對未來收入預期下降、支出預期上升的形勢,農(nóng)民往往不得不壓縮現(xiàn)時消費,將為數(shù)可觀的儲蓄和手持現(xiàn)金留備不測。這是導致近年來農(nóng)村消費市場擴張乏力的重要原因。因此,面向農(nóng)民加強正規(guī)的社會保障建設(shè),有利于緩解近年來農(nóng)村市場的擴張困難。農(nóng)村人口占全國人口的70%;目前農(nóng)村市場的消費需求水平低、層次也低,城鄉(xiāng)之間存在巨大的消費斷層。擴張農(nóng)村市場不僅在于能夠產(chǎn)生簡單的數(shù)量意義上的擴張效應,更在于能夠延長我國現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)的生命周期,改善整個經(jīng)濟的循環(huán)關(guān)系,緩解包括城市企業(yè)在內(nèi)的企業(yè)經(jīng)營狀況,擴大國民經(jīng)濟吸納就業(yè)的能力。這對于整個社會保障體系建設(shè)的“開源節(jié)流”都是有益的。
(五)積極開拓農(nóng)民正規(guī)社會保障基金的多元融資渠道
可在科學測算、加強試點的基礎(chǔ)上,將農(nóng)民的土地轉(zhuǎn)讓所得,拿出一個固定的份額,用于建立農(nóng)民的社會保障基金。土地資本化不僅適用于農(nóng)業(yè)用地不改變用途的情況,也適用于農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的情況。在城鎮(zhèn)化發(fā)展中,對于農(nóng)轉(zhuǎn)非的土地,積極探索多種形式的土地證券化思路,促進土地的資本化開發(fā),實現(xiàn)以地生財,以地建立正規(guī)的社會保障基金,也能明顯地提升土地的保障功能。結(jié)合相關(guān)政策或法律的調(diào)整,發(fā)展以土地使用權(quán)或所有權(quán)抵押為特征的土地金融,提高城鎮(zhèn)化過程中的融資能力,加快土地開發(fā)或增值的進程。此外,市以上政府可以根據(jù)當年的城鎮(zhèn)開況,從財政收入中劃出一個固定的比例,用于建立農(nóng)民的社會保障基金。
據(jù)聯(lián)合國的人類發(fā)展報告中兒童是指0¬—14周歲孩子【1】，中國人口調(diào)查中劃分年齡階段的第一檔也是0—14周歲【2】。所以本文所指的兒童概念是指0—14周歲的我國大陸孩子（不包括港澳臺地區(qū)）。
經(jīng)國務院批準，我國于2005年底開展了全國1%人口抽樣調(diào)查工作。這次調(diào)查以全國為總體，各省、自治區(qū)、直轄市為總體，采取分層、多階段、整群概率比例的抽樣方法。所以本次調(diào)查的人口數(shù)量比較新的也是比較準確的數(shù)據(jù)。全國人口中（未包括港澳臺地區(qū)），0—14周歲的兒童人口為26478萬人，占總?cè)丝诘?0.27%，與第五次人口普查相比，0—14周歲兒童人口的比重下降了2.62個百分點【3】。
（一）教育方面
我國近2.7億兒童中未入學率約1%，也即大約有270萬兒童失學，這其中大部分是農(nóng)村兒童【4】。我國小學適齡兒童入學率由1990年的96.3%提高到2000年的99.1%；小學5年鞏固率由1990年的71.4%提高到2000年的94.5%；小學凈入學率中女生為92%，男生為90.2%；中學凈入學率中女生為48%，男生為52.2%【5】。由于發(fā)展不平衡，我國貧困地區(qū)仍有適齡兒童無法入學。
（二）健康衛(wèi)生方面
我國有許多貧困兒童由于家庭經(jīng)濟貧困而得不到良好的健康營養(yǎng)與衛(wèi)生醫(yī)療保證。營養(yǎng)不良的兒童約占9%（占兒童總?cè)藬?shù)，1997—1999年數(shù)據(jù)），相對于年齡體重不足的兒童10%（占5歲以下兒童的比例，1995—2000年數(shù)據(jù)），相對于年齡身高不足的兒童17%（占5歲以下兒童的比例，1995—2000年數(shù)據(jù)）【6】。
兒童衛(wèi)生保健方面投入不足，雖然在兒童計劃免疫項目增加了乙肝疫苗、水痘疫苗等的接種保證了兒童的健康成長【7】，但農(nóng)村中的醫(yī)療水平有限、經(jīng)費投入不足，使得農(nóng)村兒童保健方面出現(xiàn)了嚴重障礙。中國兒童現(xiàn)在有7.6萬人感染艾滋病【8】，雖然相對于全國兒童總數(shù)比例不高，但這是一個非常大的問題。
（三）兒童福利院服務方面
1995年全國共有兒童福利院73所，收養(yǎng)孤兒、棄嬰和殘疾兒童7000多名【9】。全國有托兒所、幼兒園共18萬家，在園兒童2711萬人，教職工共116萬人，其中教育者87萬人【10】。對流浪兒童的服務由過去通常是納入收容遣送范疇改為專項的兒童福利范疇，到1997年底，全國已投入資金8000萬元，建成72個這樣的場所，能為流浪兒童提供健康檢查、醫(yī)療、衣食住、非正式教育、心里咨詢和行為偏差矯治等多方面服務【11】。
（四）農(nóng)村留守兒童現(xiàn)狀
農(nóng)村兒童有23200萬人，農(nóng)村留守兒童約有5800萬，農(nóng)村平均每四個兒童就有一個是留守兒童，結(jié)構(gòu)如下：
從這圖中可以得到農(nóng)村留守兒童（0—14周歲）為4799.5萬人【12】。
2、我國兒童福利政策與分析
為了保證兒童健康成長，國家通過社會福利、社會救濟和享受撫養(yǎng)人的連帶社會保險等幾個渠道，推出一系列保障兒童健康、教育的措施【13】。
這些措施有成效也有不足，分析如下：
（一）兒童保健與兒童計劃免疫
兒童保健與兒童計劃免疫旨在保護兒童的身體健康和成長，從小就預防疾病做到了從源預防，成效非常大。
在計劃免疫項目有一些項目是免費接種的，但也有一些是收取費用的，雖然近幾年來擴大兒童計劃免疫項目，但新增的大多需要收費，本文認為收費不可取。職工子女的接種勞務費可由家屬醫(yī)療或子女籌醫(yī)療項下部分報銷【14】，而且職工族收入高又穩(wěn)定，可以支付得起這項開支。可農(nóng)村子女的這項計劃免疫費用是家庭生活開支，雖然金額不大，但也是不小數(shù)目，農(nóng)村農(nóng)民由于“近視”效應，認為花費金錢去做免疫不劃算，更有令人費解的是打三針預防就打一針或二針，原因是“打了這個沒用，沒有看到孩子異常，挺健康的，少打一陣可以省些錢買包奶粉”。
農(nóng)村兒童保健近幾年來發(fā)展很快，鄉(xiāng)村醫(yī)生醫(yī)療水平和設(shè)備大大提高和改善，兒童的健康得到了很大的保障。由于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展落后，國家對農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生方面投入不足，醫(yī)生得不到良好的培訓和生活保障，醫(yī)療設(shè)備也相對落后，這一點城市兒童保健做得比較好。所以農(nóng)村兒童保健事業(yè)不容樂觀，大多數(shù)醫(yī)生不具有本科學歷，許多醫(yī)生只是跟其他醫(yī)生做了一二年學徒，參加醫(yī)生培訓個把月就在當?shù)亻_個診所，其中有不少是庸醫(yī)，值得政府和社會關(guān)注。農(nóng)村中缺乏一支良好素質(zhì)的技術(shù)醫(yī)療隊伍和良好醫(yī)療設(shè)備是制約農(nóng)村兒童保健事業(yè)發(fā)展的直接因素。
（二）兒童撫育津貼和兒童福利設(shè)施
凡領(lǐng)取獨生子女證的職工獨生可以享受兒童撫育津貼，而且可以享受托兒補助費【15】，而農(nóng)村兒童則不能享受撫育津貼。在英國，國家為家庭內(nèi)第一個子女（未滿16歲，學生未滿19歲）每周發(fā)放10.4英鎊（約合15美元）的津貼，其余子女每人每周8.45英鎊。此外許多國家的政府還為嬰兒提供一定的食品和嬰兒用品或者提供相應的現(xiàn)金補助，這些津貼都是給本國國民所有的兒童【16】。這一點我們還做得不夠，有些觀點認為給所有兒童提供津貼有兩個障礙，國家經(jīng)濟實力和家庭為社會創(chuàng)造的財富。國家經(jīng)濟基礎(chǔ)條件方面本文想指出“少兒強則國家強”，我們國家若想更強大必須讓兒童“強大”，從本文第一欄中兒童健康、衛(wèi)生現(xiàn)狀可以發(fā)現(xiàn)許多兒童有營養(yǎng)不良、體重不足、身高不足等欠缺，用一部分財政預算給兒童津貼上從國家長遠戰(zhàn)略考慮非常值得，關(guān)于如何保證津貼費用真正到兒童身上，下文再做論述。無論哪個產(chǎn)業(yè)都是國民經(jīng)濟的重要組成部分，職業(yè)無貴賤，農(nóng)民子女有權(quán)利享受社會發(fā)展的成果。用家庭對經(jīng)濟發(fā)展的貢獻來限制兒童平等享受兒童撫育津貼是錯誤的觀念，國家有責任保護每一個兒童的權(quán)利。
在兒童福利設(shè)施方面國家加大投入，目前已經(jīng)建立起比較規(guī)模的托兒所、兒童福利院等，但是農(nóng)村的兒童福利設(shè)施相對比較落后，從上文指出的農(nóng)村留守約有5800萬可以看出農(nóng)村兒童福利設(shè)施有待于進一步改善。
（三）兒童免費教育
我國義務教育法規(guī)定，年滿六歲的兒童都要接受教育，從2007年開始，全國開始實行免費的九年義務教育，學生只交書本費即可，從理論上保證了全國所有兒童都能完成九年義務教育。事實上，我國仍有許多兒童失學和輟學，如上文指出我國約有270萬兒童失學，大部分是農(nóng)村兒童，中學凈入學率比小學經(jīng)入學率低，兒童的教育不僅關(guān)系到兒童的一生也關(guān)系到祖國未來的興衰。保證所以兒童能夠真正完成九年義務教育是我國政府的義務和責任，兒童失學有重要的原因是家庭經(jīng)濟貧困所導致的。家庭經(jīng)濟貧困使有些父母支付不起孩子的書本費及相關(guān)費用，同時有些兒童因為家庭經(jīng)濟貧困引起了內(nèi)心的自卑感不能與同學相處從而導致失學和輟學。
（四）農(nóng)村留守兒童的社會福利問題
農(nóng)村留守兒童是指因父母雙方或一方流動到其他地區(qū)工作，留在農(nóng)村所在地而不能和父母雙方共同生活在一起的兒童，他們一般由祖父母、親戚、鄰居等照顧。
我國農(nóng)村留守兒童基數(shù)十分大，平均每四個農(nóng)村兒童就有一個是留守兒童。祖父母年齡大，知識水平低根本不能教育和監(jiān)管孩子，他們只能督促不能教導，在親朋好友家的那些留守兒童，因為不是自己生的小孩，往往不會盡心教導。許多家長也知道這一點，可是他們最無奈的事“要想出去賺錢，孩子不放在祖父母、親朋好友家管放哪管”?？梢娹r(nóng)村的兒童設(shè)施水平比較低，政府對留守兒童問題不夠重視，留守兒童的受教育權(quán)、人身權(quán)、受監(jiān)護權(quán)、發(fā)展權(quán)得不到應有的保障。如何解決留守兒童的社會福利問題關(guān)系到千千萬萬兒童和農(nóng)村的權(quán)益。
四、加強兒童社會保障的措施
國家對于保護兒童權(quán)利的許多措施取得很大的成效，兒童的整體平均素質(zhì)和健康水平有很大提升，但由于政府把保護兒童利益放置于保護婦女權(quán)利一起，限制了兒童社會保障進一步發(fā)展。同時由于目前兒童社會保障覆蓋面比較窄，農(nóng)村有許多兒童沒有得到相應的社會福利。特別是農(nóng)村留守兒童及失依兒童的社會保障做得不夠到位，究其深層原因是家庭經(jīng)濟困難導致許多兒童失依與留守農(nóng)村。有些觀點認為兒童的生活水平不能與國家掛鉤，這是家庭家長原因怨不得人，國家沒有太大責任在保護兒童權(quán)益身上，不能破壞游戲競爭規(guī)則。本文認為這種觀點核心目的是倡導拉開距離，保證競爭的不對稱性。中國人有一種弊病觀念：自己富，則不希望別人富，喜歡別人都窮；自己窮，不希望別人變富，自己不能富則希望人人都窮，這里不做討論。認為國家沒有太大責任保護兒童權(quán)益的觀點不可取，完全忽視了國家、政府的社會責任。每一個兒童的事都不是小事，不能因為個例而忽視，國家有義務保護每一個兒童的權(quán)益不受侵犯和損失，保證農(nóng)村兒童和城市兒童在同一起跑線上發(fā)展。同時社會和家庭也有責任和義務保護兒童權(quán)益，本文從政府、社會、家庭三方面分析如何加強兒童社會保障。
（一）政府方面
1、兒童計劃免費免疫與加強兒童保健投入
擴大兒童計劃免疫項目，普及麻疹、風疹、腮腺炎聯(lián)合疫苗等的接種，對計劃免疫內(nèi)的項目全部實行免費。由國家財政預算撥付，同時增加預付新疾病的財政預算，防止新增的疾病對兒童健康造成威脅，延長兒童免疫年齡，保證0—14周歲兒童均可獲得免費免疫，切實從源頭保證兒童健康成長。
增加對兒童保健投入，特別是加大對農(nóng)村兒童保健投入。農(nóng)村農(nóng)民對衛(wèi)生健康方面并不熟悉，從上文數(shù)據(jù)可以看出，農(nóng)村由相當一部分兒童存在營養(yǎng)不良，體重不足，身高不足等健康問題，如何消除這些健康問題是政府的一大任務。加大投入，培養(yǎng)一支素質(zhì)比較高的農(nóng)村醫(yī)療隊、巡回各個鄉(xiāng)村，免費為農(nóng)村兒童做健康咨詢，推廣營養(yǎng)配餐，保證兒童營養(yǎng)健康；培養(yǎng)農(nóng)村當?shù)蒯t(yī)生，提高農(nóng)村醫(yī)生素質(zhì)與技術(shù)水平，嚴厲打擊農(nóng)村的庸醫(yī)與高收費情況；加大對農(nóng)村醫(yī)療設(shè)施投入，更新醫(yī)療設(shè)備，特別加大對兒童常見病門診的投入，降低醫(yī)療費用；為邊遠山區(qū)貧困地區(qū)配備1名或若干名專業(yè)醫(yī)療師，維護當?shù)貎和慕】禉?quán)。
2、擴大兒童撫育津貼范圍和改善兒童福利設(shè)施
（1）擴大撫育津貼范圍，保證農(nóng)村兒童也可以享受撫育津貼，給每一個0—14周歲兒童發(fā)放現(xiàn)金或購物券津貼，由于農(nóng)村許多農(nóng)民文化素質(zhì)不高，可能會把兒童現(xiàn)金津貼轉(zhuǎn)化為生活所用。為了保證兒童津貼真正服務于兒童可以發(fā)少許現(xiàn)金津貼，更多的發(fā)放購物券：0—3周歲發(fā)放奶粉購物券，由家長持購物券到指定的若干奶粉超市購買奶粉，邊遠山區(qū)的由超市運載到村委會，然后家長持券購買，這樣可以減少家長變賣購物券；4—9周歲發(fā)放營養(yǎng)配餐購物券，由家長持購物券到指定地點購買；10—14周歲發(fā)放食品如魚、肉等購物券，由家長持購物券到指定的地點購買。
這里須指出一點比較好的奶粉和營養(yǎng)配餐一般都只是超市有，所以家長也比較愿意上超市為孩子購買。但農(nóng)民沒有去超市購買肉、魚等食品習慣，一般都認為集市比較便宜又方面?？梢栽卩l(xiāng)鎮(zhèn)集市設(shè)立一換券站點，持券者持食物到站點，站點服務員見物換券給予現(xiàn)金補貼，站點服務員由當?shù)劂y行在每次市集時派出一名工作人員即可，這樣就可以避免家長因缺乏購物的選擇性而不去購物，也考慮到購物券不能在自由市場流通。在這里有人會問要是這家長到站點換券之后再把食物退回買主而把錢變?yōu)樗?，那該如何？首先要明確農(nóng)民并不是不想為孩子營養(yǎng)著想，而是怕麻煩，擔心在指定地點購物吃反虧，所以才不去購物而想著變賣購物券。如果給予他們方面，自然會取得預期效果，如果真是人人都是那樣換到錢而退貨那就真沒辦法了，除非看到孩子吃到食物，否則什么措施都沒用，購物券更多的考慮到家長是為孩子健康著想的。
對于擔心給農(nóng)村兒童發(fā)放撫育津貼而引起計劃生育政策難以落實，只要把撫育津貼和母親節(jié)育聯(lián)系在一起即可，母親在一年內(nèi)節(jié)育后，她的孩子即可獲得兒童津貼，這樣既可以把計劃生育真正落實到農(nóng)村，也可以保護兒童健康成長（關(guān)于母親節(jié)育年限可以視各地具體情況而定）。
（2）增大對農(nóng)村兒童福利設(shè)施的投入，緩解農(nóng)村失依兒童和留守兒童的救助問題。從農(nóng)村中每4個兒童中就有1個兒童是留守兒童可以看出我國農(nóng)村兒童福利系統(tǒng)是非常脆弱的。本文認為我國的福利設(shè)施建設(shè)更多是從城市角度出發(fā)的，政府及多數(shù)人認為城市時非常必要建設(shè)兒童福利設(shè)施。因為城市人“不善良”，大多數(shù)城市人不愿意照顧他家孩子、收留街上浪兒，城市居民一般都有工作，也沒有時間照顧兒童，所以必須給城市中的兒童提供福利幫助。而農(nóng)村人民因為善良，看見流浪兒動了惻隱之心會收留，也會愿意照顧他家小孩，農(nóng)民因為時間比較空閑所以本家孩子可以很好照顧，把整個農(nóng)村看成是兒童收養(yǎng)站，所以農(nóng)村中兒童福利設(shè)施比較少。其實應該加大對農(nóng)村兒童福利設(shè)施的投入，給農(nóng)村失依兒童和留守兒童提供直接的幫助。同時也可以減少農(nóng)民的經(jīng)濟負擔和外出工作農(nóng)民的后顧之憂，如農(nóng)民工的孩子有比較好的安置，他們就會安心在城里工作，農(nóng)民農(nóng)忙的時候也可以專心耕作。
3、兒童教育全免費與免費午餐
（1）雖然我國實行免費九年教育，但還是有一部分兒童因為貧困而失學。對于九年義務教育不僅學雜費免除而且要免除書本、資料費，免費提供書本和相關(guān)資料（考慮到國家經(jīng)濟條件，小學不提供相關(guān)書籍，初中每門課程提供一本輔導書）。給貧困生提供生活補助、助學金、獎學金，而且要落實到每一所中小學（從筆者角度出發(fā)，當?shù)乜h城鄉(xiāng)村中小學暫無助學金、獎學金制度，生活補助也很少有，但并不代表學校沒有貧困生，而是沒有這項資金）。讓每一位貧困生不會因為貧困產(chǎn)生自卑感和失去自信心而失學。
取消小學和初中生不能留級的規(guī)定，應該充分考慮每一位學生智力的差異性，切實提高基礎(chǔ)教育質(zhì)量。
鑒于目前我國的經(jīng)濟條件，實行全免費的九年義務教育和補助有很大的困難，但至少要保證小學要全免費和補助。因為小學生往往沒有判斷力，很高興能不去學校上學，要是家長因為貧困而不關(guān)心孩子學習則會產(chǎn)生很大的失學率。如果國家不介入會使義務教育不能落實到每一個兒童身上，所以必須對小學生一定要“狠抓”。至于初中生已有一定的判斷力，知道學習的重要性，更多的會主動爭取。
落實教育公平的政策，改善外來民工子弟就學條件。政府要統(tǒng)籌管理，提高外來務工人員待遇，增加教育設(shè)施，降低收費標準。有條件的可利用已有資源開辦寄宿制學校，假期學校等，逐步建立起社會監(jiān)護體系，放寬按戶籍入學的政策，讓更多的農(nóng)村留守兒童能在父母工作地入學。
（2）在鄉(xiāng)村中小學提供免費午餐，推廣營養(yǎng)配餐，既可以節(jié)約農(nóng)村家庭開支也可以保證兒童營養(yǎng)健康，促進兒童健康成長。
4、提高農(nóng)民的生活水平與加強農(nóng)村治安建設(shè)
留守兒童大量存在和不斷增多的原因，兒童衛(wèi)生健康和教育問題的產(chǎn)生，主要都是農(nóng)民生活貧困。農(nóng)民生活水平提高，家庭收入增多自然會給兒童提供良好的教育與健康飲食，同時也不會“丟妻棄子”離開農(nóng)村到城里打工，提高農(nóng)民生活水平是從根本上解決留守兒童大量存在的措施。為此，各地黨委和政府要想方設(shè)法大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，盡快提高農(nóng)民的收入，改善他們的生活。
政法部門要加強執(zhí)法力度，凈化農(nóng)村社會環(huán)境。當前農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)和生活方式發(fā)生巨大變化，犯罪、吸毒、等不良現(xiàn)象在農(nóng)村大量存在和擴散，這些丑惡現(xiàn)象的存在對留守兒童非常不利，他們?nèi)狈ε袛嗔涂刂屏Χ菀紫萑肜Ь?，所以?zhí)法部門必須對農(nóng)村治安加強建設(shè)，嚴厲打擊各種犯罪不良行為，保障農(nóng)村兒童生活在良好的社會環(huán)境中。
（二）社會方面
目前，我國許多公共服務部門逐步開始市場化，官辦機構(gòu)競爭導致了分層日益明顯，擁有眾多資源的機構(gòu)收取高費用，于是可以投更多的資金用于改進服務設(shè)施（從而再次提高收費標準），而資源較少的機構(gòu)則因為缺乏資金而難以發(fā)展，服務水平低。公共服務的市場化已經(jīng)為貧困者獲得公共服務設(shè)置了經(jīng)濟障礙，在這種情況下，社會力量則是填補公共服務缺口的一種重要方式，政府必須支持社會力量的救助措施。
1、改善兒童福利機構(gòu)管理
本文主張政府建設(shè)福利設(shè)施，然后由社會力量管理福利設(shè)施，但同時也鼓勵社會資金進入兒童福利設(shè)施領(lǐng)域，這里不再贅述。在兒童福利機構(gòu)中，改變政府“萬能型”的兒童福利行政模式，尋求管理模式社會化、資金來源社會化、服務隊伍社會化的新型福利模式【17】。由專業(yè)的管理人員和專業(yè)的服務隊伍管理福利設(shè)施給兒童提供人性化、個性化服務。配備專業(yè)醫(yī)療師、心理專家解決兒童困惑和心理陰影。社會應該關(guān)注福利院中兒童的成長，減少對他們的歧視和不友善，幫助兒童走出心理困境。農(nóng)村福利機構(gòu)更多地關(guān)注為留守兒童提供服務，在管理兒童過程中實行“一對一”管理模式，并不是要求為每一位兒童配備一位服務人員，而是在管理過程中實行個性化管理而不是大眾化管理，那樣會陷入“萬能型”政府行政模式。
實行資金來源社會化可以擴大資金來源，保證兒童福利機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)。
2、保護失依兒童權(quán)益
失依兒童是指由于各種原因失去生身父母和其他具有親情關(guān)系的成人照顧的兒童，他們或是由于父母亡故；或是由于法律原因不能與自己的父母共同生活；或是其他各種原因無法得到成年人的正式照顧（更多是流浪兒童），只能由社會中的他人或是福利機構(gòu)幫助才能維持自己的生活【18】。對于失依兒童推行福利社會化是一種非常有效的辦法。讓失依兒童有所“依”除了兒童福利院收養(yǎng)，更多的讓社會家庭接納，讓失依兒童體會到“家”的溫暖。對于家庭收養(yǎng)失依兒童辦法在下文討論。
3、加強農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，發(fā)揮社區(qū)對留守兒童的監(jiān)護和教育作用
在社區(qū)內(nèi)加強各戶家長合作，把留守兒童組成幾個隊，并由當?shù)胤諜C構(gòu)或志愿者帶領(lǐng)，家長參與監(jiān)護。引導兒童積極參與思想道德的修養(yǎng)活動，使脫離學校和家庭的留守兒童能在社區(qū)繼續(xù)接受思想道德教育。
4、發(fā)揮學校教育功能，培養(yǎng)兒童的合作精神
學校要增強孩子對學校的向心力和凝聚力。對留守兒童要給予特殊的關(guān)懷，應配備心理老師，以便于對留守兒童及時疏導教育，建立留守子女家長（監(jiān)護人）與學校的定期聯(lián)系制度。實行多向管理，真正形成家長、學校、臨時監(jiān)護人共同教育管理留守兒童的教育網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。
學校要多活動，培養(yǎng)孩子的合作精神。許多留守兒童因為缺乏母愛或父愛而變得沉默寡言，學校應該幫助他們走出消沉，培養(yǎng)以學校為家，以同學友情為關(guān)愛的制度，多開展一些班級、校級集體活動，提高兒童的合作、協(xié)調(diào)能力，從集體活動中體驗生活的快樂【19】。
5、社會關(guān)注及預防艾滋病在兒童身上傳播
目前中國大約有7.6萬兒童被艾滋病感染，預防艾滋病傳播不是一個家庭可以完成的事，需要政府、社會和家庭三方合作才能預防。社會應該加強讓艾滋病源遠離兒童，教導兒童養(yǎng)成健康的生活習慣，學校應該加強兒童思想道德建設(shè)，家庭應該關(guān)注孩子成長，不能把病源帶入家庭，感染兒童。
社會對于艾滋病兒童應該給予溫情關(guān)懷，而不是僅僅捐錢，這樣會使兒童認為他們是被社會“拋棄”的“孤兒”。社會更多的要給予感情關(guān)懷，幫助他們樹立積極的人生觀，給予他們精神安慰，一個微笑、一次握手都是溫馨的情感關(guān)懷。
大多人忽視兒童的戀愛，認為兒童無戀愛或沒有可談的，一般都不討論它。但在兒童的戀愛方面，本文想指出人生的戀愛觀是從兒童小時候不知覺與知覺中培養(yǎng)和樹立的，培養(yǎng)良好的戀愛觀（這戀愛觀是人生戀愛的啟蒙思想觀）是兒童保持健康的一個重要方面。
（三）家庭方面
1、農(nóng)村家庭要轉(zhuǎn)變觀念，重視孩子的全面健康發(fā)展
留守兒童出現(xiàn)的諸多問題，除了農(nóng)村現(xiàn)實生活環(huán)境的制約外，也有做父母的自身認識和觀念上的偏差，大多數(shù)父母認為，只要給孩子吃飽、穿暖、有書讀就行了，很少有家長關(guān)注孩子的教育以及孩子真正需要的東西。對于孩子，他們真正需要的是家庭溫暖，而家庭教育是孩子的啟蒙教育，也是影響人一生至關(guān)重要的教育。良好的家庭教育氣氛，有利于培養(yǎng)身心健康的下一代。如果父母真是無能力教育孩子，可以在社區(qū)組成一個團體（如上文所指），由服務機構(gòu)或當?shù)刂R分子志愿者給予教育指導。家長除了讓孩子衣食無憂，也需要同他們建立情感溝通，一個電話可以讓孩子感受到父母的關(guān)心，感受到家的溫暖。父母一年至少要回一次家看望自己的孩子，讓孩子體會到父愛母愛。經(jīng)常也要與學校聯(lián)系，形成“家庭—孩子—學?！比吂芾?，重視孩子全面健康發(fā)展。
對于兒童的營養(yǎng)問題，所有農(nóng)村家庭必須高度重視，并不是讓孩子吃飽飯就可以，更要注意營養(yǎng)搭配。這一點政府、福利機構(gòu)與家庭必須建立信任模式，推廣兒童營養(yǎng)配餐，保證兒童健康成長。
2、家庭收養(yǎng)
本文認為對于失依兒童更多的實行家庭收養(yǎng)，家庭收養(yǎng)可以給孩子一個“家”的概念，讓孩子有所依，使他們體會到生活的精彩，同時也可以減少福利機構(gòu)人員和資金投入。
對于家庭收養(yǎng)首先應鼓勵城市居民收養(yǎng)，名額不限，以不影響收養(yǎng)兒童正常發(fā)展為前提。本文認為鼓勵城市居民收養(yǎng)有三個原因：第一是城市居民素質(zhì)高；第二是經(jīng)濟基礎(chǔ)好；第二是戶籍制度。家庭收養(yǎng)不是一時權(quán)宜之計，而是關(guān)系失依兒童長遠發(fā)展和終身大事。良好的家庭環(huán)境可以提供良好的家庭教育；城市居民一般都有穩(wěn)定的工作，穩(wěn)定的經(jīng)濟收入，生活水平較高，可以給孩子提供良好的生活保障；在現(xiàn)行的戶籍制度下，由收養(yǎng)關(guān)系登記到城市戶口，對失依兒童將來發(fā)展具有重要的作用。
其次是鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟基礎(chǔ)較好的居民收養(yǎng)失依兒童，鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民文化素質(zhì)較高，經(jīng)濟基礎(chǔ)較好，失依兒童進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)家庭也是比較好的選擇。
最后是讓農(nóng)村家庭無子女但確實希望收養(yǎng)一孩子的家庭收養(yǎng)。
基于這樣的排序選擇并不是本文觀點利益化，而是基于孩子的長遠考慮，若一家庭經(jīng)濟困難而給與他們收養(yǎng)，一方面增加家庭經(jīng)濟經(jīng)濟負擔；另一方面也不利于兒童的長遠發(fā)展，更有可能的是會被受到家庭虐待。
4、評估
本文從現(xiàn)行的兒童社會保障制度存在的若干問題出發(fā)，討論如何做好農(nóng)村兒童社會保障，雖然分為三個大部分：政府，社會，家庭。但其中有些措施并非一方可以完成，它需要政府、社會、家庭三方的努力。
擴大兒童撫育津貼范圍和加強兒童保健措施可以保證兒童健康成長。
兒童的基礎(chǔ)教育關(guān)系到孩子的一生也關(guān)系到國家的未來。真正落實兒童免費教育和提供免費午餐，使每一位孩子同等享受教育權(quán)，保證兒童在同一起跑線上發(fā)展。
對于農(nóng)村留守兒童問題的解決涉及到眾多農(nóng)民的利益，改善兒童福利機構(gòu)管理服務，加強農(nóng)村社區(qū)建設(shè)和加強學校教育是一項非常有效的措施，通過這項措施可以解決農(nóng)民的后顧之憂，也可以保護兒童的切實利益，培養(yǎng)兒童的合作精神，促進兒童全面發(fā)展。
家庭收養(yǎng)是一種有效解決失依兒童的措施，體現(xiàn)給失依兒童提供社會溫情關(guān)懷，真正改變失依兒童的人生觀、價值觀，使他們能夠獲得良好的發(fā)展家庭環(huán)境。推廣家庭收養(yǎng)可以減少福利機構(gòu)投入。對于家庭收養(yǎng)還需要注意一點，應避免兒童受到家庭暴力和虐待，所以在收養(yǎng)前必須考核收養(yǎng)者家庭背景及家長文化素質(zhì)，以免家庭收養(yǎng)產(chǎn)生負效應。
在兒童社會保障方面必須加強政府、社會、家庭三方合作與聯(lián)系，凈化家庭環(huán)境、社會環(huán)境，給無助兒童多一些關(guān)懷，給農(nóng)村兒童多一些幫助。
六、總結(jié)
兒童是國家的未來和希望，高度重視對農(nóng)村兒童權(quán)利保護，是我國各方力量的責任和義務。只要政府重視兒童福利問題就會有解決問題的前提。社會力量加強服務范圍，填補公共服務缺口就會有解決問題的可能。家庭關(guān)注兒童的全面發(fā)展是保障兒童健康成長的關(guān)鍵。
兒童社會保障是一項復雜而巨大的工作，它涉及到千千萬萬兒童權(quán)利和父母的利益，但我們不能因為工作困難而放棄對兒童權(quán)利的保護，我們要一步一步的推廣兒童社會保障，使全國兒童都可以享受到社會保障發(fā)展的成果。兒童社會保障是一項“網(wǎng)絡(luò)型”項目，許多措施需要政府、社會、家庭三方合作才能實行與落實，在兒童服務社會化過程可以提倡志愿者服務，讓更多的人關(guān)心兒童的成長，構(gòu)建和諧社會。本文提出的措施并不是萬能的，需要在推行兒童保障過程中根據(jù)各地實際情況不斷評估與完善。
七、后語
本文主要討論農(nóng)村兒童成長過程中的社會保障問題，更多偏向于討論失依兒童，農(nóng)村留守兒童的權(quán)利保護。很少涉及殘疾兒童等社會福利問題，并不是指殘疾兒童社會保障不屬于兒童成長過程中的社會保障范圍，而是限于相關(guān)數(shù)據(jù)與篇幅條件限制以及本文在構(gòu)思中是把殘疾兒童社會保障劃入殘疾人社會保障范疇，所以沒有納入討論范圍。未出生嬰兒其實也是兒童范疇，許多兒童的健康成長是與他們在母親懷孕時期健康發(fā)育分不開的，如果從兒童大范圍內(nèi)講，兒童社會保障年齡應該從母親懷孕開始計算，但由于數(shù)據(jù)和操作性問題本文最終沒有把未出生嬰兒納入討論范圍。
文中許多數(shù)據(jù)是從《2002年世界人類發(fā)展報告》和相關(guān)文獻獲得，所以有不少數(shù)據(jù)是過時的，本文已在相關(guān)數(shù)據(jù)標出年限，其中只作本文寫作參考。文中有不少觀點是超越目前國家經(jīng)濟實力的，如國家向全社會兒童提供撫育津貼，暫時不符合國家經(jīng)濟現(xiàn)實條件，但這是我國兒童社會保障的發(fā)展方向，本文并不強調(diào)實行過激的兒童社會保障，而是從實情出發(fā)逐步實現(xiàn)。
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12、[18]，王彥斌，趙錦云主編：《兒童福利社會化重構(gòu)—“昆明模式”》，中國科學文獻出版社，2006年版,4頁。
進人20世紀80年代，我國積極探索并大力推進與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的社會保障體系建設(shè)。經(jīng)過多年的探索和實踐，從總體來看，以社會保險、社會救濟、社會福利、優(yōu)撫安置和社會互助為主要內(nèi)容的社會保障體系已初步形成。但是如果進行橫向比較，如同經(jīng)濟發(fā)展存在著地區(qū)差異一樣，社會保障水平也存在著明顯的地區(qū)差異。民族區(qū)域自治地方的社會保障問題已經(jīng)成為中國社會保障制度建設(shè)中的一‘個撰踢馬環(huán)節(jié)，是現(xiàn)階段構(gòu)建和諧社會形勢下不容忽視的重要問題之一。
一、民族區(qū)域自治地方社會保障事業(yè)現(xiàn)狀分析
民族區(qū)域自治地方的社會保障建設(shè)依賴于國家社會保障建設(shè)的大環(huán)境，經(jīng)歷了從建立到不斷完善的艱難歷程。目前在民族區(qū)域自治地方的城鎮(zhèn)建立了國有企業(yè)下崗職工基本生活保障、失業(yè)保障和城市居民最低生活保陽‘三條保障線”制度;在民族區(qū)域自治地方的農(nóng)村牧區(qū)部分地區(qū)也實行了新型農(nóng)村合作醫(yī)療以及農(nóng)村牧區(qū)社會救助等社會保障制度。這些社會保障方法在促進經(jīng)濟增長、縮小地區(qū)貧富差距、增強民族團結(jié)與社會穩(wěn)定等方面發(fā)揮了重要作用。但是，因歷史、社會、經(jīng)濟各方面的影響，民族區(qū)域自治地方社會保障問題依然嚴峻。
1.城鄉(xiāng)社會保障制度發(fā)展失衡，農(nóng)牧區(qū)社會保障權(quán)利嚴重缺失
我國的社會保障制度整體上即是在城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)模式下建立的。城鎮(zhèn)社會保障制度相對農(nóng)村發(fā)展的速度較決、內(nèi)容較齊全、實施也較完善，基本上覆蓋了社會救濟、社會優(yōu)撫、社會保險、社會福利等方面。但在我國廣大的農(nóng)村，還有7.8億的農(nóng)民基本沒有社會保障，農(nóng)村養(yǎng)老保障制度嚴重滯后，農(nóng)民缺醫(yī)少藥的狀況還很突出。而此種社會保障權(quán)利的嚴重缺失，在民族區(qū)域自治地方的農(nóng)村牧區(qū)地區(qū)更為明顯?！皳?jù)統(tǒng)計,2004年全國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險年末參保人數(shù)為5382.6萬人，而五個少數(shù)剮矣自治區(qū)參保人數(shù)為275.5萬人，僅占全國的5.12在民族區(qū)域自治地方的農(nóng)村牧區(qū)地區(qū)，社會保障側(cè)奴蹄蜷澎臍、救災和優(yōu)扶安置、五保贍養(yǎng)等方面有所體現(xiàn)，且也主要是基于刊蒯敞區(qū)和農(nóng)業(yè)、牧業(yè)的特點而有鏘雄腳喇定的。
2.民族區(qū)域自治地方保障能力低，社會保障資金缺口較大
社會保障主要有兩大系統(tǒng)，即資金保障系統(tǒng)和服務保障系統(tǒng)，而當前制約民族區(qū)域自治地方社會保障發(fā)展的瓶頸是資金保障系統(tǒng)。民族區(qū)域自治地方大都處于“老、少、邊、窮”地區(qū)，區(qū)域貧困人口多、貧困程度深，有些地區(qū)實行民族區(qū)域自治制度才剛剛不久，經(jīng)濟發(fā)展比較落后，社會集資能力低，個人刻寸能力低。地方財政也基本上是“吃飯財政，，，面對龐大、沉重的社會保障，地方政府基本上處于力不從心的境地，見表i0
可以看出，除廣西外，其他四個自治區(qū)拐沛血和社會福利救濟費、行政事業(yè)單位離退休經(jīng)費和社會保障補助支出均已接近或超過當年財政收人的一半，更是達到92%。近幾年各民族自治地方的經(jīng)濟雖在發(fā)展，財政收人也在增長，但相對脆弱的財政狀況要提供支持社會保障需要的大量資金還有困難。
3.社會保障事業(yè)建設(shè)的地方立法滯后
社會保障制度是國家社會經(jīng)濟制度的重要組成部分，必須有一整套法律法規(guī)來加以規(guī)范，用法律來對社會保障所涉及的各種關(guān)系進行調(diào)整。這幾年，國務院雖然先后頒布了《工傷保險條例》、《勞動保障監(jiān)察條例》，人大也頒布了《勞動法》等一系列與社保有關(guān)的法律。但是目前，我國整體上還沒有形成專門調(diào)整社會保障關(guān)系的基本法律，有關(guān)社會保障的規(guī)定是由勞動、人事、衛(wèi)生等部門有關(guān)職能制定的。而國家專門社會保障法的缺失直接導致我國民族區(qū)域自治地方的立法失去了應有的參考與根據(jù)。加上民族區(qū)域自治地方本身發(fā)展的落后性也導致其地方社會保障立法與我國較發(fā)達的東部地區(qū)相比具有明顯的滯后性，社會保障工作在許多方面只能靠政策和行政手段圈To
4政府系統(tǒng)內(nèi)社會保障職責劃分不明確，多元利益主體多頭管理
當前，民族區(qū)域自治地方的社會保障基本制度框架雖已形成，但社會保障事業(yè)的發(fā)展仍處于政策選擇和制度完善之中，對各參與主體的責任劃分缺乏明確界定。中央政府與各自治地方政府職責劃分不甚清晰，仍存在著“統(tǒng)放不分”的現(xiàn)象。2001年國家便正式在遼寧啟動完善城鎮(zhèn)社會保障體系的試點，卻仍未能實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險的省級統(tǒng)籌。目前養(yǎng)老保險僅在吉林、遼寧等幾個省份實行省級統(tǒng)籌，全國近2000個統(tǒng)籌單位內(nèi)基本形成的是各自為政、區(qū)域自治的無法連接、協(xié)調(diào)和共濟的分割格局。我國的勞動、民政、衛(wèi)生、工會、人事以及保險公司等多部門參與到社會保障領(lǐng)域，也形成了多頭管理、業(yè)務之間互相重疊、制定標準五花八門、部門之間相互掣肘的現(xiàn)象。在多j研吐益主體的多頭管理下，我國社會保障體系的建構(gòu)基本上是政府行為，民力漢組處于被動地位，他們}}i亥體系月纖勾的影響力很小(王思斌認為)，我國社會保障體系至今還稱不上是一個系統(tǒng)，而只是各部門社會保障制度的機械聚合。這種特點在民族區(qū)域自治地方亦有呈現(xiàn)。
二、加快發(fā)展民族區(qū)域自治地方社會保障事業(yè)的特殊性、重要性
民族區(qū)域自治地方作為我國一布川待殊的行政單元，其在自然地理、人文背景、經(jīng)濟基礎(chǔ)、社會發(fā)展水平等方面都有著自己的特殊性，這種特殊性使民族區(qū)域自治地方各個方面的發(fā)展呈現(xiàn)出自己的特點。很多在內(nèi)地發(fā)達地區(qū)很容易實施的社會保障措施和政策，在民族區(qū)域自治地方由于受諸多特殊因素的影響，難于有效實施。探索民族區(qū)域自治地方社會保障的特殊性、重要性，對建立適合于民族區(qū)域自治地方具體特點的社會保障制度、保障少數(shù)民族群眾的社會經(jīng)濟生活、促進各民族關(guān)系和諧發(fā)展、祖國邊疆的穩(wěn)定具有重要的現(xiàn)實.意義。
1.民族區(qū)域自治地方社會的穩(wěn)定與社會保障
民族區(qū)域自治地方社會保障事業(yè)是社會的穩(wěn)定器。目前全國80%的少數(shù)民族是聚居在了全國最為貧困的西部地區(qū)、祖國邊疆地區(qū)。在國家確定的592個扶貧開發(fā)重點縣中，民族區(qū)域自治地方(不含)就有267個。在甘肅20個民族縣中被國家和省列為貧困縣的就有12個。如果這一群體的合法利益特別是經(jīng)濟利益得不到一定的滿足，就會引發(fā)少數(shù)民族群眾的不滿，影響整個社會的正常秩序。社會的穩(wěn)定、人類的安全有賴于社會保障制度的建立。社會保障事業(yè)是最大的積德事業(yè)，是并}J國利民的基礎(chǔ)。西部大開發(fā)以來民族區(qū)域自治地方在聚精會神搞經(jīng)濟建設(shè)這種意識形態(tài)的指導下，民族地區(qū)穩(wěn)定被置于十5}重要的地位。這樣民族區(qū)域自治地方的社會保障事業(yè)的穩(wěn)定功能也就被合理地凸顯出來。
2民族區(qū)域自治地方落后的經(jīng)濟與杜會保障
民族區(qū)域自治地方社會保障事業(yè)是加快其經(jīng)濟發(fā)展的需要.雖然歷史上在不同的自然環(huán)境下，各民族創(chuàng)造和發(fā)展了各自頗具特色的經(jīng)濟生活，但因受政治、自然條件等的制約，各民族區(qū)域自治地方生產(chǎn)力水平較低，且發(fā)展極不平衡。經(jīng)濟發(fā)展是政府社會保障功能得以加強的堅實物質(zhì)握茹出，經(jīng)濟發(fā)展的落后，對民族區(qū)域自治地方政府社會保障服務的影響最大:社會保障資金短缺、需救助人口多、災害抵御能力差、應保項目多等等。只有經(jīng)濟發(fā)展了，才能有充足的財力支持政府社會保障;同時，只有政府提供了充足優(yōu)質(zhì)的社會保障服務，才能更好地促進民族地區(qū)經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展，經(jīng)濟發(fā)展與社會保障之間存在著密切的互補關(guān)系。
3.民族區(qū)域自治地方落后的社會發(fā)展水平與杜會保障
民族區(qū)域自治地方在教育、科學技術(shù)、醫(yī)療衛(wèi)生和公共管理等社會發(fā)展水平方面比較落后。"2002年，西部民族區(qū)域自治地方有312個縣尚未實現(xiàn)‘‘兩基，，，占西部未實現(xiàn)‘兩基，縣總數(shù)372)個縣的84線。2003年少數(shù)民族特困地區(qū)，傳染病、地方病發(fā)病16.95萬例，占總?cè)丝诘?%。K2004中國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究報告》對區(qū)域科技能力的剎略新疆(26)、<31)、寧夏<23)、內(nèi)蒙<27)、廣西(24)、青海(29)、四川(17),5個民族自治區(qū)和幾個多民族區(qū)域自治地方省份禾限實力體處于劣勢。‑}z]民族區(qū)域自治地方缺少管理人才，觀念落后，導致其社會化服務和社會化管理的能力很低。民族區(qū)域自治地方落后的社會發(fā)展水平要求其更要加弓晏社會保障體系建設(shè)。
4生民族區(qū)域自治地方特殊的自然環(huán)境與社會保障
二、現(xiàn)階段事業(yè)單位保障制度問題分析
事業(yè)單位社會保障制度改革是個復雜的系統(tǒng)工程。改革開放以來，我國扭轉(zhuǎn)計劃經(jīng)濟體制下的事業(yè)單位勞動人事制度取得初步成效，但事業(yè)單位職工退休養(yǎng)老等保障通常由國家財政負擔或單位自理，按照職工退休時工資的一定比例發(fā)放，由此職工仍依附于所在單位。各單位根據(jù)自身的收入狀況，各行其是，致使事業(yè)單位的社會保障待遇在一定程度上存在不公平的現(xiàn)象，事業(yè)單位社會保障制度改革進展較慢。首先，事業(yè)單位社會保障體系不完備。特別是事業(yè)單位社會保險制度仍處于試點探索階段，落后于城鎮(zhèn)企業(yè)的基本社會保險制度改革。社會保險制度包括養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險、工傷保險和生育保險等項目。而在事業(yè)單位保障制度改革過程中各險種存在諸多問題：在向養(yǎng)老制度轉(zhuǎn)軌的過程中，事業(yè)單位員工養(yǎng)老金待遇可能大幅下降；參保率不高。由于事業(yè)單位種類多、結(jié)構(gòu)復雜、員工抵觸等問題，雖有相關(guān)政策但操作起來仍有難度。其次，事業(yè)單位保障體系保障范圍不全面，阻礙了人員的流動。目前，事業(yè)單位保障體系范圍只包括了勞動合同工人和聘用制干部，而“編外”人員并不包括在內(nèi)。隨著事業(yè)單位工作人員社會養(yǎng)老保險制度改革試點的啟動，“編外”人員是否適用養(yǎng)老保險政策、單位是否為“編外”人員繳費、“編外”人員個人養(yǎng)老金依據(jù)什么計算等問題亟待解決。最后，全國沒有統(tǒng)一的社保機構(gòu)，相關(guān)部門職能交叉，管理混亂，效率低下。目前，全國各地事業(yè)單位社會保障經(jīng)辦體系建設(shè)參差不齊，在機構(gòu)名稱、編制、職責、層次上都各自為政，沒有統(tǒng)一標準。事業(yè)單位社會保障工作由各地人事部門主管整體劃轉(zhuǎn)到勞動和社會保障部門，但事業(yè)單位的機構(gòu)編制、進人計劃、工資管理、離退休審批等職能卻依然留在了人事部門，這就導致兩部門在社會保障方面出現(xiàn)職能交叉、責任不明確、工作難以協(xié)調(diào)的問題。
2004年3月通過的憲法修正案中增加了“國家建立和健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的社會保障制度”的條款,意味著我國的社會保障制度將會進一步的法律化、制度化。這是執(zhí)政黨貫徹“三個代表”思想、執(zhí)政為民的鮮明體現(xiàn),也是我國向和諧社會邁進的基本舉措。
“現(xiàn)代社會保障制度是人類20世紀所取得的最重要的制度文明之一,是人類文明的偉大發(fā)明?！?1)有學者在總結(jié)創(chuàng)設(shè)與保護社會權(quán)(社會保障權(quán)是一項重要的社會權(quán))的理論根據(jù)時認為有四點理由,即:“(1)人類對生存與發(fā)展的要求;(2)自然威脅與社會威脅(含市場機制和競爭機制)導致的人類生存條件的脆弱性;(3)資源和權(quán)利的稀缺性;(4)道德與理性對人類需要的表達和實現(xiàn)將是一個長期的歷史過程?！?2)正是基于這些理由,社會保障權(quán)被許多國家的憲法所明文規(guī)定。社會保障權(quán)作為現(xiàn)代社會公民享有的一項基本權(quán)利,是作為非正式制度的家庭保障功能日趨式微的必然產(chǎn)物,其出現(xiàn)和產(chǎn)生本身就具有一定程度的、不可否認的合法性。其合法性基礎(chǔ)主要體現(xiàn)于以下幾個方面:
一、人民與國家關(guān)系中的“民本主義”
前資本主義國家的專制統(tǒng)治將社會與人民淹沒于其中,忽視了社會與人民的存在及其價值,不符合人性及社會發(fā)展規(guī)律,所以被人類拋進了歷史的垃圾堆。自從人類進步到現(xiàn)代社會以來,國家與社會的二元并存,以及對“人民原則”的遵循,符合人性即社會發(fā)展的本質(zhì)規(guī)律,順應了民主文明的歷史潮流。國家不再是從社會中產(chǎn)生并凌駕于社會和人民之上的政治力量,它只不過是人類實現(xiàn)自身目標的一種手段而已。隨著民主和文明的發(fā)展,社會將把國家政權(quán)收回,人民群眾將把國家政權(quán)收回。這不過是被異化了的國家與人民關(guān)系的復歸而已。
從國家產(chǎn)生的意義上講,正如霍布斯所言,國家并非由神意創(chuàng)造,而是人們通過社會契約讓予自然權(quán)利建成的,其本質(zhì)目的在于人們理性和幸福生活的需要以增進所有人的和平、安全與便利。法國革命家羅伯斯比爾也認為,“人民是者,政府是人民的創(chuàng)造物和所有物,社會服務人員是人民的公仆?！?3)在對待國家和人民關(guān)系方面,英國著名資產(chǎn)階級啟蒙思想家洛克認為,“為了保護社會而行動的有組織的國家”(4)“沒有別的目的,只是為了人民的和平、安全和公眾福利”。(5)國家或政府在本質(zhì)上是工具性的,美國1776年的《獨立宣言》稱:“我們認為這些真理是不言而喻的:人人生而平等,他們都從他們的‘造物主’那邊被賦予了某些不可轉(zhuǎn)讓的權(quán)利,其中包括生命權(quán)、自由權(quán)和追求幸福的權(quán)利。為了保障這些權(quán)利,所以才在人們中間成立政府”,“如果遇有任何一種形式的政府變成損害這些目的的,那么,人民就有權(quán)利來改變它或廢除它,以建立新的政府。這新的政府,必須是建立在這樣的原則的基礎(chǔ)之上,并且是按照這樣的方式來組織它的權(quán)力機關(guān),庶幾就人民看來那是最能夠促進他們的安全和幸福的”。
文藝復興運動的“人文主義”、資產(chǎn)階級的思想啟蒙以及豐富的民主社會經(jīng)濟與政治的實踐,使人們認識到了自身的主體地位,這種從來就不曾有過的民主觀念一旦深入人心,就一定會根深蒂固,任何復辟和倒退都是不可能的。伴隨著經(jīng)濟的發(fā)展狀況,國家和人民的關(guān)系,經(jīng)歷了兩個階段,或者說,國家在維護和保障人民權(quán)利和利益的過程中,扮演了兩種不同的角色,與資本主義自由競爭相聯(lián)系的“守夜人”,與壟斷資本主義相適應的“調(diào)控者”。隨著市場經(jīng)濟體制的不斷發(fā)展和新形勢與新要求的產(chǎn)生,消極的“守夜人”不足以滿足人民的需要,不能充分實現(xiàn)政府成立的職能和目的,為了克服“市場失靈”,國家必須發(fā)揮“裁判者”或“調(diào)節(jié)者”的角色職能,彌補市場的缺陷,實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展和社會正義。“社會權(quán)則是與福利國家或積極性國家觀相對應的基本人權(quán)。其目的在于消除伴隨資本主義的高度化發(fā)展而產(chǎn)生的貧困和失業(yè)等社會弊病,為此要求國家積極地干預社會經(jīng)濟生活,保護和幫助弱者”。(6)無論國家職能如何變遷,其目的和宗旨始終是單一的,那就是“以民為本”、“為人民服務”。
正是基于國家與人民之間的這種服務關(guān)系以及手段與目的關(guān)系,才有社會保障制度,才有公民的社會保障權(quán),并將對處于逆境中的、基本生活無法繼續(xù)的公民的救助的義務,義無反顧地落到了國家的身上,國家在此種情況下有著義不容辭的職責。
二、文明社會中的人道主義
所謂“人道”,指愛護人的生命、尊重人的人格和權(quán)利的道德,《辭海》中這樣解釋。當一個人不能保證自己的基本生活需要時,也許就因此沒了性命,也許只得沿街乞討,這是不符合人性的。如果此時沒有人去幫助或救濟他,而使他長期處于這種狀態(tài)下,也是不人道的表現(xiàn)。“在如此之狀態(tài)下,一切權(quán)利和自由就有可能變成無任何實際意義的畫餅充饑般的存在”。(7)社會保障正是基于對公民的生命、人格和權(quán)利的保護而產(chǎn)生的一種國家制度,并將此項國家義務用法律的方式規(guī)定下來,公民因此而享有了相應的權(quán)利——社會保障權(quán)。社會保障權(quán)保障公民的基本生活水平,不至于使得公民因食不果腹、衣不避體而喪失人的尊嚴或人格,更毋論生命。
現(xiàn)代社會中,人們的生活中不僅僅有法律明確規(guī)范的權(quán)利與義務,更有體現(xiàn)人文精神的道德準則,這一點對具體的個人如此,對國家更是這樣。不愛護人的生命、不尊重人的人格和權(quán)利的行為是不道德的,應該受到道德和輿論的譴責,這一點對個人如此,對國家也是這樣。當一個公民因年老、疾病、傷殘、失業(yè)、生育、死亡、遭遇災害、面臨生活困難等因素,暫時或永久地喪失工作能力、失去工作機會,以至收入不能維持必要的生活水平或相當?shù)纳钏疁蕰r,也許有好心而善良的人來幫助他,使其擺脫了困境;但是,當有一大批人因此而落入窘境時,就不能期望這樣的好人幫忙,“天上不會總有餡餅”,即使有也未必夠這么多的人享用,于是,人類不能期待這樣一種或然性的救援,而需要一種制度性的、有保障的保障。賦予公民社會保障權(quán),并將國家作為公民該權(quán)利的義務主體,公民將不會再有生活無著的憂慮和窘迫,并能夠保持著自己的人格和尊嚴。
三、社會秩序中的穩(wěn)定與和諧原則
隨著社會的發(fā)展和進步,人類已不能再回到過去的“自然狀態(tài)”,也不愿經(jīng)歷戰(zhàn)爭等所造成的混亂和無序,人類的生活需要和平與穩(wěn)定的環(huán)境,以及和諧而安全的人際關(guān)系。和平與發(fā)展是當今社會的兩大主題。和平,意味著秩序,意味著穩(wěn)定的環(huán)境以及和諧的關(guān)系。和平既是發(fā)展的前提,又是發(fā)展的目的,只有在和平的環(huán)境中,發(fā)展才可能變?yōu)楝F(xiàn)實。而發(fā)展的最終目的也是為了人類生活的和平與幸福,任何社會發(fā)展與進步都只不過是也應該是人類和平與幸福的手段。
事實上,市場經(jīng)濟只是社會發(fā)展的一種方式,一個階段,在此階段,或者說采取市場經(jīng)濟的發(fā)展方式,尤其強調(diào)和平的、可預期的環(huán)境,穩(wěn)定而安全的交易環(huán)境是市場的存續(xù)和發(fā)展的前提與基礎(chǔ)。而市場所需之和平、安全的環(huán)境,一方面是市場自身運作的結(jié)果,另一方面又離不開國家的調(diào)節(jié)和干預。在市場失靈之處,國家是唯一的且有效的救世主。市場所帶來的競爭是激烈的,也是殘酷的,由此而導致的貧富分化、工人失業(yè),以及由于市場自身的特點所造成的市場主體“惟利是圖”,等等,由此而產(chǎn)生的社會問題,并非市場自身所能解決。
當一個公民因年老、疾病、傷殘、失業(yè)、生育、死亡、遭遇災害、面臨生活困難等因素,暫時或永久地喪失工作能力、失去工作機會,以至收入不能維持必要的生活水平或相當?shù)纳钏疁蕰r,他就會成為一個潛在的不穩(wěn)定因子,當一群公民面臨此問題時,就變成一個潛在的社會不安定因素,當這個問題普遍存在時,就成為了一個確實的社會穩(wěn)定的威脅因素。然而,這樣的社會問題并非僅僅依靠市場就能解決。對于處于困境中的公民的救助是國家的義務,是民主的國家的義不容辭的職責,也是國家為維持市場穩(wěn)定有序的發(fā)展,而營造的市場環(huán)境秩序所必需的舉措。貧富分化、工人失業(yè)對市場秩序是一種威脅,而那些處于因年老、疾病、傷殘、失業(yè)、生育、死亡、遭遇災害、面臨生活困難等因素,暫時或永久地喪失工作能力、失去工作機會,以至收入不能維持必要的生活水平或相當?shù)纳钏疁实娜巳簞t變成了社會和市場秩序穩(wěn)定與和諧的直接危險。所以,賦予公民社會保障權(quán),使國家承擔起對公民基本生活的保障,是社會秩序穩(wěn)定與和諧的基本要求。“因本世紀是‘社會安全’世紀,實施社會安全,殆已成為世界各國之中心政策。尤其從1919年德國魏瑪憲法規(guī)定了有關(guān)社會安全之章節(jié)條款后,各國憲法大多起而依襲沿用;遂使憲法之人權(quán)保障機能,由昔日只消極地力求保障人自由不受國家不當干預,演變成今日積極地力求國家實施社會安全政策,以保障個人之生存權(quán)。換言之,即要求國家使人人獲得適當工作,可以安適生活;一旦因年老力衰無法工作,或因罹患疾病失業(yè)等事情,可以借國家社會力量加以援助救濟,以謀整個社會之安全和諧。”(8)
四、市場分配制度中的公平、正義原則
權(quán)利一開始便與正義有著不解之緣,梅因在《古代法》中認為,羅馬法的功勞在于將正義和法學結(jié)合起來,使法學開始有了權(quán)利這個概念。(9)社會保障權(quán),是公民在因年老、疾病、傷殘、失業(yè)、生育、死亡、遭遇災害、面臨生活困難等因素,暫時或永久地喪失工作能力、失去工作機會,以至收入不能維持必要的生活水平或相當?shù)纳钏疁蕰r,要求國家給予一定物質(zhì)幫助的權(quán)利,是國家以公共財物而賦予部分人的制度。從另一個側(cè)面講,則是國家對社會財富的一種分配方式,一種為謀求公平和正義而進行的再分配。
正義是一定社會中各階級、階層或集團關(guān)于社會制度及由此確立的各方面關(guān)系是否公正、合理的觀念和行為要求,正義是具體的、歷史的,其內(nèi)容最終決定于物質(zhì)生活條件。(10)在倫理上,正義即善,被看成是一種個人美德和人的需要或者要求的一種合理的、公平的滿足。在政治、經(jīng)濟上,正義是指一種與社會的理想相符合,足以保證人們的合理需要和利益的制度。(11)正義是具體的,并非空泛的口號或不可捉摸的理想目標,而是要具體體現(xiàn)于社會生活的方方面面,滿足人類具體的物質(zhì)與精神的利益和欲求。
在市場經(jīng)濟條件下,資源的稀缺,產(chǎn)權(quán)的界定,以及競爭的激烈與嚴酷,使得社會必然產(chǎn)生財富的集中與貧富分化,于是,為了維持社會的平衡與正義,保障少數(shù)人的生存與人格尊嚴,社會保障制度應運而生。社會保障制度通過國家的物質(zhì)幫助一定程度上實現(xiàn)了公平和正義,維持社會的平衡和穩(wěn)定。魏瑪憲法第151條第12項明揭:“經(jīng)濟生活之秩序,以使各人獨得人類應得之生活為目的,并須適合正義之原則?！?/p>
雖然,在一般的意義上,“對正義的理解是:在同每一個人的幸福有關(guān)的事情上,公平地對待他,衡量這種對待的唯一標準是考慮受者的特性和受者的能力,所以正義的原則,引用一句名言來說就是‘一視同仁’”。(12)習慣上,正義被認為是維護和重建平衡或均衡,其重要的格言常常被格式化為“同樣情況同樣對待”。當然,我們需要對之補上“不同情況不同對待”。(13)社會保障權(quán)是弱者的權(quán)利,是國家給予弱者的幫助和救濟,是國家對于弱者的一種“仁慈”?！叭蚀仁钦x的女兒;它是從正義生出,并且不能與正義作對?！?14)
注釋:
〔1〕鄭秉文,和春雷.社會保障分析導論〔M〕.北京:法律出版社,2001.1.
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社會保險是社會保障制度得到體現(xiàn)的重要途徑，目前我國的社會保險制度包括居民個人養(yǎng)老保險、醫(yī)療衛(wèi)生保險、失業(yè)保險、工傷保險和計劃生育保險，我國城鎮(zhèn)職工的社保內(nèi)容一般都涵括了這五項，或至少涵括了前三項，而農(nóng)民工能夠享受到的社保項目則很少，大多數(shù)農(nóng)民工能夠參加的僅限于醫(yī)療保險和失業(yè)保險，也有部分農(nóng)民工參加了工傷保險和養(yǎng)老保險，而計劃生育保險則基本沒有。
（二）農(nóng)民工的社會保險難以轉(zhuǎn)移續(xù)接。
按照我國社會保險制度的規(guī)定，居民的養(yǎng)老保險是以省為單位進行統(tǒng)籌管理，而醫(yī)療保險則是以市或縣為單位進行統(tǒng)籌管理。由于不同地方關(guān)于保險的征繳費用額度和時間不同，操作標準各有差異，因此一旦農(nóng)民工流動到其他城市工作生活，其養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險就難以續(xù)接。而且不同地方所設(shè)定的針對農(nóng)民工的社會保險制度內(nèi)容各異，如深圳為城鎮(zhèn)保險方式，上海采用的是綜合保險方式，北京則是為農(nóng)民工設(shè)立了獨立的社會保險制度。農(nóng)民工必須按照居住地社會保險制度的標準來參保和繳納保險費用，一旦發(fā)生轉(zhuǎn)移，則很難與之前的參保歷史進行續(xù)接。
（三）農(nóng)民工所享受到的社會福利待遇較差。
目前農(nóng)民工社會福利方面的問題集中于三點，首先是居住條件差，經(jīng)濟壓力使得農(nóng)民工不得不選擇那些地段較差的出租房，而這些房屋不但交通不便，房屋質(zhì)量不高，其光線和衛(wèi)生條件也很差；第二是子女的教育問題，盡管地方政府一直對此高度關(guān)注，并要求按照就近原則解決農(nóng)民工子女上學難的問題，但學校總會找出各種接口拒收農(nóng)民工的子女，而一些民工子女學校，教學資源不足，教學水準較差，而且因為與有關(guān)規(guī)定不符而常常被取締。
（四）社會救助措施較少。
目前只有很少一部分農(nóng)民工被納入到城鎮(zhèn)職工失業(yè)保險的范圍中，而其他很多失業(yè)農(nóng)民工無法享受到任何社會救助，一旦個人積蓄告罄就不得不四處借款，或是重新回到農(nóng)村生活。在城市發(fā)展過程中，農(nóng)民工的作用是巨大的，但是他們卻無法享受到與個人付出對等的城市社會保障待遇，他們將青春和勞動貢獻給了城市，而一旦年老體衰之后，卻不得不回到農(nóng)村養(yǎng)老，這一問題無法解決，則勢必影響我國社會的持續(xù)發(fā)展，很容易誘發(fā)各種社會矛盾。
二、如何完善農(nóng)民工的社會保障體系
農(nóng)民工的社會保障是關(guān)系到國家發(fā)展、社會穩(wěn)定和民生建設(shè)的關(guān)鍵問題，不僅需要政府的關(guān)注和引導，也離不開社會各界的支持，
（一）建立健全農(nóng)民工社會保障的法律體系。
首先是要制定更加完善、覆蓋面更廣和具有切實執(zhí)行力的《社會保障法》，確保農(nóng)民工能夠享受到養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷、生育等基本的社會保險。要在《社會保障法》中詳細說明執(zhí)法主體和其職能，對于沒有按照規(guī)定繳納社會保險費的單位和個人應當及時懲處，確保農(nóng)民工的個人權(quán)益不受損失；第二要進一步修訂《勞動法》、《權(quán)益保障法》，在法律中說明應當農(nóng)民工可以通過哪些途徑來維護個人權(quán)益，要研究制定《進城務工人員保護法》，為農(nóng)民工的權(quán)益保障和個人維權(quán)提供可能性途徑和法律保障。
（二）通過各種宣傳和教育活動闡述農(nóng)民工在城市發(fā)展中的重要意義。
要肯定農(nóng)民工也是城市居民的一部分，讓每個城市居民都認識到農(nóng)民工群體之于城市建設(shè)的保障性作用，農(nóng)民工應當與其他城市居民一起享受社會主義社會的經(jīng)濟成果。農(nóng)民工一直在為城市的發(fā)展不斷努力，他們工作強度大，工作環(huán)境差，生活條件艱苦，是他們在維持著這個城市的正常運轉(zhuǎn)，因此他們完全有資格享受城市的社會保障。
（三）針對農(nóng)民工出臺專項的社會保障措施。
要考慮到農(nóng)民工的實際需求，積極為他們解決現(xiàn)實問題。首先是公辦學校要平等對待農(nóng)民工子女，要向他們提供應有的就學機會，不能向他們收取額外的教育費用。在這一問題上政府要對教育部門加強監(jiān)管，要維護農(nóng)民工子女的教育權(quán)利；第二是為農(nóng)民工的租房和買房提供幫助，建設(shè)廉租房和集體宿舍，或是向更多的農(nóng)民工提供保障性住房等；第三是采取各種方式來提升農(nóng)民工的綜合素質(zhì)，由政府出錢、職業(yè)院校出力來按照企業(yè)需求對農(nóng)民工進行崗位技能培訓，使農(nóng)民工有更多的就業(yè)機會；第四是要研究出臺農(nóng)民工的社會救助制度，確保失業(yè)和其他生活遇到困難的農(nóng)民工能夠領(lǐng)取最低生活補助金，免于他們流離失所。
（四）進一步優(yōu)化我國的戶籍管理體制。
二元戶籍體制是造成城市居民和農(nóng)民工社會保障差異的最大因素，由于無法擺脫農(nóng)民身份，因此農(nóng)民工無法享受到應有的社會保險，子女不能在城市小學就讀，醫(yī)療衛(wèi)生資源有限，社會福利差，因此必須對我國的戶籍管理體制進行改革，不能再按照戶籍的不同來劃分居民的社會保障待遇，要消除戶籍限制，實現(xiàn)農(nóng)民工與城市居民在社會保障上的無差異。
一、法治國家內(nèi)涵的發(fā)展與社會權(quán)的法律保障
法治是現(xiàn)代國家所普遍推崇的一種社會政治目標。法治相對干人治，早在兩千多年前就被提出。古希臘柏拉圖主張實行“賢人政治”，實行人治。亞里士多德則認為“法治應當優(yōu)干一人之腦，法治是治理國家之根本。法治國家的概念，則是到了18世紀末19世紀初才被人們所提出。從那時起到現(xiàn)在，法治國家的內(nèi)涵，適應了社會經(jīng)濟生活的變遷，不斷地豐富和發(fā)展。
19世紀中期，德國學者Stahl認為，法治國是依法律的方法，正確規(guī)定井確保國家作用的方向與界限，以及市民自由生活的領(lǐng)域。所以，法治國不僅是現(xiàn)代的特征，并且是國家發(fā)展的原動力。[1]在這一理論中，法治國并非國家的目的和內(nèi)容，而是實現(xiàn)國家目的的方法和手段，因而被稱為“形式法治國”的理論。形式法治國的作用，在干確保國家作用的合法性。然而，這一法治國的理念，在20世紀上半葉的德國，卻被以希特勒為首的德國國家社會黨所操縱，成為其肆意踐踏民主與人權(quán)的工具。干是，實質(zhì)法治國和社會法治國的理念應運而生，從而賦予法治國思想新的生命。實質(zhì)法治國理念最重要的特征就是對公民基本人權(quán)的切實保障，要求國家權(quán)力的行使，要受到某種最高法原則以及法價值的拘束。社會法治國的理念，是伴隨著?！吧鐣摇崩砟畹男纬啥霈F(xiàn)的。社會國家是指國家放棄對個人自由不干預或放任的原則，為某種積極目的而行動，進而形成社會經(jīng)濟秩序并為管理主體的國家。社會國家的目的有二：一為實現(xiàn)社會正義，即扶助弱者、抑制強者，對社會不平等做某種程度的調(diào)節(jié)，使每一公民能獲得某一相當水準的經(jīng)濟和文化生活能力；二是致力干公共福利，即為社會公眾謀取最大物質(zhì)的乃至精神的利益。因此，社會法治國最核心的理念就是國家權(quán)力對干公民生存權(quán)及享受健康文化生活的積極保護義務。
社會法治國之下的實質(zhì)法治國，是以矯正以往形式法治國過干形式性，忽略人權(quán)實質(zhì)保障之弊端，致力干國民福扯以求社會國家的實現(xiàn)為目標的。社會法治國要求在立法、行政等方面發(fā)揮國家對干國民的積極義務。在立法上，要求“立法者的功能，是創(chuàng)造井維持符合干人類尊嚴之法律。這一尊嚴，不僅要求法律承認私法上及政治上的權(quán)力，而且要求國家機關(guān)提供必要且足以發(fā)揮其職能的社會、經(jīng)濟、教育、文化各方面之設(shè)施。”[2]
我國經(jīng)過多年的社會主義實踐，提出了依法治國，實現(xiàn)法治國家的目標，賦予了法治國家新的內(nèi)涵。黨的十五大報告明確提出了“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家＂的治國方略。1999年憲法修正案中明確將”中華人民共和國實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家“規(guī)定在憲法第5條中，以國家根本大法的形式將建設(shè)社會主義法治國家的目標固定下來。社會主義法治國家，要求在‘一切權(quán)力屬干人民”的前提下，立法真正體現(xiàn)廣大人民的意志，行政在法律的規(guī)范和監(jiān)督下進行，司法實現(xiàn)公正和獨立，從而使人民的權(quán)利和利益得到最充分的法律保護。
法治國家內(nèi)涵的發(fā)展歷程昭示了現(xiàn)代法治的核心精神：對基本人權(quán)的尊重與保障。而對基本人權(quán)的尊重與保障必然要落實到對公民生存權(quán)、社會權(quán)的保障之上。
法治國家的至高法典是憲法，憲法中所體現(xiàn)出的精神和原則也是一國法治精神之所在?，F(xiàn)代法治國家的憲法首先確立的是公民的自由權(quán)。自由權(quán)是一種與“夜警國家”①和自由國家的國家觀相對應的基本人權(quán)。要求國家對所有市民社會社會生活的自律性領(lǐng)域，不加侵擾和干涉。而社會權(quán)則是與福利國家、積極國家的國家觀相對應的一種基本人權(quán)。自由權(quán)是在公民自由的范圍內(nèi)要求的國家不作為的權(quán)利，而社會權(quán)則主要是在社會上對經(jīng)濟的弱者進行保護和幫助時要求的國家作為的權(quán)利。自由權(quán)和社會權(quán)共同構(gòu)成了現(xiàn)代法治國家所保障的兩大基本人權(quán)尸］現(xiàn)代法治國家對公民的基本人權(quán)保障有尊重、保護、促成與給付的義務。尊重和保護的義務體現(xiàn)在法治國家所賦予的公民的自由權(quán)之上。但構(gòu)筑起全部自由權(quán)基礎(chǔ)的財產(chǎn)權(quán)和契約自由對不擁有財產(chǎn)的人來說，無異干沒有任何實際意義的畫餅充饑般的存在。即使對有產(chǎn)者來說，自由權(quán)導致的也有可能是貧富差距的進一步擴大。因此，僅僅靠一種抽象的法律上的自由權(quán)體系，己經(jīng)不能保證公民在社會生活中應有的尊嚴，還需要國家進一步發(fā)揮其促成與給付的職責與義務。作為對此的一種補充，旨在具體地保障個人現(xiàn)實生活的社會權(quán)則成為法治國家公民權(quán)利的另一大支柱，成為對自由權(quán)的補充。保障個人在自由經(jīng)濟市場的安全固然是國家的職責，但現(xiàn)代社會更重要的是國家應對個人或家庭在進入自由竟爭的市場前不平等地位加以改善，還必須努力調(diào)和因不同的權(quán)利分配、財富不均、教育高低所產(chǎn)生的矛盾。因此，在一定意義上，通過法治所確立的社會保障制度就構(gòu)成了對財產(chǎn)權(quán)和契約自由的有效補充，它們相互銜接，共同組成一個完整的社會財產(chǎn)的法秩序。為了確保自由權(quán)體系能夠存在下去井且能夠有效地發(fā)揮其自身的作用，社會權(quán)就成了對自由權(quán)的一種補充，承載著保證一種有效的法治秩序的職責。
現(xiàn)代法治理念以保證公民基本人權(quán)為核心，而在現(xiàn)代社會中，一定的財產(chǎn)是人們生存、發(fā)展以及參與社會活動的基礎(chǔ)，在現(xiàn)代社會中，無財產(chǎn)即無人格。因此，保障每個公民都能夠擁有可以維持最低限度生活所必需的財產(chǎn)就成為公民的最基本人權(quán)。憲法作為法治國家的至高法典應該對此做出綱領(lǐng)性規(guī)定。我國憲法第44條規(guī)定：“國家依照法律規(guī)定實行企業(yè)事業(yè)組織的職工和國家機關(guān)工作人員的退休制度。退休人員的生活受到國家和社會的保障。＂第45條規(guī)定：?！腥A人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的倩況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享有這些權(quán)利所需要的社會保險、社會救濟和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。國家和社會保障殘疾軍人的生活，撫恤烈士家屬，優(yōu)待軍人家屬。國家和社會幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動、生活和教育?！睉椃▽窕緳?quán)利保障的這些綱領(lǐng)性規(guī)定，使得公民的作為一種政治宣示性的社會基本權(quán)利得以納入法制的軌道，轉(zhuǎn)化為一種社會權(quán)。然而，僅僅停留在這種綱領(lǐng)性的規(guī)定之上而沒有一系列部門法的具體落實，公民的這種權(quán)利仍然會是形同虛設(shè)。因此，社會保障法就是規(guī)定國家應給予公民如何的積極給付的一系列實體性規(guī)定，其基本做法是以一種再分配的交換形式，結(jié)合政府部分貢任，以實物、現(xiàn)金轉(zhuǎn)移的供給或者提供各項福利服務，以確保公民基本生活的需求。
二、法治國家的正義觀與社會保障的正義基礎(chǔ)
自有法律以來，就產(chǎn)生了對法律的種種闡釋。其中公平正義的觀念是始終與法律聯(lián)系在一起的?！癷ns”這個拉丁詞，據(jù)稱就是源昏“iustum”（正義），而不是源良“iussum”（命令）。亞里士多德說過：“法治應包含兩層意思，己成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制定得良好的法律?！盵4]時至今日，這一關(guān)干法治的論述仍然構(gòu)成現(xiàn)代法治國家的核心觀念，一部“制定得良好的法律＂本質(zhì)上也應該是一部合乎公平正義觀念的法律。
古羅馬法學家烏爾比安對正義的表述是：“正義乃是使每個人獲得其應得的東西的永恒不變的意志。＂西塞羅曾將正義描述為。使每個人獲得其應得的東西的人類精神意向”。[5]給予每個人應得的東西的意愿乃是正義概念的一個重要的和普遍有效的組成部分。然而僅有這種意愿本身并不足以使正義在社會中得到實施。托馬斯鄧可奎那進一步發(fā)展了正義的含義，明確指出除某種精神傾向之外，正義還應該含有一種行為方式，而這種行為方式，就是通過法律的控制。在《通過法律的社會控制》一書中，龐德寫道：“我們每一個人都有多重的意念和愿望，而且大家都希望滿足之。人口數(shù)量極大，地球卻只有一個。每一個人的愿望總是與其鄰人的愿望相互仲突或相互重疊。因此，人們不妨以為，就產(chǎn)生了一項艱巨的社會工程任務。這是一種創(chuàng)造生存必需資料、滿足共同生活在一個政治組織社會中的人們的各種意念和愿望的方法。即使它無法滿足人們對它的一切期望，至少也盡可能地達到這個目的。我們所說的法律之目的是公平，其含義正在干此?！覀兊贸隽诉@樣的概念，即最大限度地滿足人類的愿望和意念。在社會控制中，在法律中，我們所應做的，即對哲學愿望、意念、需要進行盡可能的調(diào)和和調(diào)節(jié)……＂[6]因此，一種制度和一部法律，只有能使每個人獲得其應得的東西，它才是正義的。對干法治國家而言，必須承擔起達到正義的使命，換言之，正義是法治國家的應有之義。
正義可以分為形式正義和實質(zhì)正義。形式正義要求“同樣的倩況應該同樣地被對待”，是以一種最低的道德規(guī)則平等地對待每一個人，但這種規(guī)則的被執(zhí)行，不能保證必然產(chǎn)生正義的結(jié)果。而實質(zhì)正義則將社會中利益或者負擔分配通過各種社會制度達成，井要求針對各種特殊倩況予以權(quán)衡考量，由干是有關(guān)社會資源的分配，所以也稱之為?！峙湔x＂或?！鐣稹Ｉ鐣乙苑峙涞恼x或社會的正義為基礎(chǔ)。社會正義謀求經(jīng)濟、健康衛(wèi)生、文化等方面的正義，以打破抽象的平等而創(chuàng)造出具體的平等。
在形式正義的法律中，法律面前人人平等，法律面前的人的身份、地位、經(jīng)濟狀況、勞動能力、健康倩況如何是絲毫不被考慮在內(nèi)的，“人”由一個活生生的社會中的人成為一個被剝離掉各種社會存在和社會角色的抽象的人。因而，這種不考慮。人＂的社會存在的形式正義對減少社會不平等起不到任何作用，“實際上，與法律如何規(guī)定毫無關(guān)紊的補會她仿永近縣不平等的法律對入的一視同仁，在權(quán)力、智慧、個人幸福等實際上的不平等狀況下，只能使不平等變得大經(jīng)地義，甚至加深這種不平等?！盵7]一種形式上的正義可以被用未維持現(xiàn)狀，但也只是當社會成員之間的關(guān)系在理論上達到最大限度的合理狀態(tài)時，才有可能。當社會需要的不僅僅是形式的正義，還需要實質(zhì)的正義時，回應社會的這一需要，社會保障應運而生。社會保障以分配的正義為基礎(chǔ)，通過對形式平等的矯正，使社會達到實質(zhì)的公平正義。
社會保障的推行，將社會資源與財富作適當再分配，以滿足需求，特別是滿足在社會上居干劣勢地位者的需求。社會資源應該以什么樣的方式再分配？分配給誰？根據(jù)什么來分配？分配如何達到公平的結(jié)果？這些問題都是通過社會保障的一系列制度安排和設(shè)計來解決的。通過社會保障制度的再分配，達到了這樣一些效果：第一，垂直式再分配效果。就社會保障資金來源而論，高所得者的負擔應該比低所得者重，而社會保障的給付是對低所得者更有利，因此，再分配會造成高所得者對低所得者的所得轉(zhuǎn)移，使低所得者獲得社會的照顧，達到再分配的效果。第二，水平式分配效果。醫(yī)療保險給付是健康者對傷病者的所得轉(zhuǎn)移；養(yǎng)老和退休金保險是年輕人對老年人的所得轉(zhuǎn)移；失業(yè)保險給付是就業(yè)者對失業(yè)者的所得轉(zhuǎn)移。社會保障中的社會保險制度，在同一所得階層間發(fā)揮所得轉(zhuǎn)移效果。第三，時間的再分配效果。社會保障還基干世代互助的精神，由工作的一代對退休的一代、尚未工作的一代，進行時間性所得再分配。[8]毫無疑問，這些效果的達成，可以在經(jīng)濟收入和財產(chǎn)權(quán)上調(diào)和不平等現(xiàn)象，達到社會正義的目的?？梢姡斘┯型ㄟ^社會保障方能達到法治所要求的實質(zhì)正義時，社會保障必然成為法治國家的內(nèi)在需求。
三、社會保障法制化的必要性分析
法治國家的目標，需要通過各種具體法律制度的運作來實現(xiàn)。現(xiàn)代意義的法制，就是指在一個政治國家中，把國家的事物制度化、法律化，嚴格依法辦事的一種原則。在法制的原則下，要求國家立法機關(guān)制定較為完備的法律，做到有法可依有法必依、違法必究。因此，法律制度是法治理想實現(xiàn)的重要基礎(chǔ)。
法作為社會關(guān)系的調(diào)節(jié)器，是確認、保護和發(fā)展對統(tǒng)治階級有利的社會關(guān)系和社會秩序的工具[9].法作為一種社會現(xiàn)象，固然有其內(nèi)在的價值和規(guī)律，但在現(xiàn)代社會，它更多的是作為社會秩序的調(diào)節(jié)器。法對社會關(guān)系的調(diào)節(jié)作用，是法存在并發(fā)展的重要價值。如果將權(quán)力和權(quán)利視為一種社會資源，法律則是一種特殊的資源配置機制。一切法律規(guī)范都是關(guān)干權(quán)利義務的規(guī)范，相應地，一切法律關(guān)系都可以用權(quán)利義務的模式未加以表述，法律在一定意義上就是對干權(quán)利義務的一種確定性分配。社會保障也是一種資源配置手段，它是為了矯正形式平等的缺陷，保障公民基本社會生活而對社會資源的一種再分配。將社會保障納入法制化軌道，通過法律實施社會保障的各項政策和措施，就是將對社會資源的再分配以權(quán)利義務的形式確定下未，這樣可以更加穩(wěn)定、公平和有效地達到社會資源的再分配效果。
首先，由干法律對權(quán)利義務的資源配置作用，只有通過法制化，才能使社會保障主體的權(quán)利、義務和職貢明晰化。沒有成為國家法律之前的社會保障，只能是國家的一種政策和措施。對干僅停留在國家政策和措施層面而未上升到法律層面的社會保障而言，公民所享受的保障不是權(quán)利，國家對公民的給付也不是義務，充其量是政府的一種福利和慈善。如果對公民的保障不是基干公民的權(quán)利，國家也就沒有對公民給付的義務，那么對干公民未說，在未得到保障之時，也就缺乏向國家要求的正當根據(jù)。如果公民缺乏對國家的這種請求，社會保障對公民就不能起到真正的保障作用。而將社會保障以法律的形式確定下來，以法律上權(quán)利的形式賦予公民社會保障權(quán)，以法律上義務的形式規(guī)定國家和社會對干公民保障的職貢和義務，公民就享有了在國家不作為或不適當作為時對國家的一種請求權(quán)，這種請求權(quán)的根據(jù)未源干社會保障法的規(guī)定。此時的社會保障就成為公民的法定權(quán)利而不再是政府的施舍或慈善。也惟有成為公民的法定權(quán)利，社會保障才能起到真正的保障作用。只有通過法律的形式賦予公民社會保障權(quán)，才可以防止國家權(quán)力的濫用，防止國家權(quán)力對公民權(quán)利的任意變更和侵害。在社會保障制度中，其主體是廣泛而確定的，需要立法將各主體的權(quán)利義務和責任確定下來。作為現(xiàn)代國家來說，是社會保障的貢任主體。從維護社會正義出發(fā)，保護弱勢群體的利益是現(xiàn)代國家的責任，國家有貢任向社會弱者乃至全體社會成員提供有保障的和安全的生活，社會保障是達到此目的的必要手段。因此，國家必須出面來舉辦社會保障，井拿出財政收入的相當部分未支持社會保障的運作，這是現(xiàn)代國家的一個基本職責，也是國家的法定義務。同樣，國家也可以從社會保障制度的實施獲得一個穩(wěn)定的社會秩序，減少因貧困和社會動蕩所產(chǎn)生的社會成本。作為雇主未說，也是社會保障的責任。法律明確規(guī)定了雇主負有為其雇員繳費的義務，否則要負相應的法律貢任。從另一個角度看，雇主通過為雇員繳費，實際上是將一部分本應由雇主承擔的勞動風險轉(zhuǎn)移給社會了，這也使得雇主因此而受益。而作為社會普通民眾來說，既是社會保障的責任主體，更是社會保障的直接受益人。在一些社會保險項目中，通常勞動者也是繳費的義務主體，但繳費后可以直接獲得利益，如在在職期間繳納養(yǎng)老保險費，退休后可以領(lǐng)取養(yǎng)老金。繳納醫(yī)療保險費后，患病時可以獲得醫(yī)療補助，繳納失業(yè)保險費后，失業(yè)時可以獲得失業(yè)救濟金等。
其次，法律的穩(wěn)定性和連續(xù)性可以使社會保障主體的權(quán)利義務獲得一種確定性。法治國家的原則之一是要使法律獲得普遍性的服從，為達此目的，法治國家的法律必須具有一種穩(wěn)定性和連續(xù)性的品格，不能朝令夕改。通過立法，將社會保障的各項制度以法律的形式確立下未，這些制度也就具有了可以連續(xù)實施的生命力。與此同時，透過這些穩(wěn)定的、不會輕易被變更和取消的社會保障法律制度，社會保障主體對干自已的權(quán)利義務就有了一個明確的預期。這種明確的預期會有效地減少社會保障各項制度在實施過程中的糾紛和摩擦，使制度在社會中的運轉(zhuǎn)更加自如。例如勞動者是繳費的義務主體，當勞動者對繳費后可享受利益有了明確的預期以后，勞動者對干自已現(xiàn)在的義務會有一個更正確的價值判斷，建立在這個價值判斷上的義務會得到更好的履行，從而使權(quán)利義務，環(huán)環(huán)相扣，進入良性循環(huán)的狀態(tài)之中。
再次，基干法律的正義價值，可以使社會保障的各項制度更為公平合理。正義是法律的價值，法律的目的之一就是追求公平正義。在現(xiàn)代國家法治精神之下，一項法律的制定過程，往往就是對某一個制度理性思考的結(jié)果，它要求對一項制度從設(shè)計到具體措施的實施，都有經(jīng)過嚴密的考量，要顧及社會各個階層的利益，使通過法律反映出來的一項制度能夠真正蘊含社會所公認的準則與價值?！胺赡康牡臋?quán)威性和法律秩序的整合性來自更有效率的法律制度的設(shè)計?！盵10]因此，只有通過法制化，通過法律所追求的正義與公平，才能使社會保障制度更趨干完善與合理。
最后，只有通過法制化，才能使社會保障制度有效地運作。法律最基本的特征就是強制性，法律制定后，需要通過國家的強制力保證其有效地實施。當社會保障體系被確定下來后，就需要借助法律的強制性未保證其有效地運作。社會保障的運作是一個巨大的社會工程，包括繳費體系的運作、支付體系的運作和基金安全的運作。對干依法負有繳費義務的主體，必須嚴格依照法律規(guī)定繳納各項社會保險費，不得拒交或欠交澈會保障經(jīng)辦機構(gòu)必須按法定標準及時地將各項社會保障費發(fā)放到受益者手里，不得延誤或任意地減少；對社會保險基金的運作，主要是要求對社會保險基金在安全的前提下進行投資和管理，任何單位和個人不得挪用，這要求必須通過法律的監(jiān)控和規(guī)定嚴格的法律責任來實現(xiàn)。社會保障基金是一筆龐大的資金，這筆資金的運作是否得當，直接影響到社會保障制度是否能夠正常運行。因此，只有在法制的環(huán)境下，才能使社會保障有效她運行。
①夜警國家政府的任務只限于：（1）保護國土不受鄰國侵略；（2）在國內(nèi)維持正義應定秩序，保障私人財產(chǎn)不受他人侵占；（3）舉辦私人所不能的公共事業(yè)。
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關(guān)鍵詞：農(nóng)村，社會保障，合作醫(yī)療
一、農(nóng)村社會保障的定義
農(nóng)村社會保障是指以地方政府為主，以基層社區(qū)為依托，由國家、社區(qū)、公民群體及個人合作興辦，通過國民收入再分配和個人消費支出集中資金，根據(jù)國家法律的規(guī)定，向農(nóng)村社會成員中，部分或全部喪失勞動能力者、遭受自然災害者、經(jīng)濟收入低于貧困線者提供物質(zhì)幫助，以保證其基本生活的需要，促進農(nóng)村社會安定和經(jīng)濟發(fā)展的一種制度。
二、現(xiàn)階段我國實施農(nóng)村社會保障制度的必要性
（一）現(xiàn)階段實施農(nóng)村社會保障制度是維護社會穩(wěn)定的安全網(wǎng)
社會保障制度本身就是一種社會安全體系，它通過對沒有生活來源者、貧困者、遭遇不幸者和一切在失去勞動能力或工作崗位之后的勞動者給予救助，滿足其基本生活需要、消除其不安全感、來維護社會穩(wěn)定。當前，我國農(nóng)民經(jīng)常面臨自然災害、市場風險等不確定因素，這些不確定因素的存在，很可能就導致農(nóng)民家庭生活的不穩(wěn)定，進而影響農(nóng)村社會的安定團結(jié)。因而，現(xiàn)階段大力建設(shè)農(nóng)村社會保障制度是促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、穩(wěn)定農(nóng)村社會的一道重要防線。
（二）實施農(nóng)村社會保障制度是實現(xiàn)全社會公平的調(diào)節(jié)器
在市場經(jīng)濟條件下，收入分配制度與競爭機制相聯(lián)系，使社會成員間在收入分配方面不均等。為了解決這一社會問題就需要運用政府的力量對社會經(jīng)濟生活進行干預，通過社會保障的各項措施對社會成員的收入進行必要的再分配，將高收入者的一部分收入適當轉(zhuǎn)移給另一部分缺少收入的社會成員，從而在一定程度上縮小社會成員之間的貧富差距，彌補市場經(jīng)濟缺陷，緩和社會矛盾。
（三）建立農(nóng)村社會保障制度是發(fā)展市場經(jīng)濟的必然要求，是實現(xiàn)資源優(yōu)化配置的一種手段
在市場經(jīng)濟條件下，激烈的競爭必然會使部分勞動者被迫退出勞動崗位，從而使其本人和家庭因失去或減少收入而陷入生存危機。社會保障通過提供各種幫助使這部分社會成員獲得基本的物質(zhì)資料，維持基本生活水平，從而使勞動力的再生產(chǎn)成為可能。有了基本生活保障，農(nóng)民不再因生計問題而去破壞森林植被，圍湖造田，從而會有利于農(nóng)村生態(tài)環(huán)境和自然資源的保護。同時，通過社會各方面籌措的農(nóng)村社會保障基金可以通過合理的方式投資于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，緩解農(nóng)村資金緊張的矛盾，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)起到積極作用。
（四）建立和完善農(nóng)村社會保障體系是經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求
隨著我國各項改革的深入進行和城市化水平的不斷提高，我國被征地農(nóng)民人數(shù)越來越多，農(nóng)民工隊伍不斷壯大，純農(nóng)戶逐漸減少，農(nóng)民分化加劇，人口流動增強，新型勞動力就業(yè)市場逐步形成。這就要求社會保障制度適應新的形勢需要，不但要求城市社會保障制度擴大覆蓋面接納進城農(nóng)民工，而且也要求盡快建立并完善農(nóng)村社會保障制度，為廣大農(nóng)村居民提供基本生活保障，并且隨時接納返鄉(xiāng)農(nóng)民工的轉(zhuǎn)保。因此，加強城鎮(zhèn)社會保障制度改革，建立健全農(nóng)村社會保障體系，已是中國經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求。
（五）建立和完善農(nóng)村社會保障體系有利于中國人口政策的持續(xù)實施
當前，我國計劃生育工作已經(jīng)取得了舉世矚目的成績，然而目前的農(nóng)村社會保障體系的缺失使農(nóng)民在年老喪失勞動能力后，基本生活沒有了保障，就迫使他們通過多生孩子來強化家庭保障。
三、農(nóng)村社會保障現(xiàn)狀和面臨的問題
（一）現(xiàn)階段農(nóng)村社會保障形式單一，水平低，覆蓋面小，社會化程度低，城鄉(xiāng)收入差距進一步擴大
我國有80%的居民住在農(nóng)村，但農(nóng)村始終處于中國社會保障的邊緣，有相當一部分社會保障的內(nèi)容將整個農(nóng)村人口排擠在保障體制之外，而城鄉(xiāng)居民收入之比卻在不斷擴大，2004年已達3.21/1（資料來源：國家統(tǒng)計局）。2002年底，我國養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)保險的覆蓋面分別占全體居民的18.3%、10.7%和13%，還沒有達到國際上20%的最低標準。
（二）市場經(jīng)濟的發(fā)展不斷打破傳統(tǒng)農(nóng)村集體、家庭和土地等故有的保障形式空間，使得農(nóng)村公共福利事業(yè)發(fā)展缺乏主體
在計劃經(jīng)濟下，國家對農(nóng)村社會保障只進行適當投入，大部分主要依靠集體和家庭投入，土地作為穩(wěn)定性高的一種保障手段得到充分利用。但隨著市場經(jīng)濟的不斷深化，集體、家庭和土地等傳統(tǒng)保障手段的功能受到大大的削弱。實行計劃生育政策以來，獨生子女增多，農(nóng)村家庭規(guī)?？s小，家庭社會保障功能不斷弱化。再者，隨著非農(nóng)就業(yè)機會開始增加，農(nóng)村人口尤其是青壯年大量外出，收入來源呈現(xiàn)多元化趨向，土地相對收入不斷下降，土地保障功能也趨于下降。與此同時20世紀80年代以來，中國人口老齡化速度加快，更加重了農(nóng)村的養(yǎng)老保障任務。
（三）現(xiàn)行的社會保障體系不健全，管理不完善
目前，農(nóng)村社會保障缺乏統(tǒng)一的管理辦法和監(jiān)督體系。從管理機構(gòu)上看，突出表現(xiàn)為多頭管理、政出多門，最終導致了一系列如農(nóng)村社會養(yǎng)老保險關(guān)系問題、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險資金的保值增值問題、因病致貧、返貧問題等。
四、我國實施農(nóng)村社會保障的對策
（一）政府為主導，建立完善農(nóng)村社會保障體系
政府的主導地位主要體現(xiàn)在制定社會保障政策法規(guī)并監(jiān)督其執(zhí)行，建立、完善和管理社會保障體系以及承擔最后的財務責任。政府之所以要介入社會保障領(lǐng)域，根本原因在于社會保障的公共物品屬性，同時，社會保障領(lǐng)域的市場失靈、政府權(quán)威及其強制力所帶來的管理上的成本收益優(yōu)勢以及政府的最終財政責任也是其介入社會保障的重要原因。因此，必須由政府來精心策劃養(yǎng)老、醫(yī)療、救濟等社會保障計劃，以逐步建立農(nóng)村社會保障制度。
（二）繼續(xù)完善農(nóng)村合作醫(yī)療制度，適時與城鎮(zhèn)醫(yī)療保險接軌
我國的農(nóng)村合作醫(yī)療制度已經(jīng)取得了一定成績，受到廣大農(nóng)民的歡迎。然而，由于籌集資金總量有限以及政府為了控制道德風險，新型農(nóng)村合作醫(yī)療也設(shè)置了起付線、共付水平和封頂線。當前共付部分仍然很高（共付比例在多數(shù)地區(qū)達到30%～50%），對于低收入的農(nóng)民來說更難支付現(xiàn)金部分，這就限制了這種保險對貧困家庭的用處，貧困家庭依然因無力墊付大病的全額醫(yī)療費用而放棄求醫(yī)；其次，自愿參加必然形成對經(jīng)濟困難群體的排斥，能夠參加的是農(nóng)村中相對富裕的群體，也就更有可能享受政府提供的補貼以及相應的醫(yī)療保障。這樣客觀上形成了富人越富越有保障，窮人越窮越?jīng)]有保障，政府對參保者的財政補貼，就變成了一種典型的逆向轉(zhuǎn)移支付，違背了社會保障制度應當對貧困者轉(zhuǎn)移支付和緩解社會不平等的基本原則。
針對以上存在的問題，下步政府應盡可能加強投資力度和宣傳，改革醫(yī)療保障享受條件，尋求科學的繳費方式，同時建立醫(yī)療費用控制機制，緩解醫(yī)療基金的壓力。與此同時，適應城鎮(zhèn)化的需要，逐漸提高醫(yī)療基金的統(tǒng)籌層次，將農(nóng)村合作醫(yī)療制度與城鎮(zhèn)大病統(tǒng)籌保險接軌乃至合并。
（三）建立醫(yī)療救助制度，作為合作醫(yī)療制度的補充
醫(yī)療救助制度是醫(yī)療保障體系的重要組成部分，也是社會救助體系的一個重要方面，在醫(yī)療保險制度尚不普及之時，其重要性更為突出。我國大部分地區(qū)將推行新型合作醫(yī)療制度，然而仍有少部分人群沒有參?；騾⒈Ａ说珶o法享受的，而這些人群往往卻是最需要救助的單位。為此，在完善農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度的基礎(chǔ)上，還應加強建立醫(yī)療救助制度，為確實有困難、無錢看病的人群實施醫(yī)療救助。
（四）實現(xiàn)社會保障與家庭保障共籌資金，建立多渠道的農(nóng)村社會保障資金籌集體系
