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時間：2023-11-11 08:20:01
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農(nóng)業(yè)稅的取消開啟了“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”和“多予、少取、放活”的一個新時代，成為從根本上解決“三農(nóng)”問題的新起點。農(nóng)民的經(jīng)濟社會地位和發(fā)展環(huán)境發(fā)生重大改變，農(nóng)民權益保護開始步入規(guī)范化、法制化軌道。
一、后農(nóng)業(yè)稅時代鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能定位
黨的十六大報告把社會主義市場經(jīng)濟條件下的政府職能歸結為“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務”四個大的方向，這為我們重新定位政府職能指明了方向。體制改革中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能應該是強化社會管理和公共服務職能，削弱、淡化、轉移、合并與農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展不相適應的職能。具體說來，
1. 更新觀念
更新觀念是轉變職能的關鍵。農(nóng)業(yè)稅的取消，標志著中國農(nóng)業(yè)走向休養(yǎng)生息階段，隨著原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作格局的打破，舊機制必然被新機制所代替，工作觀念，工作方式、方法，工作重點開始發(fā)生全新變化。在觀念上，要迅速從去強管理、輕服務，重人治、輕法治變?yōu)橹胤?、重法治，主為老百姓出主意、想辦法、找路子，變“要我服務”為“我要服務”。
2.向農(nóng)村提供公共服務和公共產(chǎn)品
不收農(nóng)業(yè)稅后，國家每年都會有數(shù)千億的財政資金轉移到鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部應從收稅費轉變?yōu)檗r(nóng)民提供安全、保衛(wèi)、科技服務和有效信息，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應當更直接提供教育、鄉(xiāng)村道路建設、社區(qū)醫(yī)療等公共產(chǎn)品。
3.規(guī)劃、建設和管理小城鎮(zhèn)
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要合理規(guī)劃集鎮(zhèn)和新村，抓緊建立和小城鎮(zhèn)相配套的勞動保障機構，為農(nóng)村勞動力的轉移和有序流動提供保障。
培育新型現(xiàn)代農(nóng)民。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過各種方式用全新的文化科技知識武裝農(nóng)民，特別要做好農(nóng)民的科技培訓工作，培養(yǎng)他們的效益觀念、科技觀念、法律意識及競爭意識，造就出一批具有現(xiàn)代商品意識和市場經(jīng)濟意識的新農(nóng)民。
人口和計劃生育工作。當前農(nóng)村地區(qū)仍然是人口超生的重災區(qū)，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在這一點上的職能一直沒有放松，但是在新形式下，計劃生育工作開展的方式、手段應該向人性化方向發(fā)展。
二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革目標：構建服務型政府
后農(nóng)業(yè)稅時代鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革研究不僅僅是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了履行職責而進行的職能轉變，更不僅僅是為了減輕農(nóng)民負擔而進行的機構改革，而應該把這一改革放到國家、社會與農(nóng)民之間的關系高度上，放到中國現(xiàn)代化的進程中，放到社會主義新農(nóng)村建設當中去研究，從而將鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革拓展到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理模式轉型和創(chuàng)新的高度，用現(xiàn)代治理的角度來審視這一改革，重構國家、社會、農(nóng)民關系，城鄉(xiāng)關系以及體制與機制等各方面的關系，并使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更好地服務于農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)。
服務型政府的構建從縱向分析，其重點在“治官”而不是“治民”，在于轉變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，約束和規(guī)范政府應該干什么，只能干什么，不能干什么，做到科學執(zhí)政、依法執(zhí)政和民主執(zhí)政的和諧統(tǒng)一，解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和維護農(nóng)村社會穩(wěn)定，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務能力，建立和完善農(nóng)村社會化服務體系，完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機制，提高服務水平，建立服務優(yōu)先、依法行政、上下協(xié)調(diào)、精干高效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制。具體表現(xiàn)為：
1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能界定準確
按照“因需設崗”、“因事設人”的原則，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構的責、權、利。(1)強化政府的社會管理職能，明確落實黨和國家法律、法規(guī)和方針政策，維護農(nóng)村社會穩(wěn)定，保障公民的合法權益；(2)保障公共產(chǎn)品供給，改善農(nóng)村用水、用電、通訊、交通條件，改進農(nóng)民的生產(chǎn)生活環(huán)境，搞好農(nóng)村基礎設施建設。
2.科學配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構規(guī)模
鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構規(guī)模主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)的個數(shù)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部機構設置和人員三部分構成，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部機構設置的規(guī)模是重點。一般說來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模沒有統(tǒng)一的標準，它的設置根據(jù)政府有效管理的地域、人口而定，要考慮到政府的行政能力、政府的職能、政府的辦事效率以及相關的技術設備等方面的因素，最終以鄉(xiāng)鎮(zhèn)能否實現(xiàn)農(nóng)村社會的有效治理和滿足農(nóng)民群眾公共需求為準。
治理，是指政府治理或公共治理，是公共權威為實現(xiàn)公共利益而進行的管理活動和管理過程。治理與統(tǒng)治存在著異同，統(tǒng)治的主體是政府權力機關，而治理的主體可以是政府組織，也可以是非政府的其他組織，或政府與民間的聯(lián)合組織。統(tǒng)治的著眼點是政府自身，而治理的著眼點則是整個社會。農(nóng)村問題是中國革命、建設和改革的根本問題，是中國社會的核心問題。農(nóng)村問題反映到政治層面，是鄉(xiāng)村治理的有效性問題。隨著改革開放不斷深入，經(jīng)濟社會事業(yè)不斷發(fā)展，農(nóng)村社會利益格局深刻調(diào)整，城鄉(xiāng)一體化、新型農(nóng)村城鎮(zhèn)化等新格局的問題和矛盾日益凸顯，人民群眾對基本公共服務均等化的要求不斷提高，改革已進入“深水區(qū)”、“攻堅期”。要加大資源投入力度，建立和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會治理體制機制，切實為農(nóng)民群眾提供優(yōu)質(zhì)高效服務，讓其享受市民待遇，共享改革發(fā)展成果。
一、問題的研究背景、目的和意義
農(nóng)村城市化的進程是由以農(nóng)業(yè)為主的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會向以工業(yè)和服務業(yè)為主的現(xiàn)代城市社會逐漸轉變的歷史過程。進入21世紀，中國城市經(jīng)濟社會事業(yè)快速發(fā)展，同時也帶動了農(nóng)村的不斷發(fā)展。但總體上看，農(nóng)村發(fā)展仍然相當滯后，人民群眾對物質(zhì)財富和精神財富的追求有更高的期望。因此，促進農(nóng)村健康、快速、可持續(xù)發(fā)展已成為一個極為緊迫和現(xiàn)實的重大課題。我國農(nóng)村發(fā)展既面臨著巨大的發(fā)展機遇，也存在著許多問題和面臨著巨大的挑戰(zhàn)。農(nóng)村發(fā)展面臨的一系列問題和挑戰(zhàn)中，不完善、不科學的社會治理體制已成為一切問題的核心。加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會治理體制研究，強化黨的堅強領導核心地位，不斷發(fā)展經(jīng)濟社會事業(yè)，是為了讓人民群眾過上安逸富足的生活，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，促進社會和諧，實現(xiàn)長治久安。
二、中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會治理體制存在的問題
（一）公共機構設置不科學，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務職能難以發(fā)揮
公共機構設置不科學，鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設機構不合理，服務效率不高。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是一級政權組織，依法治理本地區(qū)政治、經(jīng)濟、文化和各項社會事務，是中國政權體系實現(xiàn)統(tǒng)一領導的客觀需要。隨著改革的深入和形勢的變化，一些行政職能權限相繼從鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制中剝離，實行了垂直管理。但一些行政職能責任和義務卻沒有隨之剝離，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)常常面臨有責無權、有事難管的窘境。鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能正在被弱化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成了“有限的權力無限的責任”政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設機構遵循與上級機構、部門對等對口的設置模式，通常每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)有15--30個“站、辦、所”，既有省、市、縣直機關向下延伸管轄的站辦所，又有歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管轄的站辦所。延伸的站辦所雖在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但人財物權仍由上級單位掌管，造成指揮調(diào)度不靈，責、權、利難以相互統(tǒng)一，機構運轉效率不高。缺少足夠的精力、人力、物力、財力投入為民服務、為民辦事?；鶎訖C構人員素質(zhì)不高，存在“”問題，責任意識不強，大局觀念淡薄，宗旨和服務意識不強，服務效率低下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務職能難以發(fā)揮。
（二）公共財政資源短缺，難以保障基本公共服務均等化
根據(jù)“一級政府，一級財政”的原則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)設置內(nèi)設機構財政所。由于大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)不具備區(qū)域位置優(yōu)勢，基礎設施條件落后，經(jīng)濟發(fā)展水平不高，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資源極其有限。分稅制財政體制改革和取消農(nóng)業(yè)稅后，中央與地方存在“中央錢多地方錢少”的現(xiàn)象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財力不足，難以保障公共事業(yè)的發(fā)展。以上級轉移支付方式滿足公共產(chǎn)品的供給、分配帶有很大隨意性，出現(xiàn)跑“部”“錢”進現(xiàn)象，滋生權力尋租問題。財政收入逐級上移，責任逐級下移?！巴霖斦w制”的存在，鄉(xiāng)鎮(zhèn)需上繳部分財稅供上級政府使用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)自行承擔自身運轉所有經(jīng)費，財政嚴重入不敷出。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)舉借大量債務，財政收不抵支，無力償債，“面臨破產(chǎn)的可能性”。財政供養(yǎng)人員未統(tǒng)籌安排，存在人情財政情況。涉及人民群眾最直接利益的人口計生、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、環(huán)境、就業(yè)等項目支出，無財力安排。缺乏有效的財政財務監(jiān)管，亂收亂支現(xiàn)象有時極為普遍。
（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變滯后，嚴重阻礙農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展進程
鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制不合理，權力和責任不對等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)權力被縮小、職能被收縮，責任并未減少?！叭苷钡哪Ｊ轿锤巨D變，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作還在靠傳統(tǒng)的行政體系和行政手段，工作上無所不包、無所不管，政事不分，村委會的自治權利被弱化，政社不分，村級職能政府化?？己肃l(xiāng)鎮(zhèn)政績指標體系不夠合理，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)由被迫玩“數(shù)字游戲”?？己藱C制存在缺陷，干部隊伍素質(zhì)不高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作圍繞上級安排，難以圍繞農(nóng)村工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行職能主要依靠行政推動，難以依法履行職責。公共服務職能薄弱，行政管理與命令難以有效滿足社會需要，制約農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，激發(fā)新的社會矛盾，影響農(nóng)村社會的穩(wěn)定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部觀念轉換不到位，缺乏組織資源和人力資源，工作自主性差，為民服務意識淡薄，農(nóng)村公共產(chǎn)品不足，農(nóng)村社會保障日益困難，農(nóng)村文化教育缺乏，農(nóng)村土地承包糾紛增多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉變緩慢，作用難以充分發(fā)揮，嚴重阻礙農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展進程。
黨的十報告指出“解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是全黨工作重中之重”，強調(diào)要求“改進政府提供公共服務方式，加強基層社會管理和服務體系建設，增強城鄉(xiāng)社區(qū)服務功能”。將“社區(qū)管理”的概念引入農(nóng)村，實行農(nóng)村社區(qū)管理是加快推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的積極有益探索。因此，完善和創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)管理機制，是貫徹落實黨的十八精神，加強社會建設，改善民生的重點課題。
推進農(nóng)村社區(qū)建設的現(xiàn)實依據(jù)和理論基礎
隨著我國城市化進程的加快和“三農(nóng)”格局的快速變革，農(nóng)村居民對文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、居住環(huán)境、社會保障等公共產(chǎn)品和服務提出了更高的質(zhì)量要求。同時，農(nóng)村居民的主體意識、民利意識也日益增強，日益要求多渠道暢通的利益表達機制。大家不僅追求經(jīng)濟利益，而且也越加追求精神利益、政治利益，越加要求選舉權、被選舉權的實現(xiàn)和參與農(nóng)村社會管理。階層分化、訴求多元、社會流動和信息流通加速，權利意識覺醒，使得農(nóng)村維穩(wěn)形勢日趨復雜，農(nóng)村治理面臨諸多挑戰(zhàn)。同時，由于我國在社會建設方面長期受城鄉(xiāng)二元化的影響，公共服務資源偏向集中于城市，導致農(nóng)村基礎設施落后，公共服務缺乏，社會建設滯后。在這種背景下，農(nóng)村社區(qū)作為推動農(nóng)村社會改革的新型農(nóng)村管理和服務形式由此順應而生。農(nóng)村社區(qū)建設，是農(nóng)村社會的現(xiàn)代化建設;是深化村民自治、完善社區(qū)管理服務功能的重要載體;是促進政府轉變職能，強化農(nóng)村公共服務的重要手段;是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，提高農(nóng)民生活水平和生活質(zhì)量的重要措施。黨的十明確要求，“加快完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制，著力在城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎設施、公共服務等方面推進一體化，促進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置”，要“加快形成政府主導、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務體系”?？梢姡瀼芈鋵嶞h的十精神，就必須積極推進農(nóng)村社區(qū)建設，完善和創(chuàng)新新型農(nóng)村社區(qū)管理和服務機制。
農(nóng)村社區(qū)是相對于傳統(tǒng)行政村和城市社區(qū)而言，指聚居在一定地域范圍內(nèi)，以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主要謀生手段的農(nóng)村居民所組成的社會生活共同體。農(nóng)村社區(qū)是一個比自然村更具有彈性的制度平臺，它圍繞如何形成新型社會共同體而構建，注重通過整合資源、完善服務來提升人們的生活質(zhì)量、凝聚力和認同感。農(nóng)村社區(qū)的理論基礎主要來源于新公共管理理論。新公共管理理論采用企業(yè)管理方法，引入市場機制，強調(diào)顧客導向以及注重提高公共服務質(zhì)量。其特點包括：管理主體多元化。即在公共管理事務中不僅包括政府，還應包括非盈利性組織、非政府組織、社區(qū)組織、私人機構和個人等。其中，政府是多元化主體的核心，是組織者和協(xié)調(diào)者。政府職能是“掌舵”而不是“劃槳”;服務及顧客導向的價值理念。即政府公共行政不再是傳統(tǒng)模式下的管治行政，而是以人為本的服務行政;公共行政體系內(nèi)市場機制及競爭功能的引介。即政府可采用合同外包、競爭性招標、憑單制等方式，鼓勵私營部門參與公共產(chǎn)品和服務的提供，以降低成本及提高服務品質(zhì);采用授權或分權的管理方式，打破公共部門的本位主義，建構網(wǎng)絡型組織;采納企業(yè)中常用的管理方法，包括全面質(zhì)量管理、成本-效益分析等，強調(diào)績效目標管理，提高工作效率;注重人力資源管理。
其實，黨的十報告中也蘊含著新公共管理理論的精髓，并為發(fā)展農(nóng)村社區(qū)建設提供了方向和思路。例如，在完善基層民主制度部分提出的，“在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務和公益事業(yè)中實行群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督，是人民依法直接行使民利的重要方式”，在加強社會建設部分提出的，“要圍繞構建中國特色社會主義社會管理體系，加快形成黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制，加快形成政府主導、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務體系，加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制”，以及“改進政府提供公共服務方式，加強基層社會管理和服務體系建設，增強城鄉(xiāng)社區(qū)服務功能，強化企事業(yè)單位、人民團體在社會管理和服務中的職責，引導社會組織健康有序發(fā)展，充分發(fā)揮群眾參與社會管理的基礎作用”?？梢?，從黨的十報告精神、新公共管理理論的特點和農(nóng)村社區(qū)的內(nèi)涵可以看出，農(nóng)村社區(qū)是新公共管理理論和鄉(xiāng)村民主建設實踐的創(chuàng)造性結合，是推進社會管理體制創(chuàng)新的重要環(huán)節(jié)，是建設社會主義新農(nóng)村的有效途徑。
我國農(nóng)村社區(qū)建設實踐的模式
由于我國目前仍處于農(nóng)村社區(qū)管理的探索階段，在政治經(jīng)濟文化和區(qū)域發(fā)展上各地的農(nóng)村社區(qū)管理實踐差距較大。從管轄的區(qū)域范圍上劃分，目前我國的農(nóng)村社區(qū)建設實踐可初步分為“一村一社區(qū)”、“一村多社區(qū)”、“多村一社區(qū)”模式。其中，“一村一社區(qū)”是指將村委會與農(nóng)村社區(qū)合二為一，即一個村委會就是農(nóng)村社區(qū);“一村多社區(qū)”是指在一個村委會內(nèi)設置多個社區(qū);“多村一社區(qū)”指在面積較小、人口較少、地域臨近的村中，選出一個中心村，建立社區(qū)服務中心，涵蓋附近幾個村，非中心村的村民到中心村接受服務。從國家、市場、社會在農(nóng)村社區(qū)管理和服務體制形成中所扮演的角色來劃分，可以將農(nóng)村社區(qū)建設實踐分為“政府主導型”、“企業(yè)主導型”、“民間組織型”、“政府、社區(qū)互助型”、“政府、社區(qū)、社會互助型”五種模式。其中，“政府主導型”是指政府通過服務下鄉(xiāng)使其在農(nóng)村社區(qū)管理事務中居于主導地位。山東諸城和膠南即是采用“政府主導型”農(nóng)村社區(qū)管理模式的典型代表;“企業(yè)主導型”是指以實力雄厚的企業(yè)作為農(nóng)村社區(qū)管理產(chǎn)品和服務的提供者。山東膠南北高家莊即是以珠光科技集團為依托，發(fā)展“企業(yè)主導型”農(nóng)村社區(qū)管理模式的典型代表;“民間組織型”是指以民間力量自主管理為主的農(nóng)村社區(qū)管理模式。湖北秭歸楊林橋村即是這種模式的典型代表;“政府、社區(qū)互助型”是指政府、社區(qū)組織、社區(qū)居民共同推動農(nóng)村社區(qū)管理和服務的一種模式。江蘇太倉市即是這種模式的典型代表;“政府、社區(qū)、社會互助型”是指在政府、社區(qū)組織、社區(qū)居民互助合作的基礎上，同時充分發(fā)揮出社會的協(xié)作力量，形成無縫隙管理和服務的農(nóng)村社區(qū)模式。重慶市永川區(qū)即是推行這種模式的典型代表。
農(nóng)村社區(qū)有效管理實現(xiàn)機制探索
（一）健全農(nóng)村社區(qū)管理組織體系
我國農(nóng)村地域相對廣大，對于農(nóng)村社區(qū)的管理組織體系構建，應根據(jù)當?shù)氐恼⑹袌龊蜕鐣咴谵r(nóng)村社區(qū)管理中所扮演的角色及三者在農(nóng)村社區(qū)管理的作用機制不同，選擇不同路徑的農(nóng)村社區(qū)管理方式，更好的完善農(nóng)村社區(qū)管理組織體系。具體而言，如果農(nóng)村當?shù)氐赜蜉^小、人口比較密集、農(nóng)村經(jīng)濟比較落后、區(qū)域內(nèi)自我管理能力比較差的地方，應采用“政府主導”路徑。在采用“政府主導”路徑的模式下，必須強調(diào)各級黨委、政府將農(nóng)村社區(qū)建設納入新農(nóng)村建設的規(guī)劃中，統(tǒng)一協(xié)調(diào)政府各部門（包括：農(nóng)業(yè)、教育、公安、文化、衛(wèi)生等），集中各自資源主動將服務延伸到農(nóng)村，大幅度提高農(nóng)村社區(qū)的服務水平。另外，可以借助共青團、婦聯(lián)、媒體等社會公共組織，宣傳農(nóng)村社區(qū)建設的重大成果，引導農(nóng)村社區(qū)管理走向黨政組織牽頭、村民廣泛參與的合作機制。如果農(nóng)村當?shù)亟?jīng)濟比較發(fā)達，存在一些國家、省、市級的龍頭企業(yè)，并且企業(yè)自身已經(jīng)具有相當?shù)淖晕夜芾硭?，可以采取企業(yè)、政府、村委共建農(nóng)村社區(qū)的路徑。在采用“共建”路徑的模式下，政府應對企業(yè)給予“政策扶持”和“正確引導”，通過各種稅收減免和項目支持鼓勵企業(yè)大力對各種公共服務進行投入，大幅提升企業(yè)所在地公共服務能力，通過各種“以企帶村 、村企合一”的管理思想，引導企業(yè)與社區(qū)融為一體，社區(qū)居民即企業(yè)員工、社區(qū)文化即企業(yè)文化，讓企業(yè)清楚的認識社區(qū)的明天就是企業(yè)的明天，社區(qū)居民的未來就是企業(yè)的未來，以此調(diào)動企業(yè)更多的關注和投入公共服務。
（二）建設農(nóng)村社區(qū)服務體系
要大力推進農(nóng)村社區(qū)服務體系建設，應該根據(jù)農(nóng)村居民最核心、最現(xiàn)實的需求出發(fā)，以實際資源為基礎，將農(nóng)村社區(qū)建設分為輕重緩急事項，把直接改善農(nóng)村社區(qū)居民的生活環(huán)境作為目前工作的重心。具體而言，也就是通過各種途徑，將服務項目推向農(nóng)村。以建設“社區(qū)綜合服務中心”為重點，完善各種便民的服務站、衛(wèi)生站、文體中心、超市等配套設施，同時設置各種環(huán)境治理與生態(tài)保護的基礎設施，使得農(nóng)村社區(qū)居民居住環(huán)境大幅改善，徹底解決長期困擾農(nóng)村社區(qū)居民看病、購物、文體休閑困難的現(xiàn)狀。
（三）建立農(nóng)村社區(qū)多元化投入機制
對于農(nóng)村社區(qū)的建設，必須結合中國農(nóng)村實際情況，建立以公共財政為基礎，多元化投入的農(nóng)村社區(qū)建設機制。一方面，明確公共財政作為農(nóng)村社區(qū)建設的主力軍，通過專項支出和轉移支付的方式，明確國家、省、市、縣各級財政對于農(nóng)村社區(qū)公共服務建設的保障范圍，為農(nóng)村社區(qū)建設提供基本的資金保障。另一方面，通過各種政策手段，積極調(diào)動農(nóng)村社區(qū)居民參與農(nóng)村社區(qū)建設的積極性，營造全民參與農(nóng)村社區(qū)建設的良好氛圍，在此基礎上，挖掘和綜合利用社會各界資源，開展村企結對、村校結對，采用合同外包、憑單制等方式，將市場競爭引入農(nóng)村社區(qū)管理與服務中，以此獲得更多的資金資源和人力資源來建設和發(fā)展農(nóng)村社區(qū)的公共服務。
（四）完善農(nóng)村社區(qū)治理監(jiān)督機制
任何一種良好的管理體系，必須依附于完善的治理監(jiān)督機制，治理監(jiān)督機制的實質(zhì)就在于體系中各主體的權、責、利的分配和平衡，在此基礎上形成相互配合、相互監(jiān)督、各司其職、各盡所能，最終實現(xiàn)機制的正常、高效運行。結合當前農(nóng)村社區(qū)治理監(jiān)督問題，首先就是盡快完善農(nóng)村社區(qū)內(nèi)各種規(guī)章制度，如社區(qū)居民大會制度、各類工作專項制度、社區(qū)居民公約等，將農(nóng)村社區(qū)建設提升到制度建設層面，約束和規(guī)范農(nóng)村社區(qū)各部門及社區(qū)居民的行為，保證農(nóng)村社區(qū)建設有序進行。其次，實現(xiàn)信息公開，設立專門的農(nóng)村社區(qū)信息公開欄或網(wǎng)站，將農(nóng)村社區(qū)建設的各類信息（包括：項目、資金、管理人員等）迅速公開，這樣一方面可以有效減少暗箱操作、提高資源使用效率，另一方面可以大幅減少由于信息不對稱而出現(xiàn)的內(nèi)部耗損。要建立起農(nóng)村社區(qū)各管理主體廣泛參與為基礎的規(guī)范化的績效評估機制。
（五）推動農(nóng)村社區(qū)管理人才引進和培養(yǎng)
農(nóng)村社區(qū)管理，必須有一批業(yè)務能力和專業(yè)素質(zhì)高的農(nóng)村社區(qū)管理隊伍，農(nóng)村社區(qū)管理人員的綜合素質(zhì)會直接影響到農(nóng)村社區(qū)管理的效果，也會影響到居民對社區(qū)構建的信任感和滿意度。所以，必須將農(nóng)村社區(qū)管理人才隊伍建設列為推動農(nóng)村社區(qū)管理的重點工作來實施。首先，必須出臺各種優(yōu)惠政策，吸引大中專畢業(yè)生到社區(qū)崗位來工作，并保障其工作的自主性，使其充分發(fā)揮自身的主觀能動性。其次，完善農(nóng)村社區(qū)管理人員績效評價體系，選拔出一些優(yōu)秀的農(nóng)村社區(qū)管理人員，通過升遷和獎勵渠道激勵他們更好地為農(nóng)村社區(qū)服務。最后，各級黨?？舍槍r(nóng)村社區(qū)的管理工作中的技能需求，結合農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的需要，定期對農(nóng)村社區(qū)管理人員進行培訓，傳授一些管理中實用性的技能。
參考文獻：
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中圖分類號：C91 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3198（2012）03-0048-01
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國家設在基層最低一級的行政組織，與農(nóng)民群眾有著最直接最密切、最廣泛的聯(lián)系。它不僅是人民民主和國家行政體系的重要根基，而且是黨和政府聯(lián)系農(nóng)民群眾的橋梁和紐帶。因此，基層政府公信力建設正日益受到公眾與學者的廣泛關注。近年來，沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在保持經(jīng)濟健康發(fā)展的同時，不斷強化公共服務職能，解決民生問題，在公共產(chǎn)品和公共服務的供給方面積極作為，在行政管理中樹立起服務型政府的理念，并不斷拓寬公眾參與政治的渠道，獲得了公眾的好評和認同。然而，作為改革開放的最前沿，作為市場化水平較高的地區(qū)，市場和社會對政府建設也提出了更高的要求，與現(xiàn)實要求相比，基層政府公信力建設還需進一步加強。本文從鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制的視角分析了當前基層政府公信力建設面臨的主要問題，并提出了提升基層政府公信力的對策建議。
1 當前經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公信力建設中的障礙性因素
（1）體制層面：現(xiàn)行壓力型體制的缺陷。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“對上服務、向下要錢”的職能錯位是導致其公信力不足的主要障礙因素。當前縣鄉(xiāng)政府間的政治體制實行的是壓力型行政體制，上級機關制定各項經(jīng)濟社會發(fā)展目標，并加以具體化和數(shù)字化后，以指標和任務的形式分派給各個下級行政組織，并以這些指標和任務的完成情況作為評價和考核的主要依據(jù)，而下級機關官員的升遷和榮譽都與完成上級下達的任務掛鉤，承受著來自上級行政機關的巨大壓力，只能按時完成，否則便會面臨“一票否決”的困境。在這種壓力型體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公信力受到影響。在這種體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府窮于應付上級政府的各種任務，承擔過多事權，無力也無暇顧及農(nóng)民的公共需求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)根本無法履行其應有的職能。而且，在財政壓力加大的時候，為維持自身的生存與運轉，首先限制的就是限制公共支出需求比例。因而就出現(xiàn)了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本以公共服務為主卻轉變?yōu)橐詽M足自我利益需求為主，徘徊在“公共物品提供者”與“謀利型政府經(jīng)營者”之間。
（2）行為層面：自利傾向較重。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擁有自身的利益，已是一個不爭的事實?；鶎诱臋嗔υ醋杂凇吧霞墶?，這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就容易忽視鄉(xiāng)村社會自身的利益訴求，從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)村社會之間必要的利益共同體無法構建，兩者之間常常存在的不是利益一致，而是利益脫節(jié)甚至對立。利益分離狀態(tài)及社會授權的缺乏，使得基層政府基本上不受鄉(xiāng)村社會的約束，很可能為獲取自身的利益，就以“政府”或“公用”的名義去侵犯鄉(xiāng)村社會的利益。近年來，征地拆遷引發(fā)的利益矛盾比較突出，成為影響基層社會和諧、損害鄉(xiāng)鎮(zhèn)公信力的重要因素。
（3）個體層面：部分基層政府人員服務能力欠缺。
政府公信力的表現(xiàn)具有三個層面:一是公民對于國家宏觀制度、意識形態(tài)的認可程度，二是公民對于國家具體的政策的認可程度，三是公民對于政府的執(zhí)行主體，也就是各級公務人員的認可信任程度。在這三個層面中前兩個具有根本的意義，而第三個更具普遍性表現(xiàn)。農(nóng)民群眾對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府信任不足，許多是從對鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務人員的不認可表現(xiàn)出來的。一方面，由于體制上、財政上等一系列原因導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員的自利性取向加強，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在執(zhí)行公共政策時將自身的經(jīng)濟利益夾帶進去。另一方面，當前一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部思想作風上存在嚴重問題，權力尋租，腐化墮落，甚至與地方黑惡勢力勾結，在群眾中造成極壞的影響，敗壞了社會風氣，這些因素嚴重破壞了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在群眾中的威望和信任。
2 加強經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公信力的路徑選擇
鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式是造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)公信力不足的深層次原因，要提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公信力，需要轉變現(xiàn)行的治理模式。筆者認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式轉型的根本方向是構建公共服務型政府，因為，只有立足于農(nóng)民公共需求和農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，并且提供及時服務的政府，才是有公信力的政府。
2.1 更新鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理理念
首先，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部中牢固樹立執(zhí)政為民的思想。以人為本，執(zhí)政為民，情為民所系，權為民所用，利為民所謀，是建設信用政府的思想基礎。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一切工作，都要以維護好、實現(xiàn)好、發(fā)展好農(nóng)民群眾的根本利益為出發(fā)點和落腳點。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部要腳踏實地，有諾必踐，講究信用，靠自己求真務實的作風，在群眾面前樹起良好的誠信形象。同時，要著力解決辦事拖沓、相互扯皮、假大空宣傳等問題。
其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門和公務人員應加強自身職業(yè)道德修養(yǎng)，恪盡職守，樹立良好的政風，彰顯政府的德性。政府的德性是政府承諾與政府行為的有機統(tǒng)一，是政府的主觀言行與社會客觀評價的和諧一致，是政府的“自利性”屈從于“公共服務性”的必然要求在當前，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理，要從根本上治理基層領導干部的行敗行為，樹立廉潔的政府形象。
再次，樹立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其行政人員的信用觀念。掃除封建的“官民對立”的政治傳統(tǒng)、思維方式、習慣和觀念。政府行政人員應該按照現(xiàn)代政治委托――關系的要求自覺履行政府信用，應該明白此時政府信用是決定這種委托一關系存續(xù)的最重要因素。
2.2 創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理體制
（1）規(guī)范事權，重新厘定職能?；卩l(xiāng)村公共服務需求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能要實現(xiàn)由經(jīng)濟管理與微觀經(jīng)濟運作向社會服務為主轉變，強化公共服務能力，積極做好引導、協(xié)調(diào)、維護和執(zhí)行工作，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)和上級政府的事權關系。因此，必須首先明確它該管什么，不該管什么，哪些應重點管，哪些要一般管，哪些該直接管理，哪些該間接管理。一般說來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應當直接提供公共安全、消防、民事糾紛處理、鄉(xiāng)村道路建設、社區(qū)醫(yī)療等受益范圍限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共產(chǎn)品。至于農(nóng)村基礎教育、衛(wèi)生防疫、環(huán)境保護等跨區(qū)域公共品的提供，則應由中央和省級政府承擔相應的份額，而計劃生育、民兵訓練、優(yōu)撫等全國性公共品的提供，則應由中央政府來承擔，通過轉移支付委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成。
（2）確立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自主性地位。上級政府要進一步下放權力，改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺權、少權狀況，同時要明晰權力邊界，硬化對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權力約束；改變“條塊”關系，將設在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的縣級派出機構有選擇的并入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為一級獨立的治理主體。
（3）建立事權與財權相統(tǒng)一的財政體制。要使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠很好地履行其職能就必須建立一個完善的財政體制。當前，應將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔的本屬于中央政府承擔的義務向上級政府移交，比如義務教育、計劃生育、外來人口管理等責任由中央政府或者上級政府承擔財政成本，可以通過則政撥款的形式委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實施；調(diào)整目前的稅收體制，適當?shù)貙⒛炒硕惙N留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，增加其鄉(xiāng)村治理的財政能力。
2.3 加大農(nóng)民參與治理的力度
首先，建立農(nóng)民利益表達組織。改革開放以來，市場化取向的改革培育和形成了多元化的利益主體，不同利益主體之間的利益實現(xiàn)在很大程度上依賴于自身的組織化程度。只有制度化了的利益集團才能在市場經(jīng)濟的博弈中起到維護本集團利益的特殊作用。農(nóng)民要具備表達自身利益訴求的渠道和能力，就必須從高度分散的狀態(tài)中組織起來，建立農(nóng)民利益表達組織，比如農(nóng)民非政府組織。農(nóng)民非政府組織不是權力組織，它是農(nóng)民表達利益訴求的組織，能夠通過制度化的渠道與政府和其他社會強勢集團平等“議價”，在合作與妥協(xié)中平衡各方面的利益，能有效化解矛盾沖突，有利于社會的長治久安。
其次，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策中的農(nóng)民參與。拓寬農(nóng)民參與決策的渠道，全面推廣重大決策事項公示和聽證制度，制定重要經(jīng)濟社會決策事項公示辦法，對事關全局的經(jīng)濟社會發(fā)展和與群眾利益密切相關的重大決策事項，可以采用深入交流訪談法、代表參與法、基層意見搜集法、價值取向法等廣泛征求基層民眾的意見。同時，要全面推進政務公開，保障農(nóng)民的知情權，增加政府工作的透明度，建立政府與基層民眾的互動回應機制，提高政府的反應能力和社會回應能力，增強公信力。
再次，重視公眾對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府考核的話語權。地方政府績效評估應不僅包括政府自身和上級政府的看法，還應該把轄區(qū)民眾滿意不滿意作為標準，確立官民二元化的評估主體，形成一種利益主體互動的社會評估體系，使評估結果盡量真實和客觀。
參考文獻
中圖分類號:c91282文獻標志碼:a文章編號：1002-7408（2012）09-0081-04
基金項目：2011年河北省科技廳軟科學研究計劃項目“農(nóng)村社會分化背景下的村莊治理與和諧村莊建設對策研究”（11457254）的階段性成果。
作者簡介：杜勝利（1970-），男，中國人民武裝警察部隊學院管理系教授，碩士生導師，南開大學在讀博士，研究方向：政治經(jīng)濟學、農(nóng)村社會發(fā)展問題。隨著改革的推進和農(nóng)村社會的發(fā)展，農(nóng)村社區(qū)日益分化，這給村莊治理帶來巨大挑戰(zhàn)。只有不斷創(chuàng)新村莊治理機制,探索村莊治理新模式,才能實現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)分化背景下的村莊科學治理與和諧村莊建設。
一、農(nóng)村社區(qū)分化及其特點
1.農(nóng)村社區(qū)的界定。社區(qū)是相對獨立的有領導、有組織的地域性社會，是由一定數(shù)量、具有共同意識、相同習俗和規(guī)范的社會群體結合而成的生活共同體，有著相對獨立的社會管理系統(tǒng)和服務設施。在我國，對農(nóng)村社區(qū)的定位較為復雜，理論界還存在分歧，有的把農(nóng)村社區(qū)定位為行政村或自然村，有的把農(nóng)村社區(qū)定位為村莊、鄉(xiāng)、集鎮(zhèn)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣城等。但是，根據(jù)我國現(xiàn)有的實踐操作，不論是江西、青島，還是湖北秭歸，都將農(nóng)村社區(qū)定位為自然村，看來不論如何爭論，把農(nóng)村社區(qū)定位為自然村是最有實踐操作性的。因為，中國農(nóng)村的自然村落是基于血緣、地緣關系而結成的一個相對獨立的社會生活圈子，是村民聚居的一個基本單元，是村民在以共同擁有土地的基礎上一起生產(chǎn)、生活而形成的擁有共同利益和價值觀念的群體。這種形成過程具有自然和歷史的特征，并非是一個人為地、機械地結合在一起的分散的團體，它的這種特征經(jīng)歷了幾千年歷史的考驗和熏陶。所以，農(nóng)村社區(qū)，是“村落——以大的自然村為單位或者以中心自然村帶周圍零星的小村莊”。[1]
2.農(nóng)村社區(qū)分化的特點。隨著改革的推進和農(nóng)村社會的發(fā)展，由于受資源、環(huán)境、人力資本、社會資本等多種因素的影響，原來同構性的農(nóng)村社區(qū)逐漸分化，這種分化具有兩個顯著的特點：一是農(nóng)村社區(qū)類型日益多樣化。從同構性農(nóng)村社區(qū)分離出的多種類型的村莊，形成了水平和模式不同的多類村莊并存和發(fā)展的新型農(nóng)村社會格局。中國科學院地理科學與資源研究所劉慧根據(jù)5大類31個指標，采用多層次空間聚類對全國農(nóng)村地區(qū)進行地域類型劃分，將全國農(nóng)村社區(qū)分為6大類型：現(xiàn)代化農(nóng)村、發(fā)達農(nóng)村、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快農(nóng)村、中等發(fā)達農(nóng)村、欠發(fā)達農(nóng)村、不發(fā)達農(nóng)村。[2]北京大學社會分化課題組根據(jù)各地鄉(xiāng)村工業(yè)化水平及社區(qū)集體化程度把農(nóng)村社區(qū)分為4種類型，即高集體化低工業(yè)化類型、低集體化低工業(yè)化類型、高工業(yè)化低集體化類型和高工業(yè)化高集體化類型。江麗根據(jù)勞動力就業(yè)結構、村莊經(jīng)濟發(fā)展狀況和農(nóng)民收入水平的不同,把農(nóng)村社區(qū)分為經(jīng)濟發(fā)達的工業(yè)村、商業(yè)村、穩(wěn)速前進的外出務工村和經(jīng)濟落后的資源依賴村4種類型。[3]盧福營以非農(nóng)化的方式和水平為標準進行分類，認為現(xiàn)階段中國農(nóng)村的村莊主要有城村、鎮(zhèn)村、工業(yè)村和農(nóng)業(yè)村。[4]二是農(nóng)村社區(qū)差距逐步拉大。南京大學師生2006年5月的社會調(diào)查報告表明：我國的農(nóng)村已經(jīng)不是一個同質(zhì)化極高的整體，而是出現(xiàn)了明顯的村莊分化，其程度并不亞于城鄉(xiāng)分化。按人均年收入，調(diào)查組將我國現(xiàn)階段農(nóng)村社會分成“三個世界”——人均年收入在5000元以上的是經(jīng)濟發(fā)展水平高的村莊即“第一世界”；人均年收入在3000-5000元的為中等經(jīng)濟發(fā)展水平的村莊，即“第二世界”；人均年收入在3000元以下的是經(jīng)濟發(fā)展水平低的村莊，被劃為“第三世界”。在這項調(diào)查中，2005年人均收入最高的是江蘇省華西村，達到18820元，而陜西省的南泥灣僅為1526元，二者相差了近12倍，[5]由此可見，農(nóng)村社區(qū)差距正在逐步拉大。
二、農(nóng)村社區(qū)分化背景下村莊治理面臨的困境
農(nóng)村社區(qū)分化對村莊治理具有雙重影響。判斷社區(qū)分化是否有利于村莊治理，進而是否有利于社會進步，其關鍵在于社區(qū)分化過程中，村莊治理模式是否越來越制度化、科學
化，落后社區(qū)的比重是否越來越小。應當說，一方面，農(nóng)村社區(qū)分化是經(jīng)濟社會發(fā)展的必然結果，是社會進步的重要表現(xiàn)，有利于農(nóng)村資源的優(yōu)化配置，有利于形成相互競爭的壓力，從而彌補了在工業(yè)主義發(fā)展相對不足的前提下進行政治治理的動力。但是，另一方面，從當前我國農(nóng)村社區(qū)分化的狀況來看，分化速度越來越快，分化程度越來越大，已使村莊治理面臨巨大困境。
1.村莊差距的擴大造成社會流動失序，加大了治理難度。村莊分化使人口流動呈現(xiàn)單向性特征，即主要是由不發(fā)達村莊流向發(fā)達村莊。這種單向的人口流動是一種失序的社會流動，容易滋生嚴重的社會問題，為村莊治理帶來困難。一方面，對落后村莊而言，一是隨著農(nóng)村人口持續(xù)流出，鄉(xiāng)村社會發(fā)生了結構性變化，造成了村莊治理的困難。農(nóng)村遷出的主體是鄉(xiāng)村青年勞力和知識精英，村莊中留守的主要是老人、婦女和兒童，這樣的鄉(xiāng)村社會結構變化不但造成了農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的低效，而且還會引發(fā)一系列社會問題，如老人贍養(yǎng)、兒童教育等問題。二是單向的人口流動造成落后村莊人才流失嚴重，使得原本人才就很短缺的落后村莊人才更加匱乏。這種情況不利于落后村莊的經(jīng)濟和社會發(fā)展，進一步拉大了落后村莊與發(fā)達村莊的差距。三是單向流動造成了村莊自治弱化。由于大量黨員外出務工，村黨員對村黨支部的監(jiān)督更加弱化，支部的運作及對村級事務的管理主要取決于少數(shù)幾個支部委員；村民外流對村委會的產(chǎn)生和運作也產(chǎn)生了類似的消極影響。此外，由于外出村民多為年輕力壯、素質(zhì)較高的勞動力，留在家里的勞動力既要處理瑣碎家務，又要負責農(nóng)活，無暇關注、參與和監(jiān)督村莊公共事務，致使村莊自治名存實亡。四是人地分離導致村治權力的運作難以達致治理對象。由于戶口在家鄉(xiāng)，流動的農(nóng)民仍然屬于家鄉(xiāng)的村治對象。而農(nóng)民流動使得家鄉(xiāng)村治權力難以發(fā)揮作用，給鄉(xiāng)村治理帶來了困難。如計劃生育工作難度加大，公共工程和公益事業(yè)由于缺人、缺錢、協(xié)調(diào)不易等原因實施難度增大。另一方面，對富裕村莊而言，大量的人口流入，給村莊治理帶來了極大壓力。如流入人口的住房、就業(yè)、子女教育等問題越來越突出。同時，由于人口流動的非理性化、盲目性、隨意性，很多流動人口沒有明確的目標，這不可避免地造成流動人口與流入地的不適應。又由于一些流動人口受教育程度較低，缺乏勞動技能，法紀觀念淡薄，當通過正當途徑難以謀生時，他們中的一部分思想道德低下者易鋌而走險，走上危害社會治安乃至犯罪的道路，從而成為社會秩序的一大隱患，加大了治理難度?；瘯绊懘迩f穩(wěn)定，增大社會風險。其一，嚴重的農(nóng)村社區(qū)分化會導致落后村莊不穩(wěn)定。農(nóng)村社區(qū)過度分化會使落后村莊產(chǎn)生相對被剝奪感。社會心理學認為，“相對剝奪感”是一種人們沒有獲得他們認為應得之物的心理狀態(tài)。當個人將自己的處境與其參照群體中的人相比較并發(fā)現(xiàn)自己處于劣勢時，就會覺得自己受到了剝奪。這種剝奪因人們不是與某一絕對的或永恒的標準相比，而是與某一變量相比，因此是相對的，這個變量可以是其他人，其他群體，也可以是自己的過去。有時，即使某一群體本身的處境已有所改善，但如果改善的程度低于其他參照群體的改善程度，相對剝奪感也會產(chǎn)生。這種感覺會產(chǎn)生消極情緒，可以表現(xiàn)為憤怒、怨恨或不滿。在現(xiàn)實中，貧富差距問題是影響社會穩(wěn)定的重要根源，是引起低收入村莊“相對剝奪感”的重要原因。一些村莊在改革開放中脫貧致富，而一些村莊發(fā)展卻相當遲緩，落后的經(jīng)濟、文化生活與富裕村莊相比差距明顯，這必然會導致落后村莊人口的大量外流，致使土地無人耕種，礦產(chǎn)無人開采，治安無人管理，人心不穩(wěn)，并在心理上產(chǎn)生強烈的“相對剝奪感”，引起社會不穩(wěn)定，從而加大村莊治理難度。其二，嚴重的農(nóng)村社區(qū)分化導致村莊之間隔閡。村莊間的非均衡發(fā)展雖可以成為村莊發(fā)展的動力，但當村莊之間收入差距過大，特別是鄰村之間的差距過于明顯時，先進村莊就會產(chǎn)生優(yōu)越感，落后村莊則極端消極低沉，從而直接加深富裕村莊與貧窮村莊的隔閡。特別是富裕村莊生活參照系的絕對優(yōu)勢使落后村莊農(nóng)民內(nèi)心逐漸產(chǎn)生并積聚起一種強烈的不斷增強的受挫感，當落后村莊面對巨大的地區(qū)差距而感到無能為力時，發(fā)展動力就會異化為對富裕村莊的嫉恨。不管是富裕村莊對貧窮村莊的鄙視，還是貧窮村莊由于產(chǎn)生“相對剝奪感”而對富裕村莊的仇視，都會加劇人們對貧富分化現(xiàn)實的不滿，進而會影響社區(qū)
、社會的和諧與穩(wěn)定。
3.農(nóng)村社區(qū)分化對村莊治理模式創(chuàng)新提出了挑戰(zhàn)。一是農(nóng)村社區(qū)分化對國家的村莊治理提出了挑戰(zhàn)。一方面，農(nóng)村社區(qū)分化為政府農(nóng)村治理制度創(chuàng)新設置了難度。農(nóng)村社區(qū)分化表明村莊自主意識增強，民主覺悟不斷提高，其對國家制度的選擇更加積極和挑剔，要求有更完善的農(nóng)村治理制度設計來滿足他們的需要，這就對國家的村莊治理體制創(chuàng)新提出了新的要求。而農(nóng)村社區(qū)的過度分化導致村莊之間相互適應性越來越小，新生治理制度難以適合如此之“地情”，使得新生治理制度整體性特征缺失而難以推廣。另一方面，農(nóng)村社區(qū)分化對政府的農(nóng)村政治整合提出了新的挑戰(zhàn)。農(nóng)村社區(qū)分化在本質(zhì)上表現(xiàn)為利益分化，而利益分化又必然會產(chǎn)生利益沖突。對于國家政治發(fā)展來說，農(nóng)村社區(qū)分化就是一個利益整合的過程。所以，國家在如何既能使各分化主體的權力和利益得到保證，又能夠促進社會整體穩(wěn)定和發(fā)展等方面面臨新的挑戰(zhàn)。如2012年5月8日，河南濮陽慶祖鎮(zhèn)西辛莊村要建“村級市”，[6]希望能夠得到與其經(jīng)濟實力相稱的政治權力。因此，農(nóng)村社區(qū)分化對國家政治整合的挑戰(zhàn)越來越嚴峻。
二是農(nóng)村社區(qū)分化使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的村莊治理面臨新的矛盾。隨著農(nóng)村社區(qū)分化，村莊治理模式也在由權力集中逐步向“鄉(xiāng)政村治”模式轉變。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國家權力的基層代表，對村莊治理具有直接的影響力。但是，一方面，農(nóng)村稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府失去了對人、財、物的統(tǒng)一調(diào)控權，進而使其統(tǒng)一指揮失效，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政能力不足，并逐漸失去了對村莊治理的積極性和主動性。另一方面，農(nóng)村社區(qū)分化使村莊獨立自主能力逐漸增強，民主意識不斷強化，村莊自治越來越深入人心，這在一定程度上削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村莊治理的控制力，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理的穩(wěn)定性產(chǎn)生了沖擊。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也會在農(nóng)村社區(qū)急劇分化的時候，出于對自身行動合法性基礎的考慮，對村莊治理的控制逐漸減弱。鑒此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既要退出領導權，站在法律規(guī)定的位置上，又要在動員力和影響力弱化的情況下實現(xiàn)有效的村莊治理，保持農(nóng)村社會的有序性，這就構成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府村莊治理的矛盾。
三是農(nóng)村社區(qū)分化成為鄉(xiāng)村自治的障礙。盡管村莊自治的發(fā)展具有很大的合理性，但從中國鄉(xiāng)村社會的現(xiàn)實來看，各農(nóng)村社區(qū)分化現(xiàn)象明顯，政治體制環(huán)境和經(jīng)濟文化發(fā)展水平的不均衡等特征決定了自治模式具體實施上的復雜性。自治本身是一個過程，需要各個方面的條件支持，這些條件不僅包括國家政治統(tǒng)治的情形，更多的則是地方或者社區(qū)本身的客觀現(xiàn)實，比如經(jīng)濟文化發(fā)展水平、觀念習俗等。而我國的鄉(xiāng)村社會現(xiàn)實情況十分復雜，當國家試圖以統(tǒng)一標準規(guī)劃治理結構或者是落后地區(qū)不顧本身的客觀現(xiàn)實而將自己的治理選擇建立在“理想國”上時，原本理想的治理模式反而起不到預期效果。以經(jīng)濟文化發(fā)展水平為例，一個村莊實施自治，其本身必須能夠提供自治所需要的物質(zhì)與文化條件，而中國絕大多數(shù)的鄉(xiāng)村社區(qū)并不具備這樣的能力,村莊自治受到了前提條件的制約。
三、農(nóng)村社區(qū)分化背景下的村莊治理路徑選擇
我國農(nóng)村社區(qū)分化是客觀存在的現(xiàn)實，村莊治理路徑的選擇也必須符合這樣的現(xiàn)實，既要強調(diào)國家宏觀層面的村莊治理，又要重視農(nóng)村微觀層面的村莊治理，只有加強二者的有機結合，才能實現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)的合理分化與有效治理，最終實現(xiàn)農(nóng)村社會的和諧發(fā)展。
1.國家要從宏觀上引導農(nóng)村社區(qū)合理分化。我國目前還處于社會主義初級階段，由于歷史、社會、文化等原因形成了較大的村莊差距。因此，我國既不能像當今西方國家那樣實行發(fā)展后的公平型戰(zhàn)略，也不能像現(xiàn)代化進程中的國家那樣實行效率型戰(zhàn)略，國家對村莊治理的影響要遵循有限平衡原則，既強調(diào)公平，又不能忽略效率。為此，政府要從宏觀上把握和控制農(nóng)村社區(qū)分化問題，引導農(nóng)村社區(qū)充分、有序、合理分化。一是注重經(jīng)濟發(fā)展，從根本上解決農(nóng)村社區(qū)發(fā)展差異問題。加大區(qū)域經(jīng)濟支持力度，對外出務工村、商品性農(nóng)業(yè)村等發(fā)展較慢的村莊給予政策支持，幫助他們發(fā)展經(jīng)濟，縮小村莊之間的發(fā)展差距。不斷加大對貧困農(nóng)村的幫扶力度，通過技術培訓、結對幫扶等方式，幫助貧困村莊發(fā)展生產(chǎn)，脫貧致富，縮小村莊之間的貧富差距。二是正確協(xié)調(diào)流動人口，改善村治水平。繼續(xù)深化戶籍制度改革，建立健全人口管理機制，形成一個公平開放的人口管理機制。不斷調(diào)整政策，促進流動農(nóng)民的政治參與，重視流動人口的
社會資本，鼓勵農(nóng)民精英參與村莊的治理。還要加快土地制度改革，積極穩(wěn)妥地推進以家庭經(jīng)營為基礎的土地適度規(guī)模經(jīng)營，探索建立土地使用權的合理流轉制度，防止土地荒蕪，提高土地生產(chǎn)率和勞動生產(chǎn)率。莊內(nèi)部治理制度的創(chuàng)新。對村莊治理進行制度上的創(chuàng)新，必須考慮憲法選擇原則、村莊操作規(guī)則與村莊集體選擇規(guī)則的綜合運用，促進村莊治理制度體系的不斷完善。政府組織和村莊自治組織要以科學的治理理念，形成普遍認同的治理目標，通過協(xié)商與合作，實施對村莊的共同治理。要保障村莊治理者與其地位相適應的參與、決策、執(zhí)行、管理和監(jiān)督等權力的實施，并使村莊治理者之間的治理權力適當分離，互相約束，互相制衡。各村莊治理者都應是獨立、平等的主體，是平等、自愿與合作的關系。要保障每一個村莊治理參與者的合法權利，實現(xiàn)它們之間的正常溝通與協(xié)調(diào)，形成科學、合理、和諧、發(fā)展的村莊治理理念與治理制度體系。一是培育多元村莊治理主體。積極培育村莊自治組織，充分發(fā)揮多元主體的作用，加強政府部門與村莊自治組織、村民的合作。二是構建多元互動的網(wǎng)絡型政府權力運作方式。改革傳統(tǒng)的自上而下的權力運作方式，建立政府、村莊正式組織、民間組織和村民之間的多元互動運作模式。以村莊共識和認同為基礎，形成充分調(diào)動村莊能動性和自主性的治理機制。三是為村民參與提供制度保障。增強村民的民主意識和參與意識，健全村莊管理制度與組織體制，為村民參與村莊治理提供制度途徑。四是在治理結構上，改變傳統(tǒng)的治理結構，使村莊內(nèi)的公共治理和主要資源向村莊集中，突出村莊的主體作用。五是在治理主體上，村委會要發(fā)揮村民自治組織的作用，積極主動地參與公共治理，村莊中的其他自治組織和普通村民也將參與治理。各治理主體要不斷更新治理觀念，在治理方式上由強化村莊管理轉變?yōu)橐苑沾迩f為主，更加注重通過契約和法律手段來履行權利和義務，實現(xiàn)在法律制度框架內(nèi)的各村莊治理主體之間的互動。六是在治理內(nèi)容上，劃清鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會在村莊治理中的權責關系，明確村委會在村民自治中的主體地位，充分發(fā)揮其村莊治理功能。[7]
3.不斷探索農(nóng)村社區(qū)分化背景下的村莊治理新模式。村莊治理是社會治理的重要組成部分，關涉整個社會的變遷和發(fā)展，因此，村民治理模式的選擇要結合各個村莊的傳統(tǒng)和實際情況，根據(jù)農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的不同階段，針對地區(qū)差異性區(qū)別對待，采取相應的治理措施，不應強求同一。
一是先進村莊采取自治型治理模式。先進村莊從整體而言其經(jīng)濟發(fā)展水平較高，內(nèi)部利益結構分化和組織分化越來越充分，農(nóng)民自治意識和素質(zhì)不斷提高，這都為農(nóng)村自治提供了先決條件。村莊自治組織要真正成為村莊治理的主體，真正成為承擔村莊公共事務管理與決策的自治性組織。政府與村莊自治組織共同為村莊提供資源，共同提高村莊吸收社會資源的能力。隨著村莊的民主政治不斷發(fā)展，村莊民主政治發(fā)展的基本特征逐漸成為在法律保障下的民主選舉、民主治理以及民主決策。在這種治理模式下，整個村莊成為一種具有一定靈活性的組織體系，在該體系內(nèi)各種組織組成的資源不斷進行互補同時信息互通。政府通過法律、制度為村莊組織的發(fā)展提供保障的同時對其進行監(jiān)督和管理。
二是中間村莊采取合作型村莊治理模式。由于中間村莊自治能力相對較強，村莊自治組織的治理能力和作用體現(xiàn)越來越明顯，尤其是村莊的民主政治發(fā)展取得了顯著成效，農(nóng)民民主意識逐步增強，初步具備了一定的自我教育、自我管理與自我服務能力，所以，中間村莊可以實行合作型村莊治理模式。合作型村莊治理模式是國家政權力量與村莊自我治理力量通過一定的制度體系，共同治理村莊的一種模式。政府通過行政力量對村莊進行宏觀和間接的干預，由政府、地方、村莊自治組織以及村民代表共同組成村莊治理機構，村莊以自治為主。政府從宏觀上負責對村莊事務和治理進行科學規(guī)劃和指導，確保村莊治理方向的正確及治理理念和制度的先進性。政府通過授權把權力移轉給村莊自治組織，由其履行原本由政府承擔的部分職能。對于村莊治理資源的投入，主要還是以政府投入為主，村莊各自治組織投入為輔，同時鼓勵村民不斷增加對村莊治理資源的自我投入。合作型村莊治理模式的實施是符合中間村莊實際情況的，“這種模式的治理主體由二元（基層政府和基層群眾自治組織）轉變?yōu)槎嘣ɑ鶎诱突鶎尤罕娮灾谓M織、農(nóng)村
區(qū)組織、其他非營利性組織、轄區(qū)單位、農(nóng)村居民），治理過程由行政控制轉變?yōu)槊裰鲄f(xié)商，治理體系由垂直結構轉變?yōu)闄M向結構，治理關系由依附與庇護關系逐步轉變?yōu)樾湃闻c互惠關系?！盵7]
三是落后村莊采取國家主導型治理模式。在國家主導型治理模式中，基層政權組織是村莊治理的主體，承擔治理的主要責任；行政手段是配置社會資源的主要手段，基層政權充分組織和協(xié)調(diào)社會資源和社會力量，并通過有效控制村莊治理資源達到村莊合理治理與村莊和諧發(fā)展的目的。同時國家主導還可使科學、有效、合理的村莊治理模式迅速推廣，并在實施過程中得到不斷的校正與創(chuàng)新。落后村莊的經(jīng)濟發(fā)展相對遲緩，自主能力相對不足，民主政治發(fā)展相對滯后。在這樣的地區(qū)，如果沒有能有效促進經(jīng)濟社會發(fā)展的行政力量的介入，要想獲得經(jīng)濟和社會的順利發(fā)展，并縮小與發(fā)達村莊的差距，是非常困難的。為此，此類村莊治理過程中，要強調(diào)行政的主動性發(fā)揮與村莊自身的能動性創(chuàng)造。另外，落后村莊由于社會結構簡單，人口同質(zhì)性強，其治理還要依靠風俗、習慣、道德、社會輿論等非正式社會控制，如鄉(xiāng)規(guī)民約等。
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1 政府規(guī)劃與主旨的新轉變
首先鄉(xiāng)村社會作為比較獨特的群體，擁有較大封閉性，穩(wěn)定性以及傳統(tǒng)的承繼性，因此鄉(xiāng)村規(guī)劃的理念應該基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，也有別于現(xiàn)代城市的規(guī)劃，充分尊重村莊的“主導”性作用。
1.1 規(guī)劃主旨的改變
現(xiàn)在各個學科對鄉(xiāng)村問題的研究正在不斷推進與升華，同時伴隨著鄉(xiāng)村問題的不斷凸顯，研究方法逐漸由單一向多元化發(fā)展，同時鄉(xiāng)村土地承包責任制也引發(fā)了一系列農(nóng)村金融體制的改革以及產(chǎn)業(yè)結構的升級?；卩l(xiāng)村規(guī)劃與鄉(xiāng)村研究，鄉(xiāng)村規(guī)劃的主旨也隨之發(fā)生了巨大的改變，植入式的工程技術已經(jīng)遠遠不能適應鄉(xiāng)村規(guī)劃的發(fā)展要求以及發(fā)展方向。新時期的“生產(chǎn)發(fā)展、管理民主”的鄉(xiāng)村建設表明“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”已經(jīng)不再是單純的空口號，而是利用更多的第一產(chǎn)業(yè)的發(fā)展來促進更多的農(nóng)民就業(yè)。另外為了農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展，應該轉變用地理念，保持持之以恒的發(fā)展來增強農(nóng)業(yè)支撐能力。另外在生態(tài)環(huán)境上，要高度關注氣候的變化對農(nóng)村發(fā)展的影響，從被動的污染治理變?yōu)樽⒅刭Y源節(jié)約以及采取新能源的主動保護；從歷史傳承上，保留鄉(xiāng)村特色的獨有發(fā)展，從而逐漸落實村莊的民宅空間結構設計、空間布局，從而促進了空間心態(tài)以及建筑風格與環(huán)境的協(xié)調(diào)共生。
1.2 轉向規(guī)劃態(tài)度
堅持從實際出發(fā)，尊重農(nóng)民意愿，嚴禁任何形式的強迫主義與形式主義，把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展作為全面建設小康社會的根本要求，把擴大農(nóng)村需求作為拉動內(nèi)需的根本舉措。另外，必須借鑒國外的經(jīng)驗，緊跟國內(nèi)的形勢，鄉(xiāng)村的規(guī)劃與發(fā)展必須實現(xiàn)態(tài)度上的根本轉變。第一要務是規(guī)劃人員的人文轉向，在充分理解鄉(xiāng)村文化傳統(tǒng)，環(huán)境與資源等的基礎上，通過對話與協(xié)商的方式以協(xié)助者的身份參與鄉(xiāng)村規(guī)劃的發(fā)展。注重鄉(xiāng)村公共空間的營造，通過“駐村體驗”式的深度調(diào)查，削減技術交流壁壘，培養(yǎng)對鄉(xiāng)村的深厚情感，從無靈魂的村莊材料中認識有靈魂的、生動的村莊肌體，為鄉(xiāng)村規(guī)劃注入人文氣息。村頭的水口林蔭樹下、村內(nèi)的場院與曬谷場、寺廟與祠堂、小集市等承載著鄉(xiāng)村自治管理、文化景觀、、商業(yè)休閑等特殊功能，彰顯著鄉(xiāng)村精神與特色風貌，表達著鄉(xiāng)村最易識別和記憶的篇章，是鄉(xiāng)村“氣質(zhì)”之所在，是維系村民認同感與歸宿感的精神領地之所在。
2 基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，鄉(xiāng)村規(guī)劃新模式的實現(xiàn)路徑
2.1 合理布局，突出特色
鄉(xiāng)村綜合體的建設與可持續(xù)發(fā)展，首先基于合理的規(guī)劃。就是在城鄉(xiāng)一體化的基礎上，根據(jù)工農(nóng)業(yè)發(fā)展的特點以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展的水平，合理確定新鄉(xiāng)村綜合體的數(shù)量與規(guī)模，在布局的選擇上，既要考慮輻射范圍與能力，同時又要兼顧已經(jīng)建立的基礎。而且在建設模式上，由于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的不平衡性與形貌的差異，新鄉(xiāng)村綜合體的建設模式必須因地制宜，同時重點在于對中心各項功能設施進行配套與完善。在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)盡量滿足周邊農(nóng)民的各項生產(chǎn)與綜合服務需求；在建設模式上，應該做到能整體協(xié)調(diào)而且功能合理，除了體現(xiàn)鄉(xiāng)村特色外還要對農(nóng)村住宅的特色予以保護。
2.2 多舉措籌資，從而保證資金充足
新鄉(xiāng)村綜合體的建設經(jīng)常面臨著資金短缺等問題，需要動員全社會的力量，以創(chuàng)新的思路籌集專項資金，發(fā)揮集體經(jīng)濟組織與龍頭企業(yè)的作用，并且通過財政貼息與信貸支持等杠桿促進新鄉(xiāng)村綜合體建設；并且通過加強龍頭企業(yè)與農(nóng)村集體經(jīng)濟的俄合作、新技術與新農(nóng)產(chǎn)品的引入等。多渠道的引入都可以實現(xiàn)統(tǒng)籌安排，提高資金的利用率與資金的整合效率。
2.3 創(chuàng)新體制，提升新農(nóng)村的綜合管理服務能力
1）根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)模和經(jīng)濟發(fā)展水平等實際情況，科學合理地確定其機構及人員編制，改革、精簡現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構。按照公共財政的要求框定政府職責，實行政企分開、政社分開。轉變政府職能，提高行政效率，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會管理和公共服務功能，努力提高農(nóng)村行政管理效率和服務水平。
2）深化縣鎮(zhèn)財政體制改革，探索建立覆蓋農(nóng)村的公共型財政新體制合理劃分縣、鎮(zhèn)（街）政府支出責任，調(diào)整財政支出結構，逐步把農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展和公共設施建設納入各級財政支持范圍?？茖W界定鎮(zhèn)、村社會管理事權，把農(nóng)村社會管理支出納入財政預算安排。建立和完善農(nóng)村基層政權運轉的財力保障制度，逐步實施農(nóng)村公共服務建設由財政供給。積極籌集財政資金，繼續(xù)抓好農(nóng)村社會保障和社會救助體系建設，構建農(nóng)村社會穩(wěn)定的安全網(wǎng)。建立激勵型財政制度，促進縣域經(jīng)濟加快發(fā)展，實現(xiàn)財政收入有效增長。
3）深化農(nóng)村教育體制改革，建立以提高農(nóng)民及其子女綜合素質(zhì)為核心的教育新體制重點鞏固提高普及九年義務教育，擴大高中階段教育，合理調(diào)整學校布局，改善農(nóng)村辦學條件，優(yōu)化教師隊伍，提高辦學質(zhì)量。
4）進一步明晰集體資產(chǎn)產(chǎn)權，積極發(fā)展以土地入股為主要形式的股份合作社。積極探索農(nóng)村集體資產(chǎn)的營運和管理方式，促進農(nóng)村集體經(jīng)濟管理走上制度化、規(guī)范化、法制化軌道，避免集體資產(chǎn)的流失。依法界定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的集體資產(chǎn)所有權歸屬，理順農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村委會的關系，逐步實行“村企分開”、“村社分賬”，健全財務公開、民主管理、審計監(jiān)督等各項制度。進一步完善農(nóng)村股份合作制，通過量化資產(chǎn)、固化股權、出資購股、合理流轉的辦法，切實維護農(nóng)民的財產(chǎn)權利。
2.4 建立生態(tài)型農(nóng)業(yè)社區(qū)
建設農(nóng)村生態(tài)文明，應結合本村的實際，調(diào)整和優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結構，通過全面科學的規(guī)劃，選擇適當?shù)臉藴屎湍Ｊ桨l(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)。發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)是一個長期和綜合的工作，由于市場對生態(tài)農(nóng)業(yè)的認知有一個過程，其經(jīng)濟效益往往需要一定的時間方能顯現(xiàn)出來。
3 結語
基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，鄉(xiāng)村規(guī)劃中需要有一個全新的發(fā)展方向才能有助于我國社會主義新農(nóng)業(yè)的發(fā)展并不斷壯大。
參考文獻
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[作者簡介]田慧（1979―），女，河南鄭州人，法學碩士，重慶工商大學政治與社會發(fā)展學院助教。（重慶400067）
構建社會主義和諧社會，是黨的十六屆四中全會明確提出的一個重要思想和戰(zhàn)略任務。我們國家農(nóng)村幅員遼闊，人口眾多，是構建社會主義和諧社會的重要基礎。但由于農(nóng)業(yè)本身是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，以及我國過去長期實行的以農(nóng)哺工、城鄉(xiāng)分治的“二元政策”，導致我國農(nóng)業(yè)發(fā)展長期處于滯后的狀態(tài)，農(nóng)村公共事業(yè)落后，“三農(nóng)”問題日益嚴重。從一定意義上講，沒有農(nóng)村的穩(wěn)定發(fā)展就不可能有整個社會的穩(wěn)定和發(fā)展，沒有農(nóng)村的和諧，就不可能有城鄉(xiāng)的和諧，中國的和諧。建設社會主義和諧社會，重點難點都在農(nóng)村。因此，我國要構建社會主義和諧社會，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展，關鍵就是要重視農(nóng)村和諧社會的構建。
一、農(nóng)村和諧社會的內(nèi)涵
和諧，意味著和睦相處，諧平共生。古人認為，天、地、人三者的融同就是最大的和諧，即所謂的“天地人和”，達到人與社會、自然的和諧發(fā)展。既重視人的主體地位，又重視各種關系的和諧發(fā)展。因此，社會主義和諧社會就是指以人為主體的社會和諧發(fā)展狀態(tài)，它包括人與社會之間的和諧、人與自然之間的和諧、人與人之間的和諧三個方面的基本內(nèi)涵。[1]
農(nóng)村和諧社會的建構是實現(xiàn)社會主義和諧社會的重要條件。所謂農(nóng)村和諧社會就是要在農(nóng)村實現(xiàn)指以人為主體的社會和諧發(fā)展狀態(tài)，促進農(nóng)村社會的和諧、人際關系的和諧、環(huán)境的和諧。
農(nóng)村社會的和諧、人際關系的和諧、發(fā)展的和諧是農(nóng)村和諧社會的主要組成部分。其中，農(nóng)村社會的和諧是建構農(nóng)村和諧社會的基礎。只有實現(xiàn)農(nóng)村社會的和諧才能實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、發(fā)展方式的變革，才能提升農(nóng)民的科學文化素質(zhì)，真正實現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境的和諧、人際關系的和諧。農(nóng)村環(huán)境的和諧是建構農(nóng)村和諧社會的外部條件，沒有農(nóng)村環(huán)境的和諧就難以實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟、社會的可持續(xù)發(fā)展，難以實現(xiàn)農(nóng)村社會的和諧、人際關系的和諧。農(nóng)村人際關系的和諧的建構是農(nóng)村和諧社會的核心。農(nóng)村社會人與人之間的和諧程度決定著農(nóng)村社會的發(fā)展質(zhì)量、發(fā)展方向。
二、構建農(nóng)村和諧社會面臨的問題
盡管改革開放之初，我國農(nóng)村經(jīng)濟曾經(jīng)歷了一段黃金發(fā)展時期。但是隨著改革的深入，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展不可避免地陷入邊際報酬遞減的境地。特別是近年來農(nóng)村的改革和發(fā)展停滯不前，城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展不同步，差距逐漸擴大，農(nóng)民生活水平下降，農(nóng)村社會公共事業(yè)落后以及農(nóng)村的社會矛盾突出已經(jīng)成為制約我國經(jīng)濟社會發(fā)展的主要因素，也成為我國構建農(nóng)村和諧社會亟待解決的問題。
（一）農(nóng)民收入增長緩慢，負擔沉重。
近年來農(nóng)民收入增長速度放慢，1990－2002年的12年間，農(nóng)民的人均純收入增長了69．7％，年均增長4．5％，比80年代增長速度幾乎放慢了一倍。而與此同期，城市居民可支配收入增長速度則增長了138．3％，年均增長7．5％。[2]農(nóng)民收入增長速度放慢，嚴重影響了農(nóng)民生活水平的提高。
農(nóng)民的負擔沉重也是影響農(nóng)民生活水平提高的的重要因素。在中國，按稅費的種類說，農(nóng)民負擔主要包括三大類：一是農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅；二是“村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌”即“三提五統(tǒng)”；三是亂攤派、亂集資、亂罰款。據(jù)統(tǒng)計，1990――2000年的10年間，我國從農(nóng)民那里征繳的各種稅收（主要包括農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅）總額，就由87億9千萬迅速增加到465億3千萬元，增加了4倍多，農(nóng)民人均稅額高達164元，遠遠超過農(nóng)民收入增長速度。2004年春，我國宣布要從該年起逐年降低農(nóng)業(yè)稅稅率，平均每年降低1個百分點之上，5年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅，同時取消除煙葉外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。與此同時，國家又對糧食主產(chǎn)區(qū)的種糧農(nóng)民實行直接補貼。這樣，每年可以使農(nóng)民減輕負擔48億元。
（二）農(nóng)村剩余勞動力轉移的長期性和艱巨性并存
我國“三農(nóng)”問題的核心是農(nóng)民收入低，農(nóng)民收入低主要在于非農(nóng)就業(yè)機會少和農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本高。要增加農(nóng)民收入、降低農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本，必須減少農(nóng)民，將農(nóng)村大量剩余勞動力轉移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。而我國是一個農(nóng)業(yè)大國，根據(jù)三農(nóng)專家溫鐵軍估算，中國農(nóng)村的勞力、半勞力共6億多，其中農(nóng)業(yè)生產(chǎn)只需要1億多，絕對過剩的農(nóng)村勞動力高達4――5億，這決定了我國農(nóng)村剩余勞動力的轉移任務任重道遠，不可能在短時間內(nèi)予以化解。
農(nóng)村剩余勞動力的轉移不僅需要一個長期的過程，也是一個異常艱巨的任務?，F(xiàn)階段我國正處于工業(yè)化和信息化并行的時代，產(chǎn)業(yè)結構的調(diào)整和升級則使資本和技術替代勞動的趨勢越來越明顯，對簡單勞動力（文化水平低的非熟練工人）的需求也在逐步下降。相對于龐大的僅能從事簡單勞動的農(nóng)村富裕勞動力的后備軍來說，大中城市為從事簡單勞動的農(nóng)村富裕勞動力提供的就業(yè)機會仍是極為有限的，這也限制了農(nóng)村剩余勞動力的轉移。
（三）鄉(xiāng)村治理和管理體制不合理，政府職能錯位
長期以來，鄉(xiāng)村治理和管理體制存在的問題主要有：第一，鄉(xiāng)村財權與事權不一致，債務重。1994年對鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行分稅制改革后，以前較穩(wěn)定和較好的稅種都被上收了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權組織財政收入減少。而我國在鄉(xiāng)村治理和管理體制的安排上，一直實行的是政府包攬一切的政府主導型治理，形成從上到下的“壓力型體制”。在這樣的體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職權、責任和財政支持不對稱，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為完成上級下達的各種達標升級任務必然采取兩方面的行動，一方面舉債辦事，通過借債完成上級下達的各種任務，這樣的行動必然造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的日趨嚴重；另一方面向農(nóng)民攤派，這也是造成農(nóng)民負擔沉重、干群關系緊張的重要原因。第二，政府職能錯位，公共品和公共服務供給嚴重不足。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能錯位主要體現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接操縱資源的配置，干預經(jīng)濟活動主體（企業(yè)和農(nóng)戶）的經(jīng)營活動，干了很多不該干的事，管了很多不該管的事。而與政府管的太多太寬相比，政府提供的公共品和公共服務供給嚴重不足，往往讓農(nóng)民或企業(yè)自己去干公益事業(yè)，結果加劇了公共品和公共服務供給匱乏與農(nóng)民對公共品和公共服務需求日益增強之間的矛盾。第三，管理模式僵化。我國對基層政府的管理模式主要沿用計劃經(jīng)濟的辦法，用行政命令的手段，把各種經(jīng)濟指標（GDP增長率、財政稅收任務、招商引資）和社會指標由上而下，層層分解，把完成任務和政績、考核以及經(jīng)濟收益掛鉤，帶有很強的行政強制性。這樣的管理模式導致各級基層政府疲于應對上級政府下達的各種指標性任務，而難以真正從當?shù)氐膶嶋H從農(nóng)民的根本利益出發(fā)推動當?shù)氐慕?jīng)濟社會發(fā)展。[3]
（四）農(nóng)村生態(tài)環(huán)境日益惡化
過去我國的發(fā)展長期以追求GDP的增長為中心，而這種對于GDP的過分追求造成我國的經(jīng)濟發(fā)展建立在高能耗、高污染的基礎上，造成生態(tài)環(huán)境的惡化。而伴隨著工業(yè)化進程的加快，我國農(nóng)村生態(tài)和生活環(huán)境的破壞程度也在不斷加劇。
農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的惡化主要體現(xiàn)在耕地面積減少、草原生態(tài)環(huán)境惡化、退化嚴重，農(nóng)業(yè)水資源污染嚴重。有些地方政府為了自己局部、暫時的利益，上馬了很多耗費資源、污染嚴重的投資項目。由于這些項目幾乎沒有相應的治污措施，使得本來就很脆弱的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境進一步惡化，甚至造成生態(tài)災難。
（五）農(nóng)村人際關系不協(xié)調(diào)
隨著中國由傳統(tǒng)農(nóng)耕社會向現(xiàn)代工業(yè)社會的轉型，農(nóng)村社會生活、倫理道德也發(fā)生著深刻的變革。
在倫理道德領域的變革主要在于，農(nóng)村傳統(tǒng)道德規(guī)范遭到破壞、集體主義道德理想遭到動搖、與市場經(jīng)濟相適應的經(jīng)濟倫理相對缺失。農(nóng)村社會生活的變革主要體現(xiàn)為農(nóng)村的非農(nóng)化活動、農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營的變革、農(nóng)民居住方式的變革，這也給農(nóng)村的人際關系帶來深刻的影響。農(nóng)村社會生活的這些變革導致農(nóng)村人際關系日益趨向冷漠疏遠，不利于農(nóng)村和諧的人際關系以及合作關系的建立，直接影響到農(nóng)村和諧社會建設。[4]
三、農(nóng)村和諧社會建構的途徑
我國農(nóng)村和諧社會面臨的問題是復雜多樣的，其中既有傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制所留下錯綜復雜的矛盾和問題，也有隨著近年來經(jīng)濟體制改革、社會轉型所帶來的新問題、新矛盾。因此，這也決定了我國農(nóng)村和諧社會建構是一項艱巨而復雜的系統(tǒng)工程，需要采取多種措施，從政治、經(jīng)濟、文化、人際、環(huán)境保護各個方面解決農(nóng)村社會所存在的不和諧因素，為最終實現(xiàn)農(nóng)村社會全面和諧創(chuàng)造條件。
（一）促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，增加農(nóng)民收入
農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化是促進我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的重要途徑。我國農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，由于人地關系緊張、生產(chǎn)方式落后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本一直居高不下；而農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營的分散性以及市場觀念的淡漠，使我國的農(nóng)產(chǎn)品在日趨激烈國際競爭中處于不利的地位。為了提升農(nóng)產(chǎn)品的競爭力，提高農(nóng)民的收入，必須要促進農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營主要在農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、加工和銷售等環(huán)節(jié)形成農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)企業(yè)之間穩(wěn)定的聯(lián)系，其組織形式主要有企業(yè)加農(nóng)戶、市場加農(nóng)戶、農(nóng)民合作組織加農(nóng)戶等。在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營過程中要注重依法保護農(nóng)民的合法權益，要注重培養(yǎng)農(nóng)民的市場觀念；要注重通過對農(nóng)業(yè)進行的農(nóng)業(yè)技術培訓不斷提高農(nóng)產(chǎn)品的科技含量。
（二）以人為本，促進農(nóng)村剩余勞動力的轉移。
轉移農(nóng)村剩余勞動力是解決三農(nóng)問題，實現(xiàn)農(nóng)村社會和諧的重要條件。要有效轉移農(nóng)村剩余勞動力，關鍵是要以人為本，從根本上消除阻礙勞動力轉移的制約性因素：第一，消除城鄉(xiāng)二元結構和體制障礙，給予農(nóng)民同等的國民待遇。向進城農(nóng)民開放統(tǒng)一的勞動市場、戶口遷移，使農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民一樣享有同等的教育、醫(yī)療、社會保障等福利待遇。第二，建立健全勞動者權益保障制度。為了確保農(nóng)民工的正當權益，政府勞動部門應加強對勞務市場的管理和對勞務合同的監(jiān)督，并應以勞動力價值為基礎，制定各類工種的最低生活標準，通過法律法規(guī)的形式強制執(zhí)行這些標準。第三，大力推行農(nóng)村職業(yè)技術教育和培訓。對于農(nóng)村職業(yè)技術教育和培訓，政府應在財政和政策上給予大力支持，將它作為政府主導下的公益性工程來推行。特別對那些準備進城或已經(jīng)進城的農(nóng)民工要進行對口技術培訓，并給予在崗期間的繼續(xù)教育。
（三）建立有效的農(nóng)村社會保障體系，切實減輕農(nóng)民負擔。
農(nóng)村稅費改革后，鑒于醫(yī)療、教育支出已經(jīng)成為農(nóng)民的主要負擔。因此建立有效的農(nóng)村社會保障體系，是減輕農(nóng)民負擔的重要途徑也是實現(xiàn)農(nóng)村社會和諧的重要條件。農(nóng)村社會保障體系構建的核心問題是資金來源問題。政府應通過多種形式和渠道籌集保障資金。一是制定有關政策，通過發(fā)展和壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟來增加農(nóng)村集體對保障資金的投入；二是按照政府積極引導與農(nóng)民自愿相結合的原則，在一定范圍推行社會養(yǎng)老保險或養(yǎng)老儲蓄；三是建立個人社保帳戶，按照“自保者獲資助”的原則，將個人繳費同國家和集體資助部分記入個人名下，歸個人所有，以充分調(diào)動廣大農(nóng)民參加社會保障的積極性；四是積極鼓勵有一定經(jīng)濟實力的農(nóng)民參加各種商業(yè)保險。
（四）推進鄉(xiāng)村治理結構改革，保障農(nóng)民權利和利益。
要解決農(nóng)民負擔沉重問題，真正實現(xiàn)農(nóng)村社會的和諧，政府就要積極推進鄉(xiāng)村治理結構改革。鄉(xiāng)村治理結構改革首先在于推進政府職能的轉換，將政府由單一的統(tǒng)治型政府轉變?yōu)榉招驼＿@主要是通過制度創(chuàng)新，通過改革干部考核機制和選拔任用機制來實現(xiàn)。通過改革，使各級基層對上負責而不是對下負責的局面得到根本性扭轉，能夠真正從農(nóng)民的根本利益出發(fā)，為農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營活動提供切實的技術幫助和信息指導。其次，要改變基層政府的權力機構和制約機制。將過去的單一型政府統(tǒng)治轉變?yōu)檎c民間組織的協(xié)同治理，應培育、扶持代表農(nóng)民利益的機構組織，建立政府與農(nóng)民溝通交流的渠道，形成政府與農(nóng)民合理的雙向互動溝通交流方式，以充分調(diào)動農(nóng)民參與社會事務管理的積極性。再次，通過推進村民自治，保障農(nóng)民民利。村民自治是經(jīng)過實踐檢驗有效的民主形式。農(nóng)民通過“海選”，選舉真正能代表自己利益的村委會代表，行使自己的民利。要有效保障農(nóng)民民利，防止上級行政權力的干預，在繼續(xù)推進村民自治的同時，還應進一步擴大民主的范圍，逐步將自治由村推及鄉(xiāng)、縣，讓我們的農(nóng)民能直接選舉能夠全心全意為農(nóng)民著想的縣長、鄉(xiāng)長。最后，精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構人員，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政納入縣級財政預算。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構龐大，人員臃腫是造成農(nóng)民稅費負擔沉重的主要原因，也是基層干群關系緊張的重要原因。要防止農(nóng)民稅費負擔反彈，關鍵要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機構作根本性的變革。具體途徑就是建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民自治組織，推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。撤消原來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政建制，將其改革為縣級政府的派出機構，嚴格限制其人員編制，將其職能主要限定為自治指導和提供公共服務，并將其運行所用經(jīng)費完全納入縣級財政預算。
（五）加強農(nóng)村文化建設，促進農(nóng)村人際關系和諧
當今農(nóng)村人際關系矛盾主要體現(xiàn)為：家庭矛盾、鄰里矛盾、干群矛盾，要解決農(nóng)村人際關系矛盾，扭轉農(nóng)村人際關系日益趨向疏遠、冷漠的局面，就要加強農(nóng)村文化建設。農(nóng)村文化建設首先要注重弘揚家庭美德，培養(yǎng)家庭意識，營造尊老愛幼、和睦團結的良好風氣，倡導文明健康的生活方式。其次要弘揚傳統(tǒng)的互助合作、兼容博愛精神，通過組織多種農(nóng)民集體參與的文化活動、娛樂活動來構建村民交流的渠道，增進村民的合作，從而達到協(xié)調(diào)鄰里關系、村民關系的目的。再次，要通過社會主義精神文化建設的教育示范和引導，促進農(nóng)民群眾形成符合時代要求的積極健康向上的精神、道德追求和思維方式，緩解干群關系。最后，要加大政府財政投入，加強農(nóng)村文化基礎設施建設，通過興辦文體團隊，設立文化活動室，滿足農(nóng)民的精神文化需求。
（六）加強農(nóng)村環(huán)境保護，促進農(nóng)村環(huán)境和諧
農(nóng)村環(huán)境保護是我國環(huán)境保護工程的重要組成部分，沒有良性的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，就難以提供健康營養(yǎng)和具有市場競爭力的食品，就難以從根本上提高農(nóng)民的生活質(zhì)量，實現(xiàn)農(nóng)村社會的和諧。
農(nóng)村環(huán)境保護首先應注重培養(yǎng)農(nóng)民的環(huán)保意識，政府通過輿論宣傳、文娛活動宣傳等形式使農(nóng)民認識到環(huán)境保護的重要性。因為農(nóng)民是農(nóng)村環(huán)境活動的主體，只有農(nóng)民意識到環(huán)境保護的重要性才能廣泛地參與到政府主導的環(huán)境保護活動中。
農(nóng)村環(huán)境保護還應改變農(nóng)民傳統(tǒng)的生產(chǎn)、生活方式和消費習慣，主要通過大眾傳播工具以及提供具體的技術指導等方式，引導農(nóng)民選擇健康、環(huán)保的生產(chǎn)、生活方式。例如，通過技術指導引導農(nóng)民如何正確地施肥、灑藥，如何處理廢棄的塑料薄膜、編織袋等；通過輿論傳播引導農(nóng)民如何節(jié)約自然資源、美化生活環(huán)境等。
農(nóng)村環(huán)境保護還應加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)污染治理，避免農(nóng)村生態(tài)災難的發(fā)生。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)污染是當前農(nóng)村環(huán)境污染的主要源頭。政府應嚴格執(zhí)行國家頒發(fā)的環(huán)境標準，通過對存在工業(yè)污染的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)采取排污收費、限期治理等制度措施，加大對工業(yè)污染的治理力度；并要樹立科學的發(fā)展觀，嚴把鄉(xiāng)鎮(zhèn)開發(fā)建設項目的環(huán)境審批關，從源頭上控制農(nóng)村工業(yè)污染。
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生態(tài)農(nóng)村工程是指在國家宏觀政策前提下，運用生態(tài)學、農(nóng)學、經(jīng)濟學、系統(tǒng)學和社會學原理，通過對農(nóng)村自然-經(jīng)濟-社會復合系統(tǒng)結構的優(yōu)化設計，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)高效、農(nóng)民增收、農(nóng)村發(fā)展的目標。具體來講，生態(tài)農(nóng)村工程是指在研究農(nóng)村自然-經(jīng)濟-社會復合系統(tǒng)農(nóng)業(yè)自然資源（如光、溫、水、氣、土地、作物、牲畜等）和社會資源（如農(nóng)業(yè)基礎設施、農(nóng)村勞動力等）合理配置和高效利用的基礎上，通過對這一復合系統(tǒng)中的關節(jié)點的分析，提出重點工程來解決“三農(nóng)”問題的一種思想模式。生態(tài)農(nóng)村工程的具體內(nèi)容包括8個方面。
一、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化工程
小農(nóng)生產(chǎn)與大市場的矛盾是中國農(nóng)業(yè)市場化進程中的最大障礙，產(chǎn)業(yè)化方式通過將產(chǎn)、供、銷聯(lián)合起來則較好地解決了這一問題。依據(jù)區(qū)域資源優(yōu)勢或區(qū)位優(yōu)勢，確立農(nóng)業(yè)發(fā)展的主導產(chǎn)業(yè)并相應發(fā)展與之相關的農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、銷售業(yè)是生態(tài)農(nóng)村工程的核心內(nèi)容。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化工程共分兩個步驟。一是資源優(yōu)勢開發(fā)策略分析。根據(jù)研究區(qū)域光、溫、水、土等自然資源條件以及資金、勞動力、區(qū)位、市場等社會經(jīng)濟條件，研究提出區(qū)域優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品開發(fā)戰(zhàn)略。二是龍頭企業(yè)的建立或引進。根據(jù)本區(qū)或相鄰區(qū)域農(nóng)產(chǎn)品類型，采取集資、貸款等多種籌資方式，積極發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)或農(nóng)產(chǎn)品流通業(yè)。需要特別強調(diào)的是，在搞生態(tài)農(nóng)村工程時，并不一定非要在研究區(qū)內(nèi)培育出一個甚至幾個龍頭企業(yè)來，如果能作為產(chǎn)品或原料基地的形式加入到其他地區(qū)的龍頭企業(yè)中去，也符合生態(tài)農(nóng)村的要求。如壽光周邊縣市在搞蔬菜產(chǎn)業(yè)化發(fā)展時，就可以直接以壽光蔬菜批發(fā)交易市場為龍頭來發(fā)展生產(chǎn)，而沒有必要自己再建立批發(fā)交易市場。
二、農(nóng)業(yè)生態(tài)工程
農(nóng)業(yè)生態(tài)工程是指以實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境良性循環(huán)和提高農(nóng)業(yè)資源利用效率為目標的生態(tài)、生產(chǎn)建設。農(nóng)業(yè)生態(tài)工程也分為兩個步驟。一是農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題（這里是指自然生態(tài)環(huán)境問題）分析。從可持續(xù)發(fā)展的角度，對區(qū)域內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活所導致的環(huán)境破壞、資源浪費或不可持續(xù)利用等進行分析評價。二是生態(tài)環(huán)境治理對策分析。根據(jù)生態(tài)環(huán)境問題狀況，確定治理對策。環(huán)境治理對策可分為兩種，一種是純生態(tài)／純環(huán)境治理對策（如禁止使用高毒、高殘留農(nóng)藥，生態(tài)退耕等），另一種是生產(chǎn)性治理對策（如秸稈、牲畜廢棄物的資源化利用技術等）。在一些生態(tài)環(huán)境較為惡劣的地區(qū)，農(nóng)業(yè)生態(tài)工程必須采用兩種治理對策并重的方式；在一些生態(tài)環(huán)境問題不太突出的地區(qū)，農(nóng)業(yè)生態(tài)工程則可采用生產(chǎn)性治理對策為主、純生態(tài)治理對策為輔的方式。
三、農(nóng)民就業(yè)工程
千方百計實現(xiàn)剩余勞動力就業(yè)是生態(tài)農(nóng)村建設所面臨的頭等大事。農(nóng)民就業(yè)工程也分為兩個步驟。一是農(nóng)村實用技術培訓。采用國家資助、集體扶持和個人繳費的方式開辦農(nóng)民學校，重點選擇一些簡便易學、實用性強的技術對廣大農(nóng)村剩余勞動力進行再就業(yè)培訓，如保護地種植技術、特種養(yǎng)殖技術、制沼技術、焊工、建筑、汽車駕駛、機動車維修、理發(fā)、縫紉、家政服務等，使這些剩余勞動力在走向新的工作崗位之前能有一技之長。二是就業(yè)信息收集與。由地方政府出資建立村級或鄉(xiāng)鎮(zhèn)級就業(yè)信息中心，定期向轄區(qū)內(nèi)村民公布勞動力需求信息。需要指出的是，這種就業(yè)信息中心應當是一種以服務農(nóng)民為主、以盈利為輔的機構，與社會上的職業(yè)介紹所等中介機構有所區(qū)別。
四、農(nóng)民組織化工程
農(nóng)戶或公司頻繁出現(xiàn)的違約已經(jīng)成為當前“公司＋農(nóng)戶”型產(chǎn)業(yè)化模式的普遍現(xiàn)象，當違約現(xiàn)象出現(xiàn)時，面對強大的龍頭公司，毫無組織性和經(jīng)濟力量薄弱的農(nóng)民很難在對簿公堂時獲勝；而面對成千上萬的農(nóng)戶，龍頭企業(yè)也不可能將他們都告上法庭。如果農(nóng)民能形成自己的組織，則對于企圖違約的農(nóng)戶將產(chǎn)生一種內(nèi)在的約束力；而當企業(yè)違約時，也可由組織的負責人出面與龍頭企業(yè)進行談判或訴諸法律，從而有力維護農(nóng)戶的合法權益，促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的健康發(fā)展。另外，農(nóng)民組織化程度的加強在監(jiān)督村干部行為和協(xié)調(diào)干部與農(nóng)民矛盾問題上也將發(fā)揮重要作用。政府應當鼓勵或直接幫助農(nóng)民成立自己的組織。在我國成立農(nóng)民組織并不是從零做起。從政府性組織來看，我國有農(nóng)業(yè)技術推廣站，從中央直到全國各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織嚴密；從非政府性組織來看，我國有中國農(nóng)學會等涉農(nóng)組織，擁有遍布全國各地和涉及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)各個領域的會員；從各地生產(chǎn)實踐看，我國一些地方已經(jīng)出現(xiàn)了一些運行效果良好的農(nóng)民協(xié)會、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)聯(lián)合會、合作社等農(nóng)民組織，為建立全國性的農(nóng)民組織積累了寶貴的經(jīng)驗。只要國家在政策上給予鼓勵，資金上給予扶持，通過對上述各種組織的組合改造，形成全國性農(nóng)民組織是可行的。
五、農(nóng)村社會保障工程
農(nóng)村人口缺乏應有的社會保障體系是“三農(nóng)”問題中較為突出的方面，也是阻礙我國農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的關鍵。農(nóng)村社會保障體系的發(fā)展應遵循以建立農(nóng)村人口社會保障制度為起始點，以實現(xiàn)全民社會保障制度一體化為終結點的原則，即在社會經(jīng)濟發(fā)展到一定程度后，將農(nóng)村社會保障體系與現(xiàn)行城鎮(zhèn)社會保障體系統(tǒng)一起來。當前一段時期，農(nóng)村社會保障工程的重點是研究解決流動人口的參保問題。我國目前有1億多的流動人口，他們當中的絕大多數(shù)來自農(nóng)村，并且有許多人是常年外出和舉家外出，按目前推行的農(nóng)村社會保障制度，他們需要回到戶籍注冊地去參保，這顯然是行不通的。另外，這些流動人口處于身份轉換階段（由農(nóng)業(yè)戶口向城鎮(zhèn)戶口轉變），而城鎮(zhèn)社會保障體系又與農(nóng)村社會保障體系是兩個系統(tǒng)，如何解決參保人在身份轉換后相應的社會保障轉換也是一個棘手的問題。因此，農(nóng)村社會保障工程還必須與戶籍制度改革協(xié)同進行。
六、農(nóng)村工程
在我國，土地對于農(nóng)民不僅是生產(chǎn)資料，同時也擔負著社會保障的功能，這是我國政府強調(diào)長期堅持土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包制度的原因。但是，一家一戶高度分散的土地經(jīng)營制度對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的制約作用也是顯而易見的。特別是在當前農(nóng)業(yè)日益市場化和國際化的趨勢下，千家萬戶的小農(nóng)在風云變幻的市場面前更顯得力不從心。越來越多的農(nóng)民開始將非農(nóng)就業(yè)作為他們發(fā)家致富的門路，而對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的激情正在喪失。在這種情況下，改革土地制度，尤其是在農(nóng)村經(jīng)濟較為發(fā)達地區(qū)的土地制度，對于重新喚起農(nóng)民對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的熱情和促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設極為重要。然而，由于土地在我國擔負著穩(wěn)定農(nóng)村社會的作用，因此土地制度改革必須因地制宜地穩(wěn)步進行，不能操之過急。
七、農(nóng)村管理體制改革工程
當前我國已經(jīng)加入了WTO，農(nóng)業(yè)的市場化和國際化速度在加快。然而，要建立和發(fā)展與國際市場接軌的現(xiàn)代化外向型農(nóng)業(yè)，就必須有一批懂技術、懂管理、善于根據(jù)國際市場信息組織生產(chǎn)的知識型農(nóng)民和農(nóng)村管理干部隊伍，而目前我國由老弱病殘組成的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)隊伍和只有小學、初中文化水平人士組成的農(nóng)村基層管理干部隊伍，注定了中國農(nóng)業(yè)難以在國際化進程中處于有利地位。中國農(nóng)業(yè)與農(nóng)村的發(fā)展亟待人才回流。為此，必須對當前臃腫且素質(zhì)較低的鄉(xiāng)村管理干部隊伍進行改革。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要嚴格落實定編定崗制度，逐步放開鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的信用社、供銷社、糧站、農(nóng)機站、農(nóng)技站等涉農(nóng)部門，將它們逐步推向市場，讓它們在市場中發(fā)展。村級行政管理體制改革的方向是在行政村設立專職干部崗位，面向社會招聘有志于農(nóng)村發(fā)展的知識型人才，促進一批懂技術、有市場觀念、思路開闊的年輕人到鄉(xiāng)村發(fā)展事業(yè)。同時，要輔以村莊合并、村兩委干部縮減等配套改革。
八、農(nóng)村集體經(jīng)濟工程
農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理、農(nóng)民就業(yè)培訓、農(nóng)民組織日常運行以及農(nóng)村社會保障體系建設均離不開地方政府，尤其是鄉(xiāng)村政府的財政支持。另外，農(nóng)村道路、水利設施、教育設施、醫(yī)療衛(wèi)生設施等是限制農(nóng)村整體發(fā)展的剛性約束，尤其是在偏遠山區(qū)，醫(yī)療衛(wèi)生設施落后已經(jīng)上升到直接威脅農(nóng)民生存與健康的程度。這些基礎設施的建設也需要集體經(jīng)濟具有較強的實力。發(fā)展集體經(jīng)濟，扭轉村村欠債、鄉(xiāng)鄉(xiāng)收不抵支的現(xiàn)象，對于“三農(nóng)”問題的徹底解決意義重大。不過，如何才能恢復集體經(jīng)濟實力，尤其是中西部落后地區(qū)的集體經(jīng)濟，尚需要更多的理論與實踐探索。
生態(tài)農(nóng)村工程各項措施間的關系
“城中村”亦稱“都市里的村莊”,它是城市化發(fā)展過程中,由于城市建設急劇擴張與城市管理體制改革相對滯后的矛盾所造成的,是我國大中城市中新生的特有現(xiàn)象。如其名稱所示,它仍然實行農(nóng)村管理體制,在國家治理范疇上屬于農(nóng)村地域,但是與一般農(nóng)村地域不同的是,它被城市形態(tài)及地域包圍著,成為城市中的鄉(xiāng)村孤島。
城中村改造是指對城市中仍實行農(nóng)村管理體制的村莊進行城市化改造,建立起城市基層管理體制,即在原城中村農(nóng)民居住的地域建立起城市社區(qū)居民委員會,替代原來的村民委員會,對本地域實行城市管理體制。當然,城中村改造不僅僅是一個管理體制改革的問題,主要還涉及到經(jīng)濟組織從集體經(jīng)濟向股份制經(jīng)濟轉變,村莊集體所有土地向國有土地轉變,居民從農(nóng)民身份向市民身份和股民身份轉變等方面。當然,這些改變并不意味著城中村改造的完成,只能說,這些改造預示著城中村改造的開端,許多問題還需要進一步探討和解決;而且,后續(xù)問題的解決與否以及解決得如何,可能直接制約著城中村改造的進程及徹底性,直接決定著城中村改造的成功與否。
一、管理機構:從村委會到居委會
城鄉(xiāng)二元社會體制自建國后已經(jīng)經(jīng)歷了50多年的歷史變遷,至今仍然沒有發(fā)生結構性的變革。今天的城中村雖然已經(jīng)高度城市化了,但在管理體制上實行的依然是農(nóng)村社會管理體制,即村民自治,通過村民自治組織依法辦理與村民利益相關的村內(nèi)事務,實現(xiàn)村民的自我管理、自我教育和自我服務。它包括三個與管理體制和治理相關的內(nèi)容:(1)自治的主體是農(nóng)村居民,更確切地說應該是戶籍在本村的農(nóng)民。這對普遍意義上的村莊而言是一種常態(tài),但對城中村來說則有點片面了。城中村因其地域區(qū)位和經(jīng)濟實力優(yōu)勢,一般都以二三產(chǎn)業(yè)為主,吸引了超過村莊戶籍人口數(shù)倍甚至十倍于村莊戶籍人口數(shù)的流動農(nóng)民工,他們雖然“工作于斯生活于斯”,但他們的融入主要是“資本雇傭勞動”意義上的,他們?nèi)匀粵]有參與本地域公共生活的權利。(2)自治的地域范圍是農(nóng)村社區(qū)。不過對城中村而言,這一農(nóng)村社區(qū)則有新的含義。國家城市建設征用了農(nóng)村社區(qū)的集體土地,城中村也就形象地演變?yōu)榈赜蛏系摹安寤ǖ貛А?集體所有地域與國有地域“犬牙交錯”,因而城中村的自治就不是強地域原則意義上的,也不能實現(xiàn)一般意義上的本地域村民的自治,充其量是戶口在本村的村民自治。(3)自治的內(nèi)容是本村的公共事務和公益事業(yè),即村務。這對城中村而言則更為片面了。城中村自治組織所進行的公共事業(yè)僅與其地域上的一小部分人密切相關,其從事公共事務的內(nèi)容也只與這一小部分人緊密相關。本地域上絕大多數(shù)從業(yè)人口不享有參與公共事務的權利,不直接從村域公共機構那里獲得免費的公共福利和服務。
因此,從城中村的管理體制來看,公共治理和服務組織已經(jīng)能適應其自身的發(fā)展和需要了,必須對城中村進行改造,在城中村地域建立屬地意義上的城市管理組織——街道辦事處下屬的社區(qū)居民委員會,就近劃歸城市街道辦事處,或根據(jù)管理需要設立城市街道辦事處,對城中村地域進行城市化管理。相應地,這也主要表現(xiàn)在三個方面:(1)建立城市社區(qū)居民委員會,替代原地域上的村民委員會,由其對本地域進行按地域分區(qū)管理。這是城中村改造過程中最大的不同點。社區(qū)居民委員會的建立標志著,城中村區(qū)域已經(jīng)改造成為城市管理區(qū)域,開始接受城市化的治理體制和規(guī)則,在街道辦事處的領導下,對本地域的居民實行城市化管理,使城市社區(qū)管理開始走上良性循環(huán)的軌道。作為社區(qū)居委會的上級政府也贏得了管理社會的主動權,為城市社區(qū)的統(tǒng)一規(guī)劃管理降低了管理成本。(2)按地域范圍重新劃分和確立治理區(qū)域和范圍,增容城市管理的相關內(nèi)容。在這一過程中,可能會出現(xiàn)原屬同一個村莊的村民由于城中村改造而劃歸不同的居民委員會管理的情況;并且,社區(qū)居民委員會的職責相較于村民委員會的職責而言也有很大的不同,如實施新城發(fā)展規(guī)劃、加強計劃生育管理、強化社會治安綜合治理、增強道路和公共設施等基礎建設,等等。(3)改革戶籍制度,將農(nóng)村居民戶口改為城市居民戶口,并統(tǒng)一進入社區(qū)自治的主體范圍。它不僅使原屬農(nóng)民的勞動群眾正式成為城市的居民,而且還直接參與本地域的公共生活,與城里人一同選舉自己的當家人和管理者。他們成為社區(qū)自治的主人。
在城中村改造過程中,雖然建立居民委員會簡單易行,但村改居任務的完成難度則相當大。主要原因是,僅僅通過一個自上而下設立的組織機構用來取代與資源及體制結合在一起的農(nóng)村地域管理形態(tài)很難;且從現(xiàn)實情況來看,城市社區(qū)居民委員會建制的地域基礎仍然沿襲著農(nóng)村管理體制時期的地域。雖然建立了城市社區(qū)居民委員會,雖然農(nóng)民身份已經(jīng)變成了市民或居民,但他們的生活區(qū)域仍然是農(nóng)村時代的,他們的交往對象也主要局限于原來的熟人社會。這是歷史原因使然,同時也是村改居過程中不得不重視的一個方面。如果改造不徹底的話,改造之后的區(qū)域仍然會在城市社會中形成一個自我封閉的小社會,仍然成為城市社會管理的死角,并由此形成一種新型的貧民社會形態(tài)。要解決地域因素在改造過程中的消極影響,方法也是簡單易行的,那就是,真正按照地域管理的原則,在城市規(guī)劃的基礎上,重新劃分居民區(qū)范圍,盡可能地分割原來的村莊地域范圍,將一個村莊分解為幾個居民區(qū)域,從地域上破解城中村改造過程中的地域或歷史因素。
另外一個問題是,城中村改造為城市社區(qū)后,是否應當將外來人口納入到管理內(nèi)容之中?答案是肯定的。在原村民委員會管理體制下,外來人口一般都是被排除在村莊治理、公共參與、資源分配的范圍之外。而在城市社區(qū)管理體制下,外來人口管理就成為一個必不可少的組成部分。這不僅可以反映出社區(qū)特征從農(nóng)村封閉性向城市開放性轉變,而且還反映出區(qū)域的城市形態(tài)。
二、經(jīng)濟組織:從集體經(jīng)濟到股份制經(jīng)濟
城中村在未改造之前的經(jīng)濟組織主要有三種形式:第一種形式是尚未進行股份制改造的集團公司形式,仍然隸屬于村民委員會管理,對村民委員會和農(nóng)民群眾負責。第二種形式是進行了改造但只有一個集合式股東的股份制公司。其特點是,在村莊組織框架之外建立股份制公司,集體財產(chǎn)的所有權與占有權發(fā)生了分離。第三種形式在第二種形式上更向現(xiàn)代股份制公司邁進了一步,即曾經(jīng)進行過股份分割或是增量擴股過程的股份制公司。其特點有三個:一是在公司股東結構中存在著小股東,可以是本村人也可以不是本村人;二是公司在董事會中一般設有獨立董事,代表中小股東的利益,監(jiān)督公司的資產(chǎn)運營、規(guī)范運作和紅利分配;三是利益分配在集體式股東與小股東之間進行區(qū)分,小股東依據(jù)其所有股票直接獲得體現(xiàn)其生存和社會保障權利的收益,集體式股東獲得的紅利主要用于村莊公共管理和公共產(chǎn)品提供。這三種集體經(jīng)濟組織形式依據(jù)市場開放程度和地域差異呈現(xiàn)出一種階梯式分布的格局:第三種形式主要集中于南部和東部沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū),第二種形式主要集中于中部城市邊緣地帶,而第一種形式則相應地推延到中西部剛剛開始城市化的城郊村莊。
雖然集體經(jīng)濟組織形式在不同的地區(qū)表現(xiàn)出不同的現(xiàn)代化程度,但都有一個共同的特點,那就是,其形成的根源和演進的路徑都是集體土地所有制,也就是我們常言的集體土地產(chǎn)權制度。我們知道,我國的集體土地產(chǎn)權制度不僅僅是法律意義上的,更是政治和社會結構意義上的。集體土地作為一項財產(chǎn),其不僅承擔了經(jīng)營和保值增值的經(jīng)濟功能,還承擔了社會保障功能。
2、主要目標任務：全市全力爭取省級以上項目建設資金1000萬元以上，完成鄉(xiāng)村戶用沼氣池1萬口以上、1座養(yǎng)殖場大中型沼氣工程和城鎮(zhèn)生活污水凈化沼氣池1萬立方米建設任務，新建30個以上物業(yè)管理服務網(wǎng)點，推廣應用玻璃鋼等新型建池材料的比例達到50%以上。
二、工作重點
圍繞全市社會主義新鄉(xiāng)村建設，促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，推進城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理，實施好“五大工程”，努力打造鄉(xiāng)村能源建設的亮點。
1、鄉(xiāng)村生態(tài)家園富民工程。以戶用沼氣池建設帶動改廚、改廁、改圈、建園，積極推廣豬一沼一果（糧、茶、菜等）農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展模式，促進農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展的良性循環(huán)。
2、鄉(xiāng)村清潔工程。配合有關部門集成組裝農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和鄉(xiāng)村能源新技術，全面推廣生活污水凈化沼氣池處理，不斷提高廢棄物資綜合利用效率，實現(xiàn)田園清潔、家園清潔、水源清潔。
3、養(yǎng)殖沼氣工程。配合有關部門，在集約化養(yǎng)殖場和養(yǎng)殖小區(qū)，督促業(yè)主建設與之配套的沼氣工程，積極推廣“生態(tài)養(yǎng)殖業(yè)一沼氣一有機肥料——高效種植業(yè)”內(nèi)循環(huán)模式，治理環(huán)境污染，獲取優(yōu)質(zhì)能源，生產(chǎn)有機化肥。
4、城鎮(zhèn)生活污水凈化沼氣工程。在污水處理管網(wǎng)難以覆蓋的區(qū)域和小城鎮(zhèn)、中心村興建生活污水凈化沼氣池，抓好鄉(xiāng)村污水、垃圾處理，實現(xiàn)鄉(xiāng)村環(huán)境衛(wèi)生優(yōu)良化，全面推進我市鄉(xiāng)村能源建設。
5、沼氣建設示范村鎮(zhèn)工程。要充分結合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整和城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理以及成片推進新鄉(xiāng)村建設，全力打造一批鄉(xiāng)村沼氣建設示范村鎮(zhèn)，年內(nèi)每個縣（區(qū)）完成1個示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)、2個示范村建設。
三、工作措施
1、切實加大宣傳力度，進一步調(diào)動各方面的積極性。
項目實施地方要充分利用廣播、電視、報紙和網(wǎng)絡等多種形式，全方位、多角度，深層次宣傳鄉(xiāng)村沼氣建設的意義和作用，廣泛宣傳沼氣建設對推進社會主義新鄉(xiāng)村建設、發(fā)展農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟以及改變農(nóng)民生產(chǎn)生活條件的重要作用。通過宣傳發(fā)動，進一步增強各級干部群眾節(jié)能、環(huán)保、生態(tài)意識，進一步提高廣大基層干部和群眾參與鄉(xiāng)村沼氣建設的積極性和自覺性，形成領導重視、部門負責、社會支持、群眾自辦的濃厚發(fā)展氛圍。
2、積極爭取和實施好項目。
進一步認真落實省委省政府和市委市政府對鄉(xiāng)村能源建設的工作要求，緊緊圍繞全市新鄉(xiāng)村建設和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設，緊緊圍繞城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理的開展，抓住國家實施新一輪西部大開發(fā)和積極的財政政策的機遇，積極組織各縣（區(qū)）努力爭取好年國債沼氣建設項目，認真做好現(xiàn)有鄉(xiāng)村沼氣項目實施的進度、質(zhì)量、資金的監(jiān)督管理，進一步強化項目支撐，促進我市鄉(xiāng)村能源建設工作全面開展，確?！懊裆こ獭蹦繕巳蝿枕樌瓿?。
3、加大工作力度，扎實推進鄉(xiāng)村能源建設。
全面貫徹落實《省鄉(xiāng)村能源條例》和市人民政府辦公室《關于推動鄉(xiāng)村沼氣持續(xù)健康發(fā)展的實施意見》（內(nèi)府辦發(fā)〔〕73號），進一步提高全社會對鄉(xiāng)村能源建設工作重要性的認識，爭取各級政府和有關部門對鄉(xiāng)村能源工作的重視。加強鄉(xiāng)村能源建設的教育培訓工作，提高我市鄉(xiāng)村能源技術隊伍和管理隊伍的綜合素質(zhì)，適應國家對項目申報鄉(xiāng)村能源技術人員實行資格準入制的要求。進一步落實鄉(xiāng)村能源建設目標管理責任，加大督查督辦力度，定期不定期地對實施工作進度進行全面分析，找準工作的薄弱環(huán)節(jié)，有針對性地制定和落實工作措施，切實加大工作力度，幫助各縣（區(qū)）解決好工作經(jīng)費，確保沼氣建池、管理和安全使用工作落到實處，切實加快鄉(xiāng)村沼氣建設進度，如期完成項目建設任務。
4、積極推廣應用鄉(xiāng)村建池新技術新材料，不斷提高鄉(xiāng)村建池工廠化水平。
今年省上已經(jīng)明確要求推廣應用玻璃鋼等新材料的比例要達到50%以上，各縣（區(qū)）要盡快行動起來，選擇有條件、有基礎的村社先行搞好試點示范，在此基礎上，各縣（區(qū)）都要組織好參觀學習，采取有力措施，切實加大推廣力度。確保任務的完成。
5、積極發(fā)展鄉(xiāng)村沼氣專業(yè)合作組織，切實抓好鄉(xiāng)村沼氣后期物業(yè)管理。
各縣（區(qū)）要認真實施好服務網(wǎng)點建設國債項目，在項目村建立以沼氣生產(chǎn)工為基本隊伍、沼氣設施維護維修和綜合利用技術指導為服務內(nèi)容的物業(yè)管理站和沼氣協(xié)會。要充分發(fā)揮好現(xiàn)有服務網(wǎng)點的功能，為沼氣用戶提供優(yōu)質(zhì)、規(guī)范、高效的服務，確保項目農(nóng)戶長期受益得到實惠。
6、充分發(fā)揮沼氣功能，切實抓好鄉(xiāng)村沼氣的綜合利用。
積極圍繞“傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)跨越”的總體要求，充分發(fā)揮鄉(xiāng)村沼氣建設的作用，圍繞全市城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理的需要上，以全市新鄉(xiāng)村建設和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設為重點，認真做好“三改三結合”，充分發(fā)揮鄉(xiāng)村沼氣建設的作用，在沼液使用上做好文章，積極發(fā)展農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟，認真建好生態(tài)家園，不斷提升沼氣項目村支柱產(chǎn)業(yè)水平，努力實現(xiàn)家居溫暖清潔化、庭院經(jīng)濟高效化、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)無害化和鄉(xiāng)村環(huán)境優(yōu)良化，全力打造一批示范村、示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)。
7、進一步理順城鎮(zhèn)沼氣管理體制。
各縣（區(qū)）要認真貫徹落實《省鄉(xiāng)村能源條例》和市政府三號令及《市鄉(xiāng)村能源管理暫行辦法》（內(nèi)府發(fā)[]95號）、《貫徹落實省人民政府〈關于加快鄉(xiāng)村沼氣建設的決定〉的實施意見》（內(nèi)府發(fā)[]42號）等文件規(guī)定，切實理順城鎮(zhèn)沼氣管理體制。各級鄉(xiāng)村能源管理部門要認真履行職責，進一步加強與有關部門的協(xié)調(diào)和配合，做到不缺位、不越位、不錯位，維護好全市沼氣建設管理秩序。
8、進一步強化安全生產(chǎn)管理。
【中圖分類號】C912.82 【文獻標識碼】A
鄉(xiāng)村治理中的主體弱化和“人的新農(nóng)村建設”
中國鄉(xiāng)村治理作為一個深具本土性的課題，以往對之的研究和實踐主要圍繞著“縣―鄉(xiāng)―村”三級的鄉(xiāng)村政權結構、村民自治、農(nóng)村和農(nóng)民的組織形式、城鎮(zhèn)化中的城鄉(xiāng)關系、鄉(xiāng)村社會利益分配格局等維度，也即鄉(xiāng)村經(jīng)濟和鄉(xiāng)村政治建設兩大維度來展開。更為具體的內(nèi)容便可歸結為諸如計劃生育、土地流轉、拆村并居、“釘子戶”的治理等。新時期的鄉(xiāng)村治理主要是通過社會主義新農(nóng)村建設來進行，力求在實現(xiàn)生活富裕、政治民主、鄉(xiāng)風文明、生態(tài)良好、村容整潔等目標基礎上，同時實現(xiàn)農(nóng)村社會管理體制機制的創(chuàng)新和完善，最終實現(xiàn)農(nóng)村社會穩(wěn)定、良好的秩序。新農(nóng)村建設開展以來，農(nóng)村的水、電、路、通訊等基礎設施建設得到了全面改善，農(nóng)田水利工程、危房改造工程、村容村貌整治等工作進展順利并取得了一定的成效。借助于新農(nóng)村建設，鄉(xiāng)村治理研究和實踐充分在“物”的建設上做文章，農(nóng)民們的經(jīng)濟生活水平不斷得到改善，農(nóng)村的物質(zhì)條件、基礎設施建設處于加速增長的時期。
這一“見物不見人”的新農(nóng)村建設傾向導致了三個問題：首先，鄉(xiāng)村治理主體弱化。由于片面強調(diào)“物”的建設，忽視人的教育和培養(yǎng)以及鄉(xiāng)村就業(yè)，大量青壯年勞動力不斷地逃離鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村空殼化趨勢愈發(fā)明顯，出現(xiàn)了嚴重的老齡化問題和“三留守”問題。留守人口普遍受教育程度低，參與村級事務能力弱，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)凋零、土地荒蕪，反過來制約鄉(xiāng)村“物”的發(fā)展，基礎設施無人管護，鄉(xiāng)村衛(wèi)生狀況令人堪憂，老年人孤獨無助的心理十分普遍。因此，人的新農(nóng)村建設要能留住人，為人的發(fā)展創(chuàng)造條件，這是鄉(xiāng)村治理的基礎。其次，鄉(xiāng)村治理空間環(huán)境優(yōu)勢喪失。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的自治基礎是以村落特定形態(tài)為基礎的，熟人社會、開放的農(nóng)戶、村落的公共空間、密切的交往、頻繁的交流、共同的參與、相互的示范等，構成了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理的天然優(yōu)勢。但是，隨著鄉(xiāng)村建設機械地模仿城市，有些鄉(xiāng)村的原有空間結構和社會結構被破壞，村落共同體消失，形成了農(nóng)民的原子化，產(chǎn)生了大量的農(nóng)村“三留守”人口，本來理應作為鄉(xiāng)村治理主體的人失去了彼此聯(lián)系、守望相助的社會關聯(lián)的基礎，甚至鄉(xiāng)村居民不能獲得舊時記憶和情感的依托。推倒村落的基礎上重新形成的社區(qū)遭遇了悲戚的尷尬境地―既失去了鄉(xiāng)村社區(qū)的特質(zhì)，也不具備城市社區(qū)的功能和性質(zhì)，曾經(jīng)是有著文化根脈村落的空間孤立化。其三，鄉(xiāng)村文化及其載體被丟棄。任何文化都有其存在的條件或載體，當文化的載體被消滅后，文化就無以附著，自然難以傳承和發(fā)展。由于對鄉(xiāng)村優(yōu)秀文化的現(xiàn)實意義認識不足，也由于對鄉(xiāng)村優(yōu)秀文化的載體缺乏必要的了解，在新農(nóng)村建設過程中有意無意地造成了鄉(xiāng)村文化載體的破壞。結果是所謂的“鄉(xiāng)村文明”建設，實則成為無根的文化。這里的文化不單指書本上的知識和技藝，更多的是凝聚著人們長久積累而成的經(jīng)驗智慧的共同記憶和樸實情感。伴隨傳統(tǒng)記憶逝去的是在熟悉的土地上延續(xù)了幾千年的生活，正如李培林在《村落終結的社會邏輯》一文中對村落終結有過這樣的描述：“過去的四分之一世紀的時間里，羊城村向我們展示的，是一個數(shù)千年農(nóng)耕生活消失的過程，這種農(nóng)耕生活，曾一直是我們古老文明的根基和脈絡。它養(yǎng)育了我們，似乎只是為了它最終的毀滅。它走的那么悲壯，千年古風，一朝逝去，沒有鄉(xiāng)愁，也沒有挽歌?！雹儆行┼l(xiāng)村被城市化而消失，是城鎮(zhèn)化擴張的必然趨勢，但是，有些鄉(xiāng)村消失卻是人為制造的。忽視或破壞了鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化建設，使鄉(xiāng)村治理失去了重要的社會文化依托和有效途徑。結果只能是建構出了新的大量需要被治理的對象。
因此，為防止鄉(xiāng)村治理中過于強調(diào)“物”的建設而輕“人”的建設，克服重視形式而忽視實質(zhì)的傾向，中央提出“物的新農(nóng)村建設”與“人的新農(nóng)村建設”同步發(fā)展。就是要在改善鄉(xiāng)村硬件建設的同時要體現(xiàn)以人為本。在中央城鎮(zhèn)化工作會議上強調(diào)“讓城市融入大自然，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁，在促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中，要注意保留村莊的原始風貌，慎砍樹、不填湖、少拆房，盡可能在原有村莊形態(tài)上改善居民的生活條件”。這是對物的建設與人的建設最形象的詮釋?！傲舻米∴l(xiāng)愁”也即留得住人們的文化記憶，2014年中央農(nóng)村工作會議又旗幟鮮明地正式提出了“人的新農(nóng)村建設”的命題。這對于緩解鄉(xiāng)村治理中的主體弱化問題無疑具有重大意義?！叭说男罗r(nóng)村建設”需要解決三個問題：第一，要解決留住人的問題，特別是留住一部分致力于鄉(xiāng)村建設的年輕人，解決農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村后繼乏人的問題，要留住年輕人就需要有就業(yè)崗位，就需要發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，特別是要在發(fā)展第一產(chǎn)業(yè)的基礎上實現(xiàn)鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)融合，讓農(nóng)民獲得較高的收入。這是人的新農(nóng)村建設的基礎。第二，鄉(xiāng)村建設要滿足村民的生產(chǎn)與生活的需要。不能按照少數(shù)決策者的想當然來建設鄉(xiāng)村，也不能機械地照搬城市建設理念改造鄉(xiāng)村。新農(nóng)村建設要符合鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)律，要尊重村民的需要。第三，要有助于提升村民素質(zhì)。特別是要培養(yǎng)有文化、懂技術、會經(jīng)營的新型職業(yè)農(nóng)民，這些內(nèi)容是十分豐富的，包括培養(yǎng)農(nóng)民的科技意識、科技知識和運用科技的能力；包括生產(chǎn)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、農(nóng)產(chǎn)品品牌建設與管理營銷能力；也包括村民參與村級事務的能力和遵紀守法的意識與觀念；當然還包括了傳統(tǒng)優(yōu)秀文化的傳承與傳統(tǒng)優(yōu)秀品格的培養(yǎng)，如尊老愛幼、守望相助、誠實守信、尊重自然、和諧相處等品質(zhì)。都是現(xiàn)代社會發(fā)展和鄉(xiāng)村治理不可或缺的重要基礎。
需要指出的是，解決“人的新農(nóng)村”建設問題，不僅是新農(nóng)村建設的重要內(nèi)容，也是新農(nóng)村建設的根本目的。人的新農(nóng)村建設離不開村落環(huán)境，因此要研究鄉(xiāng)村對人的意義和價值，鄉(xiāng)村不僅是村民生產(chǎn)和生活的空間，也是對人的價值觀念、生活態(tài)度、行為方式、精神信仰等實施有效影響的重要場域。村落中蘊藏著“化民成俗”的獨特資源，鄉(xiāng)村治理應當及時從對“物”的改造轉向對人的培育，將鄉(xiāng)村中的人培育成有文化的人，須借助村落的教育，只有這樣方能遏制鄉(xiāng)村治理中“人物不齊”的主體弱化趨勢。
村落教育的構成要素和作用機制
鄉(xiāng)村教育，是指借助于在農(nóng)民共同的生活世界中長期積累起來的背景資料和鄉(xiāng)土知識，比如村規(guī)民約、村落傳統(tǒng)、和儀式以及農(nóng)業(yè)勞動等載體，實現(xiàn)對村民春風化雨般的教育，幫助村民個體順利實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會化并幫助其主動地納入到與他人一起構造的記憶共同體和情感關聯(lián)中。也就是說，鄉(xiāng)村教育依賴的是它本身固有的獨特教育資源。但是，現(xiàn)在的農(nóng)村教育是以城市為價值取向的體系，“遠離農(nóng)業(yè)和農(nóng)村”、“到城市去”、“升官發(fā)財”、“成名成家”等強勢的宣稱和鼓動成為滲透在農(nóng)村教育歷程中的主導價值并成為人們的普遍追求。這些教育資源和教育理念的輸入將農(nóng)村中的受教育者于豐富多彩的教育空間中擠出，成為鄉(xiāng)村建設的異化者，而那個被擠占的空間往往蘊藏著具有獨特價值的、來源于并指導著人們生活世界的直接性教育資源。在鄉(xiāng)村生活中長期生長積累起來的淳樸生活經(jīng)驗和鄉(xiāng)村智慧具有更顯著的教育效果，具有更強烈的生活氣息，也具有更深刻的教育指導意義和價值。
鄉(xiāng)村地域文化中長期積淀而形成的地域、民俗文化傳統(tǒng)，以及鄉(xiāng)村生活現(xiàn)實中原本就存在著許多合理的文化因素，有著對于鄉(xiāng)村生活以及鄉(xiāng)村生活秩序建構彌足珍貴的價值成分，換言之，鄉(xiāng)村地域文化中原本就潛藏著豐富的教育資源。我們關注鄉(xiāng)村教育，不僅需要給他們提供更多的教育資源配置，還有一個同樣重要的問題，即如何真正使他們真實擁有的教育資源發(fā)揮最好的教育效用。②鄉(xiāng)村本身生長著豐富的活化教育資源，重視并有效地利用它就可以化解現(xiàn)代教育資源輸入的尷尬。因此，活態(tài)的教育資源恰是鄉(xiāng)村教育這棵大樹得以根深葉茂的生長點；相對于城市教育或者片面的學校教育的“成功”學，鄉(xiāng)村教育的“化民成俗”的“教民成人”教育是鄉(xiāng)村教育資源獨有的特性和優(yōu)勢所在。
人們常說，鄉(xiāng)村是中國文化的“根”，鄉(xiāng)村是傳統(tǒng)文化的“載體”，但是根在何處，載體又在哪里？迫切需要研究者給予回答。當我們從文化的視角審視村落時，會發(fā)現(xiàn)這里的一磚一瓦、一草一木、人們的一舉一動，都被賦予深刻的文化意義和鄉(xiāng)土情懷。當人們試圖對鄉(xiāng)村做改變的時候，會發(fā)現(xiàn)就像動一件精雕細琢的工藝品，無從動手，生怕碰壞了什么?？鬃釉f“禮失求諸野”，這里的“野”即村落，鄉(xiāng)村教育展演的首要空間是村落，因此，鄉(xiāng)村教育得以發(fā)生作用的條件也務必要到村落的結構和特性中去尋找。村落作為構建鄉(xiāng)村社區(qū)內(nèi)生型秩序的公共空間，是鄉(xiāng)村教育的基礎。村落的教育要素十分豐富，具體說來，我們可以把與鄉(xiāng)村教育相關的要素分為兩大類：一類是有形的教育要素如民居、庭院、村落結構，廟宇、祠堂、標志建筑，文化設施、農(nóng)業(yè)景觀，甚至古樹、戲臺、水井等都可以成為凝結鄉(xiāng)土記憶的公共空間，對生活在其中的居民發(fā)揮著教育的作用。無形的載體就更豐富，諸如農(nóng)業(yè)種植制度、鄉(xiāng)風習俗、生活習慣、節(jié)日慶典、日常禮儀、道德傳統(tǒng)、價值觀念、鄉(xiāng)土知識與民間信仰等。誠實守信、守望相助、尊老愛幼、勤儉樸素、孝敬父母、熱愛家鄉(xiāng)等一系列優(yōu)秀品質(zhì)就凝結在這些載體上，有些實施教育的文化載體是不可以替代的，一但消失就難以恢復。因此，研究鄉(xiāng)村治理，決不能僅僅照搬西方治理理論，而是要研究和揭示鄉(xiāng)村固有的教育價值和發(fā)揮作用的條件。
村落的教育功能是由村落的特性所決定的。村落為什么有教育價值呢？與城市社區(qū)相比，鄉(xiāng)村社區(qū)具有三個顯著特點：第一，農(nóng)家院落是透明的，不管誰家發(fā)生了什么事情，村落的人都清楚，有了透明，才能有“街談巷議”，才形成了村落的公共輿論空間。第二，在家戶透明的基礎上產(chǎn)生了村民之間的監(jiān)督，村落輿論是非常重要的監(jiān)督力量，是約束村民行為最重要的措施和渠道。第三，鄉(xiāng)村對鄉(xiāng)村成員實施周期性的強化，無論是紅白喜事等習俗，還是節(jié)日禮儀和日常生活，都潛移默化地使人受到熏陶。③
鄉(xiāng)村對人的行為的塑造是自然而然的，教育過程是潛移默化的。村落教育是一種文化，即“以文化之”的經(jīng)驗過程，所依托的是村落中長期積累起來的傳統(tǒng)文化，包括優(yōu)秀的風俗、象征儀式、傳統(tǒng)孝道和禮節(jié)、慶典、耕作方式等，這些文化是具有深刻內(nèi)化力的經(jīng)驗和智慧；村落的教育具有跨時空的關聯(lián)性，不僅可以通過父輩和子代之間的代際傳續(xù)來實現(xiàn)，也可以通過鄉(xiāng)村的文化載體和橫向的示范途徑來實現(xiàn)。村落的教育是潛移默化的，村落教育的根基或土壤是鄉(xiāng)土文化，鄉(xiāng)土文化對人的影響是“春風化雨”般的“化民成俗”，言傳身教的教育方式也具有很強的示范性和非制度性。從而使人的行為受到深刻的內(nèi)在影響。由此可見，鄉(xiāng)村教育的內(nèi)容具有多面性，鄉(xiāng)村教育的途徑具有綜合性。
近些年，研究者注意到了村落公共空間的教育意義，認為村落公共空間屬性涉及到兩個方面：一是鄉(xiāng)村社區(qū)內(nèi)人們可以自由出入并進行各種思想交流的公共場所，如中國鄉(xiāng)村聚落中的寺廟、戲臺、祠堂、集市，甚至小河邊、水井、場院、碾盤周圍，人們可以自由地聚集，交流彼此的感受，傳播各種消息；二是鄉(xiāng)村社區(qū)內(nèi)普遍存在著的一些制度化組織和制度化活動形式，如村落內(nèi)的各類經(jīng)濟組織和社會文化組織、鄉(xiāng)村文藝活動、村民集會、紅白喜事儀式等，為人們提供了進行交流、交往機會。④村落公共空間也是鄉(xiāng)村教育發(fā)生作用的邏輯起點，公共生活的實踐所發(fā)展的公共性和公民性是人性教育的核心，公共生活展示人的品質(zhì)，如果脫離了公共生活，或者沒有形成公共性和公民性，面向人性優(yōu)秀的教育或發(fā)展根本就不可能，因為人性恰恰是在公共生活中形成并展示的，也只有在公共生活里才能夠被提升。⑤活動在公共生活中的農(nóng)民身份上兩個很重要的特點便是自由和無區(qū)隔化。這也是構成農(nóng)民身份和城市市民身份的主要區(qū)別。這里的自由主要是生活的自由。我們往往用“樂活人生”來形容農(nóng)民們的生活狀態(tài)，農(nóng)民的生活可能不是富裕的，但卻極有可能是幸福的。農(nóng)民身份上的無區(qū)隔化表現(xiàn)為其生活空間是極具關聯(lián)性的，生活界限模糊構成熟人社會的基本前提，也是村落公共空間形成的基礎。
鄉(xiāng)村對人的影響具有的綜合性，為培養(yǎng)“全人”提供了條件。在農(nóng)業(yè)勞動中可以以讓人們體驗勞動的艱辛，養(yǎng)成珍惜勞動成果的品質(zhì)；在與自然打交道過程中，人們養(yǎng)成了敬畏自然、尊重自然、順從自然的品質(zhì)，掌握了利用自然的生存智慧；在鄉(xiāng)村的社會生活中和各類儀式活動中學會了與人相處，掌握社會規(guī)范、明辨是非善惡的標準，培養(yǎng)了感恩與祈福的情操；在參與鄉(xiāng)村事務過程中形成了參與意識，鍛煉了參與能力。正因如此，近些年來人們十分重視農(nóng)業(yè)勞動價值和鄉(xiāng)村社區(qū)行為矯正功能的研究與實踐。鄉(xiāng)村對人的教育既注重向人們正面灌輸?shù)览恚肿⒁饨Y合日?；顒邮谷藗冊诓恢挥X中達事明理，其效果要比單純的宣傳說教深刻而有效。教育作為諸多學科學者的研究對象，其重要性不言而喻。無論是教育學意義上的教導訓化，還是社會學意義上的社會化或社會控制，或是人類學意義上的濡化，都體現(xiàn)了教育對人行為的規(guī)范與引導、控制和教育作用，而且是以潛移默化的形式深入人們的內(nèi)心世界，從而內(nèi)化為行為的指導準則。村落隨著現(xiàn)代化和城市化的進程發(fā)生了一系列的變化，因此成為諸多學者關注和研究的熱點。
各個地方在新農(nóng)村創(chuàng)建過程中，對教育途徑進行了很多創(chuàng)新。如文明評選、“文明戶”評選、文化墻、文化大院以及文化“駐鄉(xiāng)”、新鄉(xiāng)賢協(xié)會等的創(chuàng)建等。鄉(xiāng)村教育途徑的創(chuàng)新促進了村民尊重自然的品質(zhì)，形成了家庭和睦、鄰里互助、社會和諧氛圍，引領著社會主義新農(nóng)村以及和諧社會的建設進程。不管是弘揚尊老愛幼的禮孝文化，還是為農(nóng)村培養(yǎng)可留得住的文藝人才，都對鄉(xiāng)村文明有著現(xiàn)實的促進意義。
村落教育構建與鄉(xiāng)村治理方式
村落中生長著形態(tài)多樣的教育資源，這些資源并非是靜止不動的，而是活態(tài)的策略。恰如流淌在人們腦海中的代際傳接文化記憶，具有很強的能動性，所以我們認為文化不只是一個名詞的概念，更有著深刻的動詞屬性。人們通過或主動或被動地汲取這些資源來形塑自己的鄉(xiāng)村社會觀，即按照鄉(xiāng)村社會所普遍承認的優(yōu)秀合理的行為標準來為人處事，并推己及人，這種行動邏輯在家庭內(nèi)部、家庭之外的鄰里和更遠的社區(qū)中不斷地推演開來，形成內(nèi)生型的村莊秩序。與外部推動力（如法律和國家權力等）形塑的鄉(xiāng)村秩序相比，建基在村落固有的行動邏輯之上的內(nèi)源性秩序更具有持久性和穩(wěn)定性。況且，隨著城鎮(zhèn)化速度的加快和外來文化的沖擊，鄉(xiāng)村秩序被不斷地解構，鄉(xiāng)村衰敗引起了人們對鄉(xiāng)村價值的反思，新農(nóng)村建設和人們對鄉(xiāng)村價值的不斷發(fā)現(xiàn)，村莊內(nèi)生性秩序也獲得了重構的機會。農(nóng)民獲得了相對自由的實踐理性，他們可以按照村莊本身具有的文化規(guī)則和溝通理性來構建新的公共生活空間。村莊這種固有的文化規(guī)則和溝通理性最大的特點即教育性。
村落教育功能的構建要通過鄉(xiāng)村文化規(guī)則和溝通理性來實現(xiàn)，主要包括家風、村規(guī)民約、節(jié)日和習俗等，農(nóng)業(yè)勞動作為廣義的文化實踐也被包括在內(nèi)。
家風或家規(guī)，是家庭作為人類社會最基本的構成單位，逐漸發(fā)展出來了一套社會組織法則與倫理體系，主宰人們?nèi)粘Ｉ钜灾脸橄笏季S的一切。⑥家風影響后代的品格，也成為約束個人、教育個人的無形力量。家風對家庭成員的影響主要是通過示范和感化來實現(xiàn)的。從家庭的范圍推展開去，村規(guī)民約是傳統(tǒng)的鄉(xiāng)規(guī)民約與社會發(fā)展新內(nèi)容的有機結合，并進一步發(fā)展出了各種形式的村民自治章程。村規(guī)民約對于村民們的行為具有很強的規(guī)范性，維護著農(nóng)村社會中的基本秩序。
在維系鄉(xiāng)村價值系統(tǒng)中，習俗和節(jié)日儀式占據(jù)著重要位置。習俗和節(jié)日作為村民進行公共活動的媒介，同時作為建構公共空間的媒介，形成了村民們共同擁有的價值意義，對協(xié)調(diào)村民的行為、以引導的方式解決彼此之間的紛爭具有重要作用。習俗和節(jié)日中體現(xiàn)著共同的價值觀，在此價值觀引導下的行為趨向于形成無爭的秩序，且經(jīng)常會得到周期性的強化，成為穩(wěn)定且持續(xù)的鄉(xiāng)村秩序的重要來源。
史書記載，農(nóng)業(yè)勞動最初是統(tǒng)治者作為教民稼穡進而形成穩(wěn)定的統(tǒng)治秩序的一種手段。進入文明社會以后，從生產(chǎn)的農(nóng)業(yè)到生活的農(nóng)業(yè)再到生態(tài)的農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)活動的價值意義不斷豐富。農(nóng)業(yè)勞動可以培養(yǎng)人的優(yōu)秀品質(zhì)，對人具有很好的教育意義。盧梭在《愛彌兒》一書中就提倡人們到鄉(xiāng)村去找回失落的精神，祖田修在《農(nóng)學原論》中也認為“農(nóng)活兒”是人性的綜合，它包含循環(huán)型、多樣性、互動性以及自我創(chuàng)造性等四個方面，每個內(nèi)容都是人性的重要體現(xiàn)。
現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理方式并不是要求鄉(xiāng)村社會結構回歸傳統(tǒng)，而是要吸收傳統(tǒng)教育要素，繼承和發(fā)展鄉(xiāng)村社區(qū)的教育功能，營造教育的空間條件和社會氛圍。就目前而言，鄉(xiāng)村治理的重要方式依然要發(fā)揮鄉(xiāng)村家庭、組織、文化的作用，協(xié)調(diào)人與環(huán)境、人與人的關系。教育學中把教育分成家庭教育、社會教育和學校教育三大教育。隨著人口流動、撤點并校以及普遍的寄宿制學校誕生，鄉(xiāng)村家庭教育被削弱了。因此，鄉(xiāng)村治理首先要努力克服家庭教育缺失問題，強化家庭的教育功能。如減少寄宿制學校，創(chuàng)造就近就業(yè)機會，減少父母與子女的分離狀態(tài)，在學校教育中增加農(nóng)業(yè)勞動、親情教育和鄉(xiāng)土教育的內(nèi)容。其次要提高農(nóng)業(yè)的組織程度，不僅要轉變農(nóng)村基層組織的職能，實現(xiàn)從管理到服務的轉變，而且要促進鄉(xiāng)村各類組織的發(fā)育，農(nóng)民的合作組織、文化組織、社會組織以及老年與婦女組織等都在和諧社會構建中發(fā)揮著重要職能。如在浙江紹興利用鄉(xiāng)賢文化傳統(tǒng)，成立的新鄉(xiāng)賢協(xié)會，對鄉(xiāng)村治理和新農(nóng)村建設發(fā)揮了積極作用；在北京的延慶縣，通過文化駐鄉(xiāng)工程，培養(yǎng)大批鄉(xiāng)村文化人才，活躍的鄉(xiāng)村文化組織，不僅滿足了村民的精神需要，也達到了寓教于樂的目的。其三要強化鄉(xiāng)村民主制度和促進向村民規(guī)范參與村級事務。村民對村級事務的參與不僅是民主管理的重要內(nèi)容，也是改變農(nóng)民態(tài)度，實施教育以及提高農(nóng)民發(fā)展能力的有效途徑。其四是發(fā)揮習慣、習俗、節(jié)日慶典、民間信仰以及生活方式的教育力量。其五要發(fā)揮現(xiàn)代教育機構的教育功能，農(nóng)民學校、遠程教育、各類農(nóng)民職業(yè)教育都承擔著農(nóng)民教育的職責，以往的農(nóng)民教育重視科技教育，但忽視觀念與責任教育，更缺乏信仰教育，未來的農(nóng)民教育必須是全人的教育，教育機構要開發(fā)綜合性課程，不僅要教育農(nóng)民的科技知識，還要培養(yǎng)農(nóng)民的責任與權力意識，只有把未來的農(nóng)民培養(yǎng)成有文化、懂技術和會經(jīng)營的新型職業(yè)農(nóng)民，才能擔當起鄉(xiāng)村治理主體的職責。
“人的新農(nóng)村建設”對克服當代鄉(xiāng)村治理研究和實踐中存在的“見物不見人”傾向提供了新的思路，對于糾正鄉(xiāng)村治理中對于“物”的建設的理念以及忽視農(nóng)民主體的傾向具有指導意義，對為避免拆村并點和強制村民上樓，延緩大量村落被迅速終結的命運具有重要意義?！叭说男罗r(nóng)村建設”恰成為我們反思上述問題的切入點。鄉(xiāng)村的秩序是文化秩序，文化秩序的重構須強化鄉(xiāng)村主體的意義和地位。鄉(xiāng)村主體培育離不開鄉(xiāng)村社會的教育與熏陶，村落中經(jīng)代際延續(xù)的家風家規(guī)、鄉(xiāng)規(guī)民約、節(jié)日習俗以及農(nóng)業(yè)勞動成為村落內(nèi)生型秩序重構的資源和方式。因此，解決鄉(xiāng)村治理中主體弱化的問題以及推進“人的新農(nóng)村建設”，關鍵在于保存鄉(xiāng)村社會結構以及良風美俗得以展演的空間。因此，研究鄉(xiāng)村價值對鄉(xiāng)村治理的作用，研究鄉(xiāng)村對置身鄉(xiāng)村的人們的教育作用，是新農(nóng)村建設和鄉(xiāng)村治理最富有挑戰(zhàn)性的工作之一。
【注釋】
①李培林：“村落終結的社會邏輯―羊城村的故事”，《江蘇社會科學》，2004年第1期。
②劉鐵芳：“鄉(xiāng)村教育的問題與出路”，《讀書》，2001年第12期。
③朱啟臻，趙晨鳴，龔春明：《留住美麗鄉(xiāng)村》，北京大學出版社，2014年，第七章。
④曹海林：“村落公共空間：透視鄉(xiāng)村社會秩序生成與重構的一個分析視角”，《天府新論》，2005年第4期。
