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自我國設置公共管理碩士學位（MPA）教育以來，有關公共管理、行政管理、私人管理幾個基本概念及其相互關系的爭論一直不斷。直至今天依然是基本概念混亂不清，基礎理論膚淺薄弱，學術論著自相矛盾的現(xiàn)象相當普遍。本文試圖規(guī)范澄清公共管理、行政管理、私人管理幾個基本概念的含義，理順三者的相互關系，以促進我國的公共管理碩士學位（MPA）教育和研究健康深入發(fā)展。
一、公共管理概念
何謂公共管理？有人認為，公共管理（學）就是行政管理（學）。例如，夏書章教授就是這樣看的。他指出，行政管理學是從西方引進的，英文為administration，意為行政、管理，因此，有人把它譯為行政學，有人把它譯為行政管理學。因為行政天生具有公共性特質，因此，英文administration前通常有public加以限制、形容和修飾，所以，有人也把它譯為公共行政學，有人譯為公共管理學。[1]我理解夏老的意思，公共管理學與行政管理學僅僅是個譯名不同的問題，并無實質性的內(nèi)容差別。如果我的理解是夏老的本意。那么，有幾個問題是值得商榷的。其一，假定行政、行政管理、公共行政、公共管理過去在外國表達的可能是同一個對象的含義，但是也不是對國外在這一個領域全部研究現(xiàn)狀和歷史的全面概括，至少它沒有能夠概括進去國外新公共行政、新公共管理、全球治理等理論。其二，既然我們把外國在這個方面的理論引進國內(nèi)，那就遇到一個與中國歷史和現(xiàn)實相結合的問題，而夏老的看法沒有完成這項工作。其三，當前中國教育部在專業(yè)設置上把公共管理設為一級學科，把行政管理置于公共管理之下設為二級學科，表達了公共管理與行政管理有差別的意向，此時再把行政管理等同于公共管理，值得商榷。當然，夏老強調(diào)公共管理就是行政管理不僅在譯文上有他的道理，而且在實踐中更有重要的現(xiàn)實意義，因為行政管理即政府管理確實在公共管理中處于核心地位，扮演著主導者的角色；舍棄政府的行政管理，公共管理只是一句空話。
有人認為，公共管理不是行政管理，而是新公共管理。陳振明教授說：“說到底，公共管理與公共行政還是有相當大的區(qū)別的，而且它代表了公共部門管理研究的新趨勢。因此，我寧愿將公共管理視為一種傳統(tǒng)的公共行政和公共政策之后的新途徑、新范式，我稱之為‘第三種途徑’，而將前兩者分別稱之為‘第一種途徑’和‘第二種途徑’?！盵2]陳教授講的“第三種途徑”的“公共管理”，就是上世紀80年代在英、美一度很興盛的“新公共管理”，它是一種在“重塑政府形象”名義下以市場經(jīng)濟學和公共選擇理論為基礎的以市場為導向的引入私人管理企業(yè)方法的公共事務管理市場化的公共管理模式。陳教授關注當今世界公共管理學科發(fā)展的前沿趨勢，令人欽佩。但是，他的觀點也值得商榷。其一，他把公共管理等同于新公共管理模式，忽視了公共行政和公共政策也屬于公共管理范疇，顯然在概念上犯了以偏概全的毛病。其二，他只看到新公共管理引進私人管理方法的優(yōu)點，沒有看到這種模式存在的缺點。據(jù)我觀察，當年在美國很興盛的新公共管理如今并不是很時髦的東西，相反，強調(diào)政府權威才是當今在美國起主導作用的公共管理模式。其三，有意思的是陳教授一方面寫文章贊揚宣傳西方新公共管理式的公共管理，另一方面由他主編的《公共管理學》卻講的是政府管理的內(nèi)容，這種論著上面的互相矛盾表現(xiàn)了作者自己研究中的困惑。
一、公共管理的內(nèi)容
如今的公共管理是將現(xiàn)今的經(jīng)濟學以及社會中的企業(yè)管理方法結合后作為管理思想的基礎，同時行政管理改革推動了現(xiàn)今的公共管理的發(fā)展，通過行政管理的改革讓政府的職權行使范圍發(fā)生了改變，政府對組織涉及的政治活動及其與政府的關系的管理一直在改進，政府通過對這些事項的管理，使得非營利組織的能夠發(fā)揮的作用更多。公共管理課程在大學及其以上的教育中都占用一定的地位，人們越來越重視公共管理的實際作用了。但是由于國家的經(jīng)濟體制一直在調(diào)整、企業(yè)的管理方法也一直在改進，公共管理所具備的作用以及運行的手段也在變化著，所以對公共管理的研究還是有著很大的問題。也正是因為這樣，我們才得盡早制定出一套比較科學的、完美的、效果明顯的管理方案，注重挖掘優(yōu)秀的、有潛力的公共管理人才。也因為公共管理的發(fā)展，政府現(xiàn)在所能夠行使的職權一直在改變，許多管理工作逐漸由非營利組織負責處理，組織對人才的吸引力越來越強，在這種情況下，政府部門開始組織更多的招生工作，讓公共管理的學習以及實踐方法變得更加的科學有效，同時也使得公共管理的未來更加明媚。作為市場經(jīng)濟體制以及社會結合的結晶，公共管理的管理對象、管理目標以及管理模式都非常明確。對于公共管理事業(yè)來說，最重要的就是結合中國的實際情況。公共管理事業(yè)不只需要管理國家、政府的相關事務，還需要管理一些社會事務。公共管理的組成部分包括很多，例如慈善個人以及機構、私人單位等等。公共性是公共管理的一個顯著特點，也就是按照法律的規(guī)定使用被賦予的公共權力，通過借助公共產(chǎn)品以及服務獲取公共的利益，與此同時還無條件的允許公共進行監(jiān)督，這也可以說是公共管理相較于其他管理的不同之處。
二、兩種管理的相同處與不同之處
人們開始關注公共管理與行政管理已經(jīng)有很長的一段時間了，而對于它們之間的關系也是備受關注。這兩種管理體制的對象、目標、管理方式都有相同之處。想要分清此兩種的關系就必須要根據(jù)其產(chǎn)生的背景以及其所具備的意義來進行分析方可。我國的行政管理通過產(chǎn)生、發(fā)展以及科學化最終形成如今的管理體系。而公共管理理論是伴隨著經(jīng)濟體制以及社會的發(fā)展才形成的，所以說公共管理體制可以是社會的折射，它已經(jīng)發(fā)展成為了一門學科專業(yè)。公共管理從最初的對政府行政管理研究轉向研究公共行政方向，再轉至公共政策以及公共管理方向。這兩者的不同之處在于：
（一）研究目標不同。行政管理研究的是公共部門，通過對公共部門的行為進行管理監(jiān)督來實行行政管理理論。而公共管理是對國家、政府以及社會事務進行管理，公共管理更注重公益性。公共管理的研究內(nèi)容是政府管理用的方法，行政管理研究的是公共部門用的管理方法。
（二）管理性質不同。公共管理側重的是為政府服務，但是行政管理側重的是為社會提供服務。
（三）權利的限制性不同。公共管理是政府對公共部的管理，政府所具有的公共權利很大，甚至需要對社會的一切生活負責，限制性較小。行政管理因側重的是社會公共事務，所以權利的限制性較大。但是無論權利大小都應該將人民放于首位，這樣才能為社會做出更多貢獻。
三、借鑒意義
（一）管理方式的借鑒。我國的很多組織都一直偏向采用權力高度集中化的管理方式，權力集中在上層，下層的員工的自主性較小，領導與群眾難以進行真正的交流，底層的實際情況難以被真正知曉，這也不利于人才的開發(fā)和利用，這樣不利于促進國家以及經(jīng)濟的進步，在很大程度上這是限制了經(jīng)濟的發(fā)展和國家的進步的。對于現(xiàn)今的這種等級森嚴的組織結構應該要進行更正，將這種類似金字塔形的結構管理形式換成水平式的結構管理形式能夠幫助公共管理的管理范疇擴大，同時還能讓信息更加開放化，組織間的信息溝通更加頻繁也能幫助行政管理的實行。
（二）服務方向的借鑒?，F(xiàn)今的中國正在經(jīng)歷著經(jīng)濟發(fā)展以及社會的更新階段，怎樣讓政府的職權也隨之產(chǎn)生相應的轉換，同時又能夠成功的改革政府體制是現(xiàn)今的比較重要的問題。對于國家的調(diào)節(jié)市場及經(jīng)濟政策的政策首先要進行完善，根據(jù)實際的情況安排市場資源，借助法律的威力促進國家對市場經(jīng)濟的控制。另外就是要確實把公共服務作為政府職權的重點，準確的區(qū)分政府組織和以及非營利組織的具體權力以及工作范疇。
（三）加大業(yè)績與效果的借鑒。加大對業(yè)績與效果的管理對于體制改革來說也是其中所必不可缺少的重要部分。傳統(tǒng)的業(yè)績與效果管理只是浮于表面，并未將其與法律聯(lián)系起來，所以落實起來效果不佳。所以我們可以通過借助人大立法，以加強業(yè)績與效果的管理力度。同時也需要注意對職員的評估與專業(yè)素質考察，要將服務于人民的理念灌輸、落實到日常工作中，建立起一個真正的服務型政府。
四、結語
總的來說，公共管理以及行政管理存在著很多的相似點，并且它們也一直備受社會的關注。所以在我們實際工作中分辨出它們的內(nèi)在聯(lián)系以及對市場經(jīng)濟所具備的作用。當然我們也了解到只有政府體制出現(xiàn)改革才會有政府職權的真正改革，這樣公共管理才能更好地在我國的市場經(jīng)濟建設中做出成效。
參考文獻
[1] 周榮.公共管理理論對行政管理的借鑒意義[J].商，2013 （19）.
一、問題的提出
中國長期以來的政府管理模式都是以行政區(qū)區(qū)劃為基礎，進行相對單向性同時也相對封閉的管理模式。在上級政府部門的行政指令下，每個行政區(qū)劃內(nèi)根據(jù)本區(qū)的利益和具體情況進行政府行政管理。應該說，這一行政管理模式在計劃經(jīng)濟模式下，并沒有顯示出太大的弊端，相反，它有利于劃分不同行政區(qū)劃政府部門的管理責任，并在積極的方面能夠因地制宜。
然而，進入到改革開放之后，中國的經(jīng)濟發(fā)展模式發(fā)生了很大的改變。但我們不得不承認，中國有自己的現(xiàn)實國情和政府管理上的歷史傳統(tǒng)。所謂“治理”要求多主體，它是基于不同行為主體在不同領域中的能力能夠滿足解決相關問題的要求這一基礎的。然而，在中國，公共事務最終還是由政府來解決，其他行為主體暫時不具備相應的能力和資源應對相應的問題。從而，從原有政府管理模式一下改變至跨域治理不具備現(xiàn)實的可行性。以政府為行為主體和最終權威，打破原有行政區(qū)劃的“區(qū)域公共管理”成為一種可以選擇的模式。
二、行政區(qū)行政：需要被超越的舊范式
“在一級政府的地域管轄范圍內(nèi)，地方政府獨占本區(qū)域內(nèi)的行政管轄權，其權力行使的法律效力范圍限于行政區(qū)域內(nèi)部， 對其它無行政隸屬關系的行政區(qū)域內(nèi)部事務無權干涉。”行政區(qū)行政在一定歷史時期符合了中國國內(nèi)各地區(qū)有效的行政管理，但在國內(nèi)市場經(jīng)濟體制下和應對新時期出現(xiàn)的一系列跨區(qū)域甚至是跨國公共事務中卻變得弊端明顯，甚至寸步難行。因為行政區(qū)行政關于權力劃分和權力的地理邊界的嚴格限制，只能利用公共資源和公共權威在已經(jīng)圈定好的行政區(qū)域內(nèi)部行使權力、解決問題，這樣強行的地理界限分割造成了跨域公共問題難以找到責任主體、解決主體，從而要么被擱置，要么被推來推去，要么各行其路。在不同行政原則、行政路徑和區(qū)域利益的作用下，很容易造成“公地悲劇”，導致跨域問題難以解決。
制度與政府行政的發(fā)展是與時俱進的，政府的權威來自于其能將集中于政府的公共資源應用于公共事務的解決和公共問題的應對。社會的快速發(fā)展和公共問題特點、形態(tài)的變化，使得原有的制度與政府行政的設計具有一定程度的滯后性，此時，對既有制度和政府行政模式的漸進式改革就顯得十分重要。無論是從政府行政效率的角度，還是從政府權威合法性的角度，致力于最終能有效應對和解決公共問題都是其目標。因而，日益顯示出弊端的行政區(qū)行政就成為必須要被超越的舊范式。
實際上，中國不是第一個面臨隨著經(jīng)濟和技術發(fā)展而帶來的公共問題跨越邊界難以有效解決問題的國家。相反，這是一個日益增長的全球共同問題。公共問題的流動性、外溢性、無邊界性，不僅體現(xiàn)在一個國家內(nèi)部，也體現(xiàn)在國家與國家之間，在一個地理范圍的跨國區(qū)域內(nèi)甚至是整個全球范圍內(nèi)。在國際社會上，中國作為一個“黑箱子”或者說“實心球”似的國家實體，已經(jīng)廣泛參與到全球公共問題的治理過程中，具有打破國家“邊界”通過合作、雙邊乃至多邊努力應對和解決公共問題的經(jīng)驗。這也為中國國內(nèi)跨域公共問題的解決找到了一條理論上的道路――跨域治理。
三、跨域治理：未達的理想范式
跨域治理是針對于越來越多的“跨域事務”而興起的新的公共治理和行政管理理念，它在根本上是由跨域事務的復雜性而造成?？缬蚴聞盏膹碗s性體現(xiàn)在以下三個方面，首先，具有不可分割的公共性，跨域性公共問題的范圍往往超越了任何單一部門、組織或政府層級的管轄權之外；其次，具有跨越疆界的外部性，政府機構采取政策所產(chǎn)生的后果可能是由其他的地方及人民來承擔；最后，問題解決具有政治性，由于跨域事務本身的公共性具有不可分割的特質，因此無論是共同利益的追求，或是避免共同性災難，都需要具備某種政治性的安排。
跨域事務的復雜性所要求的有效治理具有不同于傳統(tǒng)意義上的政府行政管轄和管理的內(nèi)涵和意義。具體而言，跨域治理是“指兩個或兩個以上的不同部門、團體或行政區(qū)，因為彼此間的業(yè)務、功能或疆界相接及重疊而逐漸模糊，導致權責不明、無人管理與跨部門的問題發(fā)生時，即由公部門、私部門以及非營利組織的組合，透過協(xié)力治理、社區(qū)參與、公私合伙或契約協(xié)定等聯(lián)絡方式，解決難以解決的問題?！庇纱丝梢姡缬蛑卫沓降牟籋僅是行政區(qū)行政的權力地理邊界、責任邊界和利益邊界，也在應對公共事務的主體上發(fā)生了改變，是一種既有權力分配、運行模式的根本性變化?？缬蛑卫硪笳畽嗔Φ南路?，要求私營部門、非盈利組織、社會團體甚至是公民個人的參與。但是這種純粹的“跨域治理”模式并不適用于中國的國情。首先，中國的行政權力結構一直是垂直性的，具有非常明顯的層級制特征，地方政府的自主性權力尚不充分。其次，中國的公民社會還處于發(fā)展初期，長期對政府權威的依賴使得來自于社會層面的私營部門、非營利性組織和社會團體沒有培養(yǎng)和形成作為主體身份參與公共事務治理的能力和意愿。中國社會的行政機制長久以來就具有垂直性特征，不具有權威分散下放的民主理念根基和基礎，還處在“簡政放權”的初級階段。從而，所謂“治理”的核心要義，多元主體在現(xiàn)行的中國國內(nèi)政治體制和社會條件下，并不具有實現(xiàn)的可能性。
跨域治理的最終目標是解決跨域公共問題，而對于解決該問題的路徑不應該是理論意義上的或者是教條的。公共問題的解決主要依靠的是一種公共產(chǎn)品的供給，因而，從最終目標的實現(xiàn)角度，如何能在中國的現(xiàn)實國情下實現(xiàn)公共產(chǎn)品的最有效供給才是主要考慮的問題。也就是說，能夠最有效提供公共產(chǎn)品實現(xiàn)跨域公共問題解決的范式就是目前我們應該追求的范式，而這種范式，既是對行政區(qū)行政舊范式適應社會發(fā)展的改革，也是汲取跨域治理的理念內(nèi)核進行中國化的實踐改良，從而形成連接起行政區(qū)行政舊范式與跨域治理理想模式的中間橋梁。
四、區(qū)域公共管理：可行的現(xiàn)實范式
因為行政區(qū)行政已經(jīng)嚴重制約了中國國內(nèi)經(jīng)濟和社會的發(fā)展，成為一種具有嚴重滯后性的模式，而跨域治理又遠遠超出了中國政府行政傳統(tǒng)和社會發(fā)展成熟度而成為一種激進的變革，一方面不具備馬上落實的現(xiàn)實基礎，另一方面，這樣激進的結構性變革將造成政府權威衰落，社會權威還無法完整建立，從而走向無序狀態(tài)。那么，是否有一種折中主義的方法，走出一條適合中國現(xiàn)實國情的跨域公共事務管理道路就成為核心的問題。這時，“區(qū)域公共管理”就成為一種被廣泛關注的可行的現(xiàn)實范式。
“區(qū)域公共管理”是以區(qū)域政府組織和非政府組織為主體的區(qū)域公共管理部門，為解決特定區(qū)域內(nèi)的公共問題，實現(xiàn)區(qū)域公共利益而對區(qū)域公共事務進行現(xiàn)代治理的社會活動。區(qū)域公共管理之所以可行，是因為它既打破了傳統(tǒng)的行政區(qū)行政政府權力被限制于地方，眼光和利益僅僅囿于局部的地方利益，對于越來越多的跨域公共問題不愿付出成本提供公共產(chǎn)品從而導致“集體非理性”結果的弊端。
“區(qū)域公共管理”是個整體性結構化的制度創(chuàng)新過程，它依托于政府權威和社會發(fā)展現(xiàn)實，同時，在各行為主體的互動博弈中對政府與社會兩方面力量和運行模式進行積極塑造。從而，通過區(qū)域公共管理可以使原來各地方政府單獨提供公共物品的外部利益內(nèi)部化，區(qū)域內(nèi)各地方政府形成利益共同體，在合作協(xié)調(diào)一致的基礎上根據(jù)區(qū)域整體利益最大化的原則進行決策，提供區(qū)域性公共物品，按照收益大小分攤成本，這樣就可以增強各地方政府供給區(qū)域性公共物品的積極性，在兼顧地方政府利益和區(qū)域整體利益的基礎上，有效改善區(qū)域性公共治理的狀況。
參考文獻：
[1]彭彥強.區(qū)域經(jīng)濟一體化、地方政府合作與行政權協(xié)調(diào)[J].經(jīng)濟體制改革，2009（06）.
關鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；公共管理；對策
新型城鎮(zhèn)化是在城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定階段下提出的，它是以人為核心的城鎮(zhèn)化，更強調(diào)全面提升城鎮(zhèn)的內(nèi)涵，要求城鎮(zhèn)化由過去偏重人口、數(shù)量、規(guī)模的增加向更注重提升質量內(nèi)涵的方向轉變，即“數(shù)量型”轉向“質量型”。要求以新型工業(yè)化為動力支撐、統(tǒng)籌兼顧為原則，促使城鎮(zhèn)向生態(tài)化、集約化、現(xiàn)代化發(fā)展①，實現(xiàn)人口、經(jīng)濟、資源和環(huán)境相協(xié)調(diào)。新型城鎮(zhèn)化建設的重點是解決好現(xiàn)有的“三個1億人”問題，即促進約1億農(nóng)業(yè)轉移人口落戶城鎮(zhèn)，改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村，引導約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化。農(nóng)村轉移落戶人口的就近城鎮(zhèn)化鄉(xiāng)主要是轉移到就近鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心場鎮(zhèn)，這就給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共管理提出了新的管理要求和治理理念。探究新型城鎮(zhèn)化背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共管理具有重要的理論和現(xiàn)實意義。
一、新型城鎮(zhèn)化對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共管理提出新挑戰(zhàn)和新要求
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共管理是指以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為核心的公共部門處理公共事務、提供公共產(chǎn)品和服務以保障和增進社會公共利益的職能活動。從公共管理角度看，處理“公共”問題的核心，是如何生產(chǎn)和分配公共物品，處理公共事務，以滿足居民的公共性需求②。在新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展過程中，公共管理為城鎮(zhèn)化提供了關鍵的制度和實踐保障，明確了政府是“掌舵”而不是“劃槳”。同時新型城鎮(zhèn)化要求把基本的政府公共管理納入其內(nèi)涵建設中，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共管理提出了新挑戰(zhàn)和新要求。
首先，新型城鎮(zhèn)化要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉變政府職能。由于政府是最主要的公共組織，具有維護公共利益促進社會發(fā)展的重要作用。傳統(tǒng)的政府管理采取的手段主要是行政手段，而在新型城鎮(zhèn)化背景下要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉變政府職能，由傳統(tǒng)的“管制型”向“服務型”轉變，建設服務型政府是當前新型城鎮(zhèn)化背景下的主要任務。服務型政府的特征是治理、善治、服務三方面。建設服務型政府的要求是實現(xiàn)政府治理的全面轉型，實現(xiàn)政府治理全面轉型要求主要體現(xiàn)在三個方面：第一、根本結構改革，即理順政府與市場的關系，政府與社會的關系；第二、體制的變革，即從利益化的政府轉向公共性的政府，從管制型轉向服務優(yōu)先的政府；第三、機制的變革，要求政府創(chuàng)新治理方式。
其次，新型城鎮(zhèn)化要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉變管理理念。當前部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共管理者需要轉變管理理念，重新定位自己的職責。長期以來，在做一個好的“老百姓父母官”的口號下，農(nóng)村乃至更大范圍的公共管理者以農(nóng)民的恩人、主人自居，在這種定位的影響下，行為上表現(xiàn)為高高在上，藐視群眾、脫離群眾。新型城鎮(zhèn)化要求公共管理者真正擺正與農(nóng)民平等的位置，要求改變傳統(tǒng)的行政官僚思想，要求樹立引導和服務的理念。
再次，新型城鎮(zhèn)化要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉變管理方式。要求把直接管理和間接管理相結合，同時實現(xiàn)基本公共服務均等化是政府的義務，也是人民權利的表達。當前新型城鎮(zhèn)化背景下公共管理存在供給總量的不足的主要原因就是公共管理的方式落后。在新型城鎮(zhèn)化之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要是管制型政府，管制型政府也就意味社會中的大部分資源、活動都必須由政府的調(diào)配，按照管理者的主觀意志來設定框架體系。而當前新型城鎮(zhèn)化要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉變政府職能，由傳統(tǒng)的管制型轉向服務型，服務型政府也就意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把經(jīng)濟決策權和資源分配權還給市場，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做好監(jiān)督工作。
最后，新型城鎮(zhèn)化要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府優(yōu)化公共管理產(chǎn)品。從供求關系的角度看，公共管理是通過提供用于滿足公共需求的特殊產(chǎn)品來實現(xiàn)公共管理的目標。公共管理的產(chǎn)品供給集中表現(xiàn)在公共物品和公共服務方面。目前我國公共產(chǎn)品的供給出現(xiàn)低效供給不平衡的現(xiàn)象，在政府部門的壟斷性與公共企業(yè)的產(chǎn)權不明確共同作用的結果下，甚至出現(xiàn)了水霸、路霸、氣霸等現(xiàn)象，同時還存在權力腐敗和權力尋租的現(xiàn)象。新型城鎮(zhèn)化要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府引進市場機制和競爭機制，打破政府在公共物品生產(chǎn)供給方面的壟斷地位，在相應的領域可讓社會團體、公益組織、私人投資來參與公共產(chǎn)品的投資以便豐富和優(yōu)化公共產(chǎn)品的供給。
二、新型城鎮(zhèn)化背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共管理存在的問題
首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在一定理念偏差。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員公共管理服務意識淡薄，對公共管理服務的供給的重要性認識不到位，同時在傳統(tǒng)行政理念中，政府扮演的角色是生產(chǎn)者、控制者、監(jiān)督者。加之“官本位”的觀念根深蒂固，使得公共權力在某種程度上成為公共管理者利益爭奪的工具，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在實行管理時存在部門之間包庇，公共權力管理缺失監(jiān)督機制落實不到位權責不明確等現(xiàn)象。另一方面公共選擇理論的基本假設是人是自私的理性的追求效用最大化的人。為實現(xiàn)自身的利益，公共管理者利用職權謀權造成公共利益私用，導致了公權力私用，引發(fā)了民眾對政府的信任危機。在我國過去的國家公職人員的工作時終身制，造成國家公職人員沒有創(chuàng)新服務意識，兼之沒有有效的激勵監(jiān)督機制同時政府機構冗雜辦事效率低下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共管理能力低下。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府重增長輕發(fā)展的績效觀。長期以來經(jīng)濟增長一直是衡量各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一個重要指標，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了完成經(jīng)濟增長的任務在一定程度上忽視了公共教育、公共文化、公共衛(wèi)生、公共安全等方面的建設，這種重視增長忽視長期發(fā)展的績效管顯然與當前的新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵不相符。
其次，公共管理物品和服務的投入不足。由于農(nóng)村公共產(chǎn)品本身的特殊性及客觀存在的“市場機制”，我國農(nóng)村公共產(chǎn)品的供需矛盾突出。一方面是政府的財力有限，我國現(xiàn)行農(nóng)村公共品的供給是中央政府和省市政府承擔很少的責任，而大部分農(nóng)村公共品由縣鄉(xiāng)政府和農(nóng)民自己籌資，由于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展能力有限在一定程度上無法提供大量公共產(chǎn)品和服務，使得農(nóng)村公共產(chǎn)品投入嚴重不足，表現(xiàn)為總量短缺、總體質量不高。在基礎建設方面，農(nóng)村和城市公共產(chǎn)品供給差距體現(xiàn)的尤為明顯。農(nóng)村現(xiàn)代公共產(chǎn)品發(fā)展緩慢。城市現(xiàn)代化生活設施，如供氣、供熱、供水、農(nóng)村廣播系統(tǒng)及路燈等設施的發(fā)展在大部分農(nóng)村尚未起步。另一方面是制度層面，供給機構不合理、層次和優(yōu)化度及現(xiàn)代化水平低，總體功能效率低。在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中，因農(nóng)村工業(yè)化程度低、稅收少，政府受財政的限制更愿意投資“硬”的公共產(chǎn)品如道路水利建設等這些可以看到業(yè)績的投資。加之供給信息的不配對造成農(nóng)民較少需要的公共產(chǎn)品供給過剩，如在有些在人口較少的農(nóng)村修建超越農(nóng)民需要或生產(chǎn)條件大力修建公共設施浪費大量錢財。
再次，公共管理的決策機制不健全。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共管理的決策機制不健全，公共管理存在失位、越位、錯位的現(xiàn)象，具體而言就是因為我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府供給的決策機制難以形成、決策過程中缺失公眾參與及缺乏有效的評估和論證。
一是失位；近幾年來，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方經(jīng)濟混亂，假冒偽劣商品充斥市場，屢禁不止原因很多，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和有關部門監(jiān)管職能不到位是主要原因。同時由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的“缺失”造成社會基層的失控。二是越位；如過多的審批、權力失控造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)、政、府管理普遍存在效率不高的問題，如審批過多導致的機構膨脹、政府控制和分配的資源過多。加之地區(qū)之間的經(jīng)濟發(fā)展差異導致了國家公務員工資待遇差距懸殊的現(xiàn)象。三是錯位；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管得太多但又管得不精，本來是民間的事卻由政府做了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干涉太多經(jīng)濟事務影響到了經(jīng)濟的正常發(fā)展。
三、新型城鎮(zhèn)化背景下提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共管理效益的舉措
首先，樹立引導和服務的管理理念。在新型城鎮(zhèn)化進程中政府轉型首先是轉向服務型政府，而政府服務理念具體體現(xiàn)在教育、衛(wèi)生、社會保障、民政四個方面。這四個重點領域要解決的問題就是新型城鎮(zhèn)化的要解決的主要問題，新型服務理念符合了新型城鎮(zhèn)化以人為本的核心，立足長遠的發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應該抓住契機強化政府的公共服務職能，在政府人員管理方面加強對政府公務員的素質和服務意識的價值觀教育，意在不斷提升公務員的整體素質和水平，同時改革有效的績效考核和激勵機制了，讓公務員內(nèi)部形成競爭機制，只有這樣才能更好的發(fā)揮地方政府的公共服務職能，在新型城鎮(zhèn)化中形成良好互動。
其次，轉變政府職能合理定位政府角色。當前基本公共物品和服務供給總量不足，其中一個首要原因就是政府供給制度保障機制不完善，政府主體責任不明確導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府責任的缺失，在新型城鎮(zhèn)化過程中應該明確政府在公共供給中的主體地位，市場的輔助地位，制定確實可行的制度保障明確供給主體責任。引入市場機制的最大好處是通過競爭來實現(xiàn)資源的高效配置、合理優(yōu)化目標。通過市場機制的引進，使公共物品領域成為行政方式和競爭方式共同調(diào)節(jié)的領域。同時市場可以提供的可以讓由市場來提供，政府只要做好制度性保障和監(jiān)督管理。
再次，對公共物品和服務進行合理的優(yōu)化配置。一要多途徑多方面增加公共物品和服務的供給。我國新型城鎮(zhèn)化中公共物品和服務供給最大的阻礙是資金短缺問題。因此，要提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共管理職能，就必須要解決資金的投入不足問題，財政部門作為公共部門的一部分，在供給中承擔最終責任。而如何以最少的投入創(chuàng)造最大的效益，是目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應努力追求的目標。當前在新型城鎮(zhèn)化不斷推進的過程中，如何有效解決資金問題是擺在新型城鎮(zhèn)化過程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應該解決的首要問題，只有資金問題理順才能進行有效合理的建設。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府首先要確?；竟参锲泛头盏闹С鲭S本地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展速度和財政收入的增加而增加，確保資金充裕促進新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。二要完善公共物品的提供方式。政府可以與私人簽訂生產(chǎn)合同，政府通過公開招標的方式借助于投標者把價格壓到經(jīng)濟的合理水平，與民眾需求最迫切的基本公共產(chǎn)品政府可以授權經(jīng)營，如自來水、供電、報刊雜志、醫(yī)療衛(wèi)生等。地方性的交通、通信設施、城市公共服務體系、娛樂設施、部分保障可以采取政府參股的形式來進行供給。三要公共物品和服務的供給主體多元化。在相關公共領域，只要符合國家和地方的政策法規(guī)制度的就可以讓社會組織、公益組織或者私人投資來提供。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以改善當?shù)氐耐顿Y環(huán)境，綜合評估運用確實可行的方案鼓勵非政府對公共領域的投資供給。
最后，完善管理決策機制。為進一步提高政府決策的能力和水平，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策的科學化、民主化、法制化，應該進一步完善政府決策機制。一要牢固樹立以人為本的決策理念，新型城鎮(zhèn)化的核心是以人為本，只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在進行決策時堅持以人為本的決策理念，始終把廣大人民群眾的根本利益作為制度決策開展工作的落腳點和出發(fā)點。收集群眾各方面的需求信息在決策時協(xié)調(diào)和兼顧不同方面群眾的利益，做出符合廣大群眾利益的決策。二要完善重大決策的規(guī)則和程序。多渠道集中民眾的智慧，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的決策真正以科學、民主、法治為基礎。同時根據(jù)事項的不同特點采取不同的決策規(guī)則和程序，對專業(yè)性強的要邀請專家論證、技術咨詢、決策評估，對群眾利益密切相關的要通過公示、聽證等制度擴大民眾的參與度。三要建立決策失誤問責制。在決策時要充分體現(xiàn)“權為民所授”的思想，要求有權必有責，用權受制約。建立健全決策者及主體的責任，明確規(guī)定身為決策者的法律責任和義務，使之對其決策行為負責任進行責任追究，有助于決策的科學化民主化法治化，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理決策能力，真正為公共產(chǎn)品和服務的供給提供合理健全的決策機制。
指導老師：田華銀
參考文獻
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一、新公共管理概念
（一）價值取向
新公共管理理論根據(jù)交易成本理論，認為政府重視的不是管理中嚴格的程序、過程、規(guī)章制度等的投入，而是管理活動的產(chǎn)出與效績，應關心公共部門直接提供服務的效率與質量，能夠主動、靈活、低成本地對外界情況的變化以及不同的利益需求作出富有成效的反應。因此，新公共管理理論主張在政府管理中資源配置應與管理人員的業(yè)績和效果相聯(lián)系；在酬金上。強調(diào)按業(yè)績而不是按傳統(tǒng)的任務來付酬；在對財力和物力的控制上，強調(diào)采用根據(jù)效果而不是根據(jù)投入多少來撥款的預算制度，最終體現(xiàn)對管理效益的關注。
（二）對控制的重視程度
在這方面，最顯著的變化是用績效和計劃預算取代原有的預算制度。計劃預算是根據(jù)機構特定項目來進行資金分配，而且員工也變成了計劃預算的一部分。同時，戰(zhàn)略管理受到政府重視。這就意味著要明確組織使命，并對其能否實現(xiàn)目標有所預期，還要了解組織與環(huán)境相適應的程度，組織在該環(huán)境中的優(yōu)勢與不足，以及環(huán)境帶來的機遇和挑戰(zhàn)。
（三）對顧客的重視
對政府機關而言，顧客是指受公共政策和公共管理行為影響的人，他們對公共管理的滿意與否，決定政府的品質與命運。新公共管理強調(diào)政府對顧客的應答性，由此，一個政府官員相應地應成為一個負責任的“企業(yè)家”，社會公眾則是因向政府納稅而享受政府服務作為回報的“顧客”。政府要以服務對象為顧客，把顧客當作上帝，政府服務應該以顧客之需要或市場的需要來導向。不是由政府管理人員選擇提供者，而是政府管理人員讓公民選擇提供者，給公民以更多的選擇權，讓公民有更多的機會來評價政府工作效果，從而促進政府改善工作，提高其服務質量。
（四）專業(yè)化管理
公共管理人員不應是聽命于他人的行政官員，而應成為管理者。在政府之中，管理型而不是專家型的人員應越來越多地擔任部門領導。因為在新公共管理者眼里，管理是一項需要技能的職能，而非其他專家可“一學就會”的事情。重要的并不是政府人員對某種技能的掌握，而是一種管理、創(chuàng)新、總攬全局的能力，實現(xiàn)管理的專業(yè)化目標。如，美國高級行政職務（SES）制度的目的就是發(fā)展一批可隨時在不同職位和部門之間進行流動的高級管理人才。
二、我國土地管理現(xiàn)狀
（一）土地價值取向和效益化原則
我國現(xiàn)行的土地制度的價值導向往往不是出于土地的資源最優(yōu)化效益的考慮，而是由各個不同的利益主體之間的博奔形成的，且不論其隱含的種種可能誘發(fā)的矛盾，這種博弈最直接的后果就是土地資源的利用率低下和嚴重的浪費。究其原因，主要是由于中央與地方對土地效益最大化的理解不同，造成兩者的行為存在沖突性。我國法律規(guī)定，城市土地歸國家所有，但是地方政府實際控制了本轄區(qū)內(nèi)的土地。這勢必引起土地所有權和控制權的分離，從而產(chǎn)生委托問題。在許多情況下，委托人和人的目標并不是完全一致的，如在分塊的土地管理體制下。作為委托人的中央政府期望土地資源能夠得到有效利用，而作為^的地方政府，主要目的可能是追求本屆政府任期內(nèi)經(jīng)濟的高速增長、財政收入的快速增加和城市形象的迅速改變。兩者目標的差異性導致地方政府可能損害中央政府的利益。委托鏈條越長，土地的產(chǎn)權關系越模糊，^的這種動機就越強烈，導致中央為激勵地方政府提高土地利用率、加強對土地的管理而安排的土地收益分配制度。效果非常有限。
如果效益至上原則在我國現(xiàn)行的整個土地行政管理制度安排的框架下，能形成對土地資源效益價值的統(tǒng)一認同，就是對我國土地行政管理的最大效益化。這種對土地資源效益價值的認同，應該不僅僅停留在當前各地方政府只重視土地出讓的經(jīng)濟效益的層面上，還應該將中央政府對土地的社會價值、生態(tài)價值的考慮體現(xiàn)出來。這種效益價值觀的建立和施行，才是土地行政管理最終的目標。
（二）市場元素在管理中的應用情況
我國許多土地問題的產(chǎn)生，都是因為在傳統(tǒng)的土地行政理念中，始終保持著一種政府本位的觀念。政府享有對土地的一切權力，并且這種權力缺乏監(jiān)督與制約。而土地的配置本身會在發(fā)展中遵循市場規(guī)律，違背這一規(guī)律，必然會產(chǎn)生大量制度失靈的現(xiàn)象。新公共管理強調(diào)把市場競爭引入政府管理中，這一點正與土地行政的需要相契合。比如，在城市建設用地的征地過程中，一方面，土地產(chǎn)權不明晰，農(nóng)民對土地的用途沒有發(fā)言權和決策權，更沒有市場交易的平等主體權，使其在土地的使用中往往處于被侵害的地位，而這也正是被征地農(nóng)民的利益無法得到保護的根本原因。在這種土地市場化不充分的狀況下，農(nóng)地非農(nóng)化是通過“征地”完成的，一個“征”字，充分表現(xiàn)了計劃經(jīng)濟的特色，意味著“指令”，意味著“國家權力”。所以“市場價不如市長價”，開發(fā)商可以低價買進、高價賣出，這是“權”“錢”得以勾結的基礎，因此產(chǎn)生腐敗、分配不公等眾多土地利益糾紛問題。這種政府單方主導的土地管理模式，使政府擁有輕易的征地權，征地獲得的好處大于違規(guī)可能承擔的風險。
土地缺乏市場因素的介入，已成為現(xiàn)今土地行政改革中的一個關鍵性拐點，一旦把這個問題解決好了，就會向良性循環(huán)發(fā)展。城市土地管理制度的重新設計應該明確。政府的角色是市場的監(jiān)管者，而不是市場直接的參與主體。這就要求政府退出對土地的直接經(jīng)營，而將此責任交由具有企業(yè)性質的機構負責。
（三）土地行政評價
二、新模式下行政管理的改革思路
新模式下的行政管理改革對策最重要的目的也就是提高行政管理工作的效率，那么就可以從完善行政管理機制以及提高行政管理人員的素質和強化行政職能等等方面人手分析:
1.健全行政管理機制。
對于目前我國行政管理體制來說，它是存在這很大的問題的而且也是極不健全的。因此，在公共管理新模式下的行政管理上應該聯(lián)系地區(qū)公共事業(yè)的發(fā)展實際，從而去采取積極措施去建立符合法律法規(guī)，符合當?shù)氐貐^(qū)的公共事業(yè)發(fā)展的行政管理體制，不僅如此，還應該政府的相關部門進行行政監(jiān)督，這使得公共管理機構能夠充分利用資源，完善公共服務管理的保障體系，加強了公共管理結構在行政管理上的執(zhí)行力，使得公共管理機構的日常行政工作能夠穩(wěn)定的進行，從而提高公共事業(yè)的行政管理效率。
2.優(yōu)化行政管理人員綜合素質。
對于公共管理新模式下的行政管理工作來說，行政管理工作的人員素質也是影響行政管理效率的重要因素，因此提升工作人員的綜合素質，也是提高行政管理效率的重要手段。簡單而言，也就是應該從的辦公職能，如辦公室的辦公，開會，文書等等方面進行提高，另外就是從公共服務管理的專業(yè)職能，也就是關于公共管理相關的基本專業(yè)知識的提高，這使得行政管理人員能夠對公共服務以及社會公共事業(yè)有更深層次的理解，從而能夠更好的做好行政管理工作。
3.強化行政管理職能。
由于社會公共服務管理在我國本身是一種特殊的管理機構，它的發(fā)展不僅僅受到我國各級政府的管控以及制約，同時由于其公益性也受到社會的普遍關注。這使得我國的公共事業(yè)的行政機構的管理職能在實際的運用管理中沒有起到真正的作用，這使得政府相關的主管部門與電力企業(yè)在日常的行政管理之間常有沖突現(xiàn)象，因此，實行政事分開，強化公共服務管理中行政管理職能，創(chuàng)新公共管理新模式下的行政管理模式，從而推進社會公共管理中行政管理工作的落實，這是提高社會公共服務管理行政管理工作效率最簡潔最有效的方法。
4.加強與市場經(jīng)濟的聯(lián)系。
在新模式下的公共管理下，行政管理應該加強與市場經(jīng)濟的聯(lián)系，也即是應該積極引人目前我國社會主義經(jīng)濟市場的競爭機制，以及引人經(jīng)濟市場下的私營部門的管理方法，不過應該指的注意的是，由于我國社會主義的特殊性，在引人的同時應該對此做出嚴格限制，以免在實際的行政管理中陷人市場崇拜的誤區(qū)。這種加強與市場經(jīng)濟的聯(lián)系，引人市場競爭機制以私營部門的管理方法，是能夠提高公共部門的行政管理的效率的，也是能夠對社會公共事物管理發(fā)展起到促進作用的。
5.培育非政府性非營利性的公共服務組織。
在新的公共管理模式下，僅僅依靠政府的行政管理來達到對社會公共事物的管理是遠遠不夠的，因此，政府以及社會應該去大力培育非政府組織以及非營利組織，制定相關政策促進這些組織的發(fā)展和成熟，從而能夠為政府在公共管理中前景減輕壓力，同時還能夠起到剝離政府部分社會公共管理職能的作用，使得公共管理更接近與社會，更有利于社會的發(fā)展。
第一，從公共管理的職能來看，新公共管理之所以是一種對公共的管理，不僅包括了對自身行政組織內(nèi)部的管理，由重視政府機構、過程和程序轉到重視項目、結果與績效。新公共管理的對象“外化”必然要求對政府的職能做出新的定位，政府對公共事務的管理不再注重對具體過程的管理，而要注重發(fā)揮政府宏觀決策的作用，使政府對整個社會的經(jīng)濟、文化和自然的和諧發(fā)展起催化作用，成為社會發(fā)展的“掌舵人而不是劃槳人”。正如美國學者彼得·德魯克所言:“我們面對的不是國家的逐漸消亡，相反，我們需要一個有活力的、強大的和非?；钴S的政府。但是我們面臨著一個選擇，選擇一個龐大的但軟弱無力的政府，還是選擇把我們自己局限于決策和指導，從而把實干讓給他人去做的強有力的政府。我們需要一個能夠治理和實行治理的政府。這不是一個實行實干的政府，不是一個執(zhí)行的政府。這是一個治理的政府?！?/p>
第二，公共管理社會化。公共管理社會化，指在社會管理和公共服務領域，將一些政府職能通過向社會轉移或委托等方式，轉移出政府，以達到提高行政效能，節(jié)約財政開支的目的。其本質就是要運用市場機制的作用，推動政府管理現(xiàn)代化。新公共管理無疑是一種開放式的管理，在社會公共物品和服務的提供領域，新公共管理強調(diào)引入市場競爭機制，打破政府提供公共物品和服務的壟斷地位，允許私人企業(yè)、社會團體參與服務競爭，改革政府、簡化政府職能要做到還權于市場，將絕大部分的社會資源配置任務轉交給市場機制;讓權于社會，尊重社會自治，將一部分社會管理工作轉給各種類型的行業(yè)協(xié)會與社區(qū)或基層群眾自治組織;放權于基層，充分調(diào)動地方政府行政管理的積極性;在社區(qū)和市場管理領域，新公共管理極力敦促政府充分培養(yǎng)和利用中介組織，讓中介組織承擔一部分社會協(xié)調(diào)和微觀管理的智能?？傊鹿补芾硎前压补芾矸旁谌鐣訂T的層面上，使參與公共管理的對象擴大到公眾、企業(yè)和非營利組織或非政府組織上。
第三，從公共管理的手段來看，新公共管理主張從私營管理方法中汲取營養(yǎng)，認為政府公共部門應廣泛采用私營部門成功的管理方法和競爭機制。如績效管理、目標管理、人力資源開發(fā)等并非為私營部門所獨有，它們完全可以廣泛地運用到公共部門的管理之中。它是政府公共管理職能發(fā)生變化的邏輯結果，當公共管理主要關注的不是過程、程序和遵照別人的指示辦事以及內(nèi)部取向，而更多的是關注取得的結果和對結果的獲得負個人責任，那么私營部門在這方面所積累的諸多經(jīng)驗自然可以為改善公共部門的有效性所采納。與傳統(tǒng)的公共管理相比，新公共管理在政府職能的定位、公共管理的參與主體以及管理的手段上有了較為明顯的轉變。
可以說新公共管理的精髓就是要改革政府管理的體制，通過參與公共管理手段企業(yè)化的方法，使政府發(fā)揮新的、不同的作用。
二、新公共管理的積極和消極方面
(一)新公共管理的積極方面
1．以結果而不是以規(guī)則、用程序正確性來評估管理水平。韋伯式的官僚制為了保證行政的精確性與可靠性，特別強調(diào)固守規(guī)則、遵循程序的重要性，行政活動的結果相對于維持規(guī)則和程序而言似乎反而不重要了。新公共管理則強調(diào)行政結果即目的價值的優(yōu)先地位，只要有助于行政效率的提高，管理人員可不為僵化的規(guī)則、程序所束縛。新公共管理力圖解除規(guī)制，增強管理人員的自，賦予他們以更大的自由裁量權。新公共管理的這些舉措，使行政管理獲得了空前的靈活性，提高了行政組織處理緊急情況應對特殊問題的工作效率。
2．職能限制與職能轉向?；陧f伯式官僚制的政府的主要職能是管制，而且，官僚制的權力中心主義必然導致管制職能的無限擴張。政府管制職能的大規(guī)模擴張開始于20世紀20年代，表現(xiàn)為政府對社會生活包括市場的干預程度大大加深。無節(jié)制的管制擴張束縛了技術和商業(yè)的創(chuàng)新，導致了資源配置的無效率現(xiàn)象及政府規(guī)模的膨脹。新公共管理主張弱化政府的管制職能，將政府的職能嚴格限制在公共領域的確定范圍之內(nèi)，即政府的職能主要是提供純粹的公共物品。對于在職能擴張過程中政府攬下的那些它“管不了”或“管不好”的事務，則應移交給非政府組織或非營利組織。職能的限制必然使得政府規(guī)模趨于縮小，因為承擔己被移交給社會的職能的那些機構再也沒有存在的必要了。這樣，政府行政管理的開支也會下降，而管理效率則會相應提高。此外，“新公共管理”運動還重新定位政府的管理職能，由管制為主轉向以服務為主。“新公共管理”運動把公眾當作公共機構的“顧客”，以“顧客”的滿意度作為公共服務的指標。這促使公共管理者不斷提高管理工作的質量，也改善了政府形象。
3．由集權走向分權。傳統(tǒng)行政管理體制以集權為中線。行政行為在多大程度上具有有效性，取決于支持這種行為的權力的大?。?］。官僚制體系的金字塔結構，導致了組織內(nèi)部權力的高度集中和權力拜物教。從整個社會來看，則是公共權力完全被集中于政府組織，形成了政府部門對于公共權力的壟斷。新公共管理理論認為政府不是行使公共權力的唯一主體，因而主張分權而反對集權。分權的要求既包括將一部分公共權力分給非政府組織或非營利組織，即與前述管理職能的部分移交相對應，也包括通過改變原來的金字塔式結構，建立扁平式的管理組織，來實現(xiàn)一部分權力的下移。新公共管理運動的分權使得管理組織具備更大的靈活性和適應性，能夠更迅速地對社會的公共需求做出反應，也能夠更好地調(diào)動基層管理人員的積極性和創(chuàng)造性。
(二)新公共管理的消極方面
1．對市場化的過分崇拜。批評者認為新公共管理運動的市場化取向體現(xiàn)了改革者對“市場價值”和市場機制的崇拜，是一種新的“市場神話”。實際上，市場機制自身也有其內(nèi)在缺陷，這一點就連經(jīng)濟學家也不否認。過分崇拜市場機制就會忽略市場的缺陷，從而無視公共部門市場化過程中可能附帶產(chǎn)生的一些錯誤，“如公益的喪失、規(guī)避巧用、尋租、特權與貪污等?！保?］與此相聯(lián)系，在公共部門中大量采用私營部門的管理手段也受到了非議。批評者認為公共部門與私營部門雖有相似性，但二者的差異卻是本質的。由于公共管理在本質上不同于私營管理，故照搬私營部門的管理手段就很成問題。
2．政治化的風險。針對新公共管理否定政治──行政二分法的觀點，批評者指出，在傳統(tǒng)的“二分法”思想的管理體制下，公共行政人員的積極性也許受到了壓抑，但這一思想的解除，會誘發(fā)新的更多的問題:行政人員權力過分的擴張和不受節(jié)制，會增加腐敗及政治黑幕發(fā)生的概率，公共行政人員的任命與管理漏洞增大;對政黨的行為的約束降低，完全可能超出必要的限度，致使行政機構“政治化”而危及國家意志的表達［3］。此外，還有人批評新公共管理的分權導致了分散主義、本位主義和保護主義以及公共開支的增加;有人對重結果輕規(guī)則、輕程序的評估標準提出質疑，認為這樣做有可能導致規(guī)則、程序的混亂等等。
三、我國行政管理改革的背景
第一，與西方發(fā)達國家相比，我國的第三部門(即非營利組織)還難以擔負起公共管理的重任。新公共管理模式提倡把政府的部分職能轉移給市場和第三部門，這需要一批發(fā)育成熟、自我管理和自治能力較強的第三部門。1978年以前，我國長期處于計劃經(jīng)濟體制下，非營利組織幾乎由政府包辦。改革開放以來，盡管出現(xiàn)了許多社會中介組織，但大多處于發(fā)育不良的狀態(tài)，缺乏獨立性，且在行政機關的庇護下，官方色彩濃厚。按照美國約翰·霍普金斯大學公共政策研究所所長萊斯特·薩拉蒙的提法，中國不存在典型意義的第三部門。即使有少量組織符合組織性、民間性、非營利性、自治性、志愿性等要求，也不會成為可以與政府部門企業(yè)部門等量齊觀的一個部門，并且一些社會組織還是非法的，質量低劣，根本不能發(fā)揮其應有的作用，從而使政府放權授權缺乏社會的依托。
第二，我國法制建設尚不完善。法制的健全、法制意識的深入人心、健全有效的監(jiān)督制約機制，是新公共管理理論的必要條件。而目前我國正處于體制轉型時期，一些新的制度還沒有建立起來，法制體系又不健全。引入新公共管理理論的一個前提條件是高度完善的市場經(jīng)濟體制。市場經(jīng)濟是法制經(jīng)濟，由于我國市場經(jīng)濟改革一開始是“摸著石頭過河”，一部分人借制度、法律的空白點，先富了起來。這種不公平的競爭，導致一部分人以不正當手段謀求自身利益，影響了社會公平。所以，我們應盡快完善各項相關法律，進行法制宣傳教育，加強監(jiān)督機制。
第三，與西方非政府組織或非營利組織的充分發(fā)展相比較，我國的非政府組織或非營利組織在數(shù)量和質量上都遠不盡如人意。西方發(fā)達國家的非政府組織或非營利組織數(shù)量多、管理水平高。在新公共管理理論中，當政府的一部分管理職能被剝離出來后，非政府組織或非營利組織就可以自然地承接并有效地行使這些職能。我國在計劃經(jīng)濟時期，政府是所謂的“全能政府”，所有公共管理事務一概由政府承辦。因此，非政府組織或非營利組織不但數(shù)量少，而且缺乏公共管理的相應功能。在由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉軌過程中，如果政府的行政管理改革像西方的新公共管理運動那樣，迅速而全面地將大量公共管理職能從政府部門剝離出去，就可能找不到合適的承接主體。而如果沒有合適的主體承接政府剝離出來的管理職能，就會造成某些社會需求難以得到滿足的局面。
四、我國行政管理改革的思考
第一，在提升政府的服務職能和適度分權的同時，強化必要的政府管制職能?！靶姓芾淼谋举|是維護公共利益、為公眾提供良好的服務?！保?］行政管理職能由管理向服務的轉變，正是反映了行政管理的本質要求。西方的新公共管理理論將政府職能定位于服務，受到了公眾的歡迎。我國政府的宗旨是為人民服務，當然更應當提升政府的服務職能。但是，由于我國政府還擔負著培育市場的艱巨任務，因此，政府的管制職能不能輕易放棄，特別是在維護市場秩序方面，政府更應當理直氣壯地強化管制職能。只有當市場經(jīng)濟已經(jīng)步入良性運行的軌道之后，才有條件考慮政府退出、弱化管制職能的問題。為了更好地實現(xiàn)服務，必須使集權式政府轉變?yōu)榉謾嗍秸?，因為分權比集權具有更大的靈活性和適應性，它能夠使管理機構對公眾多樣化的真實需求做出迅速、及時的反應。但鑒于我國的特殊情況，與保留和強化政府的必要的管制職能相對應，我國的行政管理改革只能是適度分權，而不能一味否定集權的作用。有學者針對我國處于社會轉型期，因而容易出現(xiàn)失控的特殊情況，提出“集權主導下的分權應成為當前中國行政管理體制改革的理智選擇?！保?］這種分權的思路較為切合我國的實際，值得參考。
第二，積極引入市場機制和私營部門的管理方法，同時又要對其做出嚴格的限制，避免陷入市場崇拜的誤區(qū)。市場機制和私營部門的管理方法，確實能夠改進公共部門的管理，提高公共管理的效率，這已為西方新公共管理運動的實踐所證明。因此，我國的政府管理工作中也要積極引入市場機制和私營部門的管理方法。與此同時，要注意兩個問題:一是由于我國傳統(tǒng)上屬于情理社會而非法理社會，且權力制約問題至今仍然沒有得到根本解決，故在公共管理中引入市場機制和私營部門的管理方法，就有可能導致在一些西方國家政府“企業(yè)化”過程中不曾有或很少有的現(xiàn)象，如:“利益最大化”與權力結合形成新的腐敗、政府官員喪失倫理責任感、惡意競爭等等。因此，我國的行政管理改革，在引入市場機制和私營部門管理方法的同時，要根據(jù)我國的條件對其運用范圍做出明確而嚴格的限制。二是即使在西方發(fā)達國家，新公共管理運動引入市場機制和私營部門管理方法，也有導致所謂“市場崇拜”從而由市場缺陷引發(fā)一系列惡果的風險。［2］我國剛剛實現(xiàn)由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉型，故發(fā)生市場崇拜的可能性更大。因此，我國的行政管理改革，既要積極引入市場機制和私營部門的管理方法，又要清醒地認清市場的缺陷。在解決與“全能政府”相伴隨的“政府失靈”的問題的同時，又避免陷入市場崇拜所帶來的“市場失靈”的誤區(qū)。
公共管理主要分為兩種理論,一種為傳統(tǒng)的公共管理,另一種為新公共管理。在傳統(tǒng)的公共管理中,其理論的出發(fā)點是政治管理,重點內(nèi)容則是將公共行政作為了一種職業(yè),而管理者則是這個職業(yè)中的實踐人。新公共管理轉變了傳統(tǒng)理論的基本思想,它追求的目標多以經(jīng)濟效益和效率為主,注重的是對市場價值的深入開發(fā)并利用,它既不是加強責任制又不主張以集權的方式來管理,它主張借鑒企業(yè)化的管理模式,將市場或者說是被管理者作為主要的導向,以提升行政管理的效率。傳統(tǒng)公共管理的工作中心在于高效地投入,它忽視了實際的工作效益;新的公共管理關注了項目的成果和效益,在人力資源的配置上也變得更加靈活,可完全適應外部環(huán)境中的不確定因素。與此同時,新的公共管理主張了嚴格而放松的行政制度,對制定的績效目標進行了嚴格的控制,并實現(xiàn)了達成績效全過程的評估,它注重了公眾和私人、效益和公平的合理統(tǒng)一[2]。
二、當前公共管理視閾下高教行政管理的現(xiàn)狀
(一)高教行政管理手段及管理體系的不健全
政府部門在下達行政管理政策的時候,并未考慮到實際的管理環(huán)境,例如高校當?shù)氐慕逃?、?jīng)濟、生活等現(xiàn)實條件對高校管理的制約。而在政策出臺后,各高校為了盡早地達到政策的目標,忽視了自身實際的高教職責,這導致高教行政管理方向與實際的環(huán)境發(fā)生了偏差,這種過于遵從管理投入而不注重管理效果的行政行為存在極大弊端,使高校的管理很難真正發(fā)揮效力。除此之外,行政管理人員的整體能力也是影響管理效益的最大問題,在解決高校人事劃分的工作中,分工不明、教師隊伍不均衡的問題常見,如果行政管理人員在相關的工作上沒有良好的決斷力,就會影響到后續(xù)的工作質量,在一部分高校中,很多教師的職稱劃分和學歷都參差不齊,高校應聘的標準并未有統(tǒng)一的明確規(guī)定,執(zhí)教崗位人員整體素質及能力低下,并長時間得不到改善,這激化了行政管理內(nèi)部環(huán)境矛盾。
(二)行政管理職責劃分不明確
就目前的形勢來講,我國在高等教育的行政管理工作上還有待完善,其中最為突出的問題為行政管理職責劃分的問題,很多政府機關部門在指派行政管理人員的時候,并沒有明確的規(guī)劃和配置,這導致部分高校中負責行政管理的人員眾多,各個行政部門的工作范圍和職責不明確,針對某一件事情無法確定負責人,在發(fā)生行政管理問題時,無人處理無人管轄的情況時有發(fā)生,各個部門負責人都將責任推脫到他人身上,這既沒解決到實質的問題,還增加了各部門的矛盾。另外,過多的行政管理人員增加了高校的管理成本,而在管理效果上并未有明顯的提升,這造成了大量人力資源的浪費,行政管理工作人員的積極性更受到了制約,管理效率遲遲不能提高,此問題是目前高教行政管理工作中存在的最常見的問題[3]。
(三)市場作用效果比較低
伴隨著人們對教育事業(yè)的高度重視,在20世紀末,我國的高等院校以及其他教育規(guī)模都在迅速地擴大。新的時展促使了行政市場環(huán)境發(fā)生了轉變:高等院校的辦學主體變得更加豐富、畢業(yè)分配制度變?yōu)槿缃竦碾p向選擇機制、辦學經(jīng)費也有了多種來源渠道等。而高校行政管理并沒有及時調(diào)整管理方法以適應這些轉變。另外,高校的教育與人才市場之間有著直接的關聯(lián),而如今的高校教育質量與人才市場的人才需求間存在較大落差。一方面是逐年增加的高校畢業(yè)生找不到合適的工作,一方面是市場需求的應用型人才嚴重缺乏。
三、公共管理視閾下的高教行政管理思路
在公共管理的視閾下,高校教育的行政管理應該從實際出發(fā),它既要考慮到行政管理的外部環(huán)境,又要兼顧高校內(nèi)部的管理環(huán)境,管理者應從高校、社會和政府之間的關系出發(fā),綜合考慮所有要素之間的聯(lián)系以及出現(xiàn)的問題,盡量從根本上找出影響行政管理的問題,然后利用新公共管理的標準完成高教的行政管理。
(一)轉變政府職能,完善行政管理體系
完善高教行政管理制度的關鍵在政府職能的轉變。受傳統(tǒng)公共管理觀念的影響,許多地方政府對自身的管理職能認識不足,政府并未認識到新公共管理的意義。新的公共管理需要政府在當前的環(huán)境中改變傳統(tǒng)集權管理的狀態(tài),促使行政管理工作向靈活多變的方向轉變。具體地說,政府職能的轉變也就是實現(xiàn)宏觀的行政管理,所謂宏觀的行政管理即是在政府和高校間建立協(xié)調(diào)機構,招募社會管理精英負責高教的管理工作,這既能完成政策的下達,還能實現(xiàn)高教的社會化行政管理,它可以有效地削弱政府直接干預而存在的管理弊端。政府還要協(xié)調(diào)好行政管理工作中的各個部門的關系。行政人員的選拔應嚴格按照制定的標準進行,有效地控制人力資
源的整體素質及能力,同時還要加強員工的培訓工作。另外,高校內(nèi)部的環(huán)境管理要從實際出發(fā),對高校教師的資格和學歷進行統(tǒng)一整合,建立高水平高素質的行政管理隊伍,從而實現(xiàn)行政管理的最大效益[4]。 (二)明確劃分行政管理職責
在政府職能轉型期間,學校管理層應該將現(xiàn)有的行政人員進行全面的整合,將多余的行政管理人員派遣到其他職位,摒棄傳統(tǒng)的思想觀念,盡可能地以最小的投入實現(xiàn)最大的行政管理價值。同時,學校管理層應對每個職位上的管理者或行政人員的工作內(nèi)容做出統(tǒng)一的整改,從集中化集權管理轉變成以社會、政府、學校統(tǒng)一結合的管理模式,避免因權力過于集中帶來的弊端。行政管理職責的劃分應明確,學校管理層應將責任劃分到每個部門,并明確到具體負責的人員身上,并制定管理者的行為準則,規(guī)定每個部門所負責的管理區(qū)域,加大高教行政管理的執(zhí)行力,實現(xiàn)執(zhí)政和管理的雙項監(jiān)督,確保在發(fā)生行政問題的時候能找到專門的負責人。只有實現(xiàn)了人力資源的充分利用,才能發(fā)揮出行政管理的作用[5]。
(三)通過市場環(huán)境的調(diào)節(jié)促使高教行政管理質量的提升
二、新公共管理思想的基本內(nèi)容
具體而言，新公共管理思想主要包括以下內(nèi)容：第一，主張對政府和市場關系進行重新定位。政府部門要能夠引入競爭機制，促其內(nèi)部管理市場化和準商業(yè)化發(fā)展，以此方式提高政府公共服務的質量和水平。新公共管理思想認為，政府管理效率不高主要是缺乏競爭機制，能夠引入競爭機制，用市場力量改造政府，使更多的私營部門能夠參與公共服務，實現(xiàn)部門間的競爭，就能有效提高政府的服務水平和工作效率。第二，主張重新整合國家和社會的關系。要通過社區(qū)資助管理、外包、公私伙伴關系、民營化等手段，政府開展形式多樣的服務方式，使民營機構能夠參與起來，整合國家和社會的關系，實現(xiàn)多元化管理，以提高公共產(chǎn)品質量和服務水平。第三，新公共管理思想強調(diào)對政府組織運行機制及運行方式進行根本性的改革。對高度集權等級森嚴的政府組織結構進行有效調(diào)整，取之以分權的、扁平的、網(wǎng)絡式的政府組織，使政府行為評價標準、控制手段、行政組織方式等方面都能通過改革，加以調(diào)整，要改革傳統(tǒng)的行政模式和政府運行機制，通過對政府職能的優(yōu)化調(diào)整，對機構組織形式的改革，提升政府組織的工作效率。第四，新公共管理思想主張強化國家的核心戰(zhàn)略能力提升政府競爭力。政府要積極主動地以靈活和低成本的方式開展工作，能夠根據(jù)內(nèi)外環(huán)境變化，不斷提升國家核心戰(zhàn)略能力，提升政府的競爭能力，要積極構建民主化、法制化的政府管理體系，促進政府辦事能力的提升。第五，主張政府要廣泛采用私營部門成功的管理手段和管理經(jīng)驗。雖然公共部門和私營部門存在著很多本質上的區(qū)別，但在私營部門中有很多行之有效的管理方式、管理技術，公共部門還是可以積極地借鑒過來的。政府要積極吸納私營部門的管理經(jīng)驗，采納他們的管理手段，以提高服務的水平。第六，政府要能夠把公民當做顧客，能夠以顧客為中心。給顧客提供自由選擇服務機構的機會，提供優(yōu)質的服務，提高公民的滿意度。政府與公民之間的交流要由傳統(tǒng)的單向性向雙向性轉變。第七，政府要對嚴格的行政規(guī)則進行適度放松，能夠按照績效進行目標控制改革。新公共管理思想認為，任何部門和組織都需要規(guī)章制度保證工作的效率，但規(guī)章制度過于苛刻，會削弱組織的工作效率。因此，政府要提高自己的辦事效率，就需要積極適應市場環(huán)境的變化，對一些嚴格的行政規(guī)則進行改革，使之相對寬松，通過績效實現(xiàn)有效的管理和目標控制。
三、新公共管理思想對中國行政管理改革的影響和借鑒
新公共管理思想是在西方特定的政治、經(jīng)濟、文化的背景下產(chǎn)生的，在西方國家行政管理中得到普遍應用，有效地提高了西方國家的公共管理效率和水平，促進西方社會的快速發(fā)展，滿足了人民的公共服務要求，提高了西方很多國家的國際競爭能力。鑒于此情況，需要積極研究這種新思想，能夠針對我國國情進行借鑒，這對于提高中國政府的公共服務水平，提高人們的滿意度，提高中國國際競爭力具有積極的意義。
（一）中國借鑒新公共管理思想的現(xiàn)實必要性。目前，我國經(jīng)濟高速增長，人們的生活水平獲得了顯著提高，中國經(jīng)濟的發(fā)展取得了舉世矚目的成就。隨著全球一體化發(fā)展的不斷深入，政府職能必須要進行深化改革，提高自己的服務水平和質量，才能不斷提高自己的工作效率，適應市場經(jīng)濟發(fā)展的需要。政府需要研究，在市場環(huán)境下如何更好地開展公共事務管理，如何通過行政創(chuàng)新提升自己的服務效率和水平，如何實現(xiàn)行政管理的現(xiàn)代化發(fā)展。而以市場化為導向的西方公共管理思想理論為我國行政管理改革提供了借鑒，政府管理職能的深化改革，是促進我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要保證，因此，需要對新公共管理思想進行有效借鑒。另外，自上世紀70年代末開始，我國開始了政治、經(jīng)濟、文化、教育、科研等領域的全面改革，其中經(jīng)濟改革力度最大，見效最大。經(jīng)濟的發(fā)展引起社會的巨大發(fā)展變革，現(xiàn)代社會已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化，因此，政治領域的改革必須要跟上，在20世紀90年代初，我國政府機構改革開始了，為了適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，政府職能進行轉變，有效推動社會發(fā)展已經(jīng)成為時代的要求，因此，對新公共管理思想進行解決，也是促進我國政治深化改革的現(xiàn)實需要。
（二）中國行政管理改革對新公共管理思想的借鑒。1.中國行政管理借鑒新公共管理思想的企業(yè)管理模式。長期以來，政府機構一直存在工作效率不高的情況，造成這種情況的原因很多，主要是長期以來計劃經(jīng)濟體制的影響，政府的權力過于集中，很多工作都需要政府來做，導致什么都管，什么都管不好，工作效率不高。另外，政府機構設置不合理，很多職責沒有明確出來，各個部門職責不強，相互牽制，導致人浮于事的現(xiàn)象嚴重。借鑒新公共管理思想，政府管理就需要像企業(yè)一樣，樹立效率意識，提高政府人員的責任意識，服務意識，這樣，才能創(chuàng)造更多的公共產(chǎn)品，才能為人民提供優(yōu)質的服務。2.中國行政管理借鑒新公共管理思想中的科學的企業(yè)管理方式。政府要提高工作的效率，就需要積極借鑒新公共管理思想中的一些企業(yè)管理方式，比如，實施目標管理、績效評估、成本核算等管理方式，這樣的方式在企業(yè)管理中是常用的。對于提高企業(yè)的管理效率，促進企業(yè)完善發(fā)展都發(fā)揮了積極的作用。雖然，政府性質與企業(yè)不同，但借鑒他們中的一些科學的管理方式，提高政府管理人員的責任意識、服務意識，用科學的方式對政府人員的管理業(yè)績進行考評，對于提高政府人員的管理工作積極性，提高政府部門的管理水平和服務水平具有積極的作用。3.中國行政管理要借鑒新公共管理中的競爭管理思想。要提高政府部門的管理質量和服務水平，引入競爭機制，打破政府獨家提供公共服務的壟斷地位具有積極的作用。引入競爭機制，一方面可以緩解政府的財政壓力。另外，讓一些私營企業(yè)參與到公共服務管理中去，能夠與政府部門形成有力的競爭，對于提高政府部門的工作效率，提高公眾服務的質量，也具有積極的意義。
受到眾多因素的影響，我國在公共管理中的公共政策執(zhí)行方面缺乏經(jīng)驗，給經(jīng)濟、政治以及社會生活造成不便。因此，為了有效避免公共政策在執(zhí)行過程中出現(xiàn)偏差的情況，政府部門就要對其中的問題進行剖析，并找到相應的解決對策。
（一）政策質量不高，執(zhí)行不到位
政策的執(zhí)行在很大程度上取決于公共政策的質量，提高政策質量是主要問題。政策質量主要表現(xiàn)在政策目標的多元性和不一致性，從而導致其內(nèi)容出現(xiàn)偏離，方案過于煩瑣。并且，在政策目標設定上，如果出現(xiàn)了多種目標，則需要注意目標的統(tǒng)一性和一致性，否則目標之間發(fā)生沖突，就會導致執(zhí)行難上加難的情況。同時，有些單位在政策執(zhí)行中，僅僅是走個形式和過場，象征性地做個文章，實際并沒有采取相應的措施去執(zhí)行。這就導致政策執(zhí)行處于停滯狀態(tài)，政策沒有發(fā)揮其應有的作用。另外，一些工作人員在政策執(zhí)行過程中抱以敷衍和拖延的態(tài)度，導致政策的執(zhí)行沒有達到預期效果。
（二）執(zhí)行機構之間存在矛盾，公共政策自身存在一些問題
在職責的分配上不夠清晰明確，導致政策在執(zhí)行中各部門就權與利的分配產(chǎn)生心理不平衡的狀態(tài)。例如，當一個項目需要幾個部門一起去執(zhí)行的時候，就容易出現(xiàn)意見不統(tǒng)一的情況，在最后執(zhí)行時不知采用哪項決策，服從哪個部門的意見。同時，由于公共政策的執(zhí)行本身就是較為復雜的過程，執(zhí)行的過程中往往要受到很多因素的干擾，導致執(zhí)行效果不夠理想。另外，若政策缺乏一定的合理性和清晰性，就不能得到切實的推行。公共政策若缺乏穩(wěn)定性，一些方案總是被任意改動，就很容易出現(xiàn)中間的脫節(jié)，長此以往，就容易導致政策的執(zhí)行者逐漸失去耐心，并失去對政府及其政策的信賴感。
二、公共政策執(zhí)行方法探討
（一）強化部門的職責和責任感
強化部門的責任意識能夠有效促進政策的執(zhí)行，使整體工作的分工更加規(guī)范化。所以出臺相關的文件或制度對各部門進行約束，能夠有效避免在出現(xiàn)問題時各部門相互推諉責任，可以快速對部門的責任進行歸位和追責。在公共政策實施之前，針對部門的責任和權力進行優(yōu)化，使其充分明確責任和權力，并在此基礎上，對相關的資源進行合理的運用。同時，在執(zhí)行的過程中要接受全民監(jiān)督，以此促進政策的高效執(zhí)行。
（二）樹立科學的績效觀
在公共政策執(zhí)行的過程中，績效作為非常重要的考核指標，需要對其給予充分的重視。針對一些能夠影響到地方與公共政策制定者之間關系的大項目，如果只是單一地將其交給某一個部門，則該項目很難被執(zhí)行到位。所以，在績效這一方面要進行合理的安排，形成科學的績效觀，在實施一些重大的項目時，要聯(lián)合地方各個與該項目相關的部門進行合作，研究出合理的科學的方案。同時，針對當前的一些不合理的績效機制，要及時進行調(diào)整，并能夠按照公共政策執(zhí)行過程中各單位的執(zhí)行結果進行公平公正的考核。
（三）形成精細化管理理念
地方政府要對政策的執(zhí)行給予充分的重視，要對各個項目的落實進行量化考核，以此為各單位的績效考評提供依據(jù)。同時，在制訂詳細的執(zhí)行方案的過程中，務必對權力和責任的統(tǒng)一進行強化，針對各單位的工作落實情況進行實時跟蹤和詳細的考評。倒逼各單位不斷提升自身的執(zhí)行力，并有效引導其形成精細化的管理理念。
（四）建立績效問責制度
行政部門要建立健全績效問責制度，促使公共政策的執(zhí)行主體能有意識地主動承擔責任，以此實現(xiàn)各單位的責任量化，促使其能夠針對一些存在的問題給予妥善解決。
（五）注重績效問責的有序化
公共政策在落實的過程中，要注重績效問責的有序化。能夠針對當?shù)囟讲闄C關發(fā)現(xiàn)的問題進行整改，并啟動問責機制。同時，在相關單位提出意見時能夠積極針對意見進行改進，并根據(jù)公共政策執(zhí)行的結果進行績效問責。此外，財務部門也要充分發(fā)揮作用，對實施項目中應用的每一筆款項都要進行深入詳細的調(diào)查，并收集相關的證據(jù)，針對其中不合理的情況及時向上級匯報，以此促進執(zhí)行主體執(zhí)行效率的提高。
一、 傳統(tǒng)的公共行政和行政法
20世紀初期,在西方國家中行政國家開始興起和出現(xiàn)。所謂的行政國家是指,在三權分立的國家權力主體關系中,行政權力和活動擴張,具有制定同議會立法效力相當?shù)男姓詈椭贫ㄍㄔ号袥Q效力相近的行政裁決權,行政權力大量直接管理和介入國家和社會事務,從而起到最活躍和最強有力國家作用的一種國家現(xiàn)象。①其中的原因是,公共事務的增多,市場這只看不見的手面對紛繁復雜的社會問題已是無能為力,特別是1929~1933年的世界性的經(jīng)濟危機將政府角色從后臺的守夜警察變成了社會前臺的強權管理者。人們試圖通過擴大政府管理公共事務的范疇以解決市場失靈的問題,并允許政府運用各種強制性手段化解社會經(jīng)濟危機,增進公共利益。因而政府在管理公共事務中的職能不斷擴大,國家行政的觀念也隨之而形成。國家行政的觀念強調(diào)行政主體的唯一性,即行政主體只能是國家行政機關,并強化行政權的優(yōu)越性。我國在建國后的相當長時間內(nèi)實行的是計劃體制,一切社會經(jīng)濟活動都由政府來進行行政指導和干預,行政國家的色彩更為濃厚。
在行政國家背景下建立起來的行政法,基本上就是從國家行政這一觀念出發(fā)而構建的。這一點集中體現(xiàn)在行政法的調(diào)整對象和行政法的功能兩個方面。以我國的行政法為例,第一,我國的行政法將行政法的調(diào)整對象界定為國家行政機關實施國家行政權的行為。即從行政主體角度來看,認為公共事務的管理權專屬于國家,國家是管理公共事務的唯一主體。我國的行政法學教材對行政的解釋是:“只有國家才有權進行行政活動”,“行政是國家的”,②“只有國家出現(xiàn)以后才有行政,將來國家消亡了,行政也將自然消亡?！雹圻@些表述都強調(diào)了國家對公共事務管理的獨占性。從行政的行為角度來看,認為行政活動的本質是國家運用行政權所進行的管理活動?！靶姓褪枪芾怼?強調(diào)國家運用行政權力實現(xiàn)公共利益,并將運用強制性權力作為行政行為的本質。對行政行為的研究,一般從行政立法、行政執(zhí)法和行政司法三個角度展開。而這三種行為體現(xiàn)出國家享有以命令和強制為主要手段的管理方法的特征。第二,從行政法的功能來看,在強調(diào)國家管理公共事務的職能的國家行政觀念下,行政法要解決的問題是,如何提高行政機關的行政效率和如何控制行政權力的濫用以保護行政相對人的利益。雖然行政法有各種不同的學術流派,如控制論、管理論、平衡論等,它們的側重點和價值取向不同,但都是在國家行政的框架內(nèi),在側重保障國家行政權與控制行政權的不同重心上去闡述。此外,在對行政法律關系的認識上,學者們都認為行政法律關系中必定有一方是行政機關,行政法律關系中的雙方地位不對等,行政機關處于優(yōu)越的地位。
二、公共管理的興起與行政法的困惑
1. 公共管理的興起和內(nèi)容
第二次世界大戰(zhàn)后,西方各國采用凱恩斯主義的主張,政府對社會進行全面干預,取得了一定的成效。但從20世紀70年代起,西方各國卻出現(xiàn)了以高失業(yè)、高通貨膨脹和低增長為特征的“滯脹”現(xiàn)象。政府管理也危機四伏,政府擴張、機構臃腫、效益低下、政策失靈。人們開始反思政府公共管理尤其是政府全面干預社會經(jīng)濟生活的實踐。這在客觀上引發(fā)了西方政府的改革浪潮。另一方面,70年代以后,西方社會科學在經(jīng)歷長期的分化、初步融合之后,開始向整體化邁進,出現(xiàn)了跨學科、交叉綜合研究的趨勢。
各種與政府管理密切相關的學科取得了迅速發(fā)展。在公共管理部門實踐和社會科學發(fā)展的內(nèi)力推動下,80年代中后期西方國家出現(xiàn)了新公共管理學。?
作為一門學科的新公共管理學,反映了80年代后西方在公共部門管理特別是政府管理領域的新成就以及當代西方公共管理實踐發(fā)展的新趨勢,已經(jīng)成為當代西方政府改革的一種指導理論。新公共管理學采取一種新的研究途徑,它和傳統(tǒng)的公共行政有明顯的區(qū)別。有學者 將其概括為以下幾點:(1)公共管理學將研究對象由政府行政擴大到其他非政府組織的公共機構,甚至私人部門的公共方面。(2)公共管理學實現(xiàn)了由公共行政學的內(nèi)部取向向外部取向的轉變,由重視機構、過程和程序向重視項目、結果和績效的轉變,這使得公共管理的政治環(huán)境、戰(zhàn)略管理、績效評估、公共責任等成為公共管理的核心主題。(3)打破政治-行政兩分法的傳統(tǒng),充分吸收當代各學科的理論和方法,特別是經(jīng)濟學的理論和方法,并與工商管理學融合。(4)公共管理學既是實證研究又是規(guī)范研究。(5)公共管理學來源于公共部門的管理實踐又指導部門改革尤其是政府改革的實踐。④ 實際上,公共管理學不僅是一種新的政府管理理論,也是一種新的政府管理模式。在這種新的政府管理模式指導下,政府改革基本圍繞三條主線進行:一是調(diào)整政府與社會、政府與市場、政府與企業(yè)的關系,主要趨向是“在提供公共服務上寧要小規(guī)模機構而不要大規(guī)模機構;寧要勞務承包而不要通過沒有終結的職業(yè)承包而直接勞動;寧要提供公共服務的多元結構,而不要單一的無所不包的供給方式;寧可向使用者收費,而不把普通稅金作為資助不具有公共利益的公共事業(yè)基礎;寧要私人企業(yè)或獨立企業(yè)而不是官僚體制作為提供服務工具?！雹?二是利用市場和社會的力量提供公共服務,彌補政府財力和服務能力的不足。“提供公共利益和服務時,除了拓寬和完善官僚機構之外,其他機構也可以提供所有這些職能?！雹奕歉母镎畠?nèi)部的官僚體制,提高公共機構的工作效率和服務質量。將工商管理中的績效管理、組織發(fā)展、人力資源開發(fā)、顧客至上、合同雇傭制、績效工資制等理論和方法應用于公共部門管理的實踐之中。⑦
2. 行政法在公共管理實踐中面臨的困惑在公共管理模式下,行政主體是多元化的,政府不再是管理公共事務的唯一主體,非盈利組織或者稱為第三部門組織在參與公共事務的治理和公共服務等方面的作用日益突出,成為公共事務管理中的重要力量。但是在傳統(tǒng)的行政法理論研究中,非盈利組織或第三部門在行政組織法中卻處于尷尬的地位,雖然他們的存在有合理的一面,但由于突破了行政事務專屬權屬于國家的國家行政觀念,其地位、權力來源和合法性基礎相當缺乏 。⑧學者們多將新的行政主體的出現(xiàn)從權力的委托或授權的角度去研究,研究的重心放在授權或委托的程序、侵權責任歸屬、救濟方法和途徑方面,而忽視或回避了對行政權力社會化合理性的直接研究。
公共管理強調(diào)可以將私人部門的管理經(jīng)驗和方式引入公共事務的管理中,出現(xiàn)了以淡化強制性管理為特征的新的行政方式,行政指導、行政合同、行政激勵等成為公共事務管理中的主流方式。對這些非權力性的行政方式,有關行政法律關系和行政行為性質的界定的傳統(tǒng)行政法理論都難以解釋。正如有的學者指出,即使勉強拉入現(xiàn)在的理論框架中,“不全面又不順暢?！雹?在研究這些新的行政方式時,為了表明這些問題是行政法的問題和其內(nèi)在地包括著國家行政主體和行為要素,主要強調(diào)這些行為雖然有合意的一方面,但其要素仍是雙方地位不對等,國家行政機關居于優(yōu)越的地位,其行為本質包括權力性因素。
可以看出,現(xiàn)有行政法對這些新問題的研究仍是在舊的框架指導下,無視“準行政行為”、“第三部門”等領域的存在或把它們置于行政法研究的邊緣,這與公共管理的實踐不相適應。行政改革實踐的發(fā)展呼喚行政法研究的新觀念,要求行政法的新發(fā)展。
三、公共管理下行政法的新發(fā)展
為了與公共管理的實踐相適應,行政法應從轉變傳統(tǒng)觀念出發(fā),以有效解決問題為尺度,多層次、多重心地開展研究,促進行政法的發(fā)展。
1.行政法傳統(tǒng)觀念的轉變
行政的觀念是行政法研究中的基本理論觀念。行政法的新發(fā)展首先應從行政觀念的轉變開始,也就是要從國家行政觀念轉變?yōu)樾姓▏倚姓蜕鐣姓墓残姓^念。傳統(tǒng)的國家行政的觀念主張管理公共事務的最佳選擇是由國家直接運用行政權力實現(xiàn)行政目標。新的公共行政則強調(diào)公共事務的最佳選擇是以公共利益為目標,由多主體共同參與,合理分配國家和社會之間公共事務管理的范疇。這種觀念的變化包含了行政目標、行政主體和行政方式等幾方面的變化。行政目標的變化,預示著要從傳統(tǒng)的以國家管理為中心的目標擴大為管理和服務并重,以最大限度地實現(xiàn)公共利益為行政的直接目的。行政主體的變化,體現(xiàn)在政府不再是唯一的公共事務和公共服務的提供者,只要能有效實現(xiàn)行政目標,各種組織包括非贏利組織、地方團體甚至私人企業(yè)的公共部門都應成為行政主體,它們應通過法定的途徑進入公共事務的管理領域。行政方式的變化表明,行政并不僅僅是行政行為和行政強制執(zhí)行,而且是使用各種各樣的手段來實現(xiàn)行政目的。行政目標轉變?yōu)樽畲笙薅鹊貙崿F(xiàn)公共利益后,基于平等、公開基礎上的非強制性行政行為應大力推廣。
與行政的觀念相聯(lián)系,行政法的基本問題從以政府權力為主導變?yōu)橐怨怖鏋橹鲗?。政府權力為主?研究政府應該如何行政;以公共利益為主導,由誰來行政和怎樣來行政都是研究的內(nèi)容。行政法不再機械地以權力認知行政法的研究對象,行政法功能性質不再是“控權”和“管理”的問題,以制度化的方式實現(xiàn)公共利益,提供最好的公共服務將是行政法的基本任務。公共利益變成了行政的直接目標,同時也成為行政法研究的直接對象。這樣一來,“政府權威行政觀念轉變?yōu)槊裰餍姓^念,行政主體多樣化的研究就成為行政法研究的基本課題,行政合同、行政激勵、行政指導等非權力性行政行為也不再是行政法中的反常例外行為。拋開僵硬的教條和學科限制,以問題定向,運用法律規(guī)范手段,實現(xiàn)權威行政向民主行政、管制行政向服務行政轉變過程中的公平和效率,以促進人民福祉,應是行政法在未來的主要任務?！?0
2.行政法內(nèi)容的發(fā)展
行政主體是行政法主體的必然組成部分。公共管理中行政主體的多元化,使得行政法主體的內(nèi)容相應擴大。這些非政府的行政主體資格的界定,如何與政府進行權力劃分,它們?nèi)绾魏戏ǖ剡M入公共事務的管理,如何進行管理以及相應的救濟方式問題,都成為行政法的新內(nèi)容。?
