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時(shí)間：2023-06-21 08:43:57
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一、加強(qiáng)市場監(jiān)管，嚴(yán)格糧食執(zhí)法
《糧食流通管理?xiàng)l例》明確了糧食行政部門對糧食市場的監(jiān)管職能。今年，我們進(jìn)一步加大監(jiān)管力度，認(rèn)真貫徹落實(shí)《糧食流通管理?xiàng)l例》和《糧食流通監(jiān)督檢查暫行辦法》，依法切實(shí)履行糧政管理職責(zé)，規(guī)范收購市場秩序，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民利益，積極營造良好的市場環(huán)境。
（一）調(diào)查摸底，掌握資料。根據(jù)省、市糧食局的安排部署，抽調(diào)精干人員，直接到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行摸底調(diào)查。一是對全縣農(nóng)戶進(jìn)行入戶調(diào)查、摸底，做好糧情調(diào)查和統(tǒng)計(jì)工作。共深入到15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)52個(gè)村120余戶進(jìn)行調(diào)查，掌握了農(nóng)村人口、糧食種植、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等各方面較為翔實(shí)的第一手資料；二是對全縣糧食經(jīng)營企業(yè)、面粉廠、飼料廠進(jìn)行了一次全面摸底，造表登記，掌握基數(shù)，為更好地對全縣糧食市場進(jìn)行監(jiān)管奠定了基礎(chǔ)。
（二）規(guī)范市場，依法監(jiān)管。一是在做好《糧食流通管理?xiàng)l例》的宣傳的同時(shí)，結(jié)合夏、秋糧收購做好市場監(jiān)管和行政執(zhí)法，全年發(fā)放《糧食收購許可證》14份。二是嚴(yán)格按照國家有關(guān)規(guī)定，對全縣所發(fā)放的糧食收購許可證進(jìn)行了一次認(rèn)真審核。三是食經(jīng)營戶、超市、集貿(mào)市場的監(jiān)管，特別是收購、銷售渠道、價(jià)格信息的收集與上報(bào)，以維護(hù)和規(guī)范正常的糧食市場秩序。
（三）建立了糧食局領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系龍頭企業(yè)制度，主要協(xié)調(diào)解決全縣糧食龍頭企業(yè)在產(chǎn)業(yè)化發(fā)展過程中可能遇到的問題、情況。
（四）以迎“奧運(yùn)”為契機(jī)，抓好糧食安全工作。一是加大了對面粉生產(chǎn)、飼料生產(chǎn)企業(yè)的安全監(jiān)管力度，要求各加工企業(yè)嚴(yán)格把好進(jìn)貨渠道關(guān)、加工程序關(guān)、安全保管關(guān)，切實(shí)把安全工作放到首位；二是開展糧食知識(shí)培訓(xùn)5期、260人次等一系列服務(wù)于農(nóng)民和糧食經(jīng)營戶的知識(shí)培訓(xùn)，強(qiáng)調(diào)用糧、存糧安全，切實(shí)為農(nóng)民和糧食經(jīng)營戶搞好服務(wù)；三是重點(diǎn)加強(qiáng)了對非法經(jīng)銷陳化糧的違法行為進(jìn)行監(jiān)管的力度，保護(hù)群眾用糧安全。四是制定《糧食應(yīng)急預(yù)案》，努力做好相關(guān)準(zhǔn)備措施，爭取在緊急情況下做到及時(shí)、安全的糧食供應(yīng)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。
二、積極開展糧食購銷工作
年初，經(jīng)過公開、公平的競爭，共有14個(gè)下屬糧站實(shí)行了短期承包租賃。各糧站以市場為導(dǎo)向，開展糧油經(jīng)營，自主經(jīng)營，自負(fù)盈虧，截止11月底，共經(jīng)營糧食2000萬斤，其中玉米1700萬斤，小麥120萬斤，大豆210萬斤。
三、加強(qiáng)國有資產(chǎn)管理，為企業(yè)職工服務(wù)
今年我局國有資產(chǎn)管理中心在糧食局的領(lǐng)導(dǎo)下，對下屬企業(yè)國有資產(chǎn)進(jìn)行了有效監(jiān)管，為企業(yè)改制職工搞好服務(wù)，充分發(fā)揮了中心自身職能。
(一)采取每月一次定時(shí)檢查、每季度一次不定時(shí)抽查和每月一次企業(yè)報(bào)表相結(jié)合的方式，對下屬所有企業(yè)的國有資產(chǎn)進(jìn)行有效監(jiān)管。在檢查中，嚴(yán)格按照賬簿相對，做到帳物相符，嚴(yán)保國有資產(chǎn)不流失。
（二）按照年初安全生產(chǎn)目標(biāo)責(zé)任狀的要求和縣安全生產(chǎn)大檢查部署，繼續(xù)堅(jiān)持把安全生產(chǎn)擺上重要位置，樹立抓安全也是抓經(jīng)濟(jì)、抓效益的思想，抓好重點(diǎn)企業(yè)、重點(diǎn)部位的安全，先后組織4次拉網(wǎng)式安全生產(chǎn)大檢查，做到每點(diǎn)必到，查必徹底。今年全系統(tǒng)沒有出現(xiàn)任何安全事故。
（三）實(shí)行監(jiān)管和維護(hù)并重，在進(jìn)行有效監(jiān)管的同時(shí)，籌措資金對糧站進(jìn)行維護(hù)。全年，共維修倉庫15間，宿辦室10間，圍墻120米。
（四）認(rèn)真做好職工勞動(dòng)關(guān)系改革的掃尾和后續(xù)部分，為企業(yè)改制人員做好服務(wù)：一是為改制人員448人代收繳養(yǎng)老保險(xiǎn)153萬元；二是為改制人員按照上級有關(guān)文件精神代收醫(yī)療大額保險(xiǎn)金735人、141880元。
四、從實(shí)處入手，為企業(yè)服務(wù)，做好招商引資工作
項(xiàng)目建設(shè)是經(jīng)濟(jì)工作的主戰(zhàn)場，是中心的中心。如何引進(jìn)項(xiàng)目、如何為引進(jìn)的項(xiàng)目服務(wù)，使引進(jìn)的企業(yè)不但留住、更要發(fā)展，是招商引資工作的重點(diǎn)。為做好招商引資工作，我局一是結(jié)合糧食部門實(shí)際和近年來招商引資工作，研究招商引資工作的新思路，做到全力聚焦招商引資。成立了招商引資工作辦公室，主要負(fù)責(zé)人主抓招商引資，分管負(fù)責(zé)人全力以赴，抽調(diào)1名同志常年專職招商。二是制訂激勵(lì)政策，調(diào)動(dòng)全員招商的積極性，切實(shí)加大招商引資工作的力度。三是以真誠服務(wù)為抓手，為去年招商引進(jìn)的企業(yè)“*市武鄉(xiāng)酒業(yè)有限公司”搞好服務(wù)。局領(lǐng)導(dǎo)多次走訪該企業(yè)，為企業(yè)提供需求信息，協(xié)調(diào)幫助企業(yè)解決周邊四鄰出現(xiàn)的問題，用真誠和企業(yè)交朋友。該公司是從事酒水、純凈水灌裝生產(chǎn)的企業(yè)，在投入730萬元的基礎(chǔ)上，今年又投入80萬元作生產(chǎn)線的最后配套安裝和調(diào)試，10月份已正式開展運(yùn)營，安排100余人就業(yè)，年可創(chuàng)產(chǎn)值400萬元。
五、加大排查力度，以預(yù)防為主，切實(shí)做好安全穩(wěn)定工作
安全穩(wěn)定工作是當(dāng)前工作的重點(diǎn)，尤其今年是舉辦奧運(yùn)會(huì)的特殊時(shí)期，我局改制遺留問題多、不穩(wěn)定因素多，安全穩(wěn)定工作的任務(wù)非常特殊和繁重。針對這些不穩(wěn)定因素，特別是干部、對越自衛(wèi)反擊戰(zhàn)復(fù)員人員、改制企業(yè)工傷人員、原企業(yè)站長、廠長、會(huì)計(jì)等人員中的重點(diǎn)人員，我局先后制定了《干部穩(wěn)定排查預(yù)案》、《老山前線復(fù)轉(zhuǎn)人員穩(wěn)定工作預(yù)案》、《奧保穩(wěn)定、矛盾排調(diào)分包落實(shí)責(zé)任書》等一系列保障穩(wěn)定的制度和措施，落實(shí)穩(wěn)定工作責(zé)任人制度和黨組成員和重點(diǎn)人員1對1包人負(fù)責(zé)制度，把穩(wěn)定工作作細(xì)做實(shí)。通過做耐心細(xì)致地思想工作，多次深入企業(yè)和職工家庭，尤其是傷殘人員和干部，做好調(diào)查、疏導(dǎo)，力爭把不穩(wěn)定隱患解決在萌芽中。一年來，我局穩(wěn)定工作做得較好，未出現(xiàn)越級上訪等不穩(wěn)定事件事件。
二、存在的問題：
（一）糧食系統(tǒng)改制后，基層糧站的體制問題。
糧食系統(tǒng)改制以來，職工勞動(dòng)關(guān)系改革基本完成，基層糧站的體制改革遭遇瓶頸，相對滯后。目前，*沒有自己的儲(chǔ)備庫，各糧站因都已租賃，糧食儲(chǔ)備功能名存實(shí)亡，去年按照上級要求成立的2個(gè)國有獨(dú)資企業(yè)“*運(yùn)昌糧油購銷有限公司、*運(yùn)盛糧油購銷有限公司”因沒有資金支持，也未開展政策性托市收購。*連續(xù)幾年大豐收，農(nóng)民糧食收不起來，出現(xiàn)“賣糧難”。
（二）目前存在部分隱患，也關(guān)系到職工們的切身利益，亟待解決：1、原糧站主任、廠長和會(huì)計(jì)持續(xù)上訪要求解決待遇和補(bǔ)償?shù)膯栴}。2、至今未簽字解除勞動(dòng)關(guān)系的職工的問題（距離內(nèi)退時(shí)間不足半年的職工）。
（三）隨著糧食局職能的不斷轉(zhuǎn)變，對全社會(huì)糧食市場進(jìn)行監(jiān)管、服務(wù)的職能不斷增加，但隨之而來的人員匱乏、沒有經(jīng)費(fèi)的問題也越來越嚴(yán)重，影響了糧食執(zhí)法工作的開展和糧政職能的發(fā)揮。
明年工作思路：
（一）采取積極措施，推進(jìn)“兩跑四爭”上項(xiàng)目工作取得成效。
2009年，把“兩跑四爭”上項(xiàng)目工作當(dāng)作09年的頭等大事來抓，多措并舉，加大力度，積極推進(jìn)項(xiàng)目到位。一是投資2500萬元的5000萬斤倉容擴(kuò)建項(xiàng)目；二是擬投資1000萬元的糧站修繕項(xiàng)目。通過建設(shè)新倉，增加倉容，掌握糧源，增加儲(chǔ)備，開展經(jīng)營，解決農(nóng)民“賣糧難”問題。
（二）轉(zhuǎn)變職能，加強(qiáng)對糧食市場的監(jiān)管與服務(wù)。
按照上級要求，組建糧食監(jiān)督檢查服務(wù)組織，配備人員，維護(hù)好全縣糧食流通秩序。搞好安全儲(chǔ)糧、用糧、售糧的宣傳，特別是把農(nóng)戶的安全儲(chǔ)糧和面粉加工、飼料加工企業(yè)安全生產(chǎn)作為工作重點(diǎn)，搞好服務(wù)、培訓(xùn)和監(jiān)督管理。同時(shí)，按照上級有關(guān)文件精神，搞好糧情調(diào)查和社會(huì)統(tǒng)計(jì)，為政府農(nóng)村經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控打好基礎(chǔ)。
（一）聚焦安全，護(hù)市場1.加強(qiáng)食品安全監(jiān)管。一是深入開展食品生產(chǎn)加工小作坊升級改造工作，規(guī)范生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)食品經(jīng)營。截止目前全縣268戶辦理省小作坊、小經(jīng)營店食品備案登記證，今年以來辦理省小作坊、小經(jīng)營店食品備案登記證新辦49戶，注銷2戶。二是對學(xué)校食堂突出問題發(fā)動(dòng)春季攻勢。嚴(yán)查學(xué)校食堂食品安全管理人員不履行管理責(zé)任問題，整治使用超過保質(zhì)期的原材料，以及不落實(shí)進(jìn)貨查驗(yàn)、環(huán)境衛(wèi)生、設(shè)施設(shè)備、清洗消毒、從業(yè)人員健康管理、食品安全培訓(xùn)考核制度等問題。重點(diǎn)圍繞食堂主體資質(zhì)開展檢查。要求學(xué)校食堂均亮證經(jīng)營，督促落實(shí)校長為第一責(zé)任人的食品安全責(zé)任制，健全食品安全管理機(jī)構(gòu)、配齊專職的食品安全管理人員。圍繞食堂物資開展檢查。嚴(yán)格物資進(jìn)貨查驗(yàn)與索證索票制度。對學(xué)校食堂的物資貯存、物資查驗(yàn)、索證索票情況進(jìn)行檢查；督促各學(xué)校對上期結(jié)余食品進(jìn)行清庫，重新進(jìn)購，確保無過期、腐敗、變質(zhì)的食品入庫，并建立專檔存放。圍繞加工制作環(huán)節(jié)開展檢查。按照食堂操作規(guī)范，對餐飲具、消毒設(shè)施進(jìn)行了檢查，就餐飲用具消毒不規(guī)范，留樣樣品名稱未標(biāo)識(shí)，生熟食品盛放用具標(biāo)識(shí)不清楚、切菜切肉用具混合等交叉污染問題要求整改，要求學(xué)校完善標(biāo)識(shí)標(biāo)簽，規(guī)范操作，加強(qiáng)管理。并就區(qū)鄉(xiāng)學(xué)校生活用水安全隱患問題，及時(shí)向相關(guān)部門作出了反饋。三是以農(nóng)牧區(qū)食品安全為重點(diǎn)，開展專項(xiàng)整治行動(dòng)。對四個(gè)片區(qū)的商場、超市、農(nóng)貿(mào)市場、食品經(jīng)營店、餐飲店等市場主體開展監(jiān)督檢查，強(qiáng)化落實(shí)經(jīng)營者主體責(zé)任，嚴(yán)厲查處銷售“三無”食品、山寨食品、假冒偽劣食品、以次充好等違法行為。四是圍繞食品安全，搭建網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管平臺(tái)，全力推動(dòng)明廚亮灶工作。目前“明廚亮灶”完成率達(dá)89.3%、開展“餐廚污染”、量化分級管理。五是抓牢肉類及肉制品監(jiān)管工作。嚴(yán)格落實(shí)進(jìn)貨檢查驗(yàn)收和索票索證制度，嚴(yán)禁采購使用病死或死因不明，以及檢疫不合格的肉類和其制品；嚴(yán)禁圈養(yǎng)宰殺活的畜禽動(dòng)物，嚴(yán)禁活禽交易，嚴(yán)禁采購和制售野生動(dòng)物及其制品，讓老百姓“買之放心，食之安心”。六是加強(qiáng)抽檢工作，共抽檢食品36批次，其中抽檢農(nóng)產(chǎn)品預(yù)報(bào)裝食品15批次，早餐類食品（包子、油條等）8批次，芹菜5批次。2.加強(qiáng)藥械化監(jiān)管。一是壓實(shí)責(zé)任落實(shí)。與藥品使用單位簽訂《醫(yī)療機(jī)構(gòu)藥品質(zhì)量安全和醫(yī)療器械使用管理責(zé)任書》21份、與藥品經(jīng)營單位簽訂《止痛類藥品經(jīng)營使用責(zé)任書》、《含麻黃堿類復(fù)方制劑經(jīng)營使用責(zé)任書》12份。二是加強(qiáng)特殊藥品監(jiān)管。在春節(jié)、藏歷新年、“三月、七月敏感期”、疫情防控期間等重點(diǎn)時(shí)節(jié)開展維穩(wěn)工作，加強(qiáng)含特殊藥品復(fù)方制劑、止痛藥、鎮(zhèn)痛藥、感冒藥等特殊藥品的管控。三是開展藥品不良反應(yīng)監(jiān)測工作。積極參加州市場監(jiān)管局組織的藥品、醫(yī)療器械不良反應(yīng)培訓(xùn)，并及時(shí)將培訓(xùn)內(nèi)容上傳于各上報(bào)單位，不斷提升上報(bào)質(zhì)量。四是開展藥品監(jiān)督抽樣。2020年抽樣工作緊緊圍繞藥品監(jiān)管工作實(shí)際，以問題為導(dǎo)向，共完成監(jiān)督抽驗(yàn)10批次，經(jīng)檢驗(yàn)均為合格。五是開展各類專項(xiàng)整治工作。開展疫苗專項(xiàng)整治、執(zhí)業(yè)藥師掛證專項(xiàng)整治、中藥飲片檢查、購藥渠道專項(xiàng)整治、開展無菌和植入性醫(yī)療器械專項(xiàng)檢查、化妝品專項(xiàng)整治工作，共檢查1家疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)和17家接種單位，藥品經(jīng)營企業(yè)12家次，監(jiān)督檢查藥品使用單位21家次，化妝品經(jīng)營單位45家。3.加強(qiáng)特種設(shè)備安全。一是對全縣69臺(tái)電梯、2臺(tái)壓力容器等特種設(shè)備建立監(jiān)管臺(tái)賬，氣瓶2000支。累計(jì)檢查特種設(shè)備150余次，確保全縣特種設(shè)備底數(shù)清、情況明、風(fēng)險(xiǎn)小。二是強(qiáng)化電梯安全管理。召開全縣電梯維保工作會(huì)議、要求物業(yè)小區(qū)、賓館等場所使用的電梯進(jìn)行安全責(zé)任保險(xiǎn)投保，并開展了開展電梯安全宣傳、電梯維保質(zhì)量抽查，部署工作、普及常識(shí)、排除隱患，提高水平。三是開展醫(yī)療機(jī)構(gòu)計(jì)量檢查。州計(jì)量鑒定測試所負(fù)責(zé)人廖煒等工作組一行和執(zhí)法人員對縣人民醫(yī)院、縣婦計(jì)中心、縣藏醫(yī)院開展臺(tái)式血壓計(jì)、心電監(jiān)護(hù)儀、呼吸機(jī)等設(shè)施設(shè)備開展執(zhí)法檢查。上半年共開展2次專項(xiàng)監(jiān)督檢查，檢查計(jì)量器具120臺(tái)次，保障了產(chǎn)品質(zhì)量安全。對縣城境內(nèi)3家主要醫(yī)療機(jī)構(gòu)的醫(yī)用計(jì)量器具進(jìn)行鑒定.質(zhì)量計(jì)量監(jiān)管進(jìn)一步深化，開展質(zhì)量抽檢工作，對國資公司旗下公司2批次建筑用磚、對葉巴灘水電項(xiàng)目及城區(qū)2家銷售鋼筋，進(jìn)行質(zhì)量抽檢。（二）聚焦民生，穩(wěn)物價(jià)。對涉及民生食品、藥品、衛(wèi)生防護(hù)、賓館飯店、商業(yè)零售、豬肉等領(lǐng)域的市場價(jià)格開展了監(jiān)管。重點(diǎn)對防疫期間價(jià)格管控、明碼標(biāo)價(jià)制度落實(shí)情況開展針對性的監(jiān)督檢查。嚴(yán)肅查處虛構(gòu)原價(jià)、虛假折扣、低標(biāo)高結(jié)等價(jià)格欺詐、串通漲價(jià)、哄抬物價(jià)、價(jià)格欺詐等違法行為，同時(shí)采取定點(diǎn)、定時(shí)段、定品種方式，分類監(jiān)管米、面、油、果蔬等生活必需品價(jià)格波動(dòng)情況，制作1塊標(biāo)價(jià)公示牌，對果蔬、豬牛肉、水產(chǎn)明碼標(biāo)價(jià)。在城區(qū)農(nóng)貿(mào)市場張貼消費(fèi)警示2張、公布投訴舉報(bào)電話，成立投訴舉報(bào)處理組，及時(shí)處理消費(fèi)者投訴舉報(bào)問題，嚴(yán)厲查處違法行為，約談家連鎖藥店、1家網(wǎng)絡(luò)訂餐平臺(tái)運(yùn)營商以及12余戶肉類經(jīng)營戶，發(fā)放價(jià)格標(biāo)簽10000余張，規(guī)范其依法依規(guī)經(jīng)營，目前全縣各類生活必需品價(jià)格總體穩(wěn)定。開展教育收費(fèi)專項(xiàng)檢查，檢查學(xué)校15所。（三）聚焦執(zhí)法，形震懾。依托“春雷行動(dòng)2020”暨知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)執(zhí)法行動(dòng)，結(jié)合“旅游市場專項(xiàng)整治”、“掃黑除惡專項(xiàng)斗爭”、節(jié)前市場檢查等各類專項(xiàng)行動(dòng)開展執(zhí)法監(jiān)管工作，對食品、藥品、流通領(lǐng)域商品、流通領(lǐng)域商品、價(jià)格等五個(gè)方面開展執(zhí)法檢查工作。今年，檢查經(jīng)營戶1200余戶次，出動(dòng)執(zhí)法人員500人次，執(zhí)法車輛50余臺(tái)次，下達(dá)《責(zé)令整改通知書》22余份，沒收價(jià)值金額約100余元的過期、“五毛食品”等違法經(jīng)營食品，共辦結(jié)各類案件14起，共處罰沒款8.72萬元。
二、存在的問題
目前市場監(jiān)管執(zhí)法面臨的問題和矛盾是較為突出的，監(jiān)管力量、監(jiān)管方式、監(jiān)管手段、監(jiān)管機(jī)制都成為制約監(jiān)管效能的重要因素。正確認(rèn)識(shí)當(dāng)前市場監(jiān)管執(zhí)法形勢對于我們探討建立市場監(jiān)管長效機(jī)制具有重要意義。
一是監(jiān)管力量與監(jiān)管任務(wù)的矛盾。目前，監(jiān)管執(zhí)法部門眾多、監(jiān)管人員也為數(shù)不少，但是對于空前繁榮的市場經(jīng)濟(jì)來說，監(jiān)管人員與監(jiān)管對象的數(shù)量對比無疑是懸殊的。以工商部門為例，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全系統(tǒng)近40萬執(zhí)法干部，而全國共有個(gè)體工商戶2460余萬家、內(nèi)資企業(yè)340余萬家、外資企業(yè)26萬余家。面對如此眾多的監(jiān)管對象，同時(shí)要兼顧監(jiān)管廣告商標(biāo)、注冊登記、不正當(dāng)競爭、食品安全、無照經(jīng)營、安全生產(chǎn)等眾多的監(jiān)管任務(wù)，其工作壓力可想而知。加之人員素質(zhì)、職能交叉、技術(shù)手段等問題，監(jiān)管力量與監(jiān)管任務(wù)的矛盾已經(jīng)變得十分突出。
二是監(jiān)管投入與監(jiān)管效果的矛盾。每年政府要投入大量的人力、物力、財(cái)力進(jìn)行市場整頓。同時(shí)為了適應(yīng)監(jiān)管的需要，人員素質(zhì)和技術(shù)設(shè)備的投入也不斷加大，這對于提高監(jiān)管執(zhí)法能力和執(zhí)法水平無疑是重要的。但是市場秩序混亂的局面卻未得到根本上的改觀。假冒偽劣、虛假廣告坑害消費(fèi)者，無照經(jīng)營場所發(fā)生火災(zāi)爆炸等惡性案件還是時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重?cái)_亂了社會(huì)秩序，造成了惡劣的社會(huì)影響。監(jiān)管投入和監(jiān)管成效的矛盾，已經(jīng)到了需要我們?nèi)フ暫退伎嫉臅r(shí)候。
三是監(jiān)管方式與實(shí)際需要的矛盾。目前，我們采取的傳統(tǒng)的專項(xiàng)整頓、專項(xiàng)檢查等監(jiān)管方式已經(jīng)不能適應(yīng)實(shí)際工作的需要?！鞍l(fā)現(xiàn)問題才整頓”的舊有方式，讓監(jiān)管部門疲于奔命，難以建立行之有效的長效機(jī)制，出現(xiàn)了“整頓一陣風(fēng)、過后照舊亂”的現(xiàn)象，難以達(dá)到持久鞏固的市場整頓效果。
四是監(jiān)管需要與舊有機(jī)制的矛盾。大多數(shù)部門現(xiàn)行的是主動(dòng)監(jiān)管的機(jī)制，監(jiān)管執(zhí)法部門需要花費(fèi)大量的精力去查找問題、發(fā)現(xiàn)問題。難免出現(xiàn)掛一漏萬的情況，極大地限制了監(jiān)管職能的發(fā)揮，難以對規(guī)范市場秩序產(chǎn)生本質(zhì)性的推動(dòng)作用。一方面監(jiān)管部門全身心地努力工作，一方面卻是市場秩序沒有實(shí)現(xiàn)根本性的好轉(zhuǎn)，實(shí)踐的結(jié)果已經(jīng)表明，舊有的主動(dòng)監(jiān)管機(jī)制已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)監(jiān)管的需要。
二、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作對于市場監(jiān)管執(zhí)法的重要意義
市場監(jiān)管執(zhí)法面臨的問題和矛盾，現(xiàn)實(shí)地要求監(jiān)管部門引入更加科學(xué)的監(jiān)管方式，建立更加完善的監(jiān)管機(jī)制。近年來，隨著消費(fèi)者法律意識(shí)的覺醒，消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作越來越受到人們的關(guān)注，全社會(huì)關(guān)注消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作的氛圍已經(jīng)形成。將消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作引入市場監(jiān)管執(zhí)法，通過私權(quán)領(lǐng)域的維權(quán)，實(shí)現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)的有序發(fā)展，這無疑是我們著力思考和解決的重大課題。
妥善處理消費(fèi)關(guān)系，關(guān)系到市場經(jīng)濟(jì)能否順利發(fā)展。因?yàn)檎潜姸嗟南M(fèi)行為和消費(fèi)需求才構(gòu)成了市場，有了市場才能較好地對資源進(jìn)行配置。消費(fèi)決定著生產(chǎn)的內(nèi)容、規(guī)模、結(jié)構(gòu)和增長速度，保護(hù)消費(fèi)者的權(quán)益，營造放心消費(fèi)的環(huán)境，可以促進(jìn)消費(fèi)，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益不僅僅是“私法”關(guān)系，因其涉及社會(huì)大眾，“公法”性質(zhì)更加明顯。此外，保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益也是實(shí)現(xiàn)政府“彌補(bǔ)市場缺陷”職能的重要途徑。市場規(guī)則不是萬能的，從保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益入手，嚴(yán)厲打擊和制止制假售假、欺詐銷售等不良行為，鼓勵(lì)誠信經(jīng)營，可以有效彌補(bǔ)市場機(jī)制缺陷，維護(hù)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展。
工商等市場監(jiān)管執(zhí)法部門已經(jīng)看到了消費(fèi)維權(quán)工作的重要意義以及對于市場監(jiān)管執(zhí)法中的積極作用，將消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作看作市場監(jiān)管執(zhí)法的立足點(diǎn)和出發(fā)點(diǎn)。1999年全國首個(gè)12315消費(fèi)者申訴舉報(bào)中心正式建立，截至2006年全國已有10多個(gè)省、市、自治區(qū)建立了12315機(jī)構(gòu)，300多個(gè)地級以上城市建立了12315消費(fèi)者申訴舉報(bào)指揮中心，2000多個(gè)縣建立了12315消費(fèi)者申訴舉報(bào)中心。6年來。全國工商行政管理機(jī)關(guān)依托12315受理消費(fèi)者申訴舉報(bào)200多萬件，為消費(fèi)者挽回?fù)p失40多億元：查處制售假冒偽劣商品近40萬件，案值近50億元。通過加強(qiáng)消費(fèi)維權(quán)，讓更廣大的消費(fèi)者參與監(jiān)管，這無論對于緩解執(zhí)法壓力、提高執(zhí)法效能，還是對于增加違法成本、遏制違法經(jīng)營都有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。但是從目前來看，盡管消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作取得了巨大成就，但是消費(fèi)維權(quán)工作仍存有極大的上升空間，距離人民群眾和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要還有較大的差距。
一是廣泛關(guān)注消費(fèi)維權(quán)的社會(huì)氛圍沒有轉(zhuǎn)變成現(xiàn)實(shí)的監(jiān)管效能。盡管消費(fèi)維權(quán)的理念已經(jīng)深入人心，人們對消費(fèi)維權(quán)工作也給予了空前的重視和關(guān)注，但是這種全社會(huì)關(guān)注的氛圍還沒有真正轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的監(jiān)管執(zhí)法效能，還沒有發(fā)揮出更為積極、實(shí)在的社會(huì)作用。全社會(huì)抵制假冒偽劣、拒絕虛假廣告、自覺舉報(bào)違法違規(guī)很大程度上仍停留在口號(hào)上，假冒偽劣仍然擁有自己的市場領(lǐng)域，違法違規(guī)行為仍然有其存在空間。
二是廣泛覺醒的消費(fèi)維權(quán)意識(shí)沒有轉(zhuǎn)變成現(xiàn)實(shí)的消費(fèi)維權(quán)力量。隨著消費(fèi)者權(quán)益宣傳力度的不斷加大，消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法的相關(guān)規(guī)定已經(jīng)深入人心，廣大消費(fèi)者的自我維權(quán)意識(shí)已經(jīng)廣泛覺醒，但是維權(quán)力度和成果卻不讓人樂觀。大多數(shù)消費(fèi)者停留在口頭上和思想上，沒有形成實(shí)在的維權(quán)力量，或淺嘗輒止，不作太多的努力；或各自為戰(zhàn)，不愿與更多的消費(fèi)者聯(lián)合維權(quán)，更不用說主動(dòng)參與監(jiān)管執(zhí)法、舉報(bào)違法違規(guī)了。這些都極大地局限了消費(fèi)維權(quán)的社會(huì)作用。
三是逐步加強(qiáng)的消費(fèi)維權(quán)工作沒有與監(jiān)管執(zhí)法形成良性互動(dòng)。工商等監(jiān)管執(zhí)法部門作為市場監(jiān)管執(zhí)法的主力軍、消費(fèi)維權(quán)工作的職能部門，在加強(qiáng)消費(fèi)維權(quán)工作方面做了大量的工作和探索，但是消費(fèi)維權(quán)和市場監(jiān)管尚未有機(jī)地結(jié)合起來。部分地方工商部門積極探索的12315綜合執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)雖然有所進(jìn)展，但是全系統(tǒng)以消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作為平臺(tái)，統(tǒng)領(lǐng)各項(xiàng)執(zhí)法職能的監(jiān)管執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)尚沒有完全形成，無法發(fā)揮統(tǒng)一指揮、信息互動(dòng)、資源共享的網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢：消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)與監(jiān)管執(zhí)法的良性互動(dòng)機(jī)制還沒有形成，消費(fèi)維權(quán)對于提高監(jiān)管執(zhí)法效能的積極作用還不能得到充分發(fā)揮。
三、實(shí)現(xiàn)兩者的良性互動(dòng)
實(shí)現(xiàn)消費(fèi)維權(quán)與市場監(jiān)管執(zhí)法的良性互動(dòng)，是轉(zhuǎn)變監(jiān)管執(zhí)法機(jī)制、提高監(jiān)管執(zhí)法效能的重要內(nèi)容。我們應(yīng)該采取更多、更為有效的措施，實(shí)
現(xiàn)兩者的良性互動(dòng)。
(一)繼續(xù)加大普法宣傳力度，大力提升維權(quán)意識(shí)。從目前調(diào)查情況來看，多年來消費(fèi)法律知識(shí)的宣傳已經(jīng)取得了豐碩的成果，但是這還遠(yuǎn)不能適應(yīng)消費(fèi)維權(quán)和市場監(jiān)管的需要。未來的宣傳應(yīng)更多地在針對性、專業(yè)性上下功夫。一是要培育具有更多專業(yè)法律知識(shí)的消費(fèi)群體。通過普法宣傳、案例分析等方式讓更多消費(fèi)者能夠拿起法律武器來維護(hù)自身權(quán)利。二是要讓消費(fèi)者更多地了解消費(fèi)知識(shí)。要將更多識(shí)假辨假知識(shí)傳授給消費(fèi)者，提高其科學(xué)消費(fèi)的能力，讓消費(fèi)者逐步提高防范能力，避免上當(dāng)受騙。三是要積極做好監(jiān)管執(zhí)法的社會(huì)宣傳。深入宣傳監(jiān)管執(zhí)法的成效、意義和作用，讓消費(fèi)者更多地理解監(jiān)管執(zhí)法，并知曉監(jiān)管執(zhí)法和消費(fèi)維權(quán)的有機(jī)聯(lián)系，引導(dǎo)更多消費(fèi)者主動(dòng)參與監(jiān)管，主動(dòng)抵制違法經(jīng)營?？傊?，要通過有效的宣傳手段，讓消費(fèi)者想維權(quán)、能維權(quán)，逐步淡化消費(fèi)者以弱勢群體自居的傳統(tǒng)意識(shí)，引導(dǎo)消費(fèi)者成為具有自覺維權(quán)意識(shí)、專業(yè)維權(quán)知識(shí)、主動(dòng)參與監(jiān)管的廣泛社會(huì)群體，真正形成社會(huì)參與的維權(quán)和執(zhí)法監(jiān)管良好氛圍。
(二)完善消費(fèi)維權(quán)機(jī)制，逐步提升維權(quán)效能，解決消費(fèi)糾紛是消費(fèi)維權(quán)領(lǐng)域的重要工作內(nèi)容。做好糾紛處理工作對于提高消費(fèi)者的維權(quán)信心、規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序具有重要意義。一是建立完善小額消費(fèi)糾紛仲裁機(jī)制，提高消費(fèi)者自主維權(quán)動(dòng)力?！拔鹨陨菩《粸椤?，通過對消費(fèi)者小額權(quán)益的保護(hù)。樹立消費(fèi)者維權(quán)的信心，進(jìn)而促使經(jīng)營者“勿以惡小而為之”，從而形成消費(fèi)維權(quán)與監(jiān)管執(zhí)法的良性循環(huán)。目前小額糾紛仲裁機(jī)制已經(jīng)在江蘇、山東等地進(jìn)行了積極的探索，并積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。應(yīng)在借鑒美國、荷蘭等發(fā)達(dá)國家的做法的基礎(chǔ)上，將這些經(jīng)驗(yàn)做法盡快推廣適用，并在修訂消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法中有所體現(xiàn)，在工商部門或消協(xié)內(nèi)部設(shè)立小額糾紛仲裁委員會(huì)，參照勞動(dòng)爭議仲裁制度建立起類似的消費(fèi)者權(quán)益爭議仲裁機(jī)制。要通過法律對小額消費(fèi)仲裁效力予以確認(rèn)，仲裁結(jié)果要有實(shí)在的執(zhí)行效力。二是將各地消費(fèi)維權(quán)的創(chuàng)新制度系統(tǒng)化、固定化，真正形成體系。如消費(fèi)糾紛舉證責(zé)任倒置，要將這些制度固定下來，并適時(shí)寫入消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法，讓消費(fèi)者在糾紛處理中占有更主動(dòng)、更有利的位置，在降低維權(quán)成本的同時(shí)，提高違法成本。
(三)提升消費(fèi)者的自我維權(quán)意識(shí)，建立新的監(jiān)管機(jī)制。由于消費(fèi)私權(quán)與市場監(jiān)管的公權(quán)之間有著有機(jī)的聯(lián)系，消費(fèi)者維護(hù)自我權(quán)利需要更多地借助政府的強(qiáng)制力和保障力，政府提高監(jiān)管執(zhí)法需要更多地依賴于消費(fèi)者的積極參與。因此，當(dāng)消費(fèi)者自我維權(quán)意識(shí)全面覺醒后，消費(fèi)者主動(dòng)參與監(jiān)管執(zhí)法將成為必然趨勢。如何發(fā)揮這些分布廣泛、具有不同知識(shí)技能的消費(fèi)者的優(yōu)勢作用，彌補(bǔ)監(jiān)管力量不足、解決監(jiān)管成本過高的問題，是能否實(shí)現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)秩序長效監(jiān)管的關(guān)鍵。一是要依托12315申訴舉報(bào)系統(tǒng)，建立以舉報(bào)為主的案件發(fā)掘機(jī)制。鑒于消費(fèi)者廣泛覺醒的法律意識(shí)，可以通過有效的宣傳，以及必要的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，引導(dǎo)廣大消費(fèi)者主動(dòng)參與違法違規(guī)舉報(bào)，從而解放更多的巡查力量投入到案件查處，提高疑難案件的查處水平。如江蘇某工商所。轄區(qū)內(nèi)年罰沒款近千萬，其查處的案件80％以上來自舉報(bào)。一些經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)地方，消費(fèi)者主動(dòng)維權(quán)意識(shí)較強(qiáng)，其案件來源也有近一半來自申訴舉報(bào)。針對這種情況。應(yīng)考慮各地的實(shí)際情況，不再強(qiáng)制要求各地推行主動(dòng)的市場巡查制，變主動(dòng)監(jiān)管為不告不訴的新機(jī)制，讓消費(fèi)投訴舉報(bào)成為監(jiān)督市場秩序狀況的主要依托力量。二是要將消費(fèi)調(diào)解與監(jiān)管執(zhí)法緊密結(jié)合。由于缺乏必要的強(qiáng)制手段，缺少有力的法律支撐，目前工商部門及消費(fèi)者協(xié)會(huì)的調(diào)解功能受到很大限制。應(yīng)該在現(xiàn)有條件下，采取有效的措施，將行政查處與糾紛調(diào)解緊密結(jié)合起來，以依法查處作為調(diào)解糾紛的有力保障，依法查處違法、保護(hù)消費(fèi)權(quán)利，讓工商調(diào)解具有更大權(quán)威性和執(zhí)行力，吸引更多的消費(fèi)者到工商部門申請糾紛調(diào)解，從而形成調(diào)解糾紛和依法查處相結(jié)合的良性機(jī)制。
中圖分類號(hào)：DF 41
文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
“原則”是人類發(fā)現(xiàn)問題、認(rèn)識(shí)問題、分析問題和解決問題的精神支柱。任何復(fù)雜的事項(xiàng)，特別是動(dòng)態(tài)多樣化的社會(huì)事項(xiàng)，其處理過程總是需要具有明確的指向性，并設(shè)計(jì)出或者構(gòu)想出一定的總體規(guī)則，以便在無從直接決斷的問題上提供一種補(bǔ)救技術(shù)，提供判斷、解釋的基準(zhǔn)，提供實(shí)施和適用具體規(guī)則的支持。對市場監(jiān)管者進(jìn)行法律規(guī)制，牽涉到國家公共權(quán)力的配置問題，牽涉到公共權(quán)力與私人權(quán)利、社會(huì)權(quán)利的關(guān)系，牽涉到市場監(jiān)管的效率和社會(huì)的公平，而且也牽涉到政府作為社會(huì)事務(wù)的公共管理者內(nèi)部的職能關(guān)系和職能分工，問題顯然具有特別的復(fù)雜性，需要設(shè)計(jì)并遵循一定的基本原則，以維持、推動(dòng)、促進(jìn)公正有效的市場監(jiān)管，尋找確定對市場監(jiān)管者進(jìn)行規(guī)制的方法，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對市場監(jiān)管者進(jìn)行有效規(guī)制的目的。
一、市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)恒定原則
市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)，是指依據(jù)國家權(quán)力配置需要，將社會(huì)事務(wù)的管理控制權(quán)力賦予政府，而政府根據(jù)國家的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢及其變化，設(shè)置不同的部門系列對社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)進(jìn)行調(diào)節(jié)管理的政府職能機(jī)構(gòu)。而市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)恒定，是對市場監(jiān)管行為主體的要求。一個(gè)國家的政府及其所屬的部門，對國家范圍內(nèi)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化等公共性事務(wù)實(shí)施管理，是古今中外國家管理中所公認(rèn)的、政府的天然職責(zé)，差別在于社會(huì)所處的發(fā)展時(shí)期不同、發(fā)展水平不同、社會(huì)結(jié)構(gòu)不同和歷史發(fā)展過程不同，因而市場監(jiān)管職能的重點(diǎn)、難點(diǎn)有差別。市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)恒定，要求公共市場監(jiān)管主體―即政府享有對所有社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)管理控制權(quán)力的同時(shí)，承擔(dān)對其進(jìn)行法律規(guī)制的責(zé)任，對社團(tuán)、外交和等涉及國家利益的事務(wù)，政府作為市場監(jiān)管者也具有排他性的具體管理控制權(quán)。
市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)恒定具體有兩個(gè)方面的含義：第一，市場監(jiān)管者就是政府，政府對社會(huì)市場監(jiān)管的權(quán)力源于憲法和行政組織法以及眾多普通法律規(guī)范所做出的確定和確認(rèn)。非政府部門、機(jī)構(gòu)、人員，包括黨務(wù)機(jī)構(gòu)、政治領(lǐng)導(dǎo)者和民間組織、個(gè)人以及國家間、國際間的組織、集團(tuán)，均不得插手公共事務(wù)的市場監(jiān)管，不得分享、行使政府作為公共市場監(jiān)管者享有并行使的市場監(jiān)管權(quán)；第二，市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)恒定意味著政府享有的市場監(jiān)管權(quán)力只能用于對市場監(jiān)管事項(xiàng)的管理控制，禁止政府濫用市場監(jiān)管權(quán)，將公共事務(wù)專用的市場監(jiān)管權(quán)用于牟取本位利益、部門利益、地方利益和個(gè)人利益。
按照市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)恒定原則的要求，國家的市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要通過法律確定市場監(jiān)管部門的對口專業(yè)管理范圍，對市場監(jiān)管職責(zé)做出明確的分類和劃分。其中對交叉的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)定主管部門和責(zé)任機(jī)構(gòu)，并賦予相應(yīng)級別政府以協(xié)調(diào)職責(zé)和設(shè)置未盡協(xié)調(diào)職能的追究程序。
二、市場監(jiān)管關(guān)系法定原則
市場監(jiān)管關(guān)系是基于市場監(jiān)管職能分工需要而在市場監(jiān)管職能部門與市場監(jiān)管對象之間由于市場監(jiān)管客體的存在而發(fā)生的市場監(jiān)管與被市場監(jiān)管關(guān)系。市場監(jiān)管關(guān)系是一種公法上的法律關(guān)系。這種法律關(guān)系的外部結(jié)構(gòu)與一般法律關(guān)系類似，由市場監(jiān)管關(guān)系的主體、客體、內(nèi)容，以及市場監(jiān)管關(guān)系得以發(fā)生變更、終止的法律事實(shí)等要素組成。
市場監(jiān)管關(guān)系法定原則，要求必須通過法律確定市場監(jiān)管類別，建立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)承擔(dān)和履行市場監(jiān)管職責(zé)。對市場監(jiān)管事項(xiàng)和市場監(jiān)管主體及其權(quán)力、義務(wù)與責(zé)任做出規(guī)定，不是把政府作為抽象的市場監(jiān)管主體，籠統(tǒng)地給政府分配市場監(jiān)管權(quán)力而不明確承擔(dān)責(zé)任。對于社會(huì)發(fā)展中新型的社會(huì)關(guān)系，政府應(yīng)當(dāng)對其保持一定的協(xié)調(diào)彈性，保持政府職能機(jī)構(gòu)及其下屬的市場監(jiān)管職能部門能夠在職責(zé)分明的同時(shí)，不至于因?yàn)榉止ず蛯I(yè)化而缺失對新型社會(huì)關(guān)系的市場監(jiān)管能力。一方面，社會(huì)公共事務(wù)包含市場監(jiān)管，市場監(jiān)管是公共問題，政府市場監(jiān)管本身也是一種公共物品（對于社會(huì)公眾而言，市場監(jiān)管具有免費(fèi)的外觀）。社會(huì)公眾對市場監(jiān)管的需求方面，“搭便車”的心理傾向極為普遍，這就造成兩種不良的影響和后果：第一，就社會(huì)公眾而言，需要市場監(jiān)管的事項(xiàng)得不到及時(shí)有效和充分的監(jiān)管，需要高額成本的待監(jiān)管事項(xiàng)由于無人監(jiān)管而被放任自流，比如現(xiàn)在農(nóng)村的水利、道路、衛(wèi)生以及污染問題，就處于這種狀況。此時(shí)，公眾認(rèn)為提供市場監(jiān)管和實(shí)施市場監(jiān)管是政府的職能，無需任何個(gè)人、團(tuán)體去關(guān)心，其他人肯定比自己對市場監(jiān)管需求更為迫切，因此造成市場監(jiān)管遲延、監(jiān)管滯后和監(jiān)管不力；第二，就政府方面而言，政府作為獨(dú)立于社會(huì)公眾、甚至在某些方面也獨(dú)立于其他國家機(jī)關(guān)的一個(gè)相對完整的機(jī)構(gòu)，無論其對非政府性的機(jī)關(guān)、組織、團(tuán)體和個(gè)人，還是對系統(tǒng)內(nèi)部縱向分割的其他層級部門或者橫向同級的其他部門，市場監(jiān)管者本身既有偷懶的沖動(dòng)，又有偷懶的理由：新型的待市場監(jiān)管事項(xiàng)具有綜合性、復(fù)雜性，或者以往屬于本部門監(jiān)管的社會(huì)現(xiàn)象產(chǎn)生了新的變化、出現(xiàn)了新的情況，其他的市場監(jiān)管部門應(yīng)該具有比自己更重的責(zé)任或者具備更為“有利”的條件實(shí)施監(jiān)管，或者上級領(lǐng)導(dǎo)、部門領(lǐng)導(dǎo)、直接領(lǐng)導(dǎo)將會(huì)對新生的待監(jiān)管市場存在的問題或者新情況給予更多的關(guān)注，并提供市場監(jiān)管方法或者市場監(jiān)管措施，這就使得提供市場監(jiān)管本身成為政府系統(tǒng)內(nèi)部各個(gè)專項(xiàng)市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的公共性問題，“搭便車”心理同樣產(chǎn)生，監(jiān)管市場成為監(jiān)管內(nèi)部的一種不愿支付成本的無形免費(fèi)品。這造成了諸多的社會(huì)問題并導(dǎo)致嚴(yán)重的后果。提供市場監(jiān)管成為他人的責(zé)任，社會(huì)各類矛盾逐步擴(kuò)散并且日益尖銳。比如藥品漲價(jià)、虛假廣告、偽劣產(chǎn)品和企業(yè)對外來務(wù)工人員的剝削、掠奪，損害務(wù)工人員的正當(dāng)權(quán)益，限制甚至侵害外來務(wù)工人員的人身權(quán)利就是典型的例子。虛假信息勞動(dòng)用工不簽訂合同，勞動(dòng)過程中欺壓、脅迫勞動(dòng)者，勞動(dòng)完工之后少發(fā)、拖欠工資，甚至以各種無端的理由克扣工資。這里涉及到眾多的市場監(jiān)管部門，但是，有任何一個(gè)市場監(jiān)管部門會(huì)積極主動(dòng)地采取措施對實(shí)施有效、及時(shí)和全面的市場監(jiān)管。
三、市場監(jiān)管權(quán)力法定原則
權(quán)力法定是現(xiàn)代行政法制化的趨勢和基本要求，權(quán)力法定原則的價(jià)值目標(biāo)在于確認(rèn)權(quán)力的專用性，明確權(quán)力的邊界范圍，割斷權(quán)力的擴(kuò)張、滲透，防止權(quán)力被濫用，防止公權(quán)力對公民權(quán)利和私權(quán)的侵犯，同時(shí)為市場監(jiān)管部門、市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)的盡職表現(xiàn)提供識(shí)別判斷的基準(zhǔn)［2］。[注：關(guān)于權(quán)力爭奪和權(quán)力擴(kuò)張現(xiàn)象，我國學(xué)界的系統(tǒng)的研究較少。就本文作者所見到的材料，主要有中國社科院法學(xué)所的陳先生的論述，他在論及公司監(jiān)管和證券監(jiān)管問題時(shí)，對公司監(jiān)管部門侵蝕、滲透到證券監(jiān)管部門，染指證券監(jiān)管事項(xiàng)的現(xiàn)象作了較為深入的分析。（陳.論公司法與證券法的立法協(xié)調(diào)［C］//商事法論集：第5卷.北京：法律出版社，2000：70.）]在我國，市場監(jiān)管權(quán)力法定原則有利于防范政府內(nèi)部各個(gè)市場監(jiān)管部門的權(quán)力爭執(zhí)、監(jiān)管失職、市場監(jiān)管失當(dāng)、推脫職責(zé)和責(zé)任虛化傾向，抑制政府市場監(jiān)管部門的投機(jī)行為，激勵(lì)盡職市場監(jiān)管。
四、市場監(jiān)管程序法定原則
市場監(jiān)管程序法定是現(xiàn)代行政法制化的基本原則在市場監(jiān)管領(lǐng)域的延伸，其含義是政府規(guī)范管理的制度化、法律化。市場監(jiān)管程序法定的意義在于從市場監(jiān)管程序的角度保護(hù)市場監(jiān)管對象或者受體的權(quán)益，提高市場監(jiān)管者自身對市場監(jiān)管過程的控制主動(dòng)性，預(yù)防程序隨意性，杜絕市場監(jiān)管者的貪圖監(jiān)管程序“便易”而損害受監(jiān)管者的利益，更可望實(shí)現(xiàn)受市場監(jiān)管者對市場監(jiān)管者的程序監(jiān)督，提高市場監(jiān)管者和被監(jiān)管者的行為預(yù)期，提高市場監(jiān)管的綜合效率，減少市場監(jiān)管的成本損耗。
市場監(jiān)管程序法定化原則，需要在市場監(jiān)管實(shí)體法中確定市場監(jiān)管主體，并在明確其職責(zé)范圍基礎(chǔ)上，對市場監(jiān)管對象、市場監(jiān)管的啟動(dòng)和市場監(jiān)管的步驟、市場監(jiān)管措施、市場監(jiān)管時(shí)限以及市場監(jiān)管后果做出具體明確的規(guī)定。這方面收法律規(guī)范規(guī)定得比較周到。但是，目前我國的大多數(shù)法律，對市場監(jiān)管程序設(shè)計(jì)尚未統(tǒng)一。各個(gè)市場監(jiān)管部門在不同的時(shí)間以不同的文件形式對自己工作所涉及的職能問題，分別制定或者頒布了效力層次不同、形式各異而且內(nèi)容并不統(tǒng)一的市場監(jiān)管程序，這些規(guī)定具有相當(dāng)大的隨意性。這就需要通過行政程序法以及相關(guān)的實(shí)體法律給以完善。比如，對交通運(yùn)輸車輛的營運(yùn)市場監(jiān)管，必須對營運(yùn)車輛、營運(yùn)人員、營運(yùn)行為和營運(yùn)過程進(jìn)行法律規(guī)制，這就需要有資格條件、登記備案、經(jīng)營許可（特種車輛）、運(yùn)輸合同、營運(yùn)監(jiān)督、信息累計(jì)和會(huì)計(jì)資料和賬簿管理的市場監(jiān)管，甚至還需要運(yùn)輸車輛的所有人、經(jīng)營者和使用人，就每一個(gè)運(yùn)輸業(yè)務(wù)做出日志型流程書面記錄等。通過制定、修改法律，由市場監(jiān)管者依據(jù)規(guī)范性文件對運(yùn)輸從業(yè)者提出市場監(jiān)管要求。而市場監(jiān)管過程本身同樣要設(shè)計(jì)一些主要的市場監(jiān)管程序，如車輛登記、經(jīng)營資格登記、特種運(yùn)輸業(yè)務(wù)資格許可及登記，經(jīng)營業(yè)務(wù)登記檢查和流程日志的提交等日常市場監(jiān)管，要設(shè)定市場監(jiān)管的具體時(shí)限、方式和條件等。市場監(jiān)管程序法定化，必須以受監(jiān)管的客體或者對象的客觀過程、情理、事理的需要而設(shè)置市場監(jiān)管程序，而不是違背事理設(shè)置市場監(jiān)管程序，更不得借市場監(jiān)管程序控制的需要之名而給受監(jiān)管的對象或者相對人增加困難和負(fù)擔(dān)。市場監(jiān)管程序法定化原則只是一種基本的指導(dǎo)準(zhǔn)則，雖然由于受市場監(jiān)管事項(xiàng)的差異使市場監(jiān)管程序法定化面臨諸多的困難，但是，要提高市場監(jiān)管效率和保護(hù)受市場監(jiān)管的社會(huì)利益、權(quán)利，市場監(jiān)管程序法定化是必要的。其實(shí)施中的困難可以通過民主機(jī)制和信息溝通等予以緩解和解決。
五、市場監(jiān)管救濟(jì)程序開放原則
市場監(jiān)管救濟(jì)程序是由于市場監(jiān)管的設(shè)定、市場監(jiān)管措施的執(zhí)行受到異議，受監(jiān)管者認(rèn)為其正當(dāng)合理或者合法的既得利益、法定的權(quán)利受到市場監(jiān)管者的限制、侵害、剝奪，或者是隱含的期待利益、機(jī)會(huì)、風(fēng)險(xiǎn)遇到不公平、不公正的待遇而提出的訴愿、請求。如政府采購招標(biāo)、土地經(jīng)營開發(fā)拍賣、企業(yè)改制拍賣、經(jīng)營資格、經(jīng)營范圍的許可事項(xiàng)等等受市場監(jiān)管的過程中，參與者認(rèn)為受到市場監(jiān)管方面的不公平待遇，應(yīng)當(dāng)有權(quán)利提出復(fù)核、復(fù)議、申訴或訴訟，就程序問題獲得救濟(jì)。依照市場監(jiān)管救濟(jì)程序開放原則，市場監(jiān)管者對被監(jiān)管者就市場監(jiān)管程序問題提出的任何異議，必須在一定的公開程序框架內(nèi)給以正式的解釋、闡明、答復(fù)或澄清，而不得基于個(gè)人的感情、人際關(guān)系或者任何不適當(dāng)?shù)脑颍S意對被監(jiān)管者異議，不予理睬、拒絕，或推諉。
市場監(jiān)管救濟(jì)程序開放原則，重點(diǎn)在對于市場監(jiān)管中的偏差、損害進(jìn)行救濟(jì)，它可以化解社會(huì)矛盾，改變市場監(jiān)管者的社會(huì)形象，加強(qiáng)市場監(jiān)管者和被監(jiān)管者之間的信息溝通和理解，融洽市場監(jiān)管者和被監(jiān)管者間的關(guān)系。最近有報(bào)道表明，市場監(jiān)管關(guān)系中的矛盾有激化的趨勢，市場監(jiān)管執(zhí)法中受到阻撓、干擾和抗拒現(xiàn)象較為普遍，有的甚至發(fā)展到?jīng)_擊監(jiān)管機(jī)構(gòu)，毆打執(zhí)法人員，毀損執(zhí)法工具、用具、器材，少數(shù)極端的表現(xiàn)是報(bào)復(fù)殺害執(zhí)法人員及其親屬。這是與市場監(jiān)管者市場監(jiān)管程序不規(guī)范和救濟(jì)程序不完善有著密切的關(guān)系。
六、國家最終責(zé)任原則
責(zé)任是人類社會(huì)特有的現(xiàn)象，也是文明社會(huì)的一個(gè)表征。在昧狀態(tài)下，沒有責(zé)任只有命運(yùn)，命運(yùn)同責(zé)任具有類似性?！柏?zé)任”一詞，表達(dá)主體之間的行為關(guān)系。動(dòng)物為爭奪食物、配偶而發(fā)生對抗，弱肉強(qiáng)食是一種命運(yùn)而難以稱其為責(zé)任；母獸保全幼仔，是本能而不是責(zé)任。在人類社會(huì)，責(zé)任是主體對自己或者他人實(shí)施的行為及其結(jié)果，依據(jù)社會(huì)規(guī)范所施加的束縛或者負(fù)擔(dān)。在社會(huì)發(fā)展過程中，由于行為內(nèi)容、形式、性質(zhì)、強(qiáng)度和行為的關(guān)系結(jié)構(gòu)復(fù)雜多樣，因此面臨著很大的不確定性（行為風(fēng)險(xiǎn)）。常見的技術(shù)開發(fā)、海洋作業(yè)、探險(xiǎn)、體育競技、商業(yè)活動(dòng)等，就是這類的風(fēng)險(xiǎn)的典型表現(xiàn)。
社會(huì)是由個(gè)體行為、群體行為、共同行為交織的動(dòng)態(tài)聚合體。在多數(shù)情況下，行為的過程及其結(jié)果，依據(jù)經(jīng)驗(yàn)法則、習(xí)慣、紀(jì)律、法律或者其他技術(shù)規(guī)范、社會(huì)規(guī)范，是可以控制和可以預(yù)見的。但是，由于經(jīng)驗(yàn)的有限性、控制過程的局限性和規(guī)范的不嚴(yán)密性，行為過程及其結(jié)果脫離常軌的現(xiàn)象仍然經(jīng)常發(fā)生?？陀^上存在著難以查明的原因引起背離正常期望的后果。這種意外狀況、后果的出現(xiàn)，難以確定事實(shí)原因，但必須要有人對此結(jié)果承擔(dān)責(zé)任，這就是責(zé)任的本質(zhì)：依據(jù)某種社會(huì)明示或者默示規(guī)范，由一定的主體承擔(dān)社會(huì)事項(xiàng)的狀態(tài)或者行為結(jié)果。
因?yàn)樯鐣?huì)經(jīng)濟(jì)技術(shù)的發(fā)達(dá)，人與人之間的互動(dòng)關(guān)系及其變化在范圍、強(qiáng)度、頻度上均達(dá)到了前所未有的程度，社會(huì)事務(wù)的狀態(tài)和行為結(jié)果的不確定性對人的影響加劇，所以“無為”的境界只能是現(xiàn)代人的“夢想”。國家要發(fā)展、社會(huì)要進(jìn)步，“敢”字當(dāng)頭、是當(dāng)今的現(xiàn)實(shí)需求。社會(huì)關(guān)系矛盾增多，一些公共性的問題難以解決，甚至政府乃至國家和國際社會(huì)有時(shí)也顯得也力不從心。國家責(zé)任原則，就是針對社會(huì)治理缺陷和不確定性問題提出的，它要求由國家對社會(huì)公眾承當(dāng)不利的社會(huì)后果。社會(huì)市場監(jiān)管中的國家責(zé)任，則是由于國家通過法律授權(quán)政府治理社會(huì)、監(jiān)管市場，如發(fā)生了規(guī)范不明、指示不當(dāng)或控制不力的局面，對社會(huì)公共利益、個(gè)體利益、私人利益或者權(quán)利造成損害，或者預(yù)期應(yīng)得到的基本需要得不到保障，由國家以全體人民代表的身份和名義，承擔(dān)相應(yīng)的后果。換句話說，就是國家對社會(huì)負(fù)擔(dān)結(jié)果上的束縛，承擔(dān)終極性的結(jié)果責(zé)任。國家對醫(yī)藥市場規(guī)定了較為嚴(yán)密的規(guī)范，但是，不符合強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)的藥品、制劑、工藝、配方和有毒副作用的藥品、器械居然能夠堂堂正正地進(jìn)入醫(yī)院、藥店用于銷售和治療，導(dǎo)致患者中毒或死亡，對此，應(yīng)當(dāng)由國家承擔(dān)最終的責(zé)任。市場監(jiān)管主體承擔(dān)市場監(jiān)管職責(zé)并履行市場監(jiān)管職能，但是結(jié)果仍然沒有達(dá)到市場監(jiān)管的目的，這損害削弱了公眾對市場監(jiān)管權(quán)威的信賴和市場監(jiān)管的公信力，只有通過確定國家最終責(zé)任原則，才能夠體現(xiàn)國家授權(quán)政府進(jìn)行市場監(jiān)管的正當(dāng)性和妥當(dāng)性，樹立社會(huì)對國家的信心，恢復(fù)市場監(jiān)管者的公信力。
參考文獻(xiàn)：
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［2］陳.論公司法與證券法的立法協(xié)調(diào)［C］//商事法論集：第5卷.北京：法律出版社，2000：70.
On Regulating the Ratio Decidendi That the Market Supervisor Shall Follow
LIU Defu
一、學(xué)習(xí)科學(xué)發(fā)展觀 認(rèn)識(shí)農(nóng)村市場狀
中興鎮(zhèn)地處我市腹地，自然條件、地理環(huán)境優(yōu)越，交通便利，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有一定的規(guī)模和優(yōu)勢，在我市具有一定的代表性。為此，我們通過對該鎮(zhèn)部分農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的了解一窺我市農(nóng)村市場的現(xiàn)狀。
(一)、生產(chǎn)狀況：該鎮(zhèn)人口2.66萬人，面積約53.78 平方公里；主要農(nóng)富作物有獼猴桃、茶葉、花卉等；其農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)以家庭小規(guī)模方式為主,農(nóng)產(chǎn)品交易以就地、就近的簡單交換形式為主,農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格隨行就市；同時(shí)該鎮(zhèn)存在的個(gè)體家庭生產(chǎn)、分散自主經(jīng)營、壯勞力外出務(wù)工的現(xiàn)狀,嚴(yán)重地分化了農(nóng)戶的市場主體力量,使之在農(nóng)業(yè)商品經(jīng)濟(jì)關(guān)系中處于極其弱小的地位。我們不難發(fā)現(xiàn),該鎮(zhèn)農(nóng)民個(gè)體在農(nóng)產(chǎn)品的種植生產(chǎn)之初就帶有很大的盲目性和隨意性,缺少應(yīng)有的市場信息和專業(yè)的技術(shù)指導(dǎo),其產(chǎn)品大多數(shù)質(zhì)量良莠不齊,缺乏品質(zhì)檢測和分級分類標(biāo)準(zhǔn);進(jìn)入銷售階段后,農(nóng)民沒有明確的、定向的目標(biāo)市場和銷售對象,更不要說定價(jià)話語權(quán)了。這種商品化程度低下的狀況嚴(yán)重制約著該鎮(zhèn)農(nóng)民收入水平和實(shí)際購買能力的提高。
（二）收入狀況:據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示20xx年，中興鎮(zhèn)農(nóng)民人均收入為 5726 元，而同期我省農(nóng)民人均收入為4121元，我國農(nóng)民的人均純收入為4761元。雖然該鎮(zhèn)農(nóng)民年均收入高于省均、國均收入，但較之城鎮(zhèn)居民人均可支配收入(約15000元)而言，仍屬偏低水平。從該鎮(zhèn)農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入結(jié)構(gòu)來看,當(dāng)前農(nóng)民收入中的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營性收入比例普遍偏低,非農(nóng)性收入比重日漸增大,農(nóng)民的實(shí)際購買能力低下。由于農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)中相當(dāng)部分的收入來源于農(nóng)村本土之外,這些外出務(wù)工農(nóng)民的生活消費(fèi)需求又只有通過城市實(shí)現(xiàn),因此使得留鄉(xiāng)農(nóng)民實(shí)際購買能力原本低下的狀況日漸加劇。而金融危機(jī)引發(fā)的外需不足、企業(yè)倒閉、工人失業(yè)（其中多為農(nóng)民工）使這些情況更加突出。該鎮(zhèn)農(nóng)民這種現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)收入狀況,決定了他們的購買能力和消費(fèi)水平依然只能是處在維持生存需求的范圍之內(nèi)。
（三）、消費(fèi)狀況：農(nóng)村商品流通體系直接承擔(dān)著保障和滿足廣大農(nóng)民日常生活需求的商業(yè)職能,然而從當(dāng)前該鎮(zhèn)農(nóng)村商品流通市場的整體情況來看,“農(nóng)民買廉、商人販假、監(jiān)管缺位”的市場環(huán)境狀況較為普遍,農(nóng)村商品市場仍處于初級市場階段。從現(xiàn)實(shí)狀況來看,目前影響該鎮(zhèn)農(nóng)村商品流通市場環(huán)境主要存在三大矛盾:
一是農(nóng)民的購買力水平與現(xiàn)實(shí)生活需求和理性消費(fèi)意識(shí)之間的矛盾。這一矛盾反映出較低的生存需求是多數(shù)農(nóng)民選擇價(jià)廉商品消費(fèi)的主要?jiǎng)訖C(jī)。由于受購買力水平的限制,商品價(jià)格在相當(dāng)程度上成為決定農(nóng)民消費(fèi)的首選要素,而對商品最重要的品質(zhì)和安全要求往往局限于直觀感覺,尤其對商品可能存在的潛在品質(zhì)與安全問題大都缺乏必要的防范意識(shí)和必要的消費(fèi)知識(shí)（常識(shí)）,有的明知是假冒偽劣商品也同樣購買消費(fèi),其主要原因就是價(jià)格低廉?！笆浊髢r(jià)廉、再求物美,如若不美、自認(rèn)倒霉”成為農(nóng)民較為普遍的消費(fèi)心理，這也折射出農(nóng)民自我保護(hù)意識(shí)的淡薄和無賴。
二是對經(jīng)營利潤追求和市場條件與農(nóng)民現(xiàn)實(shí)生活狀況之間的矛盾。這一矛盾反映出農(nóng)村商品流通的商業(yè)價(jià)值在傳統(tǒng)模式下難以正常實(shí)現(xiàn)。在商品經(jīng)濟(jì)條件下,吸引商業(yè)資本進(jìn)入農(nóng)村的最基本驅(qū)動(dòng)力在于商業(yè)資本對市場的利潤追求。如果在基本利潤追求難以實(shí)現(xiàn)的情況下,商業(yè)資本就很難主動(dòng)地流向農(nóng)村。盡管近年來，由政府引導(dǎo)，市場化運(yùn)作，一些大型商業(yè)資本逐步進(jìn)入農(nóng)村市場，如紅旗連鎖、老鄰居等，但在該鎮(zhèn)農(nóng)村仍普遍存在以農(nóng)民個(gè)體經(jīng)營為主要特征的農(nóng)村商品流通模式,整體呈現(xiàn)出“散、亂、差、小”的市場特點(diǎn),即網(wǎng)點(diǎn)分布隨意散亂而缺乏合理規(guī)劃,經(jīng)營環(huán)境差而商品質(zhì)量得不到保證,經(jīng)營面積普遍偏小、品種雜、數(shù)量少,有的農(nóng)家小店經(jīng)營與生活不分,缺乏專門的經(jīng)營人員和基本的商業(yè)常識(shí)和經(jīng)營知識(shí)；他們的經(jīng)營動(dòng)機(jī)只是在不脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的同時(shí),通過附帶經(jīng)營以獲得一些額外生活補(bǔ)貼,無稅收、工資、租金等經(jīng)營成本負(fù)擔(dān),經(jīng)營的投機(jī)色彩較強(qiáng)。這種現(xiàn)狀無疑使商品質(zhì)量的保證成為一種奢望。
三是農(nóng)村商品流通市場的地域廣闊和網(wǎng)點(diǎn)分散與工商實(shí)施有效監(jiān)管之間的矛盾。這一矛盾反映出工商部門在保障農(nóng)村市場在公平競爭基礎(chǔ)上的有序經(jīng)營環(huán)境方面存在著缺失。在整個(gè)經(jīng)營過程中,由于農(nóng)村市場的點(diǎn)多面廣、經(jīng)營隨意、地處偏遠(yuǎn),就我們現(xiàn)有的人員和裝備而言，均難以保證連續(xù)有效地履行法定的監(jiān)管職能。這種監(jiān)管缺位帶來的直接后果,使得農(nóng)村市 場成了假冒偽劣、三無商品的傾銷地,無疑造成了對農(nóng)村商品流通市場環(huán)境的不良損害,顯然也對一些規(guī)模企業(yè)介入規(guī)范經(jīng)營造成了一定的準(zhǔn)入難度和經(jīng)營障礙。
營造適宜農(nóng)村商品流通發(fā)展的市場環(huán)境,關(guān)鍵在于正確處理和解決“農(nóng)民放心消費(fèi)、商人規(guī)范經(jīng)營、工商監(jiān)管有序”的三大關(guān)系問題。這也是我們對農(nóng)村商品流通領(lǐng)域?qū)嵤╅L效監(jiān)管的目標(biāo)所在。并通過監(jiān)管,保證農(nóng)民在其購買能力范圍內(nèi)可以放心消費(fèi),商人在經(jīng)營范圍內(nèi)合法從事經(jīng)營,從而促進(jìn)現(xiàn)行農(nóng)村商品流通機(jī)制向一個(gè)互制互動(dòng)、有序良性的循環(huán)機(jī)制轉(zhuǎn)變。那么作為我工商行政執(zhí)法部門，應(yīng)對現(xiàn)狀建立農(nóng)村市場長效監(jiān)管的機(jī)制是當(dāng)前的重要工作。
二、運(yùn)用科學(xué)發(fā)展觀 剖析市場化監(jiān)管網(wǎng)
盡管我們有著依據(jù)“三定”方案而做的監(jiān)管職責(zé)、監(jiān)管流程、監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)、監(jiān)管機(jī)制，但客觀上卻存在著不盡人意的情形，如家底不清、職責(zé)不明、無照頻出、隱患時(shí)現(xiàn)、監(jiān)管乏力。
通過學(xué)習(xí)科學(xué)發(fā)展觀，我們認(rèn)為出現(xiàn)這些問題既有主觀上存在認(rèn)識(shí)的誤區(qū)和盲區(qū)的情形，也有客觀上存在著人員、裝備不匹配的情形。
從金信工程數(shù)據(jù)庫得知，我局有各類市場主體有29918戶，實(shí)際存活約1.3萬戶左右，其中重點(diǎn)監(jiān)管（餐飲、食品、娛樂、農(nóng)資、?；龋ο螅▽?shí)際存活）約占總數(shù)的15%；面對監(jiān)管對象多、涉及行業(yè)多、突發(fā)事件多、各類隱患多等現(xiàn)象，加之我們自身人員結(jié)構(gòu)僵化、年齡老化、知識(shí)退化，因此，認(rèn)識(shí)上還存在著監(jiān)管不可能到位、無法到位的想法。
這是我們認(rèn)識(shí)的一個(gè)誤區(qū)。
因?yàn)榘凑战y(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，工商人員與監(jiān)管對象比例為1：240 為理想監(jiān)管比例，以此推算我局（僅以各工商所人員為基數(shù)）監(jiān)管對象的臨界點(diǎn)應(yīng)在1.8萬戶左右。按照分類分級監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，對我市約20xx余戶重點(diǎn)監(jiān)管對象，也是有條件覆蓋的。另外，由于我們自身對監(jiān)管對象基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的不清、不詳、不準(zhǔn)，尤其是無證無照部分的統(tǒng)計(jì)更是“難得糊涂”。所以我們在黑網(wǎng)吧、游戲廳、卡拉ok等文化娛樂市場監(jiān)管、無證無照餐飲、旅館監(jiān)管、燃?xì)饨?jīng)營監(jiān)管等方面表現(xiàn)為對監(jiān)管對象的茫然，表現(xiàn)為不知監(jiān)管對象有多少？無證無照有幾許？在何方？監(jiān)管措施的漠然，表現(xiàn)為巡查不到位，檢查不知措（施）等。這是我們認(rèn)識(shí)的盲區(qū)。
客觀上我們確實(shí)存在人員素質(zhì)參差不齊的狀況，加之近年來業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)少，表現(xiàn)為至今不明市場主體分級分類監(jiān)管的具體規(guī)定等，盡管辦公裝備在不斷更新、充實(shí)、提高，但監(jiān)管工作的效率卻并未隨之提高。呈現(xiàn)的往往是巡查流于形式，整治處于被動(dòng)、應(yīng)付、監(jiān)管置于應(yīng)接不暇、疲于奔命的情形。
三、踐行科學(xué)發(fā)展觀 建立長效監(jiān)管制（市場長效監(jiān)管機(jī)制）
通過學(xué)習(xí)科學(xué)發(fā)展觀，分析農(nóng)村市場監(jiān)管之現(xiàn)狀和對中興鎮(zhèn)農(nóng)村市場情況的調(diào)研，我們意識(shí)到要想建立農(nóng)村市場長效監(jiān)管機(jī)制，就應(yīng)夯實(shí)監(jiān)管基礎(chǔ)，傳承監(jiān)管措施，拓展監(jiān)管方式，積極引導(dǎo)農(nóng)民增收，構(gòu)建市場主體自律、工商監(jiān)管他律、輿論監(jiān)督參與的農(nóng)村市場長效監(jiān)管體系。為此，我們認(rèn)為：
（一）夯實(shí)監(jiān)管基礎(chǔ)，完善監(jiān)管措施。
運(yùn)用金信工程的功能，進(jìn)一步理清我市市場經(jīng)營主體的狀況，進(jìn)一步完善農(nóng)村企業(yè)信用分類監(jiān)管和經(jīng)濟(jì)戶口管理制度，依托“經(jīng)濟(jì)戶口”，積極引導(dǎo)經(jīng)營者，特別是食品、農(nóng)資等重要商品經(jīng)營者建立健全購銷臺(tái)賬制度、不合格退市制度、質(zhì)量承諾制度等自律機(jī)制。切實(shí)推行豬肉等重要商品質(zhì)量可追溯體系建設(shè)。同時(shí)傳承既定的監(jiān)管措施，嚴(yán)厲打擊坑農(nóng)、害農(nóng)行為，使“紅盾護(hù)農(nóng)”已成為繼“12315”之后又一個(gè)讓政府滿意，農(nóng)民擁護(hù)的工商品牌。
實(shí)施靜態(tài)監(jiān)管與動(dòng)態(tài)監(jiān)管相結(jié)合，有照監(jiān)管與無照監(jiān)管相聯(lián)系，傳統(tǒng)監(jiān)管與網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管相銜接，固有監(jiān)管與創(chuàng)新監(jiān)管相并舉，粗放監(jiān)管與精細(xì)監(jiān)管相統(tǒng)一，事前規(guī)范、事中監(jiān)管與事后處罰相結(jié)合的全程監(jiān)管措施。
（二）規(guī)范經(jīng)營行為 建立監(jiān)管機(jī)制
以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，切實(shí)落實(shí)監(jiān)管與服務(wù)等四個(gè)統(tǒng)一。著力引導(dǎo)市場主體自律。要讓市場開辦方第一責(zé)任制度建設(shè)逐步覆蓋我市所有有形市場，繼續(xù)在重點(diǎn)經(jīng)營戶中推行并完善“兩帳兩票一卡一書制度”、質(zhì)量承諾、問題商品下架下柜等行之有效的各項(xiàng)制度。引導(dǎo)經(jīng)營者守法經(jīng)營、公平競爭。推進(jìn)食品放心店、農(nóng)資放心店建設(shè)，引導(dǎo)消費(fèi)者到有質(zhì)量保障的經(jīng)營場所購買消費(fèi)。充分發(fā)揮新聞媒體輿論監(jiān)督作用，對坑農(nóng)、害農(nóng)的典型案件及時(shí)予以曝光，扶持發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)龍頭企業(yè)，確保農(nóng)村市場的商品和農(nóng)資質(zhì)量。以此奠定農(nóng)村市場長效監(jiān)管機(jī)制的基礎(chǔ)。
通過積極引導(dǎo)和培訓(xùn)，發(fā)揮工商“七機(jī)制”、活扶農(nóng)致富農(nóng)，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，維護(hù)農(nóng)村市場規(guī)范有序。
1、積極引導(dǎo)和扶持農(nóng)村各類經(jīng)濟(jì)合作組織發(fā)展，實(shí)施好“經(jīng)紀(jì)活農(nóng)”工程。一要大力推廣各類農(nóng)民經(jīng)濟(jì)專業(yè)合作組織，重點(diǎn)培育和發(fā)展一批適應(yīng)市場需要、農(nóng)民歡迎、機(jī)構(gòu)完備、機(jī)制健全、作用突出的農(nóng)民專合組織。二要引導(dǎo)農(nóng)村經(jīng)紀(jì)人的發(fā)展。切實(shí)建立健全“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益均沾”的利益分配機(jī)制，讓農(nóng)戶參與產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，努力提高農(nóng)產(chǎn)品市場化程度，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程，從而實(shí)現(xiàn)扶農(nóng)助農(nóng)致富農(nóng)。
2、加強(qiáng)合同監(jiān)管，穩(wěn)步推進(jìn)“訂單農(nóng)業(yè)”，實(shí)現(xiàn)一縣一品等特色。深入農(nóng)村對涉農(nóng)企業(yè)和農(nóng)戶進(jìn)行面對面的宣傳教育；有計(jì)劃地組織他們參加《合同法》等法律法規(guī)知識(shí)的培訓(xùn)。20xx年初，我們通過開展6期農(nóng)村經(jīng)紀(jì)人培訓(xùn)，在全市農(nóng)村起到了積極地引導(dǎo)和示范作用。同時(shí)我們還把“守重”活動(dòng)延伸到“訂單農(nóng)業(yè)”中，把社會(huì)信用體系建設(shè)延伸到“訂單農(nóng)業(yè)”中，在涉農(nóng)企業(yè)中開展?fàn)巹?chuàng)“守重”活動(dòng)；以此增強(qiáng)涉農(nóng)企業(yè)的凝聚力、向心力、輻射力，更好的帶動(dòng)農(nóng)民增收致富。
3、轉(zhuǎn)變觀念搞服務(wù)，認(rèn)真執(zhí)法促監(jiān)管。目前，由于大部農(nóng)民自我保護(hù)意識(shí)弱，識(shí)假辨假能力差，維權(quán)體系不健全等因素，致使農(nóng)村部分地區(qū)成為假冒偽劣商品的傾銷地，極大地?fù)p害了廣大農(nóng)民群眾的合法權(quán)益。工商部門要想加強(qiáng)對農(nóng)村市場的監(jiān)管，就要轉(zhuǎn)變觀念搞好服務(wù)。依托“12315”這一平臺(tái)，逐步推進(jìn)“12315”維權(quán)進(jìn)市場、進(jìn)商店、進(jìn)校園、進(jìn)鄉(xiāng)村、進(jìn)社區(qū)。暢通農(nóng)民消費(fèi)申訴舉報(bào)渠道，真正做到讓農(nóng)民“投訴不出村，維權(quán)在家門”。
要根據(jù)農(nóng)村商品消費(fèi)特點(diǎn)，開展各項(xiàng)專項(xiàng)整治活動(dòng)，加大對農(nóng)村市場特別是分散在城鄉(xiāng)結(jié)合部和村鎮(zhèn)的各類商品批發(fā)市場、集貿(mào)市場、個(gè)體商販、小加工作坊的監(jiān)管力度，嚴(yán)厲打擊以“送貨下鄉(xiāng)”為名的銷售假冒偽劣商品的行為。同時(shí)要進(jìn)一步加大對涉及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的種子、化肥、農(nóng)藥、農(nóng)機(jī)具違法廣告和虛假“致富信息”廣告的打擊力度，防止農(nóng)民上當(dāng)受騙。以此發(fā)揮工商部門在農(nóng)村市場長效監(jiān)管機(jī)制建設(shè)中的他律功能。
一、理性分析市場現(xiàn)狀，充分認(rèn)識(shí)促進(jìn)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的必要性
今年上半年，全市商品房批準(zhǔn)預(yù)售127.27萬平方米，同比下降31.95%；銷售商品房74.07萬平方米，同比下降32.80%；銷售商品住宅66.19萬平方米，同比下降33.32%；存量住房成交3673套，同比下降28.85%；新建商品住房成交6544套，同比下降39.4%，房地產(chǎn)市場有“轉(zhuǎn)冷”趨勢，但我市房價(jià)仍有漲幅，主要原因：一是我市房價(jià)基數(shù)較低，長期低位徘徊，今年6月全市商品房平均價(jià)格為6601元/㎡，環(huán)比漲幅不高，同比增加值卻處高位。二是高端海景房、精裝房，以及送露臺(tái)、送花園等營銷策略，表現(xiàn)房價(jià)“虛高”。三是樓盤品質(zhì)及配套設(shè)施、物業(yè)管理水平的提升，帶動(dòng)房價(jià)上升。四是土地價(jià)格、人工費(fèi)及建筑材料價(jià)格大幅上升，推動(dòng)房價(jià)相應(yīng)上漲。五是津秦客專、秦承高速、火車站改造等城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，拉動(dòng)相應(yīng)區(qū)域房地產(chǎn)項(xiàng)目價(jià)格。六是優(yōu)越的地理位置和優(yōu)美的自然環(huán)境，促動(dòng)房地產(chǎn)市場隨暑期旅游熱潮而旺銷，房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)。對此，各縣、區(qū)政府，開發(fā)區(qū)、新區(qū)管委要切實(shí)承擔(dān)起促進(jìn)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的責(zé)任，進(jìn)一步提高認(rèn)識(shí)，統(tǒng)一思想，強(qiáng)化責(zé)任，主動(dòng)應(yīng)對，不斷加強(qiáng)房地產(chǎn)市場監(jiān)管。房地產(chǎn)企業(yè)要進(jìn)一步增強(qiáng)社會(huì)責(zé)任感，強(qiáng)化行業(yè)自律，合理定價(jià)，走良性發(fā)展道路。
二、嚴(yán)格落實(shí)國家調(diào)控房地產(chǎn)市場政策，不斷優(yōu)化房地產(chǎn)市場結(jié)構(gòu)
一是嚴(yán)格執(zhí)行差別化住房信貸政策，支持房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)承擔(dān)中低價(jià)位、中小套型商品住房項(xiàng)目的貸款需求。二是嚴(yán)格執(zhí)行房地產(chǎn)稅收政策。加強(qiáng)對土地增值稅征管情況的監(jiān)督和檢查，重點(diǎn)對定價(jià)明顯超過周邊房價(jià)水平的房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目，進(jìn)行土地增值稅的清算和稽查。三是增加住房建設(shè)用地供應(yīng)。認(rèn)真落實(shí)保障性住房、棚戶區(qū)改造住房和中小套型普通商品住房用地不低于住房建設(shè)用地供應(yīng)總量的70%的要求。在新增建設(shè)用地年度計(jì)劃中，要單列保障性住房用地，按項(xiàng)目及時(shí)供應(yīng)建設(shè)用地，切實(shí)滿足項(xiàng)目建設(shè)需要。商品住房用地供應(yīng)計(jì)劃總量原則上不得低于前2年年均實(shí)際供應(yīng)量。繼續(xù)加大城中村、棚戶區(qū)改造力度，盤活存量土地，拓展住房用地供應(yīng)。四是嚴(yán)格住房建設(shè)用地出讓管理。積極探索中低價(jià)位普通商品住房用地供應(yīng)方式。對已供房地產(chǎn)用地，超過兩年沒有取得施工許可證進(jìn)行開工建設(shè)的，及時(shí)收回土地使用權(quán)。
三、繼續(xù)加大保障性安居工程建設(shè)力度，完善多層次的住房保障體系
進(jìn)一步構(gòu)建以廉租住房貨幣補(bǔ)貼、實(shí)物廉租住房、公共租賃住房、限價(jià)商品住房、經(jīng)濟(jì)適用住房為主體的多層次住房保障體系，面向中低收入、兩個(gè)“夾心層”等住房困難家庭提供住房保障，應(yīng)保盡保，逐步實(shí)現(xiàn)“住有所居”目標(biāo)。一是狠抓項(xiàng)目建設(shè)。確保完成省政府下達(dá)我市新開工建設(shè)保障性住房15461套的目標(biāo)任務(wù)，年前開工的建設(shè)項(xiàng)目全部竣工并交付使用；年開工的建設(shè)項(xiàng)目，多層的完成竣工驗(yàn)收并交付使用，高層的主體完工；年項(xiàng)目，8月底前全部開工建設(shè)，年底前形成明顯的實(shí)物工作量。二是加強(qiáng)保障性住房質(zhì)量安全監(jiān)管，落實(shí)“3+2”質(zhì)量安全監(jiān)管措施，即：“三個(gè)提前、兩個(gè)嚴(yán)格”——質(zhì)量安全監(jiān)督提前介入，工程開工提前交底，監(jiān)督過程中提前服務(wù)；嚴(yán)格領(lǐng)辦責(zé)任，嚴(yán)格相關(guān)監(jiān)管程序辦理時(shí)限，落實(shí)保障性住房質(zhì)量管理“終身制”。三是認(rèn)真謀劃好明年項(xiàng)目，11月底前做好選址、立項(xiàng)、供地等工作，根據(jù)住房保障工作實(shí)際，高標(biāo)準(zhǔn)超前做好項(xiàng)目準(zhǔn)備。四是建立完善的保障機(jī)制。扎實(shí)推進(jìn)保障性住房申請常態(tài)化受理。適時(shí)開展保障性住房銷售和配租工作，讓群眾及時(shí)享受到住房保障成果。加強(qiáng)保障性住房的后期管理，健全退出機(jī)制。
四、加強(qiáng)房地產(chǎn)市場監(jiān)管，堅(jiān)決打擊違規(guī)違法行為
二、主要工作
1．結(jié)合主題宣傳日開展普法活動(dòng)。各科室、直屬單位及派出機(jī)構(gòu)要以“3.15”消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)日、“4.26”知識(shí)產(chǎn)權(quán)日和“12.4”法制宣傳日等主題法制宣傳為契機(jī)，圍繞活動(dòng)主題和熱點(diǎn)問題，充分利用電視、廣播、法制講座、宣傳資料、板報(bào)、網(wǎng)絡(luò)等多種宣傳形式，開展維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)秩序、維護(hù)市場經(jīng)營主體和消費(fèi)者合法權(quán)益的宣傳活動(dòng)，做到有方案、有行動(dòng)、有效果、有總結(jié)。
2．深入持續(xù)開展“法律六進(jìn)”普法宣傳活動(dòng)。一是要進(jìn)一步健全“法律六進(jìn)”工作制度，規(guī)范“法律六進(jìn)”內(nèi)容、途徑和方式，使其貼近實(shí)際、貼近基層、貼近群眾，扎實(shí)推進(jìn)“法律進(jìn)機(jī)關(guān)、進(jìn)鄉(xiāng)村、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)單位”活動(dòng)的深入開展。二是要把普法宣傳教育與黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)結(jié)合起來，充分利用“法律六進(jìn)”這一平臺(tái)，堅(jiān)持新時(shí)期為民務(wù)實(shí)清廉的群眾路線標(biāo)準(zhǔn)，逐步形成與建設(shè)“法治”相適應(yīng)的濃厚法治氛圍和良好社會(huì)氛圍。
3．創(chuàng)新各種普法載體和手段，著力打造普法宣傳“服務(wù)品牌”。各科室、直屬單位及派出機(jī)構(gòu)要積極創(chuàng)新各種普法載體和手段，廣泛并深入地開展各種普法活動(dòng)，宣傳我局日常監(jiān)管的法律法規(guī)、展示部門工作業(yè)績，樹立良好的部門形象，著力把普法活動(dòng)打造成部門普法宣傳的“服務(wù)品牌”。
4．全面深入推進(jìn)流動(dòng)普法宣傳。要依托各類普法宣傳活動(dòng)，通過圖片展覽、實(shí)物展示、分發(fā)宣傳材料、現(xiàn)場咨詢解答等形式，為群眾送法上門。要將各鄉(xiāng)村（社區(qū)）12315消費(fèi)維權(quán)服務(wù)站（點(diǎn)）聯(lián)絡(luò)員培養(yǎng)成為普法宣傳員，形成一個(gè)覆蓋城鄉(xiāng)的普法宣傳網(wǎng)絡(luò)。
5．全面實(shí)現(xiàn)普法宣傳業(yè)務(wù)化。按照“誰執(zhí)法誰普法”的原則，依托各類違法行為查處公示、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、注冊登記、行政指導(dǎo)等業(yè)務(wù)，大力宣傳市場監(jiān)管的法律法規(guī)規(guī)章，使廣大經(jīng)營者、消費(fèi)者知法、懂法和不違法，并能用法保護(hù)自身合法權(quán)益。
6．重點(diǎn)加強(qiáng)新出臺(tái)及修改的法律、法規(guī)、規(guī)章的學(xué)習(xí)培訓(xùn)。重點(diǎn)學(xué)習(xí)宣傳近年來新出臺(tái)及修改的法律法規(guī)及規(guī)章，如《行政訴訟法》、《公司法》、《商標(biāo)法》、《中華人民共和國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《藥品管理法》、《特種設(shè)備安全法》等。
7．強(qiáng)化干部學(xué)法用法制度建設(shè)。大力推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部法制教育制度化、規(guī)范化和常態(tài)化，健全并落實(shí)黨組集體學(xué)法制度，原則上每季度安排一次黨組成員學(xué)法活動(dòng)；開展全局性法律法規(guī)知識(shí)培訓(xùn)學(xué)習(xí)，按照“每月一法”的要求，實(shí)現(xiàn)對全體干部法律教育培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)化、常態(tài)化。
中圖分類號(hào)：D912.29 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2012）36-0130-02
證券市場是個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)市場，也是一個(gè)涉及眾多社會(huì)公眾投資者利益的特殊市場，證券發(fā)行是開展證券活動(dòng)的源頭，規(guī)范證券發(fā)行市場是證券市場有序、合理、高效運(yùn)行的有力保障，有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的活躍飛速發(fā)展。
一、我國證券發(fā)行市場管理的現(xiàn)狀
《證券法》第5條規(guī)定：證券的發(fā)行、交易活動(dòng)必須遵守法律、行政法規(guī)。第7條規(guī)定：國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依法對全國證券市場實(shí)行集中統(tǒng)一監(jiān)督管理。而我國證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)即國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)——中國證券監(jiān)督委員會(huì)是國務(wù)院的直屬機(jī)構(gòu)，是全國證券期貨業(yè)市場的主管部門?？梢?，我國目前實(shí)行政府集中管理模式的監(jiān)管模式。
第一，雖然集中型監(jiān)管模式的監(jiān)管機(jī)構(gòu)脫離于證券市場的當(dāng)事人之外，避免了沖突，能夠兼顧證券業(yè)和投資者的利益，可以促進(jìn)全國統(tǒng)一市場的形成，提高資本的流動(dòng)性和證券市場的國際競爭力，使政府管理具有嚴(yán)肅性、公正性和權(quán)威性，但是該模式使市場的獨(dú)立運(yùn)行缺乏足夠的保證，同時(shí)使監(jiān)管活動(dòng)與市場之間存在一定的距離，監(jiān)管機(jī)構(gòu)難以對市場變化做出及時(shí)的反應(yīng)，自律性組織缺乏發(fā)揮其獨(dú)特功能與作用的空間和環(huán)境，使自律監(jiān)管與證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管無法做到相互協(xié)調(diào)與配合。
第二，我國股票發(fā)行的主體是股份有限公司，債券發(fā)行的主體是有限公司和股份有限公司，但《證券法》確立的核準(zhǔn)制度只是針對股票的發(fā)行，對公司債券卻保留了公司債券發(fā)行的審批制，形成了核準(zhǔn)制與審批制并行的制度結(jié)構(gòu)。這種造成審核機(jī)構(gòu)分立，導(dǎo)致股票發(fā)行和債券發(fā)行使用不同的程序，股票發(fā)行向中國證監(jiān)會(huì)申請核準(zhǔn)，公司債券向國務(wù)院授權(quán)的部門申請審批。然而，這種二元結(jié)構(gòu)卻欠缺合理性：因?yàn)橥ǔＭ顿Y公司債券的安全性要比投資股票的安全性大。證券發(fā)行審核制度的二元結(jié)構(gòu)，需要用兩套內(nèi)容職責(zé)基本相同的機(jī)構(gòu)、內(nèi)容相差不大的監(jiān)管體系管理證券發(fā)行市場，這不僅加重了證券市場的監(jiān)管者的管理者對證券市場監(jiān)管費(fèi)用的負(fù)擔(dān)，同時(shí)也加重了證券發(fā)行人的發(fā)行成本及相關(guān)人員的費(fèi)用負(fù)擔(dān)，成倍地增加了發(fā)行人的信息公開成本。此外，按照《證券法》規(guī)定，證券發(fā)行的核準(zhǔn)權(quán)或?qū)徟鷻?quán)由國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)或國務(wù)院授權(quán)的部門行使。這里所說的“國務(wù)院授權(quán)的部門”是指國家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)，中國人民銀行、財(cái)政部等部門?？梢?，目前我國在證券發(fā)行市場即一級市場，由證監(jiān)會(huì)、國家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)、中國人民銀行、財(cái)政部共同行使監(jiān)督權(quán)。證券的二級市場，統(tǒng)一由證監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督。這種做法割裂了證券市場監(jiān)管的統(tǒng)一性。
第三，我國《證券法》規(guī)定發(fā)行證券的條件有：符合國家的產(chǎn)業(yè)政策；有符合《公司法》《證券法》的法律條件；具有持續(xù)盈利能力、良好的財(cái)務(wù)狀況的經(jīng)濟(jì)條件，還有兜底條款即國家批準(zhǔn)的國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)規(guī)定的其他條件。但是《證券法》并沒有規(guī)定怎樣的產(chǎn)業(yè)政策符合國家的產(chǎn)業(yè)政策，雖然依據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r可以判斷一般的產(chǎn)業(yè)政策是否屬于國家的產(chǎn)業(yè)政策，但對有些邊緣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是否符合國家的產(chǎn)業(yè)政策就很難判斷，這給發(fā)行人、投資人以及執(zhí)法部門留下法律的空白，不利于法制的統(tǒng)一。而且持續(xù)盈利能力、良好的財(cái)務(wù)狀況這一經(jīng)濟(jì)條件是需要信息披露制度實(shí)現(xiàn)的，而我國目前信息披露制度還存在認(rèn)識(shí)上的不足，披露信息的內(nèi)容過于程式化，缺乏證券市場信息披露應(yīng)具備的行為習(xí)慣，對披露制度的及時(shí)性、完整性、真實(shí)性、準(zhǔn)備性標(biāo)準(zhǔn)模糊不清，沒有良好的實(shí)施機(jī)制以及缺乏相關(guān)的責(zé)任制度。
第四，我國《證券法》證券發(fā)行的方式有多種，依據(jù)不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)，有不同的發(fā)行方式。按照證券承銷機(jī)構(gòu)是否承銷發(fā)行為標(biāo)準(zhǔn)，分為直接發(fā)行和間接發(fā)行。按照發(fā)行對象的范圍不同分為公開發(fā)行和間接發(fā)行。根據(jù)過節(jié)通行的做法，證券發(fā)行實(shí)踐中存在“公募”和“私募”兩種方式。所謂“私募發(fā)行”是指發(fā)行人向特定對象發(fā)行證券以募集資金的一種融資方式。許多國家規(guī)定向五十人以上募集基金的，如沒有其他特殊情況，應(yīng)視為“公募”。我國證券法對非公開發(fā)行的證券的發(fā)行未做明確界定，造成了法律適用上“私募”未做出明確的規(guī)定。事實(shí)上，我國股份公司私募發(fā)行已經(jīng)取得了一定的經(jīng)驗(yàn)，例如B股大部分是私募發(fā)行，“大眾交通”向“大眾科創(chuàng)”定向增發(fā)A股也屬私募發(fā)行。但目前監(jiān)管部門對私募發(fā)行仍按特例操作，其應(yīng)按何種程度報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)，如何履行信息披露義務(wù)以及如何控制風(fēng)險(xiǎn)等問題均缺乏法律的明確規(guī)定。
第五，在證券發(fā)行的程序中，我國《證券法》明確規(guī)定，發(fā)行證券必須經(jīng)過制作發(fā)行方案、申報(bào)、受理、審核四個(gè)程序。其中制作發(fā)行方案中，必須有券商的推薦函、會(huì)計(jì)師事務(wù)所的財(cái)務(wù)報(bào)告、評估事務(wù)所的評估報(bào)告以及律師事務(wù)所出具描述公司所有問題而做出的律師建議書。因此，在證券市場中，中介結(jié)構(gòu)發(fā)揮著重要作用。會(huì)計(jì)師事務(wù)所出具的審計(jì)報(bào)告是判斷上市公司資產(chǎn)質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)效益與發(fā)展前景的最重要依據(jù)；律師事務(wù)所出具的法律意見是判斷上市公司設(shè)立及運(yùn)行合法性的重要依據(jù)。然而，凡是存在利益的地方，就存在利用非法手段獲取利益。因此，有些將股票發(fā)行市場作為獲取資金的唯一動(dòng)機(jī)，為獲得在證券市場上公平發(fā)行股票的資格，他們利用各種手段打通社會(huì)關(guān)系，騙取中介機(jī)構(gòu)出具虛假材料或饋贈(zèng)公司股票的方式行賄使驗(yàn)資機(jī)構(gòu)違背事實(shí)甚至幫助其編造事實(shí)出具虛假報(bào)告。
二、針對我國目前發(fā)行市場的監(jiān)管問題采取的措施
以上從證券監(jiān)管模式、證券發(fā)行的主體、條件、方式、程序等方面論述了我國證券發(fā)行市場監(jiān)管的不力，應(yīng)采取以下措施：
1.實(shí)行證券行業(yè)監(jiān)管為主，國家證券管理機(jī)構(gòu)監(jiān)管為輔。經(jīng)濟(jì)法是在市場失靈和國家干預(yù)失效的情況下應(yīng)運(yùn)而生的。李昌麒教授認(rèn)為：市場自身可以解決的問題，國家就不應(yīng)去干預(yù)；市場通過自身內(nèi)部組織可以克服的，國家也不應(yīng)該去干預(yù)。只有那些市場通過自身的運(yùn)作規(guī)律和相互作用無法克服的，國家才應(yīng)該干預(yù)。而證券法作為經(jīng)濟(jì)法部門的一個(gè)下位法，在實(shí)行證券監(jiān)管過程中，我認(rèn)為應(yīng)采取證券交易所和證券業(yè)協(xié)會(huì)等證券業(yè)自律組織調(diào)整證券業(yè)市場的監(jiān)管，在證券業(yè)自律組織無法實(shí)現(xiàn)或出現(xiàn)自身無法克服的證券問題時(shí)，再依靠國家強(qiáng)制力為后盾的國家證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)管理。雖然上海證券交易所、深圳證券交易所的成立是政府為了消除當(dāng)時(shí)證券交易所遍地開花的分散狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)集中交易的制度安排，是從分散的柜臺(tái)交易到集中的交易所交易的強(qiáng)制性制度變遷，但在這種自律精神的嚴(yán)重缺失的制度下，我們恢復(fù)市場運(yùn)行的一般規(guī)律，加強(qiáng)證券業(yè)自律管理，證券發(fā)行市場才會(huì)有序合理穩(wěn)健運(yùn)行。因此，在股份制有限公司在發(fā)行股票，有限責(zé)任公司或股份有限公司在發(fā)行公司債券時(shí)，應(yīng)先符合本行業(yè)規(guī)定的各種條件，然后國家證監(jiān)會(huì)進(jìn)行必要的復(fù)核，對符合條件的公司允許其發(fā)行證券。這有利于既保護(hù)證監(jiān)會(huì)作為中央政府的直屬機(jī)構(gòu)的權(quán)威性，又保護(hù)證券發(fā)行的效率性和專業(yè)性。
2.界定產(chǎn)業(yè)政策范圍，完善信息披露制度，規(guī)范證券發(fā)行市場的條件。首先，證券業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)依據(jù)法律法規(guī)以及現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)情況，對國家的產(chǎn)業(yè)政策適時(shí)地作出明確的界定。比如可以借鑒經(jīng)濟(jì)學(xué)社會(huì)學(xué)各界對產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行界定：它是相對于一個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)（由各個(gè)生產(chǎn)條件，生產(chǎn)要素包括資源、勞動(dòng)力）確定一個(gè)有利本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方式。我國的產(chǎn)業(yè)政策有：優(yōu)先發(fā)展傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)（包括加工業(yè)、采掘業(yè)、農(nóng)業(yè)），加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（交通、公路、橋梁），限制高耗能、高污染、低產(chǎn)值如煙草業(yè)、發(fā)電廠、化工廠等，社會(huì)保障性如保障性房地產(chǎn)市場進(jìn)行的扶持等等。
然后，完善我國證券發(fā)行市場上的信息披露制度。證券市場的基本功能在于為融資提供一個(gè)直接的渠道，而影響這一功能正常發(fā)揮的關(guān)鍵因素首先是市場價(jià)格是否能根據(jù)有關(guān)信息而自由變動(dòng)，其次是證券的相關(guān)信息是否能充分披露和均勻分布，而信息披露制度是這兩個(gè)因素的決定性因素。目前，我國信息披露制度的價(jià)值有點(diǎn)扭曲。信息披露只要把影響市場價(jià)格的信息及時(shí)、準(zhǔn)確、真實(shí)、完整給予披露即可。但我國的投資者很不成熟，由政府先判斷哪一企業(yè)是“好”的企業(yè)，再由投資者去投資，這不利于投資者對其投資風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)，不利于證券發(fā)行主體信息披露的意識(shí)以及不能充分調(diào)動(dòng)社會(huì)的力量，不利于證券發(fā)行信息披露行為的監(jiān)管。因此，應(yīng)細(xì)化承擔(dān)信息披露的主體、內(nèi)容以及根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)情況適時(shí)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)政策的調(diào)整，同時(shí)增強(qiáng)證券發(fā)行主體信息披露意識(shí)，實(shí)行國家監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)督相接合的信息披露監(jiān)管制度。
3.明確規(guī)定私募發(fā)行證券方式，同時(shí)強(qiáng)化中介機(jī)構(gòu)的自律管理。雖然我國很多證券業(yè)中介機(jī)構(gòu)實(shí)行嚴(yán)格審批制有利于規(guī)范對中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，但它從長遠(yuǎn)來看，不利于中介行業(yè)的做大做強(qiáng)。因?yàn)樾袠I(yè)準(zhǔn)入容易造成一個(gè)壟斷利益階層，人為的壟斷使得同行業(yè)間的競爭變得相對寬松，從業(yè)者就缺乏較強(qiáng)的動(dòng)力去提高業(yè)務(wù)水平，缺乏開拓新業(yè)務(wù)的類型，缺乏尋找如何發(fā)展壯大增強(qiáng)競爭力的方式，容易形成規(guī)模小、業(yè)務(wù)領(lǐng)域有限、業(yè)務(wù)水平低、服務(wù)意識(shí)差的局面。所以應(yīng)強(qiáng)化中介機(jī)構(gòu)的自律，取消行業(yè)準(zhǔn)入制度，保障中介機(jī)構(gòu)自由充分競爭，實(shí)現(xiàn)公平競爭機(jī)制。同時(shí)，建立完善的行業(yè)內(nèi)獎(jiǎng)勵(lì)與懲罰相結(jié)合的保障機(jī)制，保障證券業(yè)中介機(jī)構(gòu)自身的權(quán)責(zé)統(tǒng)一。
三、結(jié)語
經(jīng)過對我國證券發(fā)行市場簡短的分析，我們不得不認(rèn)識(shí)到注重以證券業(yè)自律監(jiān)管為主，以證券國家監(jiān)管為輔的經(jīng)濟(jì)法律依據(jù)和制度設(shè)計(jì)的必要性。同時(shí)從證券法對證券發(fā)行的主體、條件、方式及程序方面規(guī)定的不確定性造成監(jiān)管的不力出發(fā)，得出我們必須完善立法的有關(guān)規(guī)定，確定國家監(jiān)管的可操作性，在確保證券監(jiān)督管理委員會(huì)監(jiān)管證券發(fā)行市場的權(quán)威性的同時(shí)加強(qiáng)證券業(yè)自律管理的證券發(fā)行管理制度。
參考文獻(xiàn)：
[1]劉春竹.證券發(fā)行監(jiān)管法律制度研究[D].北京：首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)，2002.
中圖分類號(hào)：DF438（512）文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1673-8330（2013）04-0150-11
廣義而言，俄羅斯金融市場包括銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)、外匯市場、股票市場、國債市場、地方債券市場、企業(yè)債券市場、貨幣市場、期貨市場等。在對金融市場進(jìn)行調(diào)整的過程中，法律、政治、經(jīng)濟(jì)、公共政策等均發(fā)揮了作用。尤其是經(jīng)過了兩次大規(guī)模金融風(fēng)暴洗禮以后，俄羅斯建立起金融服務(wù)市場的監(jiān)管法律體系，體現(xiàn)為以部門法為主體框架，并輔以其他單行法規(guī)和部門法中的特殊規(guī)定。
一、俄羅斯金融服務(wù)市場監(jiān)管制度溯源
俄羅斯的金融服務(wù)市場監(jiān)管制度與前蘇聯(lián)的制度具有承繼關(guān)系，與前蘇聯(lián)和俄羅斯的社會(huì)歷史背景也存在密切聯(lián)系，自前蘇聯(lián)解體至今，經(jīng)過兩次金融危機(jī)的沖擊，俄羅斯的金融服務(wù)市場監(jiān)管制度發(fā)生了較大的變化，形成了以中央銀行為核心、聯(lián)邦金融市場管理局為輔助的監(jiān)管格局。
（一）前身——前蘇聯(lián)銀行監(jiān)管制度
由于歷史原因，俄羅斯的金融制度和監(jiān)管體系直接承繼前蘇聯(lián)，其整體框架由前蘇聯(lián)構(gòu)建。
1917年12月14日（俄歷），全俄中央執(zhí)行委員會(huì)頒布法令，所有私營股份銀行及私人銀行一律收歸國有，同國家銀行合并為統(tǒng)一的俄羅斯蘇維埃聯(lián)邦社會(huì)主義共和國人民銀行，同時(shí)宣布銀行業(yè)務(wù)由國家壟斷。①可見，前蘇聯(lián)初期銀行業(yè)監(jiān)管的目標(biāo)是國有化，雖然其監(jiān)管職能比較模糊，但已經(jīng)出現(xiàn)雛形，全俄中央執(zhí)行委員會(huì)為了對按人民委員會(huì)的憑證撥款實(shí)行監(jiān)督，設(shè)立了財(cái)政小組委員會(huì)，該小組委員會(huì)的設(shè)立是首次對私有銀行業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管的嘗試。但是，由于銀行國有化進(jìn)程是在全國各生產(chǎn)行業(yè)全面國有化的大背景下發(fā)生的，銀行國有化法令并不適用于信用合作社，導(dǎo)致了部分銀行業(yè)監(jiān)管的失控。1921年10月，新經(jīng)濟(jì)政策已經(jīng)開始執(zhí)行，蘇維埃政權(quán)建立了新的中央銀行，即國家銀行（Госбанк），蘇聯(lián)的銀行業(yè)發(fā)展由此拉開帷幕。②20世紀(jì)20年代，為適應(yīng)新經(jīng)濟(jì)政策，前蘇聯(lián)各行業(yè)、各地區(qū)、各經(jīng)濟(jì)實(shí)體作為基本單位，建立各自獨(dú)立的銀行信貸組織，以促進(jìn)其相互競爭，國家則對它們進(jìn)行間接控制。30年代起，前蘇聯(lián)工業(yè)國有化和農(nóng)業(yè)集體化運(yùn)動(dòng)展開，以行政管理為特征的集中壟斷型銀行體制逐漸形成。1959年，前蘇聯(lián)銀行體制進(jìn)行了再次改組并逐漸發(fā)展成了四大銀行體系：1.國家銀行：整合了中央銀行與商業(yè)銀行的職能，負(fù)責(zé)制定貨幣政策、國家金融計(jì)劃，并監(jiān)督其他銀行，處于核心支配地位；2.建設(shè)銀行（Стройбанк）：③隸屬于國家銀行，是國家管理基本建設(shè)投資的專業(yè)銀行；3.儲(chǔ)蓄銀行（Сбербанк）：最早成立于1841年，④1963年成為國家銀行的一部分，承擔(dān)辦理公民儲(chǔ)蓄業(yè)務(wù)；4.外貿(mào)銀行（Внешторгбанк）：由國家銀行、外貿(mào)部、部分大型外貿(mào)企業(yè)入股，組成的壟斷對外貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)工作的銀行?？梢?，四大銀行系統(tǒng)實(shí)際上仍是一個(gè)系統(tǒng)，即國家銀行體系。前蘇聯(lián)實(shí)行的集中管理的監(jiān)管方式一直持續(xù)到戈?duì)柊蛦谭蚋母锴耙埂?0年代，蘇聯(lián)銀行業(yè)再次重組。1990年12月11日，蘇聯(lián)最高蘇維埃通過了《國家銀行法》（Закон о Государственном банке СССР）和《銀行與銀行業(yè)務(wù)法》（Закон о банках и банковской деятельности），⑤以法律的形式固定了銀行業(yè)監(jiān)管模式。此后又出現(xiàn)了三大專業(yè)銀行：農(nóng)工銀行（Агропромбанк）、工業(yè)建筑業(yè)銀行（Промстрйбанк）和住房公用事業(yè)與社會(huì)發(fā)展銀行（Жилсоцбанк）。在這次重組過程中，原國家銀行逐漸轉(zhuǎn)化為類似西方國家的中央銀行（Центральный банк），并逐漸脫離國家行政體系，成為直接向最高權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的金融管理機(jī)構(gòu)。遺憾的是，隨著戈?duì)柊蛦谭蛘w經(jīng)濟(jì)改革的失敗，銀行業(yè)的重組沒有取得預(yù)期效果。
（二）建立——俄羅斯聯(lián)邦金融服務(wù)市場監(jiān)管機(jī)制
1991年前蘇聯(lián)解體，俄羅斯全面繼承了前蘇聯(lián)的金融遺產(chǎn)，包括金融資產(chǎn)和管理體制。1992年，俄羅斯政府采取“休克療法”向市場經(jīng)濟(jì)體制快速轉(zhuǎn)軌，其中調(diào)整金融市場管理體制是改革的重點(diǎn)內(nèi)容之一。改革主要參照當(dāng)代西方金融制度，建立起以中央銀行為主導(dǎo)、商業(yè)銀行為主體、多種金融機(jī)構(gòu)并存，同時(shí)具有各類金融市場的金融體制，同時(shí)伴隨著大規(guī)模的私有化進(jìn)程。1991年11月，俄羅斯聯(lián)邦頒布了《中央銀行法》（《Закон о центральном банке РФ》），開始運(yùn)用法律手段構(gòu)建新的金融監(jiān)管框架。歷史上的國家銀行正式改組為中央銀行，形成了以中央銀行為領(lǐng)導(dǎo)、商業(yè)銀行為主體、多種金融機(jī)構(gòu)并存的分工協(xié)作體系，明確了中央銀行的主要職責(zé)是管理貨幣政策。貨幣政策成為國家宏觀調(diào)控的主要手段。信用形式已由單一的銀行信用向包括銀行信用、商業(yè)信用、消費(fèi)信用、國家信用和民間信用發(fā)展，形成了包括商業(yè)票據(jù)、國家債券以及各類債券在內(nèi)的多樣化的金融工具和金融手段，建立了統(tǒng)一的外匯管理機(jī)構(gòu)，實(shí)行以貿(mào)易商品成本作為決定因素的盧布統(tǒng)一匯率體制。⑥1993年7月俄聯(lián)邦頒布法令，對在俄羅斯境內(nèi)的外國銀行實(shí)行嚴(yán)格限制，禁止全部和大部分由外資擁有的銀行為俄羅斯客戶服務(wù)，旨在保護(hù)本國銀行業(yè)免受外國銀行競爭的影響。⑦與此同時(shí)，20世紀(jì)90年代初期，俄羅斯的證券業(yè)也逐漸形成規(guī)模。1996年，俄羅斯頒行了《證券市場法》（《Закон о рынке ценных бумаг》）。90年代后期，保險(xiǎn)業(yè)才逐漸起步，直到今天，發(fā)展規(guī)模仍很有限，但《保險(xiǎn)業(yè)務(wù)組織法》（《Закон об организации страхового дела в Российской Федерации》）卻早在1992年就已經(jīng)頒行。
俄羅斯金融服務(wù)市場的發(fā)展前期，其監(jiān)管職能主要集中于中央銀行，它直接向國家杜馬負(fù)責(zé)。中央銀行雖然是統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，但是當(dāng)銀行與其他金融市場發(fā)生交叉經(jīng)營時(shí)，則監(jiān)管權(quán)能也會(huì)發(fā)生分散，如商業(yè)銀行經(jīng)營證券業(yè)務(wù)，則由中央銀行和證券業(yè)管理委員會(huì)共同監(jiān)管。目前，俄羅斯的監(jiān)管機(jī)構(gòu)仍然以中央銀行為核心，主要監(jiān)管銀行信貸等業(yè)務(wù)，聯(lián)邦金融市場管理局（Федеральная служба по финансовым рынкам，簡稱ФСФР）成為了監(jiān)管除銀行業(yè)以外的其他金融業(yè)務(wù)的主要機(jī)構(gòu)。⑧前蘇聯(lián)解體以后，休克療法也很快宣告失敗。從那時(shí)起，俄羅斯金融服務(wù)市場改革的步伐就一直沒有停止過，立法工作雖然稍晚于市場出現(xiàn)，但基本也可以認(rèn)為是同步進(jìn)行。1998年和2008年兩次金融危機(jī)給俄羅斯的金融服務(wù)市場帶來沉重打擊，雖然在一定程度上打亂了俄羅斯國家金融體制改革的步驟，但并沒有動(dòng)搖改革的大方向，而且加速了其立法進(jìn)程和重組過程。
二、俄羅斯金融服務(wù)市場監(jiān)管法律體系構(gòu)造
歷經(jīng)二十多年的改革歷程及兩次金融危機(jī)的考驗(yàn)，俄羅斯金融服務(wù)市場監(jiān)管法律體系基本形成。
中央銀行法》第57條規(guī)定，俄羅斯銀行為信貸組織和銀行集團(tuán)確定執(zhí)行銀行業(yè)務(wù)、會(huì)計(jì)核算和會(huì)計(jì)制度，建立內(nèi)部控制，形成和提供會(huì)計(jì)和統(tǒng)計(jì)報(bào)表及聯(lián)邦法律規(guī)定的其他一些信息必須遵守的原則。俄羅斯銀行按照理事會(huì)確定的清單，有權(quán)向信貸組織索要和獲取其必要的活動(dòng)信息，并要求解釋。俄羅斯銀行有權(quán)為銀行集團(tuán)股東提供活動(dòng)信息制定程序。
在這些方面，根據(jù)《中央銀行法》第59條的規(guī)定，俄羅斯銀行有權(quán)作出信貸組織國家登記的決定，為了實(shí)施其監(jiān)管職能，編制信貸組織國家登記手冊，發(fā)放信貸組織銀行業(yè)務(wù)許可證、暫停許可證的效力和吊銷許可證。
中央銀行法》第75條規(guī)定，俄羅斯銀行為了查找威脅信貸組織存款人和貸款人合法利益和俄聯(lián)邦銀行體系穩(wěn)定性的情況，而對信貸組織（銀行集團(tuán)）的活動(dòng)進(jìn)行分析。當(dāng)存在這些情況時(shí)，俄羅斯銀行有權(quán)采取本法第74條規(guī)定的措施，同時(shí)根據(jù)理事會(huì)的決議采取信貸組織財(cái)務(wù)健康化措施。第76條規(guī)定，為了保護(hù)存款人和貸款人的利益，俄羅斯銀行有權(quán)向被吊銷銀行業(yè)務(wù)許可證的信貸組織派遣全權(quán)代表。在俄羅斯銀行全權(quán)代表工作期間只有在全權(quán)代表的同意下，信貸組織才有權(quán)從事聯(lián)邦法律許可的交易。從清理委員會(huì)建立或者仲裁法庭委派仲裁管理員之時(shí)起，俄羅斯銀行全權(quán)代表停止工作。
（一）銀行業(yè)監(jiān)管法律制度
俄聯(lián)邦1990 年12月通過了《國家銀行法》（即后來的《中央銀行法》）和《銀行與銀行活動(dòng)法》。《中央銀行法》成為調(diào)整整個(gè)銀行業(yè)，監(jiān)管銀行市場的最重要法律規(guī)范，其不僅規(guī)定了國家銀行在整個(gè)金融資本市場的運(yùn)行規(guī)則和業(yè)務(wù)范圍，還詳細(xì)規(guī)定了銀行在金融資本市場的調(diào)解和監(jiān)督功能。
1.中央銀行的地位
《中央銀行法》第56條規(guī)定，俄羅斯銀行是銀行調(diào)節(jié)和銀行監(jiān)督機(jī)關(guān)。它對信貸組織和銀行集團(tuán)遵守銀行立法、俄羅斯銀行法規(guī)和法定指標(biāo)的情況執(zhí)行日常性的監(jiān)督。維持俄聯(lián)邦銀行體系的穩(wěn)定性，保護(hù)存款人和貸款人的利益是銀行調(diào)節(jié)和銀行監(jiān)督的主要目的。俄羅斯銀行的調(diào)節(jié)和監(jiān)督職能通過其常設(shè)機(jī)關(guān)銀行監(jiān)督委員會(huì)來執(zhí)行。
2.銀行業(yè)務(wù)的監(jiān)督
[JP2]在俄羅斯的銀行業(yè)務(wù)領(lǐng)域，其最大的業(yè)務(wù)內(nèi)容就是投資信貸服務(wù)，債權(quán)人、債務(wù)人、存款人和信貸機(jī)構(gòu)之間發(fā)生的各種法律關(guān)系都是圍繞著信貸組織亦即銀行產(chǎn)生的，因此，關(guān)于銀行業(yè)務(wù)的監(jiān)督，《中央銀行法》主要著眼點(diǎn)就是對銀行信貸業(yè)務(wù)的規(guī)定，制定了針對信貸組織（銀行或銀行集團(tuán)）的詳細(xì)監(jiān)督制度，用以平衡信貸組織、債權(quán)人、債務(wù)人以及儲(chǔ)戶之間的權(quán)利關(guān)系。
具體內(nèi)容包括以下幾個(gè)方面：一是針對信貸市場動(dòng)態(tài)信息的掌握，這是履行監(jiān)管職責(zé)的前提。⑨二是對信貸組織的設(shè)立和活動(dòng)程序進(jìn)行規(guī)制，從而確保其有序合法，避免違法侵權(quán)的發(fā)生。⑩此外，還規(guī)定了銀行理事會(huì)制度、貸款額度通報(bào)制度、信貸組織保障制度、重大信貸風(fēng)險(xiǎn)額度限制制度等。三是懲罰措施。為了執(zhí)行銀行調(diào)節(jié)和銀行監(jiān)督的職能，俄羅斯銀行有權(quán)對信貸組織（及其分支機(jī)構(gòu)）進(jìn)行檢查，責(zé)令他們消除其活動(dòng)中的違規(guī)行為，并對違規(guī)行為采取本法規(guī)定的制裁措施。在信貸組織違背聯(lián)邦法律以及未按俄羅斯銀行依據(jù)聯(lián)邦有關(guān)法律制定的法規(guī)和條例提交信息或者提交不完全或者不真實(shí)信息的情況下，俄羅斯銀行有權(quán)要求其撤銷其違法違規(guī)行為。具體措施包括罰款、限期限制業(yè)務(wù)范圍和規(guī)模等。更加強(qiáng)有力的是，俄羅斯銀行有權(quán)依照聯(lián)邦《銀行及銀行活動(dòng)法》規(guī)定的理由吊銷信貸組織從事銀行業(yè)務(wù)的許可證。信貸組織違規(guī)行為的追溯期為5年。俄羅斯銀行可能因其對信貸組織的罰款或其他制裁而被上訴至法院。四是強(qiáng)調(diào)對存款人和貸款人權(quán)利的保護(hù)。
3.投資業(yè)務(wù)的監(jiān)管
俄羅斯中央銀行的另一項(xiàng)重要任務(wù)是保障本國利益，限制外資的發(fā)展。按照《中央銀行法》和《銀行與銀行活動(dòng)法》規(guī)定，外資銀行認(rèn)購俄資銀行股權(quán)時(shí)需要履行通知報(bào)告義務(wù)，達(dá)到10%以上時(shí)還需要征得俄聯(lián)邦中央銀行的同意。俄羅斯地方政府經(jīng)過國家杜馬授權(quán)可以限制外資銀行進(jìn)入境內(nèi)從事經(jīng)營活動(dòng)。
總之，俄羅斯銀行業(yè)的監(jiān)管措施對維護(hù)本國信貸秩序、防止外資控制金融市場、保護(hù)存款人利益發(fā)揮了重要作用。
（二）保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管法律制度
[JP3]1992年11月27日，俄羅斯頒布實(shí)施《保險(xiǎn)業(yè)務(wù)組織法》。1999年11月20日，又對該法進(jìn)行了補(bǔ)充和修改，主要是限制外國公司在俄羅斯的經(jīng)營活動(dòng)，此外，俄羅斯還通過一系列的法律案對其進(jìn)行修正。2004年3月11日，俄羅斯聯(lián)邦保險(xiǎn)監(jiān)管局（Федеральная служба страхового надзора，簡稱ФССН）依據(jù)總統(tǒng)法令成立，隸屬于財(cái)政部，負(fù)責(zé)對保險(xiǎn)市場進(jìn)行監(jiān)管，2011年3月4日并邦金融市場管理局。
該條規(guī)定，國家對保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管（以下稱保險(xiǎn)監(jiān)管）旨在使保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)遵守保險(xiǎn)業(yè)立法，預(yù)防和制止保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)對本法所規(guī)定的法律關(guān)系的破壞，保障被保險(xiǎn)人、其他利益方，以及國家的權(quán)利和法益，有效地發(fā)展保險(xiǎn)事業(yè)；保險(xiǎn)監(jiān)管本著法制、公開、組織統(tǒng)一的原則進(jìn)行，保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在其指定的出版印刷機(jī)構(gòu)出版印刷公開信息，例如對職權(quán)范圍的說明、登記注冊信息、牌照效力信息、許可證信息等等。
第29條規(guī)定了保險(xiǎn)公司年度賬目公開的要求：賬目中的內(nèi)容得到確認(rèn)以后，要按照聯(lián)邦法律規(guī)定的期限和程序公布年度財(cái)務(wù)賬目；通過公共傳媒在保險(xiǎn)公司業(yè)務(wù)活動(dòng)的地區(qū)公布年度財(cái)務(wù)賬目，保險(xiǎn)公司必須在保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管機(jī)關(guān)公開信息的通知。
目前，俄羅斯規(guī)范保險(xiǎn)業(yè)市場最重要的法律依據(jù)就是《保險(xiǎn)業(yè)務(wù)組織法》。
1.調(diào)整目標(biāo)?！侗ｋU(xiǎn)業(yè)務(wù)組織法》明確規(guī)定了該法的調(diào)整目標(biāo)，包括調(diào)整保險(xiǎn)業(yè)務(wù)所涉及的主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，以及國家對保險(xiǎn)業(yè)務(wù)經(jīng)營主體的監(jiān)管等。一個(gè)突出的特點(diǎn)是，該法對市場監(jiān)管主要針對外國投資者作出規(guī)范，設(shè)定了諸多對外國保險(xiǎn)業(yè)進(jìn)入俄羅斯市場的限制，旨在保護(hù)本國產(chǎn)業(yè)。
2.監(jiān)管主體及職責(zé)?！侗ｋU(xiǎn)業(yè)務(wù)組織法》確定了調(diào)整和監(jiān)管保險(xiǎn)業(yè)的兩個(gè)主體：國家、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)協(xié)會(huì)。國家是從法律層面監(jiān)管保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的最高機(jī)構(gòu)，而保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)協(xié)會(huì)屬于行業(yè)自律組織，主要職責(zé)是協(xié)調(diào)保險(xiǎn)組織之間的活動(dòng)，代表和維護(hù)其成員的共同利益，組建工會(huì)和其他協(xié)會(huì)組織。該法第30條專門規(guī)定了國家對保險(xiǎn)業(yè)的監(jiān)管職責(zé)。該條第4款并規(guī)定了保險(xiǎn)監(jiān)管的具體內(nèi)容：（1）保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的牌照發(fā)放、保險(xiǎn)精算師認(rèn)證、在國家保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)或保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)聯(lián)合組織的目錄中登記注冊等。（2）監(jiān)督保險(xiǎn)立法的執(zhí)行情況，包括在保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)工作現(xiàn)場檢查工作、核實(shí)其財(cái)務(wù)報(bào)表等，以確保保險(xiǎn)公司的金融穩(wěn)定性和償付能力。（3）在本法規(guī)定的以下四種情形出現(xiàn)后的30天內(nèi)由保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)發(fā)出許可：一是依靠外國投資的保險(xiǎn)組織擴(kuò)大投資規(guī)模的；二是履行外國投資者參與的保險(xiǎn)組織股權(quán)（投資份額）轉(zhuǎn)讓合同；三是在保險(xiǎn)業(yè)務(wù)領(lǐng)域開設(shè)外國保險(xiǎn)組織、再保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu)等代辦機(jī)構(gòu)的；四是外國投資的保險(xiǎn)公司開設(shè)分支機(jī)構(gòu)。（4）保險(xiǎn)公司的義務(wù)，包括提供業(yè)務(wù)財(cái)務(wù)報(bào)表和金融狀況信息；遵守保險(xiǎn)立法，執(zhí)行保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)關(guān)于停止違反保險(xiǎn)法行為的命令；提供保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)因其監(jiān)管職責(zé)所需的信息（涉及銀行秘密的信息除外）。該法第31條還規(guī)定，俄羅斯聯(lián)邦反壟斷機(jī)關(guān)依據(jù)反壟斷立法預(yù)防和制止保險(xiǎn)市場上的壟斷行為和不正當(dāng)競爭行為。
3.為了降低金融風(fēng)險(xiǎn)，《保險(xiǎn)業(yè)務(wù)組織法》設(shè)定了一系保保險(xiǎn)公司金融業(yè)務(wù)穩(wěn)定的措施，如再保險(xiǎn)、共同保險(xiǎn)、互助保險(xiǎn)、轉(zhuǎn)保險(xiǎn)等等。此外還規(guī)定了保險(xiǎn)準(zhǔn)備金制度、會(huì)計(jì)核算制度、賬目公開制度等。
（三）證券業(yè)法律制度
在證券市場，俄羅斯先后頒行了若干法律法規(guī)。1996 年4月22日，頒布《證券市場法》；1995 年12月26日，頒布《俄羅斯股份公司法》（《Закон об акционерных обществах》）；1999年3月5日，頒布《證券市場投資者權(quán)益保護(hù)法》（《Закон о защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг》）。2000年以后，俄羅斯證券市場得到長足發(fā)展，上述法律至今仍然沒有停止修訂。2001年俄羅斯又通過了《投資基金法》（《Закон о инвестициионных фондах》）。
1.證券市場監(jiān)管體制
俄羅斯證券市場監(jiān)管包括兩個(gè)層面，即自律組織和國家政府的雙重監(jiān)督。
其一，國家監(jiān)管?！蹲C券市場法》為國家對證券市場實(shí)施監(jiān)管提供了法律依據(jù)。根據(jù)該法第38條的規(guī)定，國家監(jiān)督和調(diào)整證券市場主要通過以下措施：制定證券市場從業(yè)人員活動(dòng)的義務(wù)要求及其標(biāo)準(zhǔn)；國家對證券發(fā)行和說明的登記注冊，以及證券發(fā)行人符合條件和遵守義務(wù)的監(jiān)督；頒發(fā)證券市場從業(yè)人員許可證；建立起保護(hù)投資者權(quán)利、以及監(jiān)督證券發(fā)行人和從業(yè)人員對投資者權(quán)利尊重情況的系統(tǒng)；禁止和取締違反許可的證券市場經(jīng)營活動(dòng)。
例如保護(hù)投資人的知情權(quán)，要求證券發(fā)行人必須向投資人提供聯(lián)邦法律所規(guī)定的必要信息，包括發(fā)行人自身信息和相關(guān)證明文件、股本比例等?！蹲C券市場投資者權(quán)益保護(hù)法》第6條。
其二，行業(yè)自律。俄羅斯《證券市場法》也為行業(yè)自律提供了法律依據(jù)，俄羅斯證券業(yè)行業(yè)自律組織的主要監(jiān)管權(quán)限是：獲得按照證券市場聯(lián)邦權(quán)力執(zhí)行機(jī)關(guān)（證券市場聯(lián)邦權(quán)力執(zhí)行機(jī)關(guān)的地方辦事處）設(shè)定的程序?qū)ζ涑蓡T工作檢查結(jié)果的信息；確定其成員業(yè)務(wù)活動(dòng)的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，其中包括證券業(yè)務(wù)，以及簽訂和履行與衍生金融工具相關(guān)的合同業(yè)務(wù)；監(jiān)督成員遵守行業(yè)自律組織制定的從業(yè)規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)的情況；對公民進(jìn)行證券行業(yè)的培訓(xùn)，此外，經(jīng)過證券市場聯(lián)邦權(quán)力執(zhí)行機(jī)構(gòu)派遣或委托，行業(yè)自律組織還可以進(jìn)行技術(shù)考核并頒發(fā)技術(shù)證書。
如上所述，《證券市場法》通過國家監(jiān)管和行業(yè)自律組織監(jiān)督的辦法，從規(guī)范證券市場和保護(hù)投資人權(quán)利兩個(gè)方面著手，逐步改善證券市場的秩序。2004年3月，聯(lián)邦證券市場委員會(huì)被取締，其對金融市場的控制和監(jiān)督職能轉(zhuǎn)至聯(lián)邦金融市場管理局，該管理局成為一個(gè)負(fù)責(zé)調(diào)節(jié)和控制證券市場參與者活動(dòng)的專門國家機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)對金融服務(wù)市場參與者的活動(dòng)進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，規(guī)范證券市場的交易行為，打擊濫用內(nèi)部信息的行為和非法操縱證券市場的行為。
2.證券市場投資人保護(hù)
在證券市場，相對于《證券市場法》來說，對投資人權(quán)益保護(hù)更為有力的是《證券市場投資者權(quán)益保護(hù)法》《Закон о защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумар》。該法的立法目的就是從國家和社會(huì)層面為投資者（包括自然人和法人）的合法權(quán)益提供保障。該法詳細(xì)規(guī)定了投資人在證券市場的各種權(quán)益和保障措施，還專門設(shè)定了保護(hù)投資者權(quán)益的法律訴訟程序，而且規(guī)定證券市場聯(lián)邦權(quán)力執(zhí)行機(jī)關(guān)有權(quán)為了維護(hù)投資者權(quán)益而參與到訴訟程序之中，有權(quán)向法庭并要求索賠等。近年來，俄羅斯越來越重視個(gè)人在金融服務(wù)市場的權(quán)益保護(hù)，根據(jù)2008年12月的《2020年之前俄羅斯聯(lián)邦金融市場發(fā)展戰(zhàn)略》，俄羅斯進(jìn)一步提出了增強(qiáng)證券金融市場的監(jiān)管力度，加強(qiáng)對投資者利益的保護(hù)，不斷改善投資環(huán)境等舉措?？梢哉f，這提示了未來俄羅斯金融服務(wù)市場改革和立法的重要發(fā)展方向。
其次，在法律體系方面，部門法主導(dǎo)監(jiān)管，缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)。
俄羅斯調(diào)整金融服務(wù)市場主要依靠的是部門法，即《中央銀行法》、《保險(xiǎn)業(yè)務(wù)組織法》和《證券市場法》等等。其中，《中央銀行法》處于支配性地位，在《保險(xiǎn)業(yè)務(wù)組織法》和《證券市場法》沒有出現(xiàn)之前，俄羅斯幾乎完全依靠銀行法來調(diào)整金融服務(wù)市場，因此，俄羅斯在金融服務(wù)市場上具有明顯的混業(yè)監(jiān)管特征?！侗ｋU(xiǎn)業(yè)務(wù)組織法》和《證券市場法》的出現(xiàn)雖然使監(jiān)管內(nèi)容得到了細(xì)化，但并沒有實(shí)質(zhì)性改變銀行法的支配地位，其根本原因在于，俄羅斯國內(nèi)主要的金融監(jiān)管主體就是中央銀行，保險(xiǎn)市場和證券市場最初的監(jiān)管部門缺乏獨(dú)立的權(quán)能，直至2004年，俄羅斯才將除銀行業(yè)外的金融監(jiān)管事務(wù)統(tǒng)一歸到俄羅斯聯(lián)邦金融市場管理局項(xiàng)下，試圖打造一個(gè)集立法與執(zhí)法功能于一身的金融服務(wù)市場全能監(jiān)管者。
歷史上，俄羅斯的金融市場監(jiān)管，尤其是銀行業(yè)監(jiān)管，經(jīng)歷了從分散到集中，再到分散，然后又出現(xiàn)集中的趨勢。十月革命前，各類銀行分散管理，十月革命后逐漸變成國家銀行統(tǒng)一管理，前蘇聯(lián)解體后，俄羅斯大力推行自由化和私有化，銀行再次呈現(xiàn)分散管理的現(xiàn)象，但兩次金融危機(jī)使俄羅斯又一次開始趨向于集中管理。目前俄羅斯每個(gè)市場具有獨(dú)立的監(jiān)管依據(jù)，但在實(shí)際操作中卻力圖采取混業(yè)共管的方式，其間難以協(xié)調(diào)統(tǒng)一?！督鹑诜?wù)市場競爭保護(hù)法》可以說是統(tǒng)一監(jiān)管的初步嘗試。
（二）金融危機(jī)的因應(yīng)
1.1998年金融危機(jī)
1998年俄羅斯爆發(fā)了大規(guī)模的金融危機(jī)，眾多銀行倒閉，經(jīng)濟(jì)遭受重大打擊。因此，該次金融危機(jī)帶來的最大影響就是對銀行信貸業(yè)務(wù)的應(yīng)急改革措施。改革中涉及諸多方面的措施，其中最重要的就是銀行系統(tǒng)的重組，通過充實(shí)銀行資本金、改善資產(chǎn)質(zhì)量、重組銀行債務(wù)、促進(jìn)資金流動(dòng)性等辦法改善銀行經(jīng)營狀況，同時(shí)還采取了完善法律制度，加強(qiáng)對金融市場監(jiān)管等措施來幫助銀行系統(tǒng)重組。需要指出的是，上述種種措施并不是在金融危機(jī)爆發(fā)期間完成的，而是在金融危機(jī)爆發(fā)時(shí)及以后若干年內(nèi)逐步得到落實(shí)的。俄羅斯中央銀行在重組制度保障方面采取的加強(qiáng)監(jiān)管手段主要包括如下內(nèi)容。
（1）完善法律制度，增強(qiáng)對個(gè)人權(quán)利的保護(hù)。前文已述，俄羅斯在1990年已經(jīng)通過了《國家銀行法》和《銀行與銀行活動(dòng)法》，初步建立起了俄羅斯金融服務(wù)市場監(jiān)管體系。金融危機(jī)的發(fā)生對銀行業(yè)打擊沉重，存款人或者普通債權(quán)人的利益受到的傷害更大，銀行的不安全性引起了重視。1998年俄羅斯通過《信貸組織破產(chǎn)法》（《Закон о несостоятельности （банкротстве） кредитных организаций》），用以規(guī)范金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)程序，從而保護(hù)債權(quán)人的利益。2002年11月俄羅斯通過了《自然人銀行存款保險(xiǎn)法（草案）》，該草案規(guī)定國家有關(guān)機(jī)構(gòu)承擔(dān)居民儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)責(zé)任，由國家和接受個(gè)人存款的銀行共同組成保險(xiǎn)基金，用以在銀行破產(chǎn)時(shí)補(bǔ)償存款人。該草案2003年正式由普京簽署頒行。2006 年12月， 俄羅斯對《中央銀行法》和《銀行及銀行活動(dòng)法》進(jìn)行了修改補(bǔ)充，進(jìn)一步嚴(yán)格了銀行破產(chǎn)的條件和程序， 加強(qiáng)防范銀行負(fù)責(zé)人濫用破產(chǎn)權(quán)力， 加強(qiáng)對破產(chǎn)銀行的資產(chǎn)保全措施，以確保債權(quán)人利益。這些措施對于增強(qiáng)存款人對銀行的信心、增加銀行流動(dòng)資金都具有積極意義。
（2）加大對銀行經(jīng)營活動(dòng)的監(jiān)管力度，嚴(yán)格準(zhǔn)入門檻。俄羅斯經(jīng)歷了金融危機(jī)以后，意識(shí)到執(zhí)法力度的重要性，開始加大監(jiān)管力度。在銀行系統(tǒng)內(nèi)部，俄羅斯開始進(jìn)行嚴(yán)格的檢查。發(fā)現(xiàn)存在違反聯(lián)邦法律和中央銀行規(guī)定的，同時(shí)也喪失了實(shí)際償付能力的銀行或其他信貸組織，則中央銀行可強(qiáng)制吊銷其經(jīng)營許可證。如果被吊銷許可證的銀行或者其他信貸組織經(jīng)過自查，采取措施恢復(fù)了償付能力，財(cái)務(wù)狀況發(fā)生實(shí)質(zhì)性的改善，則中央銀行可以恢復(fù)其已經(jīng)被吊銷的許可證。
（3）建立銀行破產(chǎn)預(yù)警制度，降低未來風(fēng)險(xiǎn)。銀行破產(chǎn)預(yù)警制度是根據(jù)俄羅斯《信貸組織破產(chǎn)法》的規(guī)定建立起來的，是銀行系統(tǒng)重組的重要內(nèi)容之一。根據(jù)該法的規(guī)定，信貸組織在最近6個(gè)月內(nèi)不能滿足債權(quán)人的貨幣債權(quán)要求，付款義務(wù)到期后三天內(nèi)由于資金不足不能履行給付義務(wù)的；在違反俄羅斯銀行義務(wù)性規(guī)范的同時(shí)，信貸組織的絕對資本比照最近12個(gè)月的最大資本額減少了20%以上的；違反俄羅斯銀行所要求的自有資金充足的規(guī)范的等等，當(dāng)出現(xiàn)這些法定事由時(shí)，就應(yīng)啟動(dòng)預(yù)警機(jī)制，及時(shí)調(diào)整，采取必要的財(cái)務(wù)恢復(fù)計(jì)劃，盡可能減少破產(chǎn)信貸組織的數(shù)量，降低金融服務(wù)市場的風(fēng)險(xiǎn)。
1998年金融危機(jī)發(fā)生時(shí)，俄羅斯的金融服務(wù)市場初具規(guī)模，金融法律框架雖然已經(jīng)具備，但體系還比較粗糙。金融危機(jī)爆發(fā)以后，俄羅斯在調(diào)整國內(nèi)金融服務(wù)市場方面主要運(yùn)用的還是經(jīng)濟(jì)手段，立法工作是逐漸進(jìn)行的，仍然與其原來的金融法制改革緊密結(jié)合，直到2008年金融危機(jī)再次爆發(fā)。這期間，金融服務(wù)市場的法律制度對于穩(wěn)定金融市場、恢復(fù)國民經(jīng)濟(jì)還是發(fā)揮了相當(dāng)大的作用。金融危機(jī)的爆發(fā)也使俄羅斯認(rèn)識(shí)到加強(qiáng)金融監(jiān)管、規(guī)避金融風(fēng)險(xiǎn)的必要性和迫切性。也正因?yàn)槿绱耍砹_斯逐漸建立起多層次立體化的監(jiān)管體系，其自上而下的監(jiān)管主體分別是：中央銀行、行業(yè)自律組織、銀行自身，此外整個(gè)社會(huì)也負(fù)有監(jiān)管金融服務(wù)市場的職責(zé)。
2.2008年金融危機(jī)
2008年在世界范圍內(nèi)再次掀起新一輪的金融危機(jī)，俄羅斯沒有幸免，剛剛恢復(fù)的金融服務(wù)市場秩序再次受到重創(chuàng)。俄羅斯銀行數(shù)量迅速減少、股票暴跌、貨幣貶值、資產(chǎn)大幅度縮水、外商紛紛轉(zhuǎn)移投資，本國優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，諸如石油、礦業(yè)和鋼鐵等也受到沉重打擊，失業(yè)率走高，人民生活受到顯著影響。金融危機(jī)爆發(fā)以后，俄羅斯聯(lián)邦采取了一系列應(yīng)對措施，其中在法律政策方面主要進(jìn)行了調(diào)整稅收、救濟(jì)失業(yè)和挽救金融服務(wù)市場等措施。挽救金融服務(wù)市場的重中之重是對銀行業(yè)的調(diào)整，兼顧其他金融服務(wù)市場，最大限度地保護(hù)存款人的利益。金融風(fēng)暴期間，俄羅斯先后出臺(tái)了多個(gè)法律案，幾乎所有的措施都是圍繞改善銀行經(jīng)營狀況展開的。
（1）改善銀行經(jīng)營狀況。2008年10月13日，俄羅斯頒布了該年度第171號(hào)法律案《對中央銀行法第46條的修訂法案》（《Закон о внесении изменения в статью 46 федерального закона о центральном банке РФ》，簡稱2008年《171號(hào)法案》）和第173號(hào)法律案《支持金融體系補(bǔ)充措施法》（《Закон о дополнительных мерах по поддержке финансовой системы РФ》）。前者為俄羅斯中央銀行增加了新的融資工具，規(guī)定央行有權(quán)向擁有一定評價(jià)等級的商業(yè)銀行提供最長6個(gè)月的無擔(dān)保融資。判斷債務(wù)人償還能力的評定和評定機(jī)構(gòu)，以及具體的融資條件均由央行理事會(huì)決定。同年12月30日頒布的第317號(hào)法律案（《Закон о внесении изменения в статьи 46 и 76 федерального закона о центральном банке РФ》，簡稱2008年《317號(hào)法案》）又將最長融資期限延長到一年。這些規(guī)定對于緩解商業(yè)銀行融資壓力起到了巨大作用。根據(jù)《支持金融體系補(bǔ)充措施法》，俄羅斯開發(fā)銀行和外經(jīng)銀行（Внешэкономбанк）有權(quán)為企業(yè)償還外債提供外匯供給，有權(quán)取得企業(yè)海外債權(quán)人的請求權(quán)。根據(jù)該法，中央銀行有權(quán)與其他信用機(jī)構(gòu)簽訂契約，并約定央行承擔(dān)該信用機(jī)構(gòu)與其他信用機(jī)構(gòu)交易時(shí)發(fā)生損失的補(bǔ)償義務(wù)，央行還可以給企業(yè)借貸提供信用供給，協(xié)助開發(fā)銀行向民間銀行融資，以無擔(dān)保方式向最大商業(yè)銀行和儲(chǔ)蓄銀行提供貸款等。
（2）防范銀行風(fēng)險(xiǎn)措施。俄羅斯除了采取措施改善銀行現(xiàn)狀以外，還采取措施預(yù)防未來風(fēng)險(xiǎn)。2008年10月28日俄羅斯頒布了第175號(hào)法律案《截至到2014年12月31日前增強(qiáng)銀行系統(tǒng)穩(wěn)定性的附加措施法案》（《Закон о дополнительных мерах для укрепления стабильности банковской системы в период до 31 декабря 2014 года》，簡稱《附加措施法》）。根據(jù)該法案的規(guī)定，當(dāng)銀行的財(cái)務(wù)狀況出現(xiàn)不穩(wěn)定的跡象，有可能會(huì)威脅到銀行系統(tǒng)的穩(wěn)定性和存款人的合法權(quán)益時(shí)，俄羅斯中央銀行和存款機(jī)構(gòu)將主動(dòng)干預(yù)，采取防止銀行破產(chǎn)和快速恢復(fù)銀行系統(tǒng)穩(wěn)定性的必要措施。該法案在很大程度上優(yōu)化了銀行系統(tǒng)內(nèi)部財(cái)務(wù)制度，擴(kuò)大了存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的權(quán)限，也增強(qiáng)了中央銀行對商業(yè)銀行的監(jiān)管能力。
（3）增強(qiáng)金融市場活力。金融危機(jī)爆發(fā)后，大量流動(dòng)資金為了回避風(fēng)險(xiǎn)紛紛退出金融市場，為了增強(qiáng)金融服務(wù)市場的活力，增大資金流量，俄羅斯采取了修改銀行立法、頒布法律修正案、制定鼓勵(lì)政策等辦法。根據(jù)前文提到的173號(hào)法律案，俄羅斯啟動(dòng)國民福利基金向商業(yè)銀行和證券市場注資。根據(jù)2008年10月15日第766號(hào)政府決定，國民福利基金再次投向證券市場，包括向股市和公司債券市場注資。俄羅斯啟動(dòng)國民福利基金在一定程度上保障了金融服務(wù)市場充足的資金流動(dòng)性。2008年10月28日俄羅斯頒布了第176號(hào)法律案《中央銀行法及證券法第12條修正案》（《Закон о внесении изменений в закон о центральном банке РФ и статью 12 закона о рынке ценных бумаг》，簡稱2008年《176號(hào)法案》）。在修訂以前，中央銀行與國內(nèi)外的信用機(jī)構(gòu)，以及俄羅斯政府之間在公開的金融服務(wù)市場可以進(jìn)行國債交易，根據(jù)該法案的規(guī)定，現(xiàn)在又增加了有價(jià)證券的交易，明顯擴(kuò)大了交易范圍，當(dāng)然也就增加了資金流動(dòng)性。
（4）保護(hù)市場個(gè)人利益。根據(jù)上文中提到的2003年頒行的《自然人銀行存款保險(xiǎn)法令》，當(dāng)銀行破產(chǎn)時(shí)，由接受個(gè)人存款的銀行共同組建的特別基金對個(gè)人存款提供最高10萬盧布的補(bǔ)償。2008年金融危機(jī)爆發(fā)后，大量國內(nèi)存款有外流的傾向，同年10月13日頒布了第174號(hào)法律案《銀行個(gè)人存款保險(xiǎn)法第11條和其他俄聯(lián)邦法令的修正案》（《Закон о внесении изменеий в статью 11 закона о страховании вкладов физических лиц в банках РФ и некоторые другие законодательные акты РФ》，簡稱2008年《174號(hào)法案》），該法案將個(gè)人存款保護(hù)的限額從原來的10萬盧布提高到了70萬盧布。這項(xiàng)舉措對于保護(hù)存款人利益、防止國內(nèi)儲(chǔ)蓄外流產(chǎn)生了積極作用。
（三）評價(jià)
1998年和2008年兩次金融危機(jī)無疑沉重打擊了俄羅斯金融服務(wù)市場，但從另一角度看，也是俄羅斯金融法律體系的試金石。從前蘇聯(lián)解體至今的20年里，俄羅斯的金融服務(wù)市場法律體系從無到有，不斷發(fā)展進(jìn)步，期間經(jīng)歷了多次的變革動(dòng)蕩，再加上兩次金融危機(jī)的洗禮，反而加速了法律制度的完善，推動(dòng)金融服務(wù)市場朝著規(guī)范化的方向發(fā)展。
首先，在制度內(nèi)容方面，安全優(yōu)先于效率，符合發(fā)展規(guī)律。
俄羅斯金融服務(wù)市場的法律制度旨在保障國家金融市場的正常發(fā)展，保障各個(gè)參與者的權(quán)益，維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的良好狀態(tài)。在市場建設(shè)初期，結(jié)構(gòu)比較簡單，主體數(shù)量有限，業(yè)務(wù)關(guān)系清晰，矛盾也不多，但隨著改革深入，市場不斷發(fā)展壯大，很多矛盾也越來越突出，為了維護(hù)市場正常秩序，就需要相應(yīng)的法律予以規(guī)制。俄羅斯在制定相關(guān)法律法規(guī)時(shí)，對眾多利益權(quán)衡之后，將金融市場的安全作為立法的首要目標(biāo)，運(yùn)行效率以市場安全為前提。另外，從俄羅斯金融市場短短20年的發(fā)展歷程來看，經(jīng)歷了社會(huì)變革、經(jīng)濟(jì)滑坡和金融危機(jī)，金融市場屢次陷入信用危機(jī)之中。對于俄羅斯金融服務(wù)市場來說，重中之重是恢復(fù)和維護(hù)其安全穩(wěn)定性，提高信用等級，防止資金外流。在俄羅斯金融服務(wù)市場法律規(guī)定中，眾多關(guān)于行業(yè)市場監(jiān)管的規(guī)范，如對監(jiān)管主體、程序、方式等詳細(xì)的規(guī)定，均表明俄羅斯高度重視行業(yè)秩序的維護(hù)、存款人利益的保護(hù)，以實(shí)現(xiàn)對金融體系安全的保障。當(dāng)然，這些嚴(yán)密的監(jiān)管措施在發(fā)揮維護(hù)安全作用的同時(shí)，也會(huì)相應(yīng)抑制市場的自由競爭和創(chuàng)新，使行業(yè)發(fā)展速度和市場經(jīng)營效率有所降低，反過來也會(huì)對國家監(jiān)管本身造成一定的負(fù)面影響。但是，從俄羅斯金融服務(wù)市場的發(fā)展程度來看，當(dāng)前的法律制度在內(nèi)容方面更多傾向于安全是值得稱贊的，是符合市場發(fā)展對法律政策要求的客觀規(guī)律的。
其次，在價(jià)值取向方面，國家向個(gè)人過渡，重視權(quán)利保護(hù)。
如上文所述，曾經(jīng)長期處于中央集權(quán)社會(huì)的歷史背景，對俄羅斯金融服務(wù)市場立法及法律制度的完善都產(chǎn)生了重大影響，最明顯的表現(xiàn)是，其法律制度更多關(guān)心的是國家社會(huì)的利益，而不是個(gè)人的權(quán)利，即公權(quán)力的維護(hù)高于私權(quán)利的保障。前蘇聯(lián)解體后，俄羅斯聯(lián)邦對眾多法律進(jìn)行了修訂，開始逐漸構(gòu)造民主社會(huì)的法律體系，雖過程艱辛，但已見成效。這從俄羅斯金融服務(wù)市場的立法過程即可看到，如《中央銀行法》、《保險(xiǎn)業(yè)務(wù)組織法》和《證券市場法》中都包含了保護(hù)金融服務(wù)市場消費(fèi)者權(quán)益的內(nèi)容，為存款人、保險(xiǎn)參與人、投資者的利益保護(hù)提供了法律依據(jù)，與此同時(shí)，還通過行業(yè)協(xié)會(huì)增大保護(hù)個(gè)人投資者和債權(quán)人權(quán)利的力度。《自然人銀行存款保險(xiǎn)法》的出臺(tái)，再一次體現(xiàn)俄羅斯在金融服務(wù)市場中保護(hù)公民個(gè)人利益的決心，如一度將銀行破產(chǎn)帶來損失的補(bǔ)償金額從10萬盧布提高到70萬盧布。個(gè)人利益與金融市場的整體利益是相輔相成的，因此，對市場的監(jiān)管與對個(gè)人權(quán)利的保護(hù)是密不可分的。事實(shí)上，俄羅斯加強(qiáng)對金融服務(wù)市場的監(jiān)管，其效果之一就是對金融消費(fèi)者的保護(hù)。俄羅斯在金融服務(wù)市場立法價(jià)值取向上，從強(qiáng)調(diào)國家利益絕對化發(fā)展到重視金融消費(fèi)者的權(quán)益，是與當(dāng)今世界范圍內(nèi)金融服務(wù)市場法律制度發(fā)展的大趨勢相一致的。雖然，目前的俄羅斯金融服務(wù)市場法律制度并不完備，對投資人、存款人的保護(hù)執(zhí)行情況有待提高，救濟(jì)程序尚需完善，保護(hù)程度還有相當(dāng)大的提升空間，但這也恰恰是處于社會(huì)變革、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中的俄羅斯需要逐步完善的內(nèi)容。
中圖分類號(hào)： TU198 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A
建筑產(chǎn)品不同于普通的商品，其質(zhì)量問題既關(guān)系到人民群眾的切身利益，也關(guān)系到國家和社會(huì)的發(fā)展，建筑工程產(chǎn)品質(zhì)量問題帶來的后果，比其它任何產(chǎn)品都更加嚴(yán)重。雖然我國在建筑市場全面推行了質(zhì)量管理的制度，但是質(zhì)量事故仍然不斷發(fā)生，給國家和人民的生命財(cái)產(chǎn)安全帶來嚴(yán)重的威脅。建筑工程質(zhì)量產(chǎn)生問題的根本原因在于管理人員對工程質(zhì)量重視不夠，施工人員技術(shù)力量薄弱，工程質(zhì)量粗糙、低劣。因此，加強(qiáng)對施工現(xiàn)場的質(zhì)量管理對于提高建筑產(chǎn)品的質(zhì)量有著重要的意義和作用。
1建筑工程施工質(zhì)量管理存在的問題
建筑工程項(xiàng)目施工階段是根據(jù)設(shè)計(jì)文件和圖紙的要求，通過施工形成工程實(shí)體。該階段直接影響工程的最終質(zhì)量，是工程項(xiàng)目質(zhì)量的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。然而建筑工程的在施工過程中，由于分項(xiàng)工程較多，中間產(chǎn)品多，建筑產(chǎn)品受設(shè)計(jì)、材料、施工應(yīng)運(yùn)、施工工藝、人員素質(zhì)等因素的影響，工程質(zhì)量容易產(chǎn)生波動(dòng)，造成內(nèi)在的質(zhì)量問題，給建筑工程留下安全隱患。
（1）質(zhì)量監(jiān)督、監(jiān)理體系不完善
工程監(jiān)理對工程質(zhì)量的高低起著直接的控制作用，工程質(zhì)量監(jiān)理制度的推行，為我國建筑工程的質(zhì)量管理注入了新的活力。但是在實(shí)際的實(shí)施過程中，管理人員片面追求經(jīng)濟(jì)效益，忽視質(zhì)量管理工作，沒有建立完善的質(zhì)量管理體系，很多企業(yè)不重視內(nèi)審，質(zhì)量檢查工作走形式，僅僅做表面文章，并沒有起到真正監(jiān)理的作用的效果。
（2）安全意識(shí)不高，安全事故頻發(fā)
安全意識(shí)是做好建筑施工現(xiàn)場安全工作的關(guān)鍵，現(xiàn)場施工的安全工作是關(guān)系到整個(gè)工程進(jìn)程的工作。但是施工現(xiàn)場的管理人員沒有充分認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，在管理工作中，未能將建筑施工現(xiàn)場安全工作擺到應(yīng)有位置，對有關(guān)安全生產(chǎn)的法律、法規(guī)、規(guī)范等沒有深入學(xué)習(xí)，不能及時(shí)傳達(dá)貫徹到施工現(xiàn)場，導(dǎo)致安全事故的發(fā)生。
（3）管理不規(guī)范
為了規(guī)范建筑市場，國務(wù)院分布了《中華人民共和國建筑法》、相關(guān)法律法規(guī)以及相關(guān)的技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)等，明確了建筑施工企業(yè)的責(zé)任、權(quán)力和義務(wù)，同時(shí)也明確了施工企業(yè)在工程技術(shù)、質(zhì)量管理中的規(guī)范和操作程序。然而，一些地方政府和建筑主管部門對國家有關(guān)建設(shè)市場的行政規(guī)范和管理要求落實(shí)不到位，甚至個(gè)別地區(qū)出現(xiàn)執(zhí)法不嚴(yán)、有法不依、違法不究的現(xiàn)象，在工程招投標(biāo)、報(bào)建審批、施工監(jiān)理、質(zhì)量驗(yàn)收等諸多環(huán)節(jié)中，都存在著監(jiān)管不嚴(yán)、暗箱操作的現(xiàn)象。
（4）材料質(zhì)量不符合規(guī)范要求
有時(shí)，一些承包商或分包商拿到某項(xiàng)工程后，為謀取私利，不按照工程技術(shù)規(guī)范要求的品種、規(guī)格、技術(shù)參數(shù)等采購相關(guān)的材料，材料采購人員也在材料采購過程中收取回扣，無法對質(zhì)量進(jìn)行有效控制。也存在部分施工企業(yè)內(nèi)部沒有完善的約束機(jī)制和管理機(jī)制，無法杜絕不合格的材料進(jìn)入工程施工中，從而給工程留下質(zhì)量隱患。
（5）施工技術(shù)落后，人員素質(zhì)低
對于建筑產(chǎn)品來說，既要滿足建筑產(chǎn)品功能上的要求，又要加快施工進(jìn)度，保證工程的質(zhì)量，因此，施工過程中對技術(shù)的要求特別高。為了降低成本，部分企業(yè)的施工人員都是由臨時(shí)工人組成，既沒有綜合布線的工作經(jīng)驗(yàn)，也沒有受過任何培訓(xùn)，加之個(gè)別人員的素質(zhì)問題，進(jìn)而劣質(zhì)工程的出現(xiàn)也就屢見不鮮；野蠻施工，疲勞施工，不規(guī)范施工等比比皆是，每個(gè)環(huán)節(jié)都給整個(gè)工程的質(zhì)量埋下了隱患。
2加強(qiáng)建筑工程現(xiàn)場質(zhì)量管理的措施
工程建設(shè)項(xiàng)目管理中，施工過程質(zhì)量管理是重要的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。對于施工質(zhì)量管理，國家設(shè)立了注冊監(jiān)理工程師制度，推出了工程質(zhì)量責(zé)任終身制。施工過程質(zhì)量管理的目的在于，用合理的成本，按規(guī)定的工期、規(guī)定的質(zhì)量等級，以施工圖紙和國家相關(guān)的施工規(guī)范為準(zhǔn)則，建造符合質(zhì)量要求的建筑產(chǎn)品。
（1）制定工程質(zhì)量目標(biāo)
監(jiān)理工程師應(yīng)依據(jù)建筑建設(shè)工程的概況、針對工程特點(diǎn)，結(jié)合業(yè)主的要求，按照《建筑法》、《建筑工程管理?xiàng)l例》等相關(guān)法律法規(guī)及建筑質(zhì)量驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)體系，編制詳細(xì)工程質(zhì)量監(jiān)理目標(biāo)，明確監(jiān)控的目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)。工程監(jiān)理目標(biāo)要充分反映該工程的特點(diǎn)，根據(jù)監(jiān)理目標(biāo)擬定所監(jiān)項(xiàng)目行之有效的技術(shù)措施、組織措施，在工程建設(shè)實(shí)施過程中，要嚴(yán)格按照監(jiān)理目標(biāo)的要求，實(shí)施專業(yè)工程監(jiān)理，確保工程的建設(shè)質(zhì)量。
（2）嚴(yán)格控制原材料的質(zhì)量
嚴(yán)格檢查工程中所使用的材料是否符合設(shè)計(jì)規(guī)范要求，是質(zhì)量管理的重要內(nèi)容。因此，質(zhì)量監(jiān)理人員要嚴(yán)把建筑材料關(guān)?？刂撇牧腺|(zhì)量，要做到貨比三家，擇優(yōu)使用，對主要生產(chǎn)廠家進(jìn)行實(shí)地考察堅(jiān)決杜絕使用劣質(zhì)不合格的材料。特別是對于鋼筋、水泥等材料多源頭、多渠道，對進(jìn)場的每批鋼筋、水泥做到“雙控”，未經(jīng)檢驗(yàn)的材料不準(zhǔn)用于工程，對于使用不合格材料的堅(jiān)決不給予驗(yàn)收，確保給工程施工材料的質(zhì)量。
（3）加大工程施工管理力度
各級政府和建設(shè)行政主管部門必須加大建筑市場管理力度，依法治理工程質(zhì)量。一要強(qiáng)化建筑市場和施工現(xiàn)場的聯(lián)動(dòng)，通過市場監(jiān)管的手段及時(shí)予以處理，并將處理情況錄入監(jiān)管信息平臺(tái)；二要建管和招投標(biāo)嚴(yán)格實(shí)行市場準(zhǔn)入和清出制度，嚴(yán)厲打擊 出讓資質(zhì)、以包代管、違法分包等突出問題；三要嚴(yán)厲打擊壓級壓價(jià)和低價(jià)承攬工程等違法行為。
（4）完善質(zhì)量管理體系
施工企業(yè)要建立完備的質(zhì)量保證體系，通過ISO 9000 國際質(zhì)量體系的認(rèn)證，完善與施工過程有關(guān)的《質(zhì)量計(jì)劃》、《原材料采購》、《施工過程》、《檢驗(yàn)、試驗(yàn)》等活動(dòng)的質(zhì)量控制程序。建立這樣一個(gè)質(zhì)保體系最重要的是使其有效運(yùn)行，所以企業(yè)的各級管理人員，必須樹立強(qiáng)烈的質(zhì)量責(zé)任意識(shí)，這樣才能嚴(yán)格執(zhí)行質(zhì)量體系標(biāo)準(zhǔn)，做好施工質(zhì)量管理工作。
（5）加強(qiáng)對施工現(xiàn)場的安全管理
施工單位應(yīng)當(dāng)建立安全生產(chǎn)責(zé)任制，設(shè)立安全生產(chǎn)管理部門，配備與工程規(guī)模相適應(yīng)的安全工程師，并向工程項(xiàng)目派駐項(xiàng)目安全工程師。項(xiàng)目安全工程師負(fù)責(zé)有關(guān)安全生產(chǎn)保證體系有效運(yùn)行和實(shí)現(xiàn)安全管理目標(biāo)的人員、物資、經(jīng)費(fèi)等資源計(jì)劃，對項(xiàng)目安全生產(chǎn)保證體系實(shí)施過程進(jìn)行監(jiān)督、檢查，組織參與安全技術(shù)交底和安全防護(hù)設(shè)施驗(yàn)收，糾正和制止違章指揮、違章作業(yè)，驗(yàn)證預(yù)防措施和應(yīng)急預(yù)案。
同時(shí)，對進(jìn)入施工現(xiàn)場的垂直運(yùn)輸和吊裝、提升機(jī)械設(shè)備應(yīng)當(dāng)經(jīng)檢測機(jī)構(gòu)檢測合格后方可投入使用。建設(shè)工程項(xiàng)目施工單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同施工階段和周圍環(huán)境及天氣條件的變化，采取相應(yīng)的安全防護(hù)措施。建設(shè)工程項(xiàng)目施工單位的項(xiàng)目經(jīng)理、安全管理人員應(yīng)當(dāng)經(jīng)過上級安全培訓(xùn)、考核合格后，持證上崗。
（6）重視技術(shù)改進(jìn)和創(chuàng)新
施工質(zhì)量控制與技術(shù)因素是緊密聯(lián)系的，科學(xué)技術(shù)也是生產(chǎn)力。除提高工程管理人員和施工人員技術(shù)素質(zhì)外，還必須采用先進(jìn)施工工藝，提高技術(shù)措施，改進(jìn)施工設(shè)備、信息和檢測技術(shù)等，樹立現(xiàn)代化建筑產(chǎn)品觀念，通過技術(shù)進(jìn)步，實(shí)現(xiàn)施工設(shè)備、信息渠道和施工工藝的更新?lián)Q代，滿足工程建設(shè)現(xiàn)代化的需要。
為保證工程質(zhì)量，應(yīng)重視新技術(shù)、新工藝的先進(jìn)性和適用性，施工過程中要建立符合技術(shù)要求的工藝流程、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和操作規(guī)程，建立嚴(yán)格的考核制度，不斷改進(jìn)和提高施工技術(shù)和工藝水平。
3結(jié)束語
隨著我國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，建筑行業(yè)也進(jìn)入一個(gè)快速發(fā)展的時(shí)期，但是建筑工程質(zhì)量仍然存在不少問題。因此，在房屋建筑施工中，應(yīng)該大力加強(qiáng)質(zhì)量管理，切實(shí)提高工程質(zhì)量，杜絕工程質(zhì)量隱患。建筑工程質(zhì)量管理工作是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，監(jiān)督管理人員要不斷探討更加科學(xué)有效的措施和方法，更加有效地推進(jìn)建筑現(xiàn)場的監(jiān)督管理工作，以確保建筑工程的質(zhì)量。
參考文獻(xiàn)
國家工商總局“四個(gè)統(tǒng)一”目標(biāo)與“四化”建設(shè)思路的提出，標(biāo)志著工商行政管理工作進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展階段。直接催生其脫穎而出的時(shí)空基礎(chǔ)，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：
(一)與時(shí)俱進(jìn)。伴隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立和改革開放進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展階段，以加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級為特征的現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)，要求我們進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，深化機(jī)構(gòu)改革，建立服務(wù)型政府?！八膫€(gè)統(tǒng)一”和“四化”建設(shè)正是工商行政管理機(jī)關(guān)積極應(yīng)對形勢的發(fā)展變化，提出的工作目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)途徑。
(二)繼承發(fā)展。工商行政管理走過i十年的歷程，實(shí)現(xiàn)了三個(gè)基本建立。在此基礎(chǔ)上，必須研究如何按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，樹立新的執(zhí)法理念，探索新的執(zhí)法途徑?！八膫€(gè)統(tǒng)一”與“四化”建設(shè)正是工商行政管理在走過三十年輝煌歷程，面臨未來如何發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)刻提出的創(chuàng)新思路，是承前啟后，繼往開來的理論產(chǎn)物。
(三)適應(yīng)挑戰(zhàn)。在新經(jīng)濟(jì)浪潮推動(dòng)下，工商行政管理的監(jiān)管和服務(wù)對象，市場主體和市場環(huán)境都發(fā)生了深刻變化，使工商行政管理面臨著許多前所未有的問題和挑戰(zhàn)，需要我們從執(zhí)政理念，執(zhí)法方式，訴求目的、價(jià)值取向等方面提出應(yīng)對這一挑戰(zhàn)的工作思路和實(shí)現(xiàn)途徑。“四個(gè)統(tǒng)一”和“四化”建設(shè)正是從目標(biāo)和途徑兩個(gè)方面作出了回答。
二、“四化”長效機(jī)制建設(shè)的理論支撐
既然我們已明確“四化”長效機(jī)制的建設(shè)，作為今后一個(gè)時(shí)期工商行政管理的執(zhí)法途徑和運(yùn)行模式，那么就需要我們進(jìn)一步理清“三大關(guān)系”，為推進(jìn)“四化”建設(shè)提供理論支撐。
(一)理清“四化”長效機(jī)制與科學(xué)發(fā)展觀的關(guān)系?！八幕遍L效機(jī)制建設(shè)的關(guān)鍵是要認(rèn)真落實(shí)好“以人為本”的價(jià)值觀。對內(nèi)而言，要解決好工商人的價(jià)值追求和價(jià)值實(shí)現(xiàn)問題，應(yīng)該站在人生價(jià)值追求的高度，打造工商人實(shí)現(xiàn)人生價(jià)值追求的事業(yè)平臺(tái)和成長通道。對外而言，要解決好“執(zhí)政為民”的價(jià)值取向，從體制方面使其成為一種人文思想的產(chǎn)物。同時(shí)“四化”長效機(jī)制建設(shè)有利于工商行政管理全面實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，包括與經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢的協(xié)調(diào)，與服務(wù)對象的協(xié)調(diào)，監(jiān)管執(zhí)法與發(fā)展環(huán)境的協(xié)調(diào)，“四化”長效機(jī)制內(nèi)部的協(xié)調(diào)等等，從而構(gòu)建起同各個(gè)方面保持協(xié)調(diào)配合的和諧互動(dòng)關(guān)系。
(二)理清“四化”長效機(jī)制與建立服務(wù)型政府的關(guān)系。我國機(jī)構(gòu)改革的長遠(yuǎn)目標(biāo)是建立一個(gè)全心全意為人民的服務(wù)型政府，工商行政管理要在建立服務(wù)型政府的過程中凸現(xiàn)自身的服務(wù)職能，必須打造適應(yīng)服務(wù)型政府要求的運(yùn)行機(jī)制，“四化”建設(shè)正是創(chuàng)新執(zhí)政理念的載體。工商行政管理以構(gòu)建“四化”長效機(jī)制，通過轉(zhuǎn)變職能和機(jī)制運(yùn)行方式，以優(yōu)質(zhì)的行政質(zhì)量和效率來實(shí)現(xiàn)全心全意為人民的服務(wù)宗旨。
(三)理清“四化”長效機(jī)制與“四個(gè)統(tǒng)一”的關(guān)系。從理論與實(shí)踐上看，兩者表現(xiàn)為理論目標(biāo)和實(shí)踐方向的關(guān)系?！八膫€(gè)統(tǒng)一”形成了工商行政管理工作的目標(biāo)體系，而目標(biāo)體系究竟依靠什么途徑才能得到最佳實(shí)現(xiàn)，“四化”建設(shè)從模式和狀態(tài)方面作出了最好的回答。因此“四化”建設(shè)從機(jī)制方面使“四個(gè)統(tǒng)一”有一個(gè)載體和平臺(tái)，為兩者對接提供了可能。
三、“四化”長效機(jī)制建設(shè)面臨的問題
“四化”長效機(jī)制建設(shè)是新時(shí)期工商行政管理運(yùn)行機(jī)制的重大改革創(chuàng)新，必將面臨許多新問題和挑戰(zhàn)。為此我們必須認(rèn)真解決好以下四個(gè)方面的問題。
(一)現(xiàn)行工商行政管理職能面臨的問題。建立服務(wù)型政府要求建立健全職責(zé)體系和公共服務(wù)體系。這兩個(gè)體系建設(shè)的成效如何直接關(guān)系到“四化”長效機(jī)制的質(zhì)量。從職責(zé)體系來看，改革開放以來，雖然進(jìn)行了大量的探索，取得了相當(dāng)?shù)慕ㄔO(shè)成果，但由于指導(dǎo)思想的原因，始終沒有跳出管與被管的游戲圈子。職責(zé)是職能的外在表現(xiàn)形式，在工商行政管理職能設(shè)置上過去更多注重“監(jiān)管”，形成了工商職能與市場主體之間單純的管與被管的責(zé)權(quán)關(guān)系。這種“管”字當(dāng)頭的模式，一定程度上制約了公共服務(wù)體系的建設(shè)，
(二)現(xiàn)行工商職責(zé)關(guān)系面臨的問題?！八幕苯ㄔO(shè)的基礎(chǔ)必須是職責(zé)關(guān)系清楚。只有如此才可能將制度化、規(guī)范化、程序化、法制化提上議事日程，而在職責(zé)關(guān)系含糊不清的基礎(chǔ)上搞“四化”建設(shè)，只能是一團(tuán)亂麻。對內(nèi)而言，加快政事分開，規(guī)范行政行為，應(yīng)該成為理順職責(zé)關(guān)系的重點(diǎn)。對外而言，主要理順工商垂直管理工作體系與各級地方政府的關(guān)系以及與其他社會(huì)管理部門的關(guān)系，尤其應(yīng)以執(zhí)法監(jiān)督關(guān)系為重點(diǎn)。
(三)現(xiàn)行工商體制結(jié)構(gòu)面臨的問題?！八幕苯ㄔO(shè)是工商機(jī)關(guān)落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的具體體現(xiàn)，必然要求體制構(gòu)成合理和資源配置優(yōu)化。從工商體制構(gòu)成看，長期以來主要按行政區(qū)劃隸屬分層級管理，基本不考慮市場流通的特征?，F(xiàn)在，我國市場經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，全國已形成多個(gè)跨行政區(qū)劃的產(chǎn)業(yè)群，產(chǎn)業(yè)帶，很多產(chǎn)品的生產(chǎn)鏈已形成跨區(qū)域聯(lián)動(dòng)。這種服務(wù)監(jiān)管客體跨區(qū)域，應(yīng)該是我們推行“四化”過程中必須認(rèn)真研究的問題。另外，電子商務(wù)異軍突起，也對現(xiàn)行體制提出了挑戰(zhàn)，從現(xiàn)行工商行政管理資源配置方面看，按照建立統(tǒng)一的競爭有序的現(xiàn)代市場體系要求，目前資源配置與之不協(xié)調(diào)，而且隨著市場的發(fā)展，這種不協(xié)調(diào)性還會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)化，不同程度地存在職能配置越位，缺位，錯(cuò)位和不到位的現(xiàn)象。
(四)提高行政效能面臨的問題。目前，工商行政管理效能問題，歸納起來主要表現(xiàn)為以下三點(diǎn)：一是還沒有完全形成一個(gè)科學(xué)合理完整的制度體系。多年來工商部門雖然不遺余力地進(jìn)行制度建設(shè)，希望通過制度來規(guī)范工作行為，提高行政效率，但總因職能職責(zé)的不穩(wěn)定性，使制度建設(shè)難以形成一個(gè)完整的體系。二是目前干部隊(duì)伍的素質(zhì)不能完全適應(yīng)“四化”建設(shè)要求。干部普遍面臨創(chuàng)新意識(shí)的考驗(yàn)，在工作中還缺乏完備的激勵(lì)和自律機(jī)制。三是監(jiān)管和服務(wù)手段不相適應(yīng)，依托網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)來開展電子政務(wù)是“四化”建設(shè)不可或缺的手段，而這方面工商部門普遍還需要進(jìn)一步加強(qiáng)。
四、“四化”長效機(jī)制建設(shè)的途徑
黨的十七大關(guān)于加快行政管理體制改革。建設(shè)服務(wù)型政府的要求，為工商行政管理指明了改革的方向。轉(zhuǎn)變職能。理順關(guān)系，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，提高效能，既是工商行政管理體制改革的著力點(diǎn)，也是“四化”建設(shè)的難點(diǎn)和重點(diǎn)，我們應(yīng)該按照“夯基固本，創(chuàng)新發(fā)展”的要求，從以下四個(gè)方面同步推進(jìn)“四化”長效機(jī)制建設(shè)。
(一)按照建設(shè)服務(wù)型政府要求，建立完善行政職責(zé)和公共服務(wù)兩個(gè)體系。一是重構(gòu)職能職責(zé)體系。充分利用當(dāng)前政府機(jī)構(gòu)大部制改革的宏觀背景，在國務(wù)院新的“三定規(guī)定”的框架內(nèi)，按照建立大市場的要求，構(gòu)筑工商行政管理職能職責(zé)體系，并按“四化”要求對職能職責(zé)體系內(nèi)的各項(xiàng)工作進(jìn)行定格，進(jìn)行初始化，通過實(shí)踐檢驗(yàn)，最終成為長效機(jī)制。二是大力拓展公共服務(wù)職能。按“四化”要求為社會(huì)提供更多的服務(wù)產(chǎn)品。大力拓展公共服務(wù)職能，開發(fā)一批行政服務(wù)產(chǎn)品，并對其進(jìn)行“四化”定格，使之成為長效機(jī)制的重要組成部分。如將工商部門因職能獲取的信息優(yōu)勢，轉(zhuǎn)化為社會(huì)服務(wù)優(yōu)勢，打造信用信息化平臺(tái)，數(shù)字化資訊平臺(tái)，定期向社會(huì)市場資訊，提供階段性的企業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展走勢分析報(bào)告等，并使之成為制度，按照一定的程序加以規(guī)范。
(二)按照“四化”長效機(jī)制要求，進(jìn)一步理順政務(wù)關(guān)系。服務(wù)型政府的體系建設(shè)，是以政務(wù)關(guān)系順暢為前提。工商系統(tǒng)內(nèi)部應(yīng)重點(diǎn)理順兩個(gè)方面：一是理清掛靠在工商系統(tǒng)的社會(huì)團(tuán)體和中介組織的關(guān)系。按政事分開原則，解除掛靠。二是理清行政審批和其他行政行為的關(guān)系。凡法律法規(guī)無明確規(guī)定的，一律不得對外設(shè)置審批門檻，對直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的行政行為應(yīng)立即停止。與之相應(yīng)，工商系統(tǒng)外部也應(yīng)理順兩個(gè)關(guān)系：一是規(guī)范垂直管理與各級地方政府的關(guān)系。使兩者之間的工作關(guān)系制度化，程序化，形成規(guī)范有序的協(xié)調(diào)機(jī)制。通過“四化”建設(shè)，妥善解決好垂直管理與地方政府關(guān)系之間“度”的把握問題，既不能因垂直管理使工商行政管理工作游離于地方工作之外，也不能因受行政區(qū)域的統(tǒng)一指揮，使垂直管理失去特有的行政功能。二是理順工商行政管理與其他社會(huì)管理部門的關(guān)系。對職責(zé)范圍交叉的應(yīng)按照“三定方案”的原則予以界定，對職責(zé)范圍模糊不清的，應(yīng)通過一定的行政法律關(guān)系予以認(rèn)定，對法律關(guān)系出現(xiàn)重復(fù)的，要依法作出必要的劃分，為長效機(jī)制建設(shè)鋪平道路。
