時間：2023-04-03 10:01:31
序論：速發(fā)表網(wǎng)結合其深厚的文秘經(jīng)驗，特別為您篩選了11篇稅政管理論文范文。如果您需要更多原創(chuàng)資料，歡迎隨時與我們的客服老師聯(lián)系，希望您能從中汲取靈感和知識！
臨汾市水利局水利檔案管理走在全省前列。多年來，臨汾市水利局高度重視檔案管理工作，不斷改進工作條件，提高管理水平，被評定為山西省機關檔案工作目標管理一級單位。在加快法治水利建設中推進執(zhí)法檔案管理。推進法治水利建設，探索出“一覆蓋，兩推進，三加強”工作經(jīng)驗，被臨汾市委在全市推廣。實施普法全覆蓋，匯編了包括《檔案法》在內(nèi)的200多萬字的《法律法規(guī)選編》，在全市第一家實現(xiàn)了法規(guī)制度的全覆蓋；強化執(zhí)法基礎能力建設，增購配備了檔案柜、錄像機等執(zhí)法辦公、記錄設備；初步建立起水利法治的領導、工作管理體系。這些努力，為水政執(zhí)法檔案管理，奠定了良好的基礎，改進了執(zhí)法檔案管理工作環(huán)境。又啟動了推行執(zhí)法三項制度工作，將為全面推進執(zhí)法檔案管理創(chuàng)造了新的契機。面對新形勢新要求，臨汾水政執(zhí)法檔案管理目前還存在許多不足和問題。一方面，執(zhí)法檔案制度不完善，管理不規(guī)范，管理手段落后，思想觀念跟不上；另一方面是其他執(zhí)法工作的掣肘，如執(zhí)法文書格式不統(tǒng)一，記錄不及時、不全面，歸檔不及時，執(zhí)法體制不順，執(zhí)法分散，市縣執(zhí)法專職編制偏少，過度分散執(zhí)法等。
2加強水利法治檔案管理的對策
2.1加強黨的領導、管理體系和隊伍建設。黨的領導是執(zhí)法檔案管理的根本保障，機構組織是基礎平臺，隊伍是關鍵，三者都是具有決定意義的重大因素。要以法定形式，在執(zhí)法隊伍中設立適度比例的專職執(zhí)法檔案管理崗位，同時要加大力度，加強法治和執(zhí)法檔案業(yè)務培訓，全面大幅度提高執(zhí)法檔案隊伍素質(zhì)。2.2完善制度，深化依法治檔。完善制度，實施普法全覆蓋。匯編檔案法律法規(guī)，完善市級水利執(zhí)法檔案管理制度，把執(zhí)法檔案工作全部納入法治軌道。把檔案法規(guī)的普法納入《水利普法規(guī)劃》及《“誰執(zhí)法誰普法”普法責任制》中，全面推進檔案管理普法全覆蓋，進一步增強依法治檔意識，為推進法治檔案筑起強有力的文化支撐。加大制度執(zhí)行力，提高依法治檔水平。把執(zhí)法檔案管理納入法治建設績效考核內(nèi)容，加大力度推進執(zhí)法檔案管理的法治化管理水平，使之走上良性發(fā)展軌道。2.3改進和創(chuàng)新管理方式，推進檔案管理現(xiàn)代化。加強對執(zhí)法檔案的集中統(tǒng)一管理。按照檔案管理標準，對執(zhí)法檔案實行集中統(tǒng)一管理，達到五個統(tǒng)一，即“統(tǒng)一領導、統(tǒng)一機構、統(tǒng)一管理制度、統(tǒng)一分類編號和集中統(tǒng)一保管”。積極推進執(zhí)法“文檔一體化”管理。把執(zhí)法文書工作和檔案工作有效地結合起來，有效實現(xiàn)文書運轉高效率和檔案管理高質(zhì)量，從而達到文件處理精煉化、完成案卷系統(tǒng)化、查找利用標準化，使檔案工作擺脫繁瑣的立卷任務。深化和提升執(zhí)法檔案電子信息化管理。檔案電子化是實現(xiàn)檔案管理現(xiàn)代化的有效手段，對于提高檔案利用率，提高檔案信息的時效性，拓寬服務范圍都有不可替代的作用。結合文檔一體化，積極推行執(zhí)法文書和執(zhí)法卷宗電子化。建立執(zhí)法檔案管理信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，加強系統(tǒng)互聯(lián)互通和資源共享，利用大數(shù)據(jù)等信息技術，結合辦公自動化和執(zhí)法辦案系統(tǒng)建設，探索推行即時上傳全過程音像記錄的云存儲模式，實現(xiàn)執(zhí)法全過程同步網(wǎng)絡管理，提高行政執(zhí)法記錄和檔案管理的信息化水平。
3加快推行執(zhí)法“三項制度”，促進執(zhí)法檔案管理
目前各地積極推行的“行政執(zhí)法公示、全過程記錄、重大執(zhí)法決定法制審核”三項制度，要求對執(zhí)法“六大行為”和全過程進行規(guī)范化記錄和歸檔，實行全過程留痕和可回溯管理，使執(zhí)法的開放度、社會化程度陡增，監(jiān)督空前強化。將使執(zhí)法資料信息井噴式增加，為執(zhí)法檔案管理開辟更廣闊的空間，提供更好的環(huán)境。抓住機遇，認真推行執(zhí)法三項制度，必定會把執(zhí)法檔案管理推上一個更高的臺階。行政執(zhí)法案卷，是在執(zhí)法活動中形成，并經(jīng)依法歸檔的案卷檔案。對行政執(zhí)法案卷進行評查、檢查、評議和監(jiān)督，是提高執(zhí)法檔案管理水平的重要手段和有力杠桿。加大力度認真開展執(zhí)法案卷評查，能不斷地從執(zhí)法案卷中發(fā)現(xiàn)執(zhí)法和檔案工作存在的問題，既提升了執(zhí)法案卷的規(guī)范化管理，也促進了執(zhí)法整體工作的管理水平。
1、現(xiàn)有的財政稅收體制存在缺陷
我國財稅部門現(xiàn)有的財稅體制還不夠完善，存在一些缺陷和漏洞，影響了財政稅收工作的開展，主要表現(xiàn)在如下方面：首先，缺乏健全的稅收種類與統(tǒng)一的稅收標準，影響了社會企業(yè)的納稅，使得稅收調(diào)節(jié)社會分配的功能得不到良好的發(fā)揮；其次，一些諸如社會環(huán)境和資源等相關稅收未納入財稅管理體系中，影響了社會秩序的穩(wěn)定；再次，現(xiàn)有的財政稅收體制沒有設置科學合理的增值稅及所得稅，阻礙了技術的創(chuàng)新改革，不能發(fā)揮出稅收的調(diào)節(jié)作用；最后，財政稅收體制中分稅制不夠完善，主要是沒有將地方財政與中央財政之間的收入比例劃分清楚。
2、財政稅收預算體制不夠健全
在我國財政稅收預算中最大的問題是缺乏合理的預算體制，而合理的預算體制是保障財政稅收工作順利開展的關鍵所在。在我國財政稅收的預算中沒有建立健全的周期財政預算和中長期財政稅收預算制度，且財政稅收預算體制涉及的范圍很窄，缺乏對整體的預算，致使轉移、挪用資金的現(xiàn)象頻繁發(fā)生，很大程度上影響了國家宏觀調(diào)控政策的制定和實施。除此之外，我國的財政稅收預算體制中還缺乏相應的預算監(jiān)督體制，使得財政預算結果的審批工作受阻。
3、財政稅收的監(jiān)督體制不夠健全
在我國的財政稅收工作中，逃稅、漏稅、偷稅等現(xiàn)象時有發(fā)生，一些不法分子虛開、偽造增值稅的專用發(fā)票的現(xiàn)象也較為普遍，這些現(xiàn)象都為我國財政稅收造成了惡劣的影響。而歸咎其原因，很大程度來自于我國財政稅收的監(jiān)督體制不健全，財政稅收的監(jiān)管工作落實不到位。此外，由于我國財政稅收監(jiān)督體制存在缺陷和漏洞，很多企業(yè)未在規(guī)定時間內(nèi)進行納稅，甚至出現(xiàn)不納稅的現(xiàn)象；另外，在我國的一些企業(yè)與經(jīng)銷商中，缺乏實際的經(jīng)營指標，并將財務成果虛報給財政稅收部門，在財政稅收的監(jiān)督體制不夠健全的情況下，依然能都獲利，這樣就造成了財政稅收的的流失，影響國家財政經(jīng)濟的發(fā)展。
二、深化財政稅收改革的建議
1、完善現(xiàn)有的財政稅收制度
科學合理的財政稅收制度是財政稅收工作順利運行的重要保證，并能有效避免偷稅漏稅的現(xiàn)象，維護國家利益。針對我國現(xiàn)有財政稅收體制存在的問題，我國應從如下兩方面進行財稅制度的改革完善。一方面，要調(diào)整稅收政策。在我國經(jīng)濟的高速發(fā)展形勢下，國家的經(jīng)濟結構體制發(fā)生了重大的變化，各企業(yè)的發(fā)展模式也發(fā)生了相應的變化。因此，財稅政策也應該在適應企業(yè)發(fā)展的情況下進行稅收政策的合理調(diào)整，將財稅制度制定的目標放在有利于企業(yè)發(fā)展的目標下，在保證企業(yè)發(fā)展的同時維護國家的經(jīng)濟利益。另一方面，要調(diào)整稅收結構。從目前的稅收結構來看，企業(yè)的營業(yè)稅和所得稅存在不合理性，需對其進行適當?shù)恼{(diào)整，最大程度的減少重復納稅的現(xiàn)象，促進企業(yè)的健康發(fā)展。
2、深化改革財政稅收預算機制
財政預算對財稅工作的開展至關重要，財政稅收預算機制的深化改革也顯得尤其緊迫。我國財政稅收預算機制的改革應將周期財政預算與中長期財政預算并存，并對其給與適當?shù)墓芾怼Ｎ覈F(xiàn)行財政預算體制應擴大預算范圍，確保財政稅收預算機制覆蓋所有的部門和行業(yè)，使單一的財政預算機制向多元化預算機制轉化。此外，我國現(xiàn)階段的復式預算體系中，還應將我國政府部門有關的社會保障預算、國有資本預算等財政收納入預算管理范圍，促進財政稅收預算的科學合理。
3、加強對財政稅收的監(jiān)督工作
針對當前我國企業(yè)偷稅漏稅現(xiàn)象普遍存在的情況，國家應加強財政稅收的監(jiān)督工作，最大程度的維護國家經(jīng)濟利益。為此，我國要制定科學完善的稅收監(jiān)督制度，并設立專門的監(jiān)督管理部門，安排專業(yè)人員對企業(yè)的納稅進行監(jiān)督管理，及時發(fā)現(xiàn)問題，并實施解決措施。在財稅監(jiān)督過程中，尤其要對偷稅漏稅的企業(yè)進行法律的嚴懲。為了減少企業(yè)的偷稅行為，稅收征管部門應該對企業(yè)財務信息進行有效的管控并對其進行納稅教育，減少國家的稅收損失。
4、完善稅收的征管與審計工作
征管與審計是財政稅收工作的重要環(huán)節(jié)，要提高財政稅收工作的效率，應該加大對這兩項工作的完善力度。在審查征收的方式上，應該將賬目健全的納稅戶作為定額戶，開展審查工作。對于賬目有所出入的單位或部門，則應對其施行延伸制度進行深入調(diào)查，確定稅務部門與其是否存在“照顧關系”，若存在此關系，使得稅款被少征，則應該通過通審軟件的方式開展納稅輔導，并采用排序法定出具體定額的納稅戶名單，采用正確的方式開展納稅工作。
在開工前建設單位會組織設計單位和施工單位進行圖紙會審和設計交底。圖紙會審的主要內(nèi)容包括:
1)檢查并改正施工圖設計上某些不合理和發(fā)生差錯的地方。
2)設計人員有無因沒有詳細了解工程的實際情況而使設計偏于保守，造成大量建設資金的增加。
3)業(yè)主根據(jù)實際情況和需求需要增加、修改的設計內(nèi)容。只有對圖紙進行有效的審核和管理，才能在施工的過程中減少失誤，提高施工現(xiàn)場的施工效率和秩序。與此同時，在實際的施工過程中也可以根據(jù)需要對圖紙進行修改，盡量使實際施工與圖紙內(nèi)容相符合，若發(fā)現(xiàn)不符合的情況，應及時向有關人員和部門進行確認，只有經(jīng)過設計人員允許后才能對圖紙進行調(diào)整，施工人員沒有權利對圖紙進行更改。
1．2制定施工計劃
在施工前必須先制定詳細的施工計劃。施工計劃的制定必須建立在對施工環(huán)境、周邊地形、地質(zhì)情況及地下各種設施進行充分了解的基礎上，同時在施工計劃中還應包含施工流程的安排。通常需要先進行地下的施工，其次是地上的施工。在制定施工計劃時需要明確施工的要求和目的。在市政工程的給排水施工中應當確保施工完成后地面平整度符合設計要求，不會形成積水，能夠確保車輛及行人的正常通行。施工計劃的制定應當有全局的觀念，從整體出發(fā)，盡量使整體的施工質(zhì)量保持在較高的水平。
1．3制定施工組織計劃
在施工計劃的基礎上需要編制詳細的施工組織計劃，施工現(xiàn)場涉及到大量的施工人員、材料及施工設備，還有許多復雜的施工步驟，若沒有嚴密的施工組織計劃，施工現(xiàn)場將會陷入無序、低效的狀態(tài)。施工組織計劃中應當包括對施工設備及材料的管理、施工人員的調(diào)配以及施工流程的安排等。在制定施工組織計劃前，相關人員應對所有的施工細節(jié)了熟于心，嚴格遵守國家的施工組織標準，并與實際的施工情況相符。
1．4編制質(zhì)量計劃
在施工過程中，施工單位應設置專門的質(zhì)量監(jiān)控部門，對施工質(zhì)量進行管理。質(zhì)量管理計劃應當根據(jù)行業(yè)標準及國家相關規(guī)定來制定，此外，還可以借鑒以往的實際工作經(jīng)驗對計劃進行一定的調(diào)整。質(zhì)量管理人員應當定期到施工現(xiàn)場對施工的過程進行監(jiān)督，并對照相應的施工標準對不符合規(guī)范的環(huán)節(jié)進行指正。
2施工階段
2．1材料檢驗施工材料的質(zhì)量
對最終的施工效果將產(chǎn)生極大的影響。當前市場上材料的質(zhì)量良莠不齊，一些施工單位為了控制施工成本還時常采用劣質(zhì)的材料來進行施工，給施工質(zhì)量的控制造成了很大的難度。為了確保施工質(zhì)量，應當對施工材料進行有效的檢驗和選擇。在進行材料的檢驗時可以采用隨機抽樣檢驗的方式，對材料的各項參數(shù)、指標和質(zhì)量證書等都進行核查，只有當材料的所有參數(shù)都符合施工的標準時才能進行使用。
2．2施工現(xiàn)場管理
施工單位起到了對施工現(xiàn)場進行控制的作用。施工單位應當協(xié)調(diào)好各個部門之間的溝通和配合，制定整體、統(tǒng)一的管理標準和方案。對施工現(xiàn)場的管理要落實到每一個環(huán)節(jié)的負責人員、管理人員和質(zhì)檢人員。不同的施工部門則應當服從企業(yè)的整體管理，盡量在計劃規(guī)定的時間內(nèi)完成施工任務。
2．3施工質(zhì)量管理
施工質(zhì)量的管理需要有建設單位、施工單位和政府管理部門的共同參與。質(zhì)量管理需要根據(jù)相關的行業(yè)規(guī)定和法律法規(guī)來進行。在施工過程中，每個工序施工完畢后都要進行施工質(zhì)量的檢驗，尤其是要對隱蔽的工序內(nèi)容進行檢驗。一旦發(fā)現(xiàn)某個施工環(huán)節(jié)存在嚴重的質(zhì)量問題，就要進行返工。只有當所有的環(huán)節(jié)都檢驗合格后才能進行下一個施工環(huán)節(jié)。檢驗結果與部門的獎金相掛鉤，對于質(zhì)檢合格率高的施工部門，應當給予一定的經(jīng)濟獎勵，對于質(zhì)檢結果較差的部門則應當進行一定的警告。對于質(zhì)檢過程中發(fā)現(xiàn)的問題應當進行記錄和分析，并結合以往的經(jīng)驗，及時解決問題。針對一些具體的問題，施工部門有相應的解決措施，例如:首先，對于已經(jīng)完成施工的地下井，可以在井口筑起一定高度的土墻，對其進行保護。土墻可以有效防止來往車輛對井口造成破壞及防止灰塵、污水等進入地下井中。對已完成施工的地下管道，應當在地面上設置警示牌，防止大型車輛對管道產(chǎn)生碾壓，破壞管道。其次，對于地下的金屬管道應當采取一定的保護措施，尤其要防止腐蝕性溶液進入管道中。相關的質(zhì)檢人員應定期對施工項目進行檢查，確保工程的總體質(zhì)量。最后，為了防止給排水管道間相互影響，根據(jù)設計要求及施工驗收規(guī)范必須給不同線路的管道預留出一定的空間。
3試驗與驗收
管理給排水施工單位還承擔著工程試驗與驗收的任務。給水排水管道功能性試驗分為壓力管道的水壓試驗和無壓管道的嚴密性試驗。其中具體的內(nèi)容包括以下幾個方面。
3．1壓力管道水壓試驗準備工作
試驗管段所有敞口應封閉，不得有滲漏水現(xiàn)象;試驗管段不得用閘閥作堵板，不得含有消火栓、水錘消除器、安全閥等附件;水壓試驗前應清除管道內(nèi)的雜物;應做好水源引接、排水等疏導方案。
3．2無壓管道閉水試驗準備工作
管道及檢查井外觀質(zhì)量已驗收合格;管道未回填土且溝槽內(nèi)無積水;全部預留孔應封堵，不得滲水;管道兩端堵板承載力經(jīng)核算應大于水壓力的合力;除預留進出水管外，應封堵堅固，不得滲水。
3．3供水系統(tǒng)和循環(huán)水系統(tǒng)
管網(wǎng)水的沖洗供水系統(tǒng)和循環(huán)水系統(tǒng)在運行前必須對管網(wǎng)水進行沖洗。這兩個部分工作可以同時進行以提高工作效率。在進行管線的沖洗時必須做好相應的防護措施，防止管線受到破壞。
3．4循環(huán)水大口徑管道的處理循環(huán)
水大口徑管道的處理一般采用人工處理的方式。在進行處理前，應當做好一定的安全保護措施，處理的過程必須有兩個以上的人員進行操作，嚴禁單人擅自進入管道內(nèi)。
3．5工程竣工驗收
首先在正式竣工驗收前，施工單位自己應對整個工程進行摸排，排除影響驗收的因素;其次監(jiān)理單位可以組織建設單位、施工單位進行預驗收;最后由建設單位組織勘察、設計、監(jiān)理、施工單位等進行驗收;施工過程中的所有質(zhì)量控制都為了一次性將合格的工程移交給建設單位。
二、稅收征管工作中的信息不對稱現(xiàn)象分析
稅收領域中的信息不對稱具體表現(xiàn)在政府與稅務機關、稅務機關與其他部門、稅務機關內(nèi)部、稅務機關與納稅人之間的信息不對稱。本文主要研究征納雙方以及稅務機關內(nèi)部不同層級、不同部門以及稅務工作人員之間的信息不對稱。
（一）稅務機關與納稅人之間的信息不對稱
稅收信息本身的多樣性和不確定性、稅收法規(guī)的復雜性以及納稅人作為“經(jīng)濟人”追逐利潤的本性，決定了征納雙方信息不對稱現(xiàn)象的天然存在。
1.從稅收政策方面看，稅務機關是信息優(yōu)勢方。
稅務機關作為稅收法規(guī)的參與制定者和解釋者，其對稅法的了解和掌握程度必然高于納稅人。同時，納稅人經(jīng)濟能力與知識水平的不同也會影響其對稅收法規(guī)的掌握與理解。如果納稅人長時間地不能獲取充分信息，就會對稅務機關缺乏信心,對納稅行為產(chǎn)生抵觸，導致納稅遵從度和納稅人滿意度的降低。由于信息的獲取和處理需要付出成本,因此在獲取稅收政策方面投入大的納稅人比投入少的納稅人掌握更多的信息，這時不對稱信息可以被看作是對信息成本的投入差異。具有信息優(yōu)勢的一方可以憑借信息優(yōu)勢獲利，這些納稅人利用掌握的信息進行稅收籌劃，少繳稅款正是為了補償先前付出的信息成本，是利用信息投入差異獲取利潤，實質(zhì)上是資本的獲利性在另一種層面上的體現(xiàn)。在不違反法律的前提下，這種行為可以激發(fā)其他納稅人學習稅法的積極性，同時在一定程度上有利于稅法的完善，促進整體稅收征管水平的提高。
2.從納稅人生產(chǎn)經(jīng)營方面看，稅務機關是信息劣勢方。
稅務機關獲取納稅人的信息主要通過要求納稅人申報的各種報表及相關資料，一方面由于納稅人稅收知識的欠缺，可能會存在非主觀錯報的情況；另一方面有些納稅人為了少繳稅款，可能會故意隱瞞真實情況或者提供虛假信息。稅務機關掌握的信息越少，就越難發(fā)現(xiàn)納稅人的偷漏稅行為，納稅人違法成本很低，在利益驅動下這些納稅人傾向于提供更少的信息，以獲得更多的收益。這種行為不僅造成國家稅款源流失，而且嚴重破壞了公平公正原則，降低了依法納稅的納稅人的市場競爭力，由于稅務機關很難區(qū)分誠信納稅人與非誠信納稅人，久而久之，越來越多的納稅人會選擇隱瞞信息或提供虛假信息，出現(xiàn)阿科爾洛夫在《檸檬市場》中描述的“劣幣趨良幣”現(xiàn)象，造成納稅人整體質(zhì)量的下降和誠信納稅人的減少，這就是信息不對稱引起的納稅人逆向選擇。
（二）稅務機關內(nèi)部的信息不對稱
在稅務機關內(nèi)部，由于不同層級、不同部門、不同人員掌握的資源不同，也會出現(xiàn)信息不對稱現(xiàn)象。
1.從不同層級方面來看
上級稅務機關掌握本地區(qū)的宏觀數(shù)據(jù)，但是不能完全掌握某下屬地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展狀況和稅源分布情況，同時也不能完全了解下級稅務機關征稅的努力程度。這種信息不對稱會造成下級稅務機關從本位主義出發(fā)，出現(xiàn)應征未征或者收過頭稅的現(xiàn)象。
2.從不同部門方面來看
稅收管理部門掌握納稅人的基礎資料，收入規(guī)劃核算部門掌握納稅人的繳稅情況，稅政部門掌握稅收政策，信息部門雖然掌握的數(shù)據(jù)比較全面，但是缺乏稅收業(yè)務知識。這種信息不對稱會造成信息利用效率降低，有時還會存在多頭采集的現(xiàn)象，加大稅收成本，也會造成納稅人的不滿。
3.從稅務機關與稅務工作人員方面來看
稅務工作人員更加了解納稅人的生產(chǎn)經(jīng)營情況和納稅情況，同時稅務機關不可能完全了解稅務人員的家庭情況以及工作能力。這種信息不對稱會引發(fā)稅務人員的“道德風險”，具體表現(xiàn)在稅務人員不努力工作，或者利用信息優(yōu)勢尋求信息租金。
三、解決稅收征管工作中信息不對稱的對策建議
（一）建立良好的信息傳遞機制
1.主動對外提供信息。
諾貝爾經(jīng)濟學獎得主斯蒂格利茨認為：掌握更多信息的一方可以通過向信息貧乏的一方傳遞信息獲益。所以稅務機關應該率先共享信息，加強稅法宣傳，創(chuàng)新納稅服務手段，以此來換取更大的納稅遵從。例如可以對納稅人進行分類，根據(jù)納稅人經(jīng)營規(guī)模、行業(yè)、性質(zhì)的不同，提供不同形式、不同內(nèi)容的稅收專業(yè)服務，有針對性地解決困擾納稅人的稅收難題。
2.減少信息傳遞環(huán)節(jié)。
在信息科學研究領域，著名的美軍傳遞有關哈雷彗星命令的案例說明信息在一級級傳遞的過程中，從上到下不斷發(fā)生變化，最終得到一條面目全非的信息。也就是說信息傳遞的環(huán)節(jié)越多，出現(xiàn)消減、誤差或者變形的概率就越高，減少信息傳遞環(huán)節(jié)是實現(xiàn)信息準確傳遞的關鍵要素。所以在稅收征管體制上可以嘗試進行機構扁平化改革，合并內(nèi)部機構，減少中間層級，重點抓住兩頭，即基層工作人員的信息采集和總局、省局的信息。
3.加強信息共享。
整合不同部門掌握的信息，消除信息孤島，特別要重視整合后的信息應用，讓所有部門共享統(tǒng)一信息。統(tǒng)一操作標準，規(guī)范流程，努力將一線稅務工作人員掌握的納稅人信息全面納入管理系統(tǒng)作為征管依據(jù)，同時還可以防范信息不對稱背后隱藏的道德風險。
4.加強培訓。
通過對納稅人和稅務機關數(shù)據(jù)采集人員進行培訓，強化數(shù)據(jù)質(zhì)量意識，減少由于非主觀因素形成的信息不完整和不準確。
（二）設定合理的獎懲機制
1.建立納稅信用等級制度。
對失信納稅人采取在社會上公告、增加檢查頻次等方式，引導和提升納稅人信用意識，營造誠實、自律、守信、互信的社會信用環(huán)境。對信用等級較高的納稅人，開辟綠色申報通道，享受更多的納稅服務和一定的稅收優(yōu)惠，簡化辦理涉稅申請的手續(xù)。這樣一方面可以提高納稅人申報納稅的積極性，確保申報資料的真實、準確；另一方面稅務機關也減少對他們的稅務檢查力度，降低征稅成本。
2.建立考核機制。
主要針對稅務機關內(nèi)部，包括信息質(zhì)量考核、績效考核、風險點考核等。例如：對按照規(guī)程操作，數(shù)據(jù)采集質(zhì)量高的工作人員給予獎勵，反之則進行教育與處罰；對稅務人員執(zhí)法過程中容易出現(xiàn)風險的關鍵點定期審核、公布，防患于未然。對稅務人員的激勵考核機制應以鼓勵稅務人員努力工作為目標，同時防范道德風險。
（三）加快信息化建設
推行征管手段現(xiàn)代化、全程化，建立涵蓋稅收各項工作，貫穿數(shù)據(jù)采集、審核、加工、分析、應用各個環(huán)節(jié)的信息系統(tǒng)；為納稅人提供多渠道、便捷、高效的辦稅系統(tǒng)，提高納稅人獲取、申報信息的能力；使用先進工具簡化信息采集，例如建立電子影像系統(tǒng)，保證信息一次采集，永久使用；建立規(guī)范統(tǒng)一的數(shù)據(jù)交換標準和平臺，積極獲取第三方信息，加快全社會的信息共享。
（四）強化信息甄別
運用審計技術對納稅人信息進行分析審核，包括兩個方面：
1.對稅務人員采集信息的審計，測重于審核采集信息的完整性、準確性和及時性。
根據(jù)數(shù)據(jù)采集標準，對不完整信息進行提示或，根據(jù)數(shù)據(jù)內(nèi)在邏輯，查找可能不準確的數(shù)據(jù)，根據(jù)工作規(guī)范要求，排查超過時限未辦結的任務。例如：稅務人辦理稅務登記后，在一定時限內(nèi)要求稅務管理人員對其進行納稅限定，可以定期對超期未限定的納稅人進行篩選，防止漏征漏管。
2.對納稅人申報信息的審計，側重于審核申報信息的完整性和真實性。
通過對納稅人申報的各種資料，如納稅申報表、資產(chǎn)負債表、利潤表、基本信息表等進行比對，尤其是要和第三方信息進行核對，如從工商部門獲取的股權轉讓信息、國土部門獲取的土地信息、建交部門獲取的立項信息等，同時還要對本地區(qū)相似企業(yè)進行橫向對比，甄別納稅人申報信息的真實性。
關鍵詞：公共管理；稅務行政管理；借鑒
1新公共管理理念的主要內(nèi)容和基本特征
新公共管理是80年代以來興盛于英、美等西方國家的一種新的公共行政理論和管理模式，也是近年來西方規(guī)?？涨暗男姓母锏闹黧w指導思想之一。它以現(xiàn)代經(jīng)濟學為理論基礎，主張將市場競爭機制引入公共管理，打破政府對公共產(chǎn)品與服務的壟斷；更多地注重管理的結果，而不是只專注于過程，重視政府績效的考核；把公眾視為顧客，將顧客滿意程度作為衡量的標準。新公共管理運動首先發(fā)端于英國，以撒切爾夫人上臺為標志，隨后波及到澳大利亞、新西蘭、英國、加拿大、荷蘭、法國等經(jīng)濟合作發(fā)展組織國家，在相當程度上提高了這些國家的公共管理水平，促進了經(jīng)濟與社會的發(fā)展，增強了整個國家在國際社會中的競爭能力。
新公共管理的的主要特征體現(xiàn)在七個方面。首先，新公共管理重新對政府職能及其與社會的關系進行定位，即政府不再是高高在上的官僚機構，政府公務人員應該是負責任的“企業(yè)經(jīng)理和管理人員”，社會公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務作為回報的“顧客”或“客戶”，政府服務應以顧客為導向，應增強對社會公眾需要的響應力。其次，新公共管理更加重視政府活動的產(chǎn)出和結果，即重視提供公共服務的效率和質(zhì)量。第三，新公共管理反對傳統(tǒng)公共行政重遵守既定法律法規(guī)，輕績效測定和評估的做法，主張放松嚴格的行政規(guī)制，而實現(xiàn)嚴明的績效目標控制。第四，新公共管理強調(diào)政府廣泛采用私營部門成功的管理方法和手段（如成本－效益分析、全面質(zhì)量管理、目標管理等）和競爭機制，取消公共服務供給的壟斷性。第五，新公共管理強調(diào)公務員不必保持中立，而應讓他們參與政策的制定過程，并承擔相應的責任。第六，新公共管理主張對某些公營部門實行私有化。第七，新公共管理重視人力資源管理，提高在人員錄用、任期、工資及其他人事管理環(huán)節(jié)上的靈活性。
雖然新公共管理也存在其自身的缺陷，比如無視公營部門與私營部門的根本差別，盲目采用私營部門的管理方法；把政府與公共的關系完全等同于供方與顧客的市場關系等等。但由于其在一定程度上反映了公共行政發(fā)展的規(guī)律和趨勢，因而對我們進一步深化稅收行政管理的理論和實踐不無借鑒意義。
2新公共管理理念的成功實踐
新公共管理理念是西方社會特定的政治、經(jīng)濟、科學技術發(fā)展條件下的產(chǎn)物，體現(xiàn)了公共行政發(fā)展的趨勢和方向。公共管理改革的浪潮在傳統(tǒng)的西方國家和新型的工業(yè)化國家中普遍展開，已經(jīng)在相當程度上改善了西方國家的公共管理水平，滿足了更多的公共服務需要，促進了經(jīng)濟和社會的發(fā)展。通過國外稅務管理部門對新公共管理理念的運行就可見一般。
美國國內(nèi)收入局在1998年實施了重組與改革法案，其新使命被描述為“通過幫助納稅人了解和實現(xiàn)他們的納稅義務，并通過使稅法公平適用于所有納稅人，來為美國納稅人提供最高質(zhì)量的服務”。在組織形式上，收入局建立了一個類似于在私營部門中廣泛應用的組織，即面向顧客需求的組織。在這里，稅務機構的顧客是納稅人。利用先進的信息化技術，收入局同時減少了管理層次和主要單位數(shù)目，以有利于降低成本，提高效率，促進對顧客的培訓和服務。在績效評估方面，美國國內(nèi)收入局建立了一套平衡評價體系，對收入局內(nèi)部各級組織及其員工進行評估。
新加坡國家收入局提出的目標是“稅務管理在國際上要居于領先地位，由受到良好培訓的、專心工作的稅務人員提供優(yōu)質(zhì)的服務”。新加坡國家收入局從1992年開始改革進程，將部門式的收入管理改為獨立的收入局。獨立的收入局有利于提高稅務管理的靈活性，并能雇用到高技術的職員。同時，新加坡國家收入局把沒有完整性的以稅收為基礎的組織結構，改為以功能為基礎的為納稅人一站式服務的組織結構。這一新結構減少了以稅收為基礎的原有機構中存在的功能重復問題。
韓國國家稅收服務局保證以1999年9月1日作為一個新起點，開始為納稅人提供公平、透明的稅務管理服務。為此采用功能導向型管理制度進行根本性機構改革，并實施高效、公平的稅務管理。同時，采取從外部評價國家稅收服務局的績效等措施。
新公共管理理論給西方稅務機構改革帶來的變化，是西方政府管理改革的縮影，為世界各國特別是向市場經(jīng)濟轉型的國家加強稅務機構內(nèi)部管理提供了經(jīng)驗。這些經(jīng)驗歸納起來有三點：一是引入企業(yè)經(jīng)營管理思想，注重結果、激勵和績效評估，放松嚴格的行政規(guī)制，實行嚴明的績效目標控制；二是把納稅人視為顧客，將政府的職責定位在根據(jù)納稅人（顧客）的需求向納稅人（顧客）提供服務，以顧客滿意度作為衡量績效的標準；三是重視稅收管理活動的結果和產(chǎn)出，關心提供服務的效率和質(zhì)量，并能夠主動、靈活、低成本地對外界情況的變化做出富有成效的反應。
3借鑒新公共管理理念、完善稅務行政管理的啟示
我國目前正處于經(jīng)濟全球化的浪潮中，我國的經(jīng)濟更加深入地融入到全球經(jīng)濟中。近年來，我國也積極借鑒公共管理理念，作為加快行政管理改革的有益參照，并取得初步的成效。因此，作為政府公共部門的稅務機構，很有必要借鑒新公共管理理論與實踐的成果，按照“調(diào)動人力，減少成本，優(yōu)化服務”的基本方針，逐步推進我國的稅務行政管理改革。
3.1完善組織機構，進行合理布局稅收組織結構是實現(xiàn)稅收職能的組織保證，沒有科學的組織結構，就會影響稅收職能的實現(xiàn)。傳統(tǒng)的稅務機構體系縱向結構是按行政區(qū)劃設立的層級制結構，有一級政府就有一級稅務機構；橫向結構則是下一級比照上一級，基本對稱。稅務部門信息化程度的迅速提高，為組織機構的扁平化奠定了良好的基礎。所謂組織機構扁平化，就是通過減少行政管理層次，裁減冗余人員，從而建立起一種管理層次少、管理幅度大的組織機構。實現(xiàn)扁平化，就要對目前的組織機構進行改造重組，建立橫向的信息交流機構，便于信息的溝通。要利用依托信息化的稅收管理機制，減少中間環(huán)節(jié)，壓縮管理層級，按照實際需要，收縮沒有必要存在的稅收機構，前移各項稅收業(yè)務，簡化工作程序。按照流程再造理論，摸清稅收信息管理的內(nèi)在規(guī)律，按照信息的流向和結轉的方式歸集稅收業(yè)務，從而對機構進行合理布局，找到效率和制約的最佳平衡點。
3.2改進工作運行機制，保證機構高效運轉運行機制包括各種崗責體系、規(guī)章制度、工作流程等。良好的工作運行機制是做好工作的可靠保證，是整個工作的基礎，是實現(xiàn)稅收職能的關鍵。沒有機制的保證，稅收職能的實現(xiàn)就會受阻，甚至難以實現(xiàn)。因此，必須按照整個稅收工作的各個環(huán)節(jié)設定崗位，因事設崗，以崗定責，將各項工作分解落實到具體工作部門、具體工作環(huán)節(jié)、具體工作崗位、具體工作人員，使每一項工作任務都有明確指標、完成時限和基本要求；根據(jù)工作實際的需要，及時調(diào)整崗責，確保每一項工作特別是新增工作有人負責，有人管理，構建專業(yè)化的崗責體系。完善規(guī)章制度，加強制度建設，理順工作流程，對工作運行的原則、具體工作的程序、手續(xù)做出明確規(guī)定，形成從一般規(guī)則到具體規(guī)則的層級結構和依法、簡約、科學、高效的制度體系。進一步強化內(nèi)部管理，完善具體制度，搞好部門配合，加強部門間信息的傳遞和交接，避免錯位、缺位，消除“管理空檔”和“真空地帶”，建立起部門職責明確、工作程序規(guī)范、運轉順暢、文明高效的政務管理體系。同時，牢固樹立稅收成本觀念，將稅收成本觀念引入稅收政策制定和實際征管工作中。盡快建立規(guī)范、系統(tǒng)、科學的稅收成本核算制度，明確成本開支范圍、成本核算方法、成本管理責任等內(nèi)容，加強成本控制和成本分析。定期對稅收成本進行統(tǒng)計分析，對納稅成本進行測算，向社會公開，接收輿論監(jiān)督，構建科學的衡量稅收成本的指標體系。
3.3優(yōu)化稅收服務，提高工作實績首先，創(chuàng)新服務理念。牢固樹立“服務就是管理”的觀念，把國家賦予的稅收執(zhí)法權更好地體現(xiàn)在為納稅人服務上，實現(xiàn)由傳統(tǒng)執(zhí)法意義上的“執(zhí)法隊”、“審判長”、“檢察員”向體現(xiàn)全方位納稅服務的“服務員”、“導航員”、“裁判員”轉變，從而通過優(yōu)質(zhì)的納稅服務引導納稅人的自覺納稅遵從，創(chuàng)建良好的征納關系和稅收環(huán)境。其次，創(chuàng)新服務載體。對現(xiàn)有服務資源和服務手段進行有效整合，逐步搭建納稅人質(zhì)量認證、開業(yè)登記、注銷、稅種劃分及稅款入庫的納稅服務外部平臺和熱線咨詢、稅收管理、稅務登記、納稅申報、稅款劃轉及稅務稽查統(tǒng)一的納稅服務內(nèi)部平臺，實現(xiàn)以信息技術為支撐的服務手段的新突破。再次，創(chuàng)新服務內(nèi)容。在依法治稅的前提下，以納稅人的需求為總目標，進行具體細化，達到“六化”的標準，即納稅服務環(huán)境最優(yōu)化、服務內(nèi)容的標準化、納稅人辦稅成本最少化、納稅人待遇的公化平、辦稅效能的快捷化和服務過程的全面化。
2水利財政資金預算績效管理所存在的問題分析
水利財政資金預算績效管理從整體上看，我們必須對其進行改革和創(chuàng)新。我們可以發(fā)現(xiàn)，在水利制度的建設方面以及預算執(zhí)行和組織管理方面還是存在薄弱的環(huán)節(jié)，水利財政資金預算管理還要我們對其進行深入的探索和實踐，而水利預算資金管理體系還需要進一步進行完善。從目前的情況來看，主要是存在以下幾個方面。
（1）崗位職權定位不清晰
在我國長期的工作中所形成的思想觀念沒有得到根本性的改變，水利財政資金預算績效管理中還是存在著“重分配、輕管理”的問題，而績效管理作為部門預算改革的重要組成部分，所形成的實踐時間相對來說比較短，崗位職權定位非常不清晰，人員也沒有從根本意識到職權對水利財政資金的預算績效管理。
（2）目標設置上沒有進行明確，缺乏合理有效的績效計劃
績效評價目標設置上，我們要結合水利財政部門的具體實踐情況來進行適當?shù)恼{(diào)整。這樣才能為水利項目的決策提供良好的支撐和依據(jù)過程。同樣的，績效目標的設定需要綜合成本和效益兩者之間的關系，這樣才能確定項目支出的必要是否。在項目資金的申請方面，會計人員一定要制定相應的額度，尤其是在現(xiàn)實中進行的績效考核不僅僅是為了能夠完成上級下達的指標，更要為項目資金的支出確定在合理有效的空間之內(nèi)，績效管理的目標不合理，這樣就會使得大部分績效目標的設定依照是否符合現(xiàn)行政策和財務規(guī)定來進行設計，帶有明顯的審計特征，從而會忽視了對項目效益的考慮。在一般的情況下，水利財政資金預算績效管理項目過程中進行績效評價機構，并嚴格制定相應的績效指標。
（3）評價指標體系不健全
總的來說，水利財政資金預算績效項目所支出的范圍是比較廣的，其中就包括是經(jīng)常性項目，建設購置類的項目，以及水利維修類的項目等方面，在同類的項目中也存在較大的差異，只有建立一個完善的涵蓋水利行業(yè)預算項目評價指標體系，才能更好地加強水利財政的預算管理。但是，我們發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行的指標體系當中存在以下的弊端，其一，項目指標體系過于注重合規(guī)性的審查，這樣就可能會忽視了對項目本身的可量化指標審查。其二，比較側重于項目的可見性評價，進而忽視了項目實施所帶來的各種附加效益的評價。其三，現(xiàn)行的績效管理評價定性指標較多，投入指標多，產(chǎn)出指標少，這樣也就無法對財政資金管理進行全面科學地評價。
（4）績效評價難以產(chǎn)生實質(zhì)性的效果
績效評價結果必須要能夠靈活地運用到全面預算管理實踐當中去，并有效地和部門預算編制進行緊密結合，才能真正地實現(xiàn)預算管理效益的良性循環(huán)。如果是所投入的得不到最終的效益，這樣就很有可能會造成對評價結果的運用缺乏明確的思路。如果只是將評價結果當做相關部門支出項目的資料來建立相應的檔案，而且對于具體支出項目資金使用效益和社會效益沒有進行相應的考慮，而且評價結果難以產(chǎn)生實質(zhì)性的約束力，所以，當前水利財政資金預算管理還沒有形成一個完整有效的預算績效管理模式。
3如何來加強水利預算績效管理
一方面，為了能夠加強推進預算績效管理，這就要在新時期下提高水利資金的使用效率，同時還要能夠確保財政資金管理的科學化和精細化，切實提升公共財政管理機制的重要要求，這也是當前促進水利財政改革亟需的需要，從而建立更為科學合理地績效管理模式。
（1）建立更為高效的管理組織體系
水利財政資金管理必須要由財政部門進行主導，并和監(jiān)察審計部門和人事部門等進行協(xié)助，要能夠將各個相關領域的專家進行把關，與此同時，我們還要對各個部門的負責人職責范圍進行細化，才能進一步完善管理組織的工作流程，將各個部門的績效評價力量進行整合，提高績效評價工作的效率，有效地避免績效評價工作流程只是走形式。
（2）建立科學有效的績效指標體系
一方面，我們要對水利財政資金預算績效管理進行科學研究，嚴格規(guī)范部門預算績效管理體系，才能更好地利于水利行業(yè)的健康穩(wěn)定發(fā)展。一般來說，作為覆蓋行業(yè)項目較為全面的績效管理體系和評價指標體系，只有建立更加完善的績效指標管理體系和數(shù)據(jù)庫，才能真正地發(fā)揮相關領域的評價專家?guī)?。除此之外，我們還要考慮到項目的經(jīng)濟效益，并能夠將項目評價的結果和行業(yè)內(nèi)類型項目數(shù)據(jù)進行比較，為此，財政績效目標和評價指標的相關數(shù)據(jù)確定就必須要結合專業(yè)的建議。在對于行業(yè)規(guī)定以及項目類別特點來加以確定，并能夠結合本地區(qū)的水利市場加以考慮，對專業(yè)人員和專家的專業(yè)素養(yǎng)相對來說比較高，還要進一步調(diào)動多個部門的協(xié)調(diào)配合，才能在實踐中對數(shù)據(jù)庫進行相應的調(diào)整和完善。
（3）探索績效評價結果的實踐運用
績效預算管理的科學性在很大程度上都是通過績效評價的結果得以展現(xiàn)的，對于績效評價結果的實踐運用主要是體現(xiàn)在以下幾個方面，其一，要能夠靈活地運用各種績效評價手段，逐步發(fā)現(xiàn)在預算管理中所面臨的問題，找出其中問題的根源，在資產(chǎn)管理和政府采購等方面的問題時，一定要提出科學有效地解決方案，才能進一步提升水利單位的決策水平。在另外一方面，我們要能夠將不同項目的不同階段績效評價結果反饋到下一個階段的預算編制和預算執(zhí)行一系列得到過程中。切實通過對績效評價結果進行分析。才能為實現(xiàn)下一階段的預算目標制定計劃。
一、《條例》頒布實施的成效分析
（一）規(guī)范賬戶管理，實行源頭控收
根據(jù)《條例》規(guī)定，任何部門和單位未經(jīng)財政部門批準，擅自開設非稅收入過渡性賬戶的，一律視同“小金庫”處理。為了把這一規(guī)定落到實處，株州市財政部門一方面是在五家國有商業(yè)銀行統(tǒng)一設立了“非稅收入?yún)R繳結算戶”，用于歸集、記錄、結算非稅收入款項，并簽訂了代收協(xié)議，其網(wǎng)點均可代收非稅收入，執(zhí)收單位和繳款人可以就近將非稅收入繳入“非稅收入?yún)R繳結算戶”，為執(zhí)收單位和繳款人提供了方便；另一方面是在征收管理系統(tǒng)上線和新版票據(jù)發(fā)放之前，通過嚴格審核執(zhí)收單位的非稅收入項目，以湖南省財政廳統(tǒng)一制定的非稅收入項目庫和單位經(jīng)過年檢的收費許可證為依據(jù)，糾正了一些超標收費和亂收費問題。使用征收管理系統(tǒng)和新版票據(jù)后，單位執(zhí)收的非稅收入只能直接繳入“株洲市非稅收入?yún)R繳結算戶”，單位過渡戶得以撤銷，“收支兩條線”管理進一步規(guī)范。據(jù)統(tǒng)計，市本級共撤銷嚴格意義上的過渡戶14個，清繳以前年度滯留的收入211萬元，接管國土收入過渡戶收入4965萬元。
（二）堅持收繳分離、依法加強征管
2005年元月1日起，市本級全面推行了“單位開票、銀行代收、財政統(tǒng)管、政府統(tǒng)籌”的征管模式。1.改進征收方式，堅持收繳分離。法定征收單位、非稅收入征收管理機構、受委托征收單位在征收非稅收入時，向繳款義務人開具《湖南省非稅收入一般繳款書》，繳款人持繳款書到財政部門指定的銀行，將款項直接繳入非稅收入?yún)R繳結算賬戶。除法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定可以當場收取之外，禁止非稅收入執(zhí)收或受委托單位當場收取現(xiàn)款。2.嚴格減免程序，做到應收盡收。非稅收入正常的緩征、減征、免征必須符合法律、法規(guī)、規(guī)章的有關規(guī)定，禁止隨意減免、越權減免和收“人情費”的行為。確因特殊情況需要緩征或減免非稅收入的，由執(zhí)收單位提出意見，經(jīng)同級非稅收入管理機構和財政部門審核后，報同級人民政府批準。3.明確征收主體，完善委托征收，進一步理順了防洪保安資金、污水處理費、電費附加、水資源費、國土收入等委托征收收入的管理，簽訂了目標管理責任書，同時加強了核算。對防洪保安資金、國土收入、基本建設聯(lián)合收費建立了征收臺賬。此外，對涉及上下級分成的非稅收入，也逐步通過“非稅收入?yún)R繳結算戶”實行就地繳款、分級劃解。
（三）落實收支分離，推進綜合預算
從2005年1月1日起，株州市本級根據(jù)《條例》規(guī)定，對非稅收入實行了更規(guī)范的預算管理。株州市非稅收入管理機構于預算年度開始前，認真核定市直單位非稅收入年度計劃，測算并扣除政府統(tǒng)籌資金后，作為非稅收入年度預算。株州市財政局按照部門預算改革的要求，把非稅收入形成的財力與其他財政收入形成的財力，一同納入部門預算編制范圍，統(tǒng)籌安排，實行綜合財政預算。市級執(zhí)收執(zhí)罰部門取得的非稅收入及時全額繳入“非稅收入?yún)R繳結算戶”。各類非稅收入都按照“收支兩條線”管理規(guī)定，通過“非稅收入?yún)R繳結算戶”歸集后，定期劃解株州市國庫或財政專戶，納入財政管理。此外，在財政部門內(nèi)部也實現(xiàn)了嚴格的“收支兩條線”管理，管征收的部門不管支出，管支出的部門不管收入。
總的來看，通過規(guī)范和加強非稅收入管理，進一步理順了財政收入分配關系，優(yōu)化了經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，推進了公共財政體制的建設，增強了非稅收入運行的透明度，發(fā)揮了非稅收入調(diào)節(jié)收入分配、支持事業(yè)發(fā)展、促進社會進步的積極作用，增強了政府宏觀調(diào)控能力，也從源頭上治理和預防了腐敗。
二、株洲市政府非稅收入管理存在的問題
《條例》頒布實施后，在現(xiàn)實的政府非稅收入中雖然取得了一定的成效，但是在實際的實施中也存在諸多問題。
（一）收支脫鉤和全口徑預算還沒有真正到位
《條例》規(guī)定，非稅收入是財政收入的組成部分，各級人民政府應當將非稅收入納入財政統(tǒng)籌安排，實行綜合預算管理。此外，從規(guī)范的部門預算角度來講，也要求做到財政性資金統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)籌安排、“收支”脫鉤，即單位的支出與單位的收入沒有必然聯(lián)系，單位的支出依據(jù)其工作職能、工作項目的重要性來確定。但實際上，由于思想認識不到位，在利益面前，仍有不少單位、部門思想上對此難以接受，所以目前為止基本還是多收多支、少收少支，從而導致單位、部門之間分配不公，苦樂不均，財政僅僅成了資金的“中轉站”，政府的宏觀調(diào)控能力難以發(fā)揮。但是反過來講，如果收支真正脫鉤，又將影響單位執(zhí)收的積極性，致使非稅收入不能應收盡收，導致收入任務難以完成。
（二）行政事業(yè)單位的服務性收費和社團收費游離于預算管理之外
當前，有些行政事業(yè)單位鉆了政策的空子，將一些取消的行政事業(yè)性收費轉為服務性收費管理，仍然憑借行政權力變相收取，使用稅務票據(jù)規(guī)避財政管理，增加了群眾負擔；還有一些行政事業(yè)單位下設的所謂的社會團體（協(xié)會），同樣是憑借行政權力收取會費或拉贊助，沒有納入財政管理，有些就變成了單位的“小金庫”，成為滋生腐敗的溫床。
（三）非稅收入增收與規(guī)范管理不協(xié)調(diào)
根據(jù)有關資料顯示，高收入的發(fā)達國家非稅收入占財政收入的比重為5一15%，中等收入國家為15一25%，低收入的發(fā)展中國家為20－30%。一般說來，非稅收入在各國財政收入中所占比重大多為20%左右。株州市非稅收入占財政總收入的比例在30％左右，比例較高。當前，株州市財政收入每年都以較高的速度增長，水漲船高，對非稅收入也有較高的增長要求。如果按照《條例》的要求進一步規(guī)范非稅收入管理，那么，從短期來看，傳統(tǒng)模式的非稅收入規(guī)模必將受到影響，至少行政事業(yè)性收費和罰沒收入等將控制在一個比較合理的范圍內(nèi)，不會有較大的增長，對年度財政收入任務的完成將產(chǎn)生負效應。在縣區(qū)特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦事處）一級，推進非稅收入規(guī)范管理進度不理想，在一定程度上是受財力的限制，不少基層單位經(jīng)費不足，其本級財力無法保證正常運轉，于是一些不規(guī)范的收入應運而生。要規(guī)范管理，首先要痛下決心，對這些不合理的非稅收入進行規(guī)范，但同時又給財政增加了壓力，所以，不少地方進退兩難。
三、對株洲市政府非稅收入管理的改進措施與建議（一）強化資金預算管理
非稅收入是各級政府的地方財政收入，應納入財政預算管理。規(guī)范非稅收入資金管理的最終目標就是要實現(xiàn)財政收支的“全口徑預算管理”。在當前非稅收入尚未全部納入預算管理的過渡階段，政府應加大非稅收入的統(tǒng)籌力度。要按照部門預算改革的要求，把非稅收入形成的財力與其他財政收入形成的財力一同納入部門預算編制范圍，統(tǒng)籌安排，實行真正統(tǒng)一的財政預算，把收支兩條線落到實處，從而逐步改變過去那種“誰收誰用、多收多用、多罰多返”的分配格局，從機制上解決以前那種受部門利益驅動，亂收、亂罰、亂支等現(xiàn)象?？傊嵌愂杖牍芾砩婕懊鎻V，面臨的問題很多，必須綜合考慮，既要考慮到執(zhí)收單位的利益，有適當?shù)募顧C制，又要規(guī)范其執(zhí)收行為，做到應收盡收。只有這樣，才能使非稅收入管理走上良性發(fā)展之路。
（二）加強監(jiān)管，規(guī)范服務性收費和社團收費
1.2行政體制問題由于水資源的開發(fā)、利用和保護，縱向涉及中央和地方的權益，橫向涉及水利、農(nóng)業(yè)、建設和環(huán)保等部門的權益，重復管理現(xiàn)象嚴重，責任不明，“政出多門”，不但增加了政府的管理成本，減弱了財政資金的使用效果，而且不利于水資源的統(tǒng)一管理、統(tǒng)籌兼顧、優(yōu)化配置、節(jié)約保護和高效利用，違背了水的自然規(guī)律，尤其在流域管理和城市水務管理問題上矛盾更為突出。
1.3管理職能問題管理上仍然存在嚴重的“越位”和“缺位”現(xiàn)象。“越位”主要指該由市場來解決的問題仍由政府來承擔。如水資源合理配置問題，其中最典型的是我國北方缺水地區(qū)水資源分配問題?！叭蔽弧敝饕负暧^調(diào)控不到位。如政策、法規(guī)的透明度、統(tǒng)一性和預見性較差；水資源監(jiān)測、評價水平偏低；政策引導、信息服務跟不上等。
2改革的分析
2.1改革目標的分析水資源行政管理改革必須以適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展為基本原則，以建立水市場為中心，把行政管理體制及其運行機制的改革作為重點，以實現(xiàn)水資源的合理配置，提高水的利用效率，最終實現(xiàn)以水資源的可持續(xù)利用支持我國社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。
主要包括：①加快水法、節(jié)水法等水法規(guī)體系的建設；②在明確水權的基礎上，建立流域水資源統(tǒng)一管理機構；結合城市供水及水處理市場的對外開放形勢，積極推行城市水務一體化管理；③以水價政策改革為契機，建立和完善水市場規(guī)制體系；④啟動水利資產(chǎn)管理運行機制，提高水利建設融資和水利國有資產(chǎn)增值保值能力。
2.2改革動力與阻力的分析
2.2.1改革的動力。改革的動力一方面是利益的驅動，另一方面是現(xiàn)實的需要。
①客觀形式的需要。所謂客觀形勢主要是指：我國水資源所面臨的危機已經(jīng)嚴重制約社會經(jīng)濟的正常發(fā)展，水利部門的改革顯然已經(jīng)到了“不改不行”的地步，需要進一步開放水務市場等。
②履行職責的需要。供水價格偏低，造成水資源浪費嚴重；眾多供水企業(yè)以及相關水管單位經(jīng)營失敗、普遍虧損等等。問題的解決取決于水資源行政管理改革的深度和進程，因此，履行職責的需要也是改革的推動力之一。
2.2.2改革的阻力。水資源行政管理改革的阻力，一方面來自既得利益者，另一方面來自傳統(tǒng)觀念的束縛和習慣勢力的制約。
只注重了水資源的開發(fā)利用，而忽視了水資源的合理配置、水資源的節(jié)約和保護。由于人們對水資源危機的認識不足，同時又由于改革的道路是艱難而曲折的，需要社會以及個人付出一定代價，因此，舊觀念的束縛對改革是一種無形障礙。同時，習慣勢力的影響也對改革形成阻礙。在計劃經(jīng)濟條件下，人們通常認為水利是福利事業(yè)，理應由國家投資和無償用水和排污。在這樣一種思維定式下，要想確立新的水資源觀念、水市場觀念，其難度是顯而易見的。
3改革的構想
3.1行政體制改革水資源行政管理體制改革的總體思路是：以加強流域水資源統(tǒng)一和城市水務一體化管理為突破口，構建現(xiàn)代水資源行政管理體制，以保證政府職能系統(tǒng)效益最佳，保證中央、地方以及社會組織對科學合理開發(fā)利用和保護水資源的積極性的發(fā)揮。
3.1.1流域水資源實行統(tǒng)一管理。設立流域管理委員會，其成員由中央政府代表、地方政府代表、用水戶代表、專家代表；委員會主席由選舉產(chǎn)生；流域委員會依法擁有對流域水資源的分配權，依法對流域水資源進行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理，實現(xiàn)流域水資源的優(yōu)化配置。
3.1.2城市水務實行一體化管理。對供水企業(yè)、水處理企業(yè)實行出租或轉讓；對經(jīng)營性水務工程實行資產(chǎn)管理；將用水許可與排污許可有機結合起來，推進城市節(jié)水。
3.2建立水市場
3.2.1水權管理改革。水權管理的核心是產(chǎn)權的明晰和確定。將水資源的所有權和使用權分離開，是促進水資源優(yōu)化配置的前提，是建立水市場的基礎。
建議通過法律的形式，首先確定以占有優(yōu)先權原則為主、河岸優(yōu)先權及慣例水權原則為輔的優(yōu)先權原則，再結合水資源現(xiàn)狀，因地制宜，制定相關法律法規(guī)及實施細則。第二，設定總量控制、保障生活用水和環(huán)境用水，旱情調(diào)度預案、水污染防治的事權劃分等限制條件。第三，實行以水資源規(guī)劃為先導，有計劃、分類分批地進行水資源使用權登記并公告社會。第四，建立水資源使用權招投標、使用權拍賣等管理機制。通過以上努力，逐步建立起適應我國社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的水權制度。
3.2.2水價政策改革。改革現(xiàn)行的水價制定方法，按提高公眾參與程度，即由政府代表、用水戶代表、供水企業(yè)以及有資質(zhì)的獨立審計事務所共同協(xié)商確定水價；水價應計入資源水價、工程成本、利潤；資源水價應在政府統(tǒng)一評估基礎上允許在合理的范圍內(nèi)浮動；利潤不再以工程成本及運行成本加成的方式計算，而是以國家的社會平均利潤率和資本金來計算；水價的確定要兼顧公眾承受能力和政府的財政能力。
3.3改革管理模式
3.3.1資產(chǎn)管理。要盡快調(diào)整政府及水利部門在水利工程建設及管理中的定位。水務企業(yè)完成企業(yè)自我發(fā)展的公司制經(jīng)營實體，經(jīng)營性、科研性、開發(fā)性的事業(yè)單位要逐步轉制為企業(yè)。依據(jù)不同的情況和條件，對原有的水利工程要逐步實行企業(yè)化管理。
3.3.2節(jié)約用水。在國家宏觀調(diào)控與市場機制下，水價是調(diào)節(jié)供需方矛盾最敏感的經(jīng)濟杠桿。國外研究表明，水價提高10%，將使家庭用水減少3%～7%，同時如果水費沒有占到市民收入的1%以上，人們就不會注意節(jié)水問題。
因此，政府應在建立和完善相關法律法規(guī)、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構、制定相關用水標準及定額、推進節(jié)水技術發(fā)展的同時，以改革水價政策、提高全社會節(jié)水意識為重點，運用信息技術等現(xiàn)代管理手段，在建立節(jié)水型社會過程中充分發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控作用。
1．發(fā)展趨勢不容樂觀
經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展以及防洪整治工程的建設，河道被人為填占縮窄的情況屢見不鮮，堤防越筑越高，河道水域越來越少，防洪壓力越來越大。寧波市的平原河網(wǎng)率由20世紀80年代初的12％減到20世紀90年代末的5％～6％，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的河網(wǎng)率銳減，寧波市江東區(qū)河網(wǎng)率不足3％，據(jù)專家調(diào)查，寧波至北侖東西向鐵路27座橋梁，縮窄南北向河道60％河寬；河道的自然淤積十分嚴重，近20年來，年均淤積1．0m以上，按8700km河道15m寬計算，總淤積量為1．3億m3，其間幾乎沒有大規(guī)模的疏浚行動，河道的槽蓄輸水功能衰減；河道水環(huán)境惡化，近幾年，全市年均排放污水2．2億t，污水處理率只有36％，不少水域的入污總量已超過其納污總量；水體富營養(yǎng)化嚴重，水草繁殖，2001年全市河道水面暴發(fā)水草1700萬m2。
2．管理體制上責權利不統(tǒng)一
河道上的問題是社會關注、群眾關心的問題，河道的行洪排澇功能不足和環(huán)境形象差，對水利建設和管理工作來說具有很大的壓力。針對河道整治和河道管理審批許可收費的問題，有關部門互相爭權利的多，出現(xiàn)問題主動挑擔子的少，責權利不統(tǒng)一的情形存在。
3．理清思路，明確方向
近幾年，寧波市委、市政府十分重視河道上的問題，把它作為興利除害的德政工程、民心工程來抓。各地認真調(diào)查摸底，科學分類規(guī)劃，加大管理力度，積極開展河道“三清”和整治建設。
在具體工作中，寧波市以可持續(xù)發(fā)展治水新思路為指導，在建設防洪減災保安體系和安全供水體系的基礎上，按照全省萬里清水河道建設的總體部署，“高起點規(guī)劃、高標準建設、高效能管護”；通過疏浚整治、控占截污、固岸植綠、保潔管護四個手段，達到“河暢、水清、岸綠、景美”的目標。貫徹人與自然和諧相處的理念，提出“河道水域是特殊國土，比良田還值錢”的觀點，不隨意填占河道水域、裁彎取直河流、改溪造田；在山區(qū)性河道上筑堤要注重“防沖不防淹”，有些地方要留“倒口子”，暫時淹田削峰，確?！八咚贰⑷俗呷寺贰?，深刻記取“人走水路，水走人路，造成房沖田毀人亡的后果”的教訓。
二、落實規(guī)劃，綜合治理
1．科學編制水利規(guī)劃，發(fā)揮規(guī)劃的前期“龍頭”作用
寧波市以新的方法，高標準編制規(guī)劃，使規(guī)劃具有科學性、前瞻性、合理性。1996年以來，該市在組織實施《甬江流域綜合規(guī)劃》《甬江防洪規(guī)劃》和《姚江流域規(guī)劃》的同時，先后制定了《城市防洪規(guī)劃》《鄞東南排澇規(guī)劃》《水土保持規(guī)劃》和《河道疏浚整治規(guī)劃》，針對河道治理的新要求、新情況，在前幾年進行甬江、奉化江帶狀地形圖測量并服務于城市防洪建設的基礎上，2002年開始，再測量姚江帶狀地形圖和確定治導線，完成城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)近100km三江六岸的帶狀地形圖，并進行全面數(shù)字化處理；按照擴大的城市規(guī)劃區(qū)范圍，配套編制《河道整治規(guī)劃》，結合城市防洪封閉線，全面布置排澇通道和出口閘門，合理設置排澇泵站，嚴格控制涉河建設項目填占河道水域。
2．結合實際，抓好綜合治理
“十五”期間，寧波市將按照省政府要求，在2004年全面完成76km寧波市“三江六岸”防洪整治工程，并按城市發(fā)展范圍和高標準要求，擴大城市防洪范圍，逐步提高城市防洪標準到200年一遇。余姚、奉化、寧海3縣市在2003年汛前全面完成城市防洪工程建設任務。同時，結合城市景觀要求，合理調(diào)整堤頂高度，不斷改進堤型結構，與城市化建設互相促進。
在面上，重點抓好奉化江、姚江“兩大干流”的防洪治理和鄞東南、慈溪北西部“兩大片”的排澇整治工程，寧波市將著重建設好長36km、寬60m的甬新骨干排水河道工程。
1999年以來，寧波市政府積極組織人力清理江面水葫蘆，改善水環(huán)境，每年安排專項資金，招標確定專業(yè)隊伍清理三江口中心城區(qū)水草。2001年，該市及沿三江8個縣（市）共投入850萬元，清撈水葫蘆1700萬m3。
近4年來，寧波市共投入7．5億元，累計疏浚整治河道5820km，規(guī)劃至2010年，全面疏浚全市近1萬km河道，清淤量將達到1．3億m3。寧海、奉化、象山加強河道采砂管理和小流域治理，河道堆渣設障狀況大有改觀，鎮(zhèn)海、北侖兩區(qū)按照城市建設發(fā)展要求，積極開展河道的整治美化，鎮(zhèn)海甬江堤防和景觀大道建設得到好評；1998年、1999年開始，慈溪、余姚、鄞州3市（區(qū)）共投入5億余元，疏浚整治河道4100km；2000年慈溪市把河道整治建設作為“重中之重”，北西部排撈工程規(guī)劃起點高、標準高、力度大，一期開挖寬80m的陸中灣河道8．7km，規(guī)劃再用15年時間，投入30億元在全市逐步建成“三橫十一縱”全長256km的大水系網(wǎng)絡。
三、完善機制，樹立形象
1．抓好基礎工作
近期，寧波市根據(jù)水利部、省水利廳的部署和本地需要，抓緊進行《水資源綜合規(guī)劃》《城鎮(zhèn)供水水源規(guī)劃》和《河道整治規(guī)劃》的制定，統(tǒng)一規(guī)劃原則、規(guī)范標準和統(tǒng)計口徑，明確目標和任務。通過這次規(guī)劃，首先是摸清河道的基本情況，按法規(guī)規(guī)定和上級要求初步確定了Ⅰ類（市級）、Ⅱ類（縣級）、Ⅲ類（鄉(xiāng)鎮(zhèn)級）、Ⅳ類（其他）及市區(qū)、郊區(qū)、城鎮(zhèn)、農(nóng)村四個類型，分類調(diào)查了河道長度、面積，規(guī)劃整治建設。然后，進一步加強規(guī)劃河道的控制和河道堤防管理范圍的劃定工作。
2．制定規(guī)范性文件
寧波市制定施行了《甬江奉化江余姚江河道管理條例》《寧波市防洪條例》《河道采砂管理規(guī)定》等有關河道管理的法規(guī)和文件，市水利、財政、物價出臺了《占用水域補償費的征收管理規(guī)定》。各地政府還依據(jù)有關法律、法規(guī)，頒布了河道管理方面的規(guī)范性文件16件，慈溪、余姚、鄞州均有河道管理暫行規(guī)定，寧海專門出臺了河道采砂管理規(guī)定，對河道采砂實行年檢年審和清障責任承諾制度。各地認真貫徹浙江省水政監(jiān)察巡查制度，制訂相應配套的操作辦法，在行政許可收費和行政處罰上嚴格按照規(guī)范的程序和統(tǒng)一的格式進行，做到依法行政，規(guī)范管理。
3．改革管理體制
寧波市堅持對事企不分、管養(yǎng)不分、執(zhí)法監(jiān)管主體與養(yǎng)護主體混為一體的不合理體制進行改革，在水利系統(tǒng)內(nèi)部逐步建立起執(zhí)法監(jiān)管、事業(yè)管理與企業(yè)化運作互相結合牽制的機制。堅持公共地段的河道整治建設必須由財政安排資金，有多少錢干多少事；非公共地段由受益單位和個人承擔建設任務。寧波市《三江條例》第十五條規(guī)定：“因整治三江河道所增加的可利用土地，應當優(yōu)先用于河道整治工程和水利工程建設土地補償。”第二十七條第二款規(guī)定：“一個單位專用或幾個單位共用的堤防，其改建、加固、維修的費用，按照‘誰受益，誰出資’的原則，由受益單位合理承擔?！笨紤]了水利工程建設在征地指標補償和投資回收方面的問題。
4．建立積極靈活的保潔養(yǎng)護機制
寧波市積極探索靈活的保潔養(yǎng)護機制，把河道的養(yǎng)護和保潔推向市場，精簡監(jiān)管部門人員，用有效的制度去管理督促專業(yè)隊伍的管護、保潔，養(yǎng)護保潔專業(yè)隊伍以市場獨立法人主體的身份參與投標競爭。對可由鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、街道分割、分類負責的河道管護任務，通過政府部署、適當補助、考核獎勵的辦法加以落實，充分發(fā)揮地方的主觀能動性，達到“社會辦水利，水利為人民”的效果。
5．規(guī)范管理監(jiān)督
寧波市堅持巡查經(jīng)常化、規(guī)范化，做到早發(fā)現(xiàn)早處理問題，減少不必要的損失。對違法違章、制止無效或造成嚴重后果的，要堅決果斷予以處理，嚴肅水行政執(zhí)法權威。
水資源問題用系統(tǒng)的觀點來看，可以分為工程體系問題和行政管理體系問題。水資源的工程體系問題包括水源、水調(diào)度、水土保持、水污染治理、防洪排澇等工程的規(guī)模是否適度、布局是否合理、利用效率是否高效等；水資源的行政管理體系問題包括行政管理體制是否適應社會經(jīng)濟發(fā)展的需要、管理職能的確定是否符合科學合理和適應性的要求、管理手段是否先進有效、管理效果是否達到預期目標等。本文將著重對水資源行政管理問題進行討論。
1問題的分析
1.1管理觀念問題首先對管理落后的認識不足。嚴格來講，我國目前仍然處于從計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的轉型時期，尤其在水資源管理方面。其次對人與自然的辨證關系認識不足。我們一直把人放在自然的對立面，對自然無休止地索取，人也就必然受到自然的懲罰。如為解決糧食問題，不加控制地超采地下水而出現(xiàn)地下漏斗；為防洪排澇，一味加高堤防。
1.2行政體制問題由于水資源的開發(fā)、利用和保護，縱向涉及中央和地方的權益，橫向涉及水利、農(nóng)業(yè)、建設和環(huán)保等部門的權益，重復管理現(xiàn)象嚴重，責任不明，“政出多門”，不但增加了政府的管理成本，減弱了財政資金的使用效果，而且不利于水資源的統(tǒng)一管理、統(tǒng)籌兼顧、優(yōu)化配置、節(jié)約保護和高效利用，違背了水的自然規(guī)律，尤其在流域管理和城市水務管理問題上矛盾更為突出。
1.3管理職能問題管理上仍然存在嚴重的“越位”和“缺位”現(xiàn)象?！霸轿弧敝饕冈撚墒袌鰜斫鉀Q的問題仍由政府來承擔。如水資源合理配置問題，其中最典型的是我國北方缺水地區(qū)水資源分配問題。“缺位”主要指宏觀調(diào)控不到位。如政策、法規(guī)的透明度、統(tǒng)一性和預見性較差；水資源監(jiān)測、評價水平偏低；政策引導、信息服務跟不上等。
2改革的分析
2.1改革目標的分析水資源行政管理改革必須以適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展為基本原則，以建立水市場為中心，把行政管理體制及其運行機制的改革作為重點，以實現(xiàn)水資源的合理配置，提高水的利用效率，最終實現(xiàn)以水資源的可持續(xù)利用支持我國社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。
主要包括：①加快水法、節(jié)水法等水法規(guī)體系的建設；②在明確水權的基礎上，建立流域水資源統(tǒng)一管理機構；結合城市供水及水處理市場的對外開放形勢，積極推行城市水務一體化管理；③以水價政策改革為契機，建立和完善水市場規(guī)制體系；④啟動水利資產(chǎn)管理運行機制，提高水利建設融資和水利國有資產(chǎn)增值保值能力。
2.2改革動力與阻力的分析
2.2.1改革的動力。改革的動力一方面是利益的驅動，另一方面是現(xiàn)實的需要。
①客觀形式的需要。所謂客觀形勢主要是指：我國水資源所面臨的危機已經(jīng)嚴重制約社會經(jīng)濟的正常發(fā)展，水利部門的改革顯然已經(jīng)到了“不改不行”的地步，需要進一步開放水務市場等。
②履行職責的需要。供水價格偏低，造成水資源浪費嚴重；眾多供水企業(yè)以及相關水管單位經(jīng)營失敗、普遍虧損等等。問題的解決取決于水資源行政管理改革的深度和進程，因此，履行職責的需要也是改革的推動力之一。
2.2.2改革的阻力。水資源行政管理改革的阻力，一方面來自既得利益者，另一方面來自傳統(tǒng)觀念的束縛和習慣勢力的制約。
只注重了水資源的開發(fā)利用，而忽視了水資源的合理配置、水資源的節(jié)約和保護。由于人們對水資源危機的認識不足，同時又由于改革的道路是艱難而曲折的，需要社會以及個人付出一定代價，因此，舊觀念的束縛對改革是一種無形障礙。同時，習慣勢力的影響也對改革形成阻礙。在計劃經(jīng)濟條件下，人們通常認為水利是福利事業(yè)，理應由國家投資和無償用水和排污。在這樣一種思維定式下，要想確立新的水資源觀念、水市場觀念，其難度是顯而易見的。
3改革的構想
3.1行政體制改革水資源行政管理體制改革的總體思路是：以加強流域水資源統(tǒng)一和城市水務一體化管理為突破口，構建現(xiàn)代水資源行政管理體制，以保證政府職能系統(tǒng)效益最佳，保證中央、地方以及社會組織對科學合理開發(fā)利用和保護水資源的積極性的發(fā)揮。
3.1.1流域水資源實行統(tǒng)一管理。設立流域管理委員會，其成員由中央政府代表、地方政府代表、用水戶代表、專家代表；委員會主席由選舉產(chǎn)生；流域委員會依法擁有對流域水資源的分配權，依法對流域水資源進行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理，實現(xiàn)流域水資源的優(yōu)化配置。
3.1.2城市水務實行一體化管理。對供水企業(yè)、水處理企業(yè)實行出租或轉讓；對經(jīng)營性水務工程實行資產(chǎn)管理；將用水許可與排污許可有機結合起來，推進城市節(jié)水。
3.2建立水市場
3.2.1水權管理改革。水權管理的核心是產(chǎn)權的明晰和確定。將水資源的所有權和使用權分離開，是促進水資源優(yōu)化配置的前提，是建立水市場的基礎。
建議通過法律的形式，首先確定以占有優(yōu)先權原則為主、河岸優(yōu)先權及慣例水權原則為輔的優(yōu)先權原則，再結合水資源現(xiàn)狀，因地制宜，制定相關法律法規(guī)及實施細則。第二，設定總量控制、保障生活用水和環(huán)境用水，旱情調(diào)度預案、水污染防治的事權劃分等限制條件。第三，實行以水資源規(guī)劃為先導，有計劃、分類分批地進行水資源使用權登記并公告社會。第四，建立水資源使用權招投標、使用權拍賣等管理機制。通過以上努力，逐步建立起適應我國社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的水權制度。
3.2.2水價政策改革。改革現(xiàn)行的水價制定方法，按提高公眾參與程度，即由政府代表、用水戶代表、供水企業(yè)以及有資質(zhì)的獨立審計事務所共同協(xié)商確定水價；水價應計入資源水價、工程成本、利潤；資源水價應在政府統(tǒng)一評估基礎上允許在合理的范圍內(nèi)浮動；利潤不再以工程成本及運行成本加成的方式計算，而是以國家的社會平均利潤率和資本金來計算；水價的確定要兼顧公眾承受能力和政府的財政能力。
3.3改革管理模式
3.3.1資產(chǎn)管理。要盡快調(diào)整政府及水利部門在水利工程建設及管理中的定位。水務企業(yè)完成企業(yè)自我發(fā)展的公司制經(jīng)營實體，經(jīng)營性、科研性、開發(fā)性的事業(yè)單位要逐步轉制為企業(yè)。依據(jù)不同的情況和條件，對原有的水利工程要逐步實行企業(yè)化管理。
3.3.2節(jié)約用水。在國家宏觀調(diào)控與市場機制下，水價是調(diào)節(jié)供需方矛盾最敏感的經(jīng)濟杠桿。國外研究表明，水價提高10%，將使家庭用水減少3%～7%，同時如果水費沒有占到市民收入的1%以上，人們就不會注意節(jié)水問題。
一、開發(fā)管理存在的問題
1．缺乏統(tǒng)一管理和統(tǒng)一規(guī)劃
長期以來，河口地區(qū)沒有專門的機構進行統(tǒng)一規(guī)劃和管理。各部門、各行業(yè)按照自己的需要占用岸線，圍墾灘涂，使河口及其岸線開發(fā)利用處于無序狀態(tài)，造成多頭管理，任意擠占行洪河道和岸線的混亂局面。
各部門、各行業(yè)在河口治理開發(fā)中要求各不相同，涉水工程規(guī)劃和實施項目急劇增加，建設不同步，沒有統(tǒng)一的法規(guī)規(guī)章，部門、行業(yè)間管理目標不一，管理要求不同，致使管理行為不規(guī)范。
2．河口淤積嚴重，不能滿足泄洪排澇的要求
海河口自1958年建閘以來，由于受海河流域大氣降水和人類活動的影響，上游來水逐年減少，致使河口長期被潮汐水流所控制。據(jù)1958～1995年實測地形資料，37年間閘上2km至閘下11km主河道累計淤積量為2317萬m3，河床普遍抬高4～6m，造成海河閘下嚴重淤積，使海河干流泄流能力大幅度下降，對海河下游地區(qū)及天津市防洪安全構成威脅。
3．河口水質(zhì)及底質(zhì)污染，水環(huán)境惡化
位于近閘段的大沽排污河匯集了天津市城市與農(nóng)村的工業(yè)廢水和混合廢水，日排污量超過80萬t，河口水質(zhì)低于海水水質(zhì)標準Ⅲ類；閘下5km以內(nèi)的河口底質(zhì)有輕度、中度重金屬污染，已引起政府和社會各界對河口灘涂開發(fā)、水產(chǎn)養(yǎng)殖、水域生態(tài)環(huán)境等問題的普遍關注。
4．海擋堤標準低，損壞嚴重，防潮能力低
河口現(xiàn)狀海擋堤頂高程參差不齊，防潮標準不足20年一遇，堤身單薄，殘破險工段多，年久失修，未設專門機構管理，無固定運行維護資金。防潮閘等控制性水利工程設施老化，難以正常發(fā)揮作用。海河防潮閘自1958年建成至今運用已40多年，閘體沉降1．4m以上，影響泄流和擋潮功能的發(fā)揮。
5．排泥占地矛盾突出
通過科學研究表明，現(xiàn)階段解決海河口泄流不暢的有效辦法是機械疏浚。為此，從20世紀80年代初開始，水利部海河水利委員會通過各種渠道、利用各種資金，每年對海河口進行疏浚治理。至2002年，海河口累計清淤1678萬m3，建設排泥場面積486萬m2。清淤工程對提高海河口泄流能力，保證天津市安全度汛發(fā)揮了重大作用。但是，隨著清淤量的累加，排泥場占地矛盾十分突出，成為制約清淤工作順利開展的關鍵因素之一，每年天津市、塘沽區(qū)政府都要為排泥場的使用做大量的協(xié)調(diào)工作。管理體制、清淤投資、排泥場占地已成為今后維持河口正常清淤的制約因素。
二、加強海河口水行政管理的必要性及原則
1．必要性
海河流域戰(zhàn)略地位十分重要，流域防洪建設關系到國民經(jīng)濟和社會發(fā)展大局，關系到人民生命財產(chǎn)安全。
海河口地處天津市經(jīng)濟發(fā)展熱點地區(qū)，涉及到多家政府行政管理部門、事業(yè)單位和大型企業(yè)。在深化改革、開發(fā)建設的新形勢下，加強河口的水行政和開發(fā)管理，有利于促進河口地區(qū)的防洪防潮，有利于改進生態(tài)環(huán)境，有利于合理開發(fā)利用海洋灘涂水土資源，有利于河口整治規(guī)劃的全面實施，有利于規(guī)范河口治理、維護河口的水事秩序，有利于促進河口地區(qū)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。
2．河口水行政管理和開發(fā)利用原則
（1）貫徹《中華人民共和國防洪法》，有利泄洪、便利航運、保護水產(chǎn)、發(fā)展經(jīng)濟、改善生態(tài)環(huán)境。
（2）防洪治導線和規(guī)劃方案要根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展總體要求，結合河口條件和特點，合理布置、統(tǒng)籌兼顧、綜合利用，為促進河口地區(qū)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造條件。
（3）正確處理好河口灘涂及其岸線利用與社會經(jīng)濟發(fā)展、防洪、生態(tài)環(huán)境的關系，合理開發(fā)利用水利、海洋、灘涂、岸線資源。
（4）近期與遠期相結合，利用與保護相結合，充分發(fā)揮水利工程的社會效益、經(jīng)濟效益和環(huán)境效益，有計劃地對河口及其岸線利用現(xiàn)狀進行調(diào)整，加強保護和管理。
（5）正確處理統(tǒng)籌規(guī)劃與合理開發(fā)、專項開發(fā)與綜合開發(fā)、開發(fā)利用與建設管理的關系，規(guī)范河口治理開發(fā)秩序。
三、加強河口水行政和開發(fā)利用管理的對策和措施
1．建立高效權威的水行政管理體制和運行機制
目前，由于海河口及其岸線的所有權、使用權、管理權等權屬不明，存在多家分散管理現(xiàn)象，因此，建立高效權威的水行政管理體制和運行機制是十分迫切的。為促進河口地區(qū)的防洪防潮、改進生態(tài)環(huán)境、合理開發(fā)利用海洋灘涂水利資源、規(guī)范河口治理開發(fā)秩序、保障河口地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，應加強水行政主管部門在河口綜合治理開發(fā)中的統(tǒng)一管理職能和作用，建立統(tǒng)一、穩(wěn)定、健全的管理運行機制，以保障海河口綜合治理開發(fā)的順利實施。
成立于1980年的水利部海河水利委員會海河下游管理局，其主要職責是加強對海河干流、永定新河、獨流減河及西河閘、海河防潮閘、獨流減河進洪閘、獨流減河防潮閘、屈家店樞紐等水利工程的統(tǒng)一調(diào)度和管理。但事實上依據(jù)1998年天津市頒發(fā)的《天津市河道管理條例》，3條河的管理由天津市水行政主管部門負責。目前海河下游管理局只負責管理5座水閘樞紐和海河、獨流減河兩河口。多年來，海河下游管理局依據(jù)水利部海河水利委員會的授權，對在海河口及其岸線進行開發(fā)利用且依法申報建設項目同意書的工程建設項目進行了管理與審查，并在規(guī)范管理程序、強化管理方法和手段等方面做了一些有效的工作，取得了一些涉水工程建設項目主管部門和業(yè)主的支持與理解。但是，對建設項目的服務、驗收、防洪后評價、檔案管理等工作還亟待加強。
2．立足長遠、科學規(guī)劃，為地方經(jīng)濟建設服務
國內(nèi)外眾多成功的河口治理和開發(fā)經(jīng)驗表明，河口綜合治理開發(fā)必須有一個科學統(tǒng)一的規(guī)劃。水行政管理部門應當依靠河口水沙基礎資料的長期積累、科學試驗水平的提高，針對攔門沙游蕩上移、海相來沙較多致使淤積加重、風暴潮強勁及地面嚴重沉降等惡劣環(huán)境，在治理方案、堤線規(guī)劃、吹海造地、實施措施等方面制訂出一個兼顧社會各行各業(yè)經(jīng)濟發(fā)展，兼顧上下游、左右岸地區(qū)的不同要求，兼顧近期目標與遠期發(fā)展的全面的科學規(guī)劃，并不斷加以完善。
3．完善水法規(guī)體系建設，提高水行政執(zhí)法水平
國務院在《關于加強海河流域近期防洪建設若干意見》中指出：繼續(xù)河口整治，維持泄流能力是防洪建設的重要內(nèi)容。依法加強對河口的管理，對河口繼續(xù)進行維護性清淤，規(guī)劃確定的清淤排泥場用地和管理用地任何單位不得擠占。同時，要研究如何運用市場經(jīng)濟杠桿，兼顧各方利益，使河口綜合治理開發(fā)和防洪工程形成的排泥場土地資源發(fā)揮經(jīng)濟價值，為天津市經(jīng)濟發(fā)展服務。
