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1．稅收征管的成本不容忽視
優(yōu)化稅制理論往往在稅收導致的經(jīng)濟效率損失與增進社會公平之間進行權(quán)衡，以尋求社會福利的最大化。然而，稅制優(yōu)化和稅收征管是密不可分的，稅收征管是保證稅收制度有效運行的手段，稅收制度目標依賴于稅收征管來實現(xiàn)。但稅收的課征并不是一種不花錢的活動，相反，稅務當局征稅要消費資源。與此同時，納稅人奉行稅制要付出代價，包括會計師和稅務師費，還有納稅人在填寫稅收申報表和作記錄時所花的時間價值。
優(yōu)化稅制應當考慮到稅務機關(guān)的征管費用和納稅人的依從費用。目前發(fā)達國家的稅收成本一般是1％～2％，而我國是發(fā)展中國家，征管水平較低，因而稅收征管成本更高。稅收征管成本對優(yōu)化稅制目標的實現(xiàn)，產(chǎn)生了較大的影響，其影響可能大到足以扭曲優(yōu)化稅制設(shè)計時的初衷。
2．稅收征管能力制約稅制優(yōu)化
政府征管能力是稅制結(jié)構(gòu)選擇和調(diào)整的重要約束條件。在短期內(nèi)，一國政府的稅收征管能力總是有限的，稅制結(jié)構(gòu)的選擇與調(diào)整不能超越這個限度。稅制模式只有當它與政府征管能力相適應時，才具有實際應用價值。也就是說，稅收征管所具備相應的技術(shù)手段，征管隊伍所具備的相應素質(zhì)，對稅制的實施必不可少。如果一個國家不顧自己的征管能力，片面追求稅制優(yōu)化，反而可能導致稅收征管中的稅收流失，從而降低稅制的可信度，使稅制的既定目標落空，最后得不
償失。因此，在政府征管能力許可限度內(nèi)選擇和調(diào)整稅制結(jié)構(gòu)才是最切實可行的。
3．稅制優(yōu)化必須考慮稅收征管環(huán)境
良好的法制環(huán)境是稅制得以貫徹落實的根本保證，而較強的國民納稅意識則有助于稅制的優(yōu)化。一國如果不考慮自己的法制建設(shè)水平，盲目地追求稅制的優(yōu)化，使稅制繁瑣復雜，結(jié)果極有可能適得其反。同樣，國民的納稅意識及納稅觀念也不容忽視，例如，在一個納稅意識淡薄的國家，實行簡便的稅制應是明智的選擇。
我國是一個正處于從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌進程中的發(fā)展中國家，應該說我國的征稅環(huán)境并不理想，當然這一切隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展都是可以改變的，但非一日之功，我國稅制優(yōu)化設(shè)計時不能不考慮這一因素的影響。
二、稅制優(yōu)化有助于稅收征管效率的提高
考慮了政府稅收征管能力、稅收征管環(huán)境等因素影響的優(yōu)化稅制設(shè)計，事實上又有助于稅收征管效率的提高。評價稅收征管效率既要考察取得定量收入所耗費的征管成本；也要衡量由于政府征管能力不足以及納稅人逃避納稅而造成的稅收損失；事實上還應考慮稅收征管能夠征收多大規(guī)模的收入，以滿足政府必要支出的需要。過于簡化的稅制其征管成本肯定很低，納稅人也難以逃稅，但集中的收入也有限，顯然并不足取。合理的稅制結(jié)構(gòu)，既有利于征集到適度規(guī)模的稅
收收入，又使稅收征管部門有能力承擔征管任務。同時，合理的稅制結(jié)構(gòu)也有利于減輕納稅人的抵觸情緒，有利于納稅人對政府職能部門的監(jiān)督，有利于納稅人之間的相互監(jiān)督，這一切無疑會提高稅收征管效率。
1.1稅收征管是一種執(zhí)行性管理
稅務人員在征管過程中，只能按既定的稅法正確執(zhí)行，在執(zhí)行過程中不得改變稅法，也不得放棄稅法要求履行的職責。因此，在稅收征管過程中遇到稅收法規(guī)無法執(zhí)行時，必須通過信息反饋，最終以修訂稅收法規(guī)的形式來解決，在法規(guī)未修訂之前，只能正確執(zhí)行。
1.2稅收征管應遵循法定程序
稅收征管的一切活動都應有法律依據(jù)，遵循法定的程序，不得在征管過程中隨意變更。在稅收征管過程中若遇到了稅收征管程序方面的問題，也只能通過修改稅收征管法來解決，而不能在征管過程中相機行事。
2對稅收籌劃認識上的誤區(qū)
節(jié)稅籌劃是指納稅人在不違背稅法立法精神的前提下，充分利用稅法中固有的起征點、減免稅等一系列優(yōu)惠政策，通過納稅人對籌資活動、投資活動以及經(jīng)營活動的巧妙安排，達到少繳或不繳稅的目的的行為。
3稅收征管籌劃的策略
3.1完善稅收制度，加強稅收法制建設(shè)是稅收征管籌劃的前提
(1)對稅收籌劃方案的合法性有明確、統(tǒng)一的認定標準。具體來說，即對逃稅、避稅籌劃以及合法的稅收籌劃的構(gòu)成要素和性質(zhì)明確認定，并明確對合法的稅收籌劃方案的否定由稅務機關(guān)負舉證責任。
(2)稅收籌劃的基本方向的原則。規(guī)定納稅人必須利用合法的手段來實現(xiàn)其籌劃的最終目標，不得與立法精神相違備。
(3)明確稅收籌劃當事人的權(quán)利與義務。對稅收籌劃方案的受益人同時又是納稅人承擔方案所涉及的法律問題。并對其違規(guī)行為所負的法律責任加以明確。
3.2人的籌劃是稅收征管籌劃的關(guān)鍵環(huán)節(jié)
(1)建立良性的進入機制。
在個人信用方面，美國在招聘、選擇和安排公職人員方面有極其嚴格的規(guī)定，在上世紀70年代初，由美國就業(yè)平等機會委員會、人事管理總署、勞工部和司法部聯(lián)合提出了“雇員選擇程序統(tǒng)一準則”，所涉及的范圍十分廣泛，包括申請表、申請條件、績效測驗、審查、書面測驗、領(lǐng)導談話和領(lǐng)導測驗等。個人信用之所以能夠發(fā)揮作用，是因為通過對構(gòu)成個人信用變量的分析可以預測其以后的行為。如果所預測的行為對社會不利，則要把該人排除在選擇之外。一般而言，個人信用越好的候選人，對他行為的預測越趨向良性，被錄取的概率就越大。
(2)建立良性的退出機制。
只升不降似乎已成為我國公職機構(gòu)的鐵定規(guī)律。美國就設(shè)立了公績制委員會，接受雇員的申訴，維護雇員的權(quán)利，這樣的機制的存在可使退出機制實現(xiàn)了良性循環(huán)，否則退出機制可能被扭曲，有可能成為不良動機的手段。因此，為保持機構(gòu)的活力，應有進有退，能升能降，對于瀆職、失職和舞弊人員毫不留情地給予相應的處罰。
3.3征管程序的籌劃是稅收征管籌劃的中心環(huán)節(jié)
(1)在對稅務登記進行管理時，應注意以下問題：首先，在對領(lǐng)取稅務登記證的經(jīng)濟主體收取規(guī)費時，只收工本費，不收手續(xù)費及其他費用;其次，明確稅務登記證的地位，讓其發(fā)揮類似身份證的作用，確保每個納稅主體都有稅務登記證，實行普通納稅申報制度;再次，使稅務登記證做到全面性、準確性、低廉性、遵循許可證原則和懲罰性的原則。
(2)賬證的管理包括賬簿和憑證兩大類的管理。賬簿管理應做到合法、準確、完整和耐久，記賬憑證管理應做到以原始憑證為基礎(chǔ)，憑證上的項目應齊全。
(3)納稅申報方式主要有三種：一是網(wǎng)上申報，適用于有限公司等單位納稅人;二是雙委托納稅申報，即稅務機關(guān)委托銀行給納稅人開戶，由銀行定期劃款的申報方式，適用于個體工商戶納稅人;三是上
論文關(guān)鍵詞：蚋稅遵從遮稅稅收流失
1國外對納稅遵從的研究
1.1對納稅遵從理論模型研究
納稅遵從的正式理論研究起始于1972年Allingham＆Sandmo的《所得稅逃稅：一種理論分析》。他們在“納稅人都是理性人”的假設(shè)基礎(chǔ)上建立了預期效用最大化模型(即A—S模型)。他們研究認為，納稅人作出納稅遵從或不遵從的決策只是為了自身收益的最大化。同時，他們從理論角度論證出罰款率、稽查率與納稅遵從之間存在著正相關(guān)關(guān)系，而稅率與逃稅之間的關(guān)系不能確定。A—s模型是第一個基于新古典經(jīng)濟學理論提出的靜態(tài)研究模型，為后來的研究提供了基本研究范式和方向，但也存在若干缺陷。
Aim(1992年)用期望理論解釋了為什么現(xiàn)實的納稅遵從度高于預期效用理論得出的遵從度。認為人們納稅的可能原因是高估了稽查概率。所以在低概率損失面前，納稅人是風險厭惡型的，所以選擇遵從。
Elffers和Hessing(1997年)的實證研究表明-有意提高預扣稅款可以提高納稅遵從。因為人們往往將獲得稅款返還視為一種獲得。而將補繳稅款視為一種損失。
1.2對納稅道從成本的研究
納稅遵從成本的測量源于1934年，海格(Haig)首次對稅收體系的遵從負擔進行了正式地估算，但直到上個世紀80年代，由于稅收流失現(xiàn)象充斥各國，遵從成本問題才開始在國外的研究中凸現(xiàn)出來。當時的代表性的研究就是英國學者錫德里克·桑德福(Sandford)的《稅收遵從成本：計量與政策》和《稅收管理成本和遵從成本》兩本著作。
20世紀80年代，西方學者對納稅遵從成本的研究大多是集中在對全都稅收或某項稅收的遵從成本進行測量。且基本上都是采用的抽象調(diào)查的研究方法。美國Slemrod(1989年)的對稅收遵從成本與稅收遵從程度之間的關(guān)系進行了深入的研究。結(jié)果得出稅收遵從成本與稅收不遵從程度之間存在著很強的正相關(guān)性。即稅收遵從成本越高，則稅收不遵從程度也越高。
20世紀90年代，國外學者對稅收遵從成本的研究則主要集中在編寫納稅遵從成本的指導年鑒?，F(xiàn)代的稅收遵從成本研究的重點也不同于最初測量的目的，它不再是對僅整個遵從成本進行測量，更重要的是估計特別稅收條款變化的影響。Blumenthal和S|emrod(1995)在《美國的近期稅收遵從研究》中就提到，他們的研究目的除了研究納稅遵從成本的規(guī)模和組成成分外。更重要的是要研究公司的稅收狀況與遵從成本之間的關(guān)系以及要了解企業(yè)對當時稅改方案的態(tài)度以及對稅改措施的建議等等。
2國內(nèi)對納稅遵從的研究
國內(nèi)對納稅遵從的研究還處于起步階段。直接研究納稅遵從的課題不是很多。研究的廣度和深度也不及西方國家。
王火生(1998年)、麻勇愛(2002年)、張文春(2005年)對國外納稅遵從理論的主要內(nèi)容進行了介紹，并分析了其對我國稅收征管的啟示和借鑒意義。
馬國強(2000年)在借鑒西方學者對納稅遵從和不遵從多項分類的基礎(chǔ)上，對它們進行了更集中的概括；將稅收遵從分為防衛(wèi)性遵從、制度性遵從和忠誠性遵從；將稅收不遵從分為自私性不遵從、無知性不遵從和情感性不遵從。在此基礎(chǔ)上分析了決定稅收遵從與不遵從的因素主要有五個方面；一是稅收觀念、二是稅收知識、三是稅收制度、四是納稅程序、五是逃稅成本。
近十幾年，國內(nèi)學者對稅收流失的研究相對密集，研究主要集中在對稅收流失規(guī)模的測算、成因的探討以及對策的提出上。馬拴友(2001年)、郝春虹(2003年)將博弈論的基本原理和研究方法應用于稅收征納行為分析中。研究得出納稅人與稅務當局的非合作博弈。稅務機關(guān)和納稅人分別以一定的概率隨機選擇稽查和逃稅。稅收流失表現(xiàn)為征稅中存在的納稅人與政府、政府與納稅人以及政府、稅務機關(guān)與稅務人員三種委托問題。賈紹華(8002年)采用現(xiàn)金比率法和稅收收入能力測算法，利用國家公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)對我國20世紀90年代的稅收收入流失情況進行了測算。結(jié)果發(fā)現(xiàn)1995—2000年我國的稅收流失率均在26％以上。國內(nèi)學者對納稅遵從成本的研究也不在少數(shù)，但大多局限于定性分析和對國外研究成果的引進。雷根強、沈峰(2002年)介紹了納稅遵從成本的概念和分類、分析其組成要素，提出了在我國應重視對納稅遵從成本的研究。李林木(2004年)對國外納稅遵從成本的研究成果作了比較全面的介紹，特別是對納稅遵從成本的評估和構(gòu)成作了比較詳細地介紹。
李林木(8005年)結(jié)合我國的實際對納稅遵從同題進行了系統(tǒng)的研究。在奉行成本方面，提出了測算我國企業(yè)稅收奉行成本的系列公式。并通過抽樣調(diào)查推算了我國企業(yè)的稅收奉行成本；在稅收威懾機制方面，提出了建立我國“第三方稅源信息報告”制度、信息化的稅源信息比對系統(tǒng)和稅務審計選案系統(tǒng)的構(gòu)思；在稅收激勵機制方面。研究了提高我國納稅遵從度的誠信激勵政策，還研究了國際上旨在激勵稅收不遵從者改過自新的稅收赦免政策，并評估了這一政策在我國的應用前景。他的研究較為全面，也給我國當前的稅收征管改革提供了理論依據(jù)。
楊得前(2007年)研究了稅收道德與納稅遵從之間星正相關(guān)的關(guān)系。作者將稅收道德定義為促使納稅人付稅的內(nèi)在動機，是納稅人自覺支付稅款的意愿。從關(guān)系契約的角度研究指出，公民的稅收道德在相當大程度上內(nèi)生于公民與政府、公民與稅務機關(guān)及公民與公民的互動之中。政府的行為在很大程度上影響著納稅人的稅收道德，主要體現(xiàn)在司法腐敗和安全這兩個因素上。從微觀層面上來看，性別、年齡及婚姻狀況對稅收道德有顯著影響。而收入水平和接受教育的程度對納稅人的道德沒有顯著影響。作者對稅收道德的研究在國內(nèi)對納稅遵從問題的研究中是比較有新意的，拓寬了國內(nèi)學者的研究范圍。
現(xiàn)行《稅收征管法》及其實施細則自2001年和2002年修訂并實施以后，在實際工作中已暴露出一些具體問題，有部分法律法規(guī)條文的具體設(shè)置問題，也有實際工作中的具體操作問題。
一、現(xiàn)行稅款征收法律制度問題研究
1．現(xiàn)行稅款征收制度存在的幾個問題
第一，欠稅管理法律制度存在的問題。目前，有些納稅人為了逃避追繳欠稅，或在欠稅清繳之前就已經(jīng)在其他有關(guān)部門注銷登記，或采取減資的行為，使得原有企業(yè)成為空殼企業(yè)，導致國家稅款流失。《稅收征管法》對納稅人欠稅如何處理只有責令限期繳納稅款、加收滯納金和強制執(zhí)行的規(guī)定，但稅務機關(guān)應當在什么時間內(nèi)采取這些措施卻沒有具體規(guī)定。雖然關(guān)于逃避追繳欠稅已經(jīng)明確了法律責任，但前提是“采取轉(zhuǎn)移或者隱匿財產(chǎn)的手段，妨礙稅務機關(guān)追繳欠繳的稅款的”。換言之，如果納稅人不妨礙稅務機關(guān)追繳稅款但也不繳納稅款，稅務機關(guān)又不“忍心”對其財產(chǎn)進行執(zhí)行的情況下，納稅人就可能“千年不賴，萬年不還”，而又不承擔法律責任。
第二，“提前征收”法律制度存在的問題?！抖愂照鞴芊ā穼τ诙悇諜C關(guān)提前征收的規(guī)定只局限于“稅務機關(guān)有根據(jù)認為納稅人有逃避納稅義務行為”的情況，這一條件本身就很難把握，因為納稅人申報期未到，很難有證據(jù)證明將來可能會發(fā)生什么行為。等到稅務機關(guān)對其采取保全行為時，納稅人的財產(chǎn)已經(jīng)轉(zhuǎn)移一空。也有納稅人可能因為種種原因需要提前繳納的，但又無法律依據(jù)。
第三，“延期納稅”法律制度存在的問題?！抖愂照鞴芊ā穼ρ悠诶U納稅款規(guī)定的期限只有3個月，這對遭受重大財產(chǎn)損失無法按期繳納稅款的納稅人可能起不到實際作用?，F(xiàn)行法律規(guī)定延期繳納稅款需經(jīng)省級稅務機關(guān)審批，這一規(guī)定存在審批時間長、周轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)多、省級稅務機關(guān)不了解納稅人具體情況等問題。
2．現(xiàn)行稅款征收制度修訂建議
第一，為加強欠稅管理，建議在新法中明確規(guī)定欠繳稅款的納稅人不得減資及減資的處罰措施；注銷稅務登記是其他部門注銷登記的前提；有關(guān)部門不能為欠繳稅款的納稅人轉(zhuǎn)移或設(shè)定他項權(quán)利；有關(guān)部門未按規(guī)定執(zhí)行的法律責任；在納稅人欠稅一定時間后稅務機關(guān)必須進行強制執(zhí)行，這個時間可以是1個月或2個月。
第二，為使“提前征收”成為切實可行之條款，建議將“提前征收”的前提條件改為“發(fā)現(xiàn)納稅人有明顯的轉(zhuǎn)移、隱匿其應納稅的商品、貨物以及其他財產(chǎn)或者應納稅的收入的跡象的”，這一條件可以根據(jù)一定的線索判斷，比較容易操作。建議擴大提前征收的范圍，如納稅義務人于法定征收日期前申請離境者，納稅人自愿的，稅務機關(guān)也可以提前征收。因其他特殊原因，經(jīng)納稅義務人申請后稅務機關(guān)也可以提前征收。
第三，建議適當延長延期繳納稅款的期限，一年甚至于兩年或三年，具體執(zhí)行時間由稅務機關(guān)根據(jù)實際情況把握。因為納稅義務人需要有足夠的時間通過經(jīng)營自救解決實際存在的經(jīng)營困難，時間較短不足以解決納稅人的實際困難，起不到保護納稅義務人生產(chǎn)經(jīng)營的作用。由于延期納稅時間延長可能會影響稅款均衡入庫，所以在征管法修訂時也可以規(guī)定分期繳納稅款，既可緩解納稅義務人的實際困難，也可以保證稅款均衡入庫。筆者還建議延期納稅的審批權(quán)限應由熟悉納稅人情況的縣級稅務機關(guān)審批為宜。
二、現(xiàn)行稅務檢查法律制度問題研究
1．現(xiàn)行稅務檢查法律制度存在的幾個問題
第一，關(guān)于稅務檢查搜查權(quán)的問題。《稅收征管法》沒有賦予稅務人員搜查賬簿、憑證等證物的權(quán)力，也沒有規(guī)定稅務執(zhí)法人員取證無能時的解決辦法。而稅務行政案件如果沒有證據(jù)證明屬于治安問題或刑事案件又不能移送公安機關(guān)處理。實際工作中稅務檢查取證已經(jīng)成為稅務檢查工作的瓶頸，其結(jié)果可能是：一是納稅人隱匿、銷毀證據(jù)，使稅務檢查工作無法順利進行，造成國家稅款流失。二是稅務執(zhí)法人員在明知不可為的情況下違法行政。
第二，關(guān)于稅務案件退稅或補稅的問題。如果稅務案件發(fā)生時間長，加之稅務檢查的時間也長，那么對納稅人加收的滯納金就有可能比罰款還多，也可能比應補的稅款多。在對稅務案件處罰的同時加收滯納金，就有了雙重處罰之嫌。如果因為對稅法條文規(guī)定的理解不同，納稅人與稅務機關(guān)發(fā)生爭議而引起復議或行政訴訟，因此而滯納的稅款，也按規(guī)定加收滯納金顯失公允。稅法對納稅人多繳稅款的退稅還區(qū)分不同情況，有的退有的不退，退稅時有的支付利息，有的還不支付利息。
第三，關(guān)于稅務檢查相關(guān)概念和稅務檢查過程中強制執(zhí)行的問題?！抖愂照鞴芊ā返谖迨鍡l規(guī)定，稅務機關(guān)在進行稅務檢查時可以采取強制執(zhí)行措施。如果說稅務稽查是稅務檢查的一部分，稅務稽查結(jié)果的執(zhí)行是稅務稽查的第四個環(huán)節(jié)，那么稅務稽查結(jié)果強制執(zhí)行的法律依據(jù)應當是《稅收征管法》第五十五條。根據(jù)此條規(guī)定，如果納稅人不存在“明顯的轉(zhuǎn)移、隱匿其應納稅的商品、貨物以及其他財產(chǎn)或者應納稅的收入的跡象的”，稅務稽查局就無法對被查對象行使強制執(zhí)行的權(quán)力，被查對象也就可以“千年不賴，萬年不還”。但又有人根據(jù)《稅收征管法實施細則》第八十五條的規(guī)定理解：稅務檢查只是稅務稽查的第二個環(huán)節(jié)，所以《稅收征管法》第五十五條的規(guī)定不適用于稅務稽查結(jié)果的強制執(zhí)行，稅務稽查結(jié)果的強制執(zhí)行應當適用《稅收征管法》第四十條的規(guī)定。但這種理解又存在征收管理的條款能否在稅務檢查環(huán)節(jié)適用的疑義。
2．現(xiàn)行稅務檢查法律制度修訂建議
第一，為解決稅務檢查取證難的實際困難，建議《稅收征管法》適當增加稅務檢查工作中的搜查權(quán)力，但為了保護納稅人的合法權(quán)益，應當對稅務機關(guān)的搜查權(quán)力嚴格控制，設(shè)定必要的限制條件。例如搜查權(quán)一般只適用于生產(chǎn)經(jīng)營場所，如要對生活場所搜查，必須取得司法許可，并在司法人員的監(jiān)督下進行等。
第二，建議將稅務機關(guān)發(fā)現(xiàn)的納稅人多繳稅款與納稅人發(fā)現(xiàn)的多繳稅款同等看待，在相同的時間內(nèi)發(fā)現(xiàn)的多繳稅款納稅人都可以要求稅務機關(guān)支付相應的利息。對于3年的時間規(guī)定，筆者認為可以延長至5年為宜，更有利于保護納稅人的合法權(quán)益。建議對稅務案件中納稅人不繳、少繳或扣繳義務人已扣而未繳的稅款，按銀行的同期利率加收利息，避免滯納金的處罰嫌疑。
第三，建議《稅收征管法》明確在稽查執(zhí)行階段可以直接依據(jù)稅款征收強制執(zhí)行的條款行使強制執(zhí)行的權(quán)力。修訂《稅收征管法實施細則》第八十五條的內(nèi)容，將稅務稽查的第二個環(huán)節(jié)由“檢查”改為“實施”，或者不明確稅務稽查的內(nèi)部分工，只是原則性地規(guī)定稅務稽查要實行內(nèi)部分工制約。另外，還建議明確稽查結(jié)果強制執(zhí)行的抵稅財物的范圍是否包括“其他財產(chǎn)”。
三、現(xiàn)行稅收法律責任問題研究
1．現(xiàn)行稅收法律責任存在的幾個問題
第一，關(guān)于稅務行政處罰幅度的問題。現(xiàn)行《稅收征管法》對納稅人稅收違法行為的處罰一般只規(guī)定處罰的幅度，稅務行政機關(guān)的自由裁量權(quán)過大。實際工作中各地稅務行政機關(guān)具體操作不統(tǒng)一，普遍存在的問題是對納稅人稅收違法行為的處罰比較輕，一般都是按照50％的下限進行稅務行政處罰。這就使得稅務行政處罰的最高標準形同虛設(shè)，納稅人的稅收違法成本很低，不利于遏制不法納稅人的稅收違法行為。國家稅務總局稽查局曾經(jīng)下文對偷稅行為的處罰做了統(tǒng)一，在該文件中將偷稅行為細化為若干種具體情節(jié)，并對各具體情節(jié)規(guī)定了具體的稅務行政處罰標準。但在實際工作中，卻很少執(zhí)行這個文件。
第二，關(guān)于在實體法中明確違法行為法律責任的問題。現(xiàn)行稅務行政處罰規(guī)定基本上是在《稅收征管法》中明確的，實體法中很少有對納稅人、扣繳義務人的稅務行政處罰規(guī)定，這使得稅務執(zhí)法人員在實際工作中難以根據(jù)各稅種的具體情況履行稅法規(guī)定的行政處罰權(quán)力。
第三，關(guān)于“一事不二罰款”的問題?，F(xiàn)行《行政處罰法》有“一事不二罰款”的規(guī)定，但什么是“一事”卻很難理解。由此也就增加了稅務行政執(zhí)法的風險，有稅務機關(guān)曾因此而敗訴，對納稅人的一些稅務違法行為無法進行有效的遏制。例如，2009年全國稅務稽查考試教材《稅務稽查管理》就有這樣的表述：“納稅人對逾期不改正的稅收違法行為，如果稅務機關(guān)先前已對該稅收違法行為進行了罰款，對該逾期不改正行為不得再予罰款”。在實際工作中如此理解的結(jié)果就是該“逾期不改正行為”將持續(xù)進行下去，也就是說，如果納稅人沒有按照規(guī)定設(shè)置或保管賬簿的，只要稅務機關(guān)對其進行過稅務行政處罰，那么違法行為人就可以手持罰款數(shù)額為數(shù)不多的罰單永遠不再設(shè)置或保管賬簿了。很明顯，這種理解不符合《稅收征管法》的立法精神，也不是對“一事不二罰款”原則的正確理解。
2．稅收法律責任修訂建議．
本人認為，稅務稽查是稅務機關(guān)依據(jù)國家的稅收法規(guī)對納稅人、扣繳義務人履行納稅義務和扣繳義務情況進行檢查監(jiān)督，對征稅人執(zhí)法行為和結(jié)果依法進行考核、評估、依法查處涉稅違法行為，維護國家稅收秩序的過程或程序?？梢詴呵曳Q之為“大稽查”，與原有舊稽查體制以示區(qū)別。
稽查是稅收工作的重要組成部分，是稅收征管的重要環(huán)節(jié)，是制止偷稅、漏稅，發(fā)揮稅收職能作用的重要手段。在新的征管模式下，稽查既是“三位一體”中的執(zhí)法主體，又是“四大系列”中的一大系列。各地稅務稽查組織在外防偷漏、內(nèi)防不廉、促進征管等發(fā)揮了重大作用?；樵谡麄€稅收工作中，乃至在國有宏觀經(jīng)濟管理中都占有重要地位。
稅務稽查的目的和意義是增強納稅人自覺納稅的觀念，最大限度地縮小納稅人應納稅款與實納稅款之間的差額，稅務稽查工作成效大小的標準也只應在促進納稅人自覺依法納稅的程度來衡量。只有全面加強稅務稽查，形成長期、穩(wěn)固、有效地查處打擊稅務違法犯罪機制才能真正為維護稅收新秩序提供良好保障。
但是，長期以類，我國的稅務稽查一直處于落后、被動的狀態(tài)。這主要表現(xiàn)在功能不完善，稽查力量不足，稽查機構(gòu)不適應當前工作需要；稽查制度不統(tǒng)一，運作程序不規(guī)范；
稽查經(jīng)費嚴重不足，稽查手段落后；法制觀念淡薄，稽查執(zhí)法力度不夠；稅務稽查的法律保障體系有待完善；
所有這些都說明稽查工作現(xiàn)狀與其地位和作用很不相稱，因此，加強稅務稽查工作勢在必行，刻不容緩。
筆者認為，在新征管格局下強化稅務稽查必須注意以下幾方面的工作。
一、全面、科學地確定稽查工作的目標和任務。
以往的稅務稽查只是一種反偷漏的手段，總是以查堵稅款的數(shù)額說明稽查工作的功過。這樣就使稽查成了組織收入過程中的一個“蓄水池”平管放任自流，一旦任務“缺口”，即通過稽查取而用之，既完成了稅收計劃，又突出了稽查成績，這也許正是造成偷漏欠稅年年查、年年補的一個深層原因。
筆者認為，走出誤區(qū)，首先應是觀念更新，所以，在新的征管格局中，應全面科學地確定稽查的目標和任務，勢必改變長期以來的“粗放型”征管，“突擊性”稽查所含有的水份。衡量稽查工作成效的標準只應是通過稽查是否達到了預防，打擊稅收違法，優(yōu)化納稅環(huán)境，提高納稅人自覺意識，而不僅僅是查補偷漏稅額多少。通過科學、全面的稽查工作，將涉稅犯罪控制在最高限度，促使每個納稅人都依法自覺履行納稅義務，是稅務稽查的最高境界。
二、建立規(guī)范、有效的各項稽查制度
這是做好稅務稽查的重要保證，筆者認為全國應盡早制定一套統(tǒng)一的稽查制度，它至少應包括以下幾個方面：
1.推行稽查長負責制和等級制度
將稽查人員聘為稽查長、稽查員、助理稽查員三級。其中稽查長負責稽查事項的實施和處理，稽查員在其領(lǐng)導下負責具體稽查事務，助理稽查員協(xié)助稽查員工作。這樣有助于形成良好的工作風氣，也便于在不搞職稱評定的情況下，對外開展業(yè)務。
2.嚴格約束機制，促進廉政建設(shè)
（1）建立執(zhí)法守則和回避制度，確保執(zhí)法行為的合法性；
（2）堅持公開辦案，從速處理；
（3）堅持稽查、處理、執(zhí)行三分離制度，實施稽查須有兩人以上，如實稽查，
（4）做到集體定案，處罰到位。
3.建立、健全稅務稽查工作具體規(guī)程
科學嚴密的稽查工作規(guī)程主要應包括掌握案源、制定檢查計劃，報告入庫、檔案管理等環(huán)節(jié)。筆者認為應將以下幾個原則納入整個稽查規(guī)程之中：一是科學嚴密原則，通過各種渠道將納稅人應稅活動置于稽查嚴密監(jiān)控下；二是依法辦事的原則；三是監(jiān)督制約原則，四是協(xié)調(diào)統(tǒng)一原則，稽查組織內(nèi)部之間，與其它部門之間應互相聯(lián)系，協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)。
4.完善執(zhí)法監(jiān)察制度
由稅政、征管、監(jiān)察等部門組成執(zhí)法檢查組，定期對稽查人員的文書制作，檢查行為、處理決定等進行監(jiān)督考核，俁證稽查質(zhì)量。
三、推行科學的稽查辦法，提高稽查功率。
1.健全完善信息系統(tǒng)
信息時代的稅務稽查各項決策不僅需要豐富的經(jīng)驗，而且同樣需要理性、準確預側(cè)。從這個意義上講，缺乏完善的信息情報系統(tǒng)導致稅務稽查始終無法走出盲目、被動的誤區(qū)。
由于新稅制推行了憑增值稅專用發(fā)票抵扣稅款制度，反偷打假防騙的任務更加艱巨。“金稅工程”的推行，既是稅務稽查情報信息系統(tǒng)的重要組成部分，也是良好開端。筆者認為，除應盡早實現(xiàn)我國稅務稽查電腦聯(lián)網(wǎng)，這一系統(tǒng)還應包括：
（1）結(jié)合電腦管理，建立納稅人納稅情況資料庫，制定各個時期重點稽查對象，借以提高稽查針對性。
（2）建立年度重點檢查，專項檢查的評價篩選體系。
（3）在隨機抽查基礎(chǔ)上實行全查法，以充分了解稅法執(zhí)行和日常稅管情況，強化稅務審計。
與此同時，要加強同銀行、保險、海關(guān)、外貿(mào)等部門聯(lián)系，實行電腦聯(lián)網(wǎng)，建立深層次情報網(wǎng)絡，及時掌握涉稅動態(tài)；再則，廣泛接受群眾的舉報。總之，通過以上多種途徑，全方位、多層次獲取案件信息，為準確、及時、有效地開展稽查工作提供目標和重點。
2.講究科學的稽查技巧
富有經(jīng)驗的稽查專家，主要看納稅人串報及有關(guān)稅收信息（銷售額、購進額等）是否正確，為提高稽查準確性和效率，可建立一套可供選擇的稽查參數(shù)系列。如經(jīng)營性質(zhì)、購進、銷售額、年購銷率等（反映貨物增值稅度），凡納稅人串報表中購銷率低于同類經(jīng)濟活動納稅人的就應列為稽查對象了。
四、加大處罰力度，完善稅務稽查處罰體系
在一些發(fā)達國家稅務稽查史上，時常可見官高職要者因偷稅而被重罰、判刑、他們的罰則是對人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、名譽權(quán)的剝奪，其嚴厲程度可見。
而在我國，以補代罰、以罰代刑，造成了違法涉稅分子屢查屢犯的被動局面，究其原因，首推現(xiàn)行稅法處罰罰則不完善。
有鑒于此，筆者認為，有必要對我國的現(xiàn)行稅務罰則作一些修正，現(xiàn)提出如下建議，以資參考。
1.加大處罰力度，對重復違章應課以重罰，以示與初犯區(qū)別；對偷、漏、騙稅數(shù)額巨大，嚴重影響稅收經(jīng)濟秩序的，可以提高量刑標準；
2.現(xiàn)行稅法對涉稅違法行為所定處罰彈性過大，有的含義不明，未更多地授予稅務稽查機關(guān)和人員執(zhí)法權(quán)力和手段，應在立法上予以考慮解決；
3.參照國外成功做法，建立判例法制度，借以起到以案釋法，并為公正執(zhí)行和稅務司法提供依據(jù)；
（二）代收代付費用的結(jié)余款項、手續(xù)費收入未申報納稅。物業(yè)公司代其他部門收取的水電費、垃圾清運費等，一般掛在“其他應付款”科目，但這些代收的費用經(jīng)常會有結(jié)余，實際是收費的手續(xù)費，一些物業(yè)公司一般會長期掛賬而不結(jié)轉(zhuǎn)營業(yè)收入，導致少申報納稅。
（三）賬證不健全，物管區(qū)域分散，稅務控管力度較弱。一些物管公司存在賬證不健全現(xiàn)象，賬面難于體現(xiàn)實際經(jīng)營情況，很多的物業(yè)管理公司管理多個小區(qū)或單位，其范圍廣、地點分散、小區(qū)的服務功能以及收費項目、收費標準各不相同，加之不同的樓盤也有不同的入住率。這些情況都導致稅務部門控管難度較大，征管力量相對不足。
二、加強物業(yè)管理行業(yè)稅收征管的建議
（一）加強稅法宣傳力度，提高依法納稅意識。稅務機關(guān)應組織多種形式的稅法宣傳活動，進一步強化物業(yè)管理企業(yè)的納稅意識。輔導物業(yè)公司財會人員規(guī)范財務核算，針對物業(yè)管理的不同收入項目，嚴格分清物業(yè)管理費收入、物業(yè)經(jīng)營收入等，幫助和引導納稅人自覺按實申報納稅。同時，通過多途徑充分宣傳,讓廣大業(yè)主主動索取發(fā)票，提高他們的協(xié)稅護稅意識，堵住物業(yè)管理公司逃稅“通道”。
（二）發(fā)揮“以票控稅”功能，加強發(fā)票管理。一方面，對物業(yè)管理公司嚴格要求使用稅控機為業(yè)主開具機打發(fā)票。對公司規(guī)模小、未安裝稅控機的物業(yè)管理公司，要求其到主管地稅機關(guān)為業(yè)主代開發(fā)票，并轉(zhuǎn)交業(yè)主，以達到“以票控稅”的目的。同時，對納稅人發(fā)票開具是否規(guī)范進行定期檢理強物業(yè)管加的稅收征管查，并加大對違規(guī)使用自制收據(jù)行為的處罰力度。
（三）加強物業(yè)信息采集，促進規(guī)范管理。一方面以房地產(chǎn)開發(fā)項目為抓手，在房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)土地增值稅清算環(huán)節(jié)，要求開發(fā)企業(yè)報送樓盤銷售明細以及相關(guān)物業(yè)入駐的資料等，從源頭上準確掌握物業(yè)戶籍信息和物業(yè)公司財產(chǎn)登記信息。另一方面輔導并要求物業(yè)公司按期向主管稅務機關(guān)報送物管收費標準、所承接管理對象的辦公樓、住宅、店面、寫字樓和車庫車位面積等資料，便于主管稅務機關(guān)隨時掌握物業(yè)管理公司的經(jīng)營情況。
一、建立專業(yè)化征管體系的必要性和可行性分析
（一）建立專業(yè)化征管體系是經(jīng)濟發(fā)展的需要。
稅收征管體系是上層建筑的組成部分，它的內(nèi)容和形式取決于經(jīng)濟發(fā)展的要求，它必須隨著經(jīng)濟的發(fā)展變化而變化。當今世界經(jīng)濟全球化進程加快，信息化已成為世界經(jīng)濟和社會發(fā)展的大趨勢，受其影響，企業(yè)經(jīng)營活動也日趨復雜。特別是當前企業(yè)的e化經(jīng)濟迅猛發(fā)展，生產(chǎn)經(jīng)營活動大量運用數(shù)字化、網(wǎng)絡化技術(shù)，這些不斷出現(xiàn)的新情況、新問題給稅收工作提出了新的課題，迫切要求稅收工作提高征管水平，適應形勢的發(fā)展。而由于稅收征管現(xiàn)狀與經(jīng)濟形勢發(fā)展的不對稱性，致使稅務部門不能及時、全面掌握納稅人信息，造成征管質(zhì)量低下，重復勞動過多，征管成本加大。而專業(yè)化的征管查格局，則以大型數(shù)據(jù)庫和廣域網(wǎng)為依托，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的高度集中處理和共享，更能夠提高工作效率和征管質(zhì)量，堵塞征管漏洞，提高征管質(zhì)量，適應經(jīng)濟發(fā)展形勢的需要。
（二）實行專業(yè)化分類管理是依法治稅的需要。
據(jù)有關(guān)資料表明，1999年我國的稅務行政“官司”中，稅務機關(guān)勝訴率只有15%，敗訴率卻高達32%，53%則是通過做工作后撤訴的，而敗訴的主要原因是由于執(zhí)法程序不當造成的。這一數(shù)字充分說明原征管模式在執(zhí)法程序的內(nèi)部監(jiān)督管理上存在著漏洞，再加上部分稅務干部執(zhí)法素質(zhì)不高、專業(yè)化不強等因素，導致稅收執(zhí)法權(quán)不能得到有效的監(jiān)督制約，出現(xiàn)執(zhí)法隨意、以權(quán)代法、以情代法等現(xiàn)象，而實行專業(yè)化分類管理后，一方面可以在內(nèi)部執(zhí)法程序上對稅收執(zhí)法權(quán)力進行分解制約，加強權(quán)力監(jiān)督，減少執(zhí)法的隨意性；另一方面有利于提高稅務執(zhí)法隊伍的專業(yè)化執(zhí)法技能，從而推進依法治稅的進程。
（三）建立專業(yè)化的征管格局是WTO透明度原則的要求。
我國已經(jīng)加人WTO，透明度原則是WTO的重要原則之一。稅收是國際國內(nèi)貿(mào)易政策和管理的重要組成部分，WTO成員國（方）稅收法律制度的制定與實施也必須符合透明度原則的要求。稅收行政的透明度首先取決于稅收程序的透明度，它的關(guān)鍵在于對納稅人的稅款核定、審計及對稅收違法事實的認定和對稅收違法行為處罰的程序、依據(jù)和標準都應當規(guī)范化和確定化，盡量減少和避免稅收行政行為的隨意性。而專業(yè)化的征管格局則正是通過對權(quán)力的分解制約和明確崗責劃分，來對執(zhí)法行為進行規(guī)范和約束，從而減少或避免隨意執(zhí)法行為發(fā)生的。
（四）信息化的高速發(fā)展為建立專業(yè)化征管體系提供了技術(shù)條件。
專業(yè)化征管的前提是崗責劃分，形式是專業(yè)化分工，需求是部門協(xié)作。而信息化的快速發(fā)展則恰好為信息資源的傳遞和共享提供了充分的技術(shù)條件，所以只有將崗責劃分與現(xiàn)代化科技有效結(jié)合起來，貫徹科技加管理的方針，才能充分發(fā)揮專業(yè)化征管體系的效能。
二、建立專業(yè)化征管體系的目的和要求
（一）目的。
建立理想的稅收征管模式的目的在于以最小的稅收成本實現(xiàn)稅收利益的最大化，充分體現(xiàn)稅收的公平與效率原則，使各項稅收政策通過征管模式落實到位。所以建立專業(yè)化征管體系的目的是通過實行權(quán)力分解和制約，推進依法治稅，提高征管質(zhì)量和水平，降低稅收成本。
（二）要求。
1.明確崗責劃分，建立責任追究制度。專業(yè)化分工后，必面對征管查三個機構(gòu)在內(nèi)部分工和外部協(xié)作上明確各個機構(gòu)及各個崗位的職責，并通過建立責任追究制，增強各崗位人員履行職責的主動性，減少和避免因推諉扯皮而造成的工作脫節(jié)和不連貫，進而影響征管質(zhì)量和水平。
2.實現(xiàn)信息的集中處理和共享。專業(yè)化分工后，征管查各成體系，只有加快信息化建設(shè)步伐，充分利用現(xiàn)代化的計算機管理手段和網(wǎng)絡技術(shù)，實現(xiàn)信息數(shù)據(jù)的集中處理和共享，才能真正建立起專業(yè)化的征管格局。
3.收縮機構(gòu)，精簡人員。我國擁有近百萬稅務大軍，素質(zhì)參差不齊，稅收成本較大和不適當性已勿庸諱言。要適應在信息化支持下的專業(yè)化征管體系，就應提高人員素質(zhì)，實行集中征收，收縮機構(gòu)，精簡人員，降低稅收征管成本。
4.優(yōu)化納稅服務，推行多元化申報方式。按照集中征收的要求，大力推行包括電子申報在內(nèi)的多種申報方式，實現(xiàn)稅、銀、庫聯(lián)網(wǎng)，減少納稅環(huán)節(jié)，簡化納稅程序，方便稅款的申報繳納入庫，降低納稅人的納稅成本。
5.提高稅源監(jiān)控能力。專業(yè)化征管體系建成后，由于機構(gòu)收縮，縣局是一線征管單位，科室進大廳，撤銷了全職能征管機構(gòu)，甚至縣以下的稅務所也要撤掉，這樣勢必要影響到對稅源的監(jiān)控力度。所以在專業(yè)化征管格局下，如何提高稅源監(jiān)控力度、減少漏征漏管是擺在改革面前的一個首要問題。
6.提高稽查質(zhì)量。通過加大稽查力度，提高稽查質(zhì)量，打擊震懾偷稅行為，發(fā)現(xiàn)、反饋、堵塞征管中的漏洞，使征、管、查協(xié)作并進，促進專業(yè)化征管格局的形成和發(fā)展。
三、建立專業(yè)化稅收征管體系存在的問題及對策
（一）基層改革目標不明確。
稅務人員對改革的步驟、要求及結(jié)果不能準確把握，靠摸著石頭過河的工作方法，只能加大工作量，影響改革進程和質(zhì)量。如現(xiàn)行的征管軟件TMSIS，由于在當初設(shè)計時不支持多元化申報功能，但為了適應改革進程，盡快推行多元化申報方式，就不得不對TMSIS進行增強補訂程序，重新構(gòu)造功能，這對于市地級以上的國稅管理部門而言，只是進行修改程序的編寫，而對于縣區(qū)級以下的稅務部門而言，則要面對的是幾千戶納稅人、多個數(shù)據(jù)庫的整理修改，增加的工作量及因此而增加的稅收成本是可想而知的。而即將推行的CTAIS軟件本身就具備這種功能，所以能否在CTAIS運行以后再進行多元化申報改革是當前不少基層稅務干部存在的疑慮。產(chǎn)生這一情況的根本原因在于我們在推行改革的過程中，缺少對改革的前瞻性和預測性，缺少對改革內(nèi)容的了解和準備。所以建議我們在推行CTAIS過程中，一定要加強對稅務人員的培訓工作，真正了解什么是CTAIS，具體功能和要求是什么，充分做好CTAIS推行前的準備工作，以促進改革的順利進行。
（二）崗位不明，責任不清，工作程序脫節(jié)。
成立征、管、查三個專業(yè)機構(gòu)，它的運行保證就是要建立一整套內(nèi)部各崗位和各專業(yè)局之間的崗責體系。我省雖然在改革的初期也制訂了過渡期的業(yè)務協(xié)調(diào)方案，但由于對具體工作沒有達到最細化，崗位責任劃分不清，分工不合理，缺乏考核等監(jiān)督制約機制，造成內(nèi)部手續(xù)傳遞混亂，業(yè)務繁瑣復雜，甚至出現(xiàn)推諉扯皮現(xiàn)象，嚴重影響改革的進度和效果。
1.發(fā)票發(fā)售問題?，F(xiàn)在基層稅務所發(fā)售的普通發(fā)票必須先與征收局簽訂代售發(fā)票協(xié)議，在形式上雖然取消了稅務所直接發(fā)售發(fā)票的權(quán)利，但實際上仍然履行發(fā)票發(fā)售的功能；另外還存在管理局因管理需要，對某納稅人采取停票措施，但由于手續(xù)傳遞或責任不強等問題，該納稅人利用“時間差”仍能從征收局領(lǐng)出發(fā)票，造成工作脫節(jié)。
2.代開發(fā)票問題。目前運行的代開發(fā)票的程序是：縣局審批，基層稅務所繳稅和辦稅服務廳開發(fā)票三個環(huán)節(jié)，手續(xù)更加繁瑣復雜，增加了納稅人的負擔。
3.金稅工程崗位設(shè)置問題。金稅工程在縣局設(shè)9個崗位，綜合科負責登記崗、發(fā)票發(fā)售崗、稅控設(shè)備管理崗；政策法規(guī)科負責一般納稅人認定崗和數(shù)據(jù)采集崗；計劃征收科負責認證和報稅崗；管理局負責日常稽核崗和稅源管理崗。運行的主要程序是計劃征收科將認證和報稅信息傳到政策法規(guī)科，進行一般納稅人稽核系統(tǒng)軟件的數(shù)據(jù)采集，然后上傳至市局。但政策法規(guī)科對數(shù)據(jù)采集的完整性和準確性不易把握，這樣數(shù)據(jù)采集崗設(shè)在政策法規(guī)科就形同虛設(shè)，極易出現(xiàn)責任不清、推諉扯皮現(xiàn)象。而將數(shù)據(jù)采集崗劃到計劃征收科后，認證、報稅、數(shù)據(jù)采集在同一單位，便于業(yè)務協(xié)調(diào)，增強責任心，更能確保數(shù)據(jù)的完整性和真實性。
4.認證、報稅與申報之間存在的問題。一是時間及地點問題。目前運行的模式是企業(yè)于例征期前先到辦稅服務廳進行進項發(fā)票認證，然后于例征期再到辦稅服務廳進行銷項發(fā)票報稅，最后回所在稅務所進行申報納稅。這種運行方式不但給納稅人增加了負擔，大大提高了納稅成本，而且容易產(chǎn)生納稅人利用認證、報稅、申報的時間地點不一致、稅務機關(guān)報稅信息不共享的這一弱點，進行虛假申報，產(chǎn)生偷稅現(xiàn)象。所以在遠程網(wǎng)絡申報還未開通的情況下，對于住址在城區(qū)或業(yè)務量較大的企業(yè)可以在例征期前進行認證，而對于邊遠農(nóng)村、業(yè)務量較小的企業(yè)則可將認證、報稅、申報三個環(huán)節(jié)進行合并，統(tǒng)一在例征期由辦稅服務廳負責受理。二是區(qū)間問題。由于抄報稅的區(qū)間是以自然月為準的，而現(xiàn)在企業(yè)的會計核算區(qū)間則絕大部分不是以自然月為準的，造成了報稅數(shù)據(jù)采集的時間范圍與申報數(shù)據(jù)的時間范圍不一致，加大了征前審核和征后稽核的工作量，特別是將來CTMIS運行后，如何能保證報稅與申報數(shù)據(jù)的一致性，是我們目前應盡快解決的問題。所以建議應由政府進行協(xié)調(diào)，在全省范圍內(nèi)對會計區(qū)間進行修改，統(tǒng)一以自然月為準。
5.辦稅服務廳管理及權(quán)限問題。按省局要求，取消征收局后，縣（市）局各業(yè)務科室前臺人員進入原征收局辦稅服務廳辦公，這一改革措施在實際操作中存在兩個問題：（1）辦稅服務廳的管理方式問題。辦稅服務廳應由誰負責管理以及如何管理，沒有現(xiàn)成的模式可以遵循。如果是縣（市）局業(yè)務局長直接進入大廳辦公，會出現(xiàn)因業(yè)務分工不同，權(quán)力受限而無法拍板決策的問題；如果指定一名大廳主任或進駐大廳的業(yè)務科室負責人輪流管理，更容易出現(xiàn)扯皮現(xiàn)象；（2）辦稅服務廳的權(quán)限沒有明確。按照《稅收征收管理法》規(guī)定，縣（市）局各科室不具備獨立的執(zhí)法主體資格，但實行新模式后，大廳要面對的直接的稅務行政執(zhí)法及處罰問題，如加收滯納金等一般性稅務違章行為，辦稅服務廳是否有權(quán)作出處理決定，它究竟享受哪一級的權(quán)限，建議上級稅務機關(guān)及時予以明確。
（三）稅源監(jiān)控力度不夠。
對稅源的監(jiān)控僅僅停留在表面和靜態(tài)管理，征管的“死點”和“盲點”仍然較多，漏征漏管戶依然存在，這已成為專業(yè)化管理的源頭障礙。雖然新《征管法》作了在稅源管理上與工商和銀行兩部門進行聯(lián)控的規(guī)定，但由于個體、私營業(yè)戶的大量存在和逐漸增加，經(jīng)營方式更加靈活，他們可以儲蓄存款或個人名義開設(shè)銀行帳戶來滿足其經(jīng)營業(yè)務的需要，規(guī)避監(jiān)控，在未進行稅收清算或有欠稅的情況下而一走了之，造成稅款流失。所以在稅源的控管上已不能停留在靜態(tài)管理的思路上，要采取動靜結(jié)合的方法，全面實施監(jiān)控。在靜態(tài)管理上，要繼續(xù)落實稅源管理責任人制度，明確職責，增強責任心；同時在占有大量的納稅人生產(chǎn)經(jīng)營數(shù)據(jù)資料的前提下，全面引入納稅評估制度，對納稅人實施預測性監(jiān)控，對個體戶按照《最低稅額標準辦法》進行雙定征收，對小規(guī)模納稅人落實《小規(guī)模納稅人評估制度》，對一般納稅人參照涉外企業(yè)管理的評稅制度進行預測，全面對稅源的動態(tài)進行預測和分析。在動態(tài)管理上，通過政府協(xié)調(diào)，打破部門信息各自占有、各自為政、互不溝通的局面，建立稅務機關(guān)同工商、銀行、民政等職能部門的信息交流體系，實現(xiàn)信息共享，在納稅人進入或退出任何一個渠道時都能得到監(jiān)控，從而達到動態(tài)管理的效果。
（四）多元化申報問題。
多元化申報是指為納稅人提供的自主采用的方便、快捷、準確、低成本的申報方式，它的目的在于降低稅收成本，實現(xiàn)集中征收。但我們的改革應著力于適應中國現(xiàn)代經(jīng)濟的“二元”結(jié)構(gòu)，不能讓現(xiàn)代化的征管模式超越現(xiàn)實的征管條件和納稅人的納稅意識。在經(jīng)濟比較發(fā)達的城市和縣城城區(qū)采取集中征收、管理、稽查是合理和必須的，但在經(jīng)濟落后的農(nóng)村，特別是山區(qū)、老區(qū)，就必須因時、因勢、因地制宜，堅持實事求是的原則，采取靈活、多元化的措施進行稅收征管，穩(wěn)步、循序漸進地推進專業(yè)化征管改革，切不可操之過急，超越經(jīng)濟發(fā)展水平，摘模式化和一刀切。我們應該清醒地看到，在我國由于舊的稅收宣傳觀念的存在，以及受經(jīng)濟發(fā)展水平及納稅人素質(zhì)的影響，社會大眾的納稅意識普遍不高，對稅法的遵從程度較差。以輝縣為例，全縣山區(qū)面積占2/3，1700余戶農(nóng)村個體納稅人散布在全縣20多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村，知識結(jié)構(gòu)、文化水平較低，納稅意識不強，即使目前實行的“一元化”的稅務所大廳申報，也是在催報催繳的情況下完成的。電話申報和銀行網(wǎng)點申報方便、快捷，但其前提是納稅人已在銀行存夠當月的應納稅款，就目前農(nóng)村納稅人的納稅意識和承受能力而言，很難實現(xiàn)。第一是不容易接受。由于納稅人的納稅意識較差，在心理上和行動上不愿意接受，另外，農(nóng)村納稅人的文化素質(zhì)普遍不高，對電話申報方式來說，因數(shù)字較多，不易記憶，操作確有困難。第二，即使納稅人樂于接受，就目前農(nóng)村的經(jīng)濟狀況而言，在稅務所進行申報納稅時，又可以同時辦理領(lǐng)購發(fā)票、稅法咨詢等涉稅事宜，他們何樂而不為呢？在推行多元化申報過程中、由上級要求進度，下級稅務機關(guān)在執(zhí)行過程中就可能出現(xiàn)政策變形，片面提高多元化申報比例。據(jù)了解已經(jīng)出現(xiàn)稅務所通過驗證時機，大量注銷那些規(guī)模小管理難度大的業(yè)戶，將之轉(zhuǎn)為臨商戶進行管理，在數(shù)字上片面地達到了多元化申報的比例要求，但實際上卻造成了大量的稅源、稅款的流失，這與我們推行改革的初衷完全是背道而馳的。所以我們在農(nóng)村進行多元化申報改革中，應切合實際，加強宣傳，循序漸進地穩(wěn)步推行。
（五）加強稽查管理。
稽查管理上，目前存在著由于崗責不清，分工不明，對信息資料不能實現(xiàn)有效的共享，造成選案準確率低，查案不透，制約機制不力，處罰不重的現(xiàn)象。應進一步完善計算機選案指標，提高準確率，嚴罰，并分析稅源管理、征收管理等方面存在的漏洞，建立信息反饋制度，堵塞征管漏洞，促進稅收征管水平和納稅人自覺納稅意識的提高。
（六）關(guān)于稅收成本問題。
一、建筑行業(yè)的經(jīng)營特點
一是建筑業(yè)涉及面廣，生產(chǎn)周期長短不一。建筑業(yè)就是生產(chǎn)建筑產(chǎn)品過程中涉及的各類活動的集合。根據(jù)國民經(jīng)濟行業(yè)分類國家標準(GB/T4745-2002)，建筑業(yè)主要包括房屋和土木工程業(yè)、建筑安裝業(yè)、建筑裝飾業(yè)及其他建筑業(yè)。根據(jù)營業(yè)稅暫行條例規(guī)定，建筑業(yè)包括建筑、安裝、修繕、裝飾及其他工程作業(yè)。由此可見，建筑業(yè)涉及面較廣。由于各個分行業(yè)間經(jīng)營內(nèi)容區(qū)別較大，進而導致生產(chǎn)特點差異較大，生產(chǎn)周期長短不一。如房屋和土木工程作業(yè)工期長，或跨年度，或時斷時續(xù)跨越數(shù)年；而建筑安裝工程作業(yè)工期則較短，短則數(shù)天即可完成。
二是建筑企業(yè)數(shù)量龐大，從業(yè)人員多，以建筑業(yè)尤為突出。根據(jù)國家統(tǒng)計局投資司的相關(guān)統(tǒng)計報告：到2004年末，我國建筑行業(yè)擁有建筑業(yè)企業(yè)、產(chǎn)業(yè)活動單位和個體建筑戶近70萬個，從業(yè)人員3，270萬人，營業(yè)收入32，426億元。建筑行業(yè)中的主要力量是建筑業(yè)企業(yè)，全國近13萬家建筑業(yè)企業(yè)從業(yè)人員達2，791萬人，擁有資產(chǎn)超過31，600億元，當年完成施工產(chǎn)值約31，000億元，實現(xiàn)利稅1，830億元。
三是建筑行業(yè)經(jīng)營規(guī)模大小不一，經(jīng)營地點流動性強。根據(jù)國家統(tǒng)計局投資司的相關(guān)統(tǒng)計報告：到2004年末，從事房屋和土木工程建筑活動的建筑業(yè)企業(yè)占44%，就業(yè)人數(shù)占84%，完成建筑業(yè)產(chǎn)值占83.8%。從上述數(shù)據(jù)可見，房屋和土木工程業(yè)企業(yè)規(guī)模相對較大。相應地，從事安裝、修繕、裝飾及其他工程作業(yè)的企業(yè)數(shù)量多、規(guī)模小、完成產(chǎn)值少。此外，建筑業(yè)的經(jīng)營地點就是提供建筑業(yè)勞務的地點，其經(jīng)營內(nèi)容決定了建筑業(yè)經(jīng)營地點的流動性較強，這些都給日常稅收征管工作帶來了挑戰(zhàn)。
四是建筑行業(yè)經(jīng)營方式多元化。目前，建筑行業(yè)競爭激烈，納稅人為規(guī)避風險，紛紛采取分包、轉(zhuǎn)包、承包經(jīng)營等方式。一些資質(zhì)低的建筑企業(yè)或無資質(zhì)的工程隊，甚至通過向有資質(zhì)的大公司繳納一定數(shù)額管理費后掛靠大公司,以大公司的名義進行投標和簽訂合同以經(jīng)營、獨立核算。經(jīng)營方式的多元化，容易混淆建筑業(yè)的納稅主體，給稅收征管帶來一定困難。
二、現(xiàn)行建筑業(yè)稅收征管中存在的問題
一是建筑行業(yè)涉及的營業(yè)稅及其與增值稅征稅界限不清。建筑行業(yè)涉及面廣，較多經(jīng)營業(yè)務與服務業(yè)及增值稅征稅范圍劃分不清，給基層稅收征管造成了一定困難。如根據(jù)《營業(yè)稅稅目注釋》規(guī)定：建筑業(yè)——修繕是指對建筑物、構(gòu)筑物進行修補、加固、養(yǎng)護、改善，使之恢復原來的使用價值或延長其使用期限的工程作業(yè)；服務業(yè)是指利用設(shè)備、工具、場所、信息或技能為社會提供服務的業(yè)務?？蓪嶋H情況中，消防設(shè)施、電梯、管道設(shè)施、通風設(shè)施、空調(diào)及智能化系統(tǒng)的維修保養(yǎng)是鑒定為營業(yè)稅——建筑業(yè)、營業(yè)稅—服務業(yè)還是增值稅就很難把握。根據(jù)《增值稅暫行條例》規(guī)定：凡在中華人民共和國境內(nèi)銷售貨物或者提供加工、修理修配勞務，以及進口貨物的單位和個人，為增值稅的納稅義務人。其中，修理修配是指受托對損傷和喪失功能的貨物進行修復，使其恢復原狀和功能的業(yè)務。筆者認為：凡屬于房產(chǎn)稅征收范圍內(nèi)的資產(chǎn)的維修保養(yǎng)應該按照營業(yè)稅——建筑業(yè)——修繕進行納稅鑒定。
二是建筑業(yè)營業(yè)稅應稅收入確認難度大。出于建筑行業(yè)生產(chǎn)周期長短不一等原因，國稅發(fā)[1994]159號文件已就建筑業(yè)營業(yè)稅納稅義務發(fā)生時間進行了四條規(guī)定，其結(jié)果就是無論采取何種結(jié)算辦法，其營業(yè)稅納稅義務的發(fā)生時間均為收到工程結(jié)算價款或與發(fā)包方進行工程價款結(jié)算的當人。但在具體實施中，工程款的結(jié)算有多種方式，以上四種規(guī)定不能全部涵蓋，而大部分都屬于規(guī)定之外的結(jié)算類型，即雖劃分形象進度，但采用其他結(jié)算方式——不定期結(jié)算。這就給營業(yè)稅應稅收入的確認、進而企業(yè)所得稅應稅所得的確認帶來困難。
三是經(jīng)營方式異變強化企業(yè)所得稅征管難點。如掛靠提供建筑業(yè)勞務的情況，稅務部門實行以票控稅只能監(jiān)督其交納流轉(zhuǎn)稅，所得稅的上繳缺乏監(jiān)督，不能保證及時入庫，年終匯算清繳時，大公司賬上不反映掛靠單位的收入和成木，造成該項所得稅稅款的流失。
四是稅收政策制定層次低，擴大了稅負不公平。一般情況下，總局制定框架性稅收政策法規(guī)，省局進一步細化，各地再根據(jù)總局和省局的制定具體的執(zhí)行辦法。由于建筑行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營地點流動性強，這就給政策執(zhí)行帶來了相當大的困難。如，根據(jù)國稅函[1997]524號文件規(guī)定：對異地從事建筑安裝業(yè)而取得所得的納稅人，原則上在工程作業(yè)所在地辦理個人所得稅事宜。大框架既定后，各省局又紛紛出臺相應管理辦法，部分省市允許異地從事建筑安裝業(yè)的納稅人回機構(gòu)所在地申報繳納個人所得稅，部分省市對按工程價款的一定比例附征個人所得稅，附征的比例又可能各不相同；此外，若附征稅款回機構(gòu)所在地無法抵扣，重復征稅現(xiàn)象隨即產(chǎn)生。可見，這種地方政策本身的不統(tǒng)一直接造成納稅戶之間的稅負不公，影響了部分納稅戶的納稅積極性。
三、完善建筑業(yè)稅收征管的舉措
一是建議以工程項目為主線，實現(xiàn)營業(yè)稅信息征管。由于建筑業(yè)實行屬地管理和屬人管理相結(jié)合的原則，某個具體稅務機關(guān)的管轄范圍包括：本地企業(yè)在本地承接的建筑（下轉(zhuǎn)第43頁）（上接第30頁）工程項目、外地企業(yè)在本地承接的建筑工程項目以及本地企業(yè)在外地承接的建筑工程項目。因此，完整的營業(yè)稅管轄范圍應包括上述三塊。對于本地項目，具體建筑項目又存在下述對應關(guān)系：
一個建筑項目一個建設(shè)單位
一個及以上總包工程一個及以上總包單位
零個以上分包工程零個以上分包單位
工程項目作為建筑行業(yè)的基本衡量單位，以其為主線，按照本地工程項目和外地工程項目，本地再按照一個建筑項目對應一個及以上總包工程對應零個以上分包工程的關(guān)系，實現(xiàn)建筑業(yè)營業(yè)稅信息征管，將大大提高稅收征管工作效率，起到事半功倍的效果。
二是建議以建設(shè)單位為源頭，優(yōu)化代扣代繳制度。從上圖也可看出，建設(shè)單位與工程項目具有惟一對應性，其數(shù)量少于總包。同時，建設(shè)單位既是工程項目的起始源頭，也是工程資金的源頭。因此，若改為以建設(shè)單位為主體推行代扣代繳制度，一方面可以大大減少稅務機關(guān)需要面對的納稅人數(shù)量，降低稅務征管難度，強化稅收監(jiān)管力度；另一方面可以極大地強化源頭管理力度，減少稅款流失。
三是建議以項目信息化管理為基礎(chǔ)，強化企業(yè)所得稅管理。通過項目信息化管理，尤其是本地企業(yè)承接異地建筑工程項目的管理，稅務機關(guān)在實現(xiàn)對管戶收入完整管理的同時，就順利實現(xiàn)了企業(yè)所得稅管理。
四是建議提高稅收政策制定層次。提升稅收政策制定層次，可以較好地解決建筑行業(yè)經(jīng)營地點流動性強所帶來的稅收政策執(zhí)行難度大、重復征稅等問題。由總局統(tǒng)一制定，可以在全國范圍內(nèi)弱化該問題；由某一區(qū)域統(tǒng)一制定，可以在該區(qū)域弱化該問題；由省局統(tǒng)一制定，則可以在全省范圍內(nèi)弱化該問題。
【參考文獻】
二、我國電子商務發(fā)展過程中的存在的相關(guān)稅收問題
目前，我國對businesstocustomer(簡稱B2C)的電子商務模式征稅，而對customertocustomer(簡稱C2C)模式的電子商務目前并沒有出臺相應的稅收政策，然而我國目前的C2C電商占據(jù)總數(shù)的大部分。馬云表示，截止2013年11月在淘寶天貓上面開店的商家中僅有6%的賣家開始交稅③，對B2C電商征稅而對C2C電商不征稅，這顯然違背了稅收的公平原則。因此對規(guī)范電子商務市場的稅收征管意義重大，但是由于電子商務的行業(yè)特殊性，我國的電子商務稅收面臨著許多問題和挑戰(zhàn)，具體表現(xiàn)在以下幾個方面:
(一)電子商務稅收立法缺失。C2C電子商務交易的商品數(shù)量繁多、商品信息龐雜，其服務對象不僅包括有形的實物商品還包括大量打虛擬商品和服務。我國稅法針對不同形式與性質(zhì)的商品和服務交易規(guī)定了不同的稅種和征收方式。但是針對電子商務，我國目前尚且沒有專門的具體的相關(guān)稅收立法。因此，稅務機關(guān)在對電子商務的眾多名目的征稅對象進行征稅時，適用的稅收條款不唯一確定，適用條款混亂成為一個尷尬的問題。
(二)征納主體難以確定，稅源監(jiān)管難。電子商務的交易突破了時間和空間的限制，跨地區(qū)交易異常普遍，甚至跨越國界的交易也是常事，虛擬的網(wǎng)絡空間使得貨物或者服務的出賣地、消費地具有很大的不確定性，因此電子商務的征稅主體難以確定。我國目前對B2C征稅但是對C2C并沒有征稅，但是B2C和C2C在概念上具有模糊性，不同的營運平臺上面電商的身份難以準確確定。
(三)常規(guī)的以票控稅方式不適用。現(xiàn)在我國的稅收監(jiān)管正向以信息管稅方面發(fā)展，但傳統(tǒng)的以票控稅仍是我國目前稅收監(jiān)控中最重要的、有效手段。但是電子商務交易中由于消費者的稅收意識淡薄很少有人會去索要發(fā)票，有些電商使用電子發(fā)票，這些都對我國電子商務的稅收征管技術(shù)提出了挑戰(zhàn)。
三、針對我國電子商務稅收征管問題的建議
(一)加快和完善我國電子商務的立法。電子商務盛行以來各國紛紛對電子商務進行立法，我國也應該加快電子商務的立法，以法律形式明確電子商務的征稅對象、納稅人、適用稅種、稅率以及納稅申報等一系列問題。從根本上改變我國電子商務稅收適用法律條款混亂的尷尬局面，使我國對電子商務征稅真正做到“有法可依”。
“九五”期間，浙江省國稅系統(tǒng)緊緊圍繞“以申報納稅和優(yōu)化服務為基礎(chǔ)，以計算機網(wǎng)絡為依托，集中征收、重點稽查”的稅收征管新模式建設(shè)要求，堅持“探索、實踐、創(chuàng)新”的精神，沿著實現(xiàn)縣市為單位集中征收這一主線，解放思想，實事求是，征管改革取得了突破性進展，初步形成了浙江國稅的發(fā)展優(yōu)勢。進入二十一世紀，按照總局融會貫通地做好依法治稅、從嚴治隊、科技加管理的新要求，立足浙江國稅實際，再次提出以信息化建設(shè)為突破口，建立以市地為單位集中征收的稅收征管體制建設(shè)的新目標，積極、穩(wěn)妥地開展試點和探索。
一、以縣市為單位集中征收改革的簡要回顧
在“九五”期間的后三年，浙江省國稅系統(tǒng)全面開展了以縣市為單位集中征收為主要特征，以規(guī)范稅收執(zhí)法、提高行政效率、降低稅收成本、優(yōu)化干部素質(zhì)為主要內(nèi)容的征管改革，構(gòu)建了具有浙江國稅特色的“一項制度、四大體系”稅收征管格局，在縣市范圍內(nèi)基本實現(xiàn)了總局提出的征管新模式的要求。
1.建立了納稅人自行申報納稅制度基本實現(xiàn)了由稅務機關(guān)上門收稅向全面實行以納稅人上門申報、郵寄申報、電子申報、電話申報等多種申報方式組成的自行申報轉(zhuǎn)變。在稅款繳庫方式上，基本實現(xiàn)以預儲賬戶納稅為主的納稅方式。2001年，全省68萬戶納稅人中，采用電子申報的納稅人已達189524戶，其中使用網(wǎng)絡申報78472戶，電話申報111052戶；通過“稅銀聯(lián)網(wǎng)、實時扣款”方式繳庫的納稅人已達553194戶。
2.建立了“一體兩翼”的集中征收體系浙江省國稅系統(tǒng)在縣市區(qū)域內(nèi)撤并了所有的基層稅務所（分局），建立征收、管理、稽查局。統(tǒng)一設(shè)置辦稅服務廳（或少數(shù)延伸辦稅服務窗口），全省、國稅基層征收機構(gòu)（場所）已從1995年的748個，減少到2001年的79個（其中征收局58個，延伸申報點21個）。系統(tǒng)人均征收稅款從1996年的88萬元上升到2001年的228萬元。
3.建立了監(jiān)督機制健全的一級稅務稽查體系全省各級稽查局專職稽查人員已占干部總?cè)藬?shù)的30%.實現(xiàn)稅務稽查選案、檢查、審理、執(zhí)行四個環(huán)節(jié)的內(nèi)、外分離，即選案由選案協(xié)調(diào)小組（辦公室設(shè)在征管部門）為主，涉稅案件審理實行案件審理委員會（辦公室設(shè)在法規(guī)部門）和稽查部門兩級審理。規(guī)范了稅務稽查行為，加大了打擊涉稅違法犯罪活動的力度。
4.建立了以計算機網(wǎng)絡為依托的稅收監(jiān)控體系實現(xiàn)縣市為單位的集中征收，計算機依托作用得到加強。省、市、縣三級DDN主干網(wǎng)全面建成。浙江國稅稅收征管信息系統(tǒng)（簡稱ZT97）全面推廣，“金程工程”穩(wěn)定運行，提高了稅收征管的監(jiān)控能力和干部的計算機應用水平。
5.建立了稅務機關(guān)和社會中介組織相結(jié)合的稅收服務體系通過脫鉤、整頓改制稅務中介機構(gòu)，完善稅務機關(guān)和社會中介組織相結(jié)合的稅收服務體系。2001年，通過社會中介組織申報已達112547戶，納稅人滿意，社會中介組織也得到了發(fā)展。按照總局文明辦稅八公開的要求，在全系統(tǒng)統(tǒng)一推行政務公開，建立稅前、稅中、稅后的義務納稅輔導與服務體系。
以縣市為單位集中征收的改革，實現(xiàn)了浙江國稅稅收征管改革的“第一次跨躍”，為我省國稅系統(tǒng)“依法治稅、從嚴治隊”提供了體制和機制上的保障。
二、以市地為單位集中征收改革的探索
浙江國稅系統(tǒng)在全面實現(xiàn)以縣市為單位集中征收以后，針對主要稅源集中在縣市城區(qū)、基層征收機構(gòu)相對集中、稅收征管信息化程度較高的實際，在提高稅收征收集中度方面進行了有益的探索。
（一）以市地為單位集中征收改革的試點
1.以市地為單位集中征收改革的提出。以縣市為單位集中征收的稅收征管形式，與以往征管體制相比優(yōu)越性明顯，是跨越式的一大進步。但是，我們在總結(jié)以縣市為單位集中征收改革所取得成效的同時，展望當今世界信息和網(wǎng)絡技術(shù)的發(fā)展，展望未來的國稅征管工作，特別是與總局新時期工作要求相比，仍有不少缺陷。這體現(xiàn)在以下四個方面：
一是制約稅收征管信息化的進一步發(fā)展。主要表現(xiàn)在縣市局需根據(jù)數(shù)據(jù)量配置不同檔次的小型機、服務器，投入較大，電子申報、銀稅聯(lián)網(wǎng)以及跨部門采集信息的接口比較分散，系統(tǒng)與數(shù)據(jù)的安全性不容樂觀，在征收能力和納稅評估方面缺乏可比性，公平稅負的范圍和程度受到限制。二是稅務行政效率有待提高。實行以縣市為單位集中征收以后，基本形成了小機關(guān)、大基層的格局，但由于受傳統(tǒng)管理思維的影響，基層征收局、管理局和稽查局的內(nèi)設(shè)機構(gòu)、工作流程和服務窗口設(shè)置帶有機關(guān)化的趨向。工作環(huán)節(jié)從經(jīng)辦人、征收或管理局工作部門、局長，到縣市局機關(guān)科室、縣市局長等，職能迭加，制約了稅務行政效率的進一步提高。三是稅務行政管理有待規(guī)范。以縣市為單位集中征收，稅收執(zhí)法基本得到規(guī)范。但稅收行政管理信息化程度不夠高，人、財、物的管理仍相對獨立和分散，且信息不夠透明，有待進一步完善。四是納稅服務有待加強。需要統(tǒng)一規(guī)范和簡化辦稅程序，同時在網(wǎng)絡支持下，征收管理工作如何拓展服務領(lǐng)域、深化和完善管理措施，達到服務優(yōu)化、管理強化的目的，在樹立國稅新形象等方面需要努力和完善。
2.以市地為單位集中征收改革的試點和改革方案的形成。按照省局提出的以市地為單位集中征收改革的思路，2001年初，衢州市局、麗水市局根據(jù)經(jīng)濟薄弱地區(qū)稅源相對集中在縣城的特點，率先開展了以市地為單位集中征收改革的試點。2001年7月省局在衢州市召開全省國稅系統(tǒng)市地局長會議，對試點工作情況進行了總結(jié)交流，圍繞在市地范圍內(nèi)實行稅款集中征收、信息集中處理、人財物集中統(tǒng)一管理進行了深入的探討，在肯定試點工作的基礎(chǔ)上，作出了擴大試點范圍的部署。會后，嘉興市局以試點單位的經(jīng)驗為基礎(chǔ)，結(jié)合本地國稅工作的實際，在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，對以市地為單位集中征收的市局、縣局機構(gòu)設(shè)置、職能分工、人員配備以及征收、管理、稽查工作協(xié)調(diào)等方面提出了進一步完善的方案。2001年10月，湖州、金華、舟山等市局也著手進行以市地為單位集中征收的準備工作。2001年12月，省局再次召開由省局領(lǐng)導班子成員、部分市地局主要領(lǐng)導、省局有關(guān)處室負責人參加的座談會，專題研究以市地為單位集中征收改革的有關(guān)問題。通過認真的討論和分析，會議進一步統(tǒng)一了思想、明確了目標，對以市地為單位集中征收方案中的機構(gòu)設(shè)置、人員配備、職能調(diào)整、權(quán)限劃分、人財物管理等方面進行了深入的論證，提出了全面建立以市地為單位集中征收的新型稅收征管和行政管理體系總體目標，從而為在全省范圍內(nèi)實現(xiàn)以市地為單位集中征收的稅收征管改革奠定了基礎(chǔ)。
（二）以市地為單位集中征收改革的主要內(nèi)容
以市地為單位集中征收征管改革的總體目標是：建立以市地為單位“信息數(shù)據(jù)集中處理，稅款集中征收，稽查相對集中以及人、財、物集中統(tǒng)一管理”的新型稅收征管和行政管理體系。
1.在集中征收上，按照“稅收監(jiān)控在省局、稅款征收和納稅信息處理在市地局、稅收管理在縣市局”的要求，市地局設(shè)一個征收局，負責全市地稅收征收業(yè)務的管理和指導，在各縣市局設(shè)辦稅服務廳?？h市局按管理為主的功能調(diào)整內(nèi)設(shè)機構(gòu)，負責辦理所屬納稅人的有關(guān)涉稅事項。
2.在信息化建設(shè)上，采用以市地為單位數(shù)據(jù)集中分布模式，數(shù)據(jù)庫建在市地局，全市各單位在一個數(shù)據(jù)庫下開展稅收征管業(yè)務處理工作。
3.在干部的管理上，縣市局局長、黨組書記的任免、新增人員錄用和外系統(tǒng)人員調(diào)入應報經(jīng)省局同意，縣市局中層正職干部的任免應報經(jīng)市地局同意；同時為體現(xiàn)集中征收、分類管理、重點稽查的要求，管理、稽查、征收系列人員大致按基層干部的5：3：2比例配置。
4.在財務管理上，市地局實行財務統(tǒng)一管理，總賬建在市地局，各縣市局作為基本核算單位。統(tǒng)一核算，統(tǒng)一工資標準，獎金分檔核定。全市地固定資產(chǎn)由市地局統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理和調(diào)劑使用，其登記、建賬、核算、管理由縣市局負責，大宗物品由市地局公開招標、集中采購。
5.稅務稽查的相對集中。市地局稽查局負責組織實施專項檢查及市地局以上收到的舉報案件的查處，對縣市局查處涉稅金額超過規(guī)定標準的案件派員參與查處，并負責審理。
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（三）基層征管機構(gòu)設(shè)置
1.市地局機構(gòu)設(shè)置市地局設(shè)1個征收局、1個稽查局，按建制區(qū)設(shè)管理局，市局內(nèi)設(shè)機構(gòu)按總局關(guān)于機構(gòu)改革的要求設(shè)置。
2.縣市局機構(gòu)設(shè)置縣市局內(nèi)設(shè)機構(gòu)調(diào)整為：辦公室、稅政法規(guī)科（股）、管理科（股）、計統(tǒng)征收科（股）、人事教育科（股）、監(jiān)察室；直屬機構(gòu)調(diào)整為：稽查局、進出口稅收管理分局（根據(jù)條件設(shè)立）、涉外稅收管理分局（根據(jù)條件設(shè)立）；事業(yè)單位為：信息中心、機關(guān)服務中心（根據(jù)條件設(shè)立）。
3.縣市局內(nèi)設(shè)機構(gòu)的主要職能
（1）辦公室：制定年度工作計劃及長遠發(fā)展規(guī)劃；處理局機關(guān)日常政務，起草和審核有關(guān)文件和報告；編制稅務經(jīng)費的年度預、決算和全局的財務管理。
（2）稅政法規(guī)科（股）：負責貫徹執(zhí)行上級制定的各項稅收政策、法規(guī)；負責增值稅、消費稅、金融保險業(yè)營業(yè)稅和中央企業(yè)所得稅、儲蓄存款利息所得稅的征收管理和稅政業(yè)務；負責增值稅專用發(fā)票、防偽稅控系統(tǒng)實施和管理工作；負責對稅收法律法規(guī)執(zhí)行情況的監(jiān)督、檢查、過錯責任追究，辦理稅務行政訴訟、行政復議和縣局案件審理委員會日常工作。
（3）管理科（股）：負責對所轄區(qū)域內(nèi)納稅人的專業(yè)管理工作。組織實施綜合性稅收征管法律、法規(guī)和規(guī)章制度，研究制定有關(guān)稅收征管制度和辦法；指導稅務登記、征管質(zhì)量考核、納稅申報和稅收資料的管理；負責納稅人稅務登記的認定和管理、核定申報方式和納稅定額、納稅評估、發(fā)票管理、減免抵緩退稅審批、零散稅收征管。
（4）計統(tǒng)征收科（股）：負責貫徹落實稅收計劃；負責匯總、編制稅收計劃、會計、統(tǒng)計數(shù)據(jù)；負責稅收票證的管理工作；負責申報受理、稅款的征收、解繳、入庫和計劃會計、統(tǒng)計分析；負責辦稅服務廳的各項涉稅事宜。
（5）人事教育科（股）：負責執(zhí)行人事管理制度；負責機構(gòu)、編制、任免、調(diào)配、勞動工資、專業(yè)技術(shù)職務等干部人事管理工作；負責機關(guān)黨務、思想政治工作、基層精神文明建設(shè)；負責教育培訓管理和組織實施；負責離退休干部的管理和服務工作。
（6）監(jiān)察室：負責本系統(tǒng)的紀律檢查和行政監(jiān)察工作；負責黨風廉政建設(shè)和行風建設(shè)；查處干部職工違法違紀案件。
（四）CTAIS的全面應用，為以市地為單位集中征收提供了技術(shù)支撐
根據(jù)總局關(guān)于加速信息化建設(shè)推進征管改革的意見和稅務管理信息系統(tǒng)一體化建設(shè)的要求，從2001年6月份開始，全省國稅系統(tǒng)集中人、財、物推廣CTAIS，歷時四個月，至2001年9月底，全省國稅系統(tǒng)所有市地局CTAIS全部成功上線運行。啟用申報征收、管理服務、發(fā)票管理等十二個CTAIS主要功能模塊，成功辦理了稅務登記、納稅申報、稅票開具和稅收計會統(tǒng)等多項業(yè)務，系統(tǒng)運行基本平穩(wěn)。在推廣CTAIS的過程中，我們把數(shù)據(jù)庫建在市地局，縣市局所有的稅收業(yè)務通過寬帶網(wǎng)與市地局小型機相連接，從而實現(xiàn)以市地為單位信息的集中處理，也為全面推行市地為單位集中征收的征管改革提供了技術(shù)上的保障，實現(xiàn)了浙江國稅稅收征管改革的“第二次跨躍”。
三、以市地為單位集中征收改革的成效
通過一年半的試點和推廣，到2002年6月底，全省10個市地局已全面實行以市地為單位集中征收，從目前的情況看運行基本正常，成效也比較明顯。
（一）進一步實現(xiàn)了稅收執(zhí)法權(quán)的上收、分解、制約和規(guī)范實行以市地為單位的集中征收，市地局征收局負責全市稅收征收業(yè)務的管理和指導。市地局執(zhí)行上級各項稅收征收管理措施時，加強了協(xié)調(diào)和指導，確保了業(yè)務流程、操作規(guī)程的統(tǒng)一，以及與CTAIS的有效銜接。在全市地范圍內(nèi)統(tǒng)一實行征收和專項檢查，納稅人屬地管理，基層稅收管理的執(zhí)法權(quán)全部上收到縣市局，征收和檢查等執(zhí)法權(quán)限逐步上收到市地局，執(zhí)法主體的數(shù)量大大減少，實現(xiàn)了以市地為單位稅收執(zhí)法權(quán)的分解和制約。隨著市地局CTAIS操作權(quán)限的統(tǒng)一設(shè)置，征管業(yè)務流程的逐步統(tǒng)一，稅收征管措施的統(tǒng)一落實，大要案案件檢查的統(tǒng)一安排、統(tǒng)一實施、統(tǒng)一處罰標準，使得稅收政策、執(zhí)法口徑、操作程序在一個市地范圍內(nèi)基本統(tǒng)一和規(guī)范，執(zhí)法的隨意性得到有效遏止。同時，規(guī)范執(zhí)法也促進了稅收收入的快速增長，我省國稅系統(tǒng)稅收收入在“九五”期間1997年、1999年以及2000年跨上200億元、300億元、400億元、500億元四個臺階，2002年又跨上了600億元的臺階，全省國稅共組織收入688.17億元。加上海關(guān)代征和車輛購置稅，全省國稅總收入達到869億元。
（二）為稅收征管信息一體化打下了扎實的基礎(chǔ)實行以市地為單位的集中征收，將信息處理的主機集中到市地局，并按雙機備份的網(wǎng)絡安全要求配置硬件設(shè)備，實現(xiàn)了以市地為單位的數(shù)據(jù)集中分布模式。同時對全省的網(wǎng)絡進行增容改造，省局完成了到杭州市局100兆、到其他各市地局8兆的網(wǎng)絡傳輸能力，市地局完成了到縣市局2兆的網(wǎng)絡傳輸能力，以滿足以市地為單位數(shù)據(jù)集中和各地與省局交換數(shù)據(jù)的需要。這一數(shù)據(jù)分布模式，把信息處理的支點放在市地局，一方面統(tǒng)一在市地局設(shè)置電子申報、銀稅聯(lián)網(wǎng)以及跨部門采集信息的接口，系統(tǒng)與數(shù)據(jù)的安全性大為改善；另一方面使系統(tǒng)現(xiàn)有的物質(zhì)、人力資源得到合理調(diào)配，也為將來把信息處理的支點放到省局提供了經(jīng)驗和準備，而且與總局提出的稅收征管信息化中、長期發(fā)展規(guī)劃基本吻合。
（二）《公約》對跨境文書送達提供法律支持隨著跨境交易事項的不斷增多，納稅人的收入、資產(chǎn)以及機構(gòu)所在地有可能分布在不同的國家和地區(qū)，向境外納稅人傳遞稅務文書成為跨境稅收管理的一項內(nèi)容。《公約》明確了協(xié)議簽署國之間文書送達的協(xié)助義務，搭建了與境外納稅人進行聯(lián)絡的橋梁。文書送達的協(xié)助義務不僅方便各國稅務機關(guān)對稅款的追繳，也是對納稅人的服務手段，通過事先的送達通知，通知境外納稅人尚未履行的納稅義務，避免對那些因疏忽或不了解稅收政策的納稅人采取稅收保全或強制執(zhí)行措施的不良影響。
二、《公約》對我國稅收法律制度提出了更高要求
《公約》確定的情報交換、稅收追索協(xié)助、文書送達法律義務，需要我國國內(nèi)法律制度的支持。我國應當以《公約》簽署為契機，適時完善和修訂相關(guān)法律法規(guī)，進一步提高我國稅收征管水平。
（一）情報交換法律制度我國開展情報交換工作的法律基礎(chǔ)包括稅收協(xié)定情報交換條款、稅收情報交換專項協(xié)定，以及涉及情報交換的國內(nèi)其他法律制度，如《稅收征管法》、《企業(yè)所得稅法》、《個人所得稅法》以及金融行業(yè)的一些政策法規(guī)等。經(jīng)過30年的情報交換工作實踐，我國情報交換相關(guān)制度逐漸規(guī)范，2012年我國順利通過全球稅收論壇稅收透明度和情報交換同行審議，說明我國在情報交換方面的法律法規(guī)體系已經(jīng)得到國際組織的認可。盡管如此，《公約》的簽署將使我國在情報交換的領(lǐng)域進一步擴大、情報交換內(nèi)容更加豐富，也對我國目前的法律制度提出了更高的要求。如按照情報交換條款的規(guī)定，應簽約方請求搜集相關(guān)信息時，如我國掌握的稅收資料不能滿足情報交換請求，我國應當采取一切必要措施，提供對方所要求提供的情報。但按照我國《稅收征管法》的規(guī)定，稅務機關(guān)對信息的搜集僅限于納稅申報期間以及立案調(diào)查期間取得的納稅人信息。無法為情報交換需要要求納稅人或其他組織提供相關(guān)信息。此外，盡管在情報交換協(xié)議以及《公約》中都明確規(guī)定，簽約方不能因為情報由銀行、其他金融機構(gòu)所持有而拒絕提供情報，但在國內(nèi)法的執(zhí)行中沒有規(guī)定金融機構(gòu)向稅務機關(guān)報送納稅人涉稅信息的義務，稅務機關(guān)很難從銀行等金融機構(gòu)取得納稅人的金融資產(chǎn)、資金往來等方面信息，完成自動情報交換、專項情報請求的執(zhí)行成本較高。
（二）跨境稅收追繳協(xié)助的法律制度跨境稅收追繳協(xié)助首先要明確的基本問題是追繳業(yè)務在我國是否存在類似的政策規(guī)定。在存在類似政策規(guī)定情況下比較容易執(zhí)行，如涉及企業(yè)所得稅稅款的追繳。但是，如果涉及我國沒有的稅種或者我國的政策規(guī)定與要求追繳國的政策具有明顯差異的情況下，如何實施稅收追繳就比較復雜了。從我國目前的稅收政策體系來看，有些政策規(guī)定與其他國家還存在較大差異，如個人所得稅制度，目前國際上大多數(shù)國家都采用綜合稅制或綜合與分類相結(jié)合的稅制，主要通過納稅申報實現(xiàn)征收。而我國實行的則是分類稅制，按照個人所得的性質(zhì)分項目征收所得稅，并且基本是通過代扣代繳方法征收的。因此，對境內(nèi)外居民個人所得的追繳將涉及較高的執(zhí)行成本。實施跨境稅收追繳還應當考慮我國稅收征管制度是否予以支持的問題。《公約》對跨境稅收追繳協(xié)助有一些限制性規(guī)定，如稅收主張是否存在爭議、稅收主張的執(zhí)行期限、稅收主張的中斷執(zhí)行、稅收保全措施等事項。而我國《稅收征管法》中并未對境外所得協(xié)助征收做出專門規(guī)定，稅款征收、保全等措施都是針對在我國具有納稅義務的實體以及來源于我國境內(nèi)的所得。在具體實踐中所涉及的文書、征管流程以及征管系統(tǒng)也都是針對我國納稅事項。因此，對于跨境稅款追繳事項，首先需要我國《稅收征管法》或有關(guān)法律文件中明確稅收追繳協(xié)助的法律程序，包括適用的法律文書、追繳措施、追繳時限、稅款的支付等內(nèi)容。對于我國向境外要求協(xié)助追繳的事項時，也應當明確相關(guān)執(zhí)行程序，使其為我國的稅收征管服務。
（三）文書送達的法律制度很多國家都明確規(guī)定了文書送達的法律制度，如文書送達的方式、簽收的格式、時間要求等，并且也明確規(guī)定，如果納稅人居住境外或無法知曉納稅人的地址等原因無法送達稅務文書，仍然會追繳稅款。因此，文書是否能夠送達并不構(gòu)成執(zhí)法的障礙，仍然可以要求對方國家協(xié)助征繳稅款。盡管如此，加入“文書送達”規(guī)定實際上是給予納稅人額外的保護，可能會提高稅款的征繳效率，納稅人有可能按照文書的要求繳納稅款，不需要征繳協(xié)助程序。通常來說，文書送達最簡單的方式是通過直接向境外納稅人郵寄文書。但是很多國家不允許這種送達方式，認為這是對國家的一種侵犯。我國簽署《關(guān)于向國外送達民事或商事司法文書和司法外文書的公約》(即《海牙送達公約》)時，出于維護我國國家的考量，對于直接郵寄送達文書提出了保留，外國的司法文書不能夠直接郵寄送達給身在我國境內(nèi)的當事人。因此，如何實現(xiàn)送達還需要通過國內(nèi)法律制度予以明確。從我國現(xiàn)行的法律制度來看，除《刑法》對境內(nèi)外協(xié)助送達文書具有相應的規(guī)定外，稅收方面的法律法規(guī)并未對此加以明確，因此，一旦承擔文書送達義務，我國在國內(nèi)法律方面將會遇到障礙。
三、以《公約》簽署為契機，進一步完善我國稅收法律制度，提高我國稅收征管水平
（一）加快修訂《稅收征管法》，賦予稅務機關(guān)更多的信息獲取渠道與更強的稅收征管手段《稅收征管法》的修訂，不僅要立足于完善國內(nèi)信息的搜集管理，更要站在國際視角，加強對跨國公司、“走出去”企業(yè)的信息管理。應要求納稅人對境內(nèi)外收入、資產(chǎn)等進行全面申報；加強對銀行信息的披露要求，明確稅務機關(guān)對銀行賬戶的監(jiān)管權(quán)利，尤其是對離岸賬戶信息的監(jiān)管權(quán)利。建立銀行、外匯管理局等金融部門與稅務機關(guān)的信息交換制度，提高對納稅人收入、資產(chǎn)、往來等信息的監(jiān)控。建立納稅人信息檔案庫，對于存在不遵從行為的納稅人從適用優(yōu)惠政策、協(xié)定待遇等方面予以限制。
（二）完善稅收政策體系，以《公約》為橋梁，實現(xiàn)對跨國稅源的有效監(jiān)管修改完善個人所得稅政策，建立以家庭為單位的個人所得稅制度。合理定義中國居民個人標準，結(jié)合稅收協(xié)定的內(nèi)容，增加以重要利益中心的居民標準。完善對來源境外所得的政策規(guī)定，增設(shè)特別納稅調(diào)整條款，減少通過居民個人進行稅收籌劃的避稅空間。完善反避稅制度。加強對受控外國企業(yè)管理、一般反避稅調(diào)查、成本分攤協(xié)議的修改。
（三）完善《公約》執(zhí)行法律制度，保證《公約》的順利實施1．按照《公約》要求完善情報交換法律制度。修訂《情報交換工作規(guī)程》，對專項情報請求、自報交換、境外稅務檢查的內(nèi)容以及具體流程、文書等進行細化，有效利用情報交換手段，助推國內(nèi)的稅收基層實踐?！抖愂涨閳蠼粨Q工作規(guī)程》中的許多內(nèi)容與《公約》中信息交換的內(nèi)容具有一致性，但也有一些內(nèi)容沒有滿足《公約》執(zhí)行的要求，如關(guān)于情報交換涉及的稅種范圍、境外稅務檢查的執(zhí)行方式與程序、自報交換的內(nèi)容、專項情報交換的條件等，需要進一步明確。2．完善文書送達的法律制度。我國法律明確規(guī)定，行政機關(guān)送達行政執(zhí)法文書，必須以法定程序和方式進行。境外文書能否按照《公約》要求依法送達，不僅是履行法定義務，同時也是我國稅收征管工作效率水平的體現(xiàn)。我國在稅收征管稽查程序以及刑法的執(zhí)行程序中都有關(guān)于文書送達的法律規(guī)定，但是針對境外文書的送達，有其特殊的方面，如對境外送達文書內(nèi)容的審核、境外文書的送達方式、文書的語言、送達時間等，應當通過專門的法律制度予以明確。
四、為《公約》有效實施搭建技術(shù)平臺，有效提高我國稅收征管現(xiàn)代化水平
