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年輕護(hù)理人員對新的《條例》和醫(yī)療訴訟舉證責(zé)任倒置在思想上認(rèn)識不夠，法律意識淡薄，缺乏自我保護(hù)意識，護(hù)理文書記錄過于簡單，不夠完善，質(zhì)量較差。
1.2管理制度
導(dǎo)致出現(xiàn)手術(shù)室護(hù)理缺陷的重要原因有措施不得力、管理不嚴(yán)、制度不健全等。如不嚴(yán)格執(zhí)行手術(shù)室無菌技術(shù)；交按班匆忙，物品清點不清；三關(guān)（更衣關(guān)、鞋關(guān)、門關(guān)）不嚴(yán)；參觀手術(shù)制度不嚴(yán)。
2手術(shù)室護(hù)理安全管理對策
2.1加強護(hù)理道德教育，增強服務(wù)意識
護(hù)理道德對于建立新型護(hù)患關(guān)系、確保護(hù)理安全質(zhì)量往往會起到較為重要的作用。醫(yī)院手術(shù)室護(hù)理部應(yīng)該組織全體護(hù)理人員在舉行以“職業(yè)道德基本概念、職業(yè)道德及其形成、道德情感、道德行為、發(fā)展背景，新時期護(hù)理職業(yè)道德存在的主要問題以及如何提高護(hù)士職業(yè)道德修養(yǎng)”等為主要內(nèi)容的護(hù)士職業(yè)道德教育培訓(xùn)。通過培訓(xùn)，進(jìn)一步樹立和強化了廣大護(hù)理人員愛崗敬業(yè)，廉潔行醫(yī)的行業(yè)作風(fēng)和服務(wù)意識。要堅定職業(yè)道德信念，規(guī)范職業(yè)道德行為，營造和諧醫(yī)患關(guān)系，構(gòu)建和諧醫(yī)院，努力做到服務(wù)好、質(zhì)量好、醫(yī)德好，讓職工群眾真正滿意。
2.2打破“鐵飯碗”，實行按勞分配，推行末位淘汰
在分配制度上按照“多勞多得，獎勤罰懶”的原則，將獎勵工資實行“三部分”（職稱、績效、軟指標(biāo)）分配。凡責(zé)任心不強、違紀(jì)違規(guī)、軟指標(biāo)考核超過三次不合格者，年度考核均為不合格，并作為淘汰對象。
2.3加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高?？萍夹g(shù)水平
護(hù)理人員技術(shù)水平低下是造成技術(shù)性護(hù)理缺陷的主要原因。培訓(xùn)內(nèi)容有優(yōu)質(zhì)護(hù)理服務(wù)、護(hù)理核心制度、護(hù)理禮儀、護(hù)患溝通、留置針的使用、急救技能等十四項內(nèi)容的理論知識和技能操作。培訓(xùn)結(jié)束后，醫(yī)院將組織對參訓(xùn)人員進(jìn)行理論考試和技能考核，成績合格者方可正式上崗，并結(jié)合培訓(xùn)情況制定新聘護(hù)士五年培訓(xùn)計劃，分批、分層、分專業(yè)進(jìn)行帶教和培訓(xùn)，促進(jìn)青年護(hù)士快速成長。
2.4強化風(fēng)險意識，認(rèn)真解讀《條例》
手術(shù)室涉及面較廣，很容易出現(xiàn)護(hù)理缺陷和差錯事故。而一旦出現(xiàn)失誤，則必然會延誤手術(shù)時間。浪費大量的物品和時間，甚至還有可能使得患者致死、致殘。所以，手術(shù)室護(hù)理人員應(yīng)該對新《醫(yī)療事故處理條例》進(jìn)行認(rèn)真解讀，樹立“安全第一”的思想，增強自身的自我保護(hù)意識和法律意識，重視和完善護(hù)理文書的真實性、及時性和完整性。
如果一位電子專家看到一塊電路板上全是電容而沒有電阻，一定認(rèn)為很滑稽可笑。現(xiàn)代水利工程只是在天然河流上增加了許多人造水容不同樣滑稽可笑嗎？
天然植被其功能實質(zhì)上講就是在河流系統(tǒng)的上端長出了無數(shù)個小水阻，消耗了微小溪和小溪中以水為載體的太陽能。如果破壞了天然植被，眾多小水阻消失，以水為載體的太陽能必然以別的方式消耗掉————沖擊土壤，造成水土流失，直到露出石頭形成新的石頭水阻。
黃土高原土壤很厚，任你n年沖擊土壤，造成水土流失，也無法露出石頭形成新的石頭水阻（當(dāng)然n萬年后黃土高原土壤差不多沖光了也會形成新的石頭水阻）其水土流失是必然的，即使原來遠(yuǎn)古時代黃土高原天然植被（眾多小水阻）存在也不會有本質(zhì)上的改變，水土流失只是比現(xiàn)在輕些，這也為歷史專家所證實。
黃土高原要等到n萬年后黃土高原土壤差不多沖光了形成新的石頭水阻才達(dá)到河流系統(tǒng)的平衡，這也太令人絕望了。但既然形成石頭水阻可達(dá)到河流系統(tǒng)的平衡，那磨我們可以用人工的辦法在黃土高原的眾多小溪河流上放上人造石頭水阻，不也可以實現(xiàn)其河流系統(tǒng)的準(zhǔn)平衡與準(zhǔn)完善嗎？再加上恢復(fù)植被（眾多小水阻），黃河不就變清了嗎（當(dāng)然不是顏色變清，而是泥沙含量大大減少）？
說到人造水阻，其實我們的祖先在都江堰水利工程中已經(jīng)無意地成功使用過——就是竹籠裝的卵石，現(xiàn)在被稱為“軟”建筑，其具有很大的靈活性和可塑性。在可移動的河床中，“硬”建筑終無法保證工程的連接與整體，而竹籠能將分散的若干卵石，組成一個有空隙能滲水的整體；竹籠之間又易于相互牽連重疊，能形成較大的整體而直壓水底。竹籠石頭大大減輕了水的沖力，消耗水流沖擊的能量。再加上竹籠拉力好韌性強，如遇水淘基礎(chǔ)時，又可隨水曲折下沉，始終緊固河床，不致淘空沖毀或沖走。如：1970年在灌縣“兩義渡”淘河時，發(fā)現(xiàn)原安放的竹籠被洪水沖刷后，竟曲折下沉6.3米而固堤，由此可見竹籠在可移動河床中的特殊功能。（本資料摘自“世界水利史上的豐碑——都江堰”一書第31和32頁）
再談到竹籠，一般認(rèn)為“軟”建筑的致命弱點就是她的短命，更換周期太短，維修困難。因為在當(dāng)時的條件下，只能使用竹材料（按當(dāng)時古代人們的觀點看遍地都是竹子，可能比垃圾還不如。開荒時還要披荊斬棘，甚至一把火把竹林燒光）編成籠子。但是，現(xiàn)代化學(xué)工業(yè)制造的如塑料袋塑料繩等廢棄后的垃圾長命得簡直讓環(huán)保部門頭痛（也想一把火把它燒掉算了，可惜還不能隨便燒，否則會造成空氣污染）如果用這些長命垃圾編織成現(xiàn)代竹籠，那是再好不過了，就克服了“軟”建筑短命的致命弱點。
接著談?wù)勆胶椋荷胶槭潜┯暌u擊（以水為載體的太陽能集中釋放能量）山區(qū)河道造成的，山區(qū)天然河道上往往看到一些亂石灘，這正是洪水期間形成的水阻，以消耗以水為載體的太陽能集中釋放的能量，達(dá)到洪水期間的河流系統(tǒng)能量平衡。如果人為地破壞了亂石灘（比如把它平整變成農(nóng)田）水阻減少甚至消失，一旦發(fā)生洪水時，流經(jīng)此處的洪水無法消耗掉水流沖擊的能量，必將此水流沖擊的能量帶向下游，攜帶更大能量的水流必然會更強烈沖擊下一段河床及河兩岸的地面，造成額外的水土流失。如果下游某地的亂石灘尚未破壞（洪水水阻不變）
船舶焊接是保證船舶密性和強度的關(guān)鍵，是保證船舶質(zhì)量的關(guān)鍵，是保證船舶安全航行和作業(yè)的重要條件。如果焊接存在著缺陷，就有可能造成結(jié)構(gòu)斷裂、滲漏，甚至引起船舶沉沒。據(jù)對船舶脆斷事故調(diào)查表明，40%脆斷事故是從焊縫缺陷處開始的。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)船舶造船中，船舶的焊接質(zhì)量問題尤為突出。在對船舶進(jìn)行檢驗的過程中，對焊縫的檢驗尤為重要。因此，應(yīng)及早發(fā)現(xiàn)缺陷，把焊接缺陷限制在一定范圍內(nèi)，以確保航行安全。
船舶焊接缺陷種類很多，按其位置不同，可分為外部缺陷和內(nèi)部缺陷。常見缺陷有氣孔、夾渣、焊接裂紋、未焊透、未熔合、焊縫外形尺寸和形狀不符合要求、咬邊、焊瘤、弧坑等。
一、氣孔
氣孔是指在焊接時，熔池中的氣泡在凝固時未能逸出而形成的空穴。產(chǎn)生氣孔的主要原因有：坡口邊緣不清潔，有水份、油污和銹跡；焊條或焊劑未按規(guī)定進(jìn)行焙烘，焊芯銹蝕或藥皮變質(zhì)、剝落等。此外，低氫型焊條焊接時，電弧過長，焊接速度過快；埋弧自動焊電壓過高等，都易在焊接過程中產(chǎn)生氣孔。由于氣孔的存在，使焊縫的有效截面減小，過大的氣孔會降低焊縫的強度，破壞焊縫金屬的致密性。預(yù)防產(chǎn)生氣孔的辦法是：選擇合適的焊接電流和焊接速度，認(rèn)真清理坡口邊緣水份、油污和銹跡。嚴(yán)格按規(guī)定保管、清理和焙烘焊接材料。不使用變質(zhì)焊條，當(dāng)發(fā)現(xiàn)焊條藥皮變質(zhì)、剝落或焊芯銹蝕時，應(yīng)嚴(yán)格控制使用范圍。埋弧焊時，應(yīng)選用合適的焊接工藝參數(shù)，特別是薄板自動焊，焊接速度應(yīng)盡可能小些。
二、夾渣
夾渣就是殘留在焊縫中的熔渣。夾渣也會降低焊縫的強度和致密性。產(chǎn)生夾渣的原因主要是焊縫邊緣有氧割或碳弧氣刨殘留的熔渣；坡口角度或焊接電流太小，或焊接速度過快。在使用酸性焊條時，由于電流太小或運條不當(dāng)形成“糊渣”；使用堿性焊條時，由于電弧過長或極性不正確也會造成夾渣。進(jìn)行埋弧焊封底時，焊絲偏離焊縫中心，也易形成夾渣。防止產(chǎn)生夾渣的措施是：正確選取坡口尺寸，認(rèn)真清理坡口邊緣，選用合適的焊接電流和焊接速度，運條擺動要適當(dāng)。多層焊時，應(yīng)仔細(xì)觀察坡口兩側(cè)熔化情況，每一焊層都要認(rèn)真清理焊渣。封底焊渣應(yīng)徹底清除，埋弧焊要注意防止焊偏。
三、咬邊
焊縫邊緣留下的凹陷，稱為咬邊。產(chǎn)生咬邊的原因是由于焊接電流過大、運條速度快、電弧拉得太長或焊條角度不當(dāng)?shù)?。埋弧焊的焊接速度過快或焊機(jī)軌道不平等原因，都會造成焊件被熔化去一定深度，而填充金屬又未能及時填滿而造成咬邊。咬邊減小了母材接頭的工作截面，從而在咬邊處造成應(yīng)力集中，故在重要的結(jié)構(gòu)或受動載荷結(jié)構(gòu)中，一般是不允許咬邊存在的，或到咬邊深度有所限制。防止產(chǎn)生咬邊的辦法是：選擇合適的焊接電流和運條手法，隨時注意控制焊條角度和電弧長度；埋弧焊工藝參數(shù)要合適，特別要注意焊接速度不宜過高，焊機(jī)軌道要平整。
四、未焊透、未熔合
焊接時，接頭根部未完全熔透的現(xiàn)象，稱為未焊透；在焊件與焊縫金屬或焊縫層間有局部未熔透現(xiàn)象，稱為未熔合。未焊透或未熔合是一種比較嚴(yán)重的缺陷，由于未焊透或未熔合，焊縫會出現(xiàn)間斷或突變，焊縫強度大大降低，甚至引起裂紋。因此，在船體的重要結(jié)構(gòu)部分均不允許存在未焊透、未熔合的情況。未焊透和未熔合的產(chǎn)生原因是焊件裝配間隙或坡口角度太小、鈍邊太厚、焊條直徑太大、電流過小、速度太快及電弧過長等。焊件坡口表面氧化膜、油污等沒有清除干凈，或在焊接時該處流入熔渣妨礙了金屬之間的熔合或運條手法不當(dāng)，電弧偏在坡口一邊等原因，都會造成邊緣不熔合。防止未焊透或未熔合的方法是正確選取坡口尺寸，合理選用焊接電流和速度，坡口表面氧化皮和油污要清除干凈；封底焊清根要徹底，運條擺動要適當(dāng)，密切注意坡口兩側(cè)的熔合情況。
五、焊接裂紋
焊接裂紋是一種非常嚴(yán)重的缺陷。結(jié)構(gòu)的破壞多從裂紋處開始，在焊接過程中要采取一切必要的措施防止出現(xiàn)裂紋，在焊接后要采用各種方法檢查有無裂紋。一經(jīng)發(fā)現(xiàn)裂紋，應(yīng)徹底清除，然后給予修補。
焊接裂紋有熱裂紋、冷裂紋。焊縫金屬由液態(tài)到固態(tài)的結(jié)晶過程中產(chǎn)生的裂紋稱為熱裂紋，其特征是焊后立即可見，且多發(fā)生在焊縫中心，沿焊縫長度方向分布。熱裂紋的裂口多數(shù)貫穿表面，呈現(xiàn)氧化色彩，裂紋末端略呈圓形。產(chǎn)生熱裂紋的原因是焊接熔池中存有低熔點雜質(zhì)(如FeS等)。由于這些雜質(zhì)熔點低，結(jié)晶凝固最晚，凝固后的塑性和強度又極低。因此，在外界結(jié)構(gòu)拘束應(yīng)力足夠大和焊縫金屬的凝固收縮作用下，熔池中這些低熔點雜質(zhì)在凝固過程中被拉開，或在凝固后不久被拉開，造成晶間開裂。焊件及焊條內(nèi)含硫、銅等雜質(zhì)多時，也易產(chǎn)生熱裂紋。防止產(chǎn)生熱裂紋的措施是：一要嚴(yán)格控制焊接工藝參數(shù)，減慢冷卻速度，適當(dāng)提高焊縫形狀系數(shù)，盡可能采用小電流多層多道焊，以避免焊縫中心產(chǎn)生裂紋；二是認(rèn)真執(zhí)行工藝規(guī)程，選取合理的焊接程序，以減小焊接應(yīng)力。
焊縫金屬在冷卻過程或冷卻以后，在母材或母材與焊縫交界的熔合線上產(chǎn)生的裂紋稱為冷裂紋。這類裂紋有可能在焊后立即出現(xiàn)，也有可能在焊后幾小時、幾天甚至更長時間才出現(xiàn)。冷裂紋產(chǎn)生的主要原因為：1)在焊接熱循環(huán)的作用下，熱影響區(qū)生成了淬硬組織；2)焊縫中存在有過量的擴(kuò)散氫，且具有濃集的條件；3)接頭承受有較大的拘束應(yīng)力。防止產(chǎn)生冷裂紋的措施有：1)選用低氫型焊條，減少焊縫中擴(kuò)散氫的含量；2)嚴(yán)格遵守焊接材料(焊條、焊劑)的保管、烘焙、使用制度，謹(jǐn)防受潮；3)仔細(xì)清理坡口邊緣的油污、水份和銹跡，減少氫的來源；4)根據(jù)材料等級、碳當(dāng)量、構(gòu)件厚度、施焊環(huán)境等，選擇合理的焊接工藝參數(shù)和線能量，如焊前預(yù)熱、焊后緩冷，采取多層多道焊接，控制一定的層間溫度等；5)緊急后熱處理，以去氫、消除內(nèi)應(yīng)力和淬硬組織回火，改善接頭韌性；6)采用合理的施焊程序，采用分段退焊法等，以減少焊接應(yīng)力。
六、其他缺陷
環(huán)境管理體制是指國家有關(guān)環(huán)境管理機(jī)構(gòu)設(shè)置、行政隸屬關(guān)系和管理權(quán)限劃分等方面的組織體系和制度。它具體規(guī)定了中央、地方、部門、企業(yè)在環(huán)境保護(hù)方面的管理范圍、權(quán)限職責(zé)、利益以及相互關(guān)系，核心部分是關(guān)于管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置、各管理機(jī)構(gòu)的職權(quán)分配以及各機(jī)構(gòu)之間的相互協(xié)調(diào)等問題。一些西方學(xué)者在對環(huán)境管理體制問題進(jìn)行討論時，往往會把公眾參與的問題考慮進(jìn)去。他們認(rèn)為，在環(huán)境管理體制的結(jié)構(gòu)關(guān)系中，除政府的行為之外，還有社會利益團(tuán)體和管理行為人，它們都是較為重要的組成部分。環(huán)境保護(hù)事業(yè)在西方一些發(fā)達(dá)國家，已經(jīng)具有較高的社會化程度，企業(yè)和公眾在環(huán)境管理中扮演著非常重要的角色。在這方面，我國與西方國家相比還存在很大的差距。較長時間以來，我們所說的環(huán)境管理體制僅指政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置，而公眾的監(jiān)督和參與則被視為是外部作用機(jī)制，一般不納入進(jìn)來。
一、我國地方環(huán)境行政管理體制存在的問題。
我國長期以來采用的是地方政府對轄區(qū)內(nèi)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的環(huán)境管理體制，這種體制，由地方政府通過計劃、組織、調(diào)節(jié)和監(jiān)督，來協(xié)調(diào)社會中的各種關(guān)系。這一體制的優(yōu)點在于能夠很好地發(fā)揮地方的主動性和積極性。經(jīng)過多年的努力，我國已經(jīng)形成了“由國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、環(huán)境保護(hù)部門統(tǒng)一監(jiān)管、各部門分工負(fù)責(zé)、地方政府分級負(fù)責(zé)”的管理體制，并逐步形成了“五級管理”、“四級機(jī)構(gòu)”的組織體系。這種管理體制對于推動我國環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展發(fā)揮了積極的作用。我國是一個人口大國，自然資源相對較少，環(huán)境保護(hù)工作起步也比較晚，正處在經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度過快、管理手段較為薄弱、環(huán)境意識還有待于進(jìn)一步提高的轉(zhuǎn)軌時期，因此該體制具有一定的合理性和有效性。然而我們也應(yīng)該看到它還存在著不少的弊端，部門分散、地方分割、條塊分離的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，管理手段相對滯后，很難適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要，對于環(huán)境保護(hù)工作的開展具有一定的阻力。
我國政府對于環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置，大體上是一個倒“金字塔”的結(jié)構(gòu)，即中央設(shè)置的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)數(shù)量較多、規(guī)模較大、人員充足、技術(shù)設(shè)備好，對環(huán)境監(jiān)管的執(zhí)法能力比較強；相對中央管理機(jī)構(gòu)來說，各地方設(shè)置的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，越往下數(shù)量越少、規(guī)模越小、人員越缺乏、技術(shù)設(shè)備越差，環(huán)境監(jiān)管的執(zhí)法能力也越弱。就拿我國的縣級環(huán)境保護(hù)部門來說，它的技術(shù)人員編制較少，但實際工作人員的數(shù)量卻嚴(yán)重超編，大多數(shù)人員沒有環(huán)境保護(hù)方面的相關(guān)專業(yè)知識，其中還有一部分是在機(jī)構(gòu)改革中被分流到了環(huán)境保護(hù)部門，同時又沒有較好的方法對人員進(jìn)行培訓(xùn)。同時，環(huán)境保護(hù)部門的技術(shù)設(shè)備配置也比較落后，缺乏基本的監(jiān)測手段，不能有效地對排污總量和違法排污現(xiàn)象進(jìn)行監(jiān)測，有些甚至還需要將監(jiān)測項目送到市一級部門進(jìn)行分析。由于缺乏必要的管理手段，監(jiān)管人員在現(xiàn)場進(jìn)行執(zhí)法主要依靠自己的感性認(rèn)識和已有的工作經(jīng)驗，這樣及時取證就有一定的困難。由于缺乏必要的交通工具與通信工具，一旦發(fā)生違法排污現(xiàn)象很難及時到達(dá)現(xiàn)場，從而做出快速應(yīng)急反應(yīng)[1]。我國地方環(huán)境行政管理體制存在的主要問題有以下幾個方面。
（一）以地域管理為主的環(huán)境管理體制，導(dǎo)致中央政府和地方政府存在行為差異。
中央政府對于環(huán)境保護(hù)的態(tài)度非常重視，制定了一系列關(guān)于環(huán)境保護(hù)的政策法規(guī)，把保護(hù)環(huán)境上升到了基本國策的戰(zhàn)略高度。從中央政府的角度來看，由地區(qū)間的環(huán)境質(zhì)量得到改善所帶來的外溢效應(yīng)是不存在的，因為任何一個地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量得到改善都意味著整個國家的環(huán)境質(zhì)量在不斷提高。但從地方政府的角度來看，對于環(huán)境保護(hù)的態(tài)度就比較復(fù)雜，因為環(huán)境本身具有外溢性和跨區(qū)域性等特點，該地區(qū)對環(huán)境問題加大投入進(jìn)行治理，可能得到收益的并不是該地區(qū)而是鄰近的其他地區(qū)，這樣就使得一些地區(qū)忽視環(huán)境保護(hù)而片面地只追求經(jīng)濟(jì)效益。在發(fā)展與環(huán)境的目標(biāo)選擇上，地方的目標(biāo)函數(shù)與中央存在差異。中央政府強調(diào)全局的經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的可持續(xù)性，而地方政府的目標(biāo)則明顯偏重于局部、眼前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在環(huán)境保護(hù)政策的決策與實施上，地方政府與中央政府存在著“討價還價”和“對抗”的傾向。地方政府在落實環(huán)境管理的具體政策時，會與中央政府的要求產(chǎn)生一些矛盾與沖突，而地方政府則會憑借自身所擁有的經(jīng)濟(jì)資源和信息優(yōu)勢，以“上有政策、下有對策”的方式，盡可能地減少或避免自身利益的損失[2]。所以，在環(huán)境管理中地方政府與中央政府存在一定的行為差異。有學(xué)者認(rèn)為，從環(huán)境保護(hù)的縱向管理上來看，我國是以地域管理為主的管理體制，在這種體制下，各級政府的環(huán)境保護(hù)行政主管部門只對本級政府負(fù)責(zé)，在環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)內(nèi)部上級與下級之間只是一種業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，上級對下級缺乏應(yīng)有的制約力，執(zhí)法過程中容易受到人為因素的干擾[3]。由于區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，不同地區(qū)對于環(huán)境污染問題的嚴(yán)重性和保護(hù)環(huán)境的重要性認(rèn)識也不相同，因此，在資金投入上也存在著較大差異，有些地區(qū)投入了較多的資金用于環(huán)境保護(hù)，而有些地區(qū)則投入較少。這種現(xiàn)象必然造成地區(qū)之間環(huán)境管理力度上的不均衡，時間一長可能就會導(dǎo)致一些原來重視環(huán)境保護(hù)的地方政府向不重視環(huán)境保護(hù)的地方政府看齊，減少資金投入。即使某些地方政府一些有遠(yuǎn)見的官員真的下大力氣治理本地區(qū)的環(huán)境，但由于環(huán)境的特殊性，我們也很難全面衡量其治理環(huán)境的業(yè)績，這就使得地方政府的環(huán)境保護(hù)流于形式。
（二）地方環(huán)境管理機(jī)構(gòu)在設(shè)置上不能滿足實際需要。
目前全國有不少環(huán)境保護(hù)部門，特別是縣級環(huán)境保護(hù)部門仍掛靠在城市建設(shè)系統(tǒng)上，僅屬于城市建設(shè)系統(tǒng)的一個部門，這種現(xiàn)象給環(huán)境保護(hù)的執(zhí)法工作造成了一定的障礙。城市建設(shè)往往引發(fā)一定的環(huán)境問題，而作為城市建設(shè)系統(tǒng)內(nèi)的機(jī)構(gòu)自然無法對其進(jìn)行有效的環(huán)境監(jiān)督管理，環(huán)境監(jiān)管難免會流于形式。因為沒有獨立的機(jī)構(gòu)，人員編制、工作經(jīng)費等問題也都難以保障。有些地區(qū)環(huán)境保護(hù)部門內(nèi)的自然保護(hù)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)不健全或者根本沒有自然保護(hù)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，而環(huán)境污染防治和自然保護(hù)是環(huán)境保護(hù)工作中不可或缺的兩個部分，具有同等重要的地位。反映在機(jī)構(gòu)的設(shè)置上，污染防治和自然保護(hù)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)都應(yīng)該進(jìn)行強化，不能側(cè)重于任何一方。有些自然保護(hù)任務(wù)非常繁重的資源或農(nóng)業(yè)大省，到目前為止還沒有自然保護(hù)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，有的省有自然保護(hù)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)但力量薄弱。在一些縣和農(nóng)村，環(huán)境和自然保護(hù)工作仍然很繁重，但機(jī)構(gòu)的設(shè)置和人員的編制則遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)實際需要，甚至還有些地方出現(xiàn)了沒有人管理這方面的工作的情況。
（三）行政區(qū)劃的地方環(huán)境管理體制，不利于跨區(qū)域環(huán)境問題的協(xié)調(diào)。
環(huán)境問題具有較強的外部性和區(qū)域性，一個地區(qū)的環(huán)境污染可能會影響到周邊其他地區(qū)，往往會超越行政區(qū)劃的邊界，不受行政轄區(qū)界限的限制，如酸雨污染、流域水污染、海洋環(huán)境污染、生物多樣性等問題，都具有跨行政區(qū)域的特點。針對這一現(xiàn)象，設(shè)置相應(yīng)的強有力的流域環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，同時制定與之相適應(yīng)的流域環(huán)境保護(hù)立法就顯得尤為重要。
然而我國在這方面的建設(shè)還很不夠。雖然在幾個大的流域建立起了水資源保護(hù)委員會，但從隸屬關(guān)系、職責(zé)、權(quán)限的配置和法律地位上來看，該類機(jī)構(gòu)并非強有力的流域環(huán)境管理機(jī)構(gòu)。而我國目前實行的是以行政區(qū)劃為單位的環(huán)境管理體制，地方環(huán)境保護(hù)局隸屬于地方政府，這就使得一個有機(jī)的整體被這種體制分層切塊，個別地區(qū)為謀求經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而不惜損害其他地區(qū)的利益以及阻礙環(huán)境管理的地方保護(hù)主義現(xiàn)象時有發(fā)生。同時，由于部門之間的協(xié)調(diào)不暢，跨區(qū)域執(zhí)法難度比較大[4]。
（四）中央政府監(jiān)督乏力，難以落實地方政府責(zé)任制。
依照《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定，地方人民政府對本轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。也就是說，環(huán)境質(zhì)量的好壞，地方人民政府是責(zé)任主體，但相關(guān)法律既沒有明確規(guī)定政府部門如何履行其責(zé)任，如何保證其履行責(zé)任，也沒有明確規(guī)定如不履行職責(zé)應(yīng)承擔(dān)何種責(zé)任[5]。在經(jīng)濟(jì)增長水平仍然是衡量和反映各級政府和領(lǐng)導(dǎo)政績的主要標(biāo)準(zhǔn)的情況下，考核干部實行的是自上而下、以GDP增長為依據(jù)的體系。在對地方政府官員進(jìn)行政績考核時，各種經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的完成情況仍然是重要的內(nèi)容，尤其是GDP的增長，把本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)總值、財政收入、企業(yè)規(guī)模、招商引資情況等作為衡量政績的硬性指標(biāo)，而對于政治和精神文明建設(shè)、和諧社會與黨的建設(shè)等方面則沒有硬性要求。這種考核體制某種程度上鼓勵了地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的熱情，挫傷了地方提供環(huán)境保護(hù)等公共服務(wù)的積極性?！斑@就促使一些地方將完成經(jīng)濟(jì)指標(biāo)作為本地區(qū)發(fā)展的首要任務(wù)，把以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心片面地理解為以GDP為中心，把發(fā)展才是硬道理片面理解為GDP增長才是硬道理，不顧資源、環(huán)境的可承載能力，盲目上項目，搞投資，造成大量低水平重復(fù)建設(shè)，資源消耗和環(huán)境污染現(xiàn)象十分嚴(yán)重”[6]。地方政府中的部分領(lǐng)導(dǎo)從個人和本地區(qū)的短期經(jīng)濟(jì)利益出發(fā)，環(huán)境保護(hù)意識不強，缺乏緊迫感，甚至把環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展對立起來，錯誤認(rèn)為要大力治理污染、保護(hù)環(huán)境，就會阻礙本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，影響政績目標(biāo)的實現(xiàn)，甚至出現(xiàn)干擾環(huán)境執(zhí)法行為，明目張膽地保護(hù)污染和破壞環(huán)境的行為。在地方政府的默許甚至支持下，一些企業(yè)采取暴力手段阻止環(huán)境執(zhí)法，甚至抗法。中央政府對于地方政府是否依法履行對本轄區(qū)環(huán)境保護(hù)質(zhì)量負(fù)責(zé)的義務(wù)，是否采取有效措施改善環(huán)境質(zhì)量，仍然缺乏有效的機(jī)制和手段進(jìn)行監(jiān)督和制約。
二、實現(xiàn)地方環(huán)境行政管理體制科學(xué)發(fā)展的思路。
（一）按照政企分開的原則，轉(zhuǎn)變部門職能。
國家應(yīng)將環(huán)境保護(hù)的執(zhí)法監(jiān)督作為各項工作的重點，由微觀管理轉(zhuǎn)為通過宏觀調(diào)控進(jìn)行指導(dǎo)和服務(wù)，轉(zhuǎn)變工作理念，由單純的管理轉(zhuǎn)為真正的為基層和企業(yè)服務(wù)。不斷加強環(huán)境保護(hù)總局在宏觀決策管理方面的職能，積極推進(jìn)環(huán)境保護(hù)事業(yè)單位的改革，理順中央與地方、環(huán)境保護(hù)部門與經(jīng)濟(jì)發(fā)展部門的關(guān)系，初步建立起科學(xué)的行政運行規(guī)范。同時要結(jié)合我國的具體國情，在充分發(fā)揮中央與地方主動性、積極性的同時，運用必要集中和適當(dāng)分散相結(jié)合的工作方法，把環(huán)境保護(hù)方面的法規(guī)、政策、標(biāo)準(zhǔn)等的制定權(quán)集中到中央，同時又要按照具體問題具體分析的方法，根據(jù)各個地區(qū)發(fā)展存在的差異，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)可以結(jié)合本地的實際情況，采取不同的政策。而對于跨區(qū)域的環(huán)境問題，如大氣污染、水污染等問題的處理權(quán)限都應(yīng)該集中到中央，將局部性的環(huán)境問題，如噪聲、固體廢棄物處理等問題的處理權(quán)限放到地方，環(huán)境保護(hù)方面的國際合作問題其處理權(quán)限應(yīng)該放到中央，而環(huán)境保護(hù)合作項目則可以放到地方，環(huán)境主管部門在工作中所起到的只是引導(dǎo)或指導(dǎo)的作用。
（二）加強人員和機(jī)構(gòu)方面的建設(shè)。
精簡機(jī)構(gòu)主要針對的是非政府部門職能的部分，而政府部門職能的部分不但不能精簡，反而要不斷加強。從整個國家的發(fā)展趨勢上來看，在對其他國家機(jī)構(gòu)進(jìn)行精簡的情況下，對于環(huán)境保護(hù)方面的國家機(jī)構(gòu)應(yīng)該不斷加強。因為長期以來，地方政府只注重發(fā)展經(jīng)濟(jì)，對于環(huán)境問題重視不夠，導(dǎo)致環(huán)境污染欠賬較多。在今后的發(fā)展過程中，仍然需要投入較多的資金對環(huán)境問題進(jìn)行治理，但環(huán)境的改善需要一定的時間，在這段時間里現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境可能還會進(jìn)一步不斷惡化，在將來的20年甚至30年里，我國的環(huán)境污染問題可能仍然不會有明顯好轉(zhuǎn)，所以，從整個國家的長遠(yuǎn)發(fā)展來看，要實現(xiàn)國家的可持續(xù)發(fā)展，就必須不斷加強環(huán)境保護(hù)。超級秘書網(wǎng)
（三）健全環(huán)境保護(hù)跨部門以及中央與地方的協(xié)調(diào)機(jī)制。
環(huán)境保護(hù)政策離不開部門發(fā)展政策和國家的宏觀經(jīng)濟(jì)政策。環(huán)境保護(hù)已經(jīng)成為整個社會的責(zé)任，而不單單是某個部門的職能。要把環(huán)境容量、環(huán)境質(zhì)量狀況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展對環(huán)境的影響、對資源的消耗、對生態(tài)系統(tǒng)的影響納入統(tǒng)計指標(biāo)，使生態(tài)環(huán)境的承載能力也作為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的重要標(biāo)志。要建立國民經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展統(tǒng)計指標(biāo)體系，不僅要有經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，而且也要有環(huán)境指標(biāo)、人文指標(biāo)，用這些指標(biāo)來衡量國家和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)水平，全面、科學(xué)、合理地評價地區(qū)、單位和干部的業(yè)績。要改變不平衡的管理體制，形成綜合權(quán)力機(jī)構(gòu)，就需要順應(yīng)政府機(jī)構(gòu)改革的潮流，通過計劃、預(yù)測，綜合考慮潛在影響因素，協(xié)調(diào)各部門間綜合處理經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會的問題，加強跨部門的統(tǒng)一規(guī)劃與管理。在環(huán)境保護(hù)政策的落實上，國家利益與地方利益存在一定的矛盾，健全環(huán)境保護(hù)的中央與地方的協(xié)調(diào)制度就顯得尤為緊迫。
參考文獻(xiàn)：
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1．內(nèi)部物流管理體制沒有理順
雖然有些煤炭企業(yè)特別是一些大型煤業(yè)集團(tuán)，建立了一整套科學(xué)有效的管理辦法，建立了“集中采購、統(tǒng)一結(jié)算、直達(dá)配送”的物流運作模式，但是，受傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，我國相當(dāng)多煤炭企業(yè)仍然保留著“大而全”、“小而全”的經(jīng)營組織方式．從原材料采購到產(chǎn)品銷售過程中的一系列物流活動主要依靠企業(yè)內(nèi)部組織的自我服務(wù)完成，物流活動還沒有成為企業(yè)管理者關(guān)注的重點，企業(yè)缺乏提高物流效率、降低物流成本的內(nèi)在動力和手段。
2．物流管理缺乏科學(xué)性
由于新老體制的更替，很多煤炭企業(yè)供應(yīng)計劃與生產(chǎn)計劃、銷售計劃脫節(jié)．可靠性降低：物資采購手段、方法落后，缺乏規(guī)范化；庫存管理方面仍采用傳統(tǒng)的儲備資金管理辦法，無法及時、準(zhǔn)確地反映實際庫存動態(tài)等。從煤炭企業(yè)內(nèi)部信息傳遞和處理技術(shù)來看．相對于物流系統(tǒng)合理化的要求有較大差距，制約了物流管理水平的提高。此外，采購行為不規(guī)范、層層設(shè)庫，使材料積壓現(xiàn)象大量存在：由多種原因造成的材料及產(chǎn)品多次中轉(zhuǎn)運輸，使許多煤炭企業(yè)額外支出了大量的運費。
3．物流系統(tǒng)整體效益不佳
絕大多數(shù)煤炭企業(yè)在品質(zhì)要素方面有較好的基礎(chǔ)，如在物資保管保養(yǎng)、回收復(fù)用方面已取得了許多成功的經(jīng)驗和效果，但在倉庫布局、物資存放、裝卸搬運環(huán)節(jié)等方面存在許多不合理、不配套的現(xiàn)象。同時，傳統(tǒng)倉儲管理的落后方式短時間內(nèi)不易撼動，為現(xiàn)代物流管理手段的引進(jìn)設(shè)置了障礙。企業(yè)內(nèi)部的采購、倉儲和配送職能未能進(jìn)行充分整合．無法實行一體化的內(nèi)部供應(yīng)鏈管理．最終導(dǎo)致煤炭企業(yè)內(nèi)部物流系統(tǒng)整體效益不佳。
4．物流信息化程度偏低
雖然極少數(shù)大型煤業(yè)集團(tuán)通過ERP系統(tǒng)的上線，實現(xiàn)了集團(tuán)內(nèi)部計劃上報、審批、采購、供應(yīng)的計算機(jī)管理．并實現(xiàn)了內(nèi)部信息、庫存資源共享。但是．大多數(shù)煤炭企業(yè)物流缺乏相應(yīng)的信息交換平臺，信息技術(shù)管理水平和手段還比較落后。一方面．一些企業(yè)主要考慮到對原有的管理模式的轉(zhuǎn)換．對設(shè)備、人員培訓(xùn)的再投入較高．產(chǎn)生被動應(yīng)用計算機(jī)管理物資的狀況；另一方面，在解決庫存管理問題的過程中，許多煤炭企業(yè)盡管已開發(fā)了不少先進(jìn)的物流管理系統(tǒng)，而由于對內(nèi)部物流管理結(jié)構(gòu)掌握不準(zhǔn)確，業(yè)務(wù)流程不夠優(yōu)化，項目成功的不多。
5．物流成本核算缺乏財務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，物流管理效益難以體現(xiàn)
“物流冰山說”指明企業(yè)財務(wù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)中。只能看到支付給企業(yè)外部運輸?shù)奈形锪髻M用，而實際上這些委托物流費用在整個物流費用中猶如冰山一角，真正的大頭是潛藏在海水中的冰山主體，即企業(yè)內(nèi)部發(fā)生的物流費用。比如物流基礎(chǔ)設(shè)施的折舊費、企業(yè)利用自己的車輛運輸與配送、利用自己的庫房保管貨物、由自己的T人進(jìn)行裝卸等費用都計人了原材料、生產(chǎn)成本、管理費用和銷售費用等科目。目前，工業(yè)企業(yè)成本核算體系中，沒有把物流成本明確地列出來，也沒有正規(guī)的專門負(fù)責(zé)物流成本核算的會計人員和機(jī)構(gòu)，計算方法不標(biāo)準(zhǔn)，因而物流管理效益難以體現(xiàn)。
6．物流人才缺乏
企業(yè)物流人才缺乏，愿意到煤炭企業(yè)來工作的物流人才更是鳳毛麟角。目前培養(yǎng)的物流人才不僅數(shù)量不夠，而且結(jié)構(gòu)單一，主要面向社會物流煤炭企業(yè)物流領(lǐng)域需要熟悉煤炭行業(yè)．又通曉企業(yè)管理、物流管理、信息技術(shù)和電子商務(wù)的復(fù)合型人才。
二、煤炭企業(yè)物流管理的對策
1．強化供應(yīng)鏈管理．提高物流管理的組織化程度在物流活動優(yōu)化重組中，煤炭企業(yè)應(yīng)成立專門的物流管理機(jī)構(gòu)，在高度集成的信息系統(tǒng)的支撐下，將采購供應(yīng)環(huán)節(jié)、生產(chǎn)環(huán)節(jié)、銷售環(huán)節(jié)的物流職能集成，對企業(yè)內(nèi)部供應(yīng)鏈物流一體化，實施具體的規(guī)劃設(shè)計、組織、控制和管理，從根本上改變計劃經(jīng)濟(jì)時期形成的傳統(tǒng)物流運作模式，縮短整體供應(yīng)鏈中的物流沉淀，加速物流周轉(zhuǎn)．減少不必要的存貨風(fēng)險。在企業(yè)外部，按照市場細(xì)化的要求，采取強強聯(lián)合、、優(yōu)勢互補等多種方式，加快區(qū)域化物流配送基地、物流中心、配送中心的建設(shè)，形成供應(yīng)鏈聯(lián)盟，提高物流管理的組織化程度。
2．按照現(xiàn)代企業(yè)制度組建獨立的物流經(jīng)營公司
鑒于我國物流市場還很不成熟、很不規(guī)范的現(xiàn)狀，煤炭企業(yè)特別是大型煤業(yè)集團(tuán)可以采取介于自營和外包之間的辦法。將企業(yè)現(xiàn)有物流服務(wù)資產(chǎn)和人員分離出去，成立獨立核算的“物流中心”或“物流事業(yè)部”，或按照現(xiàn)代企業(yè)制度組建獨立的物流經(jīng)營公司。新公司為企業(yè)自己的物流業(yè)務(wù)提供服務(wù)的同時也在市場上攬業(yè)務(wù)，以進(jìn)一步提高服務(wù)能力利用率。
3．將弱勢業(yè)務(wù)外包出去，集中精力做好自己的核心業(yè)務(wù)
據(jù)統(tǒng)計，煤炭企業(yè)有80％以上的原材料和成品的物流服務(wù)是由企業(yè)自我服務(wù)系統(tǒng)和供應(yīng)商承擔(dān)的。
隨著社會生產(chǎn)分工細(xì)化，許多企業(yè)開始注重物流資源外取，從長遠(yuǎn)的觀點來看．煤炭企業(yè)應(yīng)改變原來“企業(yè)辦社會”的經(jīng)營模式，將所有與運輸有關(guān)的業(yè)務(wù)剝離出來，外包給第三方物流企業(yè)．而把精力集中到自己的核心業(yè)務(wù)上。
4．加快物流信息系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)，實現(xiàn)物流信息化
物流的管理效率體現(xiàn)在對信息的采集、傳遞、處理加工過程中。煤炭企業(yè)要依托企業(yè)資源管理系統(tǒng)平臺，建立與現(xiàn)代物流發(fā)展相配套的物流信息系統(tǒng)與網(wǎng)上交易系統(tǒng)，并與遍布全國乃至全球的采購網(wǎng)和客戶服務(wù)網(wǎng)對接，建立功能齊全、資源共享、服務(wù)便捷的物流服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，以客戶定單信息流帶動配送物流的實現(xiàn)。借助于準(zhǔn)確的信息傳遞．將傳統(tǒng)的、粗放式的物流送貨形式，上升為“門到門”、“庫到庫”甚至“線到線”的精細(xì)物流方式．實現(xiàn)物流信息化。
5．建立和完善物流成本指標(biāo)考核體系，科學(xué)合理地降低物流成本
物流成本是進(jìn)行物流管理、使物流合理化的基礎(chǔ)在生產(chǎn)設(shè)備自動化程度越來越高時，壓縮煤炭生產(chǎn)過程中成本的空間越來越小，而降低材料成本、采購成本以及運輸、倉儲、裝卸、庫房管理費用等物流成本的潛力巨大。因此，煤炭企業(yè)應(yīng)建立相應(yīng)的物流費用會計核算機(jī)構(gòu)，選擇正確的核算方法，了解煤炭企業(yè)物流成本結(jié)構(gòu)，制定物流活動計劃進(jìn)行調(diào)控，正確計算反映物流成本，并評估物流部門對煤炭企業(yè)效益的貢獻(xiàn)程度，注重物流成本效益，科學(xué)合理地降低物流成本。超級秘書網(wǎng)
6．進(jìn)行科學(xué)的采購分析，加強庫存控制
采購分析需要考慮的基本信息包括所采購物料的成本分析、交貨時問和地點、交易的付款期限等等。在采購分析時．首先根據(jù)企業(yè)生產(chǎn)需要．通過參考過去“一定時間內(nèi)”物料使用量的平均值和變化幅度，確定未來的需求計劃。其次需要考查供應(yīng)商的歷史供貨情況，即“一定時問內(nèi)”供貨數(shù)量的平均值和變化幅度，制定合理的儲備量。物流部門要結(jié)合以上兩個方面，計算出比較合理的交貨周期和經(jīng)濟(jì)訂購批量。
7．加快物流配送網(wǎng)絡(luò)建設(shè)
電力施工企業(yè)的工程造價管理改善對策
要改善工程造價的管理問題，施工企業(yè)必須在制定工程計劃前就認(rèn)識到工程造價的重要性，還要認(rèn)清工程造價對未來項目發(fā)展的巨大經(jīng)濟(jì)意義。提高對整個市場的把控能力，具有高度預(yù)見性，考慮到可能會發(fā)生的各種問題及應(yīng)對措施，從不同階段對工程造價管理進(jìn)行改善。
1明確方向，選擇合適的投標(biāo)對象或優(yōu)良的投資方。電力工程承接的項目大，在選擇投標(biāo)之前，首先分析自身綜合實力，并結(jié)合企業(yè)的戰(zhàn)略發(fā)展方向和目標(biāo)，準(zhǔn)確定位所要投標(biāo)的項目。要實事求是，不能盲目地亂投。在確定投標(biāo)目標(biāo)之后，應(yīng)該制定好一系列的報價方案，不但對投標(biāo)的競爭對手進(jìn)行深入分析，對所要投標(biāo)的單位也要有透徹的了解，保證投標(biāo)的成功。同時，施工企業(yè)還要懂得維護(hù)自身利益，根據(jù)企業(yè)自身能夠承擔(dān)的經(jīng)營風(fēng)險進(jìn)行報價，并要考慮到市場的風(fēng)險，把報價金額控制在一個安全的范圍內(nèi)。
2認(rèn)真閱讀合同條款或招標(biāo)文件。施工單位與業(yè)主之間簽訂的合同是工程項目的法律性文件，對合作的雙方都具有嚴(yán)格約束力，并且也會維護(hù)彼此的利益，能夠解決很多糾紛問題。在合同階段，工程造價的管理主要在于合同條款的明文規(guī)定，施工企業(yè)應(yīng)該認(rèn)真、仔細(xì)閱讀合同的內(nèi)容，事先弄清不明確的地方，不要實施后才發(fā)現(xiàn)問題，引起一些不必要的糾紛。主要應(yīng)采取的措施如下：首先，讓專業(yè)的法律人員審核合同。施工企業(yè)要懂得維護(hù)自己的利益，不要受制于業(yè)主，在簽合同前，必須請專業(yè)法律人士結(jié)合招標(biāo)文件來認(rèn)真審核合同，并要仔細(xì)研究每一項條款。遇到不明確之處，應(yīng)該及時和業(yè)主咨詢。其次，施工企業(yè)應(yīng)該具備強烈的風(fēng)險意識。由于市場波動較大，施工企業(yè)應(yīng)該提前預(yù)見各種風(fēng)險因素并做好應(yīng)對舉措。
第三，具有團(tuán)隊精神，合理分配任務(wù)。在合同談判時，施工企業(yè)和業(yè)主雙方都想要維護(hù)自己利益，爭取利益最大化。因此，企業(yè)要專門成立一個擁有各專業(yè)人才的談判小組，這個小組必須要具有團(tuán)隊精神，在目標(biāo)一致的基礎(chǔ)上要根據(jù)工作需要合理地安排好每個人的職責(zé)，才能使合同談判工作圓滿完成并為施工階段更好的履行合同打下良好的基礎(chǔ)。
3加強施工階段的管理。施工階段是整個工程最重要的一個環(huán)節(jié)，在這個階段，施工企業(yè)必須要有完整的規(guī)章制度和管理流程，對工程造價的管理一定要嚴(yán)格控制在風(fēng)險范圍內(nèi)。要保證整個工程進(jìn)行中所有人力、物力和財力的合理規(guī)劃，做好各級人員的經(jīng)濟(jì)責(zé)任的分解工作。從工程造價管理方面來分析，施工階段需要控制各個階段的資金使用，避免不必要的浪費和損失，提高成本造價的管理質(zhì)量。應(yīng)該從以下幾個方面進(jìn)行加強管理：責(zé)任的合理規(guī)劃，資金的適當(dāng)核算，人員的優(yōu)化調(diào)整，技術(shù)的提高和驗收。
重視結(jié)算階段的索賠等工作
導(dǎo)致高校資產(chǎn)管理問題的原因分析
(一)會計核算制度存在漏洞。會計核算制度是防止高校資產(chǎn)流失的重要保障，在現(xiàn)有的管理模式下，會計核算制度存在很多漏洞，沒有發(fā)揮其應(yīng)有的監(jiān)督檢查作用，直接或間接導(dǎo)致了高校大量國有資產(chǎn)的流失和貶值。現(xiàn)階段，越來越多的高校開始嘗試與社會合作辦學(xué)，以解決融資難、資金不足等問題，但是高校對自身購買和社會捐贈的資產(chǎn)無法及時納入學(xué)校資產(chǎn)管理體系，缺乏必要的監(jiān)督和管理。特別是會計核算時一般不考慮固定資產(chǎn)的折舊等問題，只有在設(shè)備儀器等報廢時才進(jìn)行會計核算，因而很多資產(chǎn)在賬面上沒有得到及時的反映，進(jìn)而導(dǎo)致了大量的高校資產(chǎn)流失、閑置等問題的出現(xiàn)。
(二)高校資產(chǎn)管理權(quán)力分散。我國的高等院校絕大部分屬于國有性質(zhì)，這就決定了高校資產(chǎn)的公有性，高校僅擁有資產(chǎn)的管理權(quán)和使用權(quán)，而不具有對資產(chǎn)的所有權(quán)，沒有建立起相應(yīng)的國有資產(chǎn)考核機(jī)制，嚴(yán)重影響了高校資產(chǎn)利用效率的提升。在高校內(nèi)部的資產(chǎn)管理權(quán)運行方面也存在著諸多問題，高校資產(chǎn)長期以來實行多頭管理，管理隊伍龐大，不同的職能部門之間存在權(quán)力沖突或者利益沖突。例如，高校的一臺儀器設(shè)備可能同時屬于物資處、設(shè)備管理處、財務(wù)處、產(chǎn)業(yè)處等多個部門管理，在資產(chǎn)的一些關(guān)鍵性處置方案上，不同的部門具有不同的處理意見，造成辦事效率低下，管理標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問題。
(三)監(jiān)督機(jī)制不健全。權(quán)力的運行需要一定的機(jī)制進(jìn)行監(jiān)督，否則可能會導(dǎo)致權(quán)力濫用、公權(quán)力侵害社會公共利益等問題的出現(xiàn)。在高校資產(chǎn)管理方面，之所以會出現(xiàn)很多問題，一個非常重要的原因就是監(jiān)督機(jī)制不健全，對資產(chǎn)的占有、使用、收益、處分等沒有進(jìn)行有效的監(jiān)督管理。同時，由于監(jiān)督機(jī)制的不健全，使得資產(chǎn)管理人員的工作積極性不強、工作熱情不高、沒有工作責(zé)任感。因此，不健全的監(jiān)督機(jī)制所造成的負(fù)面效應(yīng)是多方面的，是造成當(dāng)前高校資產(chǎn)管理方面問題的重要原因之一。
解決高校資產(chǎn)管理問題的若干對策
根據(jù)會計電算化相關(guān)管理規(guī)定，系統(tǒng)操作員均會按日、月、年進(jìn)行數(shù)據(jù)備份。金融機(jī)構(gòu)為確保電算化系統(tǒng)運行安全，甚至還構(gòu)建了以省或行政區(qū)劃為管理單位的異地數(shù)據(jù)備份，歷史和當(dāng)前數(shù)據(jù)備份均得到應(yīng)有重視。但不同版本操作系統(tǒng)、數(shù)據(jù)庫軟件、電算化系統(tǒng)應(yīng)用軟件及其升級補丁往往因缺乏有效管理而散落于各單位負(fù)責(zé)具體工作的軟件工程師手中，很少按規(guī)定要求歸檔保存。而對計算機(jī)等實物檔案更是缺乏檔案管理意識，不同時期的計算機(jī)、服務(wù)器等硬件設(shè)備，如可以運行DOS、WINDOWS95、WINDOWS98等操作系統(tǒng)的計算機(jī)，一旦完成升級換代，大都作報廢處理。對數(shù)碼電子文件而言，失去了運行環(huán)境，讀取就存在一定困難，更難以作為證據(jù)加以有效利用了。
重電子文件歸檔形式，輕歸檔電子文件鑒定確認(rèn)
當(dāng)前，對會計數(shù)碼電子文件的歸檔通常是由產(chǎn)生數(shù)碼電子文件的部門向檔案保管部門提供會計核算系統(tǒng)年終數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)備份光盤，或是將計算機(jī)（服務(wù)器）上所有涉及核算系統(tǒng)的文件刻錄到光盤上，雙方簽字后就算完成歸檔。只重歸檔的形式，而輕視歸檔電子文件的鑒定、收集、篩選、分類和確認(rèn)，同時因各種會計電算化業(yè)務(wù)系統(tǒng)自動生成備份文件名，以滿足數(shù)據(jù)恢復(fù)的需要，因此，電子文件歸檔也無法按《電子文件歸檔與管理規(guī)范》歸檔時所要求的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范代碼進(jìn)行標(biāo)識和登記，所有這些，均可導(dǎo)致對一些毫無利用價值的數(shù)碼電子文件進(jìn)行歸檔保存，形成資源浪費。
重電子檔案表面管理，輕電子檔案綜合利用
當(dāng)前，會計數(shù)碼電子檔案普遍缺乏有效管理，或是管理水平低下，把諸如簡單編制一些電子文件目錄等工作稱之為電子檔案管理，加之電子檔案管理規(guī)定本身缺乏相關(guān)實施細(xì)則，如《電子文件歸檔與管理規(guī)范》要求電子文件歸檔一式3套，一套封存保管、一套供查閱使用、一套異地保存，但對這些電子檔案如何封存管理、如何查閱使用、怎樣異地管理等并無配套管理辦法。由于缺乏符合要求的保管設(shè)施，存有數(shù)碼電子文件的光盤等存儲介質(zhì)隨意存放，致使一些存儲介質(zhì)受損而無法利用。此外，因數(shù)碼電子檔案的綜合利用具有很強的系統(tǒng)依賴性，通常只能通過聯(lián)機(jī)方式檢索、查詢和利用與當(dāng)前會計電算化系統(tǒng)同一版本的電子檔案，而對系統(tǒng)升級前的歷史數(shù)碼電子檔案，即使是按要求歸檔，但由于缺乏相應(yīng)的運行環(huán)境而無法讀取，造成歸檔保存的數(shù)碼電子檔案形同虛設(shè)，無法利用，從而失去保存這些數(shù)碼電子檔案的價值和意義。由于歷史電子檔案在利用上的種種不便，實踐中很少被利用。
重行政公文電子檔案管理建設(shè)，輕業(yè)務(wù)系統(tǒng)電子檔案管理建設(shè)
政府部門、行政機(jī)關(guān)及大型企業(yè)集團(tuán)因履職和保密需要，行政公文文書管理基本上已實現(xiàn)電子化和無紙化，行政公文文書電子檔案管理不僅繼承紙質(zhì)檔案管理好的做法，而且通過開發(fā)和推廣應(yīng)用電子檔案管理系統(tǒng)，使電子文件在歸檔、存儲和檔案檢索利用等方面更加顯示出紙質(zhì)檔案管理無法比擬的優(yōu)勢，得到良性發(fā)展。相反，會計核算等業(yè)務(wù)系統(tǒng)電子檔案管理因受系統(tǒng)復(fù)雜性、各系統(tǒng)間電子文件兼容性、系統(tǒng)依賴性等因素的制約，實現(xiàn)會計電算化以后，在電子檔案管理方面卻未有明顯起色。以人民銀行系統(tǒng)為例，其主要業(yè)務(wù)系統(tǒng)有會計、支付清算、征信、反洗錢、國庫、貨幣金銀、調(diào)查統(tǒng)計、賬戶管理、貸款卡、外匯、同城票據(jù)交換等，而這些系統(tǒng)因服務(wù)對象不同、處理信息內(nèi)容不同，大都自成體系，操作系統(tǒng)、數(shù)據(jù)庫等運行環(huán)境也大相徑庭，加之受軟硬件系統(tǒng)更新?lián)Q代、應(yīng)用軟件升級等影響，客觀上造成各業(yè)務(wù)系統(tǒng)電子檔案在利用上的種種不便。但如從深層次和根源上找原因的話，歸結(jié)于一點，就是輕業(yè)務(wù)系統(tǒng)電子檔案管理系統(tǒng)建設(shè)，因缺乏有效電子檔案管理系統(tǒng)支撐，大量歷史形成的數(shù)碼電子文件已經(jīng)成為一種擺設(shè)，造成嚴(yán)重浪費。
會計數(shù)碼電子檔案綜合管理利用的基本思路
檔案之所以具有保存意義，正是因其具有非常重要的利用價值，抓好會計數(shù)碼電子檔案的綜合利用，就抓住了數(shù)碼電子檔案管理之實。因此，應(yīng)加強會計電算化實物檔案管理，電算化系統(tǒng)升級后，計算機(jī)、服務(wù)器和數(shù)據(jù)庫等軟硬件實物均應(yīng)與相應(yīng)的數(shù)據(jù)備份一同歸檔，操作員代碼和操作口令等一律明碼刻寫光盤并打印紙質(zhì)文件一同保管，增加系統(tǒng)透明度和可操作性。與此同時，那些過了時效的電子檔案，也應(yīng)當(dāng)妥善存檔，使其發(fā)揮應(yīng)有作用，避免新產(chǎn)生的電子檔案重蹈覆轍，乃是當(dāng)前會計數(shù)碼電子檔案管理的當(dāng)務(wù)之急。
（一）構(gòu)建具有非系統(tǒng)依賴的數(shù)碼電子檔案管理系統(tǒng)
要從根本上解決好電子檔案的利用問題，使其真正發(fā)揮備以查考、作為證據(jù)或依據(jù)的作用，實現(xiàn)其應(yīng)有價值，必須構(gòu)建具有非系統(tǒng)依賴的、具有較強通用性的數(shù)碼電子檔案管理系統(tǒng)。該系統(tǒng)可自成體系，也可在當(dāng)前電算化系統(tǒng)中增加電子檔案管理模塊，以徹底擺脫電子檔案對特定系統(tǒng)的依賴。其基本思路是：不論電算化系統(tǒng)使用何種數(shù)據(jù)庫，在輸出電子文件時均應(yīng)將其轉(zhuǎn)換為標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)格式或通用數(shù)據(jù)格式的電子文件，以供電子檔案管理系統(tǒng)調(diào)用。以會計核算系統(tǒng)為例，因電子文件內(nèi)容是數(shù)字、字母和漢字集合的數(shù)碼文件，歸檔時即可選用通用性較強的TXT文本文件。其他數(shù)據(jù)類型電子文件歸檔時亦應(yīng)盡可能使用《電子文件歸檔與管理規(guī)范》所要求的通用數(shù)據(jù)格式，以及符合國際開放標(biāo)準(zhǔn)的其他數(shù)據(jù)格式，如PDF（ISO32000國際標(biāo)準(zhǔn)）等。當(dāng)需要查詢利用歷史電子檔案時，即可讀取標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)格式電子文件，解決電子檔案對特定系統(tǒng)的依賴問題。
（二）盡快研究建設(shè)非公文電子檔案管理系統(tǒng)規(guī)劃
針對目前公文電子檔案管理系統(tǒng)應(yīng)用水平高、非公文電子檔案管理系統(tǒng)嚴(yán)重缺位的現(xiàn)象，行業(yè)主管部門應(yīng)重視非公文電子檔案管理系統(tǒng)研究建設(shè)，組織通用非公文電子檔案管理系統(tǒng)的研究、開發(fā)和推廣應(yīng)用。該系統(tǒng)應(yīng)充分考慮電子文件的系統(tǒng)環(huán)境依賴性，研究并選擇通用性強、符合國際開放標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)據(jù)格式作為存儲標(biāo)準(zhǔn)，由國家檔案主管部門或各行業(yè)主管部門以適當(dāng)形式予以，以此統(tǒng)一電子檔案管理數(shù)據(jù)格式和應(yīng)用平臺，推進(jìn)通用非公文電子檔案管理系統(tǒng)建設(shè)。該系統(tǒng)應(yīng)具有一定通用性，不得進(jìn)行有改變和影響原電子文件的信息加工，并可輸出與紙質(zhì)檔案內(nèi)容相同的加密電子文件和紙質(zhì)拷貝件，以便使用者作為電子檔案利用的依據(jù)。
（三）循序漸進(jìn)穩(wěn)步推進(jìn)非系統(tǒng)依賴電子檔案管理系統(tǒng)建設(shè)
數(shù)碼電子檔案利用的系統(tǒng)依賴性決定了非系統(tǒng)依賴電子檔案管理系統(tǒng)建設(shè)不可一撮而就。首先，各行業(yè)主管部門應(yīng)將該系統(tǒng)建設(shè)列入重要議事日程來統(tǒng)籌規(guī)劃，加強基礎(chǔ)研究，設(shè)定時間表，穩(wěn)步推進(jìn)。業(yè)務(wù)主管部門在對系統(tǒng)進(jìn)行升級改造及新系統(tǒng)研發(fā)設(shè)計時，均應(yīng)把電子文件歸檔、利用作為基本業(yè)務(wù)需求正式提出，以便在應(yīng)用軟件設(shè)計、開發(fā)時通盤考慮。對現(xiàn)行業(yè)務(wù)系統(tǒng)已具備輸出標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)格式功能的，如可輸出TXT文本等標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)格式的，還應(yīng)采取加密措施，通過制度加以規(guī)范。即在完成系統(tǒng)默認(rèn)數(shù)據(jù)備份后，再按通用數(shù)據(jù)格式增加備份，收集資料，以便將來電子檔案管理系統(tǒng)利用。電子檔案管理系統(tǒng)的構(gòu)建還可通過定期讀入歸檔電子文件的辦法，逐步實現(xiàn)電子檔案系統(tǒng)與在線應(yīng)用系統(tǒng)的模擬鏡像，其區(qū)別在于，只查詢而不進(jìn)行計算、統(tǒng)計等數(shù)據(jù)加工處理。通過移植歷史數(shù)據(jù)信息，最終實現(xiàn)電子檔案的實時查詢和有效利用，充分體現(xiàn)電子檔案的保存價值。
（四）重視信息安全管理，采用通用國際標(biāo)準(zhǔn)的加密方法
非系統(tǒng)依賴電子檔案管理系統(tǒng)采用通用和符合國際開放標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)格式，在方便數(shù)據(jù)讀取利用的同時，也為篡改數(shù)據(jù)信息留下方便之門。因此，必須強化數(shù)據(jù)信息安全管理，以防電子文件在傳輸、復(fù)制、歸檔和利用等環(huán)節(jié)被篡改。以輸出TXT文本文件為例，可選用國際通用的MD5（信息摘要算法）加密，該算法可對一段信息（如TXT文件內(nèi)容）加密，產(chǎn)生一個32位由數(shù)字和字母組成的信息摘要作為驗證碼，寫在TXT文本的末尾，如文件內(nèi)容被篡改，系統(tǒng)驗證時就會產(chǎn)生與之不同的驗證碼，由此進(jìn)行識別。而加密后的TXT文件仍然像加密前一樣，可讀、可顯示，有效防范文件被篡改，確保電子檔案安全利用。
（五）充分發(fā)揮計算機(jī)信息管理優(yōu)勢，實現(xiàn)電子檔案利用便捷化
電子檔案管理的最大優(yōu)勢就在于可最大限度地發(fā)揮計算機(jī)在信息管理方面的優(yōu)勢，改變紙質(zhì)檔案的人工查閱模式，實現(xiàn)電子檔案的聯(lián)機(jī)實時查詢和綜合利用，提升查詢效率。通過構(gòu)建非系統(tǒng)依賴電子檔案管理系統(tǒng)、做好數(shù)據(jù)移植等措施，經(jīng)過一段時間的努力，完全可以實現(xiàn)電子檔案信息的在線實時查詢，實現(xiàn)電子檔案查詢、利用的便捷化。只有電子檔案查詢效率高了，利用更加便捷了，才能徹底動搖電算化條件下紙質(zhì)會計檔案仍占主導(dǎo)地位的尷尬局面，充分體現(xiàn)電子檔案的保存意義和保存價值。
從目前的初步信息來看，由于改革力度大，試點地區(qū)的農(nóng)民負(fù)擔(dān)平均水平有明顯降低，但新稅制推行不久就暴露出了一些問題，包括稅負(fù)不均、局部地區(qū)財政困難、行政運作難以為繼和轉(zhuǎn)移支付缺口較大等等。
農(nóng)村稅改推行不久，就出現(xiàn)這么多的問題，可能意味著目前的改革在設(shè)計上存在一些根本性的缺陷。這就要求我們必須對農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的本質(zhì)進(jìn)行更深入的考察。
從我們最近進(jìn)行的跨省區(qū)大范圍的實證研究來看，農(nóng)民負(fù)擔(dān)之所以成為問題，主要并不在于農(nóng)民稅費負(fù)擔(dān)的平均水平增加過快，而表現(xiàn)在以下兩方面：首先，農(nóng)村稅率的累退性增加，即在農(nóng)村地區(qū)收入差距急劇擴(kuò)大的情況下，傳統(tǒng)農(nóng)村稅制沒有進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，從而使農(nóng)村內(nèi)部不同收入組人群稅負(fù)不均等，特別是收入較低的地區(qū)和人群承受了較高的稅費比例。
其次，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題未必在于負(fù)擔(dān)絕對水平的高低，而在于農(nóng)稅收入沒有主要用于農(nóng)村公共產(chǎn)品提供，因此無法提高農(nóng)村生產(chǎn)力、農(nóng)民收入和生活水平。相反，農(nóng)稅收入主要用于執(zhí)行上面各級政府的各類管制任務(wù)，比如糧食收購和計劃生育等。一方面，這些管制任務(wù)本身可能就會扭曲資源配置，并帶來低效率；另一方面，由于各級政府之間的信息不對稱，管制政策在基層具體執(zhí)行的成本無法精確測算，下級政府可能會以執(zhí)行中央任務(wù)的名義同上級政府討價還價，并要求擴(kuò)充編制和增加預(yù)算，從而導(dǎo)致稅費增加有所謂“搭車收費”的性質(zhì)。中央每加一分稅，到了農(nóng)民的頭上往往就變成了十分；地方政府借口執(zhí)行中央的政策層，全國公務(wù)員共同天地層加碼，農(nóng)民負(fù)擔(dān)就日益加重了。目前農(nóng)村稅費改革遇到一些問題，以及歷朝歷代的稅費改革之所以存在所謂“黃宗羲怪圈”，其表現(xiàn)形式雖有所不同，但根本癥結(jié)就在于此。
目前推行的新農(nóng)稅制，存在以下幾個方面的問題：
第一，新的稅制設(shè)計主要把農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題看成是一個降低平均稅負(fù)水平的問題，沒有充分考慮、甚至是忽視了構(gòu)成農(nóng)負(fù)問題的主要原因是由于農(nóng)民負(fù)擔(dān)的累退性越來越強，從而在新農(nóng)稅設(shè)計中采取一刀切的辦法，這有可能惡化農(nóng)民負(fù)擔(dān)的累退性。
農(nóng)村新稅制在取消各種收費的同時，提高了農(nóng)業(yè)稅稅率，但收入較低者在收入結(jié)構(gòu)方面以農(nóng)業(yè)收入為主，因此這部分農(nóng)戶更容易受新稅制提高農(nóng)業(yè)稅率的負(fù)面影響，不僅無法減少累退性，甚至可能導(dǎo)致相反的結(jié)果。換句話說，即使農(nóng)民平均負(fù)擔(dān)由于取消各種收費而減少，最低或較低收入者的負(fù)擔(dān)也未必減少，而減少這部分人群的稅負(fù)水平恰恰應(yīng)該是農(nóng)稅改革的基本目標(biāo)。從目前情況來看，那些收入比較高的人群，稅改后稅負(fù)的降低對其收入水平影響并不大，即使是稅改前較高的稅費水平，他們也能承受。但稅改卻使地方財政吃緊，并增加了上級政府財政轉(zhuǎn)移支付的壓力。財政轉(zhuǎn)移支付并沒有更多地落到應(yīng)該接受補貼的收入較低者手中，這恰恰是稅制設(shè)計和轉(zhuǎn)移支付機(jī)制安排應(yīng)該避免的問題。
第二，當(dāng)前的稅改在農(nóng)業(yè)稅稅率的具體確定和征收辦法上也存在一些問題。比如，相對統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)稅稅率忽視了根據(jù)納稅能力征稅的基本原則。在一些工商業(yè)比較發(fā)達(dá)、財政收入主要來自于非農(nóng)業(yè)稅源的農(nóng)村，原來就沒有太多地方性收費，提高農(nóng)業(yè)稅率反而可能增加了農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的稅負(fù)水平。而即使在經(jīng)濟(jì)不太發(fā)達(dá)的地區(qū)，農(nóng)業(yè)稅稅率在不同區(qū)位也未必要劃一，比如一些城市郊區(qū)，人均土地面積比較少，但級差地租比較高，如果按照農(nóng)業(yè)稅計稅土地以耕地面積為計稅依據(jù)（農(nóng)業(yè)稅常常以過去幾年的糧食作物平均產(chǎn)量核定），就必然導(dǎo)致稅收降低過多，從而擴(kuò)大了地方財政缺口。
第三，形式上，目前的農(nóng)村稅改希望通過建立新體制的辦法來減少農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但似乎并沒有充分考慮基層財政的可持續(xù)性，所以，到目前為止也沒有看到上級政府、尤其是中央政府在轉(zhuǎn)移支付方面的制度性和常規(guī)化安排。因此，最終可能仍然擺脫不了利用行政性措施來強行實施的辦法。如果地方財政出現(xiàn)巨大壓力，而上級政府財政轉(zhuǎn)移支付又無法完全補足，那么上級政府要么背離原先不再收費的承諾，要么就不得不采取強制性行政措施，要求地方必須在不增加稅費的前提下自行克服財政困難，而地方政府為了正常運轉(zhuǎn)的需要，加上可能被已經(jīng)存在的遺留債務(wù)問題捆住手腳，往往很難做到這一點。
第四，新稅制改革忽視了上級政府管制的實施在農(nóng)村稅費問題上的關(guān)鍵作用。實施上級政府的各種管制構(gòu)成地方政府的主要任務(wù)，但在不同級政府之間信息不對稱的情況下，上級政府永遠(yuǎn)不可能真正弄清執(zhí)行這些管制到底需要多少經(jīng)費和人員，也就不可能建立責(zé)、權(quán)、利明晰的制度化轉(zhuǎn)移支付安排。地方政府總是有各種理由要求擴(kuò)大轉(zhuǎn)移支付。事實上，這一問題在農(nóng)稅改革剛剛開始后不久就已初露端倪，很多地方政府并不是努力去削減地方行政開支、裁減冗余人員，而是以各種理由去千方百計爭取上級政府的轉(zhuǎn)移支付。這是上級政府要通過下級政府實施管制，但又存在信息不對稱情況下的必然結(jié)果。由此看來，放松和解除不必要的管制構(gòu)成了解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題，乃至建構(gòu)可持續(xù)農(nóng)村新稅制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。
農(nóng)村稅改設(shè)計的缺陷和出路第五，現(xiàn)有稅改強調(diào)了減少稅負(fù)的絕對水平，卻沒有充分考慮建立健全地方公共財政體系，并為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給建立充足、高效的融資渠道。在放松和解除上級政府管制后，基層政府的工作重點必須轉(zhuǎn)移到提供地方性公共產(chǎn)品，包括基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)田水利和農(nóng)村基礎(chǔ)教育等方向來。有效的公共品供給能夠提高農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)力，并最終有利于農(nóng)民收入和生活水平的提高。因此，在合理利用財政支出的前提下，稅負(fù)絕對水平的提高可能會伴隨稅負(fù)相對（于收入）水平的下降。從這個意義上講，單純強調(diào)減少農(nóng)民稅費的政策可能具有片面性。
總之，農(nóng)村稅費問題，乃至整個“三農(nóng)”問題的解決，不可能依靠一兩項改革措施，而是需要不斷總結(jié)經(jīng)驗，逐步推進(jìn)。作為中國經(jīng)濟(jì)體制改革的一個重要組成部分，農(nóng)村稅費改革的根本出路在于放松以至徹底解除各種不合理的管制政策。但“放松管制”也絕非一個簡單的問題。政府管制本身包括了很多內(nèi)容，且其貫徹實施涉及政府組織結(jié)構(gòu)、財政收支體制、地方公共品供給機(jī)制以及行業(yè)管理體制等多方面的關(guān)系，甚至和意識形態(tài)問題掛鉤。每一個環(huán)節(jié)配合不當(dāng)均可能使改革前功盡棄。農(nóng)民的稅收負(fù)擔(dān)如何減低、稅收的累退特性如何扭轉(zhuǎn)等問題必須結(jié)合當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的整體形勢和結(jié)構(gòu)性特點來分析，不能就事論事，更不能將改革的目光單純地局限在稅收體制之內(nèi)。
進(jìn)一步說，中國農(nóng)村問題的根本出路在于加速生產(chǎn)要素的流轉(zhuǎn)，改善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)民的收入和消費狀況，提高就業(yè)水平和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化速度。稅費改革必須結(jié)合這個背景展開，才能取得良好的效果。具體的改革措施應(yīng)當(dāng)以取消“不合理管制政策”為核心，切實提高農(nóng)民真實收入，并充分考慮到目前鄉(xiāng)村財政的困境和民主制度建設(shè)的長期性，同時需要相關(guān)制度安排進(jìn)行配合。在這個長期過程中，必須依靠市場機(jī)制發(fā)揮主導(dǎo)作用，不能一味依靠行政機(jī)制的干預(yù)。中央政府既要放棄“出政策，不出錢”的行為模式，又不能在農(nóng)村問題上一言不發(fā)。，全國公務(wù)員共同天地
(1)沒有按照計劃工作；(2)在送貨之前重復(fù)性工作；(3)從事了本來完全可以減少費用的工作；(4)低于用戶或公司質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的工作；(5)高于用戶已經(jīng)確定為合理實用的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的工作；(6)沒有完成規(guī)定的具體任務(wù)；(7)沒有事先具體計劃、指導(dǎo)工人實行這些具體計劃，并且沒有事先采取必要的糾錯行動；(8)沒有有效管理成本；(9)從事了雖然能被接受但以某種方式導(dǎo)致其他高成本或延誤送貨結(jié)果的工作；(10)設(shè)立比實際報價要高的預(yù)計成本項目；(11)對預(yù)計成本項目的忽略；(12)沒有滿足預(yù)算要求。
測量缺陷也有各種方式。有的通過目標(biāo)完成情況來確定缺陷數(shù)量。西屋公司的無缺陷測量公式為：績效＝100－有缺陷項目數(shù)／無缺陷項目數(shù)×100。如果有缺陷項目數(shù)等于無缺陷項目數(shù)，績效值為零；如果有缺陷項目數(shù)多于或小于無缺陷項目數(shù)，績效值就為負(fù)或為正。
全面質(zhì)量管理(totalqualitycontrol,TQC)來自日本企業(yè)管理實踐，20世紀(jì)80年代大力引入我國。日本企業(yè)結(jié)合科學(xué)管理和零缺陷管理的理論，提出過程質(zhì)量控制的理念，即將產(chǎn)品的質(zhì)量缺陷消滅在產(chǎn)品的制造過程中，這樣最終產(chǎn)品必然是符合質(zhì)量要求的。為了做到這點，生產(chǎn)過程的每個環(huán)節(jié)都是一個質(zhì)量控制點，每個環(huán)節(jié)的操作員工都是質(zhì)量控制人員。為了保障每個質(zhì)量控制點不出廢品，每個質(zhì)量控制點都設(shè)立了嚴(yán)格的質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)和客觀檢測手段。按照這種控制要求操作，最終生產(chǎn)出來的產(chǎn)品不用檢測都是合格產(chǎn)品。
個別工商組織推行的零缺陷管理或全面質(zhì)量管理在經(jīng)濟(jì)全球化過程中已經(jīng)顯得不夠通用和規(guī)范，適應(yīng)全球經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的需要，1988年由國際標(biāo)準(zhǔn)組織推行的ISO9000系列的質(zhì)量認(rèn)證體系，融合零缺陷管理和全面質(zhì)量管理的管理理念，成為保障質(zhì)量管理更加規(guī)范的國際化標(biāo)準(zhǔn)。ISO9000實施的是已經(jīng)具有的制造業(yè)和服務(wù)業(yè)質(zhì)量國家標(biāo)準(zhǔn)，它適用于整個生產(chǎn)過程，而不是某一具體產(chǎn)品。該體系認(rèn)證在市場上標(biāo)志著質(zhì)量，國際購買者往往會堅持要求其固定供應(yīng)商獲得這種認(rèn)證。ISO9000質(zhì)量體系認(rèn)證有嚴(yán)格的程序及考核要求，按照系列分為ISO9001、ISO9002、ISO9003和ISO9004等，依照不同行業(yè)設(shè)立，但制定質(zhì)量管理手冊、程序文件和作業(yè)指導(dǎo)書等三個通用文件是其核心。其中ISO9001標(biāo)準(zhǔn)的用途是：當(dāng)合同要求進(jìn)行設(shè)計，并對產(chǎn)品性能要求有原則規(guī)定或有待制定，只有當(dāng)供貨方充分證實了其設(shè)計、開發(fā)、安裝和服務(wù)的能力時，才能相信產(chǎn)品符合規(guī)定的要求，應(yīng)要求供貨方按ISO9001提供質(zhì)量保障。該質(zhì)量體系得到國際社會的普遍承認(rèn)與尊重。因而，只要企業(yè)通過考核達(dá)到ISO9000質(zhì)量體系并嚴(yán)格按照這一體系的要求去做，其產(chǎn)品質(zhì)量就是可靠的，其服務(wù)就是值得信賴的。
ISO9000質(zhì)量體系認(rèn)證代表著規(guī)范化管理的方向，迅速從工商業(yè)領(lǐng)域推廣到其他領(lǐng)域。在用企業(yè)精神、市場原則改革政府組織的新公共管理理念影響下，規(guī)范化管理的思想以及成功經(jīng)驗也開始推廣到公共管理領(lǐng)域，國外許多公共機(jī)構(gòu)如醫(yī)院、學(xué)校、非營利組織和政府組織也開始推行規(guī)范化管理。在我國，2000年9月深圳市國稅局蛇口分局通過了ISO9001稅收質(zhì)量管理體系認(rèn)證，以后河北省地稅局也開始學(xué)習(xí)深圳的經(jīng)驗，在基層機(jī)構(gòu)進(jìn)行ISO9001體系試點建設(shè)。
綜合起來，規(guī)范化管理的特點就是程序性管理、標(biāo)準(zhǔn)化管理、質(zhì)量控制，其根本目的是提高管理效率。
二、政府組織規(guī)范化管理的含義
應(yīng)當(dāng)說，在政府組織內(nèi)部推行規(guī)范化管理還是一件新鮮事物。盡管在實踐中已經(jīng)取得一些好的經(jīng)驗，但是理論上的探討還不夠充分，因此有必要對政府組織推行規(guī)范化管理的含義及其相關(guān)理論問題進(jìn)行深入討論。
規(guī)范化管理是對政府行為的一種約束或自律。政府作為一種社會組織的顯著特質(zhì)，誠如美國學(xué)者斯蒂格利茨所說：“第一，政府是一種對全體社會成員具有普遍性的組織；第二，政府擁有其他經(jīng)濟(jì)組織所不具備的強制力。”這兩個特性，決定了政府行動必須受到約束。約束的形式多種多樣，法律和社會輿論是對政府的外在約束，或政府他律，而規(guī)范化管理則是政府的自身約束，或政府自律。推行政府規(guī)范化管理能夠有助于消除政府失靈。
20世紀(jì)90年代，西方國家開始將工商組織的質(zhì)量管理理念引入公共機(jī)構(gòu)，政府作為公共服務(wù)的提供方，按照工商管理的原則和理念，向社會公眾作為公共服務(wù)的需求方提供高質(zhì)量的服務(wù)，政府規(guī)范化管理應(yīng)運而生。在80年代，我國曾經(jīng)在政府管理中大力推行過目標(biāo)管理(managementbyobjective,MBO)。實踐證明，目標(biāo)管理比起規(guī)范化管理有許多不足。由于目標(biāo)管理強調(diào)終極結(jié)果，容易導(dǎo)致政府行為短期化弊端，而規(guī)范化管理強調(diào)的是過程結(jié)果，能夠促使政府持續(xù)不斷地改進(jìn)管理質(zhì)量與效率，因此規(guī)范化管理更符合政府組織的特性。
政府規(guī)范化管理就是按程序辦事。所謂規(guī)范化，就是政府按照事先的規(guī)定行動，這種規(guī)定實際上就是程序。簡言之，政府按程序辦事，就是規(guī)范化管理。政府組織本身就是依照程序建立和運行的，但是由于法制不健全和信息不對稱，政府組織并沒有完全按照程序辦事，主觀隨意性、長官意志以及以職謀私等現(xiàn)象大量存在，以致出現(xiàn)許多不規(guī)范行為，嚴(yán)重的還發(fā)生犯罪行為。嚴(yán)格按照程序辦事，就可以大量減少這種不規(guī)范行為和犯罪行為，最終提高政府服務(wù)社會公眾的質(zhì)量與效率。推行政府規(guī)范化管理的目的，就是要增強政府的管理效率和提高管理質(zhì)量。應(yīng)當(dāng)將這個目的作為統(tǒng)帥政府規(guī)范化管理工作的最終目的，不能為規(guī)范而規(guī)范，以致走向規(guī)范化管理的消極面，搞形式主義。
規(guī)范化管理要有制度和考核標(biāo)準(zhǔn)。規(guī)范化是一個制度建立和強化考核標(biāo)準(zhǔn)的過程。一般說來，制度建立的依據(jù)是法規(guī)和慣例。法規(guī)比較明確，也容易執(zhí)行。在建立具體的規(guī)章制度過程中，要特別注意不要與現(xiàn)行黨和國家的有關(guān)法規(guī)條文相沖突。而慣例是一個只可意會、不可言傳的東西，而且從行為結(jié)果上看具有利弊雙重性特點。過去在沒有規(guī)范化管理要求的時候，實際工作也按照許多工作慣例來運作，并取得成效。因此，政府規(guī)范化管理應(yīng)力求將慣例趨利避害，將好的慣例轉(zhuǎn)化成制度安排，將不好的慣例通過制度安排革除。有了制度，還需要對制度執(zhí)行的情況進(jìn)行考核，為此就需要設(shè)立獨立的考核標(biāo)準(zhǔn)以及考核機(jī)構(gòu)。首先，標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是指標(biāo)化、量化和可操作的。而且標(biāo)準(zhǔn)起著導(dǎo)向的作用，需要下功夫來設(shè)計一套標(biāo)準(zhǔn)體系。ISO9000引入公共組織，就是一種標(biāo)準(zhǔn)體系的建立。除ISO9000以外，還可以根據(jù)各個機(jī)構(gòu)的實際情況設(shè)立其他標(biāo)準(zhǔn)化體系。其后，對運行情況需要有外在的獨立機(jī)構(gòu)對政府組織進(jìn)行考核。政府同級組織或上下級組織之間由于形成了一定的利益共同性，比較難以做到考核的客觀性和公正性，考核容易流于形式。目前在這方面的工作尚未真正制度化，任重而道遠(yuǎn)。
三、政府組織規(guī)范化管理的難點及解決
全面推行政府組織的規(guī)范化管理也有一定難度，這與政府組織的自身特性和承擔(dān)功能有關(guān)。政府是非生產(chǎn)性組織，非營利組織，因此在理解政府管理質(zhì)量、管理效率方面與工商組織有許多不同，這直接影響政府規(guī)范化管理考核標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立。政府的行為績效應(yīng)當(dāng)不同于工商組織績效，不能以政府機(jī)構(gòu)取得的收益當(dāng)作考核標(biāo)準(zhǔn)，或政府基層組織不能只是以完成上級交辦的任務(wù)作為考核標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)以社會公眾對政府服務(wù)的數(shù)量及質(zhì)量的滿意程度作為績效考核標(biāo)準(zhǔn)。進(jìn)一步說，由于政府面對的社會經(jīng)濟(jì)事務(wù)錯綜復(fù)雜，瞬息萬變，因此不是所有的政府行為都能夠走程序，實行規(guī)范化管理。實事求是地說，政府規(guī)范化管理不是萬能的。
推行規(guī)范化管理在實踐中會遇到兩個突出的矛盾：第一，政府行為合法與合理悖論問題。要么政府行為合法但不合理，比如事事都要按照程序辦結(jié)果導(dǎo)致不合理行為的發(fā)生；要么政府行為合理但不合法，比如為了便利服務(wù)對象的需求，省去繁瑣的辦事程序，結(jié)果違反了國家的有關(guān)法規(guī)。到底以哪種標(biāo)尺來規(guī)范政府行為，沒有統(tǒng)一意見，要通過實踐來檢驗。一是依據(jù)現(xiàn)行法規(guī)來規(guī)范政府行為，如火車站內(nèi)廁所收費；以改革精神來合理規(guī)范政府行為，如對娛樂、休閑場所服務(wù)人員征收個人所得稅。第二，工作講求實際效率和辦事遵從程序形式的矛盾。應(yīng)當(dāng)說，一個好的制度安排可以將效率與形式有機(jī)結(jié)合起來，有效的制度形式有助于管理效率的提高，但是在政府組織規(guī)范化管理過程中，由于不可能事事都提前考慮，特殊情況時時出現(xiàn)，需要具體情況靈活處理才能得到合理的結(jié)果。因此，刻板地遵循已有的制度規(guī)定，也不利于管理效率的提高。進(jìn)一步說，制度是由人創(chuàng)造的，并由人去遵守。而人是具有創(chuàng)新能力的，在規(guī)范化管理中也要給發(fā)揮人的主觀能動性留出空間。21世紀(jì)的最新管理理念是以人為本，由于這種理念的傳播，使得許多具有創(chuàng)新特性的工商企業(yè)開始推行彈性工作制以及創(chuàng)立學(xué)習(xí)型管理組織。作為側(cè)重程序性管理的政府組織，當(dāng)然不可能照搬這種彈性工作制，必須推行規(guī)范化管理。但是政府組織也會遇到如何處理效率與形式的矛盾，為此，需要上級關(guān)注來自基層的創(chuàng)新思維與創(chuàng)新做法，及時地將一些不符合慣例或已有規(guī)定的做法納入到制度創(chuàng)新中。不能忘記，規(guī)范化管理的終極目的，還是提高政府組織的管理質(zhì)量和服務(wù)效率。
建立政府組織的規(guī)范化管理，可以考慮以下做法。
1.建立具有可操作法和可檢驗性的制度。ISO9000是一個可供選擇的制度，但是需要有相關(guān)條件的具備和落實。畢竟，按照ISO9000的要求，需要制定比較繁瑣的質(zhì)量管理手冊、程序文件和作業(yè)指導(dǎo)書等三個通用文件，許多政府機(jī)構(gòu)還不具備制定這三類文件的條件。美國學(xué)者詹姆斯·Q·威爾遜將政府組織機(jī)構(gòu)分成四種類型：付出和成果二者都能觀察得到的生產(chǎn)型機(jī)構(gòu)；可以觀察到付出但觀察不到成果的程序型機(jī)構(gòu)；可以觀察到成果但觀察不到付出的工藝型機(jī)構(gòu)；付出和成果二者都觀察不到的應(yīng)付型機(jī)構(gòu)。顯然，只有生產(chǎn)型和程序型的政府組織才具備條件實行規(guī)范化管理，對于其他類型的政府組織實施有效管理就需要尋找新的解決方案。一般說來在我國，窗口服務(wù)性的政府機(jī)構(gòu)可以參照服務(wù)業(yè)的ISO9000體系進(jìn)行規(guī)范化管理制度建設(shè)，政策制定和調(diào)控性的政府機(jī)構(gòu)主要圍繞決策的科學(xué)化和民主化建立相應(yīng)的規(guī)范化管理制度。
2.細(xì)化制度，責(zé)任量化到人。政府組織都多多少少建立了管理制度，但是缺乏實施細(xì)則，就使得既有制度不能落實。實際部門的經(jīng)驗比較看重領(lǐng)導(dǎo)的重視，以及抓落實就是領(lǐng)導(dǎo)重視，組織到位，實際上制度細(xì)化和責(zé)任量化到人也能起到落實的作用。為了將制度細(xì)化和責(zé)任量化到人，需要有一套考核政府組織管理績效的指標(biāo)體系。但目前國內(nèi)對政府組織的管理績效及相關(guān)指標(biāo)體系的研究還比較粗糙和不具體，今后這應(yīng)是政府組織理論研究需要突破的難題。
3.盡快建立獨立的政府業(yè)績考核機(jī)構(gòu)。對政府組織行為是否規(guī)范，從根本上講不能由政府組織自身說了算，而應(yīng)當(dāng)由政府提供服務(wù)的受益方社會各界來評價。目前我國政府組織規(guī)范化管理及其考評主要是來自政府自身的努力，這是適應(yīng)新的社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境政府做出的積極努力，值得高度評價。但是從長遠(yuǎn)看，對政府行為的規(guī)范化約束應(yīng)當(dāng)是兩個方面的共同努力：政府自律和社會他律。實現(xiàn)社會他律的一個重要途徑就是建立相對獨立的政府業(yè)績考核機(jī)構(gòu)。
4.強化政府信息的透明度。政府規(guī)范化管理固然是政府內(nèi)部的事情，但是由于與服務(wù)的對象社會公眾有直接聯(lián)系，因此需要將政府規(guī)范化管理的相關(guān)信息向社會公眾公開，讓社會公眾了解政府相關(guān)服務(wù)的質(zhì)量要求和標(biāo)準(zhǔn)，這樣從外部增加了一條對政府規(guī)范化管理的督促和檢查渠道。實際上，政府規(guī)范化管理的最終受益者是社會公眾，讓這些受益者了解政府規(guī)范化管理制定規(guī)定，會更加有利于政府行為的規(guī)范化。
5.提高政府管理人員的個人修養(yǎng)與管理素質(zhì)。制度再好，也需要人去執(zhí)行。因此政府管理人員的個人修養(yǎng)和管理素質(zhì)對完成規(guī)范化管理有重要意義。搞ISO9000，首先需要人人掌握相關(guān)規(guī)定和知識，通過學(xué)習(xí)而獲得更多的知識，提高管理的自覺性。
6.加快電子政務(wù)的建設(shè)。利用計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)來推進(jìn)政府規(guī)范化管理，是適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的潮流的需要。未來我國經(jīng)濟(jì)社會將加快信息化進(jìn)程，信息化本身就需要有規(guī)范化的信息輸入與輸出，同時基于互聯(lián)網(wǎng)平臺構(gòu)建的電子政府可以滿足政府改革的多種目的和要求。因此，把電子政務(wù)納入政府組織規(guī)范化管理的構(gòu)成要素是順理成章的事情，應(yīng)當(dāng)從這個角度審視政府組織規(guī)范化管理工作，對電子政務(wù)給予充分的重視，加快建設(shè)進(jìn)程。
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(1)沒有按照計劃工作；(2)在送貨之前重復(fù)性工作；(3)從事了本來完全可以減少費用的工作；(4)低于用戶或公司質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的工作；(5)高于用戶已經(jīng)確定為合理實用的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的工作；(6)沒有完成規(guī)定的具體任務(wù)；(7)沒有事先具體計劃、指導(dǎo)工人實行這些具體計劃，并且沒有事先采取必要的糾錯行動；(8)沒有有效管理成本；(9)從事了雖然能被接受但以某種方式導(dǎo)致其他高成本或延誤送貨結(jié)果的工作；(10)設(shè)立比實際報價要高的預(yù)計成本項目；(11)對預(yù)計成本項目的忽略；(12)沒有滿足預(yù)算要求。
測量缺陷也有各種方式。有的通過目標(biāo)完成情況來確定缺陷數(shù)量。西屋公司的無缺陷測量公式為：績效＝100－有缺陷項目數(shù)／無缺陷項目數(shù)×100。如果有缺陷項目數(shù)等于無缺陷項目數(shù)，績效值為零；如果有缺陷項目數(shù)多于或小于無缺陷項目數(shù)，績效值就為負(fù)或為正。
全面質(zhì)量管理(totalqualitycontrol,TQC)來自日本企業(yè)管理實踐，20世紀(jì)80年代大力引入我國。日本企業(yè)結(jié)合科學(xué)管理和零缺陷管理的理論，提出過程質(zhì)量控制的理念，即將產(chǎn)品的質(zhì)量缺陷消滅在產(chǎn)品的制造過程中，這樣最終產(chǎn)品必然是符合質(zhì)量要求的。為了做到這點，生產(chǎn)過程的每個環(huán)節(jié)都是一個質(zhì)量控制點，每個環(huán)節(jié)的操作員工都是質(zhì)量控制人員。為了保障每個質(zhì)量控制點不出廢品，每個質(zhì)量控制點都設(shè)立了嚴(yán)格的質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)和客觀檢測手段。按照這種控制要求操作，最終生產(chǎn)出來的產(chǎn)品不用檢測都是合格產(chǎn)品。
個別工商組織推行的零缺陷管理或全面質(zhì)量管理在經(jīng)濟(jì)全球化過程中已經(jīng)顯得不夠通用和規(guī)范，適應(yīng)全球經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的需要，1988年由國際標(biāo)準(zhǔn)組織推行的ISO9000系列的質(zhì)量認(rèn)證體系，融合零缺陷管理和全面質(zhì)量管理的管理理念，成為保障質(zhì)量管理更加規(guī)范的國際化標(biāo)準(zhǔn)。ISO9000實施的是已經(jīng)具有的制造業(yè)和服務(wù)業(yè)質(zhì)量國家標(biāo)準(zhǔn)，它適用于整個生產(chǎn)過程，而不是某一具體產(chǎn)品。該體系認(rèn)證在市場上標(biāo)志著質(zhì)量，國際購買者往往會堅持要求其固定供應(yīng)商獲得這種認(rèn)證。ISO9000質(zhì)量體系認(rèn)證有嚴(yán)格的程序及考核要求，按照系列分為ISO9001、ISO9002、ISO9003和ISO9004等，依照不同行業(yè)設(shè)立，但制定質(zhì)量管理手冊、程序文件和作業(yè)指導(dǎo)書等三個通用文件是其核心。其中ISO9001標(biāo)準(zhǔn)的用途是：當(dāng)合同要求進(jìn)行設(shè)計，并對產(chǎn)品性能要求有原則規(guī)定或有待制定，只有當(dāng)供貨方充分證實了其設(shè)計、開發(fā)、安裝和服務(wù)的能力時，才能相信產(chǎn)品符合規(guī)定的要求，應(yīng)要求供貨方按ISO9001提供質(zhì)量保障。該質(zhì)量體系得到國際社會的普遍承認(rèn)與尊重。因而，只要企業(yè)通過考核達(dá)到ISO9000質(zhì)量體系并嚴(yán)格按照這一體系的要求去做，其產(chǎn)品質(zhì)量就是可靠的，其服務(wù)就是值得信賴的。
ISO9000質(zhì)量體系認(rèn)證代表著規(guī)范化管理的方向，迅速從工商業(yè)領(lǐng)域推廣到其他領(lǐng)域。在用企業(yè)精神、市場原則改革政府組織的新公共管理理念影響下，規(guī)范化管理的思想以及成功經(jīng)驗也開始推廣到公共管理領(lǐng)域，國外許多公共機(jī)構(gòu)如醫(yī)院、學(xué)校、非營利組織和政府組織也開始推行規(guī)范化管理。在我國，2000年9月深圳市國稅局蛇口分局通過了ISO9001稅收質(zhì)量管理體系認(rèn)證，以后河北省地稅局也開始學(xué)習(xí)深圳的經(jīng)驗，在基層機(jī)構(gòu)進(jìn)行ISO9001體系試點建設(shè)。
綜合起來，規(guī)范化管理的特點就是程序性管理、標(biāo)準(zhǔn)化管理、質(zhì)量控制，其根本目的是提高管理效率。
二、政府組織規(guī)范化管理的含義
應(yīng)當(dāng)說，在政府組織內(nèi)部推行規(guī)范化管理還是一件新鮮事物。盡管在實踐中已經(jīng)取得一些好的經(jīng)驗，但是理論上的探討還不夠充分，因此有必要對政府組織推行規(guī)范化管理的含義及其相關(guān)理論問題進(jìn)行深入討論。
規(guī)范化管理是對政府行為的一種約束或自律。政府作為一種社會組織的顯著特質(zhì)，誠如美國學(xué)者斯蒂格利茨所說：“第一，政府是一種對全體社會成員具有普遍性的組織；第二，政府擁有其他經(jīng)濟(jì)組織所不具備的強制力?！边@兩個特性，決定了政府行動必須受到約束。約束的形式多種多樣，法律和社會輿論是對政府的外在約束，或政府他律，而規(guī)范化管理則是政府的自身約束，或政府自律。推行政府規(guī)范化管理能夠有助于消除政府失靈。
20世紀(jì)90年代，西方國家開始將工商組織的質(zhì)量管理理念引入公共機(jī)構(gòu)，政府作為公共服務(wù)的提供方，按照工商管理的原則和理念，向社會公眾作為公共服務(wù)的需求方提供高質(zhì)量的服務(wù)，政府規(guī)范化管理應(yīng)運而生。在80年代，我國曾經(jīng)在政府管理中大力推行過目標(biāo)管理(managementbyobjective,MBO)。實踐證明，目標(biāo)管理比起規(guī)范化管理有許多不足。由于目標(biāo)管理強調(diào)終極結(jié)果，容易導(dǎo)致政府行為短期化弊端，而規(guī)范化管理強調(diào)的是過程結(jié)果，能夠促使政府持續(xù)不斷地改進(jìn)管理質(zhì)量與效率，因此規(guī)范化管理更符合政府組織的特性。
政府規(guī)范化管理就是按程序辦事。所謂規(guī)范化，就是政府按照事先的規(guī)定行動，這種規(guī)定實際上就是程序。簡言之，政府按程序辦事，就是規(guī)范化管理。政府組織本身就是依照程序建立和運行的，但是由于法制不健全和信息不對稱，政府組織并沒有完全按照程序辦事，主觀隨意性、長官意志以及以職謀私等現(xiàn)象大量存在，以致出現(xiàn)許多不規(guī)范行為，嚴(yán)重的還發(fā)生犯罪行為。嚴(yán)格按照程序辦事，就可以大量減少這種不規(guī)范行為和犯罪行為，最終提高政府服務(wù)社會公眾的質(zhì)量與效率。推行政府規(guī)范化管理的目的，就是要增強政府的管理效率和提高管理質(zhì)量。應(yīng)當(dāng)將這個目的作為統(tǒng)帥政府規(guī)范化管理工作的最終目的，不能為規(guī)范而規(guī)范，以致走向規(guī)范化管理的消極面，搞形式主義。
規(guī)范化管理要有制度和考核標(biāo)準(zhǔn)。規(guī)范化是一個制度建立和強化考核標(biāo)準(zhǔn)的過程。一般說來，制度建立的依據(jù)是法規(guī)和慣例。法規(guī)比較明確，也容易執(zhí)行。在建立具體的規(guī)章制度過程中，要特別注意不要與現(xiàn)行黨和國家的有關(guān)法規(guī)條文相沖突。而慣例是一個只可意會、不可言傳的東西，而且從行為結(jié)果上看具有利弊雙重性特點。過去在沒有規(guī)范化管理要求的時候，實際工作也按照許多工作慣例來運作，并取得成效。因此，政府規(guī)范化管理應(yīng)力求將慣例趨利避害，將好的慣例轉(zhuǎn)化成制度安排，將不好的慣例通過制度安排革除。有了制度，還需要對制度執(zhí)行的情況進(jìn)行考核，為此就需要設(shè)立獨立的考核標(biāo)準(zhǔn)以及考核機(jī)構(gòu)。首先，標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是指標(biāo)化、量化和可操作的。而且標(biāo)準(zhǔn)起著導(dǎo)向的作用，需要下功夫來設(shè)計一套標(biāo)準(zhǔn)體系。ISO9000引入公共組織，就是一種標(biāo)準(zhǔn)體系的建立。除ISO9000以外，還可以根據(jù)各個機(jī)構(gòu)的實際情況設(shè)立其他標(biāo)準(zhǔn)化體系。其后，對運行情況需要有外在的獨立機(jī)構(gòu)對政府組織進(jìn)行考核。政府同級組織或上下級組織之間由于形成了一定的利益共同性，比較難以做到考核的客觀性和公正性，考核容易流于形式。目前在這方面的工作尚未真正制度化，任重而道遠(yuǎn)。
三、政府組織規(guī)范化管理的難點及解決
全面推行政府組織的規(guī)范化管理也有一定難度，這與政府組織的自身特性和承擔(dān)功能有關(guān)。政府是非生產(chǎn)性組織，非營利組織，因此在理解政府管理質(zhì)量、管理效率方面與工商組織有許多不同，這直接影響政府規(guī)范化管理考核標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立。政府的行為績效應(yīng)當(dāng)不同于工商組織績效，不能以政府機(jī)構(gòu)取得的收益當(dāng)作考核標(biāo)準(zhǔn)，或政府基層組織不能只是以完成上級交辦的任務(wù)作為考核標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)以社會公眾對政府服務(wù)的數(shù)量及質(zhì)量的滿意程度作為績效考核標(biāo)準(zhǔn)。進(jìn)一步說，由于政府面對的社會經(jīng)濟(jì)事務(wù)錯綜復(fù)雜，瞬息萬變，因此不是所有的政府行為都能夠走程序，實行規(guī)范化管理。實事求是地說，政府規(guī)范化管理不是萬能的。
推行規(guī)范化管理在實踐中會遇到兩個突出的矛盾：第一，政府行為合法與合理悖論問題。要么政府行為合法但不合理，比如事事都要按照程序辦結(jié)果導(dǎo)致不合理行為的發(fā)生；要么政府行為合理但不合法，比如為了便利服務(wù)對象的需求，省去繁瑣的辦事程序，結(jié)果違反了國家的有關(guān)法規(guī)。到底以哪種標(biāo)尺來規(guī)范政府行為，沒有統(tǒng)一意見，要通過實踐來檢驗。一是依據(jù)現(xiàn)行法規(guī)來規(guī)范政府行為，如火車站內(nèi)廁所收費；以改革精神來合理規(guī)范政府行為，如對娛樂、休閑場所服務(wù)人員征收個人所得稅。第二，工作講求實際效率和辦事遵從程序形式的矛盾。應(yīng)當(dāng)說，一個好的制度安排可以將效率與形式有機(jī)結(jié)合起來，有效的制度形式有助于管理效率的提高，但是在政府組織規(guī)范化管理過程中，由于不可能事事都提前考慮，特殊情況時時出現(xiàn)，需要具體情況靈活處理才能得到合理的結(jié)果。因此，刻板地遵循已有的制度規(guī)定，也不利于管理效率的提高。進(jìn)一步說，制度是由人創(chuàng)造的，并由人去遵守。而人是具有創(chuàng)新能力的，在規(guī)范化管理中也要給發(fā)揮人的主觀能動性留出空間。21世紀(jì)的最新管理理念是以人為本，由于這種理念的傳播，使得許多具有創(chuàng)新特性的工商企業(yè)開始推行彈性工作制以及創(chuàng)立學(xué)習(xí)型管理組織。作為側(cè)重程序性管理的政府組織，當(dāng)然不可能照搬這種彈性工作制，必須推行規(guī)范化管理。但是政府組織也會遇到如何處理效率與形式的矛盾，為此，需要上級關(guān)注來自基層的創(chuàng)新思維與創(chuàng)新做法，及時地將一些不符合慣例或已有規(guī)定的做法納入到制度創(chuàng)新中。不能忘記，規(guī)范化管理的終極目的，還是提高政府組織的管理質(zhì)量和服務(wù)效率。
建立政府組織的規(guī)范化管理，可以考慮以下做法。
1.建立具有可操作法和可檢驗性的制度。ISO9000是一個可供選擇的制度，但是需要有相關(guān)條件的具備和落實。畢竟，按照ISO9000的要求，需要制定比較繁瑣的質(zhì)量管理手冊、程序文件和作業(yè)指導(dǎo)書等三個通用文件，許多政府機(jī)構(gòu)還不具備制定這三類文件的條件。美國學(xué)者詹姆斯·Q·威爾遜將政府組織機(jī)構(gòu)分成四種類型：付出和成果二者都能觀察得到的生產(chǎn)型機(jī)構(gòu)；可以觀察到付出但觀察不到成果的程序型機(jī)構(gòu)；可以觀察到成果但觀察不到付出的工藝型機(jī)構(gòu)；付出和成果二者都觀察不到的應(yīng)付型機(jī)構(gòu)。顯然，只有生產(chǎn)型和程序型的政府組織才具備條件實行規(guī)范化管理，對于其他類型的政府組織實施有效管理就需要尋找新的解決方案。一般說來在我國，窗口服務(wù)性的政府機(jī)構(gòu)可以參照服務(wù)業(yè)的ISO9000體系進(jìn)行規(guī)范化管理制度建設(shè)，政策制定和調(diào)控性的政府機(jī)構(gòu)主要圍繞決策的科學(xué)化和民主化建立相應(yīng)的規(guī)范化管理制度。
2.細(xì)化制度，責(zé)任量化到人。政府組織都多多少少建立了管理制度，但是缺乏實施細(xì)則，就使得既有制度不能落實。實際部門的經(jīng)驗比較看重領(lǐng)導(dǎo)的重視，以及抓落實就是領(lǐng)導(dǎo)重視，組織到位，實際上制度細(xì)化和責(zé)任量化到人也能起到落實的作用。為了將制度細(xì)化和責(zé)任量化到人，需要有一套考核政府組織管理績效的指標(biāo)體系。但目前國內(nèi)對政府組織的管理績效及相關(guān)指標(biāo)體系的研究還比較粗糙和不具體，今后這應(yīng)是政府組織理論研究需要突破的難題。
3.盡快建立獨立的政府業(yè)績考核機(jī)構(gòu)。對政府組織行為是否規(guī)范，從根本上講不能由政府組織自身說了算，而應(yīng)當(dāng)由政府提供服務(wù)的受益方社會各界來評價。目前我國政府組織規(guī)范化管理及其考評主要是來自政府自身的努力，這是適應(yīng)新的社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境政府做出的積極努力，值得高度評價。但是從長遠(yuǎn)看，對政府行為的規(guī)范化約束應(yīng)當(dāng)是兩個方面的共同努力：政府自律和社會他律。實現(xiàn)社會他律的一個重要途徑就是建立相對獨立的政府業(yè)績考核機(jī)構(gòu)。
4.強化政府信息的透明度。政府規(guī)范化管理固然是政府內(nèi)部的事情，但是由于與服務(wù)的對象社會公眾有直接聯(lián)系，因此需要將政府規(guī)范化管理的相關(guān)信息向社會公眾公開，讓社會公眾了解政府相關(guān)服務(wù)的質(zhì)量要求和標(biāo)準(zhǔn)，這樣從外部增加了一條對政府規(guī)范化管理的督促和檢查渠道。實際上，政府規(guī)范化管理的最終受益者是社會公眾，讓這些受益者了解政府規(guī)范化管理制定規(guī)定，會更加有利于政府行為的規(guī)范化。
5.提高政府管理人員的個人修養(yǎng)與管理素質(zhì)。制度再好，也需要人去執(zhí)行。因此政府管理人員的個人修養(yǎng)和管理素質(zhì)對完成規(guī)范化管理有重要意義。搞ISO9000，首先需要人人掌握相關(guān)規(guī)定和知識，通過學(xué)習(xí)而獲得更多的知識，提高管理的自覺性。
6.加快電子政務(wù)的建設(shè)。利用計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)來推進(jìn)政府規(guī)范化管理，是適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的潮流的需要。未來我國經(jīng)濟(jì)社會將加快信息化進(jìn)程，信息化本身就需要有規(guī)范化的信息輸入與輸出，同時基于互聯(lián)網(wǎng)平臺構(gòu)建的電子政府可以滿足政府改革的多種目的和要求。因此，把電子政務(wù)納入政府組織規(guī)范化管理的構(gòu)成要素是順理成章的事情，應(yīng)當(dāng)從這個角度審視政府組織規(guī)范化管理工作，對電子政務(wù)給予充分的重視，加快建設(shè)進(jìn)程。
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