時(shí)間：2023-03-17 18:10:10
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1.1 制訂本標(biāo)準(zhǔn)的目的是為了統(tǒng)一科學(xué)技術(shù)報(bào)告、學(xué)位論文和學(xué)術(shù)論文(以下簡(jiǎn)稱報(bào)告、論文)的撰寫和編輯的格式，便利信息系統(tǒng)的收集、存儲(chǔ)、處理、加工、檢索、利用、交流、傳播。
1.2 本標(biāo)準(zhǔn)適用于報(bào)告、論文的編寫格式，包括形式構(gòu)成和題錄著錄，及其撰寫、編輯、印刷、出版等。
本標(biāo)準(zhǔn)所指報(bào)告、論文可以是手稿，包括手抄本和打字本及其復(fù)制品;也可以是印刷本，包括發(fā)表在期刊或會(huì)議錄上的論文及其預(yù)印本、抽印本和變異本;作為書中一部分或獨(dú)立成書的專著;縮微復(fù)制品和其他形式。
1.3 本標(biāo)準(zhǔn)全部或部分適用于其他科技文件，如年報(bào)、便覽、備忘錄等，也適用于技術(shù)檔案。
2 定義
2.1 科學(xué)技術(shù)報(bào)告
科學(xué)技術(shù)報(bào)告是描述一項(xiàng)科學(xué)技術(shù)研究的結(jié)果或進(jìn)展或一項(xiàng)技術(shù)研制試驗(yàn)和評(píng)價(jià)的結(jié)果;或是論述某項(xiàng)科學(xué)技術(shù)問題的現(xiàn)狀和發(fā)展的文件。
科學(xué)技術(shù)報(bào)告是為了呈送科學(xué)技術(shù)工作主管機(jī)構(gòu)或科學(xué)基金會(huì)等組織或主持研究的人等。科學(xué)技術(shù)報(bào)告中一般應(yīng)該提供系統(tǒng)的或按工作進(jìn)程的充分信息，可以包括正反兩方面的結(jié)果和經(jīng)驗(yàn)，以便有關(guān)人員和讀者判斷和評(píng)價(jià)，以及對(duì)報(bào)告中的結(jié)論和建議提出修正意見。
2.2 學(xué)位論文
學(xué)位論文是表明作者從事科學(xué)研究取得創(chuàng)造性的結(jié)果或有了新的見解，并以此為內(nèi)容撰寫而成、作為提出申請(qǐng)授予相應(yīng)的學(xué)位時(shí)評(píng)審用的學(xué)術(shù)論文。
學(xué)士論文應(yīng)能表明作者確已較好地掌握了本門學(xué)科的基礎(chǔ)理論、專門知識(shí)和基本技能，并具有從事科學(xué)研究工作或擔(dān)負(fù)專門技術(shù)工作的初步能力。
碩士論文應(yīng)能表明作者確已在本門學(xué)科上掌握了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)理淪和系統(tǒng)的專門知識(shí)，并對(duì)所研究課題有新的見解，有從事科學(xué)研究工作成獨(dú)立擔(dān)負(fù)專門技術(shù)工作的能力。
博士論文應(yīng)能表明作者確已在本門學(xué)科上掌握了堅(jiān)實(shí)寬廣的基礎(chǔ)理論和系統(tǒng)深入的專門知識(shí)，并具有獨(dú)立從事科學(xué)研究工作的能力，在科學(xué)或?qū)ｉT技術(shù)上做出了創(chuàng)造性的成果。
2.3 學(xué)術(shù)論文
學(xué)術(shù)論文是某一學(xué)術(shù)課題在實(shí)驗(yàn)性、理論性或觀測(cè)性上具有新的科學(xué)研究成果或創(chuàng)新見解和知識(shí)的科學(xué)記錄;或是某種已知原理應(yīng)用于實(shí)際中取得新進(jìn)展的科學(xué)總結(jié)，用以提供學(xué)術(shù)會(huì)議上宣讀、交流或討論;或在學(xué)術(shù)刊物上發(fā)表;或作其他用途的書面文件。
學(xué)術(shù)論文應(yīng)提供新的科技信息，其內(nèi)容應(yīng)有所發(fā)現(xiàn)、有所發(fā)明、有所創(chuàng)造、有所前進(jìn)，而不是重復(fù)、模仿、抄襲前人的工作。
3 編寫要求
報(bào)告、論文的中文稿必須用白色稿紙單面繕寫或打字;外文稿必須用打字?？梢杂貌煌噬膹?fù)制本。
報(bào)告、論文宜用 A4(210 mm297 mm)標(biāo)準(zhǔn)大小的白紙，應(yīng)便于閱讀、復(fù)制和拍攝縮微制品。報(bào)告、論文在書寫、掃字或印刷時(shí)，要求紙的四周留足空白邊緣，以便裝訂、復(fù)制和讀者批注。每一面的上方(天頭)和左側(cè)(訂口)應(yīng)分別留邊25 mm以上，下方(地腳)和右側(cè)(切口)應(yīng)分別留邊20 mm以上。
4 編寫格式
文中圖、表應(yīng)有自明性，且隨文出現(xiàn)。圖以10幅為限。盡量采用Word文檔以插入表格方式制作三線表。圖(表)須有圖(表)題，緊隨文后，且在同一頁(yè)面。圖中文字、符號(hào)或坐標(biāo)圖中的標(biāo)目、標(biāo)值須寫清。標(biāo)目應(yīng)使用符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的物理量和單位符號(hào)。表的內(nèi)容切忌與插圖和文字內(nèi)容重復(fù)。
標(biāo)題級(jí)別字體字號(hào)格 式說明與舉例一級(jí)標(biāo)題宋體四號(hào)加粗頂格排，單占行阿拉伯?dāng)?shù)字后空1格，如1 概述 二級(jí)標(biāo)題宋體小四加粗頂格排，單占行如1.1 仿真實(shí)現(xiàn)方法三級(jí)標(biāo)題宋體五號(hào)加粗頂格排，單占行如1.1.1 管網(wǎng)仿真實(shí)現(xiàn)方法四級(jí)標(biāo)題五號(hào)宋體左空2字，右空1字，接排正文阿拉伯?dāng)?shù)字加括號(hào)，如(1)允許用于無標(biāo)題段落
上世紀(jì)70年代，伴隨著全球化、信息化、以及知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的來臨，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈。西方國(guó)家傳統(tǒng)的政府運(yùn)行機(jī)制已經(jīng)很難適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的變化。突出表現(xiàn)為:政府規(guī)模不斷膨脹，行政效率低下，財(cái)政赤字不斷上升，社會(huì)福利政策難以為繼。
面對(duì)如此困境，為了解決問題，西方各國(guó)于上世紀(jì)70年代未相繼進(jìn)行了被稱之為“改造政府”的政府管理改革運(yùn)動(dòng)。而與此同時(shí)，一種新的公共行政理論、管理模式—新公共管理(NewPublicManagement)應(yīng)運(yùn)而生。
一、“新公共管理”的主要觀點(diǎn)
無論從實(shí)踐還是從理論的角度出發(fā)，“新公共管理”都從來沒有一個(gè)統(tǒng)一的形式內(nèi)容。具體來說，有如下觀點(diǎn)。
(一)政府的管理職能應(yīng)該是掌舵而不是劃槳
傳統(tǒng)公共行政管理中，政府的主要職責(zé)是收取稅金和提供服務(wù)，而“新公共管理”主張政府應(yīng)該只是制定政策而不是執(zhí)行政策，即政府應(yīng)該把管理和具體操作分開，政府只起掌舵的作用而不是劃槳的作用。
(二)政府服務(wù)應(yīng)以顧客或市場(chǎng)為導(dǎo)向
“新公共管理”認(rèn)為，政府的社會(huì)職責(zé)是根據(jù)顧客的需求向顧客提供服務(wù)，政府服務(wù)以顧客或市場(chǎng)為導(dǎo)向。以顧客或市場(chǎng)為導(dǎo)向的政府不再是凌駕于社會(huì)之上的封閉的官僚機(jī)構(gòu)，而是有責(zé)任心的企業(yè)家，公民則是“顧客”或“客戶”。這樣公眾就擁有了更多的選擇權(quán)，顧客或市場(chǎng)為導(dǎo)向?qū)?huì)建立起一個(gè)推動(dòng)政府改善工作的良好機(jī)制。
(三)政府廣泛采用授權(quán)或分權(quán)的方式進(jìn)行管理
傳統(tǒng)的官僚制使基層人員缺自，難以適應(yīng)快速多變的外部環(huán)境。而“新公共管理”認(rèn)為，與集權(quán)相比，授權(quán)或分權(quán)有許多優(yōu)點(diǎn):授權(quán)或分權(quán)的機(jī)構(gòu)更有靈活性，更有效率，更有創(chuàng)新精神，而機(jī)構(gòu)成員有更高的士氣，更強(qiáng)的責(zé)任感，更高的效率。
(四)政府應(yīng)廣泛采用私營(yíng)部門成功的管理手段和經(jīng)驗(yàn)
“新公共管理”認(rèn)為，政府應(yīng)廣泛采用私營(yíng)部門成功的管理手段和經(jīng)驗(yàn)，如:人力資源管理、成本—弓玫率分析、目標(biāo)管理等。同時(shí)，政府可以把巨大的官僚組織分解，使決策與執(zhí)行分開，并移植私營(yíng)部門的某些管理辦法:“如采用短期合同，開發(fā)合作方案，簽訂績(jī)效合同以及推行服務(wù)承諾等等。”這樣，經(jīng)過民營(yíng)化或半民營(yíng)化的公共部門公眾有親密接觸機(jī)會(huì)，了解公眾之所需的公共服務(wù)部門，它們了解公共管理的關(guān)鍵所在，從而對(duì)社會(huì)進(jìn)行有效治理。
(五)政府應(yīng)在公共管理中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制
傳統(tǒng)的觀念認(rèn)為，微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的事情應(yīng)該由私營(yíng)企業(yè)承擔(dān)，而公共服務(wù)領(lǐng)域應(yīng)該由政府單獨(dú)承擔(dān)。而“新公共管理”強(qiáng)調(diào)政府管理引人競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，取消公共產(chǎn)品供給的壟斷，讓更多的私營(yíng)部門參與公共服務(wù)供給，通過引人競(jìng)爭(zhēng)機(jī)智，從而提高服務(wù)公共的質(zhì)量和效率。
(六)政府應(yīng)放松嚴(yán)格的行政規(guī)制，實(shí)施明確的績(jī)效目標(biāo)控制
“新公共管理”反對(duì)傳統(tǒng)公共行政刻板執(zhí)行法律規(guī)范，輕視績(jī)效測(cè)定和評(píng)估的做法，主張放松嚴(yán)格的行政規(guī)制，實(shí)行嚴(yán)明的績(jī)效目標(biāo)控制。即確定組織，個(gè)人的具體目標(biāo)，與之簽訂績(jī)效目標(biāo)對(duì)完成情況進(jìn)行測(cè)量和評(píng)估。這使行政組織由過去的“規(guī)則驅(qū)動(dòng)型”向“任務(wù)驅(qū)動(dòng)型”轉(zhuǎn)變。
(七)公務(wù)員不必保持中立
“新公共管理”認(rèn)為，行政本身就具有濃厚的政治色彩，要求公務(wù)員完全保持政治中立是不現(xiàn)實(shí)的。因此，“新公共管理”則正視行政所具有的濃厚的政治色彩，對(duì)部分高級(jí)文官實(shí)行政治任命，讓他們參與政策制定過程，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，以保持他們的政治敏感性。這樣能使他們正確理解政策的目的意圖。
二、中西方國(guó)家政府改革背景比較
“新公共管理”源自于西方，它對(duì)于中國(guó)社會(huì)來說雖然是“舶來品”，但中國(guó)同樣經(jīng)歷著全球化浪潮，新公共管理的很多新觀點(diǎn)新經(jīng)驗(yàn)也是中國(guó)急需的。“新公共管理”模式能否在在中國(guó)存活，需要通過理性分析中國(guó)與西方政府改革的背景，才能作出判斷。
(一)中西方國(guó)家政府改羊背景的相似點(diǎn)
1理論背景相似點(diǎn)
當(dāng)代中西方國(guó)家政府改革都是在傳統(tǒng)官僚制理論無法解決現(xiàn)實(shí)問題的情況下引發(fā)的。
20世紀(jì)最后30年，官僚制受到廣泛質(zhì)疑，它們?cè)谛姓烁駟栴}、價(jià)值規(guī)范問題和外部性問題的理論缺乏導(dǎo)致了傳統(tǒng)理論無法解決當(dāng)前的社會(huì)問題。隨著我國(guó)改革開放的進(jìn)行，經(jīng)濟(jì)健康增長(zhǎng)的需要與政府生產(chǎn)力落后的矛盾也顯現(xiàn)出來。官僚制是中西方國(guó)家公共行政理論中最為基礎(chǔ)的部分，如何改革傳統(tǒng)官僚制也是中西方國(guó)家政府所面臨的共同課題。
2.政治和經(jīng)濟(jì)背景相似
當(dāng)代西方國(guó)家的政府改革是在一定的政治、經(jīng)濟(jì)背景條件下引發(fā)的，其突出表現(xiàn)在:
(1)當(dāng)代中西方國(guó)家都面臨著財(cái)政困難，政府機(jī)構(gòu)龐大臃腫，行政效率低下，社會(huì)福利難以為繼等問題，是各國(guó)政府進(jìn)行行政改革的重要原因。
(2)信息技術(shù)的運(yùn)用使政府變得靈活、高效、透明成為可能。新技術(shù)的市場(chǎng)化進(jìn)程的加快，這些均迫使政府的改革必須真正適應(yīng)新技術(shù)革命的要求。
(二)中西方國(guó)家政府改革背景不同點(diǎn)
1西方國(guó)家市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)扎實(shí)、體制成熟，而我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)尚處于成長(zhǎng)階段
西方發(fā)達(dá)國(guó)家的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，市場(chǎng)體系完善。“新公共管理”模式存在的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)即成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件。正如E·S·薩瓦斯所說:“福利國(guó)家(公共部門大于市場(chǎng)部門的國(guó)家)在市場(chǎng)力量的沖擊下日漸衰弱。市場(chǎng)力量正在改變教育、醫(yī)療衛(wèi)生、住房、退休保障和其他‘福利’構(gòu)成要素的供需條件。消費(fèi)者對(duì)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、住房、退休保障及其他物品和其他物品和服務(wù)的支持能力日益提高，他們對(duì)這些服務(wù)的需要超出了政府的提供能力。這正是私人供應(yīng)商通過市場(chǎng)機(jī)制可以提供的東西?！?/p>
而我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)還處于成長(zhǎng)階段。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)尚未成熟，與此同時(shí)政府還擔(dān)負(fù)著培育市場(chǎng)的任務(wù)。對(duì)于不成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)必定需要政府的管制，如果政府一味“退出”，不根據(jù)現(xiàn)實(shí)國(guó)情盲目放松管制，就有可能導(dǎo)致市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的失敗。
2.與西方國(guó)家所具有的相對(duì)健全的法治環(huán)境相比較，我國(guó)的法制有待完善，法治社會(huì)的建成還待時(shí)日
“新公共管理”強(qiáng)調(diào)政府管理實(shí)行嚴(yán)明的績(jī)效目標(biāo)控制，放松嚴(yán)格的行政規(guī)制。在西方國(guó)家政府改革實(shí)踐中這種目標(biāo)重績(jī)效輕規(guī)制的方式所以能成功并獲益良多，是因?yàn)槲鞣絿?guó)家的“新公共管理”改革的法治環(huán)境相對(duì)完善。政府改革后，在行政管理活動(dòng)中扔有較大的自由裁量權(quán)，但是法律的權(quán)威無處不在，就減少了管理人員濫用權(quán)力的幾率。
我國(guó)尚處于法制不健全，法律供給不足的時(shí)期。行政法律規(guī)制不完善，行政執(zhí)法、行政監(jiān)督的力度不夠等問題還普遍存在于我們行政管理活動(dòng)中。我國(guó)目前最重要的法制建設(shè)任務(wù)是健全法制加強(qiáng)行政執(zhí)法力度。在這種情況下，簡(jiǎn)單地套用“新公共管理”模式是不符合中國(guó)具體國(guó)情的。
3.西方國(guó)家的民營(yíng)化組織或非營(yíng)利性組織無論在數(shù)量還是質(zhì)量上都遠(yuǎn)優(yōu)于我國(guó)
因?yàn)槊駹I(yíng)化組織和非營(yíng)利性組織在“新公共管理”理論中具有承接政府所分散出的職能的作用，所以它在政府改革過程中十分關(guān)鍵。在西方國(guó)家民營(yíng)化組織或非營(yíng)利性組織發(fā)展歷史較長(zhǎng)，組織體系完善、數(shù)量充足、管理水平很高。因此，政府放權(quán)建政以后，被“民營(yíng)化”的管理職能不僅沒有旁落，反而加強(qiáng)了。
然而我國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，所有的公共管理事務(wù)一概由政府承辦，民營(yíng)化組織幾乎不存在。改革開放后，雖然民營(yíng)化組織有所發(fā)展，但是數(shù)量、專業(yè)水平、內(nèi)部管理各方面都不及西方發(fā)達(dá)國(guó)家的相同組織。如果中國(guó)政府改革將大量公共管理職能迅速而全面地分離出去，社會(huì)就可能因找不到合適的承接主體而產(chǎn)生混亂。
4.與西方國(guó)家相比，我國(guó)政府的宏觀調(diào)控能力不強(qiáng)且公務(wù)員的整體素質(zhì)不高
從政府的調(diào)控能力和公務(wù)員整體素質(zhì)來看，我國(guó)的官僚制還不足。例如，分工不明、專業(yè)人才匾乏、行政人員輕視法律與規(guī)范、行政活動(dòng)中的人格化特征明顯、行敗嚴(yán)重等等。因此，照辦照抄西方的“新公共管理”模式，只會(huì)抹殺現(xiàn)階段官僚制對(duì)我國(guó)的積極影響，并造成新一次的行政管理改革的失敗。
四、“新公共管理”模式對(duì)我國(guó)行政管理改革的啟示
在全球化和信息化的浪潮中，我國(guó)必須通過自身的改革提高我國(guó)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，然而，我國(guó)的改革又有自己的特殊背景，所以在西方的“新公共管理”模式，不能在我國(guó)照搬照抄。因此，筆者認(rèn)為“新公共管理”模式對(duì)我國(guó)行政管理改革有如下啟示:
(一)依據(jù)國(guó)情，建構(gòu)官燎制為主，新公共管理為輔的行政模式
官僚制是在行政管理領(lǐng)域占據(jù)統(tǒng)治地位已有百年歷史。刻板僵化的官僚制已經(jīng)無法應(yīng)對(duì)信息傳遞迅速，競(jìng)爭(zhēng)激烈的后工業(yè)化時(shí)代。新公共管理不但靈活，而且能適應(yīng)現(xiàn)代化需要。這種模式有助于協(xié)調(diào)政府與社會(huì)的關(guān)系，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，消除官僚制的弊端。
盡管如此，官僚制還在歷史上是有突出貢獻(xiàn)的，新公共管理的倡導(dǎo)者也承認(rèn)這點(diǎn)事實(shí)，如D·奧斯本所說:“它(官僚制)解決了人民希望解決的基本問題，它為失業(yè)者和老年人提供了保障，它保障了社會(huì)穩(wěn)定，這在經(jīng)濟(jì)大蕭條以后是至關(guān)重要的，它提供了工作?？梢哉f，工業(yè)社會(huì)對(duì)社會(huì)政治體制的必然要求就是建立官僚制。我國(guó)正處在現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型時(shí)期，中國(guó)尚未完全具備實(shí)施“新公共管理”模式的條件，而官僚制強(qiáng)調(diào)政令統(tǒng)一，管理法制化，分工專業(yè)化能滿足我國(guó)現(xiàn)代化的需要，這就意味著中國(guó)在改革官僚制的同時(shí)必須加強(qiáng)官僚制，在提倡掌舵型政府和服務(wù)型政府的同時(shí)必須添加官僚制的合理因素。在今后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)建立與我國(guó)工業(yè)發(fā)展相適應(yīng)的，以官僚制和新公共管理相結(jié)合的行政管理模式是我國(guó)行政改革的必然選擇。
(二)轉(zhuǎn)換觀念，切實(shí)轉(zhuǎn)變行政職能
行政職能是指，政府作為國(guó)家行政機(jī)關(guān)，依法在國(guó)家的、政治的、經(jīng)濟(jì)的以及其他社會(huì)事物的管理中所應(yīng)履行的職責(zé)以及應(yīng)起到的作用。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的行政職能已經(jīng)落后。因此，行政職能以國(guó)家的政治經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的依據(jù)要及時(shí)調(diào)整。
“新公共管理”認(rèn)為，政府行政管理職能是“掌舵”而不是“劃槳”，是“服務(wù)”而不是“管制”。
據(jù)此，我國(guó)的行政職能的轉(zhuǎn)變重點(diǎn)在于:(1)政府社會(huì)管理職能的性質(zhì)和內(nèi)容的轉(zhuǎn)變，即變政府直接承擔(dān)經(jīng)濟(jì)管理職能為間接調(diào)整職能;(2)政府職能實(shí)現(xiàn)的手段方式轉(zhuǎn)變，即由行政手段為主轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓?、?jīng)濟(jì)、法律等手段相結(jié)合的綜合管理，其中又以經(jīng)濟(jì)手段為主。同時(shí)，由微觀管理為主轉(zhuǎn)向宏觀調(diào)控為主，由縱向管理為主轉(zhuǎn)向橫向協(xié)調(diào)為主，由指令性計(jì)劃為主轉(zhuǎn)向指導(dǎo)性計(jì)劃為主，由社會(huì)管制轉(zhuǎn)向既實(shí)施管制又監(jiān)督服務(wù)等等;(3)政府職能轉(zhuǎn)變實(shí)質(zhì)要求提高政府能力。政府能力的增強(qiáng)是依靠科學(xué)技術(shù)和社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展，依托政治民主進(jìn)程，通過不斷的改革和探索逐步實(shí)現(xiàn)的。政府職能必須與政府的能力相適應(yīng)，因此政府職能轉(zhuǎn)變只能在政府能力提高過程中逐步實(shí)現(xiàn)。
(三)借鑒企業(yè)管理方法，創(chuàng)新行政組織結(jié)構(gòu)
我國(guó)在1998年之前進(jìn)行了多次改革，行政機(jī)構(gòu)改革是重點(diǎn)。由于當(dāng)時(shí)我國(guó)受到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的制約，改革時(shí)政府職能未加轉(zhuǎn)變，只是單純的把政府權(quán)力在各級(jí)政府和政府部門之間上下左右移動(dòng)，致使機(jī)構(gòu)改革陷人“精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹”的怪圈。因此，行政機(jī)構(gòu)改革，行政組織創(chuàng)新的根本立足點(diǎn)為政府職能的分散。
“新公共管理”強(qiáng)調(diào)用授權(quán)或分權(quán)或簽署外部契約的方式進(jìn)行管理。把民營(yíng)化組織或非營(yíng)利性組織引人公共管理體系中加強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)，這樣可以縮小行政機(jī)構(gòu)規(guī)模，提高公共服務(wù)的效率、效果和質(zhì)量。在成績(jī)?cè)u(píng)估方面，“新公共管理”認(rèn)為充分使用私營(yíng)企業(yè)成功的手段和經(jīng)驗(yàn)—重視人力資源管理、強(qiáng)調(diào)成本—效率分析、全面質(zhì)量管理、低投人高產(chǎn)出，通過績(jī)效測(cè)定和評(píng)估的手段來改革行政組織模式。
針對(duì)我國(guó)行政機(jī)構(gòu)設(shè)置隨意性大，人員臃腫，職能劃分過細(xì)、分散且重復(fù)設(shè)置的弊端，我國(guó)必須學(xué)習(xí)官僚制的成功經(jīng)驗(yàn)，按照“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能”原則，依據(jù)各機(jī)構(gòu)承擔(dān)職能所覆蓋的范圍及影響面的大小，管理層級(jí)與管理幅度之間的關(guān)系，行政責(zé)任大小等因素，科學(xué)合理地安排行政組織的層級(jí)結(jié)構(gòu)和職能結(jié)構(gòu)。同時(shí)，借鑒“新公共管理”模式中企業(yè)管理方法，構(gòu)建控制層次較少的扁平型組織結(jié)構(gòu)模式，建立網(wǎng)絡(luò)式的組織內(nèi)部聯(lián)系。
(四)提高公務(wù)員整體素質(zhì)，加強(qiáng)公務(wù)員的思想政治工作
在我國(guó)，行政機(jī)關(guān)工作人員整體素質(zhì)不高是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。因此，在我國(guó)當(dāng)前的情況下，更顯出提高公務(wù)員素質(zhì)的重要意義。
行政法信賴保護(hù)原則肇始于德國(guó)行政法院判例，后經(jīng)日本及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)等的效仿、繼受與發(fā)展，現(xiàn)已成為大陸法系行政法之一般原則。依據(jù)該原則進(jìn)行的制度設(shè)計(jì)在保障人權(quán)、維護(hù)法的安定性、實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)的法治行政方法發(fā)揮著不可替代的作用。然而，主要仿照大陸法系建立起行政法制度的我國(guó)，理論上對(duì)這一原則卻鮮有研究，涉及該原則的制度由于缺乏理論的支持而難以完善。借鑒國(guó)外的研究成果對(duì)該原則進(jìn)一步闡釋并構(gòu)想我國(guó)相關(guān)制度設(shè)計(jì)，乃本文旨趣所在。
一、行政法信賴保護(hù)原則的基本理論
關(guān)于信賴保護(hù)原則是憲法原則還是僅為行政法之一般原則，在德國(guó)公法學(xué)界早有爭(zhēng)議。從該原則演變的歷史來看，可以看出信賴保護(hù)原則一開始只是作為行政法之一般原則于第一次世界大戰(zhàn)后在德國(guó)各邦行政法院的判例中被引用，后來被明文規(guī)定在聯(lián)邦德國(guó)行政程序法、租稅通則、聯(lián)邦建設(shè)計(jì)劃法等成文法上。此后該原則不僅作為一項(xiàng)重要的行政法原則得以確立，其重要性也得到了學(xué)界的一致首肯，現(xiàn)今較為一致的看法是信賴保護(hù)原則不僅是行政法上的一般原則，而且已成為一項(xiàng)憲法原則。探討作為憲法原則的信賴保護(hù)已超出了本文的議題，以下只探討行政法上之信賴保護(hù)原則。
現(xiàn)代福利國(guó)家中，國(guó)家和人民之間應(yīng)該存在信賴關(guān)系，公民必須信任行政機(jī)關(guān)所作出的決定，以此安排自己的生活，否則社會(huì)秩序的穩(wěn)定性和社會(huì)生活的可預(yù)測(cè)性便會(huì)遭到破壞。當(dāng)公民信賴行政行為，并且這種信賴值得保護(hù)時(shí)，為保護(hù)行政相對(duì)人的信賴?yán)?，①該行政行為受到存續(xù)保護(hù)而不得任意撤廢，如出于公共利益的緊急需要必須撤廢該行政行為時(shí)，也應(yīng)給予相對(duì)人相應(yīng)的補(bǔ)償，此為行政法上信賴保護(hù)原則基本涵義。②
構(gòu)成信賴保護(hù)原則應(yīng)具備以下三個(gè)要件：
（一）信賴保護(hù)存在的基礎(chǔ)。此為信賴保護(hù)原則存在的前提，無此前提信賴保護(hù)原則無從適用。通說認(rèn)為構(gòu)成信賴保護(hù)原則之基礎(chǔ)是行政行為，包括具體行政行為和抽象行政行為。③此在理論上不是沒有爭(zhēng)議，如有學(xué)者認(rèn)為“信賴保護(hù)原則必須貫穿于行政權(quán)運(yùn)行的全過程，并由此形成相互銜接的運(yùn)行機(jī)制，即事實(shí)認(rèn)定過程中的信賴保護(hù)、行政法律規(guī)范適用中的信賴保護(hù)、和行政行為變動(dòng)中的信賴保護(hù)”。④顯然，該學(xué)者認(rèn)為行政行為作出過程中的事實(shí)認(rèn)定和法律規(guī)范的適用可以單獨(dú)作為信賴基礎(chǔ)而存在。筆者認(rèn)為，對(duì)于上述分歧，通說的觀點(diǎn)較有說服力。理由是：首先，作為信賴基礎(chǔ)必須能夠反映出國(guó)家的意思表示，而國(guó)家完整的意思表示必須通過一有效成立的行政行為才能反映出來。行政行為尚處于作出過程中時(shí)，國(guó)家的意思必定是不明確和不完整的，并且尚未表示出來。其次，行政行為還處在作出過程中，尚未有效成立，當(dāng)然不可能對(duì)外產(chǎn)生法律效果。因而公民也不可能基于此信賴產(chǎn)生既得利益。如果按該學(xué)者這樣解釋適用信賴保護(hù)原則，則是過于寬泛的將信賴保護(hù)原則擴(kuò)大適用。殊不知在現(xiàn)代法治國(guó)家中，為求得法治的實(shí)質(zhì)正義，行政法始終在依法行政和法的安定性之間尋找一有效的平衡，過于寬泛的適用任何一原則必然侵害另一原則，破壞了這一有效的平衡。再次，信賴保護(hù)主要以存續(xù)保護(hù)為主，是對(duì)行政行為的存續(xù)保護(hù)，倘若在行政行為作出過程中某個(gè)環(huán)節(jié)如事實(shí)認(rèn)定、法律規(guī)范的適用等即適用信賴保護(hù)原則，則往往使違法的事實(shí)認(rèn)定得不到糾正，這顯然與依法行政原則背道而馳，也因此而剝奪了行政主體在行政過程中改正錯(cuò)誤的機(jī)會(huì)。因此，將信賴保護(hù)原則適用于行政權(quán)運(yùn)行的每一階段是不可取的。①行政法上的信賴保護(hù)原則其存在的基礎(chǔ)應(yīng)當(dāng)是有效成立的行政行為，而不論該行政行為是合法還是違法，也不論該行政行為是具體還是抽象性的。但例外的是無效的行政行為除外，因?yàn)闊o效的行政行為本質(zhì)上不是行政行為，對(duì)外沒有任何效力，因此不可能產(chǎn)生信賴?yán)妗?/p>
（二）存在信賴表現(xiàn)。所謂信賴表現(xiàn)是指行政相對(duì)人因信賴行政行為而采取的處分行為。行政相對(duì)人基于法的安定性原則信賴行政行為不會(huì)變動(dòng)，而對(duì)自己的生活作出安排和對(duì)財(cái)產(chǎn)進(jìn)行處分，從而表現(xiàn)出信賴行政行為。信賴基礎(chǔ)與信賴表現(xiàn)之間存在著因果關(guān)系，倘沒有信賴基礎(chǔ)，信賴表現(xiàn)也無從談起。
（三）信賴值得保護(hù)。信賴是否值得保護(hù)其判斷基準(zhǔn)主要是根據(jù)無過錯(cuò)原則，無過錯(cuò)原則主要強(qiáng)調(diào)了行政相對(duì)人對(duì)于違法行政行為沒有過錯(cuò)。倘若是由于行政相對(duì)人自己的過錯(cuò)，造成違法行政行為的作出，或者明知或重大過失而不知行政行為違法則不能成立信賴保護(hù)。這一原則得到了德國(guó)行政立法的肯定，《聯(lián)邦德國(guó)行政程序法》第48條第二款列舉規(guī)定了三種不適用信賴保護(hù)原則的具體情形：（1）受益人以欺詐、脅迫或行賄取得一行政行為的。（2）受益人以嚴(yán)重不正確或不完整的陳述取得一行政行為的。（3）明知或因重大過失而不知行政行為的違法性。
也有學(xué)者不是從信賴的正當(dāng)性出發(fā)而是從信賴?yán)媾c公益比較的角度來鑒別信賴是否值得保護(hù)，并認(rèn)為公益是成立信賴保護(hù)必須要考慮的要件之一。對(duì)此反對(duì)者認(rèn)為，信賴保護(hù)原則為保賴?yán)嫣峁┑谋Ｗo(hù)方式是存續(xù)保護(hù)和財(cái)產(chǎn)保護(hù)，公益在信賴保護(hù)原則的適用上不是毫無作用，然而其作用僅限于作為選擇保護(hù)方式的判斷基準(zhǔn)，即“在原本法律狀態(tài)對(duì)人民有利時(shí)，本應(yīng)采存續(xù)保護(hù)之方式，但在公益之要求大于人民之信賴?yán)嬷Ｗo(hù)時(shí)，后者不得不退讓，為彌補(bǔ)人民利益的損失，此時(shí)應(yīng)采財(cái)產(chǎn)保護(hù)方式?！雹谝簿褪钦f，信賴是否值得保護(hù)不是由人民的信賴?yán)媾c公益之間的比較得出，公益不是信賴保護(hù)成立的要件之一。而僅僅是在成立信賴保護(hù)原則后選擇適用合適的保護(hù)方式時(shí)，公益的衡量才發(fā)生作用。筆者認(rèn)為反對(duì)者的意見較有說服力，德國(guó)行政程序法對(duì)此也是肯定的，依聯(lián)邦德國(guó)行政程序法第49條的規(guī)定看，即使存在緊迫的公共利益需要優(yōu)先考慮的情況，仍然可以成立信賴保護(hù)，只是此時(shí)信賴保護(hù)的方式由存續(xù)保護(hù)變?yōu)閺U除后的財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償。
二、大陸法系國(guó)家圍繞信賴保護(hù)原則進(jìn)行的制度設(shè)計(jì)
綜觀當(dāng)今大陸法系各國(guó)行政法以信賴保護(hù)原則進(jìn)行的制度設(shè)計(jì)主要體現(xiàn)在具體行政行為的撤銷與廢止上，其它體現(xiàn)該原則的制度和抽象行政行為的撤銷與廢止、法令不溯及既往、公法上的權(quán)利失效、計(jì)劃擔(dān)保等更適于在更廣闊的憲法層面上展開探討，因而不屬于本文探討的主題。德國(guó)是最早確立信賴保護(hù)原則的國(guó)家之一，其有關(guān)該原則的制度化也具有典范作用，以下以德國(guó)等大陸法系國(guó)家行政法為藍(lán)本，探討信賴保護(hù)原則在具體行政行為的撤銷與廢止方面的制度構(gòu)建。
依照依法行政原則，為維護(hù)法的純潔性，違法的行政行為自應(yīng)撤銷，這也是以往形式意義法治行政主義者所著重強(qiáng)調(diào)的。然而隨著現(xiàn)代福利國(guó)家的發(fā)展，利益和價(jià)值已趨多元化，人們逐漸認(rèn)識(shí)到單靠形式意義的法治行政是不可能實(shí)現(xiàn)真正正義的。在許多情況下，法的安定性和法秩序的穩(wěn)定性成為實(shí)現(xiàn)人權(quán)的基本前提，而不加限制的任意撤廢行政行為，正是對(duì)這種安定性和穩(wěn)定性的破壞。于是人們開始從追求絕對(duì)形式意義的法治行政向?qū)嵸|(zhì)意義的法治行政轉(zhuǎn)變。在這一過程中信賴保護(hù)原則發(fā)揮了十分重要的作用，可以說現(xiàn)代實(shí)質(zhì)意義上的法治行政正是建立在依法行政與信賴保護(hù)二原則不斷平衡的基礎(chǔ)之上，偏廢任何一原則都不可能實(shí)現(xiàn)真正的正義。
具體行政行為的撤銷與廢止在以往形式意義法治行政占據(jù)統(tǒng)治地位的時(shí)代，是采自由主義。在機(jī)械的依法行政的觀念的支配下行政主體可以任意撤銷違法的行政行為和廢止合法的行政行為，而不受任何約束。政府行為的朝令夕改、反復(fù)無常必然對(duì)人權(quán)構(gòu)成極大的威脅，也與法治國(guó)思想下的法的安定性原則背道而馳，以信賴保護(hù)原則為基礎(chǔ)，對(duì)具體行政行為的撤銷與廢止設(shè)置限制，便是當(dāng)然的選擇。德國(guó)、日本及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)現(xiàn)行法在將信賴保護(hù)原則制度化的過程中區(qū)分各種不同的行為，如合法行政為和違法行政行為；違法行政行為又區(qū)分為授益行為、負(fù)擔(dān)行為及復(fù)效行為。針對(duì)不同的行為選擇不同的制度。
（一）授益行政行為的撤銷與廢止
授益行政行為使行政相對(duì)人產(chǎn)生既得利益，倘若授益行政行為違法，在符合信賴保護(hù)要件的情況下，行政主體如撤銷行政行為勢(shì)必?fù)p害相對(duì)人的信賴?yán)?。因此?lián)邦德國(guó)行政程序法對(duì)此采取嚴(yán)格限制。如德國(guó)行政程序法第48條第2款明令禁止撤銷具有金錢或物之給付內(nèi)容的行政行為。第48條第3款規(guī)定，對(duì)非物質(zhì)的行政行為盡管可以撤銷但須依據(jù)信賴保護(hù)原則給予相應(yīng)補(bǔ)償。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的《行政程序法（草案）》以及日本的《行政程序法》也作了類似的規(guī)定。①
授益行政行為的廢止通常并非由于行政行為的違法性，而往往是客觀狀態(tài)發(fā)生變化或其他原因造成。廢止原因通常是法定的，德國(guó)行政程序法第49條第二款列舉規(guī)定了授益行政行為廢止的四種情形：（1）法規(guī)容許或行政行為保留該廢止；（2）行政行為附負(fù)擔(dān)，受益人沒有或未在為他定出的期限內(nèi)履行該負(fù)擔(dān)；（3）行政行為所依據(jù)的法規(guī)或基礎(chǔ)事實(shí)發(fā)生變更，致使該行政行為繼續(xù)存在將危害公共利益；（4）為避免公益遭受重大損害。德國(guó)行政法對(duì)上述四種情形區(qū)別對(duì)待。前兩種情形中由于相對(duì)人應(yīng)當(dāng)預(yù)見到廢止的可能性，因而不符合信賴保護(hù)的構(gòu)成要件。在后兩種情形中，若符合信賴保護(hù)的構(gòu)成要件，則應(yīng)區(qū)別情況提供存續(xù)保護(hù)與財(cái)產(chǎn)保護(hù)。
（二）負(fù)擔(dān)行政行為的撤銷與廢止。
以往觀點(diǎn)認(rèn)為若負(fù)擔(dān)行政行為違法，行政主體得隨時(shí)予以撤銷、廢止，信賴保護(hù)原則于此場(chǎng)合不適用。理由是負(fù)擔(dān)行為既然對(duì)人民不利，那么撤銷該行為通常不會(huì)發(fā)生既得權(quán)和信賴保護(hù)的問題。因此是否撤銷或廢止由行政機(jī)關(guān)依據(jù)合法性原則和法的安定性原則裁量決定。基于上述理由，聯(lián)邦德國(guó)行政程序法及日本、臺(tái)灣現(xiàn)行行政程序法對(duì)負(fù)擔(dān)行政行為的撤銷與廢止也沒有設(shè)置任何限制。對(duì)此制度設(shè)計(jì)我國(guó)臺(tái)灣學(xué)者提出不同見解，認(rèn)為下列兩種情形下的負(fù)擔(dān)行政行為是否必然排除信賴保護(hù)原則的適用值得商榷，一是由一對(duì)人民更不利之合法處分所取代。二是相對(duì)人由于遵守處分內(nèi)容，已消費(fèi)或處置標(biāo)的物，以致無法和很難回復(fù)。②這兩種情形下，撤銷行政行為將使人民處于更為不利的境地。因此，于此場(chǎng)合下信賴保護(hù)原則的適用似乎更有必要。筆者認(rèn)為臺(tái)灣學(xué)者的觀點(diǎn)極具啟發(fā)意義，信賴保護(hù)原則出發(fā)點(diǎn)在于保護(hù)公民的信賴?yán)妫虼酥灰嬖谛刨嚴(yán)?，并且該信賴?yán)娣闲刨嚤Ｗo(hù)的構(gòu)成要件，就應(yīng)當(dāng)援引信賴保護(hù)原則予以保護(hù)，而不論該行為是授意或是負(fù)擔(dān)。
（三）復(fù)效行政行為的撤銷與廢止
所謂復(fù)效行政行為是指對(duì)一人授益而同時(shí)對(duì)另一人生侵益效果的行政行為。③關(guān)于復(fù)效行政行為如何適用信賴保護(hù)原則？大陸法系國(guó)家立法上并無明確規(guī)定，但綜合判例及各國(guó)通說仍可窺見信賴保護(hù)原則在這一題域內(nèi)的制度回應(yīng)。將相對(duì)人的權(quán)益與第三人的權(quán)益進(jìn)行比較，可將復(fù)效行政行為區(qū)分為兩種情形：
1.對(duì)相對(duì)人為授益，對(duì)第三人為負(fù)擔(dān)。
依據(jù)德國(guó)的判例及通說，撤銷與廢止此種行政行為應(yīng)按照前述授益行政行為來處理，即信賴保護(hù)原則發(fā)揮作用，限制對(duì)行政行為的撤銷。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)及法國(guó)的做法與德國(guó)相似。日本通說認(rèn)為，遇此情形下有必要對(duì)相對(duì)人的權(quán)益與第三人的權(quán)益進(jìn)行權(quán)衡，如果第三人權(quán)益優(yōu)越，應(yīng)承認(rèn)完全撤銷權(quán)，即信賴保護(hù)原則不能適用。①
2.對(duì)相對(duì)人為負(fù)擔(dān)，對(duì)第三人為授益。
遇此情形下，德國(guó)、法國(guó)及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的判例及通說均認(rèn)為應(yīng)依負(fù)擔(dān)行政行為撤銷之法理解決，即可享有完全撤銷權(quán)，不存在依據(jù)信賴保護(hù)原則對(duì)撤銷與廢止設(shè)置限制。日本則認(rèn)為，在此情形下如果第三人權(quán)益權(quán)越，撤銷權(quán)原則上要受到限制。
三、我國(guó)確立信賴保護(hù)原則的構(gòu)想
信賴保護(hù)原則是在行政法理論不斷向縱深發(fā)展的過程中，形式意義的法治行政觀念被實(shí)質(zhì)意義的法治行政觀念所取代后，由德國(guó)等大陸法系國(guó)家的學(xué)者最先提出來的，后逐漸被大陸法系各國(guó)的立法所接受。毫無疑問學(xué)者的學(xué)說為最終的制度構(gòu)筑了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。我國(guó)行政法之所以至今尚未明確確立信賴保護(hù)原則，是與理論研究上的落后密切相關(guān)的。眾所周知，我國(guó)行政法學(xué)界長(zhǎng)期以來并不重視行政行為基本理論的研究②，涉及行政行為效力的研究既不深入、也難稱系統(tǒng)，與行政行為效力緊密相關(guān)的信賴保護(hù)原則更是少有問津。
理論研究的落后阻礙了立法的發(fā)展。信賴保護(hù)原則作為一項(xiàng)當(dāng)今大陸法系國(guó)家行政法的重要原則，在我國(guó)卻沒有為它確立應(yīng)有的地位。加上我國(guó)至今沒有頒布行政程序法，有關(guān)行政行為的撤銷與廢止零散的規(guī)定在各個(gè)單行行政法及行政訴訟法上，這樣的做法既不科學(xué)，又不系統(tǒng)，更不完善。因此，信賴保護(hù)原則在我國(guó)還處在理論探索階段，尚未成為現(xiàn)實(shí)的制度。筆者認(rèn)為借鑒德國(guó)等大陸法系國(guó)家有關(guān)信賴保護(hù)原則的理論成果和法律制度，并深入研究以盡快完善我國(guó)相關(guān)的行政法律制度在當(dāng)下尤為緊迫。為在我國(guó)確立行政法上的信賴保護(hù)原則并建立完善相關(guān)制度，筆者提出如下構(gòu)想：
1.加強(qiáng)理論研究，大膽借鑒國(guó)外尤其是大陸法系國(guó)家有關(guān)信賴保護(hù)原則研究的最新理論成果，為立法奠定堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。借鑒不等于照搬，既要借鑒又要?jiǎng)?chuàng)新。理論研究不能離開本土文化，更不能脫離我國(guó)現(xiàn)有的行政法律制度。結(jié)合我國(guó)法律制度的特色，借鑒國(guó)外先進(jìn)的理論成果，在此基礎(chǔ)探索出獨(dú)具特色的中國(guó)行政法制建設(shè)之路，方為良策。
2.在未來的行政程序法中明確確立信賴保護(hù)原則為我國(guó)行政法的基本原則。大陸法系各國(guó)，如德國(guó)、日本及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)等都是在行政程序法中規(guī)定信賴保護(hù)原則的。此做法值得借鑒，因?yàn)樾姓绦蚍ㄊ怯嘘P(guān)行政程序的總則性規(guī)定，在總則中確立信賴保護(hù)為行政法一般法律原則，然后在分則中進(jìn)一步細(xì)化有關(guān)具體制度，既系統(tǒng)又科學(xué)。
3.以信賴保護(hù)原則為基礎(chǔ)，建立完善行政行為的撤銷與廢止制度。如上所述，信賴保護(hù)原則在行政法上主要體現(xiàn)為對(duì)行政行為撤銷與廢止設(shè)置必要的限制，因此要在行政法上貫徹信賴保護(hù)原則，就要完善行政行為的撤銷與廢止制度。我國(guó)立法并沒有嚴(yán)格區(qū)分無效行政行為和可撤銷行政行為，實(shí)踐中可撤銷行政行為范圍極其寬泛。無論是職權(quán)撤銷還是爭(zhēng)論撤銷，立法上都幾乎沒有設(shè)置任何限制，在機(jī)械的依法行政觀念的支配下，行政行為的撤銷與廢止基本上采自由主義，結(jié)果是行政相對(duì)人的信賴?yán)娴貌坏酱_實(shí)的保障，政府的公信力無法得到提升。可見，有關(guān)信賴保護(hù)原則的制度在我國(guó)是極不完善的。解決這一問題，首先應(yīng)該在立法上確立無效行政行為制度，并將無效的與可撤銷的行政行為加以區(qū)分，這是貫徹信賴保護(hù)原則的前提。③只有這樣才能將無效的及輕微瑕疵的行政行為排除在可撤銷行政行為之外，科學(xué)界定可撤銷行政行為的范圍。然后仿照大陸法系國(guó)家的通常做法，將可撤銷行政行為區(qū)分為授益、負(fù)擔(dān)及復(fù)效的行政行為，針對(duì)不同的行為設(shè)置不同的制度。行政行為的廢止可參照撤銷建立制度。
參考文獻(xiàn)：
①關(guān)于何為信賴?yán)妫碚撋鲜冀K難有定論。有學(xué)者從私法角度論述信賴?yán)妫J(rèn)為信賴?yán)媸侵笇?duì)合同或要約賦予了信賴的一方當(dāng)事人所故有的，因信賴可能或已經(jīng)受到損失的利益，包括財(cái)產(chǎn)利益和機(jī)會(huì)利益，信賴?yán)嫱ǔＪ羌却胬?，是因信賴而易被損失和喪失的利益。參見馬新彥著：“信賴與信賴?yán)妗保斗煽茖W(xué)》2000年第3期。筆者認(rèn)為此信賴?yán)娼缯f，盡管是從私法角度所做，但對(duì)探討公法上的信賴?yán)娌粺o借鑒意義。
②參見[德]毛雷爾著，高家偉譯：《行政法學(xué)總論》，法律出版社2000年版，277～278頁(yè)。
③參見吳坤城著：“公法上信賴保護(hù)原則初探”，城仲模主編：《行政法之一般法律原則》（二）臺(tái)灣三民書局出版1997年版，239頁(yè)。
④李春燕著：“行政信賴保護(hù)原則研究”，《行政法學(xué)研究》2001年第3期。
①德國(guó)行政法將行政權(quán)運(yùn)行中產(chǎn)生的階段行為稱為部分行為，不能單獨(dú)提起行政救濟(jì)和司法救濟(jì)。顯然，已經(jīng)將信賴保護(hù)原則排除適用于部分行為中。參見平納特著，朱林譯：《德國(guó)普通行政法》中國(guó)政法大學(xué)出版社1999年版，109頁(yè)。
②吳坤城著：“公法上信賴保護(hù)原則初探”，載城仲模主編：《行政法之一般法律原則》（二）臺(tái)灣三民書局出版1997年版，251頁(yè)。
①見楊建順著：《日本行政法通論》，中國(guó)法制出版社1998年版，第406頁(yè)。
②吳坤城著：“公法上信賴保護(hù)原則初探”，城仲模主編：《行政法之一般原則》（二），臺(tái)灣三民書局出版社1997年版，253頁(yè)。
③參見吳坤城著：“公法上信賴保護(hù)原則初探”，城仲模主編：《行政法之一般法律原則》（二），臺(tái)灣三民書局出版1997年版，254頁(yè)。
誠(chéng)信作為民商法（尤其是契約法）中的一項(xiàng)極為重要的原則，其基本涵義是指訂立合同與履行合同都要遵守誠(chéng)實(shí)信用的原則。從漢語(yǔ)的詞義來講，誠(chéng)信基本上是一種道德要求，即講求真誠(chéng)守信。而行政法，簡(jiǎn)單來說是指有關(guān)行政活動(dòng)的所有法律規(guī)范的總稱，具體來說行政法是有關(guān)行政主體、職權(quán)、行政行為及程序、行政違法及責(zé)任和救濟(jì)關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。
如果僅從大的公法和私法角度來看，民商法和行政法本屬不同的部門法范疇，誠(chéng)信就完全是一種私法原則，與行政法沒有太大的關(guān)系，表面上看可以說是“風(fēng)馬牛不相及”。但隨著行政法的發(fā)展，行政機(jī)關(guān)職能的轉(zhuǎn)變，理論認(rèn)識(shí)的深化，誠(chéng)信原則也逐漸成為行政法的一種內(nèi)在要求。在行政法的立法執(zhí)法過程中同樣要講求誠(chéng)信。
一、行政法中為什么要講求誠(chéng)信
誠(chéng)信是國(guó)家的一種道德義務(wù)。誠(chéng)信是相互之間的一種真誠(chéng)與信任關(guān)心，這種誠(chéng)實(shí)信用關(guān)系實(shí)際上是一種道德義務(wù)關(guān)系。而這種真誠(chéng)與信任關(guān)系的“策源地”是一種契約關(guān)系，“契約關(guān)系要求對(duì)于構(gòu)建一個(gè)理想的法律模式來說是一個(gè)重要的構(gòu)成要素”。（1）這里契約不僅僅是民事和經(jīng)濟(jì)法律要素，而是一個(gè)涉及到人類生活廣泛領(lǐng)域的法律構(gòu)建要素。從社會(huì)契約論的角度來看，可以認(rèn)為國(guó)家是人們把自己的權(quán)力通過契約的方式出讓而形成的，國(guó)家的權(quán)力來源與人民的權(quán)力，國(guó)家與人們之間有一種契約關(guān)系，雖然這種契約關(guān)系無法加以實(shí)證，是一種無形的契約，但國(guó)家卻必須因此而很好地為其人民服務(wù)，不得違背人民的意愿。我們是社會(huì)主義國(guó)家，“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民?！保?）既然國(guó)家的權(quán)力是人民“同意”而授予的，那我們的政府在行使其所得到的權(quán)力時(shí)必須對(duì)其人民講求誠(chéng)實(shí)信用。所以說誠(chéng)信是我們國(guó)家的一種道德義務(wù)。
由此看來，在公法領(lǐng)域的選舉與被選舉，罷免與被罷免，行政管理與被管理，表達(dá)的都是一種政治性契約。法律的制定、修改、廢止也是一種默契的外化。這些法律必須得倒人民的同意（體現(xiàn)在嚴(yán)格的立法程序中）才是合法的，合乎民意的。再具體到本文討論的行政法也一樣。行政法更要突出政府與人民之間的這種契約關(guān)系。因?yàn)樾姓ǖ囊粋€(gè)重要作用是制約政府自己的行為，使政府的行為符合法律，符合人民的本意。各級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)于行政法（即自己承諾而產(chǎn)生的契約）必須嚴(yán)格認(rèn)真的遵守。傳統(tǒng)的觀點(diǎn)認(rèn)為行政法是一種自上而下的管理于服從性法律系統(tǒng)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，政府不在是一個(gè)什么事情都管且相對(duì)人必須服從的一個(gè)專制角色。在很多行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人之間形成的關(guān)系中，政府與相對(duì)人是一種合約管制關(guān)系。比如隨著企業(yè)改革，在政府與企業(yè)關(guān)系中，企業(yè)不再是附屬與政府，政府也無法通過直接的命令與計(jì)劃去管制指揮企業(yè)。政府現(xiàn)在是通過宏觀的立法讓企業(yè)在法律規(guī)定的
范圍內(nèi)擁有自己的經(jīng)營(yíng)權(quán)。這實(shí)際上就形成了一種隱形的契約關(guān)系。政府與企業(yè)都必須嚴(yán)格執(zhí)行和遵守法律，也就是認(rèn)真嚴(yán)格履行“契約”。此即為行政法中誠(chéng)信的一種表現(xiàn)。
講求誠(chéng)信還可以節(jié)約行政活動(dòng)的成本。政府、企業(yè)、公民如果都嚴(yán)格遵守各種法律規(guī)范（行政機(jī)關(guān)尤其要遵守行政法規(guī)），政府的行政活動(dòng)以及公民企業(yè)的活動(dòng)都會(huì)減少許多因?yàn)椴皇胤ǘ鴰淼牟焕妗Ｓ纱藦牧硪粋€(gè)角度看，講求誠(chéng)信是符合經(jīng)濟(jì)理性的。
如果把行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人都當(dāng)作理性主體，那么他們會(huì)在相互的關(guān)系中最大限度地追求自己的效益，因?yàn)椤叭藗兛偸菚?huì)理性的最大化其滿足度”。（3）政府必然希望自己的行政決定，命令等各種抽象的和具體的行政行為順利地得到實(shí)現(xiàn)，產(chǎn)生預(yù)期的效果。而這離不開相對(duì)人的積極配合與認(rèn)真執(zhí)行行政機(jī)關(guān)的要求。如果行政機(jī)關(guān)能很好地講求誠(chéng)信原則，嚴(yán)格執(zhí)法，維護(hù)政府在民眾心目中的良好道德形象，必將使行政行為得到很好地實(shí)現(xiàn)，降低行政成本，可以說達(dá)到一種“政令通達(dá)”的狀態(tài)。相反，行政機(jī)關(guān)不講信用，朝令夕改，或者濫用行政權(quán)力，必然導(dǎo)致政府的信譽(yù)下降，民眾對(duì)政府的支持率降低，引發(fā)國(guó)家道德風(fēng)險(xiǎn)，政府信用危機(jī)。人民于是通過行使罷免與監(jiān)督的權(quán)力來替換不稱職的行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)甚至替換整個(gè)政府。
現(xiàn)代社會(huì)政治的平民化和所要求的公開性使過去等級(jí)社會(huì)中使民信任的一些策略已經(jīng)不再有效，這就要求國(guó)家必須更加守信，更加理性，而社會(huì)各階層，各集團(tuán)和各成員對(duì)國(guó)家的基本信任，則成為現(xiàn)代政治能夠穩(wěn)定有效運(yùn)作的一個(gè)基本條件。目前，普通民眾對(duì)政府的諸多指責(zé)與批評(píng)，從根本上說就是由于行政機(jī)關(guān)沒有在行政管理中貫徹誠(chéng)信原則。尤其表現(xiàn)在執(zhí)法不嚴(yán)，和執(zhí)法中濫用權(quán)力，徇私枉法以及行政機(jī)關(guān)沒有完成自己的法定義務(wù)。而民眾對(duì)這些的不滿最終會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)以后的行為以及整個(gè)政府的運(yùn)作產(chǎn)生消極影響，嚴(yán)重浪費(fèi)行政資源。
此外，講求誠(chéng)信可以限制行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)。行政行為可以分為羈束的行政行為和自由裁量的行政行為。（4）所謂羈束的行政行為是指行政主體只能嚴(yán)格依照法律的規(guī)定而不能有自由選擇的情況下所作的行政行為。裁量的行政行為是指行政主體在法律規(guī)定的方式、幅度、期限等范圍內(nèi)，根據(jù)自身判斷有權(quán)選擇作為或不作為或選擇不同法律效果的行政行為。大多數(shù)行政行為實(shí)際上都是裁量的行政行為。但因?yàn)樾姓煞ㄒ?guī)是針對(duì)不特定的普遍的對(duì)象而制定的，它是抽象的，不可能規(guī)定得十分詳細(xì)，與現(xiàn)實(shí)的社會(huì)運(yùn)作總會(huì)存在差距，于是就出現(xiàn)了法律的漏洞，這是自由裁量權(quán)存在的原因所在。由于這種自由裁量權(quán)的存在，使得行政機(jī)關(guān)對(duì)自己的權(quán)力有很多的自主支配性，但有權(quán)力的存在就會(huì)導(dǎo)致濫用，必須對(duì)權(quán)力加以限制。除了其他控制力量之外，誠(chéng)信也是一種很重要的道德控制力量。實(shí)際上，誠(chéng)信在很多場(chǎng)合是對(duì)行政法內(nèi)容的補(bǔ)充，使嚴(yán)格規(guī)則主義與自有裁量有機(jī)結(jié)合起來。
從契約法的角度來看，誠(chéng)信原則作為對(duì)權(quán)力濫用的對(duì)立面，明確地揭示了限制包括合同自由在內(nèi)的絕對(duì)自由的立法意圖。（5）如前所述，行政法可以看作是一種政府的“承諾”，本來承諾雙方在所承諾的問題上都應(yīng)該是平等的，但在這種政府與民眾的“承諾”中，代表政府履行承諾的行政機(jī)關(guān)往往處于一種優(yōu)勢(shì)地位，行政相對(duì)人處于弱勢(shì)地位。在加上行政機(jī)關(guān)所擁有的自由裁量權(quán)，行政機(jī)關(guān)是很容易利用這種優(yōu)勢(shì)地位侵害相對(duì)人的權(quán)利。而誠(chéng)信原則的認(rèn)真遵守則可以限制和防止行政機(jī)關(guān)濫用自己的優(yōu)勢(shì)地位與自由裁量權(quán)。行政機(jī)關(guān)應(yīng)該明白，自己作為契約的履行者，法律（尤其是行政法律法規(guī)）的執(zhí)行者，必須誠(chéng)實(shí)守信，而不是欺騙對(duì)方?？朔姓M，不僅要求行政機(jī)關(guān)依法行政，同時(shí)還必須講求合理，適當(dāng)。在行使“行政自由裁量權(quán)”這一權(quán)力時(shí)，在允許自由裁量的范圍內(nèi)，行政行為是否適當(dāng)，不是完全可以依靠法律加以約束的，而是靠行政執(zhí)法者的道德自律。（6）而這種道德自律的最高表現(xiàn)便是誠(chéng)信，行政機(jī)關(guān)應(yīng)本著真誠(chéng)的理念行使權(quán)力。
還有值得指出的是在行政合同中誠(chéng)信更應(yīng)該得到體現(xiàn)。伴隨著現(xiàn)代國(guó)家的任務(wù)和職能的變遷，政府的行政手段逐漸變得多樣化，單純命令性和強(qiáng)制性的行政行為已經(jīng)無法圓滿實(shí)現(xiàn)政府的目的，于是通過合同實(shí)現(xiàn)行政目的的方式出現(xiàn)了，并且飛速得到發(fā)展和運(yùn)用。一般來說，行政合同是行政主體與行政相對(duì)人為實(shí)現(xiàn)某種目的而達(dá)成的一種合意。行政合同最重要的特征便是行政機(jī)關(guān)必須為一方當(dāng)事人，且基本上是為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家的行政目的。
由于行政合同從本質(zhì)上來說仍然是一種契約，只不過是帶有濃厚的行政色彩，且主要受行政法的調(diào)整。既然是合同，那么就必須適用合同的基本原則，即必須嚴(yán)格講求誠(chéng)信原則。誠(chéng)信是契約的要素，把誠(chéng)信引入行政領(lǐng)域，是政府的權(quán)力受到約束。在這里，作為一方當(dāng)事人的行政機(jī)關(guān)如同民事合同中的當(dāng)事人一樣，必須真實(shí)地表達(dá)自己的意圖，真實(shí)地與對(duì)方簽訂合同并嚴(yán)格地遵守。不允許行政機(jī)關(guān)利用自己的優(yōu)勢(shì)地位欺詐，強(qiáng)迫相對(duì)方，利用自己的權(quán)力去侵犯相對(duì)人的權(quán)利。政府單方解除合同必須以正當(dāng)理由為條件，況且必須對(duì)相對(duì)人作出補(bǔ)償或賠償。如果由于行政機(jī)關(guān)的過失造成了對(duì)方的損失，也同樣必須予以賠償或補(bǔ)救。在行政合同中講求誠(chéng)信，明確雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，杜絕不負(fù)責(zé)任的，調(diào)動(dòng)行政相對(duì)人的積極性，能夠使行政目標(biāo)更好地得到實(shí)現(xiàn)，同時(shí)提升政府的形象。
二、如何在行政法中貫徹誠(chéng)信原則
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府的職能主要是統(tǒng)籌規(guī)劃、掌握政策、進(jìn)行信息引導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)以及提供各種服務(wù)和監(jiān)督檢查系統(tǒng)。與上述職能相適應(yīng)，行政手段要變得多樣化。行政法作為調(diào)整政府行為的一種重要的法律手段，在內(nèi)容上也必須與此相適應(yīng)。但不管行政法的內(nèi)容怎樣變化，其一個(gè)核心的原則仍是以誠(chéng)信為準(zhǔn)則。具體來說要做到如下幾點(diǎn)：
第一，依法行政。法治的一個(gè)重要的要求是法律得到嚴(yán)格執(zhí)行，行政機(jī)關(guān)在行使職權(quán)過程中必須嚴(yán)格依照行政法律法規(guī)。嚴(yán)格執(zhí)法的具體體現(xiàn)就是嚴(yán)格按照公正的程序行使行政權(quán)，行政程序具有抑制恣意行政和保證理性選擇的特點(diǎn)，是實(shí)現(xiàn)行政行為合法的精良工具。在行政管理過程中，出現(xiàn)的許多問題，如行政專橫、強(qiáng)制簽訂行政合同、索賄受賄等，都可以通過執(zhí)行完善的行政程序加以避免。所以堅(jiān)持依法行政，嚴(yán)格執(zhí)行行政程序的規(guī)定，就是政府在堅(jiān)守自己的“諾言”，此乃政府真誠(chéng)的體現(xiàn)。
第二，嚴(yán)格執(zhí)行歸責(zé)機(jī)制。行政機(jī)關(guān)應(yīng)該以一種履約“的精神去實(shí)施行政行為，以平等的態(tài)度對(duì)待行政相對(duì)人。行政機(jī)關(guān)在出現(xiàn)了違法違規(guī)行為之后，必須嚴(yán)格追究違法的行政主體，并對(duì)被遭受損害的權(quán)益進(jìn)行補(bǔ)救。行政機(jī)關(guān)不能因?yàn)樽约旱膬?yōu)勢(shì)地位而對(duì)本機(jī)關(guān)的違法犯罪行為和違法犯罪人加以庇護(hù)。國(guó)家也同樣不能隨便保護(hù)違法的行政機(jī)關(guān)，這是政府的一種”守信“體現(xiàn)。
第三，重視司法對(duì)行政的監(jiān)督。防止行政權(quán)的濫用、行政機(jī)關(guān)的越權(quán)不僅需要加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)的自律，還需要司法機(jī)關(guān)的積極監(jiān)督。司法權(quán)作為行政權(quán)的一種牽制力量，可以監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的行為，糾正違法行政行為，及時(shí)處理行政案件。通過加大司法審察力度，對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政行為客觀地評(píng)價(jià)，發(fā)揮司法能動(dòng)作用，監(jiān)督政府的行為，達(dá)到對(duì)行政機(jī)關(guān)的誠(chéng)信要求。
參考文獻(xiàn)
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（3）波斯納著：《法理學(xué)問題》[M]（蘇力譯），中國(guó)政法大學(xué)出版社2002年版，第442頁(yè)。
永久性心臟起搏器是治療各種原因引起的不可逆的心臟起搏和傳導(dǎo)功能障礙性疾病的主要方法。在安置術(shù)后可能會(huì)出現(xiàn)一些并發(fā)癥和起搏故障。這是患者最擔(dān)心又最缺乏知識(shí)的一部份，如何讓患者在家庭中能了解并防護(hù)這些并發(fā)癥，最大限度地降低傷害，同時(shí)，正確地認(rèn)識(shí)起搏器，減少不必要的顧慮。是護(hù)理人員必須掌握并向患者宣教的保健知識(shí)。
1一般資料
本組發(fā)放安置永久性心臟起搏器患者需求問卷調(diào)查表43份，調(diào)查人數(shù)43人，43人中將“了解起搏器并發(fā)癥”一項(xiàng)列為需要者28人，占總數(shù)的65%。其中列為最需要9人，占21%。將“了解起搏器并發(fā)癥家庭防護(hù)”一項(xiàng)列為需要者33人，占總數(shù)的77%，其中列為最需要14人，占33%。在患者填寫的“您目前最關(guān)心，最擔(dān)心的問題是什么”一項(xiàng)問題中，有32人提到了有關(guān)起搏器并發(fā)癥急救及養(yǎng)護(hù)方法方面的問題，占總數(shù)的74%。
2起搏器術(shù)后常見并發(fā)癥
2.1心律失常
可發(fā)生于安置起搏器的任何時(shí)期，特別在早期。由于電極移位、心內(nèi)膜感染、起搏器故障及性能不同等原因。其中，日常生活中起搏器受外界電磁場(chǎng)干擾時(shí)也會(huì)引起心房或心室觸發(fā)型起搏器誤被外界信號(hào)觸發(fā)而引起心動(dòng)過速。
2.2電極移位及導(dǎo)線斷裂
多發(fā)生于術(shù)后一周內(nèi)，24小時(shí)內(nèi)尤易發(fā)生?？捎捎谟倚氖疫^大、電極在心腔內(nèi)張力過大或突然活動(dòng)牽拉及改變。移位后可表現(xiàn)為起搏失效。此外，由于上肢經(jīng)常做規(guī)則擺動(dòng)（如某種鍛煉）在鎖骨下及第一肋處?？梢饘?dǎo)線斷裂及絕緣層破損，以至產(chǎn)生局部肌肉因漏電而抽動(dòng)，甚至完全起搏失效。如果導(dǎo)管電極張力擴(kuò)大，電極靠近膈面室壁，可刺激膈肌與心臟同步收縮，出現(xiàn)與起搏脈沖頻率一致的呃逆和胸腹局部抽動(dòng)，使病人肌肉跳動(dòng)，無法安寧
2.3起搏閾值增高
安置起搏器術(shù)后1~2周閾值可增高2~3倍，一月后可穩(wěn)定在初始閾值的2倍，稱生理性閾值升高。這是由于電極心內(nèi)膜接觸點(diǎn)炎癥水腫所致。若在此期后閾值仍很高，則數(shù)不正常閾值升高，多是電極位置不佳與心內(nèi)膜接觸不良的結(jié)果。
2.4感染及皮膚壞死
為常見的并發(fā)癥，局部感染可因埋藏囊腔積血、炎癥感染或膿腫形成，高齡及瘦弱病人因皮下組織菲薄，可招致起搏器磨破皮膚而感染。全身感染較少見，但由于心腔內(nèi)電極易損傷心內(nèi)膜，故可能引起嚴(yán)重的感染性心內(nèi)膜炎。而皮膚壞死多發(fā)生于術(shù)后早期，消瘦的病人更容易發(fā)生。如起搏器系統(tǒng)埋藏過淺，皮囊張力擴(kuò)大，引起局部皮膚缺血壞死，或由于外傷引起局部皮膚炎癥侵犯，均可導(dǎo)致皮膚壞死破潰或感染。
2.5起搏系統(tǒng)故障
起搏線路不良、電池不足、連接故障、絕緣損害、電極移位及患者本身心臟低信號(hào)、高閾值均可引起起搏失效或心律失常。常見的系統(tǒng)故障有：脈沖發(fā)放故障指脈沖不規(guī)則或無脈沖脈沖奪獲障礙指有脈沖但不能奪獲心臟感知功能障礙起搏器不能感知自身心律，出現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)心律，稱感知不良。
起搏頻率奔放由于電子元件失效或電池耗竭，線路不穩(wěn)，使脈沖頻率突然增速而引起加速型心動(dòng)過速，如引發(fā)室顫可致病人死亡。
2.6心功能減退
如果患者原來就患有缺血性心臟病、心肌病，心功能比較差，這些疾病并不隨著安裝起搏器而消失，反而有進(jìn)一步加重的可能。安置起搏器雖然解決了患者心臟傳導(dǎo)上的問題，但它畢竟不同于正常生理狀態(tài)下的心臟興奮收縮，因而會(huì)導(dǎo)致心功能減退。
2.7人工心臟起搏器綜合癥
見于心室起搏的患者，由于房室收縮不同步，可使心室充盈量減少，心搏量減少，血壓降低，脈搏減弱，患者出現(xiàn)心慌、血管搏動(dòng)、頭脹、頭昏等癥狀。
2.8肢體功能障礙
由于術(shù)后患者對(duì)起搏器不習(xí)慣，或是切口處疼痛的原因，使患者過度約束肢體活動(dòng)，長(zhǎng)此以往，引起肢體肌肉廢用性萎縮，關(guān)節(jié)韌帶粘連，影響正常的肢體功能。
3起搏器并發(fā)癥的家庭防護(hù)對(duì)策
3.1術(shù)后24h內(nèi)絕對(duì)臥床，禁止翻身。術(shù)后一周內(nèi)患側(cè)肢體制動(dòng)，并要加強(qiáng)觀察，及時(shí)發(fā)現(xiàn)患者異常的心律變化，在術(shù)后恢復(fù)期進(jìn)行肢體功能鍛煉時(shí)要遵循循序漸進(jìn)的原則，避免患側(cè)肢體做劇烈重復(fù)的甩手動(dòng)作，患側(cè)肩部負(fù)重及從高處往下跳。如果出現(xiàn)肩部肌肉抽動(dòng)，應(yīng)引起重視，疑為導(dǎo)線脫離，此時(shí)應(yīng)立即來院就診，不應(yīng)延誤時(shí)機(jī)。術(shù)后早期應(yīng)保持局部敷料清潔干燥，如有敷料碰濕或脫落要及時(shí)更換。同時(shí)指導(dǎo)患者進(jìn)食富含蛋白質(zhì)的食物，在拆線后仍要保持局部皮膚清潔，不穿過緊的內(nèi)衣，若術(shù)后出現(xiàn)局部紅腫痛，甚至皮膚潰破，此時(shí)不宜讓患者在家中自行處理，應(yīng)去醫(yī)院就診。若同時(shí)還伴有發(fā)熱等全身癥狀，則更應(yīng)考慮感染的可能，須及時(shí)處理，以免引起更嚴(yán)重的感染。
3.2術(shù)后教會(huì)患者自探脈搏，是自我監(jiān)測(cè)起搏器工作情況即簡(jiǎn)便又有效的方法。術(shù)后監(jiān)測(cè)脈搏應(yīng)該保證每天在同一種身體狀態(tài)下。如每日清晨醒來或靜坐15分鐘后，監(jiān)測(cè)脈搏應(yīng)該堅(jiān)持，尤其在安置初期及電池壽命將至?xí)r，初期探測(cè)脈搏可了解起搏情況，末期探測(cè)則可及早發(fā)現(xiàn)電池剩余能量。一般來說，每日正確探測(cè)脈搏，連續(xù)一周以上，每日脈搏比以前慢了7次或以上，應(yīng)及時(shí)到醫(yī)院就診。到醫(yī)院檢查的時(shí)間，一般一月內(nèi)每二周一次，3個(gè)月內(nèi)每月一次，這是因?yàn)?，早期起搏器閾值不穩(wěn)定，需要及時(shí)調(diào)整。引起起搏閾值升高的因素有很多，除了電極位置的關(guān)系，睡眠不足、飽餐、抗心律失常藥物、高血壓等因素均可引起。因此術(shù)后患者應(yīng)保持良好情緒，保證有規(guī)律的生活及作息制度，避免不良因素的影響。
3.3一般來說安置起搏器術(shù)后患者原有的頭暈乏力等癥狀會(huì)隨之改善，但如果術(shù)后持續(xù)出現(xiàn)上述癥狀，尤其是心室起搏患者，應(yīng)到醫(yī)院診查，是否發(fā)生了人工心臟起搏器綜合癥。此診斷必須謹(jǐn)慎，須與植物神經(jīng)功能紊亂，更年期綜合癥等加以區(qū)別。一旦確診癥狀明顯則需要更換心房同步或房室順序起搏器。安置起搏器術(shù)后是否應(yīng)該繼續(xù)服藥取決于患者原有疾病的病情發(fā)展。起搏器只是解決了心臟傳導(dǎo)上的問題，如果原來心功能較差或伴有其他心臟疾患，仍應(yīng)根據(jù)病情堅(jiān)持服藥，這樣可以有效地維護(hù)心功能，降低起搏器本身對(duì)心功能的影響。
3.4術(shù)后早期進(jìn)行肢體功能鍛煉有利于局部血液循環(huán)，有利于切口愈合。應(yīng)說服患者，消除其顧慮，一般在拆線后即可開始鍛煉計(jì)劃。早期可能會(huì)有輕微的切口疼痛，當(dāng)這屬正?，F(xiàn)象，在出院回家后仍應(yīng)堅(jiān)持下去。鍛煉應(yīng)遵循循序漸進(jìn)的原則，不可操之過急，逐漸加大幅度做抬臂，擴(kuò)胸或“爬墻”等運(yùn)動(dòng)，直到手臂可舉過頭頂摸到對(duì)側(cè)耳垂，盡早恢復(fù)正常肢體功能，是提高患者術(shù)后生活質(zhì)量的保證。
3.5一般來說在患者出院后起搏器的工作已趨向穩(wěn)定，很少有并發(fā)癥會(huì)突然危及到患者的生命安全。有很多病人時(shí)常擔(dān)心起搏器會(huì)突然故障或停止工作，因此必要的解釋是解除其心理壓力的關(guān)鍵，要向患者說明起搏器的能量是電池輸送的，電池內(nèi)的電是不可能突然用空的，它只會(huì)慢慢消耗。因此即使電力不足，起搏器也只會(huì)慢慢停止工作，患者的心率逐漸減慢，不至于突然停搏。但有時(shí)也會(huì)發(fā)生一些意外情況，當(dāng)患者無意中近入了高壓電磁場(chǎng)或不小心超越了手提電話與起搏器的安全距離時(shí)，患者就可能出現(xiàn)一些全身異樣的感覺。嚴(yán)重情況下可能會(huì)引起心律失常。此時(shí)應(yīng)指導(dǎo)患者不必驚慌，應(yīng)立即移開手提電話，離開所處之地。一般情況下起搏器會(huì)很快恢復(fù)正常的。在某些意外情況下，起搏器遭到嚴(yán)重的撞擊，或患側(cè)肢體過度負(fù)重時(shí)，起搏器可能會(huì)出現(xiàn)工作異常，甚至導(dǎo)線斷離。此時(shí)患者可有不同不同程度的不適感。嚴(yán)重的起搏器依賴患者可能會(huì)重新出現(xiàn)黑朦眩暈等癥狀。自探脈搏發(fā)現(xiàn)心律減慢至正常以下。此時(shí)應(yīng)立即停止活動(dòng)，將患側(cè)肢體制動(dòng)，并攜帶好起搏器卡（上面記載著起搏器的植入時(shí)間，類型等重要資料），爭(zhēng)取盡快地趕到醫(yī)院，接受醫(yī)生的檢查。
當(dāng)前，隨著我國(guó)信息技術(shù)的快速發(fā)展，信息的應(yīng)用、處理、接受以及傳播成為各項(xiàng)管理工作的關(guān)鍵組成部分。高速公路交通行政部門作為社會(huì)管理的重要工作，對(duì)信息技術(shù)的需求也越加增大。當(dāng)前，信息技術(shù)被大量引用到交通執(zhí)法領(lǐng)域中，例如自動(dòng)收費(fèi)、應(yīng)急電話、對(duì)重點(diǎn)路段和高速公路的監(jiān)控系統(tǒng)等，信息技術(shù)逐漸成為執(zhí)法工作的技術(shù)支撐。執(zhí)法工作作為高速公路管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其具有信息種類多、信息量大的特點(diǎn)，執(zhí)法要求公開、公平以及公正，特別需要信息技術(shù)的科學(xué)應(yīng)用。在執(zhí)法工作中，執(zhí)法效果需要進(jìn)行檔案管理，這是確保高速公路指揮調(diào)度、服務(wù)、收費(fèi)、通信以及公路保養(yǎng)的重要技術(shù)。因此，本文主要對(duì)執(zhí)法檔案信息化進(jìn)行有效分析，希望給予交通行業(yè)借鑒，為我國(guó)交通事業(yè)的發(fā)展貢獻(xiàn)力量。
1執(zhí)法檔案的概念以及特征
1.1執(zhí)法檔案的概念
其主要是指在執(zhí)法過程中產(chǎn)生的，作為原始記錄進(jìn)行保存的聲像、圖表、文字以及其他載體和形式的相關(guān)資料信息。是執(zhí)法工作的重要憑證，同時(shí)還是高速公路交通管理部門進(jìn)行管理的重要依據(jù)。
1.2執(zhí)法檔案的特點(diǎn)
執(zhí)法檔案在某種程度同其他檔案性質(zhì)相同，具有價(jià)值性、教育性、社會(huì)性、文化性、政治性、信息性、知識(shí)性以及歷史性等特點(diǎn)，歷史性是其基本屬性。但是，執(zhí)法檔案也擁有屬于自己的鮮明特征，具體如下：
1.2.1執(zhí)法檔案是在管理機(jī)構(gòu)執(zhí)法過程中形成的電子信息、文字材料以及其他載體保存下來的資料和信息。
1.2.2執(zhí)法檔案是電子信息、文字材料以及其他條件和信息轉(zhuǎn)化來的資料和信息。
1.2.3執(zhí)法檔案是路政機(jī)構(gòu)在執(zhí)法活動(dòng)中形成的原始資料，具有規(guī)范性、教育性、宣傳性以及成果性等行業(yè)特征。
1.3執(zhí)法檔案歸檔
在執(zhí)法活動(dòng)中，對(duì)執(zhí)法檔案進(jìn)行歸檔通常分為一般管理檔案和執(zhí)法文書檔案。其中一般管理檔案主要包括路政車輛檔案、人員檔案、器材檔案、裝備檔案以及路產(chǎn)檔案等。執(zhí)法文書檔案主要分為路政檢查監(jiān)督、路政強(qiáng)制、路政許可、路政處罰以及路政處理等五類檔案。
2執(zhí)法檔案實(shí)現(xiàn)信息化的必要性
當(dāng)前，隨著我國(guó)行政執(zhí)法工作的持續(xù)推進(jìn)，合理執(zhí)法成為了路政管理機(jī)構(gòu)的基本原則，而執(zhí)法檔案全面實(shí)現(xiàn)信息化，對(duì)檔案管理十分必要。
2.1提高工作效率
執(zhí)法檔案信息化可以在很大程度提高工作效率，例如管理數(shù)據(jù)以及執(zhí)法文書信息化，可以顯著提高管理統(tǒng)計(jì)以及文書制作的速度，不僅節(jié)省物力、人力以及財(cái)力，還提高了管理部門的工作效率。
2.2規(guī)范執(zhí)法行為
路政管理實(shí)現(xiàn)信息化要借助相關(guān)的管理軟件，這就要求工作人員在進(jìn)行操作的時(shí)候，一定要按照?qǐng)?zhí)法程度或者系統(tǒng)規(guī)定進(jìn)行操作，從而促進(jìn)了執(zhí)法的規(guī)范性。
2.3便于統(tǒng)計(jì)分析
執(zhí)法檔案實(shí)現(xiàn)信息化便于路政管理部門進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和分析，為執(zhí)法決策提供依據(jù)。執(zhí)法系統(tǒng)通常具備較強(qiáng)的分析功能以及數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)功能，通過各種統(tǒng)計(jì)的圖表以及報(bào)表，為路政部門和管理機(jī)構(gòu)提供統(tǒng)計(jì)資料和相關(guān)數(shù)據(jù)。
3當(dāng)前執(zhí)法檔案信息系統(tǒng)存在的問題
3.1處理數(shù)據(jù)時(shí)間冗余
由于當(dāng)前采用一問一答的信息交換方式，造成邏輯受到限制，處理時(shí)間較長(zhǎng)。
3.2速度慢功能弱
由于公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)受到限制，因此反應(yīng)速度較慢，一些路政工作日常所需使用的報(bào)表受到機(jī)構(gòu)限制，難以實(shí)現(xiàn)多功能，致使報(bào)表功能較弱。
4構(gòu)建高速公路交通行政執(zhí)法檔案信息系統(tǒng)
4.1路政巡查
路政巡查是指執(zhí)法人員對(duì)高速公路的實(shí)際情況進(jìn)行及時(shí)的監(jiān)督和巡視，主要目的就是通過路政巡查及時(shí)發(fā)現(xiàn)阻礙高速公路通暢以及安全的因素，并且通過檔案信息系統(tǒng)反饋給相關(guān)部門，采取例如路政強(qiáng)制、路政處罰、路政賠償?shù)葓?zhí)法措施進(jìn)行處理，需要監(jiān)督等部門共同完成。因此，信息系統(tǒng)需要及時(shí)儲(chǔ)存和錄入相關(guān)的執(zhí)法措施以及辦理情況，例如應(yīng)急事件、收費(fèi)、通信、養(yǎng)護(hù)等相關(guān)報(bào)告。因此，要在系統(tǒng)模塊上建立相應(yīng)的儲(chǔ)存模塊、音像傳輸模塊以及檔案管理模塊，還有一些依托信息平臺(tái)的應(yīng)急處理、通信、收費(fèi)以及養(yǎng)護(hù)等信息模塊。
4.2OA辦公系統(tǒng)
高速公路在巡查中對(duì)發(fā)現(xiàn)的案件或者問題，除了要進(jìn)行處理之外，還需要通過交通指揮中心將問題轉(zhuǎn)辦到經(jīng)營(yíng)、通信、收費(fèi)以及養(yǎng)護(hù)等部門，并且對(duì)辦理結(jié)果實(shí)行監(jiān)督。因此，這就需要發(fā)揮OA辦公系統(tǒng)的功能，實(shí)現(xiàn)局域網(wǎng)絡(luò)和公共網(wǎng)絡(luò)的充分結(jié)合。OA辦公系統(tǒng)雖然主要在局域網(wǎng)中運(yùn)行，但是通過巡查搜集相關(guān)信息，為了保證信息傳輸?shù)募皶r(shí)性，要通過公共網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行傳輸。同時(shí)，路政信息要通過調(diào)度平臺(tái)，搜集路面信息以及實(shí)行職能監(jiān)督，因此，要建立以C/S和B/S結(jié)合的管理系統(tǒng)。
4.3建立虛擬專用網(wǎng)
執(zhí)法檔案以及相關(guān)數(shù)據(jù)具有保密性，因此，傳輸方式要通過虛擬專用網(wǎng)，通過建立局域網(wǎng)實(shí)現(xiàn)安全連接，保證傳輸數(shù)據(jù)的安全性。同時(shí)，虛擬專用網(wǎng)還能夠保護(hù)當(dāng)前的網(wǎng)絡(luò)資源，有效的連接分支機(jī)構(gòu)以及外聯(lián)網(wǎng)絡(luò)，提高安全程度。結(jié)語(yǔ)：綜上所述，隨著我國(guó)高速公路交通事業(yè)的發(fā)展，執(zhí)法檔案的管理也越來越受到重視。目前我國(guó)高速公路行政執(zhí)法檔案建設(shè)情況各不相同，隨著我國(guó)交通管理制度以及事業(yè)單位改革的不斷深入，路政管理的范圍也逐漸擴(kuò)大。因此，對(duì)執(zhí)法檔案進(jìn)行信息化建設(shè)至關(guān)重要，要對(duì)執(zhí)法檔案進(jìn)行系統(tǒng)和深入的分析，以適應(yīng)當(dāng)前不斷變化的路政管理。
作者:王璇 單位:淄博市公路管理局張店分局
參考文獻(xiàn)：
[1]姜雪松.高速公路交通行政執(zhí)法檔案信息化研究[J].中國(guó)管理信息化,2015,18(15):205-207.
思想政治課的學(xué)習(xí)過程是認(rèn)知過程、情感過程和意志過程的統(tǒng)一。它既是基本常識(shí)的學(xué)習(xí)認(rèn)知過程，又是思想品德的發(fā)展過程。其本質(zhì)是以學(xué)習(xí)基本常識(shí)為先導(dǎo)的社會(huì)主義政治思想道德品質(zhì)的形成過程。思想政治課教學(xué)的基本規(guī)律是：學(xué)生在教師引導(dǎo)下主要解決“無知”和“有知”、“認(rèn)知”和“情感”、“認(rèn)知”和“行為”等三對(duì)矛盾；這三對(duì)矛盾的依次解決，思想政治課的教學(xué)過程呈現(xiàn)“明理”、“篤信”、“力行”等三個(gè)階段性變化（即知、信、行等三個(gè)階段）；在這個(gè)過程中，學(xué)生在教師指導(dǎo)下依據(jù)思想政治課的教學(xué)目的和要求，把社會(huì)主義的思想政治觀點(diǎn)和道德規(guī)范內(nèi)化為個(gè)人的思想信念，進(jìn)而又外顯為品德行為，從而實(shí)現(xiàn)知、情、信、意、行等品德要素的相互轉(zhuǎn)化與和諧發(fā)展，全面達(dá)到思想政治課的知識(shí)、能力和思想品德等三項(xiàng)教學(xué)任務(wù)的要求。這個(gè)規(guī)律描述了思想政治課教學(xué)中知、信、行等要素相互轉(zhuǎn)化與和諧發(fā)展的基本過程，因而稱之為“知信行相互轉(zhuǎn)化與和諧發(fā)展規(guī)律”。它揭示了思想政治課教學(xué)過程內(nèi)在的順序結(jié)構(gòu)，說明了教學(xué)過程各基本要素的相互轉(zhuǎn)化關(guān)系，從而為思想政治課教學(xué)模式改革奠定了理論基礎(chǔ)，指明了改革實(shí)驗(yàn)的方向和道路。
依據(jù)思想政治課教學(xué)的基本規(guī)律和教學(xué)所面臨的實(shí)際問題，針對(duì)其教學(xué)的主要矛盾，東北師范大學(xué)洪俊、吉林撫松三中宿俊等老師構(gòu)想并提出了思想政治課的新型課堂教學(xué)模式——“知信行和諧發(fā)展”教學(xué)模式（簡(jiǎn)稱“知信行模式”）。其基本結(jié)構(gòu)為“入心——明理——解惑——力行”。
所謂“入心”，指教師通過創(chuàng)設(shè)情境，激發(fā)學(xué)生的學(xué)習(xí)興趣，使學(xué)生接受并積極參與教學(xué)，做好學(xué)習(xí)新知識(shí)的心理準(zhǔn)備。這是針對(duì)中學(xué)生普遍不愿學(xué)政治課的情況，為扭轉(zhuǎn)課堂上的消極心理定勢(shì)而設(shè)計(jì)的教學(xué)環(huán)節(jié)。這個(gè)環(huán)節(jié)通常采取“創(chuàng)設(shè)情境”教學(xué)方式，主要運(yùn)用活動(dòng)情境法、故事情境法、演示情境法、詩(shī)歌名言法、榜樣示范法、問題情境法等教學(xué)方法。
所謂“明理”，指教師引導(dǎo)學(xué)生感知教材，理解教材，明白道理，形成觀點(diǎn)。這個(gè)環(huán)節(jié)主要解決常識(shí)的認(rèn)知問題。“明理”是思想政治課的突出特點(diǎn)之一，它是學(xué)生提高思想覺悟和能力的基礎(chǔ)和前提。這個(gè)教學(xué)環(huán)節(jié)通常采用“自學(xué)指導(dǎo)”教學(xué)方式，運(yùn)用自學(xué)閱讀、討論、講解相結(jié)合的方法。
所謂“解惑”，指教師通過設(shè)疑、激疑、質(zhì)疑、辨析、解疑等方法，引導(dǎo)學(xué)生探究發(fā)現(xiàn)，從理論與實(shí)踐的結(jié)合上消除學(xué)生學(xué)習(xí)中的疑惑和情感障礙，使他們形成堅(jiān)定的信息?！敖饣蟆奔仁乔楦薪逃^程，也是進(jìn)一步“明理”過程。通過“解惑”，情理實(shí)現(xiàn)交融，認(rèn)識(shí)和情感都得到升華。“解惑”是知信行模式的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是這種模式同其他模式的主要區(qū)別。這一環(huán)節(jié)主要采用以問題情境法和討論辨析法為核心的“探究發(fā)現(xiàn)”教學(xué)方式。
所謂“力行”，指教師引導(dǎo)學(xué)生運(yùn)用所學(xué)知識(shí)分析和解決問題，明確各種條件下應(yīng)采取的行為對(duì)策，促使學(xué)生積極踐行所學(xué)的理論要求和行為規(guī)范，并逐步養(yǎng)成習(xí)慣?！傲π小笔菍W(xué)生“知行統(tǒng)一”和“言行一致”的重要環(huán)節(jié)。它既是行為教育過程，又是意志訓(xùn)練過程。在這一過程中，學(xué)生主要解決兩類實(shí)際問題。一類是主觀世界的改造問題，即個(gè)人思想品德的修養(yǎng)問題。這類問題主要通過行為養(yǎng)成教育的方式解決。另一類是客觀世界的改造問題，即解決社會(huì)矛盾，協(xié)調(diào)人際關(guān)系的問題。這類問題主要通過能力訓(xùn)練方式解決?！傲π小杯h(huán)節(jié)所運(yùn)用的教學(xué)方法，主要是引導(dǎo)學(xué)生參與活動(dòng)的行為指導(dǎo)法、活動(dòng)指導(dǎo)法、社會(huì)實(shí)踐法、品德修養(yǎng)法、作業(yè)法、練習(xí)法，等等。由于行為教育是一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的過程，因而“力行”環(huán)節(jié)始于課堂，終于課后。在課堂上，“力行”環(huán)節(jié)主要是使學(xué)生了解行為要求和掌握行為基本方式。要使行為要求轉(zhuǎn)化為學(xué)生的實(shí)際行動(dòng)，還必須經(jīng)過課后的訓(xùn)練和鍛煉，特別是學(xué)校其他德育活動(dòng)和措施的密切配合。
知信行模式的特點(diǎn)在于：
（1）這種模式的核心和基本依據(jù)是思想政治課內(nèi)在的教學(xué)規(guī)律和德育目標(biāo)要求。它是為實(shí)現(xiàn)德育目標(biāo)服務(wù)的，它的各個(gè)環(huán)節(jié)順序體現(xiàn)了思想品德各要素的相互轉(zhuǎn)化過程。
（2）這種模式不同于一般的教學(xué)方法運(yùn)用程式，它是為全面實(shí)現(xiàn)教學(xué)目標(biāo)而實(shí)行的素質(zhì)教育模式。它的各個(gè)環(huán)節(jié)各有其特定的任務(wù)和工作方式，彼此聯(lián)系并密切配合，共同完成一節(jié)課的任務(wù)。
（3）這種模式追求課堂的“樂學(xué)”情境，力求師生活動(dòng)積極，氣氛熱烈而有秩序，教師不累，學(xué)生輕松，效率較高，形成優(yōu)化教學(xué)狀態(tài)。
（4）這種模式不是一成不變的。作為教學(xué)基本模式，知信行模式的結(jié)構(gòu)要具有一定的穩(wěn)定性，但運(yùn)用時(shí)又要根據(jù)具體條件做適當(dāng)調(diào)整。為適應(yīng)教學(xué)的不同要求和不同類型知識(shí)學(xué)習(xí)的需要，知信行模式有兩種變式：
“入心——解惑——明理——力行”和“入心——明理——力行”。
（5）這種模式不是萬能的，也不是唯一的。它主要解決新課教學(xué)中的傳授知識(shí)、培養(yǎng)情感、引導(dǎo)行為等問題。思想政治課教學(xué)中的其他問題，如復(fù)習(xí)、練習(xí)、作業(yè)、考試、社會(huì)調(diào)查、參觀訪問、演講報(bào)告、撰寫小論文等等，仍需要其他教學(xué)模式來解決。因此，知信行模式只是思想政治課課堂教學(xué)的一種基本模式，它還需要其他模式的輔助。
2.“知信行和諧發(fā)展”教學(xué)模式的應(yīng)用原則
課堂教學(xué)模式的應(yīng)用受到多方面因素的制約。知信行模式只有在一定條件下才是最有效的，它的應(yīng)用要遵循下列三個(gè)原則：
（1）堅(jiān)持以情感教育為中心：情感教育在思想政治課中具有極為重要的作用。學(xué)生能否接受教育影響，取決于他們的態(tài)度和情感。積極的情感和接受的態(tài)度，是德育影響內(nèi)化為學(xué)生思想品德的關(guān)鍵。以往思想政治課的德育實(shí)效性不強(qiáng)，主要原因之一在于教學(xué)模式忽視了情感的教育。因此，知信行模式把情感教育置于教學(xué)過程的中心，并使其主導(dǎo)教學(xué)方向。這是知信行模式的本質(zhì)要求，也是發(fā)揮其功效的根本所在。
以情感教育為中心，關(guān)鍵在于把情感教育貫穿于教學(xué)過程的始終和使整個(gè)課堂具有強(qiáng)烈的情緒感染力?！叭胄摹?、“解惑”是知信行模式中實(shí)施情感教育的兩個(gè)主要環(huán)節(jié)。常用的情感教育方法主要有：情境陶冶法、情緒感染法、道德兩難法、活動(dòng)體驗(yàn)法、品德評(píng)價(jià)法，等等。這些方面都是以情感的兩極性、情境性和感染性等特點(diǎn)及其規(guī)律為依據(jù)的。情感教育的有效實(shí)施，還取決于教師的情緒狀態(tài)和師生間的情感溝通。思想政治課教師應(yīng)當(dāng)像演員一樣善于運(yùn)用表情、語(yǔ)言、姿態(tài)表達(dá)自己的情緒感受，當(dāng)喜則喜，當(dāng)憂則憂。冷漠無情是思想政治課教學(xué)的致命大忌。
（2）密切聯(lián)系中學(xué)生的生活實(shí)際。這是指思想政治課教學(xué)從內(nèi)容到方法都要盡可能地接受中學(xué)生的現(xiàn)實(shí)生活。以往思想政治課教學(xué)實(shí)效性不強(qiáng)的重要原因之一，是脫離中學(xué)生的生活實(shí)際。特別是一些例證材料和中學(xué)生的生活相距甚遠(yuǎn)，感知性、情境性、行為示范性都不強(qiáng)，學(xué)生難以理解和接受，很難受到強(qiáng)烈的情緒感染和深刻的思考教育。教改實(shí)驗(yàn)表明，提高思想政治課教學(xué)實(shí)效的關(guān)鍵，在于緊密聯(lián)系中學(xué)生的生活實(shí)際。這是思想政治課理論聯(lián)系實(shí)際和啟發(fā)式教學(xué)的最佳結(jié)合點(diǎn)。一般來說，中學(xué)生感興趣的問題是理論同他們生活實(shí)際的矛盾。這些矛盾是學(xué)生在生活中感受最深的，也是他們渴望在思想政治課上得到說明和解決的。它們既是學(xué)生關(guān)心的“熱點(diǎn)”，也是令學(xué)生困惑的難點(diǎn)。這些矛盾反映了學(xué)生在教師指導(dǎo)下解決問題同他們獨(dú)立解決問題之間的水平差異。把握了這些矛盾，也就獲得了思想政治課的教學(xué)動(dòng)力。
在知信行模式中，聯(lián)系中學(xué)生實(shí)際有各種不同的方式。在“入心”環(huán)節(jié)，主要是運(yùn)用來自中學(xué)生生活、能夠?yàn)橹袑W(xué)生了解和引起他們情緒共鳴的實(shí)際材料，創(chuàng)設(shè)情境；在“明理”環(huán)節(jié)，主要是運(yùn)用中學(xué)生熟悉和能夠接受的實(shí)際材料說明理論，幫助學(xué)生形成觀點(diǎn)；在·“解惑”環(huán)節(jié)，主要是利用理論和中學(xué)生實(shí)際生活的，設(shè)疑激疑，引導(dǎo)他們思考和探索，解決問題；在“力行”環(huán)節(jié)，主要是指導(dǎo)學(xué)生認(rèn)識(shí)周圍的環(huán)境和可能遇到的實(shí)際問題，幫助他們?cè)诰唧w的生活實(shí)踐中養(yǎng)成良好的行為習(xí)慣。
（3）引導(dǎo)學(xué)生探究發(fā)現(xiàn)。傳統(tǒng)的思想政治課主要采取“接受學(xué)習(xí)”方式，“應(yīng)試教育”又使這種學(xué)習(xí)方式變?yōu)閱渭兊摹皺C(jī)械記憶學(xué)習(xí)”方式。這些學(xué)習(xí)方式使學(xué)生處于被動(dòng)學(xué)習(xí)狀態(tài)，學(xué)習(xí)積極性很差。思想政治課的學(xué)習(xí)不僅是接受常識(shí)的過程，而且是探索社會(huì)和人類奧秘的過程。只有在主動(dòng)探索中，學(xué)生才能做到理論和實(shí)踐的密切結(jié)合，才能形成正確的思想觀點(diǎn)、較強(qiáng)的認(rèn)識(shí)能力和自覺的道德行為。因此，知信行模式采取“接受學(xué)習(xí)”和“探究發(fā)現(xiàn)學(xué)習(xí)”結(jié)合，以“探究發(fā)現(xiàn)學(xué)習(xí)”為主的學(xué)習(xí)方式。在思想政治課中，“探究發(fā)現(xiàn)學(xué)習(xí)”主要是在理論與現(xiàn)實(shí)矛盾形成的“問題情境”中，開展積極的思考和討論辯論。
思想政治課的“探究發(fā)現(xiàn)學(xué)習(xí)”主要有兩種方式：
一種是以掌握知識(shí)為目的探究發(fā)現(xiàn)。
在這個(gè)過程中，學(xué)生接觸的是各種現(xiàn)象性材料，探究發(fā)現(xiàn)的是社會(huì)的規(guī)律和本質(zhì)，要掌握的是理論同實(shí)際的結(jié)合、本質(zhì)和現(xiàn)象的統(tǒng)一、原因和結(jié)果的聯(lián)系。這是一個(gè)由具體到抽象、由感性到理性的過程，如法律、商品、貨幣、國(guó)家等概念的學(xué)習(xí)過程，等等。
另一種是以培養(yǎng)能力和提高覺悟?yàn)槟康牡奶骄堪l(fā)現(xiàn)。
這是一個(gè)學(xué)生應(yīng)用所學(xué)理論觀察、分析和解決問題的過程。在這個(gè)過程中，學(xué)生面對(duì)的是待解決的具體問題以及具體的行為對(duì)象和行為條件，要探究的是應(yīng)采取的具體行為方式、行為對(duì)策和行為步驟，最終形成的是科學(xué)文明的行為習(xí)慣。
例如，在《孝敬父母》一課的教學(xué)中，教師不只要求學(xué)生會(huì)敘述“孝敬父母”的大道理，更注重引導(dǎo)學(xué)生正確處理同父母之間的矛盾。如通過關(guān)于“當(dāng)你和父母為選擇自己喜歡的電視節(jié)目發(fā)生矛盾時(shí)，應(yīng)該怎么辦？”和“星期天你想出去玩，但父母不同意，應(yīng)該怎么辦？”等問題的討論，幫助學(xué)生理解和明確處理此類矛盾的基本原則與恰當(dāng)?shù)姆绞椒椒?，為學(xué)生在現(xiàn)實(shí)生活中能夠正確地解決矛盾和養(yǎng)成孝敬父母的習(xí)慣奠定基礎(chǔ)。“探究發(fā)現(xiàn)學(xué)習(xí)”方式能夠把“入心”、“明理”、“解惑”、“力行”等方面的教學(xué)要求統(tǒng)一起來實(shí)施。它有利于激發(fā)學(xué)生的求知欲望和探索興趣，也有利于學(xué)生消除認(rèn)知和情感的障礙，因而它是思想政治課學(xué)習(xí)的一種有效方式。
3.教學(xué)模式改革實(shí)驗(yàn)的初步效果
一、郵儲(chǔ)銀行面臨的困境
(一)郵政儲(chǔ)蓄缺乏真正的獨(dú)立性，可能成為郵政集團(tuán)公司的“提款機(jī)”
根據(jù)2005年在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上通過的《郵政體制改革方案》，組建國(guó)家郵政局，作為國(guó)家郵政監(jiān)管機(jī)構(gòu)；組建中國(guó)郵政集團(tuán)公司，經(jīng)營(yíng)各類郵政業(yè)務(wù)；成立郵政儲(chǔ)蓄銀行，實(shí)現(xiàn)金融業(yè)務(wù)規(guī)范化經(jīng)營(yíng)。過去郵政儲(chǔ)蓄和普通郵政業(yè)務(wù)在賬務(wù)、人員和辦公設(shè)施上沒有分開。自從1998年郵政與電信分開后，郵政業(yè)務(wù)長(zhǎng)期處于虧損狀態(tài)，2003年國(guó)家取消了對(duì)郵政部門的補(bǔ)貼，而郵政儲(chǔ)蓄由于可以從人民銀行獲得遠(yuǎn)高于儲(chǔ)戶存款利率的轉(zhuǎn)存款利率，因此利息差額成為郵政部門重要的盈利來源，并用來補(bǔ)貼普通郵政業(yè)務(wù)。因此這次郵政體制改革觸動(dòng)了很多郵政員工的基本利益，郵政內(nèi)部缺乏改革的積極性，按照銀監(jiān)會(huì)制定的改革進(jìn)程，郵政儲(chǔ)蓄銀行應(yīng)該在2006年12月掛牌，可到2007年3月，郵政儲(chǔ)蓄銀行仍未正式成立。新成立的郵政儲(chǔ)蓄銀行仍然由中國(guó)郵政集團(tuán)公司全資所有，中國(guó)郵政集團(tuán)公司總經(jīng)理劉安東出任郵儲(chǔ)銀行董事長(zhǎng)，國(guó)家郵政局郵政儲(chǔ)匯局原局長(zhǎng)陶禮明出任郵儲(chǔ)銀行行長(zhǎng)。郵政儲(chǔ)蓄銀行仍然與郵政集團(tuán)公司保持著緊密聯(lián)系，缺乏真正的獨(dú)立性。若郵政集團(tuán)公司的普通郵政業(yè)務(wù)繼續(xù)虧損，國(guó)家又不對(duì)其進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼，郵政儲(chǔ)蓄銀行不可避免地將成為郵政集團(tuán)公司的“提款機(jī)”，這對(duì)剛剛組建、缺少盈利方式的郵儲(chǔ)銀行更為不利。
(二)郵儲(chǔ)銀行資本金較少，資本充足率不足
由于郵政儲(chǔ)蓄銀行沒有上市，并且由郵政集團(tuán)公司全資所有，缺少戰(zhàn)略投資者，因此資本金較少，注冊(cè)資本金為200億元，為其母公司郵政集團(tuán)公司的1/4，資本金數(shù)額僅相當(dāng)于一家中等規(guī)模的股份制商業(yè)銀行。隨著郵儲(chǔ)銀行的發(fā)展，面臨的風(fēng)險(xiǎn)可能逐步擴(kuò)大，資產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)大也要求注入更多的資本金。提高資本充足率不僅能增強(qiáng)銀行抵御金融風(fēng)險(xiǎn)的能力，還能增加在金融市場(chǎng)上的信譽(yù)。資本金較少，資本充足率不足一直都是國(guó)有商業(yè)銀行和股份制商業(yè)銀行面臨的難題，為了滿足資本充足率要求，國(guó)內(nèi)銀行通過上市，發(fā)行次級(jí)金融債券，獲得外匯儲(chǔ)備注資等方式來增加資本金，而郵儲(chǔ)銀行在成立開始就面臨著資本金的“先天不足”，沒有引進(jìn)戰(zhàn)略投資者，也沒有通過進(jìn)行股份制改造上市融資。
(三)公司治理結(jié)構(gòu)不合理，內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制薄弱
郵政儲(chǔ)蓄部門只是郵政局的一個(gè)內(nèi)設(shè)職能部門，而不是獨(dú)立法人機(jī)構(gòu)，因此沒有建立完善的內(nèi)控機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。雖然銀監(jiān)會(huì)對(duì)郵政儲(chǔ)蓄具有監(jiān)管權(quán)利，但實(shí)際上操作起來比較難，這就造成了“外部監(jiān)管者”的缺位。郵政儲(chǔ)蓄風(fēng)險(xiǎn)不斷積聚，工作人員風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡薄，內(nèi)部稽核力度不夠，規(guī)章制度沒有落到實(shí)處，因此郵政部門擠占、挪用郵儲(chǔ)資金現(xiàn)象比較嚴(yán)重，資金案件也時(shí)有發(fā)生。成立郵政儲(chǔ)蓄銀行雖然有助于加強(qiáng)操作風(fēng)險(xiǎn)等風(fēng)險(xiǎn)的防范和銀監(jiān)會(huì)的監(jiān)管，但因?yàn)樯鲜鰵v史原因風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制需要時(shí)間去完善，在銀行成立后短時(shí)間內(nèi)仍會(huì)顯得薄弱。
從公司治理結(jié)構(gòu)來看，按照銀監(jiān)會(huì)的要求，郵政儲(chǔ)蓄銀行的籌建須按照“三會(huì)分設(shè)、三權(quán)分開、有效制約、協(xié)調(diào)發(fā)展”的公司治理原則，建立規(guī)范的董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和高級(jí)管理層制度。然而郵政儲(chǔ)蓄銀行由中國(guó)郵政集團(tuán)公司全資所有，郵政集團(tuán)公司也就是郵政儲(chǔ)蓄銀行的唯一股東，存在著股權(quán)結(jié)構(gòu)單一化的問題。現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)是建立在股權(quán)透明和股權(quán)多元化基礎(chǔ)之上的，股權(quán)結(jié)構(gòu)過于單一將會(huì)影響董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)發(fā)揮自己的作用和履行自身職能，公司內(nèi)部也缺乏利益制衡。
(四)缺乏專業(yè)性金融人才，人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不高
根據(jù)《中國(guó)金融年鑒2005》，2004年郵政儲(chǔ)蓄人員為224843人，非正式職工占總?cè)藬?shù)的53.7%,大專以上文化程度占總?cè)藬?shù)的67%。郵政儲(chǔ)蓄隸屬于郵政部門，郵政儲(chǔ)蓄與其他郵政部門工作人員混崗作業(yè)，尤其是基層從業(yè)人員與郵政頻繁換崗等問題嚴(yán)重，缺乏金融從業(yè)經(jīng)驗(yàn)及專業(yè)化管理。郵政儲(chǔ)蓄由于長(zhǎng)期“只存不貸”，因此造成郵政儲(chǔ)蓄工作人員缺乏信貸經(jīng)驗(yàn)，對(duì)地區(qū)信貸需求不了解，不懂信貸正規(guī)程序。另外絕大部分郵政儲(chǔ)蓄資金很長(zhǎng)一段時(shí)期交存人民銀行，沒有任何風(fēng)險(xiǎn)，因此郵政儲(chǔ)蓄相應(yīng)缺乏風(fēng)險(xiǎn)管理人才。
(五)面臨激烈的競(jìng)爭(zhēng)
外資銀行在資產(chǎn)規(guī)模、管理體制、金融創(chuàng)新能力，人才引進(jìn)等方面均要領(lǐng)先于郵政儲(chǔ)蓄銀行。外資銀行相對(duì)于郵儲(chǔ)銀行的優(yōu)勢(shì)主要表現(xiàn)在：(1)外資銀行除可以開展傳統(tǒng)的商業(yè)銀行業(yè)務(wù)外，也可以開展投資銀行業(yè)務(wù)。由于我國(guó)《商業(yè)銀行法》規(guī)定商業(yè)銀行不能進(jìn)行混業(yè)經(jīng)營(yíng)，所以郵儲(chǔ)銀行在業(yè)務(wù)范圍上要窄于外資銀行。(2)在華的外資銀行資本雄厚，并且受到母國(guó)銀行的支持，金融服務(wù)水平很高。而郵儲(chǔ)銀行服務(wù)水平較低，一直都被客戶所詬病，電子化和信息化建設(shè)要落后于外資銀行。(3)外資銀行具有良好的激勵(lì)制度和較高的工資待遇。過去郵政儲(chǔ)蓄由于是郵政局內(nèi)設(shè)部門，人事調(diào)動(dòng)都采取上級(jí)任免方式，“官本位”現(xiàn)象嚴(yán)重，另外工資水平也要遠(yuǎn)低于外資銀行，不能吸引住優(yōu)秀人才。(4)外資銀行通常按照經(jīng)濟(jì)區(qū)域設(shè)置分支機(jī)構(gòu)，注重成本—收益原則，而郵儲(chǔ)銀行和國(guó)有商業(yè)銀行一樣都是按照行政區(qū)域設(shè)置分支機(jī)構(gòu)。
“四大”國(guó)有商業(yè)銀行與股份制商業(yè)銀行等中資銀行長(zhǎng)期與郵政儲(chǔ)蓄在儲(chǔ)蓄業(yè)務(wù)上存在著競(jìng)爭(zhēng)，與郵政儲(chǔ)蓄銀行相比，中資銀行在公司治理結(jié)構(gòu)、硬件設(shè)備、服務(wù)水平和資金實(shí)力等方面存在優(yōu)勢(shì)。郵政儲(chǔ)蓄銀行由于與郵政集團(tuán)公司共用辦公地點(diǎn)，場(chǎng)所普遍小于其他商業(yè)銀行，安全設(shè)施存在著隱患。郵政儲(chǔ)蓄過去只能開展對(duì)私業(yè)務(wù)，不能開展對(duì)公業(yè)務(wù)，因此在客戶爭(zhēng)奪上不如其他商業(yè)銀行。
農(nóng)信社是郵政儲(chǔ)蓄銀行在農(nóng)村金融市場(chǎng)最大的對(duì)手。農(nóng)信社雖然在資產(chǎn)質(zhì)量、支付結(jié)算體系上不如郵儲(chǔ)銀行，但是農(nóng)信社已經(jīng)在農(nóng)村開展業(yè)務(wù)50多年，具有豐富的信貸經(jīng)驗(yàn)，目前正在加大改革力度，有些地方農(nóng)信社已經(jīng)重組為農(nóng)村商業(yè)銀行，并逐步實(shí)現(xiàn)省內(nèi)和跨省的通存通兌。郵政儲(chǔ)蓄在2006年才開始開展小額質(zhì)押貸款業(yè)務(wù)，明顯要差于農(nóng)信社。
二、郵政儲(chǔ)蓄銀行的出路探討
(一)修改相關(guān)的經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)，完善征信體系
由于有些經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)立法較早，隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的迅速發(fā)展，某些法律條款已經(jīng)顯得過時(shí)。另外一些法律法規(guī)規(guī)定的條件比較苛刻，法律之間相互存在著沖突，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了一定的阻力。因此為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的發(fā)展，立法部門應(yīng)該對(duì)不合時(shí)宜的法律法規(guī)進(jìn)行修改完善。例如應(yīng)該修改《擔(dān)保法》，放寬對(duì)抵押物的限制，解決農(nóng)民貸款難的問題；修改《商業(yè)銀行法》，允許商業(yè)銀行混業(yè)經(jīng)營(yíng)。
征信體系作為金融生態(tài)環(huán)境中的重要環(huán)節(jié)，必須加快征信體系建設(shè)，其主要措施有：(1)培養(yǎng)公民以及企業(yè)的信用意識(shí)。人民銀行、銀監(jiān)會(huì)可以聯(lián)合教育部門開展誠(chéng)信教育，樹立“崇尚信用”的良好風(fēng)氣。(2)促進(jìn)征信法律法規(guī)建設(shè)。國(guó)家應(yīng)該制定一部《征信法》為征信體系建設(shè)提供法律依據(jù)和保障。(3)建立齊備的信用資料數(shù)據(jù)庫(kù)。人民銀行和金融監(jiān)管部門應(yīng)該協(xié)同合作，及時(shí)采集公民和企業(yè)的信用資料，并實(shí)現(xiàn)信用資料全國(guó)共享，對(duì)所有人開放查詢。
(二)國(guó)家應(yīng)對(duì)普通郵政業(yè)務(wù)進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)貼
郵政業(yè)務(wù)由于資費(fèi)偏低，一直低于成本，有些農(nóng)村網(wǎng)點(diǎn)收不抵支。以前，郵政虧損主要靠電信盈利來彌補(bǔ)，1998年郵電分家后，國(guó)家向郵政提供財(cái)政補(bǔ)貼一直持續(xù)到2003年，這以后主要靠郵政儲(chǔ)蓄盈利來彌補(bǔ)郵政虧損，2006年郵政資費(fèi)有所上調(diào)仍不可徹底解決郵政業(yè)務(wù)虧損的問題。為了防止郵政集團(tuán)公司挪用郵儲(chǔ)銀行資金，促進(jìn)郵儲(chǔ)銀行的初期發(fā)展，國(guó)家應(yīng)該對(duì)經(jīng)營(yíng)成本較大的郵政業(yè)務(wù)進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)貼。2006年我國(guó)財(cái)政收入超過了3.9萬億元，比2005年增加約8000億元，這就為恢復(fù)對(duì)郵政的財(cái)政補(bǔ)貼提供了可能性。同時(shí)，郵儲(chǔ)銀行應(yīng)該引進(jìn)戰(zhàn)略投資者，實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化，形成股東相互制衡的局面，防止單一股東挪用郵儲(chǔ)銀行資金的現(xiàn)象。
(三)郵儲(chǔ)銀行應(yīng)努力增加資本金
由于郵儲(chǔ)銀行的母公司——中國(guó)郵政集團(tuán)公司自身資本金較少，盈利較少，所以郵政儲(chǔ)蓄銀行不能完全寄希望于母公司增加資本金注入，必須依靠其他途徑增加資本金。為了達(dá)到資本充足率規(guī)定目標(biāo)，郵儲(chǔ)銀行可以通過下列方式增加資本金：(1)郵儲(chǔ)銀行積極開展業(yè)務(wù)創(chuàng)造利潤(rùn)，通過自身積累將一部分利潤(rùn)轉(zhuǎn)化為資本金。由于郵儲(chǔ)銀行缺少盈利模式，利潤(rùn)留成較少，這條途徑將會(huì)遇到一定阻礙，影響資本金的增加。(2)引進(jìn)戰(zhàn)略投資者。目前存在著很多想進(jìn)入中國(guó)金融市場(chǎng)的國(guó)外金融機(jī)構(gòu)，它們具有資金雄厚，管理經(jīng)驗(yàn)豐富的優(yōu)點(diǎn)，郵儲(chǔ)銀行應(yīng)該利用這一契機(jī)，吸收戰(zhàn)略投資者。這不僅能為郵儲(chǔ)銀行增加資本金，實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化，還能利用國(guó)外金融機(jī)構(gòu)先進(jìn)的管理技術(shù)來促進(jìn)郵儲(chǔ)銀行發(fā)展。(3)上市融資。郵儲(chǔ)銀行應(yīng)該進(jìn)行股份制改造，在國(guó)內(nèi)外證券市場(chǎng)爭(zhēng)取上市。目前中國(guó)工商銀行、建設(shè)銀行和中國(guó)銀行都在多地進(jìn)行了上市，股價(jià)較高。(4)爭(zhēng)取外匯儲(chǔ)備注資郵儲(chǔ)銀行。我國(guó)外匯儲(chǔ)備已經(jīng)超過一萬億美元，國(guó)家在2007年內(nèi)將成立外匯投資公司，先前成立的中央?yún)R金公司已經(jīng)向建設(shè)銀行和中國(guó)銀行注資450億美元，郵政儲(chǔ)蓄銀行也應(yīng)該向外匯儲(chǔ)備管理部門申請(qǐng)注資。
(四)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制和內(nèi)控機(jī)制的建設(shè)
郵政儲(chǔ)蓄銀行建立后，其面臨的風(fēng)險(xiǎn)會(huì)增加，信用風(fēng)險(xiǎn)、操作風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)等風(fēng)險(xiǎn)將會(huì)影響到郵儲(chǔ)銀行的正常經(jīng)營(yíng)，所以為了保證郵儲(chǔ)銀行穩(wěn)健運(yùn)營(yíng)，在其成立之初就應(yīng)該建立完善的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制和內(nèi)控機(jī)制。郵儲(chǔ)銀行對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制建設(shè)可采取針對(duì)性的措施：(1)在銀行內(nèi)部建立良好的風(fēng)險(xiǎn)管理文化。培養(yǎng)銀行全體職員的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，把風(fēng)險(xiǎn)管理思想貫穿到銀行運(yùn)作經(jīng)營(yíng)中的每個(gè)環(huán)節(jié)中去，把業(yè)務(wù)拓展和風(fēng)險(xiǎn)管理時(shí)時(shí)結(jié)合在一起，風(fēng)險(xiǎn)管理部門和業(yè)務(wù)拓展部門應(yīng)及時(shí)交流溝通。(2)投入資金改善銀行的硬件設(shè)備。目前許多郵政儲(chǔ)蓄網(wǎng)點(diǎn)存在著安全隱患，特別是農(nóng)村網(wǎng)點(diǎn)設(shè)施條件較差。郵儲(chǔ)銀行應(yīng)該逐步投入資金，建立起安全保障和監(jiān)控系統(tǒng)。(3)建立垂直、獨(dú)立的風(fēng)險(xiǎn)管理部門。總行、省行和分支行都應(yīng)建立起風(fēng)險(xiǎn)管理部門，并且實(shí)現(xiàn)垂直領(lǐng)導(dǎo)，保證風(fēng)險(xiǎn)管理部門的獨(dú)立性。(4)提高風(fēng)險(xiǎn)管理人員素質(zhì)。過去郵政儲(chǔ)蓄對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理重視不夠，尤其是對(duì)新增的信用風(fēng)險(xiǎn)控制不力，所以要加強(qiáng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理人員的知識(shí)培訓(xùn)，從社會(huì)招聘專業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)管理人員，補(bǔ)充風(fēng)險(xiǎn)管理隊(duì)伍。
風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制和內(nèi)控機(jī)制聯(lián)系緊密，內(nèi)控是銀行治理的關(guān)鍵，只有建立嚴(yán)密的內(nèi)控機(jī)制才能真正地抵御金融風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。郵儲(chǔ)銀行可通過以下途徑入手建立內(nèi)控機(jī)制：(1)建立新的規(guī)范可行的規(guī)章制度。郵儲(chǔ)銀行應(yīng)該在過去建立的規(guī)章制度基礎(chǔ)上，根據(jù)銀監(jiān)會(huì)制定的《商業(yè)銀行內(nèi)部控制評(píng)價(jià)試行辦法》重新制定嚴(yán)格的規(guī)章制度。(2)建立有效的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和監(jiān)測(cè)制度。對(duì)影響郵儲(chǔ)銀行經(jīng)營(yíng)的各種風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行跟蹤分析，以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)和化解風(fēng)險(xiǎn)。運(yùn)用一定的風(fēng)險(xiǎn)管理技術(shù)，收集業(yè)務(wù)資料，建立合適的風(fēng)險(xiǎn)計(jì)量模型用來測(cè)算風(fēng)險(xiǎn)，提供風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。(3)對(duì)銀行各部門進(jìn)行授權(quán)，明確各部門的權(quán)利和責(zé)任，防止出現(xiàn)越權(quán)操作的行為，尤其是加強(qiáng)對(duì)銀行高管的管理，杜絕銀行高管的違法違規(guī)行為。(4)遵循真實(shí)性、規(guī)范化、謹(jǐn)慎性和監(jiān)督性的原則建立嚴(yán)格的會(huì)計(jì)制度，進(jìn)行會(huì)計(jì)監(jiān)督，保證會(huì)計(jì)工作相互制約牽制，要經(jīng)常對(duì)會(huì)計(jì)各個(gè)崗位、各項(xiàng)業(yè)務(wù)進(jìn)行檢查。
(五)加快人才培養(yǎng)，提高員工業(yè)務(wù)素質(zhì)
郵政儲(chǔ)蓄人員素質(zhì)比較低，缺乏金融專業(yè)知識(shí)是一個(gè)普遍性的問題，因此培養(yǎng)專業(yè)素質(zhì)高的人才，提高人員的學(xué)歷水平迫在眉睫。為了解決此問題，首先應(yīng)該聘請(qǐng)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)和其他商業(yè)銀行工作人員對(duì)郵政儲(chǔ)蓄人員進(jìn)行業(yè)務(wù)和法律法規(guī)培訓(xùn)，使其掌握金融業(yè)務(wù)程序、風(fēng)險(xiǎn)防范方法和市場(chǎng)營(yíng)銷知識(shí)；其次應(yīng)該利用其他金融機(jī)構(gòu)撤并的機(jī)會(huì)，提供良好待遇，吸收其他銀行的工作人員，彌補(bǔ)郵政儲(chǔ)蓄銀行工作人員的短缺；還可以公開招聘金融學(xué)專業(yè)大學(xué)畢業(yè)生，提高郵政儲(chǔ)蓄銀行員工的整體學(xué)歷水平。
(六)發(fā)展社區(qū)金融，形成自身的特色
2006年3月銀監(jiān)會(huì)主席劉明康稱郵政儲(chǔ)蓄將改造成為社區(qū)銀行?！吧鐓^(qū)銀行是由地方自主設(shè)立和運(yùn)營(yíng)的商業(yè)銀行，它從其運(yùn)營(yíng)的社區(qū)吸收資金并運(yùn)用于該社區(qū)，而且不隸屬于某一家銀行持股公司。社區(qū)銀行的特征是以私營(yíng)為主、特定區(qū)域經(jīng)營(yíng)、規(guī)模較小、以特定社區(qū)內(nèi)的中小企業(yè)和個(gè)人客戶為服務(wù)對(duì)象”(注：徐鑫.關(guān)于我國(guó)社區(qū)銀行定義的辨析[J].上海金融學(xué)院學(xué)報(bào),2006(1).)。按照這個(gè)定義，我國(guó)目前還沒有社區(qū)銀行。郵政儲(chǔ)蓄銀行改造成為真正的社區(qū)銀行首先面臨法人結(jié)構(gòu)的障礙，郵政儲(chǔ)蓄銀行是一家全國(guó)性質(zhì)的銀行，而改造成社區(qū)銀行后，要把地區(qū)分行和支行一級(jí)變成獨(dú)立的盈虧核算單位，郵政儲(chǔ)蓄銀行總行不再具有一級(jí)法人資格；其次，總行對(duì)地方分支行的控制力減弱后，地方分支行又缺乏風(fēng)險(xiǎn)控制能力，這樣對(duì)我國(guó)金融業(yè)的發(fā)展來說是一個(gè)很大的隱患。因此，郵政儲(chǔ)蓄銀行不宜走社區(qū)銀行之路。而社區(qū)金融是不同于社區(qū)銀行的概念。“社區(qū)金融實(shí)際上是商業(yè)銀行發(fā)展零售業(yè)務(wù)的一種模式，即以一定社區(qū)為中心，將銀行零售業(yè)務(wù)向社區(qū)客戶縱深拓展，進(jìn)而輻射周邊地區(qū)及人群。社區(qū)金融幫助銀行細(xì)分市場(chǎng)，可以集中精力對(duì)某一細(xì)分市場(chǎng)中的客戶進(jìn)行了解分析，從而有針對(duì)性地開展金融業(yè)務(wù)?！?/p>
郵政儲(chǔ)蓄銀行發(fā)展社區(qū)金融，自身的優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是擁有良好的企業(yè)形象。郵政儲(chǔ)蓄依靠借記卡“綠卡”為居民存取款、消費(fèi)、轉(zhuǎn)賬結(jié)算提供了快捷便利的服務(wù)，特別是農(nóng)村地區(qū)很多農(nóng)民出外務(wù)工，子女上學(xué)都優(yōu)先選擇“綠卡”，郵政儲(chǔ)蓄已經(jīng)在居民中取得了良好的形象。因此郵政儲(chǔ)蓄銀行應(yīng)該利用郵政的良好形象與社區(qū)客戶建立良好的關(guān)系，建立客戶信用檔案，提供靈活便利的金融產(chǎn)品，并不斷開拓和培育新客戶。二是擁有很多網(wǎng)點(diǎn),農(nóng)村網(wǎng)點(diǎn)比重較大，城市網(wǎng)點(diǎn)深入社區(qū)。因此應(yīng)大力發(fā)展中間業(yè)務(wù)，為社區(qū)居民提供便利的金融服務(wù)，例如在居民小區(qū)設(shè)立ATM機(jī)。另外郵政儲(chǔ)蓄銀行應(yīng)該重視社區(qū)中的中小企業(yè)和個(gè)體經(jīng)營(yíng)戶的金融需求，為個(gè)體工商戶、養(yǎng)殖戶、下崗工人等提供短期融資服務(wù)。由于國(guó)有四大銀行重點(diǎn)對(duì)象是國(guó)有企業(yè)，中小企業(yè)貸款較困難，因此郵政儲(chǔ)蓄銀行應(yīng)該發(fā)揮它的區(qū)域優(yōu)勢(shì)，調(diào)查中小企業(yè)的信用狀況，對(duì)信用較好的企業(yè)應(yīng)該滿足其貸款需求，同時(shí)還可以利用發(fā)達(dá)的匯兌、結(jié)算業(yè)務(wù)為中小企業(yè)服務(wù)，促進(jìn)社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
總之，郵政儲(chǔ)蓄銀行若要與工行、建行等商業(yè)銀行和農(nóng)信社競(jìng)爭(zhēng)，必須以異求存，具有清楚的市場(chǎng)定位才能夠立足。
參考文獻(xiàn)：
一、農(nóng)村新型金融發(fā)展中的政府行為研究及相關(guān)理論分析
（一）我國(guó)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的概念界定
我國(guó)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)主要分為正規(guī)金融機(jī)構(gòu)和非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)。正規(guī)金融機(jī)構(gòu)主要有中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)村信用社、農(nóng)村商業(yè)銀行、中國(guó)郵政儲(chǔ)蓄銀行等。非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)包括私人錢莊、私人借貸、高利貸等。
（二）農(nóng)村新型金融的概念界定
新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)是相對(duì)于傳統(tǒng)的農(nóng)村正規(guī)金融機(jī)構(gòu)來說的，國(guó)務(wù)院《關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策更好支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》明確規(guī)定，農(nóng)村金融市場(chǎng)面向所有社會(huì)資本開放，境內(nèi)外資銀行資本、產(chǎn)業(yè)資本、民間資本都可以到農(nóng)村地區(qū)投資，在農(nóng)村設(shè)立村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司和農(nóng)村資金互助社等新型銀行業(yè)機(jī)構(gòu)。
農(nóng)村新型金融政府服務(wù)模式理論
面對(duì)發(fā)展中國(guó)家如何走向金融發(fā)展之路這一金融發(fā)展理論的難題，美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家麥金農(nóng)（R.L.Mckinnon）和愛德華·肖（E.S.Shaw）出版了《經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的貨幣與資本》（1973）和《經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的金融深化》（1973），首先分析了發(fā)展中國(guó)家的貨幣金融特征，然后提出了適用于發(fā)展中國(guó)家的貨幣金融理論和應(yīng)采取的貨幣金融政策。并提出了與傳統(tǒng)金融發(fā)展理論完全不同的“金融抑制理論”和“金融深化論”?！敖鹑谝种评碚摗笔且喳溄疝r(nóng)的“互補(bǔ)性假設(shè)”為前提，論證了金融制度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展既可以相互促進(jìn)，又可以相互制約的關(guān)系。一方面，健全的金融制度能將儲(chǔ)蓄資金有效的動(dòng)員起來，并引導(dǎo)到生產(chǎn)性投資上去，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；另一方面，蓬勃發(fā)展的經(jīng)濟(jì)也通過國(guó)民收入的提高和經(jīng)濟(jì)主體對(duì)金融服務(wù)需求的增長(zhǎng)而刺激金融發(fā)展，從而形成一種良性循環(huán)。
與“金融深化論”的出發(fā)點(diǎn)不同，金融深化是解除金融抑制的結(jié)果。在政府放棄對(duì)金融的過分干預(yù)和管制，取消對(duì)利率和匯率的人為壓制，使利率和匯率真實(shí)地反映資金和外匯的實(shí)際供求狀況的前提條件下，一方面健全的金融體系和活躍的金融市場(chǎng)能有效地動(dòng)員社會(huì)閑散資金并使其向生產(chǎn)性投資轉(zhuǎn)化，還能引導(dǎo)資金向高效的地區(qū)和部門；另一方面，經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展，通過增加國(guó)民收入和提高各經(jīng)濟(jì)單位對(duì)金融服務(wù)的需求，又刺激了金融業(yè)的擴(kuò)展，由此形成金融—經(jīng)濟(jì)發(fā)展相互促進(jìn)的良性循環(huán)。
由于“金融抑制論”和“金融深化論”從不同角度得出了一致的結(jié)論，因此也合稱為“金融深化理論”。金融深化理論，其本質(zhì)是私有制和完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)前提下，建立起來的一般均衡在金融理論中的運(yùn)用，是經(jīng)濟(jì)自由主義金融理論的代表。我國(guó)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，金融抑制特別嚴(yán)重，除國(guó)家準(zhǔn)予的正規(guī)金融機(jī)構(gòu)以外，所有的民間金融都受到國(guó)家的抑制。而我國(guó)農(nóng)村的正規(guī)金融機(jī)構(gòu)非常之少，特別是隨著農(nóng)業(yè)銀行的商業(yè)化改革后，農(nóng)行逐步撤離了農(nóng)村中的網(wǎng)點(diǎn)，農(nóng)村所剩的唯一正規(guī)金融機(jī)構(gòu)就是農(nóng)村信用社，支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重任全部落在信用社的身上，而農(nóng)村信用社不健全的體制使其難以擔(dān)當(dāng)重任。因此，農(nóng)村金融的抑制嚴(yán)重阻礙了我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
三、農(nóng)村金融的市場(chǎng)發(fā)育和制度規(guī)范相應(yīng)建議
中國(guó)農(nóng)村金融市場(chǎng)的第三大顯著特征是市場(chǎng)發(fā)育和制度規(guī)范的“雙重缺失”。由于人口密度低、市場(chǎng)隔離、風(fēng)險(xiǎn)高等特點(diǎn)，加之季節(jié)性因素導(dǎo)致的收入波動(dòng)和高交易成本，使得缺少傳統(tǒng)抵押品的農(nóng)村金融市場(chǎng)面臨無法有效分散風(fēng)險(xiǎn)的困境。在這種情況下，以利潤(rùn)為導(dǎo)向的商業(yè)金融機(jī)構(gòu)只能望而卻步。我國(guó)農(nóng)村金融市場(chǎng)先天不足，在放寬農(nóng)村金融限制的條件下，金融機(jī)構(gòu)的信貸分配容易發(fā)生失控或?qū)ぷ猬F(xiàn)象，問題的累積可能會(huì)使許多金融機(jī)構(gòu)喪失清償能力而面臨破產(chǎn)威脅。毫無疑問，當(dāng)市場(chǎng)缺乏和制度不規(guī)范時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)積極培育市場(chǎng)，為市場(chǎng)成長(zhǎng)提供合理的政策環(huán)境和必要的法規(guī)，加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)和市場(chǎng)約束。但從目前的情況看，在監(jiān)管法規(guī)滯后、監(jiān)管基礎(chǔ)薄弱以及監(jiān)督約束機(jī)制缺失等現(xiàn)實(shí)因素的制約下，農(nóng)村金融監(jiān)管處于事實(shí)上的低效或無效狀態(tài)。隨著準(zhǔn)入政策的放寬，村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社等新型農(nóng)村金融逐漸出現(xiàn)，而專門針對(duì)這些新型金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管法規(guī)，如“合作金融法”、“社區(qū)銀行法”等監(jiān)管條例尚未明確，這使得農(nóng)村金融“加速發(fā)展”過程中的監(jiān)管“真空”成為潛在隱憂。尤其值得注意的是，政策導(dǎo)向下的農(nóng)村金融發(fā)展將再一次引發(fā)“金融政治經(jīng)濟(jì)學(xué)難題”：在強(qiáng)勢(shì)政府主導(dǎo)信貸資源分配的過程中，政治權(quán)利的分布可能會(huì)明顯地決定信貸的發(fā)放過程和結(jié)果，并伴隨產(chǎn)生大量“權(quán)力租”，這對(duì)本就弱化的農(nóng)村金融監(jiān)管帶來了新的挑戰(zhàn)。
從某種程度說，目前我國(guó)的農(nóng)村金融監(jiān)管正處于一種形式與實(shí)質(zhì)的“悖論”之中：形式上的審批制度和行政管制，雖在一定程度上有助于控制金融風(fēng)險(xiǎn)，但卻是以犧牲效率為代價(jià)的，而金融尋租和腐敗行為在國(guó)家針對(duì)“三農(nóng)”異常優(yōu)惠的政策環(huán)境中有了廣泛的滋生空間。毫無疑問，如果單純以短期內(nèi)放開和做大農(nóng)村金融市場(chǎng)為目標(biāo)，而監(jiān)管制度又長(zhǎng)期滯后的話，隱藏在農(nóng)村金融體系中的風(fēng)險(xiǎn)可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)超乎我們的想象。因此，實(shí)施農(nóng)村金融扶植和鼓勵(lì)政策必須是鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)與加強(qiáng)監(jiān)管相結(jié)合：除了通過有效的法律制度規(guī)范金融機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入、運(yùn)作和退出外，還應(yīng)考慮將廣泛存在的非正規(guī)金融正式納入監(jiān)管框架和監(jiān)測(cè)范圍，通過審慎監(jiān)管減少在相對(duì)寬松的政策導(dǎo)向下可能滋生的各種機(jī)會(huì)主義行為，真正做到積極推動(dòng)和穩(wěn)健發(fā)展相結(jié)合。
參考文獻(xiàn)：
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1.高新區(qū)行政管理應(yīng)培育和發(fā)展現(xiàn)代管理理念
1.1 樹立服務(wù)型政府的理念,改善政府服務(wù)
把各類服務(wù)型平臺(tái)的建設(shè)作為高新區(qū)的重大工作來抓,通過各種手段保證園區(qū)優(yōu)良的投資環(huán)境和社會(huì)秩序,高新區(qū)管委會(huì)的服務(wù)要體現(xiàn)人文關(guān)懷,改善服務(wù)態(tài)度;要做好人才培養(yǎng)與引進(jìn)工作,構(gòu)建滿足高新區(qū)內(nèi)企業(yè)需要的人才服務(wù)平臺(tái);加強(qiáng)各種軟、硬件設(shè)施的建設(shè),構(gòu)建一流的投資服務(wù)平臺(tái);做好產(chǎn)權(quán)保護(hù)工作,構(gòu)建高新區(qū)創(chuàng)新服務(wù)平臺(tái);完善社會(huì)中介服務(wù)體系,構(gòu)建多元的中介服務(wù)平臺(tái);積極制訂各項(xiàng)產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)政策、優(yōu)惠政策、技術(shù)創(chuàng)新引導(dǎo)政策,構(gòu)建高新區(qū)的政策服務(wù)平臺(tái)。
1.2 貫徹陽(yáng)光政府的理念,大力發(fā)展決策咨詢和積極推行政務(wù)公開制度
重大事項(xiàng)的決策要先咨詢,后決策;重大項(xiàng)目要先論證,后立項(xiàng);重要工作要先評(píng)估,后驗(yàn)收。高新區(qū)要健全政務(wù)公開工作,對(duì)管委會(huì)的職責(zé)權(quán)限、辦事依據(jù)、辦事時(shí)限、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、辦事結(jié)果、重要決策、廉政規(guī)定、監(jiān)督辦法、責(zé)任追究等定期進(jìn)行公布,主動(dòng)接受社會(huì)和企業(yè)的監(jiān)督。著力處理好三個(gè)關(guān)系1 處理好高新區(qū)管委會(huì)各部門之間的關(guān)系,這是建立完善的運(yùn)行機(jī)制的前提
管委會(huì)各部門要高效率快節(jié)奏地運(yùn)轉(zhuǎn),管委會(huì)與各職能部門之間、職能部門與職能部門之間應(yīng)密切合作,緊緊圍繞高新區(qū)發(fā)展的實(shí)際需要開展工作。各部門不能各自為政,要統(tǒng)一思想,在必要的時(shí)候合署辦公,聯(lián)合運(yùn)作,打破部門界限,以做好高新區(qū)的工作為核心目標(biāo),堅(jiān)決杜絕相互推諉、相互扯皮的現(xiàn)象。
2 處理好官、產(chǎn)、學(xué)、研之間的關(guān)系,建立健全四大主體的合作運(yùn)行機(jī)制
