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時(shí)間：2023-03-07 15:21:34
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中圖分類號(hào)：D924 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）20-0131-02
1.死刑聽(tīng)證制度的定義
死刑聽(tīng)證制度，是指在案件經(jīng)過(guò)一審或二審，被告人被判決死刑立即執(zhí)行后，通過(guò)在死刑復(fù)核程序中引入一個(gè)程序完備的聽(tīng)證機(jī)制，來(lái)最終決定是否對(duì)被告判處死刑立即執(zhí)行的制度。
2.死刑聽(tīng)證制度的法律價(jià)值
通過(guò)死刑聽(tīng)證制度，再次對(duì)死刑案件進(jìn)行公開(kāi)質(zhì)證，聽(tīng)取當(dāng)事人和偵查機(jī)關(guān)代表等各利害關(guān)系方的意見(jiàn)。同時(shí)也可以根據(jù)案件需要或者當(dāng)事人的請(qǐng)求，邀請(qǐng)人大、政協(xié)等有關(guān)專家及與案件有關(guān)的人參加，其他公民和新聞?dòng)浾咭部梢耘月?tīng)和采訪，以便了解案情，監(jiān)督程序，保證聽(tīng)證會(huì)的公開(kāi)和公正。經(jīng)過(guò)聽(tīng)證，可以傾聽(tīng)各方面的意見(jiàn)和建議，對(duì)證據(jù)材料進(jìn)行多方面的考察和酌量，依法做出是否立即執(zhí)行死刑的決定。隨著案情的內(nèi)容、證據(jù)及利害關(guān)系人的意見(jiàn)的公開(kāi)，案情的結(jié)果逐步水落石出，社會(huì)公眾依據(jù)法律對(duì)案情的評(píng)價(jià)也逐漸成熟，死刑案件的判決結(jié)果才能得以服眾。死刑聽(tīng)證制度的法律價(jià)值主要表現(xiàn)在：一是有利于死刑案件的公開(kāi)和透明。二是有利于對(duì)國(guó)家權(quán)力進(jìn)行有效制約。三是有利于保障人權(quán)同時(shí)消解當(dāng)事人的不滿情緒。四是有利于公民積極參與司法。五是有利于貫徹我國(guó)的基本刑事政策。
3.死刑聽(tīng)證制度運(yùn)用的法理基礎(chǔ)
聽(tīng)證程序作為一項(xiàng)重要的法律制度，其產(chǎn)生及發(fā)展有著深厚的法理淵源。普遍認(rèn)為，英國(guó)的“自然公正原則”是聽(tīng)證程序得以依存的法理基礎(chǔ)，之后美國(guó)出現(xiàn)的“正當(dāng)法律程序”又進(jìn)一步深化了這一法理，二者被視為現(xiàn)代聽(tīng)證制度的兩大法律基石。自然公正原則是一個(gè)最低限度的公正原則，適用范圍很廣。英國(guó)皇家法院要求下級(jí)法院和行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力時(shí)必須遵守這一原則。同時(shí)一切其他行使權(quán)力的個(gè)人和團(tuán)體，在其行使權(quán)力的時(shí)候，也都不能違背這個(gè)原則。就自然公正原則的核心問(wèn)題而言，不在于公民是否享有某種權(quán)力，而在于行使權(quán)力對(duì)公民可能產(chǎn)生不利后果時(shí)，需要遵守一個(gè)公正的程序。對(duì)自然公正原則具體適用的借鑒，導(dǎo)致了聽(tīng)證制度在美國(guó)的產(chǎn)生與發(fā)展。美國(guó)憲法修正案第5條規(guī)定，未經(jīng)正當(dāng)法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由和財(cái)產(chǎn)。聽(tīng)證是憲法上的正當(dāng)法律程序的主要內(nèi)容，對(duì)審判機(jī)關(guān)而言，應(yīng)當(dāng)按照正當(dāng)法律程序的要求公正行使權(quán)力，所有對(duì)當(dāng)事人不利的決定，必須聽(tīng)取當(dāng)事人的意見(jiàn)，這是必須履行的憲法上的義務(wù)。正當(dāng)法律程序是所有個(gè)人享有的公平的最低限度標(biāo)準(zhǔn)，是一個(gè)不斷發(fā)展演變的理想要求。
二、死刑聽(tīng)證制度的必要性分析
自2007年1月1日最高人民法院收回死刑復(fù)核權(quán)以來(lái)，死刑立即執(zhí)行案件的數(shù)量大幅度下降、案件的質(zhì)量有了明顯的提高。但是，由于社會(huì)公眾對(duì)死刑案件的復(fù)核過(guò)程不了解、不同社會(huì)階層的人對(duì)死刑社會(huì)作用的認(rèn)知也存在著較大差異，導(dǎo)致部分公眾對(duì)于死刑的實(shí)施過(guò)程存在著一些懷疑和指責(zé)，從而影響到司法機(jī)關(guān)的權(quán)威。如果我們能在死刑復(fù)核程序之中引入聽(tīng)證制度，將大大提高死刑判決的公正性和合理性。一是死刑聽(tīng)證可以最大限度地獲取民意支持和社會(huì)認(rèn)可，做到法律效果和社會(huì)效果的高度統(tǒng)一，裁決結(jié)果才能更好的得到社會(huì)的認(rèn)可。二是可以控制死刑與國(guó)際接軌。讓公民直接參與到死刑案件的聽(tīng)證中去，通過(guò)聽(tīng)證制度廣泛吸取各個(gè)社會(huì)階層的人士對(duì)于死刑制度看法和意見(jiàn)，有利于我國(guó)在刑罰輕刑化以及減少死刑總量、最終取消死刑方面與國(guó)際接軌。三是能加強(qiáng)對(duì)死刑案件的監(jiān)督，確保公正判決。聽(tīng)證程序事實(shí)上就是由社會(huì)公眾對(duì)生效裁決質(zhì)量的評(píng)判，也是對(duì)審判程序中行使審判權(quán)的法官的職業(yè)道德、敬業(yè)精神等綜合素質(zhì)的評(píng)判。四是可以減少誤判。死刑作為一種無(wú)可回復(fù)的、終極性的剝奪犯人生命的刑罰，一旦誤判就無(wú)法糾正，會(huì)給受害人及其家屬造成無(wú)可挽回的損失和遺憾，也動(dòng)搖了人們對(duì)司法的信仰。因而對(duì)死刑案件應(yīng)當(dāng)慎而再慎，死刑聽(tīng)證制度的確立勢(shì)在必行。
三、美國(guó)死刑的程序考察和借鑒
在西方發(fā)達(dá)國(guó)家中，美國(guó)是保留并且適用死刑最多的國(guó)家。國(guó)家通過(guò)設(shè)置嚴(yán)格的訴訟程序，來(lái)最大限度地避免錯(cuò)判、誤判，保障公民的生命權(quán)利。這對(duì)我國(guó)建立死刑案件的聽(tīng)證制度具有重要的借鑒作用。
美國(guó)的死刑司法制度具有幾個(gè)特點(diǎn)：第一，要經(jīng)過(guò)特殊批準(zhǔn)和大陪審團(tuán)決定才能對(duì)死刑案件。美國(guó)的大陪審團(tuán)專門審罪案件的，對(duì)于死刑案件具有絕對(duì)的決定權(quán)，體現(xiàn)了國(guó)家在司法領(lǐng)域?qū)ζ胀癖姍?quán)利的重視。第二，充分保障死刑案件中被告人的辯護(hù)權(quán)。在《美國(guó)法典》里明確規(guī)定了被告可以自行指定律師而且該律師可以在任何時(shí)間與被告相溝通。美國(guó)的法律和司法重在保證每一個(gè)死刑案件被告人都能夠得到充分的律師辯護(hù)和自我辯護(hù)。第三，多渠道的救濟(jì)程序。在美國(guó)，審判后免予處死的機(jī)會(huì)主要有三種：一是通過(guò)上訴對(duì)原來(lái)的裁決進(jìn)行改判。二是通過(guò)人身保護(hù)令程序進(jìn)行改判。三是可能通過(guò)赦免或減刑獲得不判處或者不執(zhí)行死刑的機(jī)會(huì)。
美國(guó)的死刑案件審查制度、陪審團(tuán)決定死刑的制度、死刑案件辯護(hù)制度、死刑訴訟救濟(jì)程序和死刑執(zhí)行制度，都有很多地方值得我們總結(jié)和借鑒。以下幾個(gè)方面可以作為我們?cè)谠O(shè)計(jì)死刑聽(tīng)證制度時(shí)的借鑒。首先，死刑審判程序應(yīng)當(dāng)更加的嚴(yán)格和公正。其次，要給予被告人充分的辯護(hù)權(quán)利，而被告人辯護(hù)權(quán)在我國(guó)現(xiàn)行的死刑復(fù)核程序中完全缺失，因此未來(lái)設(shè)計(jì)的死刑聽(tīng)證制度應(yīng)該賦予被告最充分的辯護(hù)權(quán)利。第三，要給予被告充分的救濟(jì)機(jī)會(huì)和救濟(jì)渠道。
四、死刑聽(tīng)證制度設(shè)計(jì)程序初探
1.死刑聽(tīng)證制度的主體
聽(tīng)證會(huì)的主體由法院、公訴方、被告方、聽(tīng)證團(tuán)以及旁聽(tīng)的人民群眾組成。法官作為聽(tīng)證會(huì)主持人，站在中立的立場(chǎng)上聽(tīng)取被告人、被害人、檢察機(jī)關(guān)和其他聽(tīng)證參與人的意見(jiàn)和證據(jù)，并在此基礎(chǔ)上做出裁決。為了保證法官的中立性，原案件承辦法官不得作為聽(tīng)證會(huì)的組成人員。公訴方即控訴方，由檢察機(jī)關(guān)和被害人代表組成，承擔(dān)證明被告所犯罪行確實(shí)達(dá)到應(yīng)當(dāng)被立即判處死刑立即執(zhí)行的責(zé)任。被告方由被告和其辯護(hù)律師組成，與公訴方就是否立即執(zhí)行死刑進(jìn)行最后的辯護(hù)。聽(tīng)證團(tuán)由社會(huì)各界人士包括人民陪審員、人大代表、新聞媒體界代表以及有關(guān)辦案專家組成，這些人可以獨(dú)立地提出自己的觀點(diǎn)和看法供法官中立裁決。最后是旁聽(tīng)的人民群眾，由于死刑案件的特殊性還有秘密性，因此應(yīng)該對(duì)旁聽(tīng)人數(shù)做些限制，這樣也可以避免一些意外情況發(fā)生。
2.死刑聽(tīng)證的適用范圍
死刑聽(tīng)證制度是為了最大限度地保護(hù)被告人的生命權(quán)利而設(shè)置的最終補(bǔ)救程序，重點(diǎn)在于防止錯(cuò)判錯(cuò)殺造成無(wú)法挽回的后果。因此為了提高司法效率，并非所有的死刑案件都要實(shí)行聽(tīng)證，死刑緩期執(zhí)行的案件就沒(méi)有聽(tīng)證的必要。需要進(jìn)行死刑聽(tīng)證的案件具體體現(xiàn)為以下兩類：一是被告人不服的案件。因?yàn)樗佬搪?tīng)證制度是為被告人權(quán)利設(shè)計(jì)的一個(gè)最終保障制度，因此只要被告提出聽(tīng)證要求，法院就必須為其提供完備的程序保障，這樣才能最大限度地保障被告人的基本權(quán)利，同時(shí)維護(hù)司法的公正與權(quán)威。二是法院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)聽(tīng)證的案件。針對(duì)部分案件如果被告未提出聽(tīng)證要求，法院復(fù)核案件時(shí)認(rèn)為判決死刑立即執(zhí)行過(guò)重或者案件本身還有部分疑點(diǎn)即法院復(fù)核時(shí)認(rèn)為需要征求民意再進(jìn)行裁決時(shí)，可以依職權(quán)舉行聽(tīng)證。
3.死刑聽(tīng)證程序
目前我國(guó)對(duì)死刑聽(tīng)證制度尚無(wú)法律規(guī)定，其相關(guān)法律關(guān)系的規(guī)制尚待完善。在此參照審判程序的開(kāi)庭方式和行政聽(tīng)證的一般程序而設(shè)計(jì)擬定了如下的死刑聽(tīng)證程序：一是聽(tīng)證程序的啟動(dòng)。由最高院依職權(quán)啟動(dòng)聽(tīng)證程序。二是聽(tīng)證團(tuán)的選定。聽(tīng)證團(tuán)由被告方、法院、控訴方三方在陪審員名單中各選若干名組成。之所以在陪審員名單中選擇聽(tīng)證團(tuán)成員，一方面是考慮與我國(guó)現(xiàn)有的人民陪審員制度接軌，方便聽(tīng)證團(tuán)成員的選擇，另一方面是因?yàn)槲覈?guó)的人民陪審員本身就代表了廣大的人民群眾，能夠很好體現(xiàn)民意的選擇。三是送達(dá)聽(tīng)證通知書(shū)。法院在確定聽(tīng)證會(huì)日期后，應(yīng)當(dāng)在舉行聽(tīng)證若干日前將聽(tīng)證通知書(shū)以法定方式送達(dá)給參與聽(tīng)證的各方代表。四是聽(tīng)證。聽(tīng)證是死刑聽(tīng)證程序的核心，一般可分成四個(gè)階段進(jìn)行。第一是聽(tīng)證準(zhǔn)備階段，由書(shū)記員核對(duì)到會(huì)人員情況，宣布聽(tīng)證事由以及介紹主持人組成人員和書(shū)記員名單，并詢問(wèn)各方當(dāng)事人是否申請(qǐng)回避及說(shuō)明申請(qǐng)回避的原因。第二是聽(tīng)證調(diào)查階段，由被告人檢察機(jī)關(guān)分別主張權(quán)利或陳述意見(jiàn)和提供相關(guān)證據(jù)。然后各方到庭人員圍繞法官提示的證明對(duì)象對(duì)證據(jù)的真實(shí)性和證明作用進(jìn)行舉證、質(zhì)證，各方到庭人員也可向他方提問(wèn)，同時(shí)聽(tīng)證參與人也可以在法官的許可后向各方提出疑問(wèn)。第三是聽(tīng)證辯論階段。聽(tīng)證調(diào)查后，經(jīng)過(guò)短暫合議，法官當(dāng)庭確認(rèn)經(jīng)聽(tīng)證程序認(rèn)定的證據(jù)，歸納出案件的爭(zhēng)議焦點(diǎn)問(wèn)題，引導(dǎo)各方到庭人員根據(jù)有效證據(jù)和相關(guān)法律依據(jù)進(jìn)行聽(tīng)證辯論。之后各方到庭人員作最后陳述，對(duì)聽(tīng)證情況發(fā)表各自意見(jiàn)。第四是裁決階段。聽(tīng)證會(huì)結(jié)束后，休庭一小時(shí)左右，由聽(tīng)證參與人進(jìn)行秘密討論，對(duì)是否應(yīng)當(dāng)執(zhí)行死刑立即執(zhí)行給出肯定或否定的意見(jiàn)。若給出的意見(jiàn)是不同意執(zhí)行死刑立即執(zhí)行，則法院必須無(wú)條件服從，并改為死刑緩期執(zhí)行；若意見(jiàn)為同意，那么是否執(zhí)行死刑立即執(zhí)行的決定權(quán)交由聽(tīng)證主持人組成的合議庭經(jīng)過(guò)合議后做出。死刑聽(tīng)證的全部?jī)?nèi)容，由書(shū)記員記錄在卷。聽(tīng)證筆錄應(yīng)交參加死刑聽(tīng)證的各方當(dāng)事人核對(duì)后簽名或蓋章。
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一、國(guó)外的預(yù)算聽(tīng)證制度
財(cái)政預(yù)算是管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的重要經(jīng)濟(jì)手段,是調(diào)控社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源分配的主要杠桿。在國(guó)外,納稅人特別關(guān)心各級(jí)政府的財(cái)政預(yù)算編制情況,因?yàn)槟鞘钦诨ā凹{稅人”自己的血汗錢,預(yù)算多少,如何使用,都關(guān)乎每個(gè)人的切身利益。
實(shí)行聽(tīng)證是重要的公開(kāi)形式。聽(tīng)證制度最初源于英美法中的自然公正原則。其基本含義有兩個(gè):一是任何人不應(yīng)成為自己案件的法官;二是任何人在受到懲罰或其他不利處分前,應(yīng)為之提供公正的申辯機(jī)會(huì),其目的是保證司法公正。后來(lái),這一原則推廣應(yīng)到行政領(lǐng)域,形成了行政聽(tīng)證制度。
聽(tīng)證制度最初源于英美法中的自然公正原則。其基本含義有兩個(gè):一是任何人不應(yīng)成為自己案件的法官;二是任何人在受到懲罰或其他不利處分前,應(yīng)為之提供公正的申辯機(jī)會(huì),其目的是保證司法公正。后來(lái),這一原則推廣應(yīng)到行政領(lǐng)域,形成了行政聽(tīng)證制度。
在國(guó)外,實(shí)行的是行政預(yù)算聽(tīng)證會(huì)。通常,機(jī)構(gòu)將其預(yù)算提交給審查機(jī)關(guān),由其詳細(xì)對(duì)申請(qǐng)進(jìn)行分析。審核機(jī)關(guān),例如部門預(yù)算辦公室,便著手尋找更多的信息。這一步往往通過(guò)要求部門就特別需求作正式書(shū)面回答來(lái)解決,有時(shí)也采用非正式的形式。審查者——預(yù)算檢查員——準(zhǔn)備一份對(duì)材料的分析并為聽(tīng)證會(huì)準(zhǔn)備背景材料。不一定非要召開(kāi)聽(tīng)證會(huì),但它們能夠使預(yù)算官員和行政部門更好地理解機(jī)構(gòu)申請(qǐng)和支持申請(qǐng)的理由。各機(jī)構(gòu)也要為聽(tīng)證會(huì)作準(zhǔn)備。準(zhǔn)備的深度各不相同,但認(rèn)真準(zhǔn)備對(duì)機(jī)構(gòu)而言是明智的?？梢怨烙?jì)審查者將提出的問(wèn)題,并在機(jī)構(gòu)的陳述中進(jìn)行研究和答復(fù)?？梢詼?zhǔn)備一份關(guān)于行動(dòng)和策略的計(jì)劃。
聽(tīng)證會(huì)本身是半正式的,很少記錄證詞。主管部門的首腦應(yīng)主持會(huì)議,提出問(wèn)題并了解預(yù)算申請(qǐng)。主要的預(yù)算官員參加表現(xiàn)得相當(dāng)活躍。為了有助于整個(gè)過(guò)程,為行政首腦準(zhǔn)備一些問(wèn)題。機(jī)構(gòu)提交一份聲明和相應(yīng)的問(wèn)題,或者審查完全通過(guò)提問(wèn)和問(wèn)題來(lái)進(jìn)行。若不考慮采用的類型,機(jī)構(gòu)應(yīng)解釋其項(xiàng)目,特別是任何項(xiàng)目變動(dòng)。提問(wèn)者應(yīng)對(duì)模糊觀點(diǎn)以及潛在的政治或管理問(wèn)題進(jìn)行詳細(xì)探究。聽(tīng)證會(huì)的目的僅是為了獲取信息,利用這類討論會(huì)作出暫時(shí)性或最終決策是不恰當(dāng)?shù)?因?yàn)闆Q策必須進(jìn)行更多的思考。
美國(guó)的法律《國(guó)會(huì)的預(yù)算與財(cái)政管理》對(duì)聽(tīng)證會(huì)和有關(guān)的報(bào)告作了具體規(guī)定:在為各個(gè)財(cái)政年度提出預(yù)算共同議案時(shí),參眾兩院的預(yù)算委員會(huì)應(yīng)當(dāng)舉行聽(tīng)證會(huì),并應(yīng)聽(tīng)取國(guó)會(huì)議員、以及聯(lián)邦政府部門和機(jī)構(gòu)、公眾人士和全國(guó)性組織的預(yù)算委員會(huì)認(rèn)為適當(dāng)?shù)拇淼淖C詞。美國(guó)聯(lián)邦政府,每年至少有四個(gè)預(yù)算聽(tīng)證會(huì)。在正式開(kāi)始聽(tīng)證之前,一般要進(jìn)行聽(tīng)證會(huì)排演或模擬是一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)操作。部門管理者承擔(dān)著諸如撥款委員會(huì)主席這樣的關(guān)鍵審查者的職責(zé)。在聽(tīng)證會(huì)開(kāi)始之前,已對(duì)棘手的問(wèn)題進(jìn)行了預(yù)計(jì)并作了相應(yīng)解答。模擬聽(tīng)證會(huì)能揭示缺乏說(shuō)服力的理由,有處理問(wèn)題時(shí)建立部門間的有效合作,并了解審查者觀點(diǎn)。模擬聽(tīng)證會(huì)政治家助于預(yù)算官員決定在傳統(tǒng)的公開(kāi)聲明中應(yīng)討論和強(qiáng)調(diào)什么主題。
準(zhǔn)備預(yù)算聽(tīng)證會(huì)的關(guān)鍵是充分的調(diào)查研究,以避免或使聽(tīng)證會(huì)上的意外情況減至最小。一個(gè)意外常使管理者看上去無(wú)知,并會(huì)使他們?cè)诨卮鹌溆鄦?wèn)題時(shí)也顯得很糟糕。對(duì)以往聽(tīng)證會(huì)和陳述的詳細(xì)研究往往能顯示出審查者認(rèn)為是重要的方面。此外,在設(shè)想很難回答的問(wèn)題時(shí),對(duì)項(xiàng)目本身以及對(duì)項(xiàng)目的反應(yīng)的審查是必不可少的。通常,預(yù)算官員和其他人(比如中心預(yù)算辦公室中的人)的密切關(guān)系,能夠成為智慧的重要來(lái)源。
關(guān)于聽(tīng)證會(huì)的簡(jiǎn)明書(shū)籍是有幫助的。一般而言,它們僅包括預(yù)計(jì)到的很難作答的問(wèn)題或標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題以及答案。它們可能包括對(duì)每一審查者觀點(diǎn)的簡(jiǎn)要討論,但這些信息常常是一般性的知識(shí)。這些描述還可能產(chǎn)生誤導(dǎo),引發(fā)不必要的困惑。
聽(tīng)證會(huì)的問(wèn)題有許多來(lái)源,包括審查者(比如一位參議員)、職員、顧客、甚至部門本身。問(wèn)題有時(shí)完全根據(jù)部門提供的問(wèn)題清單來(lái)設(shè)置。有時(shí)設(shè)置的問(wèn)題是非常困難的,這樣部門便能夠以可能是最好的方式繼續(xù)記錄某一主題。機(jī)構(gòu)和OMB的聽(tīng)證會(huì)很少設(shè)置問(wèn)題,但當(dāng)友好的立法者想援助一個(gè)項(xiàng)目時(shí),在國(guó)會(huì)聽(tīng)證會(huì)上設(shè)置問(wèn)題也司空見(jiàn)慣的。有時(shí)職員間關(guān)系相當(dāng)融洽,其效果與設(shè)置問(wèn)題相似。
聽(tīng)證會(huì)上的表現(xiàn)往往會(huì)在審查者心目中勾勒出該部門的領(lǐng)導(dǎo)狀況。聽(tīng)證會(huì)是部門塑造自我形象和營(yíng)造對(duì)自身良好感情的一個(gè)機(jī)會(huì)。領(lǐng)導(dǎo)者將被披上公共安全衛(wèi)士、科學(xué)家、政治家、環(huán)境保護(hù)者等外衣。在聽(tīng)證會(huì)上的出色表現(xiàn)有利于避免對(duì)部門費(fèi)時(shí)的和非善意的審查。
了解預(yù)算是在聽(tīng)證會(huì)上留下好印象的最佳方法。了解有關(guān)知識(shí)必不可少,而知識(shí)又往往伴隨著好的有組織的表現(xiàn)。通常,為接下去更深入的問(wèn)題提供機(jī)會(huì)的簡(jiǎn)短的回答和恰如其分的表現(xiàn)最為有效。關(guān)注使人感到重要的主題沒(méi)有被忽視。管理者不了解某一細(xì)節(jié)是可以原諒的,此類數(shù)據(jù)在聽(tīng)證會(huì)后常常被補(bǔ)充進(jìn)記錄。但對(duì)管理者來(lái)說(shuō),不知道如何回答有關(guān)管理方向的問(wèn)題,卻是不可原諒的。問(wèn)題——甚至在細(xì)節(jié)上——常能被預(yù)計(jì)和回答或在聽(tīng)證時(shí)被傳達(dá)。這一活動(dòng)能給人留下深刻印象,并能建立信心。
聽(tīng)證會(huì)是一項(xiàng)有某些禁忌的游戲。部門官員意識(shí)到他們有兩個(gè)管理者——立法部門和行政部門,但部門官員不能對(duì)行政首腦的預(yù)算提出異議,盡管他們希望得到更多的支持。如果核心預(yù)算辦公室或機(jī)構(gòu)認(rèn)為該部門不遵守已建立的行政部門政策,那么部門領(lǐng)導(dǎo)或其他政治雇員便會(huì)被解雇。但在一些情況下,核心預(yù)算辦公室或機(jī)構(gòu)從政治策略的考慮出發(fā)可能并不希望部門違背立法部門的愿望,將預(yù)算提高到行政部門規(guī)定的水平之上。每種情況必須被單獨(dú)加以考慮。此外主管部門不應(yīng)當(dāng)同意向客戶的壓力讓步。主管部門應(yīng)當(dāng)對(duì)的有的人負(fù)責(zé);因此,向某一客戶讓步意味著偏袒。它也承認(rèn)施加壓力可能取得成功。與此相反,主管部門精心組織語(yǔ)言,表示他們希望聽(tīng)取民眾的建議,并且會(huì)依照有價(jià)值的建議行事;主管部門的確接受好的建議,但只根據(jù)建議的內(nèi)在價(jià)值決策。由于這項(xiàng)禁忌,壓力沒(méi)有什么影響,不會(huì)被公開(kāi)接受。
聽(tīng)證會(huì)結(jié)束后,預(yù)算分析人員仔細(xì)地復(fù)核他們的記錄并重新考慮提案和其他材料。來(lái)自行政首腦的指導(dǎo)也被加以考慮。通常審查者會(huì)通過(guò)書(shū)面或電話形式詢問(wèn)一些附加問(wèn)題。接下來(lái)部門預(yù)算辦公室著手準(zhǔn)備其最終的分析和建議。主管部門的首腦就預(yù)算作最后指示。指示的內(nèi)容取決于行政首腦的管理模式。有的人將整個(gè)責(zé)任交與預(yù)算辦公室,其他人仔細(xì)地審查申請(qǐng)。通常,行政管理面臨的時(shí)間壓力不允許其對(duì)申請(qǐng)作長(zhǎng)時(shí)間的、詳細(xì)的審查。一套指示信息通常包括:1.機(jī)構(gòu)申請(qǐng)概要;2.預(yù)算辦公室的建議;3.行政首腦上一年度有關(guān)預(yù)算意見(jiàn)的概要;4.預(yù)算辦公室的附加建議;5.初步預(yù)算(州和地方政府必須平衡);6.政策問(wèn)題概要。
二、焦作市實(shí)施的部門預(yù)算聽(tīng)證
河南省焦作市財(cái)政局根據(jù)市政府提出的“公開(kāi)透明理財(cái)、科學(xué)民主決策、規(guī)范預(yù)算管理、提高資金效益”的總體要求,將進(jìn)一步深化和完善預(yù)算管理制度改革列為工作重點(diǎn)之一。經(jīng)過(guò)充分醞釀和準(zhǔn)備,2004年3月23日下午召開(kāi)了首次部門預(yù)算聽(tīng)證會(huì),市水利局、衛(wèi)生局、司法局和焦作大學(xué)四家即將提交市十屆人大一次會(huì)議審議的部門預(yù)算舉行了局內(nèi)聽(tīng)證和社會(huì)聽(tīng)證,廣泛征求各方面意見(jiàn),以提高預(yù)算編制的規(guī)范性和科學(xué)性。
一、從深度和廣度上擴(kuò)大行政許可聽(tīng)證的適用范圍
對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可中聽(tīng)證制度的適用范圍，行政許可法規(guī)定了行政機(jī)關(guān)應(yīng)申請(qǐng)舉行聽(tīng)證和依職權(quán)主動(dòng)舉行聽(tīng)證兩類事項(xiàng)。對(duì)于許可機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)舉行聽(tīng)證的事項(xiàng)，行政許可法規(guī)定為“法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定實(shí)施行政許可應(yīng)當(dāng)聽(tīng)證的事項(xiàng)，或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為需要聽(tīng)證的其他涉及公共利益的重大行政許可聽(tīng)證事項(xiàng)”，從立法本意來(lái)看，是基于行政許可行為繁雜、聽(tīng)證事項(xiàng)難以概括，將主動(dòng)聽(tīng)證事項(xiàng)范圍留待單行法規(guī)定和許可機(jī)關(guān)自行決定，能夠照顧到不同種類行政行為的特點(diǎn)，為聽(tīng)證的范圍不斷擴(kuò)大留下充分空間。但在實(shí)踐中由于相關(guān)配套的法律、法規(guī)滯后常容易導(dǎo)致聽(tīng)證無(wú)法可依。而且就我國(guó)目前的狀況而言，法律、法規(guī)、規(guī)章作上述規(guī)定的情形尚不多見(jiàn)，只有極少數(shù)做了類似規(guī)定。例如，根據(jù)《公共文化體育設(shè)施條例》有關(guān)條款規(guī)定，對(duì)于因城鄉(xiāng)建設(shè)確需拆除公共文化體育設(shè)施或者改變其功能、用途的，有關(guān)地方政府在作出決定前，應(yīng)當(dāng)組織專家論證，并征得上一級(jí)政府文化行政主管部門、體育行政主管部門同意，報(bào)上一級(jí)政府批準(zhǔn)；而涉及大型公共文化體育設(shè)施的，上一級(jí)政府在批準(zhǔn)前，因當(dāng)舉行聽(tīng)證會(huì)，聽(tīng)取公眾意見(jiàn)。[2]
期望許可機(jī)關(guān)依據(jù)對(duì)公共利益影響的主觀判斷而主動(dòng)舉行聽(tīng)證又有一定的難度。在行政許可實(shí)施過(guò)程中，往往充斥著個(gè)人利益與公共利益的矛盾與沖突：對(duì)于某個(gè)具體的申請(qǐng)人來(lái)說(shuō)，行政機(jī)關(guān)作出準(zhǔn)予許可的決定意味著其可以從事某種特定的活動(dòng)，即屬于一種受益性行政行為，申請(qǐng)人自然不會(huì)要求聽(tīng)證；然而此時(shí)行政許可決定常常會(huì)對(duì)公共利益構(gòu)成潛在的威脅，如征地拆遷許可、排污許可一旦北批準(zhǔn)，廣大拆遷戶及污染源附近不特定居民的利益就會(huì)受損，且這種不利影響往往是長(zhǎng)期的、全局性的。這可能使利害關(guān)系人的合法權(quán)益得不到有效保障。因此，一方面要在制定和修訂行政許可法律規(guī)范的過(guò)程中對(duì)是否設(shè)定聽(tīng)證程序予以高度重視。另一方面，我國(guó)應(yīng)借鑒各國(guó)常用的兩大類標(biāo)準(zhǔn)，從廣度和深度上拓展聽(tīng)證的適用范圍。一是行為標(biāo)準(zhǔn)，其依據(jù)是行政行為的性質(zhì)和種類；二是利益標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)是相對(duì)人在行政程序中的利益范圍。此兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)是密不可分的。具體而言，在確定某一行為是否適用聽(tīng)證程序時(shí)，首先要看該行為是否對(duì)當(dāng)事人權(quán)益產(chǎn)生不利影響，其次要看這種不利行為是否侵害了法律賦予當(dāng)事人的合法權(quán)益，最后還要看對(duì)當(dāng)事人合法權(quán)益的侵害是否達(dá)到了嚴(yán)重程度。只要滿足了以上三個(gè)條件，就可適用行政聽(tīng)證。[3]
對(duì)于許可機(jī)關(guān)應(yīng)申請(qǐng)舉行聽(tīng)證的事項(xiàng)，行政許可法規(guī)定為“行政許可直接涉及申請(qǐng)人與他人之間重大利益關(guān)系”的事項(xiàng)，對(duì)于此類事項(xiàng)，相對(duì)人提出申請(qǐng)的，許可機(jī)關(guān)即有組織聽(tīng)證的義務(wù)。行政許可法對(duì)于應(yīng)申請(qǐng)舉行聽(tīng)證的事項(xiàng)規(guī)定的較為原則，這給予許可機(jī)關(guān)較大的自由裁量權(quán)，具有較強(qiáng)的靈活性。但弊端也是十分明顯的，它將會(huì)經(jīng)常發(fā)生相對(duì)人認(rèn)為某行政許可“直接涉及申請(qǐng)人與他人之間重大利益關(guān)系”，而許可機(jī)關(guān)認(rèn)為不是的情況。下面所舉的美國(guó)1946年“阿什巴克爾廣播公司訴聯(lián)邦電訊委員會(huì)案”就是以上弊端的具體體現(xiàn)，該案的基本案情如下：
聯(lián)邦電訊委員會(huì)先后收到兩個(gè)公司請(qǐng)求廣播執(zhí)照的申請(qǐng)，這兩個(gè)公司在鄰近不遠(yuǎn)的地方，而申請(qǐng)使用的頻率相同。由于兩個(gè)頻率互相干擾，所以電訊委員會(huì)只能批準(zhǔn)其中一個(gè)申請(qǐng)。根據(jù)當(dāng)時(shí)的電訊法規(guī)定，批準(zhǔn)執(zhí)照的決定不用聽(tīng)證，而拒絕批準(zhǔn)的決定必須舉行正式聽(tīng)證。聯(lián)邦電訊委員未經(jīng)聽(tīng)證，批準(zhǔn)其中一個(gè)申請(qǐng)，同時(shí)通知另一公司舉行聽(tīng)證，后者不服提訟，最高法院判決認(rèn)為聯(lián)邦電訊委員會(huì)的決定侵犯了被拒絕公司所享有的聽(tīng)證權(quán)利，因?yàn)閷?duì)前一公司的實(shí)現(xiàn)批準(zhǔn)使得給予后一公司的聽(tīng)證形同虛設(shè)。為了維護(hù)兩個(gè)當(dāng)事人的聽(tīng)證權(quán)利，判決要求聯(lián)邦電訊委員會(huì)必須合并互相排斥的申請(qǐng)，舉行比較聽(tīng)證，在聽(tīng)取和審判各申請(qǐng)人的辯論和證據(jù)以后，才能作出決定。[4]
一般而言，“多人同時(shí)競(jìng)爭(zhēng)的有數(shù)量限制的行政許可，給予申請(qǐng)人的行政許可將直接影響其相鄰權(quán)人、競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手甚至消費(fèi)者重大經(jīng)濟(jì)利益、重大環(huán)境利益的規(guī)劃許可、建設(shè)用地許可等無(wú)數(shù)量限制的行政許可等”[5]，應(yīng)當(dāng)視為直接涉及申請(qǐng)人與他人之間重大利益關(guān)系，但這在實(shí)踐中仍將可能被規(guī)避。這就需要借鑒行政處罰中對(duì)“較大數(shù)額罰款”的界定方法，對(duì)適用范圍以列舉的方法作出較為細(xì)致、明確的界定并確定評(píng)判的具體方法和制度，便于實(shí)施中的準(zhǔn)確把握。
此外，隨著媒體對(duì)聽(tīng)證會(huì)的介入和不斷曝光，我們發(fā)現(xiàn)很多聽(tīng)證會(huì)都流于形式，聽(tīng)政結(jié)果與行政許可事項(xiàng)涉及的利害關(guān)系人的期望存在著較大差距（如春運(yùn)票價(jià)上漲聽(tīng)證會(huì)），這也極大的挫傷了利害關(guān)系人參加聽(tīng)證的積極性。聽(tīng)證會(huì)作為現(xiàn)代決策形式，自推行以來(lái)至今少有實(shí)效，“聽(tīng)而不證”幾成通病。廣州社情民意研究中心曾有一項(xiàng)調(diào)查表明：認(rèn)為聽(tīng)證會(huì)對(duì)公民參與政府決策“沒(méi)有作用”、“作用不大”和“是形式主義”的受訪者三項(xiàng)合計(jì)竟占62.5％，其中15.5％的人認(rèn)為“是形式主義”。雖然聽(tīng)證的本意是聽(tīng)取證據(jù)，但聽(tīng)證的內(nèi)容不可能不涉及基于證據(jù)事實(shí)的法律適用問(wèn)題，當(dāng)事人參加聽(tīng)證的目的，可能并非僅僅是因?yàn)槭聦?shí)問(wèn)題，而是還希望通過(guò)聽(tīng)證，對(duì)作為決定根據(jù)的法律問(wèn)題進(jìn)行質(zhì)證和辯論，從而影響行政許可決定。如果聽(tīng)證程序僅僅給予了當(dāng)事人討論案件的事實(shí)，而將擬適用的規(guī)范性文件排除在外，行政相對(duì)人就可能不知道行政許可行為是否或究竟適用了什么法律，是否應(yīng)該適用該法律，這勢(shì)必會(huì)影響到當(dāng)事人權(quán)利的行使，從而影響聽(tīng)證的公正性。因此，聽(tīng)證內(nèi)容不僅應(yīng)包括程序問(wèn)題還應(yīng)包括實(shí)體問(wèn)題。
二、適當(dāng)擴(kuò)大聽(tīng)證參加人的范圍
為滿足聽(tīng)證的公開(kāi)和全面的要求，很多國(guó)家的聽(tīng)證主體的范圍都有擴(kuò)大趨勢(shì)，比如日本《行政程序法》中規(guī)定：聽(tīng)證主持人認(rèn)為必要時(shí)，即對(duì)非案件當(dāng)事人的第三人，依照作出該不利益處分所依據(jù)的法令，認(rèn)為其與該不利益處分有利害關(guān)系時(shí)，聽(tīng)證主持人可要求該利害關(guān)系人參加聽(tīng)證程序，或者許可其參加該聽(tīng)證程序的申請(qǐng)。依此規(guī)定，不利益處分中，所有利害關(guān)系人的參加聽(tīng)證或參加聽(tīng)證的申請(qǐng)權(quán)均受到法律保護(hù)。美國(guó)在相關(guān)判例中也確認(rèn)了此原則。[6]
目前我國(guó)有權(quán)參加聽(tīng)證的主體還較為狹窄，按照我國(guó)《行政許可法》的規(guī)定，有權(quán)提請(qǐng)聽(tīng)證的只能是行政許可申請(qǐng)人和利害關(guān)系人。某種意義上有權(quán)參加聽(tīng)證的只能是申請(qǐng)人和利害關(guān)系人，因?yàn)楦鶕?jù)該罰48條的規(guī)定，如果行政機(jī)關(guān)認(rèn)為沒(méi)有必要而不經(jīng)聽(tīng)證會(huì)內(nèi)容予以公告的話，其他人是沒(méi)有機(jī)會(huì)參與聽(tīng)證的。這種規(guī)定顯然不盡合理。由于行政機(jī)關(guān)的許可決定往往間接的甚至直接的影響到第三者的合法權(quán)益，間接利害關(guān)系人往往也由于許可決定而受到利益上的影響，如果這個(gè)影響已實(shí)質(zhì)性的侵犯了間接利害關(guān)系人的權(quán)利和利益，那么就有必要允許他們申請(qǐng)并參加聽(tīng)證。在實(shí)踐中，尤其在市政建設(shè)、環(huán)境衛(wèi)生等行政許可中，如果發(fā)生行政機(jī)關(guān)偏袒或者放縱侵權(quán)人的情形，應(yīng)當(dāng)允許被侵權(quán)人尋求行政聽(tīng)證這一救濟(jì)途徑。如果這些合法權(quán)益受影響的第三者不能通過(guò)聽(tīng)證程序?qū)で笞陨砗戏?quán)益的保護(hù)，顯然不公平，也不利于社會(huì)矛盾的化解，應(yīng)擴(kuò)大聽(tīng)證申請(qǐng)人的范圍，將行政聽(tīng)證的申請(qǐng)人由原告和第三人的范圍延伸到一切利害關(guān)系人。這樣才能真正確保公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，也符合行政程序法的立法宗旨。
在進(jìn)一步講，在我國(guó)目前國(guó)有資產(chǎn)流失、環(huán)境污染、資源破壞、壟斷以及不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為等案件不斷增多的同時(shí)，有關(guān)在行政訴訟中公益訴訟的案件也頻繁出現(xiàn)。提起公益訴訟的原告不一定就是與侵權(quán)案件由直接的利害關(guān)系。我國(guó)《憲法》規(guī)定：“中哈人民共和國(guó)一切權(quán)力屬于人民”。各級(jí)政府的權(quán)力既然是人民賦予的，人民就有權(quán)監(jiān)督政府機(jī)關(guān)的行政行為，追求正義是每個(gè)公民的權(quán)利。由此可推，行政許可行為也應(yīng)當(dāng)在人民的監(jiān)督之下，對(duì)于可能導(dǎo)致資產(chǎn)流失、環(huán)境污染、資源破壞、壟斷以及不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為等案件，每個(gè)公民都可以要求政府就某項(xiàng)行政許可行為舉行聽(tīng)證，而不必局限于與之有利害關(guān)系。
三、行政許可聽(tīng)證主持人與職能分離、回避原則
行政許可聽(tīng)證主持人作為聽(tīng)證活動(dòng)中舉足輕重的人物，其獨(dú)立性是聽(tīng)證制度的核心內(nèi)容。程序公正的條件之一是程序中立，裁判應(yīng)在爭(zhēng)端的各方參與者之間保持一種超然和無(wú)偏袒的態(tài)度和地位，不得對(duì)任何一方存在偏見(jiàn)和歧視。否則聽(tīng)證會(huì)就會(huì)呈現(xiàn)出一邊倒的形式，聽(tīng)證會(huì)也會(huì)因此無(wú)法發(fā)揮出其應(yīng)有的作用，于是出現(xiàn)了以下一幕：鐵道部近日發(fā)出通知，確定明年春運(yùn)期間部分旅客列車票價(jià)繼續(xù)實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)，上浮幅度為硬座15％，其他席別20％（據(jù)各大媒體2004年12月4日?qǐng)?bào)道）。其實(shí)，鐵路部門并沒(méi)有決定春運(yùn)鐵路票價(jià)是否浮動(dòng)的“資格”，因?yàn)殍F路票價(jià)屬政府指導(dǎo)價(jià)，價(jià)格主管部門才是具有價(jià)格決策權(quán)的法定行政機(jī)關(guān)。在這個(gè)問(wèn)題上，經(jīng)營(yíng)者（即鐵路部門）與消費(fèi)者（即乘客）一樣，都是利益的相關(guān)方。也就是說(shuō)，聽(tīng)證會(huì)開(kāi)不開(kāi)、怎么開(kāi)，主要由價(jià)格主管部門決定，而之所以開(kāi)或之所以不開(kāi)當(dāng)然也只能由價(jià)格主管部門來(lái)“解釋”。鐵道部關(guān)于不再舉行聽(tīng)證會(huì)的那番解釋，是以“運(yùn)動(dòng)員”的身份扮演了“裁判員”的角色，確實(shí)有“越位”之嫌。今年，鐵道部倒是沒(méi)有再“越位”，可是“裁判員”為什么不說(shuō)話？它又在哪里呢？很顯然，全國(guó)范圍的鐵路票價(jià)是否浮動(dòng)以及是否舉行聽(tīng)證會(huì)的“裁判員”是承擔(dān)價(jià)格管理職能的國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)。就2004年春運(yùn)鐵路票價(jià)上浮是否舉行聽(tīng)證會(huì)這個(gè)具體問(wèn)題來(lái)說(shuō)，價(jià)格主管部門應(yīng)進(jìn)行充分的調(diào)查研究，并廣泛聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)，然后才能作出決策。就價(jià)格聽(tīng)證制度這個(gè)宏觀性的問(wèn)題來(lái)說(shuō)，發(fā)改委需要做的工作更多，比如像春運(yùn)鐵路票價(jià)這樣的重大政府定價(jià)行為應(yīng)該多少年舉行一次聽(tīng)證會(huì)，應(yīng)該怎樣判斷聽(tīng)證會(huì)的舉行是否有必要等等。以上這個(gè)發(fā)生在價(jià)格聽(tīng)證領(lǐng)域內(nèi)的案件向我們表明：聽(tīng)證主持人的素質(zhì)、地位及權(quán)力對(duì)行政聽(tīng)證的效果有著直接影響，決定著行政聽(tīng)證能否有效發(fā)揮作用。
為此，我國(guó)行政許可法明確規(guī)定聽(tīng)證主持人應(yīng)當(dāng)為“審查該行政許可的工作人員以外的人員”、“申請(qǐng)人、厲害關(guān)系人認(rèn)為主持人與該行政許可事項(xiàng)有直接厲害關(guān)系的，有權(quán)申請(qǐng)回避”，職能分離與回避是確定聽(tīng)證主持人的基本要求，是保證許可結(jié)果與程序公正的重要保障。然而，本項(xiàng)規(guī)定采取的只是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部職能分離，即在同一行政機(jī)關(guān)內(nèi)部由不同的機(jī)構(gòu)或者人員分別行使許可申請(qǐng)的審查與裁決權(quán)力的一種制度。這種內(nèi)部職能分離是基于審理行政許可案件所需要的行政專業(yè)性知識(shí)，提高行政效率的考慮而設(shè)計(jì)的。這種做法比起職能不分有較大的優(yōu)越性。但是從行政許可申請(qǐng)人和利害關(guān)系人的角度看，仍存在違反自然公正的嫌疑。因?yàn)?，我?guó)的聽(tīng)證主持人是由行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的非許可審查人員擔(dān)任，并由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人指定。其職權(quán)僅僅是具體組織和主持聽(tīng)證過(guò)程，而無(wú)權(quán)作出行政處罰決定，具有地位的依附性，這樣會(huì)影響聽(tīng)證主持人的責(zé)任意識(shí)和作出公正、客觀的判斷，使之很難不受外界影響而獨(dú)立主持聽(tīng)證。另外，由于“審查行政許可申請(qǐng)的工作人員以外的人員”的范圍十分廣泛，即可以是負(fù)責(zé)行政許可審查部門的其他人員，也可以是機(jī)關(guān)首長(zhǎng)，還可以是本機(jī)關(guān)其他部門得人員，并且在實(shí)際操作中，大多數(shù)將聽(tīng)證主持人定位于本行政機(jī)關(guān)的法制機(jī)構(gòu)工作人員。這樣，難以避免這類人員與調(diào)查人員的接觸及受到影響，難以保證聽(tīng)證主持人處于中立和公正超然的地位。
此外，我國(guó)行政許可法雖然規(guī)定聽(tīng)證主持人要職能分離，但沒(méi)能避免聽(tīng)證主持人設(shè)置中的臨時(shí)性的缺陷，同時(shí)由于沒(méi)能建立穩(wěn)定的聽(tīng)證主持人隊(duì)伍，聽(tīng)證主持人的指定具有一定的隨機(jī)性，導(dǎo)致具有良好經(jīng)驗(yàn)的聽(tīng)證主持人并不能將其積累的主持經(jīng)驗(yàn)充分發(fā)揮。另外，根據(jù)權(quán)責(zé)相結(jié)合的原則，沒(méi)賦予聽(tīng)證主持人對(duì)行政許可的建議權(quán)，卻讓其承擔(dān)一定的責(zé)任，是顯失公平的，也不利于調(diào)動(dòng)其積極性。
鑒于聽(tīng)證制度對(duì)聽(tīng)證主持人提出了較高的要求，聽(tīng)證制度的實(shí)施效果也與聽(tīng)證主持人的水平、能力有較為密切的關(guān)系，我國(guó)應(yīng)借鑒美國(guó)的行政法官集中使用制度，美國(guó)的聽(tīng)證主持人稱為行政法官。他們由文官事務(wù)委員會(huì)從具有律師資格和工作經(jīng)驗(yàn)的人中，通過(guò)考試錄用；行政法官具有獨(dú)立性質(zhì)，不受行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)直接控制，除非有文官事務(wù)委員會(huì)所規(guī)定和確認(rèn)的正當(dāng)理由，否則行政法關(guān)不能被罷免。行政機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)自己任命行政法官，只能從文官事務(wù)委員會(huì)所確認(rèn)合格的人員名單中選擇任命人員。他們?cè)诰幹粕鲜撬跈C(jī)關(guān)職員，在任免、工資等方面，不受所在機(jī)關(guān)控制，1981年修正的州示范行政程序法，規(guī)定行政法官集中使用制，即在州行政部門設(shè)立行政聽(tīng)證局，行政法官根據(jù)聽(tīng)證局的指派可以在不同機(jī)關(guān)服務(wù)。[8]
有鑒于此，我國(guó)應(yīng)建立一支相對(duì)獨(dú)立、穩(wěn)定的聽(tīng)證主持人隊(duì)伍，要求聽(tīng)證主持人具有專業(yè)法律知識(shí)和若干年以上行政管理工作經(jīng)驗(yàn)，并通過(guò)全國(guó)統(tǒng)一考試取得資格證書(shū)，然后與其所在行政機(jī)關(guān)脫鉤。設(shè)立專門機(jī)構(gòu)對(duì)聽(tīng)證主持人進(jìn)行統(tǒng)一管理制度，根據(jù)聽(tīng)證案件的具體要求，統(tǒng)一選派主持人，并負(fù)責(zé)參與主持人級(jí)別的晉升、罷免等。聽(tīng)證案件中的主持人不限定為一人，最好以聽(tīng)證委員會(huì)的形式出現(xiàn)，由政府部門、行業(yè)主管部門、相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜?、學(xué)者等幾方面的代表組成，這是行政決策的可行性、合理性和科學(xué)性的內(nèi)在要求所決定的。當(dāng)然職能分離也不是絕對(duì)的，在某些特殊領(lǐng)域，職能分離仍有若干例外。如在對(duì)申請(qǐng)?jiān)荚S可證的決定程序，涉及價(jià)格的正當(dāng)性與選用的程序，或涉及公用事業(yè)、公共運(yùn)輸?shù)脑O(shè)施和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的程序中，應(yīng)當(dāng)允許相對(duì)融合。
另外，《行政許可法》還應(yīng)賦予聽(tīng)證主持人明確的權(quán)責(zé)，這是其相對(duì)獨(dú)立地位的表現(xiàn)，也是其能否充分發(fā)揮作用的關(guān)鍵。我國(guó)聽(tīng)證案件的決定權(quán)在行政機(jī)關(guān)而不是聽(tīng)證主持人。行政決定應(yīng)該基于聽(tīng)證的內(nèi)容作出，應(yīng)賦予聽(tīng)證主持人的“決定建議權(quán)”和對(duì)行政決定行為以及實(shí)際執(zhí)行情況行使監(jiān)督權(quán)。這樣，行政聽(tīng)證才有現(xiàn)實(shí)意義，基于聽(tīng)證筆錄作出的行政決定才具有科學(xué)性和公正性，同時(shí)還可提高行政效率。
四、聽(tīng)證形式應(yīng)根據(jù)具體情況不同而多樣化
聽(tīng)證分為調(diào)查性和裁定性兩種，又稱為非正式聽(tīng)證和正式聽(tīng)證。正式聽(tīng)證又稱審判性聽(tīng)證，是指當(dāng)事人一方有權(quán)對(duì)另一方所提的證據(jù)發(fā)表意見(jiàn)，進(jìn)行口頭辯論和質(zhì)證，而行政機(jī)關(guān)必須根據(jù)聽(tīng)證的記錄作出決定的程序。非正式聽(tīng)證是指行政機(jī)關(guān)在制定法規(guī)或作出行政裁決時(shí)，只需給予當(dāng)事人口頭或書(shū)面陳述意見(jiàn)的機(jī)會(huì)，以提供行政機(jī)關(guān)參考，行政機(jī)關(guān)不須基于記錄作出決定[9].非正式聽(tīng)證是行政公開(kāi)制度的體現(xiàn)，一方面可以增進(jìn)行政機(jī)關(guān)吸收各種不同的意見(jiàn)，使行政許可更加科學(xué)、適當(dāng)；另一方面因行政機(jī)關(guān)的規(guī)章制度不受公眾意見(jiàn)的約束，可以彌補(bǔ)正式聽(tīng)證犧牲行政工作效率的缺陷……相比正式聽(tīng)證，非正式聽(tīng)證具有成本低、靈活性強(qiáng)、效率高的特點(diǎn)。聽(tīng)證本質(zhì)上是行政機(jī)關(guān)提供給相對(duì)人對(duì)將作出的行政決定陳述、申辯的機(jī)會(huì)和權(quán)利，非正式聽(tīng)證和正式聽(tīng)證都能保障相對(duì)人這種權(quán)利的行使，區(qū)別在于正式聽(tīng)證對(duì)于相對(duì)人權(quán)利的保障在形式上更為嚴(yán)格，更有利于相對(duì)人權(quán)利的行使，更能增加許可機(jī)關(guān)保障相對(duì)人權(quán)利和依法行政的責(zé)任感。但是相比非正式聽(tīng)證，成本較高。
《行政許可法》只規(guī)定事前的正式聽(tīng)證方式，聽(tīng)證形式單一。這既不適應(yīng)行政聽(tīng)證制度的自我發(fā)展，也不能滿足現(xiàn)代行政管理的需要。我國(guó)應(yīng)在完善和規(guī)范行政許可正式聽(tīng)證制度的同時(shí)，視不同案件的具體情況，采用更為多樣的聽(tīng)證形式，而且規(guī)定多種形式的聽(tīng)證也可避免因行政許可范圍的擴(kuò)大而導(dǎo)致效率低下。我們認(rèn)為在行政許可中，對(duì)于那些關(guān)系公眾切身利益的事項(xiàng)以及行政機(jī)關(guān)根據(jù)有關(guān)法律的授權(quán)必須采取正式聽(tīng)證程序的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)遵守規(guī)定采用正式聽(tīng)證形式。除此之外，在法律沒(méi)有規(guī)定排除聽(tīng)證的例外情況和非緊急情況下，行政機(jī)關(guān)制定其他的法規(guī)、規(guī)章采用非正式聽(tīng)證。在程序運(yùn)作中，行政機(jī)關(guān)應(yīng)在公告中公布非正式聽(tīng)證的期間，公眾既可用口頭方式發(fā)表自己的看法，也可向行政機(jī)關(guān)提供書(shū)面意見(jiàn)、書(shū)面資料，行政機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)聽(tīng)證情況制作詳細(xì)的筆錄。
此外，根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定可知：我國(guó)聽(tīng)證程序缺乏事后聽(tīng)證的規(guī)定。事后聽(tīng)證程序的缺乏同樣導(dǎo)致了聽(tīng)證程序適用范圍的狹窄。建立事后聽(tīng)證程序的必要性表現(xiàn)在：借鑒世界上聽(tīng)證較為發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，可以發(fā)現(xiàn)，這些國(guó)家在實(shí)施聽(tīng)證程序之前，并不一概采取實(shí)現(xiàn)聽(tīng)證的形式，而是區(qū)分不同的情況，分實(shí)現(xiàn)和實(shí)后兩種形式予以解決。甚至存在事后聽(tīng)證的比例高于事前聽(tīng)證的情形。[10]
大多數(shù)的聽(tīng)證在行政決定作出之前實(shí)現(xiàn)進(jìn)行，以避免當(dāng)事人陷入不可彌補(bǔ)的損失之中。但是有些聽(tīng)證也可以在行政決定作出之后舉行。例如，在緊急情況下，行政許可機(jī)關(guān)必須立即作出決定，否則將使公共利益遭受不可彌補(bǔ)的損害；而行政決定的作出又不能違背最起碼的公正程序，即不要任何形式的聽(tīng)證程序。此時(shí)，可以在實(shí)間上予以變通，舉行事后的聽(tīng)證。即時(shí)強(qiáng)制的行為適于舉行事后聽(tīng)證。例如，在我國(guó)抗擊“非典”期間，有關(guān)部門批準(zhǔn)建立專門收治非典病例和非典疑似病例的醫(yī)院及特護(hù)病房時(shí)就可適[11]于舉行事后聽(tīng)證程序。
《中華人民共和國(guó)行政處罰法》是中國(guó)移植國(guó)外聽(tīng)證制度的首次嘗試，也是中國(guó)行政程序制度發(fā)展的重要突破。在該法中，“聽(tīng)證”
一詞在中國(guó)法律中首次出現(xiàn)并成為與簡(jiǎn)易程序、一般程序并列的三種行政處罰決定程序。它不僅界定了聽(tīng)證程序的定義，而且還明確了聽(tīng)證程序的適用范圍和條件、聽(tīng)證的告知通知制度、公開(kāi)聽(tīng)證制度、主持人及其回避制度、對(duì)抗辯論制度和聽(tīng)證筆錄制度等。
如果說(shuō)行政處罰法是移植聽(tīng)證制度的首次嘗試，那么我國(guó)的另一部重要法律《中華人民共和國(guó)價(jià)格法》對(duì)聽(tīng)證的規(guī)定就可以視作中國(guó)聽(tīng)證制度在立法上的擴(kuò)展。該法規(guī)定：“制定關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價(jià)格、公益價(jià)格、自然壟斷經(jīng)營(yíng)的商品價(jià)格等政府指導(dǎo)價(jià)、政府定價(jià)，應(yīng)當(dāng)建立聽(tīng)證會(huì)制度，由政府價(jià)格主管部門主持，征求消費(fèi)者、經(jīng)營(yíng)者和有關(guān)方面的意見(jiàn)，論證其必須性、可行性。”聽(tīng)證制度在立法上的擴(kuò)展目前還在繼續(xù)。據(jù)悉，正在起草中的行政許可法、立法法等，都考慮規(guī)定聽(tīng)證制度的內(nèi)容。
雖然聽(tīng)證制度在中國(guó)開(kāi)始生根，但它目前還只限于少數(shù)幾個(gè)法律，適用范圍很窄，程序也很不規(guī)范具體；在操作的層面看，行政聽(tīng)證制度確立后，各地和各政府部門對(duì)聽(tīng)證制度的實(shí)行作了許多努力，但在眾多受到處罰、有權(quán)要求聽(tīng)證的案件中真正舉行聽(tīng)證的寥寥無(wú)幾。這表明聽(tīng)證制度還沒(méi)有真正在中國(guó)的現(xiàn)實(shí)生活中發(fā)揮應(yīng)有的作用，還需要進(jìn)一步完善。從上述存在的問(wèn)題看，要完善中國(guó)的聽(tīng)證制度，應(yīng)重點(diǎn)抓好以下幾點(diǎn)：
第一，提高人們依程序行政的觀念，樹(shù)立程序法治觀念
行政關(guān)系是一種傾斜的、不平等的關(guān)系。行政權(quán)力有易擴(kuò)張性和侵犯性，如不加以制約和控制，就極易產(chǎn)生對(duì)相對(duì)人權(quán)益的損害和侵犯。而避免發(fā)生行政違法和侵權(quán)的方法之一就是賦予行政機(jī)關(guān)更多的程序義務(wù)，而相對(duì)人享有更多的程序權(quán)利，從而保持行政關(guān)系雙方當(dāng)事人之間的平衡，促使行政機(jī)關(guān)在行使職權(quán)時(shí)達(dá)到公開(kāi)、公正和民主、高效。所以，自20世紀(jì)以來(lái)行政法治已從注重行政行為的結(jié)果發(fā)展到不僅注重行為結(jié)果而且強(qiáng)調(diào)行政程序，并在第二次世界大戰(zhàn)后形成了一股制定行政程序法的潮流，聽(tīng)證制度也就是在此情況下獲得重視與發(fā)展的。
由于中國(guó)長(zhǎng)期的集權(quán)體制和受大陸法系法律制度的影響，程序一直被淡視。在立法中，往往實(shí)體規(guī)定多，程序規(guī)定少或根本沒(méi)有；在執(zhí)法中，往往只追求行政權(quán)的實(shí)現(xiàn)，而忽視行政權(quán)行使過(guò)程中程序的合法性；在思想觀念上，往往認(rèn)為程序繁瑣、麻煩，影響效率，甚至多余，不能理解程序?qū)?shí)現(xiàn)實(shí)體正義的深刻影響和重要意義。所以，聽(tīng)證制度在中國(guó)的完善，首要任務(wù)是要在思想觀念上認(rèn)識(shí)程序，了解程序的意義和作用。
第二，逐步擴(kuò)大聽(tīng)證程序的適用范圍
國(guó)外聽(tīng)證程序的適用范圍具有三個(gè)特點(diǎn)：一是范圍較廣，一般不加太多限制；二是主要適用于對(duì)相對(duì)人不利的處理處分；三是在有些國(guó)家，聽(tīng)證不僅是用于具體處分行為，而且還廣泛適用于制定法規(guī)等抽象行為。
相比之下，我國(guó)目前的聽(tīng)證程序主要還只限于行政處罰，而且還不是全部的處罰。當(dāng)一種程序和制度還尚未被立法所廣泛采用時(shí)，其影響力和效力肯定是有限的，所以當(dāng)前我國(guó)應(yīng)盡快擴(kuò)大聽(tīng)證程序的適用范圍，盡量在對(duì)相對(duì)人實(shí)施不利處分時(shí)都能夠適用該程序，今后再逐漸擴(kuò)大到抽象行政行為領(lǐng)域。
第三，要盡快完善聽(tīng)證制度的程序規(guī)定
1.聽(tīng)證的透明度不高。有些部門在舉行聽(tīng)證時(shí)，親自遴選聽(tīng)證代表，遴選后不及時(shí)向社會(huì)公布，公眾在聽(tīng)證會(huì)后才能通過(guò)報(bào)紙零星得知個(gè)別代表名單，根本無(wú)法在聽(tīng)證前與聽(tīng)證代表進(jìn)行交流。聽(tīng)證透明度、公開(kāi)性不高，聽(tīng)證的科學(xué)性和民意基礎(chǔ)將受到質(zhì)疑，決策的社會(huì)認(rèn)同度和支持率就會(huì)大打折扣。
2.聽(tīng)證的公正性不足。首先，政府主管部門既是聽(tīng)證會(huì)的組織者，又是聽(tīng)證會(huì)的主持人，還是價(jià)格的決策者，其中立性和客觀公正性得不到充分彰顯。其次，聽(tīng)證代表的產(chǎn)生存在著主觀性、隨意性和傾向性等局限，給人留下內(nèi)部操作的嫌疑。第三，價(jià)格決策機(jī)關(guān)在最終決策定價(jià)時(shí)，對(duì)聽(tīng)證代表的意見(jiàn)不予采納，又不給予必要的解釋和說(shuō)明，給人一種在價(jià)格決策中聽(tīng)證可有可無(wú)的印象。
3.聽(tīng)證的平等性缺位。聽(tīng)證資料往往只提前幾天送到聽(tīng)證代表手中，聽(tīng)證代表掌握的信息資料不充分，短時(shí)間很難了解一些行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的真實(shí)情況，致使在價(jià)格聽(tīng)證中消費(fèi)者、經(jīng)營(yíng)者雙方話語(yǔ)權(quán)事實(shí)上的不平等，甚至出現(xiàn)消費(fèi)者“虛位”現(xiàn)象。
4.聽(tīng)證內(nèi)容不規(guī)范。聽(tīng)證會(huì)往往單純就是否漲價(jià)、為什么漲價(jià)問(wèn)題進(jìn)行辯論，而對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理水平、職工工資福利水平等一些關(guān)鍵問(wèn)題則往往忽略，導(dǎo)致聽(tīng)而不證，或證而不力，聽(tīng)證會(huì)成為一般性討論會(huì)、漲價(jià)會(huì)，甚至為某些不合理漲價(jià)提供合法外衣。
二、相關(guān)建議
1.聽(tīng)證的組織、主持與價(jià)格決策分離，保持聽(tīng)證的公正與中立?？梢灶愃浦俨梦瘑T會(huì)的運(yùn)作方式，選定若干名各個(gè)領(lǐng)域的專家學(xué)者，建立聽(tīng)證主持人專家學(xué)者庫(kù)，然后再結(jié)合聽(tīng)證領(lǐng)域，選擇各界、各消費(fèi)層代表組成聽(tīng)證委員會(huì)。由價(jià)格主管部門委托聽(tīng)證委員會(huì)主持聽(tīng)證，聽(tīng)證機(jī)構(gòu)根據(jù)聽(tīng)證結(jié)果提出聽(tīng)證意見(jiàn)，提供主管部門作為價(jià)格決策的重要參考。
2.建立聽(tīng)證代表人制度，彌補(bǔ)聽(tīng)證的平等性缺位。首先，擴(kuò)大聽(tīng)證代表范圍，保證聽(tīng)證代表的廣泛性。其次，各類代表的產(chǎn)生應(yīng)有公開(kāi)、公正、合理的程序。政府代表、經(jīng)營(yíng)者代表可分別由政府主管部門和企業(yè)指定，專家代表從不同行業(yè)、專業(yè)的專家?guī)熘须S機(jī)抽取產(chǎn)生，消費(fèi)者代表要由消費(fèi)者推選產(chǎn)生。聽(tīng)證代表應(yīng)在聽(tīng)證前2個(gè)月產(chǎn)生并及時(shí)予以公布。第三，對(duì)消費(fèi)者代表應(yīng)具有的代表能力和代表職責(zé)作出相應(yīng)規(guī)定。
3.公開(kāi)聽(tīng)證材料和聽(tīng)證過(guò)程，提高聽(tīng)證的透明度。其一，申請(qǐng)漲價(jià)的部門和單位提出的申請(qǐng)材料，不僅應(yīng)包括調(diào)價(jià)方案、近三年經(jīng)營(yíng)狀況，更應(yīng)有企業(yè)管理水平、職工工資福利等方面的材料。其二，應(yīng)在舉行聽(tīng)證會(huì)的2個(gè)月前通過(guò)媒體、網(wǎng)絡(luò)等方式公布經(jīng)營(yíng)單位的申請(qǐng)材料，特別是調(diào)價(jià)方案以及成本核算數(shù)據(jù)，讓消費(fèi)者代表和其他各界代表有較充裕的時(shí)間去研讀相關(guān)材料，聽(tīng)取消費(fèi)者及社會(huì)公眾的意見(jiàn)。其三，加大新聞媒體的介入力度和公眾的參與程度，讓社會(huì)公眾充分了解價(jià)格聽(tīng)證情況，同時(shí)也便于公眾對(duì)各方面代表履行職責(zé)情況進(jìn)行監(jiān)督。其四，聽(tīng)證會(huì)大多數(shù)代表的意見(jiàn)和消費(fèi)者的意見(jiàn)，應(yīng)該在政府的決策中得到尊重和比較充分的體現(xiàn)，應(yīng)該作為政府價(jià)格主管部門最終決策的重要參考依據(jù)之一。
一、行政許可聽(tīng)證制度概述
“聽(tīng)證”一詞在其出現(xiàn)時(shí)被用作司法調(diào)查環(huán)節(jié)，用來(lái)在訴訟過(guò)程中訴訟參與人進(jìn)行法庭質(zhì)證，當(dāng)面辯論佐證自己提出的觀點(diǎn)，表明自己的立場(chǎng)。后來(lái)適用范圍隨著我國(guó)司法改革以及注重程序正義的要求變的越來(lái)越廣，逐漸將其適用于立法和行政執(zhí)法的過(guò)程中。聽(tīng)證出現(xiàn)以后，在行政和司法實(shí)施過(guò)程中，要求給相關(guān)人表達(dá)意見(jiàn)、觀點(diǎn)的權(quán)力，以事實(shí)為基準(zhǔn)，不能主觀盲目決斷，要注重維護(hù)司法行政活動(dòng)相對(duì)人的程序權(quán)益，保證司法活動(dòng)或者是行政執(zhí)法活動(dòng)公正行使。
聽(tīng)證制度簡(jiǎn)而言之就是聽(tīng)取當(dāng)事人意見(jiàn)的制度。該制度具有實(shí)現(xiàn)公平正義、防止權(quán)力義務(wù)的失衡、提高行政效率和促進(jìn)法律法規(guī)的宣傳普及的作用。行政相對(duì)人能夠充分闡述觀點(diǎn)、說(shuō)明理由，保護(hù)自身權(quán)益。同時(shí)該制度使得行政機(jī)關(guān)承擔(dān)更多過(guò)程序性的注意義務(wù)，保證強(qiáng)勢(shì)一方權(quán)利義務(wù)對(duì)等。行政許可聽(tīng)證制度通過(guò)增加行政雙方協(xié)商討論環(huán)節(jié)，加速合理有效的行政決定的產(chǎn)出，合理有效的行政許可減少了行政訴訟和行政復(fù)議的出現(xiàn)，后者啟動(dòng)執(zhí)行的成本高于前者，行政許可聽(tīng)證程序過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)能夠進(jìn)一步反思其自身行政行為是否合法、合理。進(jìn)而修改決定保證行政許可行為效率。
二、我國(guó)行政許可聽(tīng)證制度存在的主要問(wèn)題
（一）行政許可聽(tīng)證事項(xiàng)的范圍規(guī)定不明確
現(xiàn)行的《行政許可法》在規(guī)定啟動(dòng)行政許可聽(tīng)證程序的行政許可事項(xiàng)用的是授權(quán)式和概括式。許可聽(tīng)證啟動(dòng)僅在涉及到相關(guān)人重大經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)利益時(shí)才會(huì)被告知有啟動(dòng)的權(quán)力，進(jìn)而維護(hù)自己在行政許可中的合法權(quán)益不受行政行為的影響。這種概括性的規(guī)定沒(méi)有明確具體的邊界框架，現(xiàn)實(shí)許可實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)對(duì)于是否啟動(dòng)聽(tīng)證具有較大的主觀判斷，容易引起雙方間的分歧。行政機(jī)關(guān)基于自身承擔(dān)聽(tīng)證程序的成本，需要耗費(fèi)人力和物力，在這種無(wú)法可依的情況下，更不利于行政執(zhí)政能力建設(shè)和公民權(quán)益的維護(hù)。
（二）聽(tīng)證告知制度的設(shè)計(jì)不科學(xué)。
聽(tīng)證程序的告知制度設(shè)計(jì)初衷是為了便于當(dāng)事人充分準(zhǔn)備，參與聽(tīng)證程序，是保證自己公平進(jìn)行后續(xù)程序的保障與前提。但是告知的內(nèi)容過(guò)于形式化，告知不涉及許可內(nèi)容，僅對(duì)程序性的時(shí)間、地點(diǎn)以及概括事項(xiàng)又或者聽(tīng)證事項(xiàng)的名稱告知申請(qǐng)人。僅僅告知時(shí)間地點(diǎn)對(duì)于相對(duì)人聽(tīng)證程序的充分準(zhǔn)備起不到應(yīng)用的作用，聽(tīng)證程序開(kāi)始后，申請(qǐng)人以及利害關(guān)系人由于沒(méi)有告知相應(yīng)聽(tīng)著內(nèi)容，只能消極、被動(dòng)舉證、陳述等，其合法權(quán)利往往得不到維護(hù)。
（三）關(guān)于聽(tīng)證主持人的規(guī)定不夠完善
聽(tīng)證主持人就像是訴訟過(guò)程中法官，直接影響聽(tīng)證程序的發(fā)展。行政許可法規(guī)定擔(dān)任聽(tīng)證主持人的人選不能和前期審查工作的人員為同一人，保證聽(tīng)證主持人第一次接觸案情，杜絕先入為主的思想。同時(shí)還規(guī)定了若聽(tīng)證主持人和案情有厲害關(guān)系或者和案件涉及相關(guān)人存在利益關(guān)系從而影響聽(tīng)證結(jié)論要主動(dòng)回避。這些規(guī)定在一定程度上保證聽(tīng)證公平公正，但是對(duì)于聽(tīng)證主持人的資質(zhì)要求、能力要求問(wèn)題和獨(dú)立地位問(wèn)題沒(méi)有提及。
（四）法律沒(méi)有明確規(guī)定聽(tīng)證筆錄的制作規(guī)范
聽(tīng)證程序中案件排他性原則肯定了聽(tīng)證筆錄的重要作用。聽(tīng)證筆錄是是聽(tīng)證程序的結(jié)論性成果，行政許可法規(guī)定許可依據(jù)的事實(shí)來(lái)源于聽(tīng)證筆錄中記錄的事實(shí)證據(jù)，聽(tīng)證筆錄對(duì)做出正確合法合理的許可決定具有重大影響。法律規(guī)定了聽(tīng)證筆錄的重要作用，但是對(duì)于聽(tīng)證筆錄確切具體的程序性沒(méi)有規(guī)定。雖然聽(tīng)證筆錄是做出行政許可的重要來(lái)源依據(jù)，但是一份記錄不完整的聽(tīng)證筆錄并不能為行政許可提供所需要的可靠的證據(jù)，就做不出公平公正的許可決定。
三、完善我國(guó)行政許可聽(tīng)證制度的對(duì)策建議
（一）科學(xué)界定行政許可聽(tīng)證的適用范圍
從立法層面保證許可聽(tīng)證公平公正。行政許可法第四十六條規(guī)定了啟動(dòng)聽(tīng)證的兜底條款，即法律、法規(guī)規(guī)定要求實(shí)施聽(tīng)證程序的行政許可事項(xiàng)，立法的本意是照顧法律沒(méi)有顧忌到的需要啟動(dòng)聽(tīng)證程序的事項(xiàng)，而且法律具有滯后性，法律必然落后于社會(huì)的發(fā)展，這種規(guī)定為為適用聽(tīng)證制度，而現(xiàn)階段不曾想到的需要聽(tīng)證的事項(xiàng)留下余地，使得可以在未來(lái)的立法中明確指出某一事項(xiàng)需要進(jìn)行聽(tīng)證。畢竟聽(tīng)證程序的啟動(dòng)有助于行政關(guān)系的弱勢(shì)一方當(dāng)事人維護(hù)自己的權(quán)益，為了避免法律沒(méi)有涵蓋的事項(xiàng)出現(xiàn)，而不能啟動(dòng)聽(tīng)證，應(yīng)盡可能完善許可聽(tīng)證事項(xiàng)范圍的立法，維護(hù)參與人的合法權(quán)益。
（二）完善行政許可聽(tīng)證告知制度
應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新告知制度，明確告知的時(shí)限。有關(guān)聽(tīng)證的期間和期日應(yīng)準(zhǔn)確告知相對(duì)人，可以現(xiàn)行規(guī)定把一周前通知改為一周前通知到達(dá)，確保行政許可聽(tīng)證相對(duì)人有充足的時(shí)間準(zhǔn)備聽(tīng)證程序。同時(shí)為了給予相關(guān)人充足時(shí)間準(zhǔn)備有關(guān)材料，搜集證據(jù)，告知文件中應(yīng)當(dāng)包括做出決定所依據(jù)的事實(shí)依據(jù)，以及足以影響最終決定的其他材料，包括國(guó)家法律、政策等，保證利害關(guān)系人和申請(qǐng)人在聽(tīng)證過(guò)程中能夠有針對(duì)性、高效維護(hù)自己權(quán)益。
（三）明確聽(tīng)證主持人獨(dú)立地位，提高聽(tīng)主持人能力資質(zhì)
行政許可聽(tīng)證主持人推動(dòng)行政許可聽(tīng)證程序的發(fā)展，確保適用法律以及程序性事項(xiàng)公平公正。聽(tīng)證主持人居中主持，獨(dú)立于聽(tīng)證主體雙方，做到保持中立，不偏不倚。確保聽(tīng)證主持人的獨(dú)立的地位，不受其他行政、司法因素的干擾制約，充分依據(jù)聽(tīng)證過(guò)程中事實(shí)、證據(jù)做出公平公正的決定。行政許可聽(tīng)證主持人不僅要具備行政許可專業(yè)知識(shí)，同時(shí)還要求其深厚的法律素養(yǎng)，應(yīng)為其在行政許可聽(tīng)證程序中的重要作用，法律對(duì)于聽(tīng)證主持人的要求應(yīng)當(dāng)嚴(yán)于其他行政工作人員。
（四）對(duì)聽(tīng)證筆錄的內(nèi)容作出具體規(guī)定
聽(tīng)證筆錄是做出許可決定的事實(shí)依據(jù)，對(duì)其進(jìn)一步完善，能夠保證行政許可事項(xiàng)的合法合理性。聽(tīng)證筆錄應(yīng)當(dāng)能真實(shí)可靠反映聽(tīng)證過(guò)程所有有用的信息，要求全面記錄聽(tīng)證過(guò)程的所有事項(xiàng)，記錄的事項(xiàng)包括，舉行聽(tīng)證會(huì)的時(shí)間、地點(diǎn)、方式、聽(tīng)證主持人、聽(tīng)證記錄員、聽(tīng)證參與人等基本情況，同時(shí)應(yīng)當(dāng)著重詳細(xì)記錄行政許可事項(xiàng)，聽(tīng)證參與人提出的事實(shí)證據(jù)，陳述的觀點(diǎn)，申辯的理由等一切涉及到行政許可事項(xiàng)的信息。
四、結(jié)語(yǔ)
行政許可法在建設(shè)社會(huì)主義法治社會(huì)中起到重要作用，提高執(zhí)政能力建設(shè)，限制了權(quán)利濫用和行為，保證了公民參與行政關(guān)系時(shí)，權(quán)益能夠公平公正的維護(hù)。未來(lái)我們需要完善相關(guān)法律制定修改工作，加強(qiáng)行政執(zhí)法能力建設(shè)，充分發(fā)揮法律法規(guī)的指導(dǎo)行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)的指導(dǎo)性作用。
第二條本辦法適用于本省行政區(qū)域內(nèi)擬作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰的行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織（以下統(tǒng)稱行政機(jī)關(guān)）以及與聽(tīng)證相關(guān)的單位和個(gè)人。
前款所指較大數(shù)額罰款由省人民政府各行政主管部門根據(jù)必要和適度的原則擬定，報(bào)省人民政府法制局審核確定并公布。國(guó)務(wù)院有關(guān)部委、直屬機(jī)構(gòu)已依法作了規(guī)定的，可從其規(guī)定。
第三條聽(tīng)證程序遵循公正、公開(kāi)的原則。
除涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私外，聽(tīng)證應(yīng)當(dāng)以公開(kāi)的方式舉行。
聽(tīng)證實(shí)行告知、回避制度，依法保障當(dāng)事人的陳述權(quán)和申辯權(quán)。
第二章聽(tīng)證機(jī)關(guān)、聽(tīng)證人員和聽(tīng)證參加人
第四條聽(tīng)證由擬作出行政處罰的行政機(jī)關(guān)舉行，行政機(jī)關(guān)不得委托其他機(jī)關(guān)或者組織舉行聽(tīng)證。
行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提供聽(tīng)證所必需的設(shè)施和條件。
第五條行政機(jī)關(guān)的聽(tīng)證人員包括聽(tīng)證主持人、聽(tīng)證員和書(shū)記員。
聽(tīng)證主持人由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人指定本機(jī)關(guān)法制工作機(jī)構(gòu)人員、專職法制人員或者其他非本案調(diào)查人員擔(dān)任。
行政機(jī)關(guān)根據(jù)案件情況，可以由聽(tīng)證主持人組織聽(tīng)證，也可以指定本機(jī)關(guān)1至2名非本案調(diào)查人員擔(dān)任聽(tīng)證員，協(xié)助聽(tīng)證主持人工作。
聽(tīng)證設(shè)書(shū)記員1名，負(fù)責(zé)聽(tīng)證筆錄的制作和其他事務(wù)。
第六條聽(tīng)證主持人、聽(tīng)證員、書(shū)記員系下列人員之一的，應(yīng)當(dāng)回避，當(dāng)事人有權(quán)以口頭或者書(shū)面方式申請(qǐng)其回避：
（一）本案的調(diào)查人員；
（二）當(dāng)事人或者本案調(diào)查人員的近親屬；
（三）與本案的處理結(jié)果有其他直接利害關(guān)系的人員。
聽(tīng)證員、書(shū)記員的回避由聽(tīng)證主持人決定，聽(tīng)證主持人的回避由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人決定。
第七條聽(tīng)證主持人行使下列職權(quán)：
（一）決定舉行聽(tīng)證的時(shí)間、地點(diǎn)和方式；
（二）決定中止、延期聽(tīng)證或者停止聽(tīng)證；
（三）決定證人當(dāng)場(chǎng)作證。
第八條聽(tīng)證主持人履行下列職責(zé)：
（一）負(fù)責(zé)將聽(tīng)證通知按時(shí)送達(dá)聽(tīng)證參加人；
（二）對(duì)將要作出的行政處罰決定的事實(shí)、理由和依據(jù)進(jìn)行詢問(wèn)；
（三）要求有關(guān)聽(tīng)證參加人提供或者補(bǔ)充證據(jù)；
（四）制止違反聽(tīng)證紀(jì)律的行為，維持聽(tīng)證場(chǎng)所秩序；
（五）審閱聽(tīng)證筆錄，提出審核意見(jiàn)和處理建議。
第九條聽(tīng)證參加人包括當(dāng)事人、第三人、人、案件調(diào)查人員、證人、鑒定人、翻譯人員。
當(dāng)事人是指被告知將受到行政處罰的公民、法人或者其他組織。
第三人是指與案件的處理結(jié)果有直接利害關(guān)系的其他公民、法人或者組織。
第十條當(dāng)事人在聽(tīng)證中的權(quán)利和義務(wù)：
（一）有權(quán)對(duì)案件涉及的事實(shí)、適用法律及有關(guān)情況進(jìn)行陳述和申辯；
（二）有權(quán)對(duì)案件調(diào)查人員提出的證據(jù)進(jìn)行質(zhì)證并提出新的證據(jù)；
（三）如實(shí)陳述案件事實(shí)和回答聽(tīng)證主持人的提問(wèn)；
（四）遵守聽(tīng)證會(huì)場(chǎng)紀(jì)律，服從聽(tīng)證主持人的指揮。
第十一條當(dāng)事人、第三人可以親自參加聽(tīng)證，也可以委托1至2名人參加聽(tīng)證。
人可以是律師、當(dāng)事人的近親屬、第三人的近親屬、有關(guān)的社會(huì)團(tuán)體或者所在單位推薦的人，以及經(jīng)行政機(jī)關(guān)許可的其他公民。
委托人參加聽(tīng)證的，應(yīng)當(dāng)提交由委托人簽名或者蓋章的授權(quán)委托書(shū)，明確人權(quán)限。
第三章聽(tīng)證的告知、提出和受理
第十二條行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有聽(tīng)證的權(quán)利。告知的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括：
（一）當(dāng)事人的姓名或者名稱；
（二）當(dāng)事人的違法事實(shí)、將要作出的行政處罰、處罰理由和依據(jù)；
（三）當(dāng)事人的聽(tīng)證權(quán)利、提出聽(tīng)證要求的期限和聽(tīng)證組織機(jī)關(guān)。
聽(tīng)證告知書(shū)必須蓋有行政機(jī)關(guān)的印章。聽(tīng)證告知書(shū)依照民事訴訟法規(guī)定的送達(dá)方式送達(dá)。
情況特殊的，可以口頭告知，但應(yīng)當(dāng)由當(dāng)事人簽名予以確認(rèn)。
第十三條當(dāng)事人要求聽(tīng)證的，應(yīng)當(dāng)在行政機(jī)關(guān)告知后3日內(nèi)提出。當(dāng)事人以郵寄方式提出聽(tīng)證要求的，以寄出的郵戳日期為準(zhǔn)。
因不可抗力或者其他特殊情況耽誤前款規(guī)定期限的，當(dāng)事人在障礙消除后3日內(nèi)可以申請(qǐng)延長(zhǎng)期限。對(duì)當(dāng)事人的申請(qǐng)，經(jīng)核實(shí)后，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許。
第十四條當(dāng)事人依法提出聽(tīng)證要求的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以受理。
行政機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人提出的聽(tīng)證要求不予受理的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)作出答復(fù)，并說(shuō)明理由。
第十五條行政機(jī)關(guān)必須告知當(dāng)事人有要求聽(tīng)證的權(quán)利，當(dāng)事人可以放棄提出聽(tīng)證要求的權(quán)利。
行政機(jī)關(guān)不依法履行聽(tīng)證告知義務(wù)，或者不依法組織聽(tīng)證而作出行政處罰決定的，當(dāng)事人可以向上級(jí)行政機(jī)關(guān)提出撤銷該行政處罰決定的申請(qǐng)，上級(jí)行政機(jī)關(guān)審查屬實(shí)后應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以撤銷。
第四章聽(tīng)證的舉行
第十六條行政機(jī)關(guān)決定予以聽(tīng)證的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)確定舉行聽(tīng)證的時(shí)間、地點(diǎn)和方式，并在聽(tīng)證舉行7日前書(shū)面通知當(dāng)事人舉行聽(tīng)證的時(shí)間、地點(diǎn)等有關(guān)事項(xiàng)，由當(dāng)事人在送達(dá)回證上簽字。
當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)按時(shí)參加聽(tīng)證。當(dāng)事人有正當(dāng)理由要求延期的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許延期一次；當(dāng)事人未按時(shí)參加聽(tīng)證并且事先未說(shuō)明理由的，或者未經(jīng)聽(tīng)證主持人許可中途退出聽(tīng)證會(huì)場(chǎng)的，視為放棄聽(tīng)證權(quán)利。
第十七條聽(tīng)證應(yīng)當(dāng)按下列程序進(jìn)行：
（一）書(shū)記員宣布聽(tīng)證會(huì)場(chǎng)紀(jì)律、當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)；
（二）聽(tīng)證主持人介紹主持人、聽(tīng)證員、書(shū)記員，詢問(wèn)是否有回避申請(qǐng)，詢問(wèn)核對(duì)聽(tīng)證參加人的身份，宣布聽(tīng)證開(kāi)始；
（三）案件調(diào)查人員提出當(dāng)事人違法的事實(shí)、證據(jù)、行政處罰建議及處罰依據(jù)；
（四）當(dāng)事人就案件的事實(shí)進(jìn)行陳述和辯解，提出有關(guān)證據(jù)，對(duì)調(diào)查人員提出的證據(jù)進(jìn)行質(zhì)證；
（五）聽(tīng)取當(dāng)事人的最后陳述；
（六）聽(tīng)證主持人宣布聽(tīng)證結(jié)束。
當(dāng)事人申請(qǐng)主持人回避的，聽(tīng)證暫停。
第十八條聽(tīng)證結(jié)束后，聽(tīng)證筆錄應(yīng)當(dāng)交調(diào)查人員、當(dāng)事人、第三人和證人審核無(wú)誤后簽名或者蓋章。調(diào)查人員、當(dāng)事人、第三人和證人拒絕簽名的，由書(shū)記員在聽(tīng)證筆錄上記明。
第十九條有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)中止聽(tīng)證：
（一）當(dāng)事人死亡或者解散，需要等待權(quán)利義務(wù)繼承人的；
（二）當(dāng)事人或者案件調(diào)查人員因不可抗力事件，不能參加聽(tīng)證的；
（三）其他需要中止聽(tīng)證的情形。
中止聽(tīng)證的情形消除后，聽(tīng)證主持人應(yīng)當(dāng)恢復(fù)聽(tīng)證。
第二十條有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)終結(jié)聽(tīng)證：
（一）當(dāng)事人死亡或者解散滿3個(gè)月后，未確定權(quán)利義務(wù)繼承人的；
（二）當(dāng)事人無(wú)正當(dāng)理由，不參加聽(tīng)證的；
（三）其他需要終結(jié)聽(tīng)證的情形。
終結(jié)聽(tīng)證由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人決定。
第二十一條聽(tīng)證結(jié)束后，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第38條規(guī)定及時(shí)作出行政處罰決定。
聽(tīng)證的舉行，不影響當(dāng)事人申請(qǐng)行政復(fù)議、提起行政訴訟以及請(qǐng)求國(guó)家賠償權(quán)利的行使。
第五章附則
縣級(jí)以上勞動(dòng)行政部門的法制工作機(jī)構(gòu)或承擔(dān)法制工作的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)本部門的聽(tīng)證工作。
勞動(dòng)行政部門的法制工作機(jī)構(gòu)與勞動(dòng)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)為同一機(jī)構(gòu)的，應(yīng)遵循聽(tīng)證與案件調(diào)查取證職責(zé)分離的原則。
第三條勞動(dòng)行政部門作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求聽(tīng)證的權(quán)利；當(dāng)事人要求聽(tīng)證的，勞動(dòng)行政部門應(yīng)當(dāng)組織聽(tīng)證。當(dāng)事人不承擔(dān)組織聽(tīng)證的費(fèi)用。
根據(jù)國(guó)務(wù)院的規(guī)定，較大數(shù)額罰款的聽(tīng)證范圍，由省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)或人民政府確定。
第四條聽(tīng)證由聽(tīng)證主持人、聽(tīng)證記錄員、案件調(diào)查取證人員、當(dāng)事人及其委托人、與案件的處理結(jié)果有直接利害關(guān)系的第三人參加。
第五條勞動(dòng)行政部門應(yīng)當(dāng)從本部門的下列人員中指定一名聽(tīng)證主持人、一名聽(tīng)證記錄員：
(一)法制工作機(jī)構(gòu)的公務(wù)員；
(二)未設(shè)法制機(jī)構(gòu)的，承擔(dān)法制工作的其他機(jī)構(gòu)的公務(wù)員；
(三)法制機(jī)構(gòu)與行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)為同一機(jī)構(gòu)的，該機(jī)構(gòu)其他非參與本案調(diào)查的公務(wù)員。
第六條聽(tīng)證主持人享有下列權(quán)利：
(一)決定舉行聽(tīng)證的時(shí)間和地點(diǎn)；
(二)就案件的事實(shí)或者與之相關(guān)的法律進(jìn)行詢問(wèn)、發(fā)問(wèn)；
(三)維護(hù)聽(tīng)證秩序，對(duì)違反聽(tīng)證秩序的人員進(jìn)行警告或者批評(píng)；
(四)中止或者終止聽(tīng)證；
(五)就聽(tīng)證案件的處理向勞動(dòng)行政部門的負(fù)責(zé)人提出書(shū)面建議。
第七條聽(tīng)證主持人承擔(dān)下列義務(wù)：
(一)將與聽(tīng)證有關(guān)的通知及有關(guān)材料依法及時(shí)送達(dá)當(dāng)事人及其他有關(guān)人員；
(二)根據(jù)聽(tīng)證認(rèn)定的證據(jù)，依法獨(dú)立、客觀、公正地作出判斷并寫出書(shū)面報(bào)告；
(三)保守與案件相關(guān)的國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私。
聽(tīng)證記錄員負(fù)責(zé)制作聽(tīng)證筆錄，并承擔(dān)前款第(三)項(xiàng)的義務(wù)。
第八條聽(tīng)證案件的當(dāng)事人依法享有下列權(quán)利：
(一)申請(qǐng)回避權(quán)。依法申請(qǐng)聽(tīng)證主持人、聽(tīng)證記錄員回避；
(二)委托權(quán)。當(dāng)事人可以親自參加聽(tīng)證，也可以委托一至二人參加聽(tīng)證；
(三)質(zhì)證權(quán)。對(duì)本案的證據(jù)向調(diào)查人員及其證人進(jìn)行質(zhì)詢；
(四)申辯權(quán)。就本案的事實(shí)與法律問(wèn)題進(jìn)行申辯；
(五)最后陳述權(quán)。聽(tīng)證結(jié)束前有權(quán)就本案的事實(shí)、法律及處理進(jìn)行最后陳述。
第九條聽(tīng)證案件的當(dāng)事人依法承擔(dān)下列義務(wù)：
(一)按時(shí)參加聽(tīng)證；
(二)如實(shí)回答聽(tīng)證主持人的詢問(wèn)；
(三)遵守聽(tīng)證秩序。
第十條與案件的處理結(jié)果有直接利害關(guān)系的第三人享有與當(dāng)事人相同的權(quán)利并承擔(dān)相同的義務(wù)。
第十一條勞動(dòng)行政部門告知當(dāng)事人有要求舉行聽(tīng)證的權(quán)利，可以用書(shū)面形式告知，也可以用口頭形式告知。以口頭形式告知應(yīng)當(dāng)制作筆錄，并經(jīng)當(dāng)事人簽名。在告知當(dāng)事人有權(quán)要求聽(tīng)證的同時(shí)，必須告知當(dāng)事人要求舉行聽(tīng)證的期限，即應(yīng)在告知后三日內(nèi)提出。
當(dāng)事人要求聽(tīng)證的，應(yīng)當(dāng)在接受勞動(dòng)行政部門告知后三日內(nèi)以書(shū)面或者口頭形式提出。經(jīng)口頭形式提出的，勞動(dòng)行政部門應(yīng)制作筆錄，并經(jīng)當(dāng)事人簽名。逾期不提出者，視為放棄聽(tīng)證權(quán)。
第十二條勞動(dòng)行政部門負(fù)責(zé)聽(tīng)證的機(jī)構(gòu)接到當(dāng)事人要求聽(tīng)證的申請(qǐng)后，應(yīng)當(dāng)立即確定聽(tīng)證主持人和聽(tīng)證記錄員。由聽(tīng)證主持人在舉行聽(tīng)證的七日前送達(dá)聽(tīng)證通知書(shū)。聽(tīng)證通知書(shū)應(yīng)載明聽(tīng)證主持人和聽(tīng)證記錄員的姓名、聽(tīng)證時(shí)間、聽(tīng)證地點(diǎn)、調(diào)查取證人員認(rèn)定的違法事實(shí)、證據(jù)及行政處罰建議等內(nèi)容。
勞動(dòng)行政部門的有關(guān)機(jī)構(gòu)或人員接到當(dāng)事人要求聽(tīng)證的申請(qǐng)后，應(yīng)當(dāng)立即告知本部門負(fù)責(zé)聽(tīng)證的機(jī)構(gòu)。
除涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私外，聽(tīng)證應(yīng)當(dāng)公開(kāi)進(jìn)行。對(duì)于公開(kāi)舉行的聽(tīng)證，勞動(dòng)行政部門可以先期公布聽(tīng)證案由、聽(tīng)證時(shí)間及地點(diǎn)。
第十三條聽(tīng)證主持人有下列情況之一的，應(yīng)當(dāng)自行回避，當(dāng)事人也有權(quán)申請(qǐng)其回避：
(一)參與本案的調(diào)查取證人員；
(二)本案當(dāng)事人的近親屬或者與當(dāng)事人有其他利害關(guān)系的人員；
(三)與案件的處理結(jié)果有利害關(guān)系，可能影響聽(tīng)證公正進(jìn)行的人員。
聽(tīng)證記錄員的回避適用前款的規(guī)定。
聽(tīng)證主持人和聽(tīng)證記錄員的回避，由勞動(dòng)行政部門負(fù)責(zé)人決定。
第十四條聽(tīng)證應(yīng)當(dāng)按照下列程序進(jìn)行：
(一)由聽(tīng)證主持人宣布聽(tīng)證會(huì)開(kāi)始，宣布聽(tīng)證紀(jì)律、告知當(dāng)事人聽(tīng)證中的權(quán)利和義務(wù)；
(二)由案件調(diào)查取證人員宣布案件的事實(shí)、證據(jù)、適用的法律、法規(guī)和規(guī)章，以及擬作出的行政處罰決定的理由；
(三)聽(tīng)證主持人詢問(wèn)當(dāng)事人、案件調(diào)查取證人員、證人和其他有關(guān)人員并要求出示有關(guān)證據(jù)材料；
(四)由當(dāng)事人或者其人從事實(shí)和法律上進(jìn)行答辯，并對(duì)證據(jù)材料進(jìn)行質(zhì)證；
(五)當(dāng)事人或者其人和本案調(diào)查取證人員就本案相關(guān)的事實(shí)和法律問(wèn)題進(jìn)行辯論；
(六)辯論結(jié)束后，當(dāng)事人作最后陳述；
(七)聽(tīng)證主持人宣布聽(tīng)證會(huì)結(jié)束。
1前言
行政聽(tīng)證制度是行政主體在作出影響相對(duì)人合法權(quán)益的決定前,由行政主體告知決定理由和聽(tīng)證權(quán)利,行政相對(duì)人有表達(dá)意見(jiàn)、提供證據(jù)以及行政主體聽(tīng)取意見(jiàn)、接納證據(jù)的程序所構(gòu)成的一種法律制度。此制度是現(xiàn)代民主政治的產(chǎn)物,是行政程序法基本制度的核心,并為廣大現(xiàn)代法治國(guó)家采用。我國(guó)已在行政處罰、行政立法、價(jià)格決策和行政許可中引入了行政聽(tīng)證程序,它標(biāo)志著我國(guó)的行政行為在執(zhí)法、立法和公共政策決策領(lǐng)域結(jié)束了過(guò)去的隱蔽集權(quán)狀態(tài),正在向公開(kāi)、公平、公正和民主的價(jià)值目標(biāo)邁進(jìn)。
2目前我國(guó)行政聽(tīng)證制度存在的問(wèn)題
(1)規(guī)范行政聽(tīng)證的法律法規(guī)不夠完善。盡管我國(guó)法律制度在不斷地完善,但是目前我國(guó)有關(guān)行政聽(tīng)證的法律規(guī)定都分散在各個(gè)部門法和法規(guī)中,沒(méi)有一部專門規(guī)范行政聽(tīng)證的統(tǒng)一法典,而且現(xiàn)有法律法規(guī)的規(guī)定有待進(jìn)一步完善和細(xì)化。這樣導(dǎo)致行政聽(tīng)證制度的科學(xué)發(fā)展沒(méi)有法律制度層面的保障,同時(shí)缺乏可操作性。我國(guó)的行政立法雖然取得一定成績(jī),但與其他部門法相比仍然落后不少。尤其是表現(xiàn)在行政程序立法方面,不僅缺少統(tǒng)一的行政程序法典,而且單行的專門行政程序法律文件也很少,還不夠規(guī)范,多是以實(shí)體內(nèi)容為主的,這給行政聽(tīng)證制度的應(yīng)用造成了障礙。
(2)適用行政聽(tīng)證的范圍過(guò)窄且不合理。我國(guó)有關(guān)法律規(guī)定的聽(tīng)證適用范圍從最初《行政處罰法》規(guī)定的幾種重大的行政處罰,擴(kuò)展到了《價(jià)格法》、《立法法》和《行政許可法》規(guī)定的行政決策事項(xiàng)、立法行為和具體許可事項(xiàng),但從總體而言,我國(guó)立法所規(guī)定的聽(tīng)證范圍明顯過(guò)于狹窄,如將限制人身自由的行政處罰排除在聽(tīng)證范圍之外；對(duì)具體行政行為的聽(tīng)證程序僅局限于行政處罰和行政許可領(lǐng)域等,對(duì)于行政強(qiáng)制、行政征收、行政征用、行政給付等沒(méi)有規(guī)定聽(tīng)證程序。另《行政處罰法》只規(guī)定了聽(tīng)證僅限于責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證和執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定,行政機(jī)關(guān)傾向認(rèn)為聽(tīng)證僅限于所列舉的三類行政處罰,此處的“等”導(dǎo)致有些地方在制定聽(tīng)證程序?qū)嵤┺k法時(shí),就將“等”字去掉了,不僅縮小了聽(tīng)證的適用范圍,而且極大地?fù)p害了法律的權(quán)威,對(duì)行政聽(tīng)證制度的發(fā)展也將產(chǎn)生不利影響。
(3)聽(tīng)證形式單一。根據(jù)我國(guó)目前法律的規(guī)定,我國(guó)聽(tīng)證形式主要為口頭的、事前的、正式的聽(tīng)證程序。隨著我國(guó)聽(tīng)證制度的發(fā)展,這種單一的聽(tīng)證形式勢(shì)必會(huì)影響行政效率,不利于及時(shí)行政。因此,我國(guó)應(yīng)在完善規(guī)范正式聽(tīng)證制度的同時(shí),根據(jù)不同情況采取靈活多樣的聽(tīng)證形式。
(4)對(duì)聽(tīng)證程序規(guī)則未作出規(guī)定或規(guī)定過(guò)于原則,操作性不強(qiáng)。目前我國(guó)《價(jià)格法》、《立法法》、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》規(guī)定的可以采取召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)形式聽(tīng)取意見(jiàn),未規(guī)定任何程序規(guī)則；對(duì)于《行政處罰法》、《行政許可法》、《治安管理處罰法》雖規(guī)定一定的程序規(guī)則,但過(guò)于籠統(tǒng),比如沒(méi)有對(duì)回避的具體情形、聽(tīng)證主持人的資格、地位和權(quán)利、聽(tīng)證程序中舉證責(zé)任等進(jìn)行規(guī)范,可操作性不強(qiáng),進(jìn)而也影響了聽(tīng)證制度運(yùn)行的效果。同時(shí)還存在地區(qū)、部門制定的部分聽(tīng)證程序規(guī)則不統(tǒng)一、相互矛盾的操作性問(wèn)題。
3完善我國(guó)行政聽(tīng)證制度的構(gòu)想
(1)制定統(tǒng)一的行政程序法,系統(tǒng)規(guī)定行政聽(tīng)證制度。自1996年的《行政處罰法》規(guī)定聽(tīng)證制度到2004年《行政許可法》、2006年《治安管理處罰法》的施行,我國(guó)聽(tīng)證制度在聽(tīng)證的方式、范圍、聽(tīng)證筆錄的作用、聽(tīng)證申請(qǐng)人的范圍等方面都有很大的改善和發(fā)展,但也存在一些問(wèn)題。為規(guī)范我國(guó)的行政聽(tīng)證制度,使行政相對(duì)人在遇到同樣的問(wèn)題時(shí)能享受到同樣的程序?qū)Υ?迫切需要一部統(tǒng)一的對(duì)聽(tīng)證程序予以明確規(guī)定的行政程序法典。但我國(guó)目前還沒(méi)有統(tǒng)一的行政程序法典,有關(guān)聽(tīng)證的制度僅散見(jiàn)于《行政處罰法》、《價(jià)格法》、《立法法》、《行政許可法》和《治安管理處罰法》等法律規(guī)范當(dāng)中,而且,這些法律對(duì)行政聽(tīng)證制度的規(guī)定比較籠統(tǒng)。但由于我國(guó)的行政程序理論相對(duì)滯后,各類行政行為適用的行政程序缺乏理論深度的概括,且由于行政管理本身具有的范圍廣泛、復(fù)雜、變化頻繁的特點(diǎn),行政聽(tīng)證應(yīng)逐步推進(jìn)。
(2)確定合理的行政聽(tīng)證范圍。聽(tīng)證的適用范圍表明國(guó)家對(duì)公民權(quán)利的保障程度。我國(guó)目前僅在《行政處罰法》規(guī)定了三種適用聽(tīng)證的條件,對(duì)行政權(quán)涉及面日益擴(kuò)大的趨勢(shì)來(lái)說(shuō)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的?，F(xiàn)在世界上大多數(shù)國(guó)家在兼顧公正與效率的前提下不斷擴(kuò)大聽(tīng)證的適用范圍。而相比之下,行政聽(tīng)證局限在行政立法、政府定調(diào)價(jià)、城市規(guī)劃、行政許可、國(guó)土資源管理等少數(shù)領(lǐng)域,國(guó)家假設(shè)聽(tīng)證制度的影響力和效力肯定是有限的,所以當(dāng)前我國(guó)應(yīng)盡快擴(kuò)大聽(tīng)證程序的適用范圍,盡量在對(duì)相對(duì)人實(shí)施不利處分時(shí)都能夠適用該程序,例如可以擴(kuò)大到對(duì)于沒(méi)收違法所得、沒(méi)收非法財(cái)物、行政征收、行政強(qiáng)制等相當(dāng)一部分行政行為給當(dāng)事人帶來(lái)重大利益損失可以適用聽(tīng)證,甚至今后再逐漸擴(kuò)大到抽象行政行為領(lǐng)域。同時(shí),也應(yīng)明確不予聽(tīng)證的事項(xiàng)。
(3)進(jìn)一步完善關(guān)于行政聽(tīng)證主持人的規(guī)定。行政聽(tīng)證制度是現(xiàn)代行政程序法的核心,聽(tīng)證主持人則是整個(gè)聽(tīng)證程序的靈魂。我國(guó)現(xiàn)行的法律中規(guī)定,聽(tīng)證主持人由行政機(jī)關(guān)指定產(chǎn)生,這在某種程度來(lái)說(shuō)就等于行政機(jī)關(guān)有自己做自己的“法官”之嫌,顯然有失公平,雖然也規(guī)定了“必須是非本案調(diào)查人員或?qū)彶槿藛T”,但其地位模糊不清,從制度建立來(lái)說(shuō)主持人的獨(dú)立性問(wèn)題就存在一定的弊端。為保證聽(tīng)證的質(zhì)量,我國(guó)可借鑒美國(guó)行政法官制度,強(qiáng)調(diào)聽(tīng)證主持人的獨(dú)立法律地位,建立一支高素質(zhì)、高水平、具有獨(dú)立地位的行政聽(tīng)證官隊(duì)伍,并且,建立起一套有關(guān)主持人選拔、任命、權(quán)利義務(wù)、回避、監(jiān)督等方面的制度,保障聽(tīng)證的公正性。
(4)完善行政聽(tīng)證程序的具體形式。關(guān)于行政聽(tīng)證程序的形式,各國(guó)共通的做法是在適當(dāng)?shù)穆?tīng)證范圍內(nèi),可以根據(jù)不同的聽(tīng)證種類采取不同的聽(tīng)證方式。立足我國(guó)國(guó)情,借鑒他國(guó)經(jīng)驗(yàn),我國(guó)宜采取正式聽(tīng)證與非正式聽(tīng)證,事前聽(tīng)證、事后聽(tīng)證與結(jié)合聽(tīng)證多種形式并存的聽(tīng)證制度。正式的聽(tīng)證應(yīng)當(dāng)以法律明確予以規(guī)定,原則上對(duì)于在全國(guó)范圍內(nèi)影響較大的公共決定,關(guān)系到群眾切身利益的公益性、公用性的事件與行為,較嚴(yán)厲的行政處罰以及事實(shí)不清、難以確定的行政處罰,壟斷經(jīng)營(yíng)的商品價(jià)格,不根據(jù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)而為的羈束行政行為等宜采取正式的聽(tīng)證程序。非正式聽(tīng)證不等同于不舉行聽(tīng)證,只是從效率原則出發(fā),程序較正式聽(tīng)證簡(jiǎn)單,通常采取書(shū)面的、口頭的或通過(guò)其他手段來(lái)達(dá)到聽(tīng)證的目的,而不采取“審判型”的聽(tīng)證形式。因而,實(shí)踐中應(yīng)以非正式聽(tīng)證的適用為主,正式聽(tīng)證只在很少情形(通常涉及相對(duì)人的重大利益)下適用。因?yàn)檎铰?tīng)證程序需要占用較多的社會(huì)資源,影響行政效率,會(huì)給行政機(jī)關(guān)造成了財(cái)政負(fù)擔(dān),影響行政機(jī)關(guān)以職權(quán)舉行聽(tīng)證的積極性。因此,我國(guó)在聽(tīng)證形式上可引入非正式聽(tīng)證、書(shū)面聽(tīng)證、事后聽(tīng)證等,以期實(shí)現(xiàn)行政效率與行政公正、行政參與之間的平衡。
（一）我國(guó)的聽(tīng)證制度尚缺乏統(tǒng)一的立法
對(duì)于聽(tīng)證制度，我國(guó)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》、《中華人民共和國(guó)價(jià)格法》、《行政法規(guī)制定程序條例》、《規(guī)章制定程序條例》、《中華人民共和國(guó)立法法》、《中華人民共和國(guó)行政許可法》分別作出了一些規(guī)定。而且，針對(duì)不同的行政行為設(shè)置了不同的聽(tīng)證法律條文。但是，從這一現(xiàn)狀中我們可以看出，我國(guó)聽(tīng)證制度的立法模式屬于分散型的，沒(méi)有統(tǒng)一的立法。這種立法模式使聽(tīng)證制度難以成為一個(gè)嚴(yán)格有序的程序制度，使聽(tīng)證制度的法律精神難以得到統(tǒng)一。
（二）我國(guó)行政聽(tīng)證制度缺乏具體實(shí)施細(xì)則
從我國(guó)各地舉行聽(tīng)證會(huì)的實(shí)踐情況看，我國(guó)的聽(tīng)證制度還沒(méi)有可供操作的具體細(xì)則，沒(méi)有規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)的程序。這樣在一定程度上既影響了聽(tīng)證會(huì)的效率，也影響了聽(tīng)證的效果。
二、聽(tīng)證制度的適用范圍過(guò)窄
在我國(guó)的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》和《中華人民共和國(guó)行政許可法》中，對(duì)行政聽(tīng)證的范圍規(guī)定過(guò)窄許多應(yīng)該被規(guī)定在聽(tīng)證范圍中的事項(xiàng)卻被排除在外。
第一，限制人身自由的行政處罰被排除在行政聽(tīng)證范圍之外，《中華人民共和國(guó)行政處罰法》規(guī)定，當(dāng)事人對(duì)限制人身自由的行政處罰有異議的，依照《治安管理處罰條例》有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。但我國(guó)《治安管理處罰條例》頒布非常早，沒(méi)有規(guī)定聽(tīng)證程序，根據(jù)其規(guī)定，被裁決行政拘留的公民不服公安機(jī)關(guān)的裁決，只能向上一級(jí)公安機(jī)關(guān)提出申訴。由此可見(jiàn)，限制人身自由的行政處罰不適用聽(tīng)證程序。但是，這一規(guī)定明顯與《中華人民共和國(guó)行政處罰法》的立法目的相違背，從法理上說(shuō)，處罰越重就越應(yīng)當(dāng)給予受處罰人有抗辯的權(quán)利和機(jī)會(huì)。將限制人身自由的行政處罰被排除在聽(tīng)證范圍之外，不符合《中華人民共和國(guó)行政處罰法》“保護(hù)公民、法人或其他組織的合法權(quán)益”的宗旨的。
第二，未將抽象行政行為全面納入到行政聽(tīng)證范圍內(nèi)。抽象行政行為是指行政機(jī)關(guān)制訂具有普遍約束力的規(guī)定性文件的活動(dòng)，包括兩大類即行政立法行為和行政規(guī)定的制訂行為。當(dāng)前，《中華人民共和國(guó)立法法》規(guī)定了我國(guó)行政立法即行政法規(guī)、行政規(guī)章的制訂過(guò)程的聽(tīng)證，而對(duì)于除行政立法以外的行政決定的制定的其他抽象性行政行為，則沒(méi)有現(xiàn)行法律、法規(guī)將其納入聽(tīng)證范圍。這一規(guī)定使得抽象行政行為的聽(tīng)證范圍不全面，聽(tīng)證流于形式。
第三，對(duì)具體行政行為的聽(tīng)證范圍僅限于行政處罰和行政許可領(lǐng)域，并且在行政處罰和行政許可范圍內(nèi)，聽(tīng)證的范圍依然狹小。具體行政行為除了行政處罰和行政許可外，還包括行政強(qiáng)制措施、行政征收、行政裁決等，這些行政行為的實(shí)施都會(huì)影響到相對(duì)人的權(quán)利和義務(wù)，將這些行政行為排除在行政聽(tīng)證的范圍之外，顯然不利于公平正義的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，在行政許可法這一相對(duì)先進(jìn)的法律中，對(duì)聽(tīng)證適用范圍的規(guī)定僅限于：法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定實(shí)施行政許可應(yīng)當(dāng)聽(tīng)證的事項(xiàng)，或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為需要聽(tīng)證的其他涉及公共利益的重大行政許可事項(xiàng)以及直接涉及申請(qǐng)人與他人之間重大利益關(guān)系的行政許可事項(xiàng)。由此規(guī)定可以得出，不涉及重大利益關(guān)系的事項(xiàng)，不允許進(jìn)行聽(tīng)證。
三、聽(tīng)證參與人范圍小，選擇范圍不明確
目前，我國(guó)的聽(tīng)證參與人范圍較窄，僅指行政相對(duì)人，具體指被行政機(jī)關(guān)認(rèn)為與作出的具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或其他組織，即在行政關(guān)系中的直接利害關(guān)系人。這一規(guī)定將第三人排除在外，使得第三人無(wú)法參與聽(tīng)證中來(lái)。這樣既不利于保護(hù)第三人的合法權(quán)益，也不利于案件的調(diào)查。
另外，在聽(tīng)證程序中，聽(tīng)證會(huì)的參加主體更是不科學(xué)，聽(tīng)證會(huì)代表的產(chǎn)生目前是推薦與選拔相結(jié)合，對(duì)各地、各部門推薦的代表要由組織者審核后聘請(qǐng)。結(jié)果，很多的學(xué)者、教授、工程師等等一系列收入不菲的人出現(xiàn)在聽(tīng)證會(huì)上，代表全體利益的身影很難尋覓，即使有，由于知識(shí)、見(jiàn)識(shí)、經(jīng)驗(yàn)的差別，出現(xiàn)了也無(wú)濟(jì)于事，使得他們完全沒(méi)有聽(tīng)證參與的積極性。
四、聽(tīng)證主持人資格不明，相對(duì)獨(dú)立地位沒(méi)有確立
我國(guó)法律對(duì)行政聽(tīng)證主持人制度做出了一些規(guī)定，但是過(guò)于原則，沒(méi)有落實(shí)到具體規(guī)定上，相比于國(guó)外的行政聽(tīng)證主持人制度，我國(guó)的聽(tīng)證主持人制度還存在著明顯的不足：1、沒(méi)有明確規(guī)定聽(tīng)證主持人的性質(zhì)和法律地位；2、聽(tīng)證主持人的權(quán)限不明；3、關(guān)于回避的規(guī)定過(guò)于原則；4、缺乏禁止單方面接觸的規(guī)定。
五、對(duì)聽(tīng)證筆錄約束力的規(guī)定不明確
聽(tīng)證筆錄一般是聽(tīng)證主持人在聽(tīng)證過(guò)程中對(duì)調(diào)查取證人員、案件當(dāng)事人陳述的意見(jiàn)和提供的證據(jù)所作的一種書(shū)面記載。它在聽(tīng)證程序中有極其重要的意義。雖然目前我國(guó)的《中華人民共和國(guó)行政許可法》中明確了應(yīng)該把聽(tīng)證筆錄作為行政機(jī)關(guān)作出行政許可決定的依據(jù)。但這是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，行政行為豈止行政許可這一種？對(duì)于其他進(jìn)行聽(tīng)證的行政行為也都應(yīng)該在聽(tīng)證上制作筆錄，并將聽(tīng)證筆錄作為行政行為作出的重要依據(jù)。而且，我國(guó)目前的法律規(guī)定中，對(duì)于聽(tīng)證筆錄的約束力規(guī)定不明確，這樣容易導(dǎo)致聽(tīng)證會(huì)“聽(tīng)了白聽(tīng)”的結(jié)果。
【關(guān)鍵詞】聽(tīng)證制度；行政程序；現(xiàn)狀；完善
在制度改革中，聽(tīng)證制度的貫徹執(zhí)行，不僅使政府的行動(dòng)有利于法治，以防止專門行政主管部門謀取不正當(dāng)利益，也有利于雙向溝通和民主參與，消除官民信息不對(duì)稱造成的不信任。聽(tīng)證制度，體現(xiàn)在公民基本權(quán)利的保護(hù)，監(jiān)督和行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力的行政法原則，也已成為世界各國(guó)政府行政行為的現(xiàn)代化、科學(xué)化和民主化的重要標(biāo)志。在此基礎(chǔ)下，為了使我國(guó)行政聽(tīng)證制度的順利發(fā)展，發(fā)揮其積極作用的管理，我們從文件的當(dāng)前狀態(tài)，聽(tīng)覺(jué)系統(tǒng)來(lái)分析，找出不足，提出改進(jìn)建議。
一、行政聽(tīng)證制度的法理淵源
由于行政權(quán)力本身具有擴(kuò)張性和侵略性，如果沒(méi)有制約，較易損壞公民的合法權(quán)益，因此，需要探索一種方式來(lái)控制行政權(quán)力。任何行政權(quán)力的行為，都需要必要的程序來(lái)保障，一方面可以避免武斷和專制發(fā)生，減弱不利影響，另一方面也能給予相對(duì)人程序性的權(quán)利，因此設(shè)計(jì)一個(gè)行政隸屬關(guān)系的聽(tīng)證會(huì)制度，有利于維護(hù)各方之間的平衡，制約濫用行政權(quán)利，通過(guò)程序來(lái)實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義的司法需求。
聽(tīng)證制度最早起源于英美法系國(guó)家，而聽(tīng)證會(huì)是此項(xiàng)制度中的重要組成部分。起初它是正義司法活動(dòng)的一個(gè)必要程序，而后司法的聽(tīng)證被逐漸應(yīng)用到立法領(lǐng)域，當(dāng)立法機(jī)關(guān)制定有關(guān)法律，需邀請(qǐng)各方提出相關(guān)看法，以作為立法審查的一個(gè)重要參考標(biāo)準(zhǔn)。接著20世紀(jì)開(kāi)始，政府的行政權(quán)不斷膨脹，政府權(quán)力與公民權(quán)之間逐漸失去平衡，此時(shí)急需一種保障機(jī)制來(lái)調(diào)節(jié)行政權(quán)與公民權(quán)之間的關(guān)系，聽(tīng)證會(huì)制度開(kāi)始在行政領(lǐng)域被正式運(yùn)用，聽(tīng)證會(huì)的目的，在于監(jiān)督行政權(quán)，讓行政機(jī)關(guān)在行使行政權(quán)時(shí)，遵循客觀，公正，合理的原則，避免行政的隨意性，同時(shí)，保護(hù)公民的合法權(quán)益不受侵害。
另外，美國(guó)法律中的正當(dāng)程序原則也與聽(tīng)證制度有著密切的聯(lián)系。正當(dāng)程序原則要求行政機(jī)關(guān)在對(duì)公民個(gè)人自由或公民財(cái)產(chǎn)作出不利決定時(shí)，及時(shí)通知當(dāng)事人并聽(tīng)取公民的意見(jiàn)，給予對(duì)方充分陳述自己的立場(chǎng)和意見(jiàn)的機(jī)會(huì)，并使當(dāng)事人各方的決定告知聽(tīng)眾。在美國(guó)，正當(dāng)程序原則不僅適用于司法訴訟，也延伸到行政程序。這對(duì)于發(fā)展聽(tīng)證制度是一項(xiàng)有效激勵(lì)。聽(tīng)證制度也已經(jīng)成為美國(guó)的一部分，它執(zhí)行憲法義務(wù)，也保護(hù)公民的憲法權(quán)利。
二、行政聽(tīng)證制度的現(xiàn)狀
（一）法律體系不完善
目前我國(guó)的行政聽(tīng)證制度并不完善，這和諸多因素有關(guān)。首先，我們應(yīng)該從行政聽(tīng)證制度的根源缺陷進(jìn)行分析。第一，缺乏憲法基本法律行政聽(tīng)證制度支持。 “憲法”第27頁(yè)上只是規(guī)定國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取他們的意見(jiàn)和建議，但沒(méi)有規(guī)定聽(tīng)證制度程序合法性的原則，所以，行政聽(tīng)證制度缺乏憲法的支持。第二，缺乏特殊的聽(tīng)證會(huì)法律和法規(guī)。中國(guó)現(xiàn)在聽(tīng)證會(huì)制度的許多法律和法規(guī)比較分散，沒(méi)有具體的法律法規(guī)對(duì)聽(tīng)證制度進(jìn)行統(tǒng)一，嚴(yán)重影響了行政聽(tīng)證制度功能的發(fā)揮，導(dǎo)致在中國(guó)現(xiàn)行的行政聽(tīng)證系統(tǒng)進(jìn)行行政處罰、行政許可、房屋拆遷和其他領(lǐng)域的實(shí)際操作中，具體應(yīng)用程序是不規(guī)范的，而且各種法律、法規(guī)的立法出現(xiàn)混亂、沖突的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了行政聽(tīng)證制度的應(yīng)用。
（二）行政處罰聽(tīng)證程序適用范圍窄
從中國(guó)現(xiàn)行法律來(lái)看，聽(tīng)證會(huì)的范圍過(guò)于狹窄。行政聽(tīng)證制度只適用于行政與立法，行政處罰，行政許可，政府指導(dǎo)價(jià)和政府定價(jià)的確定，環(huán)境影響評(píng)價(jià)，行政執(zhí)法，行政征收，行政征用，行政處理付款及其他行政行為。有關(guān)法律、法規(guī)等抽象行政行為并不適用于行政聽(tīng)證?？梢?jiàn)，中國(guó)目前的行政執(zhí)法聽(tīng)證制度范圍比較窄。另一方面，現(xiàn)行行政聽(tīng)證制度范圍已不能適應(yīng)當(dāng)下經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的狀況和復(fù)雜多變的社會(huì)和文化發(fā)展的需要，中國(guó)的行政聽(tīng)證制度的法律規(guī)定，沒(méi)有與時(shí)俱進(jìn)，缺乏必要的靈活性，難以適應(yīng)在今天的社會(huì)。
（三）行政處罰聽(tīng)證程序的主持人缺乏獨(dú)立的法律地位
在法律上，行政聽(tīng)證主持人通常是指有權(quán)參與到行政聽(tīng)證過(guò)程中，享受相應(yīng)的權(quán)利并承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)的參與者，行政聽(tīng)證中主持人在行政聽(tīng)證會(huì)中及其重要的角色，影響聽(tīng)證的公正性。從法律的角度來(lái)看，行政聽(tīng)證制度具有準(zhǔn)司法性質(zhì)，這就要求行政聽(tīng)證主持人保持中立的立場(chǎng)。英國(guó)的自然公正原則的規(guī)定，“任何人不得做有涉及到自己的案件的法官。”行政聽(tīng)證主持人應(yīng)保持中立，以避免行政相對(duì)的人對(duì)聽(tīng)證制度的公平、公正性產(chǎn)生懷疑。然而，中國(guó)目前的行政聽(tīng)證會(huì)系統(tǒng)主要是由內(nèi)部的行政人員組成的，在實(shí)際操作中，行政聽(tīng)證的主持權(quán)力和決定權(quán)是由行政機(jī)關(guān)下放到其機(jī)關(guān)內(nèi)的執(zhí)行人員的手中，完全由行政機(jī)關(guān)掌握，行政聽(tīng)證主持人的狀態(tài)不是獨(dú)立的，而是高度依賴的，從而使行政聽(tīng)證活動(dòng)中可能只考慮有關(guān)行政機(jī)關(guān)的利益，使行政聽(tīng)證會(huì)名存實(shí)亡。
三、我國(guó)行政聽(tīng)證制度的完善
（一）當(dāng)務(wù)之急在于完善正式聽(tīng)證制度
從我國(guó)目前的情況來(lái)看，行政處罰法的聽(tīng)證會(huì)已逐漸成熟，但聽(tīng)證程序的規(guī)定仍然是簡(jiǎn)單粗暴的，并不能滿足實(shí)際操作的需要，不能完全發(fā)揮聽(tīng)證會(huì)基本的保護(hù)公民的權(quán)利。因此，完善聽(tīng)證制度的當(dāng)務(wù)之急是改善現(xiàn)有的正式聽(tīng)證會(huì)。主要是對(duì)聽(tīng)證會(huì)的當(dāng)事人、參與者，方法和具體程序作出詳細(xì)規(guī)定，使聽(tīng)證制度規(guī)范，具有很強(qiáng)的可操作性和可執(zhí)行。這樣做將不僅有助于保護(hù)當(dāng)事人的利益，也有利于聽(tīng)證制度的健康發(fā)展。因?yàn)槁?tīng)證制度從國(guó)外進(jìn)化的角度來(lái)看，它基本上是從正式到非正式的，從復(fù)雜到簡(jiǎn)單的過(guò)程改進(jìn)，如果有沒(méi)有正式的聽(tīng)證制度運(yùn)行良好，非正式聽(tīng)證會(huì)甚至整個(gè)聽(tīng)證制度的形式將名存實(shí)亡。
（二）健全違反聽(tīng)證程序的救濟(jì)制度
行政聽(tīng)證程序是對(duì)行政行為的審查監(jiān)督，保障相對(duì)人的合法權(quán)益。在行政執(zhí)法中，對(duì)違反法定程序的有關(guān)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為，行政復(fù)議法和行政訴訟法分別作了相應(yīng)的補(bǔ)救措施。違反聽(tīng)證程序在實(shí)踐中，有兩種情況：第一，沒(méi)有舉行聽(tīng)證會(huì)，第二，聽(tīng)證會(huì)的聽(tīng)證程序違反了法律。對(duì)于前者，應(yīng)注重審查的具體行政行為，必須通過(guò)聽(tīng)證會(huì)，如果沒(méi)有聽(tīng)證會(huì)，應(yīng)該召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，然后將處理的結(jié)果理應(yīng)被送回聽(tīng)證會(huì)裁決或判決，而對(duì)于后者，審查應(yīng)著眼于在聽(tīng)證會(huì)上是否違反法律規(guī)定，如具體行政行為確實(shí)違反了法律規(guī)定，在聽(tīng)證會(huì)過(guò)程中指定的情況下，應(yīng)撤銷具體行政行為，進(jìn)行裁決或判決的內(nèi)容執(zhí)行。因此，利用建立的聽(tīng)力證系統(tǒng)，但也相應(yīng)地滿足修改和改進(jìn)其隨附的法律要求。
（三）打造高品質(zhì)，更獨(dú)立的行政聽(tīng)證主持人隊(duì)伍
聽(tīng)證主持人的獨(dú)立地位和權(quán)力，對(duì)聽(tīng)證過(guò)程和效果有直接的影響。聽(tīng)證會(huì)主持人必須有公正的性格，熟悉法律，具備行政領(lǐng)域的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，且通過(guò)特定的程序或規(guī)范的進(jìn)行檢查，以確定其是否有資格獲得聽(tīng)證會(huì)主持的權(quán)力，并且聽(tīng)證主持人應(yīng)該形成獨(dú)立的系統(tǒng)，而不是從事與聽(tīng)證不相關(guān)的工作，他們不應(yīng)該是受行政機(jī)關(guān)直接控制的下屬機(jī)構(gòu)。目前，中國(guó)尚未建立專業(yè)完善的聽(tīng)證會(huì)主持人系統(tǒng)。法律法規(guī)也沒(méi)有涉及對(duì)聽(tīng)證會(huì)主席的資格的相關(guān)闡述。此外，在實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)也沒(méi)有固定的聽(tīng)證主持人，在聽(tīng)證中，主持人只能提出處理建議，也沒(méi)有權(quán)力作出行政決定，這種情況是很難保證客觀、公正的聽(tīng)證會(huì)，甚至有可能會(huì)導(dǎo)致聽(tīng)證的工作流程流于形式主義。
（四）適當(dāng)擴(kuò)大聽(tīng)證參加人的范圍
在中國(guó)有權(quán)參加聽(tīng)證會(huì)的主體仍然狹窄，以行政處罰法聽(tīng)為例，按照規(guī)定，有權(quán)參加聽(tīng)證會(huì)的，有主要研究者和外指定的聽(tīng)證主持人，還有當(dāng)事人。但從其他國(guó)家的有關(guān)做法可以看出，為了滿足公眾聽(tīng)證會(huì)和全面的要求，許多國(guó)家都有擴(kuò)大了范圍篩選人員加入聽(tīng)證機(jī)構(gòu)的趨勢(shì)。
總之，任何一種制度或法律在一個(gè)國(guó)家的實(shí)現(xiàn)程度，取決于在國(guó)家層面對(duì)這種法律和制度的需求程度。聽(tīng)證制度在中國(guó)的發(fā)展，從無(wú)到有，也反映了這一推論的正確性。目前，伴隨我國(guó)法律制度地不斷健全，我國(guó)行政聽(tīng)證制度也將得到不斷發(fā)展完善，在具體操作實(shí)踐中，我們也期待行政聽(tīng)證制度能發(fā)揮實(shí)際的作用，監(jiān)督行政權(quán)力，保障行政權(quán)更合理地實(shí)施，這同時(shí)也是現(xiàn)代法治國(guó)家的具體要求。
參考文獻(xiàn)
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