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引言：
隨著陜西省農(nóng)村人口老齡化趨勢的加快，為了切實做好農(nóng)民的養(yǎng)老保障工作，陜西省委、省政府經(jīng)過全面考察和科學(xué)分析，在寶雞市率先開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度試點工作，取得了良好的效果。如何在新型農(nóng)村養(yǎng)老保險試點過程中總結(jié)問題，不斷改進，對于促進陜西省農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、保障老年農(nóng)民基本生活和維護社會穩(wěn)定都具重要意義。
一、陜西省農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度實施背景
（一）陜西的農(nóng)村老齡化問題形勢嚴(yán)峻
據(jù)統(tǒng)計資料顯示：2013年陜西省常住人口與2012年相比，65歲及以上人口增加了18.26萬人，65歲人口占全省人口比重由2010年的8.53%提高至2013年的9.43%。 農(nóng)村地區(qū)老齡化程度尤其嚴(yán)重，隨著城鎮(zhèn)化進程和農(nóng)村青年勞動力轉(zhuǎn)移的不斷加快，陜西農(nóng)村社會養(yǎng)老保險將面臨更加嚴(yán)峻的考驗。
（二）陜西的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度成效不大
1992年，陜西省民政部制訂了《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案（試行）》，開始了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的嘗試。在開展初期取得了一些成效，但在利率下調(diào)等因素影響下，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作舉步維艱，雖然此后略有復(fù)蘇，但總體來講，農(nóng)民養(yǎng)老保障問題并沒有得到根本改善。
（三）陜西新型農(nóng)保試點工作進展順利
2007年陜西省在寶雞展開了新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的試點工作，試點采取“個人繳費、集體補助、財政補貼相結(jié)合”的籌資模式，受到了農(nóng)民的歡迎，也被勞動保障部列為全國第一個新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點城市。目前，陜西省己在總結(jié)寶雞試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，擴大了試點范圍。
二、陜西農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的發(fā)展現(xiàn)狀
（一）家庭養(yǎng)老為主導(dǎo)
時至今日，大部分的農(nóng)村還在實行家庭小型經(jīng)濟，家庭養(yǎng)老仍然是農(nóng)村主要的養(yǎng)老保障形式。有關(guān)資料顯示，60.6%的農(nóng)村老人依靠子女補貼生活，僅有2.1%的老人有養(yǎng)老金維持生活。
（二）社會養(yǎng)老保險逐漸建立
隨著城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險制度的逐步完善，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作逐漸展開。相當(dāng)一部分農(nóng)村人口參加了社會養(yǎng)老保險，農(nóng)保機構(gòu)發(fā)揮著一定的作用，農(nóng)保人員的隊伍也逐漸壯大。
（三）農(nóng)村老年社會福利和優(yōu)撫保障是補充
近幾年的農(nóng)村五保供養(yǎng)工作取得了較大進展，較好地保證了五保老人的合法權(quán)益。農(nóng)村優(yōu)撫保障的對象是為革命事業(yè)或國家安全做出犧牲貢獻的特殊社會群體，實質(zhì)是對他們所做貢獻的補償和褒揚。保障資金主要由各級財政和農(nóng)民群眾統(tǒng)籌負擔(dān)。一個時期以來，農(nóng)村撫恤補助經(jīng)費的增長存在一定程度的滯后性、被動性，優(yōu)撫保障經(jīng)費的增長遠遠落后于經(jīng)濟和社會的發(fā)展。
三、陜西新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的可行性分析
（一）農(nóng)民參保能力分析
收入水平是農(nóng)民參加養(yǎng)老保險的物質(zhì)基礎(chǔ)，收入越高，則農(nóng)民參保能力就越高。陜西省農(nóng)村居民的人均純收入在逐年增加，其中2013年農(nóng)村居民人均純收入6503元，較上一年名義增長12.8%，扣除價格因素實際增長9.4%。說明我省農(nóng)民大部分已經(jīng)具有了參保能力。
（二）政府府支持能力分析
三農(nóng)問題一直是我國社會經(jīng)濟發(fā)展的核心問題，自黨的十六大以來，黨和政府的政策不斷向“三農(nóng)”傾斜，其中的重點就是農(nóng)村社會保障問題。陜西省2013年財政支出3666億元，民生支出占財政支出的80%以上。陜西省政府財政能力的增強也為新型農(nóng)保的開展提供了保障。
四、完善陜西新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的措施
（一）農(nóng)村社會養(yǎng)老保險資金的籌集
借鑒發(fā)達國家的成熟經(jīng)驗，結(jié)合我省的探索實踐，我省必須重視農(nóng)保資金的籌措，一方面要保證個人、集體、政府三方面資金籌集到位，另一方面要拓寬資金籌集渠道，實現(xiàn)籌資多元化。
（二）完善農(nóng)保基金投資管理方式
針對投資管理方式存在的不足，建議將縣級農(nóng)保經(jīng)辦機構(gòu)職能明確為保費的收繳、個人賬戶的管理和養(yǎng)老金的給付，除留足當(dāng)年給付備用金外，不再管理和運營基金，同時將農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金由縣級統(tǒng)籌轉(zhuǎn)變?yōu)槭〖壗y(tǒng)籌，以便與城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險基金合并投資運營。但需要注意的是，合并投資運營必須是建立在能夠分清楚投資收益的基礎(chǔ)之上，以免損害了其中一方的利益。同時成立農(nóng)保基金監(jiān)督管理委員會，農(nóng)保管理機構(gòu)應(yīng)該對委員會按月提供本轄區(qū)農(nóng)保基金投資管理情況的書面報告，由委員會對其管理進行監(jiān)督并定期對外公布農(nóng)?；鸬幕具\營情況。
（三）加強農(nóng)保工作法制保障
通過立法對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作進行規(guī)范，并將農(nóng)民享受社會養(yǎng)老的合法權(quán)利以法制的形式予以確定。加快擬定《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險條例》，將國家和政府的責(zé)任、參保農(nóng)民的權(quán)利和義務(wù)、養(yǎng)老保險工作的管理與監(jiān)督等方面以法律的方式明確規(guī)定下來，各省級政府根據(jù)本省的實際情況并以此為依據(jù)，制定本省的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險辦法，為新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險事業(yè)的順利推進提供良好的法制保障。
（四）加大政府投入以健全農(nóng)保信息系統(tǒng)
為了規(guī)范工作流程、提高工作效率并且滿足農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作復(fù)雜多樣的需求，我們在新型農(nóng)保開展地區(qū)應(yīng)該加大政府投入資金，為當(dāng)?shù)剞r(nóng)保管理中心配備專門工作人員和電腦等信息化設(shè)備，開發(fā)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險信息系統(tǒng)，并在其下設(shè)立不同的子系統(tǒng)來對農(nóng)保工作進行信息化管理，在此基礎(chǔ)上推進全國聯(lián)網(wǎng)，延伸信息網(wǎng)絡(luò)到各個地區(qū)農(nóng)保經(jīng)辦窗口，實現(xiàn)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險全面信息化。
五、結(jié)論
農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的完善需要一個長期的過程，在不斷探索中逐漸尋找不足，并吸取經(jīng)驗，在此基礎(chǔ)上尋求創(chuàng)新，拓寬資金籌集渠道、完善基金投資管理方式、加強法制保障、健全農(nóng)保信息系統(tǒng)，這不光是政府的問題，更需要個人、企業(yè)等多方支持和努力，共同發(fā)展和構(gòu)建一個完善的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。
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關(guān)鍵詞:新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險 必要性 特點 問題
Key word: New rural community old-age insurance necessary characteristic question
對于我國這樣一個農(nóng)村人口達8億多的國家來說,隨著農(nóng)村人口的老齡化,農(nóng)村養(yǎng)老是現(xiàn)代化進程中必須妥善解決的一個問題。 新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的運行,對于解決“三農(nóng)問題”、完善社會保障體系、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化、以及構(gòu)建和諧社會具有重要意義。
一、建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的必要性
1.應(yīng)對農(nóng)村人口老齡化的客觀需要
近年來,隨著我國城鎮(zhèn)化進程的加快,數(shù)以億計的青壯年農(nóng)民流入城市打工,導(dǎo)致農(nóng)村的老年人絕對數(shù)量和老齡化程度超過了城鎮(zhèn)。據(jù)第五次人口普查的數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析,我國60歲及60歲以上農(nóng)村老年人口有8557萬人,占老年人口總數(shù)的66%,農(nóng)村人口老齡化程度高于城鎮(zhèn)1.24個百分點。幾千年傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老受到前所未有的嚴(yán)重沖擊,這一客觀現(xiàn)實及未來的緊迫形勢,促使我國必須關(guān)注農(nóng)民社會養(yǎng)老的制度建設(shè)問題。
2.原農(nóng)村社會養(yǎng)老保險存在制度缺陷
1992年開始實施的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險,資金籌集堅持了“個人繳費為主、集體補助為輔、國家給予政策支持”的原則。這實質(zhì)上就是一種農(nóng)民個人儲蓄養(yǎng)老保險,缺乏共濟性。第一,保障水平低,無法滿足農(nóng)村養(yǎng)老的基本生活需要。第二,覆蓋面窄,缺乏社會保險應(yīng)有的社會性。第三,政府責(zé)任不到位,財政投入不夠,中央未投入財政支持。第四,基金增值渠道單一,保值增值難,存在較大的貶值風(fēng)險。
3.傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老功能嚴(yán)重弱化
目前我國農(nóng)村仍然以家庭養(yǎng)老為主,但隨著農(nóng)村勞動力的流動就業(yè),家庭空巢化日益普遍,使其家庭養(yǎng)老功能嚴(yán)重弱化。一方面,隨著工業(yè)化和現(xiàn)代化的快速發(fā)展,城鎮(zhèn)化和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移減弱了家庭的凝聚力,家庭成員互助功能越來越小。另一方面,農(nóng)民收入增長緩慢,農(nóng)村家庭養(yǎng)老難以滿足弄明的養(yǎng)老需求,使農(nóng)民的養(yǎng)老問題可能面臨既缺乏經(jīng)濟支撐,又缺乏家庭保障的“雙重困難”。
二、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的特點
新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度將采取社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的基本模式和個人繳費、集體補助、政府補貼相結(jié)合的籌資方式。年滿16周歲、不是在校學(xué)生、未參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的農(nóng)村居民均可參加新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。
1.養(yǎng)老金待遇增加了基礎(chǔ)養(yǎng)老金
與舊農(nóng)村養(yǎng)老保險制度相比,新制度在建立個人賬戶的基礎(chǔ)上,增加了基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分,基礎(chǔ)養(yǎng)老金是由市區(qū)兩級財政進行補貼的。目前制度設(shè)計試點地區(qū)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金從55元起步,地方可在此基礎(chǔ)上提高但不能降低當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)。
2.建立了“個人繳費、集體補助、政府補貼”的籌資機制
這是新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度最為顯著的特點,也是新、舊農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的一個根本區(qū)別。舊農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度實質(zhì)上就是一種農(nóng)民個人養(yǎng)老儲蓄,而在新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度中,由農(nóng)民根據(jù)自身情況自主選擇繳費檔次,有條件的村集體還要對村民參保繳費給予適當(dāng)補助。
3.與現(xiàn)有城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度可銜接
新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度規(guī)定了所有老農(nóng)保的賬戶都可以直接進入新農(nóng)保,無論過去繳費額多少,對過去的繳費年限制度都完全承認,所領(lǐng)取的基礎(chǔ)養(yǎng)老金不存在歧視性的待遇差別。
三、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度運行中應(yīng)注意的問題
新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度是體制上的一次創(chuàng)新,它克服了原有制度中存在的一些缺陷。但新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的運行也面臨著一系列問題,這些問題的解決直接影響到新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度是否能可持續(xù)發(fā)展。
1.要明確新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度中各級政府的財政責(zé)任
新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度是通過建立各項財政補貼機制,構(gòu)建普惠式的農(nóng)民養(yǎng)老金制度。目前在各試點中明確了政府在農(nóng)村養(yǎng)老保險中的責(zé)任,要加大政府財政投入,進行政府補貼。
2.要加快新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的立法保障
由于國家關(guān)于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的政策變化無常,各地農(nóng)村社會養(yǎng)老保險辦法普遍缺乏法律規(guī)定性,這會給新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的運行帶來麻煩,比如保險對象不明確、保險資金來源不穩(wěn)定、保險管理方面的隨意性和盲目性等,使農(nóng)村養(yǎng)老保險具有很大的不穩(wěn)定性。
3.要妥善解決與其它社會保障制度的銜接問題
新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度制度雖然規(guī)定了與相關(guān)保障制度的政策,但是在實際運行中不可避免會涉及與老農(nóng)保制度銜接,與農(nóng)民工養(yǎng)老保險銜接,與農(nóng)村低保制度銜接,與農(nóng)村計劃生育家庭獎勵扶持政策銜接,還涉及到與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度的銜接。實現(xiàn)各種保障制度的有效銜接,技術(shù)支撐是必不可少的。要加快全國社會保險信息化聯(lián)網(wǎng)建設(shè),為各地農(nóng)村社會保險與其它社會保障政策的銜接提供技術(shù)支持。
參考文獻:
在這一問題上，理論界多數(shù)學(xué)者均認為中國目前還不具備全面推行這一制度的條件，但也有少數(shù)學(xué)者持不同意見。
第一種觀點：建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險條件尚不具備。有代表性的觀點出自何文炯等(20__)。他們認為，一個國家的社會養(yǎng)老保險制度覆蓋于農(nóng)民，都是處在該國工業(yè)化、市場化、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集約化、農(nóng)產(chǎn)品商品化程度較高，工業(yè)化由中期轉(zhuǎn)向成熟期的過渡階段，即工業(yè)化靠自身積累且其剩余能反哺農(nóng)業(yè)時期。這時，國家綜合實力增強，農(nóng)民收入大大提高，農(nóng)民人口相對一國人口總數(shù)已不占絕對多數(shù)。而目前，中國農(nóng)村多數(shù)地區(qū)仍處于相對封閉的小農(nóng)經(jīng)濟階段，且地區(qū)之間發(fā)展水平差距過大，因而，在全國范圍內(nèi)實施農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的社會經(jīng)濟條件尚不具備。他們認為，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險就全國而言，發(fā)達地區(qū)應(yīng)積極推進，欠發(fā)達地區(qū)應(yīng)暫緩?fù)菩?，然后逐步擴大其實施范圍。不管是發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)還是欠發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)都應(yīng)建立綜合性、多渠道的養(yǎng)老保障體系，以對付農(nóng)民的老齡化風(fēng)險。梁鴻(1999)在對建立農(nóng)村社會保障的約束因素進行分析后指出，由于中國政府財力有限，而城市又處于經(jīng)濟改革的中心，根據(jù)“發(fā)展優(yōu)先和效率優(yōu)先”的發(fā)展戰(zhàn)略，必定在資金的競爭性使用中具有優(yōu)勢；而且福利國家的困境——“福利病”對政府的警示作用使國家不敢對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險投入太多；再加上中國農(nóng)村區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡又已達到相當(dāng)程度，因此，現(xiàn)階段中國尚無能力建立真正的全國范圍內(nèi)的農(nóng)村社會保障制度，只能以局部地區(qū)的社區(qū)保障作為替代。
第二種觀點：建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險條件已經(jīng)具備。盧海元(20__；20__)認為：①建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的經(jīng)濟條件基本成熟。20__年，以美元計價，中國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值(10185元)已經(jīng)超過歐洲國家建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度時的最高水平(愛爾蘭，1998年為9580元)。即使按照購買力平價計算，20__年，中國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值也已經(jīng)達到5774美元，也超過了發(fā)達國家建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的平均水平(5226美元)時。20__年，中國農(nóng)業(yè)GDP比重已經(jīng)下降到15?？梢哉f，中國逐步推進農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的經(jīng)濟條件目前已經(jīng)基本具備。②建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的戰(zhàn)略條件基本具備。首先，中國GDP將突破10萬億元，財政收入也突破1.7萬億元，經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)上了一個大臺階，進行國民收入再分配的能力和手段都已具備。其次，由于農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化進程加快，發(fā)達地區(qū)農(nóng)村、城鎮(zhèn)近郊農(nóng)村和中西部一些經(jīng)濟發(fā)展水平比較高的農(nóng)村，已經(jīng)具備建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的條件。再次，計劃生育國策的實施，一方面打破了農(nóng)村“養(yǎng)兒防老”的傳統(tǒng)方式，另一方面加速了農(nóng)村人口的老齡化，這些都要求中國建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。最后，加入世貿(mào)組織要求嚴(yán)格限制使用農(nóng)產(chǎn)品價格保護等與之相抵觸的農(nóng)業(yè)政策。為避免農(nóng)業(yè)受到重大打擊，為避免農(nóng)民利益受到嚴(yán)重損害，中國應(yīng)該充分利用“綠箱”政策，對農(nóng)民實施更有效的保護。不失時機地為農(nóng)民建立社會養(yǎng)老保險制度。郭秀亮、范作雄(1997)認為，農(nóng)村能否順利推行社會保障，歸根到底取決于兩個方面：其一，有可靠而穩(wěn)定的資金來源作保障；其二，農(nóng)民有較為強烈和廣泛的社會保障參與意識。前者是推行農(nóng)村社會保障制度的“硬件”，是物質(zhì)基礎(chǔ)，后者則是一種軟件，是順利實施社會保障制度而必須具備的一種社會氛圍?；诖?，他們指出，農(nóng)村經(jīng)濟體制改革使得中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)生了巨大的質(zhì)的飛躍，已初步具備實施農(nóng)村社會保障制度的物質(zhì)基礎(chǔ)和社會條件：首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的迅速崛起為集體經(jīng)濟組織繳納農(nóng)村社會養(yǎng)老保障基金提供了可能；其次，農(nóng)業(yè)勞動者收入的提高使得農(nóng)民具有了較為強烈的社會保障參與意識；再次，存在通過國家政策性調(diào)節(jié)措施(向高收入階層征稅和在國家財政中設(shè)立社會保障支出項目直接撥款)來籌集社會保障基金的可能。
二、政府責(zé)任
不能以政府對農(nóng)村居民沒有承諾為借口來拒絕建立相應(yīng)的社會保障制度(鄭功成，20__)。陸解芬(20__)認為，政府必須在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建立和運營中起主導(dǎo)作用。具體而言，政府的責(zé)任主要可分為：第一，政策責(zé)任。在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建立的過程中，政府應(yīng)起主導(dǎo)作用，政府的重視和支持是建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的根本和前提。第二，財政責(zé)任。一項社會政策的執(zhí)行，需要人力、物力、財力等的支持，其中，財力支持是最重要的。第三，法律責(zé)任。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度是中國整個社會保障制度的重要組成部分，應(yīng)具有一定的強制性，而這種強制性必須通過國家立法來保證。李迎生(20__)認為，政府擔(dān)負著構(gòu)建和經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的農(nóng)村社會保障制度的基本框架，建立健全農(nóng)村社會保障的管理體制，兌現(xiàn)國家對農(nóng)村社會保障的財政責(zé)任并推動多渠道籌集農(nóng)村社會保障資金，確保農(nóng)村社會保障基金的保值增殖，建立健全農(nóng)村社會保障事業(yè)的監(jiān)管機制，推動農(nóng)村社會保障的立法建設(shè)，以及創(chuàng)造適宜農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的外部環(huán)境等重要職責(zé)。當(dāng)前，為保證政府切實地履行在農(nóng)村社會保障制度建設(shè)中的職責(zé)，需要糾正認識上的偏差——對土地保障功能的弱化趨勢應(yīng)
有正確的認識和合理的估計，以及實踐上的偏差——在社會保障制度建設(shè)上長期存在的重城市、輕農(nóng)村的做法。
三、模式選擇
建立和完善以農(nóng)民養(yǎng)老保障和醫(yī)療保障為重點的農(nóng)村社會保障體系，促進農(nóng)村經(jīng)濟和社會協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。適應(yīng)各地農(nóng)村的經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r，堅持發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老保險。農(nóng)村養(yǎng)老保險是中國改革開放條件下解決養(yǎng)老保障問題的新創(chuàng)造(趙瑞政、王愛玲、任伶，20__)。
第一個觀點：分類分層。鄭功成等(20__)認為，一個較為合理的政策取向是，對農(nóng)村居民的社會養(yǎng)老問題進行分類處置，優(yōu)先考慮已經(jīng)非農(nóng)化、城市化的農(nóng)村戶口勞動者，優(yōu)先考慮響應(yīng)國家號召的農(nóng)村計劃生育夫婦，優(yōu)先在發(fā)達地區(qū)推進農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建設(shè)和發(fā)展。東部沿海地區(qū)及其他經(jīng)濟條件好的地區(qū)可以先行一步。鄭秉文等(20__)認為，按照《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》模式，要做到突出重點、區(qū)別對待、分類指導(dǎo)、有序發(fā)展。還有人認為，中國應(yīng)該改變目前農(nóng)村既定的社會養(yǎng)老保險制度模式，在經(jīng)濟較發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民社會養(yǎng)老保險制度可實施與城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險制度接近的制度形式；在農(nóng)村中等收入地區(qū)，農(nóng)民的個人賬戶養(yǎng)老金可通過購買商業(yè)保險養(yǎng)老金產(chǎn)品來實現(xiàn)?？偠灾谝环N漸進的動態(tài)整合中，逐步實現(xiàn)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度與城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險制度的整合統(tǒng)一(陳志國，20__)。
第二個觀點：“三結(jié)合保障”。楊翠迎(20__)認為，面對龐大的農(nóng)村人口群，單純地靠哪一種養(yǎng)老方式都難以擔(dān)此重任。在中國社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的特殊時期，需要發(fā)揮家庭養(yǎng)老、社會養(yǎng)老保險、社區(qū)養(yǎng)老三種主流保障方式的合力作用，方能解決中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保障的需要。中國農(nóng)村養(yǎng)老保障的出路在于根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟水平建立不同的養(yǎng)老保障模式，而且重點在于解決養(yǎng)老資金來源的問題。從長遠來看，要從根本上解決農(nóng)民養(yǎng)老問題，必須建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。袁春瑛等(20__)認為，在中國目前的社會經(jīng)濟條件下，多管齊下，提高土地的保障能力，使傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老保障功能得以發(fā)揮，并在此基礎(chǔ)上立足各地實際，分類推進農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)，將家庭養(yǎng)老、土地保障與社會養(yǎng)老三者結(jié)合起來，是今后相當(dāng)長的時間內(nèi)解決農(nóng)民養(yǎng)老問題的一種理性選擇。有學(xué)者認為，在相當(dāng)長的時期內(nèi)，建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度仍然要采取以家庭養(yǎng)老為主、社會供養(yǎng)為輔的模式(閻昆，20__)。
第三個觀點：創(chuàng)新制度。盧海元(20__)在《實物換保障：農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的創(chuàng)新之路》中指出，“實物換保障”是根據(jù)不同的對象，以特定方式將其擁有的農(nóng)產(chǎn)品、土地和股權(quán)等實物轉(zhuǎn)換為保險費，分別設(shè)計現(xiàn)實可行的社會養(yǎng)老保險制度方案。年輕農(nóng)民實行“產(chǎn)品換保障”；老年農(nóng)民和被征地農(nóng)民實行“土地換保障”；進城農(nóng)民工實行“產(chǎn)品換保障” “土地換保障”的“雙軌制”；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工實行“股權(quán)換保障” “產(chǎn)品換保障” “土地換保障”。閆艾茹(20__)和孫潔(20__)認為，根據(jù)中國國情，政府目前不可能為農(nóng)村社會養(yǎng)老保障提供巨額的財政補貼。建立個人賬戶儲備積累、繳費確定型的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，是在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，根據(jù)中國國情和農(nóng)村實際做出的現(xiàn)實選擇，也符合國際養(yǎng)老保險的發(fā)展方向。
四、籌資模式
目前，對于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險籌集模式的探討較少。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險應(yīng)采取怎樣的基金籌集模式?多數(shù)學(xué)者(例如鄭秉文等，20__；楊東樂，20__；劉翔，20__；等等)贊成《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》中提出的“個人繳納為主，集體補助為輔，國家予以政策扶持”的資金籌集模式，認為它比較符合中國農(nóng)村現(xiàn)階段的實際情況，有利于中國社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，能夠在一定程度上避免福利國家養(yǎng)老保障的弊端。相反的觀點(例如高和榮，20__；趙建國，20__；等等)則認為，這種籌資模式下，國家和集體所體現(xiàn)的社會責(zé)任過小，不僅會造成資金來源不足，降低其保障水平，而且會影響農(nóng)民參與社會養(yǎng)老保險的積極性，加大農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作的難度。
五、基金管理
農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金委托保險公司管理是一趨勢。劉貴平(1999)認為：①由于政府壟斷經(jīng)營農(nóng)村社會養(yǎng)老保險容易出現(xiàn)官僚作風(fēng)、效率低下、服務(wù)質(zhì)量差的后果，所以，不應(yīng)放棄和排斥依托于保險公司的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。②實行按季節(jié)或按年度繳費符合農(nóng)村實際，而按年度繳費更符合農(nóng)村實際情況，但養(yǎng)老金按月領(lǐng)取比較好。所以，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險應(yīng)該是“按年繳費，按月領(lǐng)取”；另外，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金應(yīng)實行封閉運行，將其歸集在財政專戶。即一方面將農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金集中在省級管理；另一方面委托專業(yè)管理機構(gòu)進行多元化組合投資運營。在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金運營模式從國家經(jīng)營向基金管理公司經(jīng)營的轉(zhuǎn)變過程中，政府承諾的最終擔(dān)保所起到的穩(wěn)定作用是無法替代的。實際上，專家理財也有風(fēng)險，為此，政府應(yīng)承擔(dān)最終擔(dān)保(牟放，20__)。目前，以縣為中心的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險管理體制中，縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構(gòu)實際上擔(dān)當(dāng)了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金受托管理人的角色，卻不具備資本市場的投資主體資格。對此，可行的辦法是在中長期內(nèi)，一是建立全國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金受托管理機構(gòu)，集中管理農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金。在有條件的地方建立省一級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金受托管理機構(gòu)，集中管理一個省的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金。二是建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金受托管理機構(gòu)的省份，應(yīng)當(dāng)是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度全面開展、基金積累規(guī)模較大，同時具備相應(yīng)的基金管理人才和技術(shù)的省份。三是縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構(gòu)負責(zé)基金的歸集、支付和基金收益的分配(趙殿國，20__)。
但是，也有學(xué)者認為，商業(yè)保險公司有助于農(nóng)村養(yǎng)老保險的推行。羅世瑞(20__)指出，農(nóng)民的養(yǎng)老問題關(guān)鍵在于經(jīng)濟保障，農(nóng)民的養(yǎng)老問題可以采取讓農(nóng)民參加商業(yè)保險的辦法來解決，不依賴于國家財政支持。商業(yè)人壽保險具有很強的靈活性和適應(yīng)性。農(nóng)民可根據(jù)繳費能力、保障需要和其他具體情況選擇最適合自己的險種。但是，中國農(nóng)村壽險市場存在有效供給不足、經(jīng)營主體單一、費率不合理等問題，解決這些問題的有效途徑是引入相互保險形式，增加保險市場供給主體，降低費率，激活農(nóng)村保險市場，推動中國農(nóng)民養(yǎng)老問題的妥善解決。鄭功成等(20__)對此持否定意見，認為不能對商業(yè)保險公司寄予過高的期望，更不能指望依靠商業(yè)保險來替代政府承擔(dān)的責(zé)任。
六、失地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險
對于為失地農(nóng)民建立社會養(yǎng)老保險的問題，國內(nèi)專家學(xué)者基本達成一致，認為現(xiàn)階段應(yīng)該采取“以土地換保障”的方法，建立以就業(yè)為支撐的政府主導(dǎo)型的失地農(nóng)民社會保障體系(涂文明，20__)。但是，至于社會養(yǎng)老保險的制度設(shè)計，專家學(xué)者又持有不同的意見。
第一個觀點：土地使用權(quán)置換保險金。張時飛、唐鈞(20__)和樓喻剛、金皓(20__)提出了“以土地換保障”的政策建議，即從土地征用款中確定一定數(shù)額建立失地農(nóng)民的基本社會養(yǎng)老保險制度。他們認為，土地征用款是農(nóng)民失去土地后維持生計的唯一資本，政府利用這一“歷史性時刻”積極弓[導(dǎo)失地農(nóng)民投資于養(yǎng)老保障，是維護他們切身利益的重要舉措。只有切實解決了失地農(nóng)民的后顧之憂，才能降低企業(yè)吸納失地農(nóng)民的成本，增強失地農(nóng)民的就業(yè)競爭力，從而為他們的長遠發(fā)展拓寬空間，進而形成“以土地換保障，以保障促就業(yè)，以就業(yè)促發(fā)展”的良性循環(huán)。閆艾茹(20__)認為，國家在征用土地時，對轉(zhuǎn)讓農(nóng)村土地使用權(quán)的農(nóng)民，可讓其直接參加社會養(yǎng)老保險，并根據(jù)農(nóng)村土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的不同形式和收益，折算為5年以上的個人賬戶積累額，促進農(nóng)民從傳統(tǒng)土地保障到社會養(yǎng)老保險的平穩(wěn)過渡。土地使用權(quán)置換出的保障資金直接進入農(nóng)民個人賬戶，增加了失地農(nóng)民養(yǎng)老保險的積累；同時，還可以借鑒這種方法促進農(nóng)村土地的規(guī)模經(jīng)營，加快農(nóng)民城市化進程。常進雄(20__)認可“土地換保障”的理論，認為上海市“小城鎮(zhèn)
保險模式”具有積極意義，值得推廣。
第二個觀點：建立“國家失地農(nóng)民保障基金”。黨國英(20__)提出，現(xiàn)階段應(yīng)該建立“國家失地農(nóng)民賬戶”，讓農(nóng)民能夠陸續(xù)使用出售土地所獲得的資金和這部分資金所產(chǎn)生的利息；將這兩部分資金與地方社會保障基金的使用統(tǒng)一起來，使農(nóng)民獲得與城市居民一致的社會保障水平或者比城市居民略高的社會保障水平。
此外，設(shè)計一種替代耕地占用補償金的新稅種(例如叫“農(nóng)地交易特別稅”)，實行累進制，將高出一定水平的貨幣化的級差收益集中到國家手里，建立“國家失地農(nóng)民保障基金”。就是說，對于一些大中城市的郊區(qū)和一些發(fā)達的對外開放地區(qū)，在土地交易總收入中扣除了必要的部分(主要是農(nóng)民的安置費和“國家失地農(nóng)民賬戶”資金這兩個部分)以后，對其余部分實行累進稅，將相當(dāng)一部分資金集中到國家手里，形成全國統(tǒng)籌使用的“國家失地農(nóng)民保障基金”。
“國家失地農(nóng)民保障基金”的主要用途是：第一，對一部分失去耕地以后所獲得的補償收入不能滿足生活保障需要的農(nóng)民進行援助。特別在一些落后地區(qū)，由于公用事業(yè)發(fā)展需要而導(dǎo)致的土地征用中，農(nóng)民有可能不能獲得足夠的補償(因為土地的市場價格很低)，需要“國家失地農(nóng)民保障基金”進行轉(zhuǎn)移支付，以幫助這里的農(nóng)民。第二，開墾或復(fù)墾一部分土地，安置因公用事業(yè)征地而喪失土地的農(nóng)民。第三，補充“國家失地農(nóng)民賬戶”資金的不足。
第三個觀點：實行“三方”付費制。宋斌文、荊瑋(20__)傾向于給失地農(nóng)民建立的社會基本養(yǎng)老保險模式應(yīng)是個人賬戶式的完全積累制，采取“政府出一點，集體補一點，個人繳一點”。其中，政府出資部分不低于社會保障資金總額的30，從土地出讓金中支出，直接進入社會統(tǒng)籌賬戶以備調(diào)劑使用；集體承擔(dān)部分不低于社會保障資金總額的40，從土地補償費中支出；個人負擔(dān)部分從征地安置補償費中抵交，集體和個人所繳資金進入個人賬戶。他們認為，對失地農(nóng)民社會保險的支出標(biāo)準(zhǔn)要低于城鎮(zhèn)職工，并且從土地出讓金中提取建立失地農(nóng)民基本生活保障風(fēng)險準(zhǔn)備金，以應(yīng)對將來養(yǎng)老保險的支付風(fēng)險。鑒于政府為失地農(nóng)民建立社會保險個人賬戶難以一次性拿出全部資金，可借鑒臺灣地區(qū)的做法，以向失地農(nóng)民發(fā)放債券的形式支付，等以后土地有收益再分階段向農(nóng)民個人賬戶注入資金。同時，鼓勵失地農(nóng)民積極參加商業(yè)保險。
第四個觀點：“農(nóng)轉(zhuǎn)工”。成得禮、董克用(20__)提出，吸收失地農(nóng)民參加城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險。對于“農(nóng)轉(zhuǎn)工”人員，要按照將其農(nóng)齡按一定的比例折算為工齡的辦法，使農(nóng)齡與工齡接軌，從而將這部分人納入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險體系；對于自謀職業(yè)人員，要為其開辟參加養(yǎng)老保險的渠道，對達不到基本養(yǎng)老保險繳費年限的，允許一次性補繳，使他們享受與城鎮(zhèn)職工同等的養(yǎng)老保險待遇。失地農(nóng)民由于失去了土地，在無業(yè)或失業(yè)期間不再有任何收入來源，也不再有退回農(nóng)村的可能，因此，政府應(yīng)該盡快拓寬享受最低生活保障的范圍，將失地農(nóng)民納入城市最低生活保障制度內(nèi)，以解決失地農(nóng)民的后顧之憂。
七、農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險
鑒于農(nóng)民工數(shù)目龐大和短期內(nèi)其轉(zhuǎn)移潮流不可能停下來的事實，農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險也成為學(xué)者們關(guān)心的焦點。農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)對他們在農(nóng)村的父母的養(yǎng)老保障造成了極大影響，但同時，經(jīng)濟因素、文化認同、權(quán)益意識的覺醒等，對他們自身未來參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險又有著積極的推動作用。因而，政府應(yīng)該因勢利導(dǎo)，在政策、立法和管理上推動農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建立，而不應(yīng)該重城鎮(zhèn)、輕農(nóng)村(戴衛(wèi)東，20__)。
(一)第一個視角，總體原則
第一個觀點：分類參加。鄭功成(20__)認為，對于農(nóng)民工養(yǎng)老保險，有必要設(shè)計兩個以上的方案供有穩(wěn)定職業(yè)的農(nóng)民工(有較長時期的勞動關(guān)系和穩(wěn)定的工作崗位)和無穩(wěn)定職業(yè)的農(nóng)民工(經(jīng)常處于流動狀態(tài))自主選擇，并作為全國性的政策出臺；否則，養(yǎng)老保險可能演變成一種不確定的強制儲蓄，從而失去這項政策的本源意義。政府在實施此類政策之前，還可以先對農(nóng)民工進行適當(dāng)分類，對達到規(guī)定居住年限及有相對固定住所和單位的農(nóng)民工，給予享受本市居民權(quán)益的資格條件，并正式納入當(dāng)?shù)氐纳鐣B(yǎng)老保險體系；而對不符合條件的農(nóng)民工，則另提方案加以解決，并視情形逐步納入。
第二個觀點：城鄉(xiāng)逐步統(tǒng)一。李迎生(20__)主張將進城農(nóng)民逐步納入城市職工統(tǒng)一的社會養(yǎng)老保險制度，原因在于改革以來，相當(dāng)一部分農(nóng)民實際已在城市和小城鎮(zhèn)居住多年，職業(yè)、生活都已有了相當(dāng)?shù)幕A(chǔ)，和城鎮(zhèn)企業(yè)職工已無二致。他們實際已和農(nóng)村脫離了聯(lián)系，再讓他們向家鄉(xiāng)農(nóng)村社會保障機構(gòu)繳納社會保險金，已不現(xiàn)實，只會給當(dāng)事雙方造成困難和不便。從農(nóng)民工收入來源、農(nóng)民工養(yǎng)老保險具體操作、農(nóng)民工養(yǎng)老保險的管理和監(jiān)督角度來考慮，也有學(xué)者認為，在現(xiàn)階段把農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險納入城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保險體系為宜(曹信邦，20__)。
第三個觀點：回鄉(xiāng)參保。楊立雄(20__)認為，中國由于歷史原因形成的二元體制不可能在短時間內(nèi)打破，目前把農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)社會保障體系中來既不現(xiàn)實也不可行。可行的方案是把農(nóng)民工納入農(nóng)村社會保障制度，加快改革、完善農(nóng)村社會保障制度，并在適當(dāng)時機，將農(nóng)村社會保障制度與城鎮(zhèn)社會保障制度接軌。在資金籌集和繳納方式上應(yīng)實行差別對待：東部地區(qū)，采取強制保險，以農(nóng)民個人交納保險費為主，集體補貼為輔的方式；中部地區(qū)，采取自愿參加為主，個人繳納與政府補貼相結(jié)合的方式；西部地區(qū)，采取自愿參加為主，個人繳納為輔，實行中央、省(區(qū))、市(地區(qū))三級政府補貼的方式。
(二)第二個視角，賬戶設(shè)計
第一個觀點：個人賬戶比例化。由于農(nóng)民工流動性大，工資水平低，多數(shù)農(nóng)民工是“離土不離鄉(xiāng)”，簡單地把農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保險制度，當(dāng)前既無條件也無必要。有土地的農(nóng)民工，可按“土地換保障”的方法換算出積累額，計入個人賬戶。當(dāng)前主要的工作是為農(nóng)民工建立與城鎮(zhèn)企業(yè)職工規(guī)模相同的個人賬戶。農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險實行完全積累的個人賬戶模式，其中，雇主按員工個人繳費工資的10繳納，員工按本人繳費工資的5繳納。對雇用農(nóng)民工的企事業(yè)單位，除繳納保險費享受稅前列支政策外，還可按其繳納的保險費額度，確定給企業(yè)減免一定期限(例如5—8年)和比例(例如繳費額的5)的稅收，這實際上是對農(nóng)民工的個人賬戶進行間接補貼，可使企業(yè)和農(nóng)民工直接感受到國家財政稅收政策的扶持，提高企業(yè)和農(nóng)民工繳費的積極性。同時，通過間接的財政支持，政府作為農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險責(zé)任主體的作用也得以體現(xiàn)了。農(nóng)民工在轉(zhuǎn)換工作時，養(yǎng)老金個人賬戶可隨同轉(zhuǎn)移，退休后按規(guī)定領(lǐng)取養(yǎng)老金(閆艾茹，20__)。
第二個觀點：“混合型”養(yǎng)老保險制度。徐賽嫦(20__)認為，應(yīng)該建立“混合型”農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險制度。其一，企業(yè)按大、中、小等級繳費建立社會統(tǒng)籌賬戶，并采用現(xiàn)收現(xiàn)付方式支付給老年農(nóng)民工。國家養(yǎng)老保險機構(gòu)將所有企業(yè)繳納的農(nóng)民工養(yǎng)老保險基金匯合統(tǒng)籌，從中抽取一定比例的保險金，平均注入當(dāng)前本地區(qū)的每一按時繳費的農(nóng)民工養(yǎng)老保險個人賬戶，不妨稱個人賬戶中的這部分基金為基本養(yǎng)老保險金。另一部分基金采用現(xiàn)收現(xiàn)付的支付方式，平均打入當(dāng)前已經(jīng)領(lǐng)取養(yǎng)老保險金的農(nóng)民工的統(tǒng)籌賬戶。兩部分基金的比例由地方立法機關(guān)根據(jù)老年農(nóng)民工的生活保障需求而定。當(dāng)?shù)貐^(qū)差異逐漸減少時，企業(yè)繳費標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)繳費分配比例將逐漸實現(xiàn)全國統(tǒng)一，并最終達到現(xiàn)收現(xiàn)付部分的全國統(tǒng)籌。其二，以自愿原則為前提吸引農(nóng)民工建立個人永久性賬戶，采用完全積累模式管理基金。農(nóng)民工可以憑借身份證和工作證明在務(wù)工城市建立個人永久性帳戶(帳號與身份證一致)，并可隨時查詢。其三，進行規(guī)則和信息的全國統(tǒng)一。制度只有被法律的形式確定后，其實施才有合法依據(jù)，地方立法才有約束，規(guī)則才能全國統(tǒng)一。只有規(guī)則統(tǒng)一了，才能符合農(nóng)民工的需求實現(xiàn)社會養(yǎng)老保險關(guān)系的跨地域轉(zhuǎn)移。另外，只有建立以地市一級為基礎(chǔ)的社會保險關(guān)系信息庫，實現(xiàn)全國范圍內(nèi)地方
之間的信息互聯(lián)互換，才能及時無誤地處理養(yǎng)老保險關(guān)系的地區(qū)之間轉(zhuǎn)移和接續(xù)事務(wù)。
第三個觀點：彈性養(yǎng)老保險制度。盧海元(20__)提出了制定適合農(nóng)民工特點、繳費門檻較低、繳費方式靈活、可隨人轉(zhuǎn)移的彈性社會養(yǎng)老保險制度的設(shè)想?！皬椥浴敝饕婕皞€人賬戶的繳費、政府對個人賬戶的補貼、待遇調(diào)整、覆蓋對象。改變現(xiàn)行制度設(shè)計中參加社會保險農(nóng)民工只有到達領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡才能動用基金的傳統(tǒng)規(guī)定，允許農(nóng)民工通過保險證質(zhì)押借款的方式，解決其生產(chǎn)、生活面臨的資金困難。
八、簡要評論
由于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度是擺在政府面前的一個新課題，整個制度還未定型，因此，學(xué)術(shù)界的研究呈現(xiàn)出這樣一些特點：
第一，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險模式仍處在爭論之中。在認可中國農(nóng)村有條件建立社會養(yǎng)老保險以及政府應(yīng)該承擔(dān)該責(zé)任的基礎(chǔ)上，學(xué)者提出要具體問題具體分析地對待農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建立：不同的對象和不同的地區(qū)應(yīng)該有不同的政策。例如，有學(xué)者(盧海元，20__)在借鑒歐洲及東南亞國家經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提出了“實物換保障”的理論；還有學(xué)者提出“土地換保障”(陳頤，20__；常進雄，20__；于淼，20__)、“住房換保障”(潘岳，20__；袁友文，20__)等理論。究竟孰優(yōu)孰劣，莫衷一是。
農(nóng)村養(yǎng)老保險制度勢在必行：“養(yǎng)兒為防老”的俗語從側(cè)面反映了中國的養(yǎng)老觀念。但是，隨著社會的發(fā)展，農(nóng)村傳統(tǒng)養(yǎng)老方式不可避免地陷人了困境，遭遇到極大的挑戰(zhàn)。土地保障功能減弱、家庭結(jié)構(gòu)模式改變、農(nóng)村人口老齡化和農(nóng)民消費方式改變等因素使老年人的供養(yǎng)出現(xiàn)困境。。同時，我國長期重視城市經(jīng)濟發(fā)展的政策，使得我國城市和農(nóng)村老年人的生活質(zhì)量具有很大差異?？s小城鄉(xiāng)老年人的生活質(zhì)量差距，提高老年人口特別是農(nóng)村老年人的生活質(zhì)量，讓老年人享受社會發(fā)展的成果，這是實現(xiàn)社會和諧發(fā)展的重要標(biāo)志。然而，農(nóng)村保障的缺失不僅嚴(yán)重地影響了廣大農(nóng)村農(nóng)民的生活保障和生活質(zhì)量，貧窮問題得不到改善，而且違背了社會主義公平原則，進而直接阻礙著和諧社會的建設(shè)進程。建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度是農(nóng)村社會化生產(chǎn)方式發(fā)展的需要，是應(yīng)對老齡化問題的需要，是推進農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的需要，是增加農(nóng)民收人的需要。也是政府義不容辭的責(zé)任。
實行新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的時機條件日漸改善：第一，推行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的經(jīng)濟條件基本具備。首先，中國總體GDP快速增長，其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)快速發(fā)展，農(nóng)民收入大大提高，這樣就為實行新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度提供經(jīng)濟基礎(chǔ)。第二，養(yǎng)老觀念的轉(zhuǎn)變?yōu)榻⑥r(nóng)村養(yǎng)老保險制度提供有利條件。計劃生育國策的實施，一方面沖淡了農(nóng)民“養(yǎng)兒防老”的傳統(tǒng)思想觀念，另一方面，計劃生育國策在推行后產(chǎn)生了重大的負面影響，獨生子女的養(yǎng)老負擔(dān)沉重，老人和年輕人迫切希望實施這一制度減輕負擔(dān)。思想觀念的轉(zhuǎn)變，農(nóng)民參保的積極性比以往大大的增加，為在農(nóng)村大范圍的推廣這一制度提供了可能。第三，建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的法律體系逐漸完善。我國《憲法》第45條第1款規(guī)定:“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會保險、社會救濟和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)”。中國農(nóng)村居民與城鎮(zhèn)居民一樣，享有社會養(yǎng)老、醫(yī)療、救濟等公共服務(wù)的權(quán)利。2009年9月1日國務(wù)院了《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度試點的指導(dǎo)意見》，著手建立針對農(nóng)民的以“?；?、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”的新型養(yǎng)老保障制度。
在肯定其前景和發(fā)展趨勢的同時，我們也不得不正視其消極方面，我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度發(fā)展現(xiàn)狀不容樂觀。首先，我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度進程緩慢。我國地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡，東西區(qū)經(jīng)濟發(fā)展進程差距懸殊，在廣大的中西部地區(qū)，農(nóng)民收入增長緩慢。農(nóng)民無力長期持久的繳納社會養(yǎng)老保險金。農(nóng)村居民很少享受政府提供的養(yǎng)老保險。農(nóng)村的養(yǎng)老方式依然是以土地為中心的家庭養(yǎng)老為主。農(nóng)村養(yǎng)老社會保險政府不承諾投入，這也在客觀上制約了其發(fā)展。其次，我國社會結(jié)構(gòu)逐漸呈現(xiàn)出老齡化態(tài)勢，農(nóng)村老年人口激增，老年人口眾多，這一社會現(xiàn)實嚴(yán)重影響到社會養(yǎng)老保險制度的發(fā)展進程。再次，我國是世界上少有的以立法形式確定贍養(yǎng)義務(wù)的國家，1996年10月開始實施的
我國迫切要求全面覆蓋性的建立養(yǎng)老社會保險制度和我國養(yǎng)老保險制度存在的缺陷矛盾急需解決。從我國的國情出發(fā)，我們不防借鑒國外的一些成功經(jīng)驗。我國要建立全國性的養(yǎng)老保險制度，已解決養(yǎng)老社會保險制度存在的顯失公平的問題由于我國地區(qū)之間經(jīng)濟發(fā)展不平衡, 要求制度建立之初就統(tǒng)一各地標(biāo)準(zhǔn), 是不太現(xiàn)實的, 可以允許地區(qū)之間按本地經(jīng)濟發(fā)展水平制定相關(guān)的保費征收標(biāo)準(zhǔn)和待遇給付標(biāo)準(zhǔn), 逐步推進建設(shè)全國統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度。在我國財政可以承受的范圍內(nèi)訂立合理的標(biāo)準(zhǔn)?？傊?，我國要建立一個較為完善的 養(yǎng)老保險制度任重而道遠，我國應(yīng)該不斷的探索在這一制度發(fā)展的新模式。
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（3）社會保障制度間有效銜接性較差。新農(nóng)村養(yǎng)老保險制度是農(nóng)村養(yǎng)老保障體系的一個分支，是整個農(nóng)村養(yǎng)老保障體系的重要一部分。該制度必須協(xié)調(diào)好與其他制度之間的關(guān)系。盡管目前各種農(nóng)村保險重點保障的人群不同，但在農(nóng)村，多項制度不統(tǒng)一，制度重疊交錯現(xiàn)象明顯。首先，保障對象無所適從或者繳費負擔(dān)過重，農(nóng)民的流動帶來極大的不便，其次，管理混亂和不必要的人力、財力等的浪費，而且可能會影響社會養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)一體化的實現(xiàn)。再次，制度銜接較差使養(yǎng)老資源的分配缺乏公平性。
（4）農(nóng)村養(yǎng)老保險基金管理監(jiān)督、管理不夠健全。農(nóng)村的基金管理水平較低，基金管理機制不健全，基金投資管理辦法不夠統(tǒng)一、監(jiān)管手段不夠有效。在基層，養(yǎng)老基金被擠占、被挪用是普遍現(xiàn)象。新農(nóng)保的參保人群日益龐大，個人賬戶養(yǎng)老保險基金日益增多，因此，有關(guān)部門要加強監(jiān)管，并且應(yīng)確保個人養(yǎng)老賬戶基金的增值。
2社會養(yǎng)老保險不夠完善的原因分析
2．1從基本原則來看，缺乏社會保險的屬性現(xiàn)行的社會養(yǎng)老保險制度，強調(diào)的是政府組織引導(dǎo)，個人自愿參加的原則。而社會保險很重要的屬性就是帶有強制性。所有社會公民都有享受社會保障的權(quán)利，但同時必須要盡義務(wù)，也就是講，社會保險是第一性的，每個公民在享受社會保障權(quán)利的同時，必須有義務(wù)首先參加由政府組織的社會保險，而不是可參加，可不參加的問題。
2．2從籌資的模式上看，沒有充分體現(xiàn)政府的責(zé)任現(xiàn)行的社會養(yǎng)老保險籌資模式主要是個人進行繳費，集體補助手段為輔，國家給予必要的政策扶持。但實際中，除少數(shù)村組干部給予一定的集體補助外，農(nóng)民沒有集體補助，純屬個人繳費，個人積累，自我養(yǎng)老方式，政府沒有給予足夠的物質(zhì)幫助和財力支持。農(nóng)民沒有享受到改革開放帶來的成果，覺得參保沒有優(yōu)越感，從中得不到實惠，所以，制度設(shè)計不合理，缺乏吸引力，農(nóng)民參保的積極性不高。
2．3從保護農(nóng)民的利益看，缺乏足夠的公共財力支撐現(xiàn)行的社會養(yǎng)老保險制度，業(yè)務(wù)經(jīng)辦機構(gòu)實行自收自支，不納入財政預(yù)算，政府財政不解決農(nóng)保經(jīng)辦機構(gòu)的辦公和人員經(jīng)費，只是從農(nóng)民繳納的保費中提取3％的管理費中列支。這不僅不符合中央解決“三農(nóng)”問題“多予少取放活”的政策，與推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展要求有較大差距，而且，開展農(nóng)保工作，政府不但沒有給予參保農(nóng)民補貼，反而要從農(nóng)民參保費中提取管理費，這不是減輕農(nóng)民負擔(dān)，而是侵害農(nóng)民利益，挫傷農(nóng)民投保積極性，制約了農(nóng)保事業(yè)健康發(fā)展。
2．4從制度設(shè)計上看，沒有配套的增長機制現(xiàn)行的社會養(yǎng)老保險制度，是個人儲蓄積累式的養(yǎng)老制度。養(yǎng)老金的計發(fā)標(biāo)準(zhǔn)是按照參保個人賬戶積累總額計算，多投多領(lǐng)，養(yǎng)老金沒有增長機制，養(yǎng)老金的標(biāo)準(zhǔn)終生不調(diào)，其實質(zhì)就是農(nóng)民繳費期間個人賬戶積累總額計算相當(dāng)于銀行零存整取，領(lǐng)取期間養(yǎng)老金計發(fā)標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)于銀行整存零取。養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)不能隨經(jīng)濟發(fā)展水平的發(fā)展變化而調(diào)整。因此，缺乏吸引力。
3完善社會養(yǎng)老保險的法規(guī)和制度對策
3．1推進農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的法制化進程加快新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險立法進程。適時出臺《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險條例》，應(yīng)及時明確“農(nóng)村養(yǎng)老保險”在《社會保險法》的管理范圍，尤其要在籌資方面明確籌資各方的出資責(zé)任和義務(wù)，明確各級政府的出資責(zé)任。通過立法為推進新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險事業(yè)提供良好的法制環(huán)境。同時，要對其他相關(guān)性法律制度的銜接。社會保險體系的一體化的意義在于使農(nóng)民在遭遇年老、疾病及其他各種使其基本生活發(fā)生困難的事件時能夠有所保障。與城市職工社會保險的地位一視同仁，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險得到提高，使參保農(nóng)民享受到和城市居民實質(zhì)平等的社會保障待遇?？傊覈r(nóng)村社會保險制度，要在打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上建立全國統(tǒng)一的社會保險法律體系，以適應(yīng)我國城市化進程的要求及人口老齡化的趨勢，這不僅是重大的機遇也是嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。
3．2加大公共財政投入和提高農(nóng)民收入第一，各級黨委、政府應(yīng)按照“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”、“對農(nóng)村多予少取”的原則，加大政府對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的扶持力度，切實將農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)作為財政支農(nóng)項目之一，列入年度財政預(yù)算，明確政府財政對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)的投入比例。對財政困難地區(qū)，建議對口支援增加財政投入，形成持續(xù)有效的投入模式，使該制度長期有序開展。第二，國家采取宏觀調(diào)控政策，提高農(nóng)民收入。主要要加快調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，增加科技投入，加長產(chǎn)業(yè)的鏈條，提高農(nóng)民的實際收入，為新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的奠定物質(zhì)基礎(chǔ)。
3．3健全農(nóng)村養(yǎng)老保險監(jiān)管體制隨著我國經(jīng)濟的日益發(fā)展，老齡化現(xiàn)象日益突出，養(yǎng)老保險覆蓋的范圍日益擴大。如何監(jiān)督和管理日益增多的養(yǎng)老金是一個迫切需要解決的問題。目前我國的農(nóng)村養(yǎng)老保險金主要由縣級民政部門管理，基金的安全性和增值性都比較低，建議省級政府成立的專門機構(gòu)來行使農(nóng)?；鸬墓芾頇?quán)。同時，把農(nóng)?；鸬墓芾頇?quán)和投資職能分離，基金監(jiān)管機構(gòu)保持相對的獨立性?；鸬谋Ｖ翟鲋祽?yīng)由專門的投資機構(gòu)來管理來增加收益。
3．4進一步加強農(nóng)村養(yǎng)老保險隊伍的建設(shè)做好農(nóng)保隊伍的穩(wěn)定工作，是農(nóng)保制度創(chuàng)新的基礎(chǔ)和保證。不斷改善和優(yōu)化人員隊伍結(jié)構(gòu)，提升人員隊伍整體素質(zhì)，全面提高各級農(nóng)保經(jīng)辦機構(gòu)管理服務(wù)水平農(nóng)保經(jīng)辦隊伍建設(shè)，是經(jīng)辦能力建設(shè)的基礎(chǔ)，關(guān)系到新農(nóng)保試點及被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障工作的正常有序開展。各級勞動保障部門要把加強各級農(nóng)保經(jīng)辦機構(gòu)隊伍建設(shè)當(dāng)作重要工作來抓，進一步提高隊伍素質(zhì)，優(yōu)化資源配置，規(guī)范經(jīng)辦管理，改進工作作風(fēng)，努力把各級農(nóng)保經(jīng)辦機構(gòu)隊伍建設(shè)提高到一個新的水平。
一、我國農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險的現(xiàn)狀
（一）農(nóng)民工與社會養(yǎng)老保險
在中國現(xiàn)代社會學(xué)辭典上，“農(nóng)民工”是指擁有農(nóng)業(yè)戶口、被人雇傭從事非農(nóng)活動的農(nóng)村人口。其特征是持農(nóng)村戶口但在城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工作，同時還沒有放棄農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，但以務(wù)工所得為主要謀生手段。據(jù)勞動和社會保障部調(diào)查分析，每3個產(chǎn)業(yè)工人中就有2個來自農(nóng)村，大量進城農(nóng)民工是推動中國經(jīng)濟發(fā)展的新興力量。同時進城農(nóng)民工的勞動保障問題成為建設(shè)和諧社會的不和諧之音。
有些農(nóng)民工比較集中的地區(qū)率先對此進行了桕關(guān)探索，形成了上海和廣東兩個模式。上海模式最大特點是設(shè)專門機構(gòu)管理，農(nóng)民工不實行社會養(yǎng)老保險，只做養(yǎng)老補貼。農(nóng)民工連續(xù)繳主費滿1年可獲得1份老年補貼憑證。廣東模式是將農(nóng)民工直接納入現(xiàn)行城市職工社會養(yǎng)老保險體系。這兩種模式因地制宜，有力地保證了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民工的社會保障權(quán)益。但這兩種模式也都各自存在著一定的缺陷，上海模式的養(yǎng)老補貼待遇偏低，其額度現(xiàn)為本人實際繳費基數(shù)的74%，難以有效防范老年風(fēng)險，廣東模式的農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險制度的費率高、轉(zhuǎn)移困難等制度設(shè)計也不盡合理。研究相應(yīng)對策，探索適應(yīng)農(nóng)民工特點的農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險新模式勢在必行。
（二）農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險存在“一低一高”現(xiàn)象
從全國來看，這一制度在實際運行中發(fā)展緩慢，主要體現(xiàn)為“一低—高”現(xiàn)象且農(nóng)民工的社會養(yǎng)老保險參保率低、退保率高。從參保到退保，億萬農(nóng)民工在社會養(yǎng)老保險面前表現(xiàn)出的無奈與矛盾，為中國年輕而龐大的社會保障體制出了—道難題。
（三）農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險“一低一高”問題的負面影響
社會養(yǎng)老保險的目的是保障老年人的基本生活需求，為其提供穩(wěn)定可靠的生活來源。參保率低、退保率高現(xiàn)象使農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險制度的發(fā)展進程嚴(yán)重滯后，使占城市勞動力三分之二的農(nóng)民工不能被社會養(yǎng)老保險體系所覆蓋，造成很多負面影響。首先，農(nóng)民工絕大部分從事的是城市人不肯干或不屑干的工作，沒有相應(yīng)的社會養(yǎng)老保險，只能靠自己的力量為未來養(yǎng)老生活積蓄，這樣容易使農(nóng)民工的生活陷入困境。其次，由于農(nóng)民工“又窮又臟”和缺少文化得不到社會保障的市民待遇，他們普遍受城里人歧視，這就使一些農(nóng)民工產(chǎn)生一種反城市、的心理，從而積蘊社會不安定因素。不利于我國和諧社會的構(gòu)建。再次，由于城市沒有為農(nóng)民工提供社會養(yǎng)老保險，所以當(dāng)他們年老失去勞動能力時，他們只能選擇回鄉(xiāng)靠土地養(yǎng)老，城市化由此緩慢。第四，城市社會保障的安全網(wǎng)不能惠及農(nóng)民工，而農(nóng)村的土地又具有一定的社會保障功能，因此，農(nóng)民工不愿將土地的承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓，不利于實現(xiàn)土地的集約化經(jīng)營，從而不利于農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的改善和農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的提高。
二、農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險“一低一高”的原因
農(nóng)民工在城鎮(zhèn)用人單位參加社會養(yǎng)老保險從制度上講是沒有障礙的。但“一低一高”現(xiàn)象在各地都比較嚴(yán)重，大量農(nóng)民工還沒有被納入到社會養(yǎng)老保險體系中。分析原因，主要包括以下幾個方面：
（一）農(nóng)民工自身的原因
1、農(nóng)民工就業(yè)不穩(wěn)定、流動性大。調(diào)查表明每4位農(nóng)民工中每年大約會有l(wèi)位轉(zhuǎn)換打工地區(qū)，由于國家尚未實現(xiàn)社會養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌，農(nóng)民工調(diào)換工作崗位后沒有辦法轉(zhuǎn)移、保持社會養(yǎng)老保險關(guān)系，這就意味著農(nóng)民工即使在輾轉(zhuǎn)各地務(wù)工期間按規(guī)定繳費，晚年卻還是與養(yǎng)老保險無緣。因此，少數(shù)參保的農(nóng)民工在離開打工城市時也紛紛選擇退保。
2、農(nóng)民工工資較低、經(jīng)濟拮據(jù)。工資低、收入少，使得農(nóng)民工“望保興嘆”。大量農(nóng)民工只能從事勞動密集型的簡單勞動，從而工資收入大大低于流入地區(qū)的社會平均工資水平。維持城市生活己捉襟見肘，繳納社會養(yǎng)老保險費更是難以承受的負擔(dān)。90%以上農(nóng)民工根本就沒能力購買社會養(yǎng)老保險。
3、農(nóng)民工文化素質(zhì)不高，對養(yǎng)老保險認識不足。據(jù)廣州地區(qū)的調(diào)查顯示，農(nóng)民工對社會養(yǎng)老保險有所了解的不到20%，即使是這部分人也普遍感到社會養(yǎng)老保險離他們很遙遠，可望而不可及。因此，當(dāng)調(diào)查中要求農(nóng)民工在“企業(yè)為自己每月增發(fā)100元工資”和“企業(yè)為自己每月多繳納200元社會養(yǎng)老保險費”中進行選擇時，7396的農(nóng)民工選擇了增發(fā)100元工資?？梢娹r(nóng)民工普遍懷有“天邊的鳳凰不如到手的麻雀”以及入袋為安的短視心理，從而在主觀上忽視社會養(yǎng)老保險。
（二）一些企業(yè)拒絕為農(nóng)民工辦理參保
企業(yè)經(jīng)營者認為，為農(nóng)民工參加社會養(yǎng)老保險會加重企業(yè)負擔(dān)，往往違反規(guī)定不予參保。近年來，農(nóng)民工退保率不斷升高，企業(yè)經(jīng)營者普遍認為，如果農(nóng)民工“退?！?，可以得到個人帳戶中的11%作為一次性給付，而剩下的15%并不退還給企業(yè)，而是變成社會統(tǒng)籌基金。因此，企業(yè)干脆拒絕為農(nóng)民工辦理社會養(yǎng)老保險關(guān)系，這也是農(nóng)民工參保率低的一個原因。
（三）戶籍制度
戶籍制度是“一低一高”現(xiàn)象的一個制度層面的原因?，F(xiàn)有的戶籍制度一直是阻礙農(nóng)民工真正融入所在城市的根本所在，使得農(nóng)民工無法享受到和城市居民平等的社會養(yǎng)老保障，農(nóng)民工的回流反映出他們在城市處于漂泊狀態(tài)，其身在城市而戶口在農(nóng)村，他們隨時可以回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)，伴隨著回鄉(xiāng)的是拒絕參?；蛲吮?，直接導(dǎo)致了農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險出現(xiàn)“一低一高”現(xiàn)象。
（四）土地具有社會保障功能
土地的社會保障功能是“一低一高”現(xiàn)象的另一個制度層面的原因。土地具有兩種基本功能：一是其生產(chǎn)功能；二是土地作為不動產(chǎn)的財富功能。在我國現(xiàn)階段，土地除了上述兩種功能外，還承擔(dān)著農(nóng)村的社會保障功能。為此，當(dāng)農(nóng)民工所在企業(yè)不為他們辦理社會養(yǎng)老保險時，他們不愿冒失去工作的風(fēng)險而提出合理的社會養(yǎng)老保險要求。當(dāng)農(nóng)民工失去城市工作的時候，承包的土地可以作為農(nóng)民從事非農(nóng)就業(yè)的退路，參加社會養(yǎng)老保險對農(nóng)民工的吸引力因此而減弱。
（五）現(xiàn)行農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險制度設(shè)計不合理
社會養(yǎng)老保險之所以不能激起農(nóng)民工的興趣，關(guān)鍵是現(xiàn)行制度與農(nóng)民工特點不相適應(yīng)。這種不適應(yīng)體現(xiàn)在以下幾個方面：
1、現(xiàn)行的社會養(yǎng)老保險基金區(qū)域統(tǒng)籌政策與農(nóng)民工跨省區(qū)流動存在著尖銳的矛盾。農(nóng)民工即使參加社會養(yǎng)老保險也很難享受老有所養(yǎng)的待遇。勢必使農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險基金陷入困難。
2、對社會養(yǎng)老保險繳費率偏高的有關(guān)規(guī)定也給農(nóng)民工參加社會養(yǎng)老保險帶來較大的困難。所以相對于農(nóng)民工的低收入來說，較高的費率也造成了農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險的參保率低下。
3、累計繳費15年的門檻難以逾越。累計繳費年限滿15年的，可按規(guī)定領(lǐng)取基本養(yǎng)老金。由于農(nóng)民工普遍從事的工作一般屬于勞動密集型，常常是以體力勞動為主。當(dāng)他們到了一定的年齡，他們在城市里再找工作就非常困難，所以他們的實際繳費年限很難達到15年，所謂享受社會養(yǎng)老保險待遇只能是望梅止渴、畫餅充饑。
三、完善農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險制度的安排
（一）出臺有關(guān)強制農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險的法律法規(guī)
把農(nóng)民工真正納入社會養(yǎng)老保險體系，必須通過立法來強制執(zhí)行。同時，還應(yīng)出臺相關(guān)限制或取消農(nóng)民工退保的政策。當(dāng)農(nóng)民工離開參保地返鄉(xiāng)時，本人社會養(yǎng)老保險關(guān)系無法轉(zhuǎn)移的，暫時封存其個人帳戶，保留其保險關(guān)系，待其達到最低領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡時，其戶籍所在地實行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的，帳戶余額及對應(yīng)的基礎(chǔ)性養(yǎng)老金權(quán)益和基金轉(zhuǎn)移至本人戶籍所在地。到時仍未建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的，將個人帳戶余額一次性退還本人。
（二）改革戶籍管理制度
要加快戶籍制度改革，使農(nóng)民工能夠突破戶籍制度障礙，實現(xiàn)由“農(nóng)民”身份向“市民”身份的轉(zhuǎn)變，理所當(dāng)然的將他們納入城市社會保障體系，享受社會養(yǎng)老保險待遇。
（三）以土地換社保
對轉(zhuǎn)讓農(nóng)村土地使用權(quán)的農(nóng)民工，可直接參加農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險，并根據(jù)農(nóng)村土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的不同形式和收益，折算為一定年限的個人帳戶積累額，促進農(nóng)民工從傳統(tǒng)土地保障到社會養(yǎng)老保障的平穩(wěn)過渡。對土地使用權(quán)置換出的保障資金，直接進入農(nóng)民工的個人帳戶，增加農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險個人帳戶的積累。促進農(nóng)村剩余勞動力向城市非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，加快城市化進程。
（四）合理設(shè)計農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險制度
1、對農(nóng)民工的社會養(yǎng)老保險實行分類分層管理。將農(nóng)民工的社會養(yǎng)老保險和農(nóng)村社會養(yǎng)老保險以及城鎮(zhèn)職工的社會養(yǎng)老保險區(qū)分開，尋找出一條有別于二者的適合農(nóng)民工的社會養(yǎng)老保險體制。（1）將在正規(guī)部門就業(yè)、建立勞動關(guān)系，或事實勞動關(guān)系5年以上的穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工納入城市養(yǎng)老保險，同時改革和完善現(xiàn)行的養(yǎng)老保險制度，使穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工能夠享受其待遇。（2）對簽訂短期合同的農(nóng)民工，則可以設(shè)計一種過渡性的方案。①社會養(yǎng)老保險先建個人賬戶、不建社會統(tǒng)籌，帳戶權(quán)益可累積計算，便于跨地區(qū)轉(zhuǎn)移，適應(yīng)農(nóng)民工頻繁流動需要不斷轉(zhuǎn)移和接續(xù)社會養(yǎng)老保險關(guān)系的情況。②兼顧農(nóng)民工對社會養(yǎng)老保險的需求，采取與城市職工有別的，與他們的低繳費年限桕應(yīng)的“低年限低保障”的低保政策。③合理調(diào)整費率和繳費基數(shù)，但也注意不能太低，因為會因收益少而降低農(nóng)民工參保的熱情。
2、未來建立全國統(tǒng)籌社會養(yǎng)老保險制度的設(shè)想。全國按統(tǒng)一的政策搞社會養(yǎng)老保險，建立方便合理的社會養(yǎng)老保險跨省區(qū)轉(zhuǎn)移機制，辦理隨身流動養(yǎng)老保險卡，卡號可以為其身份證號碼。對于農(nóng)民工來說，只需隨身攜帶一張如銀行卡般的保險卡，農(nóng)民工不論轉(zhuǎn)移到什么地方，其個人賬戶都跟隨他一起流動。
（五）加大社會養(yǎng)老保險宣傳力度
中圖分類號：F840.67文獻標(biāo)識碼：A
按照聯(lián)合國的規(guī)定，60歲及以上人口占總?cè)丝诘谋戎爻^10％，或65歲及以上人口占總?cè)丝诘谋戎爻^7％，即可認為該國(或地區(qū))的人口進入了老齡化進程?！笆兰o(jì)之交”，中國60歲以上老年人口1.3億，超過總?cè)丝诘?0％，人口年齡結(jié)構(gòu)已經(jīng)進入老年型階段。而且，我國人口老齡化的速度還在進一步加快，據(jù)預(yù)計，我國65歲以上的老年人口比重2010年為8.2％，2020年為11.4％，2030年15.3％，2040年為20.1％。人口老齡化給我國帶來了一系列問題。因此，如何完善我國社會養(yǎng)老保險制度成為我國目前急需解決的問題。
一、社會養(yǎng)老保險制度的內(nèi)涵
養(yǎng)老保險是社會保障制度的重要組成部分，是社會保險五大險種中最重要的險種之一。養(yǎng)老保險也即養(yǎng)老保險制度，是國家和社會根據(jù)一定的法律和法規(guī)，為解決勞動者在達到國家規(guī)定的解除勞動義務(wù)的勞動年齡界限，或因年老喪失勞動能力退出勞動崗位后的基本生活而建立的一種社會保險制度。這一概念主要包含以下三層含義：
第一，養(yǎng)老保險是在法定范圍內(nèi)的老年人完全或基本退出社會勞動生活后才自動發(fā)生作用的。這里所說的“完全”，是以勞動者與生產(chǎn)資料的脫離為特征的：所謂“基本”，是指參加生產(chǎn)活動已不成為主要社會生活內(nèi)容。需強調(diào)說明的是，法定的年齡界限(各國有不同的標(biāo)準(zhǔn))才是切實可行的衡量標(biāo)準(zhǔn)。
第二，養(yǎng)老保險是以保障老年人的基本生活，滿足其基本生活需求，為其提供穩(wěn)定可靠的生活來源為根本目的。
第三，養(yǎng)老保險是以社會保險為手段來達到保障的目的。具體說，就是在一定范圍內(nèi)國家立法強制施行的方式，來保障老年人基本生活的目的。
二、西方養(yǎng)老保險制度的特點
基本養(yǎng)老保險是整個社會保障制度核心和基礎(chǔ)，為更好地探討我國基本養(yǎng)老制度有必要對西方國家的基本養(yǎng)老保險制度的特點做一個總結(jié)。西方養(yǎng)老保險是一個由政府、企業(yè)和個人三方共同承擔(dān)責(zé)任的體系，養(yǎng)老保險基本來源主要是雇主和雇員，雇主和雇員要依據(jù)政府規(guī)定，按照一定比例向社會保險機構(gòu)繳納保險稅作為保險基金，而政府則按照國家稅收彌補調(diào)節(jié)養(yǎng)老支出中的空缺。從瑞典、英國、日本和美國養(yǎng)老保險制度的有關(guān)規(guī)定看，可以總結(jié)為以下幾個特點：
1、社會養(yǎng)老保險呈現(xiàn)多層次。在養(yǎng)老金方面。瑞典和英國兩國的養(yǎng)老金制度都包括統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的國家的養(yǎng)老金，與收入相聯(lián)系的補充養(yǎng)老金，各種職業(yè)津貼等制度層次。日本的養(yǎng)老保險也分為三個層次：國民年金、厚生年金和共濟組合年金、厚生年金基金。德國養(yǎng)老保險包括：法定養(yǎng)老保險、企業(yè)補充保險、個人養(yǎng)老保險。美國有多種養(yǎng)老保險，其中企業(yè)年金和個人年金比較發(fā)達。
2、社會養(yǎng)老保險覆蓋面廣泛。在養(yǎng)老金方面，瑞典養(yǎng)老金的覆蓋面具有普遍性，凡是達到在瑞典居住或工作的法定年限者都可以參加基本養(yǎng)老金制度。英國的國家基本養(yǎng)老金制度也具有普遍性，它的條件是所有滿足國家基本養(yǎng)老金制度所規(guī)定的年齡和資格標(biāo)準(zhǔn)的老年人都可以領(lǐng)取。德國養(yǎng)老保障的受益人涵蓋普通雇員、礦工、公共部門、雇員、自雇者；農(nóng)民、農(nóng)業(yè)工人，被排除于制度之外者很少。
3、領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡逐漸推遲。為了適應(yīng)21世紀(jì)老齡化社會，1994年日本把領(lǐng)取養(yǎng)老金的起始年齡推遲到65歲，對沒有工作或低薪的勞動者，可在60~64歲期間支付部分養(yǎng)老金。瑞典基本養(yǎng)老金和與收入相聯(lián)系養(yǎng)老金的年齡資格未滿65歲。美國通過一項國會立法，將退休年齡從65歲推遲到67歲。
三、我國基本養(yǎng)老保險制度的變遷
1、1951年2月26日，當(dāng)時的政務(wù)院頒布了《中華人民共和國勞動保障條例》，并于1953年進行了修正。該條例規(guī)定中國建立不向職工征收繳費的綜合性勞動保障基金，全部繳費由企業(yè)或雇主承擔(dān)。繳費額為職T ZE資總額的3％，上繳的資金由中華全國總工會委托中國人民銀行代為保管。該階段的養(yǎng)老保險制度是無職工個人繳費積累而由國家進行社會統(tǒng)籌的現(xiàn)收現(xiàn)付制度。
2、“”期間養(yǎng)老金企業(yè)統(tǒng)籌取代了社會統(tǒng)籌。職工的養(yǎng)老保障以企業(yè)為單位進行管理。根據(jù)各企業(yè)退休金需要以支定收，職工個人仍然不承擔(dān)繳費義務(wù)。該階段的養(yǎng)老保險制度是由企業(yè)統(tǒng)籌的現(xiàn)收現(xiàn)付制度。以企業(yè)為單位的傳統(tǒng)養(yǎng)老保險制度，造成國有企業(yè)負擔(dān)過重、妨礙企業(yè)公平競爭和制約國有企業(yè)改革進程等問題。因此，各級政府開始重視養(yǎng)老保險制度的改革問題，并把養(yǎng)老保險制度改革作為整個經(jīng)濟體制改革的重要環(huán)節(jié)之一。
3、“統(tǒng)賬結(jié)合”式養(yǎng)老保險制度的確立?！敖y(tǒng)賬結(jié)合”模式也就是社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合。這種基本養(yǎng)老保險制度是我國在世界上首創(chuàng)的一種新型的基本養(yǎng)老保險制度。這種制度在基本養(yǎng)老保險基金的籌集上采用傳統(tǒng)型的基本養(yǎng)老保險費用的籌集模式，即由國家、單位和個人共同負擔(dān)。基本養(yǎng)老保險基金實行社會互濟；在基本養(yǎng)老金的計發(fā)上采用結(jié)構(gòu)式的計發(fā)辦法，強調(diào)個人賬戶養(yǎng)老金的激勵因素和勞動貢獻差別。社會統(tǒng)籌體現(xiàn)了各個從業(yè)人員之間共享，以公平為原則，體現(xiàn)社會保障互助互濟的特性。該制度既吸收了傳統(tǒng)型的養(yǎng)老保險制度的優(yōu)點，又借鑒了個人賬戶模式的長處；既體現(xiàn)了傳統(tǒng)意義上的社會保險的社會互濟、分散風(fēng)險、保障性強的特點，又強調(diào)了職工的自我保障意識和激勵機制。
四、我國社會養(yǎng)老保險現(xiàn)狀
1、保險對象范圍過窄。就實施范圍來說，現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度一般限于全民所有制的國有企業(yè)、事業(yè)單位、國家機關(guān)的固定職工，而占人口較大比重的農(nóng)民群體和數(shù)量逐漸增多的靈活就業(yè)者，還沒有被納入養(yǎng)老保險的框架之內(nèi)，養(yǎng)老保險的覆蓋面依然較窄，說明我國的養(yǎng)老保險體系社會化程度不夠，其所應(yīng)有的保障功能還未實現(xiàn)。
2、養(yǎng)老保險收支矛盾日益突出。我國養(yǎng)老保險的基金來源渠道單一，主要來源是征繳養(yǎng)老保險收入及其利息收支、財政補貼，受到經(jīng)濟條件的制約，養(yǎng)老保險費的欠繳與流失情況十分嚴(yán)重。另一方面，由于老年人口數(shù)量的不斷上漲，享受養(yǎng)老保險的人數(shù)不斷增加，養(yǎng)老金的支出逐年增加。導(dǎo)致部分地區(qū)的收不抵支，原有的積累逐漸減少。此外，養(yǎng)老保險管理費用的不合理增加導(dǎo)致養(yǎng)老金開支更加“吃緊”。
3、老年高峰對養(yǎng)老保險制度壓力增大。由于人口基數(shù)大，我國老年人口發(fā)展速度快，這意味著年輕人需要照顧多位老人，撫養(yǎng)的負擔(dān)加重。而在我國人口老齡化超前于社會經(jīng)濟發(fā)展，超出了社會經(jīng)濟的承受能力，增加了解決老年問題的難度。我國現(xiàn)行法定退休年齡規(guī)定是男60歲，女干部55歲，女工人50歲，特殊工種職工可以提前5年退休。更值得注意的是一些地區(qū)和企業(yè)為減輕職工下崗和事業(yè)壓力，通過采用提前退休的方式解決就業(yè)的矛盾，實際上就是把就業(yè)的壓力轉(zhuǎn)移給養(yǎng)老保險，把近期問題推向遠期。
農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的創(chuàng)新意義不言而喻，它是中國歷史上第一次為農(nóng)民建立的社會保險制度。然而現(xiàn)如今卻產(chǎn)生了“政策微效”的現(xiàn)象，即政策結(jié)果距離政策預(yù)期有很大的差距。是什么原因?qū)е铝恕罢呶⑿А钡慕Y(jié)果呢？許多研究者大多從經(jīng)濟學(xué)的角度或是具體操作層面來尋求制度萎縮的原因，例如：該制度以農(nóng)民個人交費為主，缺乏互濟性；養(yǎng)老保障基金投資渠道單一、運營層次低、銀行利率下調(diào)等導(dǎo)致基金保值增值困難；繳費水平偏低，大多數(shù)農(nóng)民選擇2-4元／月的投保標(biāo)準(zhǔn)，難以滿足農(nóng)民年老時的基本生活需求；領(lǐng)取保險金的年齡缺乏靈活性；該制度保富不保窮，保少不保老；農(nóng)村社會養(yǎng)老保險管理混亂，出現(xiàn)了民政部門或政府?dāng)D占、挪用甚至貪污、揮霍保險基金的情況等等。筆者試圖從社會學(xué)角度對此進行分析，試圖探求該項制度停滯不前的深層原因。
（一）我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的價值理念發(fā)生偏移。社會學(xué)研究探討的問題很多，但社會公平一直是核心問題。因此在社會學(xué)視野中，社會保障制度作為一項社會政策，應(yīng)該是以追求社會公平為價值目標(biāo)，旨在保障公民個人及家庭的基本生活需求和生活水平的提高。而目前我國的社會保障制度的改革與建設(shè)是以“效率優(yōu)先，兼顧公平”為指導(dǎo)。一切社會政策都是為經(jīng)濟政策服務(wù)，社會保障制度是為了配套我國國有企業(yè)改革和市場經(jīng)濟體制改革，在此背景下社會公平的基本價值理念只能讓位于或偏移于效率優(yōu)先的理念。因此，面對我國城鄉(xiāng)收入的逐漸擴大和當(dāng)前我國最大的弱勢群體--農(nóng)民的邊緣化和弱勢化的進一步加深，我國政府將更多的社會保障資源投向了城鎮(zhèn)居民。在這種價值理念支配下農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的設(shè)計出現(xiàn)了偏差。例如，該制度“堅持以個人繳納為主，集體補助為輔，國家僅予以政策扶持”的原則。國家的政策扶持是“對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)支付的養(yǎng)老保險資金予以稅前列支”，集體補助也主要是來自于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的資金。中國目前的實際情況是擁有較多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的地區(qū)的農(nóng)民比只有很少甚至沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的地區(qū)的農(nóng)民要富裕。在這種情況下，欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)民無力繳納保險費的同時也只能得到很少甚至得不到集體補助和國家財政支持，而富裕地區(qū)的農(nóng)民自身有能力繳納保費的同時又能得到集體補助和國家財政支持。顯然，這條原則與中國農(nóng)村的實際情況和農(nóng)民的養(yǎng)老需求
形成悖論，未來養(yǎng)老面臨困難的欠發(fā)達地區(qū)和沒有能力投保的貧困農(nóng)民有著較強的養(yǎng)老需求卻不能享受到這項利國利民的好政策，造成了“保富不保貧”的不公平現(xiàn)象。
（二）農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度不能很好地適應(yīng)我國社會變遷。目前我國正處于社會快速變遷過程中：工業(yè)化、城市化進程不斷加快；家庭規(guī)模和結(jié)構(gòu)發(fā)生變化；農(nóng)村人口出現(xiàn)分化等。這一系列變遷引發(fā)了諸多社會問題，農(nóng)民養(yǎng)老問題就是其中之一。鑒于此，我國政府積極探索為農(nóng)民養(yǎng)老建立正式制度安排?？梢哉f，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度是對我國社會變遷的積極回應(yīng)，但卻又未能很好地適應(yīng)并促進這一變遷過程。例如，該制度“堅持農(nóng)村務(wù)農(nóng)、務(wù)工、經(jīng)商等各類人員一體化原則”與社會變遷事實不相符。現(xiàn)在，農(nóng)民務(wù)工、經(jīng)商不再僅僅局限在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和小城鎮(zhèn)，一部分農(nóng)民已經(jīng)進入大城市務(wù)工、經(jīng)商并且站穩(wěn)了腳跟，成為“準(zhǔn)城市人”，他們不可能回到其戶口所在地辦理養(yǎng)老保險。而該養(yǎng)老保險卻要求農(nóng)村各類人員實行一體化原則，勢必阻礙我國城市化進程和農(nóng)村土地規(guī)模化經(jīng)營，也阻礙了、抑制了部分務(wù)工、經(jīng)商農(nóng)民的參保積極性。
另外，著名的功能主義者帕森斯在其關(guān)于社會變遷的理論中強調(diào)，文化(一個社會的共同信仰、規(guī)范和價值觀)是維持社會緊密結(jié)合的“膠水”，因為它特別不易發(fā)生變化，與社會結(jié)構(gòu)變遷相適應(yīng)。我國農(nóng)民應(yīng)具備“享有社會保障是自己應(yīng)有的權(quán)利”的公民權(quán)利意識。然而，“孝文化”和“養(yǎng)兒防老”的觀念已經(jīng)深深植根于我國農(nóng)民心中，他們的社會福利價值觀迄今為止仍停留在前工業(yè)化階段。在他們看來，國家給予公民的社會保障是政府的仁慈之舉而不是自己應(yīng)享有的公民權(quán)利，“養(yǎng)兒防老”才是最為可靠的選擇。因此，從“養(yǎng)兒防老”到“公民權(quán)利”的轉(zhuǎn)變?nèi)孕枰欢ǖ倪^程。而且我們必須注意到在農(nóng)民這個亞文化圈內(nèi)，存在著對國家政策不信任的現(xiàn)象，這就使得農(nóng)民對于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的接受缺乏主動性。再加上基層工作人員對該制度認識不足以及工作方法不得當(dāng)，在某些地方甚至出現(xiàn)了抵制現(xiàn)象，有的農(nóng)民有經(jīng)濟能力卻拒不參加，有的即便參加了絕大多數(shù)農(nóng)民也只投了最低檔次的保費，不能滿足其養(yǎng)老需求，從而使一項很好的滿足農(nóng)民養(yǎng)老需求的制度在基層得不到很好的實行。
從以上社會學(xué)角度的分析不難看出，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度價值理念的偏移和制度未能很好地適應(yīng)和促進中國社會的變遷，這就造成了制度設(shè)計自身的缺陷和農(nóng)民對其接受缺乏主動性，從而導(dǎo)致農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的發(fā)展陷入困境。
二、建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度的對策建議
傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老功能的弱化和現(xiàn)行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度所面臨的困境，使得我們不得不重新考慮以往曾經(jīng)反復(fù)討論過的 問題：中國農(nóng)村現(xiàn)階段到底要不要搞社會養(yǎng)老保險？如果要搞是繼續(xù)現(xiàn)行的制度還是尋求其它的辦法？對于第一個問題的回答是肯定的，從社會道義和社會現(xiàn)狀出發(fā)都必須實行社會養(yǎng)老保險。對于第二個問題，我認為從農(nóng)村社會養(yǎng)老保險剛剛起步到建立起完善的制度之間，還有很大的空間發(fā)揮，關(guān)鍵就在于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度要符合農(nóng)民的實際情況。因此，為農(nóng)民建立社會養(yǎng)老保障要分類實施，針對不同的人群建立不同類型的保障。對于這一點，不會有不同的看法。關(guān)鍵是如何分類實施，筆者認為，根據(jù)當(dāng)前農(nóng)村人口的分化情況，可以把農(nóng)村人口分為純農(nóng)業(yè)人口和進城務(wù)工的農(nóng)民工兩類人群。
(一)分類實施的對策建議
1、為純農(nóng)業(yè)人口（以經(jīng)營土地為生的農(nóng)民)建立農(nóng)村養(yǎng)老保障。在已經(jīng)推行的農(nóng)村養(yǎng)老保險的基礎(chǔ)上進行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整與改革。最重要的是改變“個人繳納為主、集體繳納為輔、國家給與政策扶持”的原則，國家應(yīng)該給與農(nóng)村社會養(yǎng)老保險一定的財政投入，由國家和個人共同負擔(dān)。實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險，國家投入一部分納入到社會統(tǒng)籌基金，農(nóng)民個人繳費和部分國家投入全部劃入個人賬戶，國家投入要偏重于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)。同時鼓勵建立由集體補助的補充養(yǎng)老保險和個人儲蓄式的商業(yè)養(yǎng)老保險。
2、為農(nóng)民工建立社會養(yǎng)老保障。農(nóng)民工是一個流動不定、龐大而且復(fù)雜的群體。有的農(nóng)民工已在城市生活了較長時間并且有了穩(wěn)定的工作和住所；而有的農(nóng)民工則是初到城市或在不同的城市間流動?？梢?，為農(nóng)民工建立社會保障制度是有一定的困難的，但鑒于農(nóng)民工中的絕大多數(shù)客觀上已經(jīng)走上了非農(nóng)化、城鎮(zhèn)化的不歸之路，并必然會因各種生活風(fēng)險的客觀存在和平等意識的覺醒而提出相應(yīng)的社會保障訴求，應(yīng)該從現(xiàn)在起開始啟動建立這項制度，并根據(jù)進城務(wù)工農(nóng)民的不同情況納入有差別的社會養(yǎng)老保險制度。
為農(nóng)民工建立社會養(yǎng)老保險制度要協(xié)調(diào)好就業(yè)與社會保障的關(guān)系。對于已經(jīng)在城市生活較長時間(5年及5年以上)、就業(yè)穩(wěn)定的農(nóng)民工建立類似于城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度，即實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合，農(nóng)民工個人繳費和企業(yè)部分繳費劃入個人賬戶?？紤]到企業(yè)為農(nóng)民工繳納社會統(tǒng)籌養(yǎng)老保險金對企業(yè)吸納農(nóng)民工積極性的影響，在實行此項養(yǎng)老保險時，應(yīng)該允許企業(yè)根據(jù)農(nóng)民工的工作年限進行繳費。工作年限短、繳納費用低，工作年限長、繳納費用高，但企業(yè)繳費費率(含劃入個人賬戶部分)最高不得高于20％，個人繳費不得超過8％。對于在城市從事個體工商的自雇性農(nóng)民工，可以參照城鎮(zhèn)個體工商戶的養(yǎng)老保障，實行自愿原則。
對于剛剛進入城市的務(wù)工農(nóng)民工，鑒于他們的就業(yè)、收入不穩(wěn)定的狀況，最初仍把它們納入到農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。當(dāng)他們在城市工作超過一定年限，他們就可轉(zhuǎn)入到為農(nóng)民工建立的社會養(yǎng)老保險制度。針對農(nóng)民工流動性較強這一特點，應(yīng)該使農(nóng)民工的養(yǎng)老保險個人賬戶隨工作城市的轉(zhuǎn)變而轉(zhuǎn)移。為了做好這方面的工作，全國的社會養(yǎng)老保險網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)應(yīng)按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進行建設(shè)，使農(nóng)民工在進入到新的工作地仍能連續(xù)繳費，保障其能夠在交費達到一定年限后獲得養(yǎng)老保險金。
(二)建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保障的資金來源
除了學(xué)者和專家提出的通過發(fā)行國債的部分收益和部分國有資產(chǎn)的部分收益進行融資外，我們還要注意到另外一條新的融資渠道，就是把在城市化進程中的征地補償轉(zhuǎn)化為社會養(yǎng)老保障資金。但是，農(nóng)民的土地被征用之后，只能得到政府和用地單位支付的數(shù)額不多的土地補償費和安置費。據(jù)有關(guān)資料，目前在城市建設(shè)征用農(nóng)用地的過程中，征地收入的分配比例大致是：農(nóng)民得5-10％，集體得25-30％，政府及其機構(gòu)得60-70％?！度嗣袢請蟆放叮恍┪鞑康貐^(qū)的土地補償和安置補助費最高標(biāo)準(zhǔn)為1．8萬元／人(不含青苗和地上附著物補償)，僅相當(dāng)于2002年當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民可支配收入的1．5倍。按目前農(nóng)村居民人均生活消費支出計算，只能維持7年左右的生活。按目前城鎮(zhèn)居民人均消費支出計算，僅能維持2年多的生活。如果把這僅有的補償轉(zhuǎn)化為養(yǎng)老保障基金是不現(xiàn)實的，對于建立養(yǎng)老保障基金也是杯水車薪。因此，國家在今后應(yīng)該提高征地補償，從其中拿出一部分資金作為保障基金。但需要引起注意的是不能僅僅把這筆資金用來為失地農(nóng)民建立保障基金。如果認為誰的土地被征用誰得益的話，這樣又會制造出新的不公平。因此，征用土地的補償應(yīng)該為全體農(nóng)民甚至全體城鄉(xiāng)人民分享。
(三)要使社會養(yǎng)老保障制度順利實施還要做好以下工作
1、要盡快建立相應(yīng)的社會保障法律法規(guī)，使農(nóng)民社會養(yǎng)老保障制度得以規(guī)范化。2.提高各級政府和農(nóng)民對農(nóng)民社會養(yǎng)老保障的認識。各級政府要認識到經(jīng)濟發(fā)展是手段，人的生存發(fā)展才是最終目的，因此不能僅僅把經(jīng)濟工作當(dāng)作政府工作的全部。要改變觀念和提高認識，把農(nóng)村社會保障當(dāng)作一項重要工作來抓。各級政府要通過各種方式向農(nóng)民宣傳社會養(yǎng)老保險，使農(nóng)民能主動接受。3.農(nóng)民工社會養(yǎng)老保障應(yīng)與土地轉(zhuǎn)讓相結(jié)合。如果被納入到社會養(yǎng)老保障的農(nóng)民不愿意放棄農(nóng)村的土地，就不利于土地規(guī)?；?jīng)營和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實現(xiàn)。因此，要對已納入到社會養(yǎng)老保障的農(nóng)民工的土地實現(xiàn)有償轉(zhuǎn)讓，讓純農(nóng)戶對土地進行規(guī)模經(jīng)營。純農(nóng)戶的收入提高了，參加社會養(yǎng)老保障的積極性自然就會提高。4.繼續(xù)倡導(dǎo)和推行家庭養(yǎng)老。建設(shè)全面的小康社會需要二個過程，為農(nóng)民建立社會養(yǎng)老保障制度也不是一蹴而就的。因此，在這一過程中，仍需要家庭養(yǎng)老繼續(xù)發(fā)揮作用，為農(nóng)民提供經(jīng)濟支持、生活照顧和精神慰藉。
[參考文獻]
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一、引言
養(yǎng)老保險是根據(jù)國家法律規(guī)定，對達到退休年齡的老年人，由國家和社會提供物質(zhì)幫助以保障其晚年生活所需的社會保障制度。近年來，隨著我國人口老齡化趨勢的不斷加快，社會養(yǎng)老保險制度的建設(shè)與發(fā)展已經(jīng)成為事關(guān)事個社會穩(wěn)定的重大問題，被社會各界所廣泛關(guān)注和極度重視。雖然經(jīng)過社會養(yǎng)老保險改革的不斷深入，我國社會養(yǎng)老保險制度得到了極大的完善，但同國際先進國家相比依然還存在不少差距。下面，本文在分析國外先進國家社會養(yǎng)老保險制度的現(xiàn)狀和特點的基礎(chǔ)上，對如何構(gòu)建有中國特色的新型社會養(yǎng)老保險制進行一番簡要的探討。
二、 國際先進國家社會養(yǎng)老保險制度現(xiàn)狀
2.1 國際先進國家社會養(yǎng)老保險制度發(fā)展趨勢
國際先進國家的社會養(yǎng)老保險制度， 自上世紀(jì)八十年代以一直在不斷改革和發(fā)展，經(jīng)過幾十年的改革，目前先進國家社會養(yǎng)老保險制度正以多渠道養(yǎng)老保險體系代替單一養(yǎng)老保險制度，以自愿性年金計劃、企業(yè)養(yǎng)老金計劃來補充養(yǎng)老保險計劃提高社會保障水平。如美國，目前就有70%以上的職工參與補充性養(yǎng)老保險計劃，有效的解決了基本社會保險僅只能滿足基本社會保障需求的現(xiàn)狀。
2.2 日本養(yǎng)老保險制度
老齡化的到來使老年人在日本全國人口中所占的比例不斷提高，再加上日本超低利率政策、股市低迷現(xiàn)狀，使得日本養(yǎng)老基金運作極為困難，連年出現(xiàn)巨額虧損。為此，日本自2004年起，對養(yǎng)老保險制度進行了大幅度的改革，包括提高保險費、降低向被保險者支付保險金數(shù)額、調(diào)整養(yǎng)老金發(fā)放方法等，雖然有效的減輕了養(yǎng)老基金的運作困難現(xiàn)狀，但使日本國民對保險制度失去信任，加劇了國民對失去勞動力后的不安心理，很多年輕人甚至拒交養(yǎng)老保險費，成為日本養(yǎng)老金制度又一不穩(wěn)定因素，為此日本政府不得不采取強制手段促使國民交納養(yǎng)老保險金。
2.3 德國養(yǎng)老保險制度現(xiàn)狀
德國是最早頒布《養(yǎng)老保險法》的國家，采用個人、企業(yè)、國家共同負擔(dān)制，實行代際協(xié)調(diào)制由當(dāng)前工作人員承擔(dān)退休人員養(yǎng)老金。據(jù)現(xiàn)有資料現(xiàn)示，德國平均三個左右勞動者負擔(dān)一個退休者，但隨著人口老齡化，2020年左右這一比例將會降到平均1.3個勞動力負擔(dān)一個退休者，屆時整個德國養(yǎng)老金制度將面臨全面崩潰的結(jié)局。德國政府為了補貼養(yǎng)老金的虧空，已經(jīng)不斷提高補貼支出比例，使德國財政難以承受。為此，德國政府在2002年推出了“里斯特改革方案”，鼓勵公民參加法定養(yǎng)老保險以外的其它養(yǎng)老保險計劃，以實現(xiàn)政府、企業(yè)和個人三者間的平衡；并針對老齡化問題創(chuàng)造就業(yè)機會增加就業(yè)人口、鼓勵生育等來增加未來養(yǎng)老金支付群體的基數(shù)；同時提高退休年齡和工齡標(biāo)準(zhǔn)，控制提前退休現(xiàn)象，并鼓勵退休者參加部分工作。
2.4 美國社會養(yǎng)老保險制度現(xiàn)狀
老齡化給全球各國養(yǎng)老保險制度帶來嚴(yán)峻考驗的同時，也給世界經(jīng)濟強國美國帶來巨大壓力。據(jù)估計，在2018年美國養(yǎng)老金年支出數(shù)額就將超出年收入數(shù)額，而在2040年左右美國整個養(yǎng)老金制度也將完全崩潰。目前，美國養(yǎng)老金制度主要依靠公民強制性社會保險、企業(yè)年金、個人資金收益三部分支持。為了解決養(yǎng)老金制度所面臨的眾多問題，美國政府展開了對養(yǎng)老保險制度的改革，包括從社會保險稅中抽出一定比例納入企業(yè)年金中，并增加企業(yè)和個人交納比例，使企業(yè)年金成為養(yǎng)老金最大的組成部分，同時通過法律以稅收優(yōu)惠等方式鼓勵企業(yè)和員工建立企業(yè)年金計劃，在為美國經(jīng)濟發(fā)展提供資金來源的同時強化養(yǎng)老金基礎(chǔ)。
三、國際先進國家社會養(yǎng)老保險制度對我國的啟示
3.1 我國社會養(yǎng)老保險制度的特點
我國還處于社會主義初級階段，人口眾多、經(jīng)濟水平較低、人口結(jié)構(gòu)差異巨大、各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展極不平衡，因此我國的養(yǎng)老保險制度同其它國家相比有著很多獨有的特點，目前我國養(yǎng)老保險制度為社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結(jié)合的方式，這種方式存在不少問題，如養(yǎng)老保險覆蓋范圍不廣，難以適應(yīng)人口老齡化所帶來的新需求；計發(fā)方法不合理，缺乏相應(yīng)的激勵約束機制；調(diào)整機制不夠健全，養(yǎng)老保險制度總體水平還不夠高；企業(yè)年金制度發(fā)展較慢，還缺乏多層次養(yǎng)老保險體系；養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡過輕等。
3.2 我國養(yǎng)老保險制度改革方向
人口老齡化問題是全球大多數(shù)國家社會養(yǎng)老保險制度共同面臨著的嚴(yán)峻問題，針對我國經(jīng)濟和民生現(xiàn)狀，從國際先進國家社會養(yǎng)老保險制度的經(jīng)驗和教訓(xùn)來看，要使我國養(yǎng)老保險制度健康發(fā)展，抵擋即將到來的人口老齡化問題所帶來的沖擊，還需要進一步構(gòu)建多元化養(yǎng)老體系，如社會統(tǒng)籌、企業(yè)補充、個人儲蓄相結(jié)合的養(yǎng)老體系，加緊大個人賬戶在整個養(yǎng)老保險制茺中所起的作用，提高社會貢獻度對養(yǎng)老金發(fā)放的影響程度以刺激勞動者的積極性；同時加快養(yǎng)老保險制度改革，采取立法強制加入養(yǎng)老保險體系的方法以抵御人口老齡化所帶來的諸多問題。
四、結(jié)束語
社會養(yǎng)老保險制度是事關(guān)國家經(jīng)濟發(fā)展和社會和諧的重要制度，當(dāng)前全球各國社會養(yǎng)老保險制度都或多或少的面臨著各類問題，相對來說我國社會養(yǎng)老保險制度還處于起步階段，還有很多不健全和不完善的地方。要提高我國社會養(yǎng)老保險水平，就必須從國際先進國家社會養(yǎng)老保險制度發(fā)展進程中吸取經(jīng)驗和教訓(xùn)，以為我國社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)的借鑒，保障我國社會養(yǎng)老保險制度的健康發(fā)展。
參考文獻：
2007年8月,勞動保障部聯(lián)合民政部、審計署《關(guān)于做好農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和被征地農(nóng)民社會保障工作有關(guān)問題的通知》,要求對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(以下簡稱“農(nóng)?！?工作進行清理,理順管理體制;對農(nóng)保基金進行全面審計,摸清底數(shù),并研究提出推進農(nóng)保工作的意見。這標(biāo)志著自1998年以來停擺十年的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險有“復(fù)蘇”的跡象,探索低參保率的制約機制必將有利于農(nóng)保的“復(fù)蘇”。
一、農(nóng)保低參保率的直接原因:制度供給不力
以什么樣的制度規(guī)范農(nóng)民參保會有不同的效果。以“新農(nóng)合”和“農(nóng)?！毕啾?前者得到了農(nóng)民的普遍擁護,參合率達到90%以上,基本實現(xiàn)了全覆蓋;而后者卻始終在低水平徘徊。制約農(nóng)民低參保率的原因是復(fù)雜的,但制度供給的匱乏無疑首當(dāng)其沖。
第一,《基本方案》未充分體現(xiàn)政府的經(jīng)濟責(zé)任,制約了農(nóng)民參保。當(dāng)前我國農(nóng)保實施的根據(jù)依然是1992年由民政部頒布的《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案(試行)》(以下簡稱《基本方案》),其規(guī)定“資金籌集堅持以個人交納為主,集體補助為輔,國家給予政策扶持的原則。個人交納要占一定比例,集體補助主要從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)利潤和集體積累中支付,國家予以政策扶持,主要是通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)支付集體補助予以稅前列支體現(xiàn)”。也就是說農(nóng)保繳費主體是農(nóng)民、集體與國家,不過后兩者作用的發(fā)揮都依賴于強大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)濟體。但自市場經(jīng)濟體制改革以來,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大多改制為民營企業(yè),這就導(dǎo)致農(nóng)保中“集體補助為輔”在許多地方成為空話,“國家予以政策扶持”也沒了載體,結(jié)果農(nóng)保成為農(nóng)民的自我養(yǎng)老保障。這嚴(yán)重地阻礙了農(nóng)保的發(fā)展。從現(xiàn)存5 000多萬參保農(nóng)民大多具有集體補助也可反證,僅靠農(nóng)民自身不可能真正實現(xiàn)農(nóng)保的發(fā)展。
第二,《基本方案》未及時修訂,制約農(nóng)民參保。《基本方案》頒布之初具有可行性:當(dāng)時高利息率可以保證在低交費、低物價的情況下確保資金的保值增值,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等集體經(jīng)濟也可以適當(dāng)交費,因此可以預(yù)見未來農(nóng)民依靠養(yǎng)老保險金一定程度上彌補生活所需。但此后不久,我國的存款利息率不斷下降,物價上漲,原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也大多私有化,加之管理中的漏洞,資金難以保值,更遑論增值。在這種情況下制度未能與時俱進,最終導(dǎo)致絕大多數(shù)農(nóng)民被排斥在了制度保障之外。
也許有人會說,制度一旦頒布不能隨意修改。這無疑是正確的,但同時也要強調(diào),當(dāng)制度已不適應(yīng)需要時就必須修訂。這一點從政府對國有企業(yè)職工社會養(yǎng)老保險制度的不斷完善上可見一斑,相對于8年內(nèi)國有企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度的兩度調(diào)整,農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度在農(nóng)村發(fā)生較大變化的情況下17年卻未見修改,不能不說是一種遺憾。
二、農(nóng)保制度的新選擇:分類保障
當(dāng)前,農(nóng)民已分化為純農(nóng)戶、農(nóng)民工和失地農(nóng)民。正是基于農(nóng)民分化的實際,《基本方案》已不能適應(yīng)其變化的需求,根據(jù)農(nóng)民的不同特點進行分類保障是較為可行的制度選擇。
第一,“基礎(chǔ)養(yǎng)老保險”+“附加養(yǎng)老保險”——純農(nóng)戶社會養(yǎng)老保險模式。在我國,純農(nóng)戶的收入水平總體上仍呈現(xiàn)出東、中、西部三大地區(qū)由高到低的趨勢。假定農(nóng)民收入構(gòu)成中剔除工資性收入即為純農(nóng)戶的收入,則東、中、西部純農(nóng)戶收入分別為2 522.2元、1 903.96元、1 704.39元,東部地區(qū)分別是中部和西部地區(qū)的1.32倍和1.48倍(國家統(tǒng)計局,2006)。這種差距就要求形成適合不同純農(nóng)戶的保險模式:即在保障所有純農(nóng)戶最低生活水平的基礎(chǔ)上,鼓勵經(jīng)濟條件較好的農(nóng)民參加附加養(yǎng)老保險,這一模式可表示為:“基礎(chǔ)養(yǎng)老保險”+“附加養(yǎng)老保險”。
“基礎(chǔ)養(yǎng)老保險”的基本特點是廣覆蓋、低保障、強制性。保險資金的籌集由純農(nóng)戶、地方政府、中央政府共同負擔(dān)。在地方政府與中央政府的出資比例上,應(yīng)是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的地方政府多出資,中央政府少出資,甚至不出資;而經(jīng)濟欠發(fā)達,特別是落后地區(qū)的地方政府應(yīng)該少出資,甚至不出資,完全由中央政府補貼。這種制度設(shè)計充分體現(xiàn)了各級政府在社會養(yǎng)老保險中的責(zé)任,也符合“國際慣例”,因為據(jù)對131個實施農(nóng)村社會養(yǎng)老保險國家的統(tǒng)計,有129個國家由政府出大頭,農(nóng)民出小頭,政府在其中的責(zé)任不可或缺。
“附加養(yǎng)老保險”的基本特點是不平衡性、自愿性。由于各地純農(nóng)戶收入,以及集體經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r不同,對于農(nóng)民收入較高,或集體經(jīng)濟發(fā)展較好的富裕地區(qū)可設(shè)計出不同的繳費與享受水平檔次的“附加養(yǎng)老保險”,以吸引不同收入水平的農(nóng)民參保。與“基礎(chǔ)養(yǎng)老保險”的強制性不同,“附加養(yǎng)老保險”的參保是自愿的,其籌資主體主要是農(nóng)民自身,以及(或)集體經(jīng)濟較好的集體經(jīng)濟組織,且這種保險采取完全積累的個人賬戶,誰參保,誰受益。
第二,“個人賬戶”+“社會統(tǒng)籌賬戶”——農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險模式。由于農(nóng)民工在收入、職業(yè)、居住方式等方面與城鎮(zhèn)職工有相似之處,而目前,我國城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保險(簡稱“城?！?采取的是“個人賬戶”+“社會統(tǒng)籌賬戶”相結(jié)合的模式,所以對于農(nóng)民工,特別是進城農(nóng)民工的社會養(yǎng)老保險模式的選擇,可依然借鑒這種模式,但又有區(qū)別,其差異主要體現(xiàn)在繳費主體與社會統(tǒng)籌賬戶的層次上。
1.繳費主體的具體安排。事實上,隨著就業(yè)的復(fù)雜化,農(nóng)民工本身具體分化為業(yè)主層、個體勞動者層和雇工層。所以,與城保相比,農(nóng)民工的“個人賬戶”與“社會統(tǒng)籌賬戶”的出資主體顯得相對復(fù)雜。
關(guān)鍵詞：養(yǎng)老保險制度；德國；美國；啟示
截止到目前，全世界已有150多個國家建立了養(yǎng)老保險制度。其中又以德國和美國為典型代表。德國、美國的養(yǎng)老保險都是政府、企業(yè)以及個人三位一體的法律體系。它們的社會保障開支的資金大部分來源于企業(yè)和個人。其中社會保障開支中支出大于收人的那一部分，則是由政府給予相關(guān)彌補。因此，德國和美國養(yǎng)老保險制度的實質(zhì)是，個人在投保中的義務(wù)要大一些，享受社會保障收益，需要以依法投?；蛘呓患{保險稅為前提。
我國社會養(yǎng)老保險制度現(xiàn)狀是：一是養(yǎng)老保險的參保率不高；二是保險金征繳難度大；三是個人賬戶空賬問題突出；四是養(yǎng)老基金的運營及管理體制不合理。德國、美國的養(yǎng)老險制度各有所長，結(jié)合我國目前養(yǎng)老保險的現(xiàn)狀。完善我國養(yǎng)老保險制度可以從以下幾方面著手：
一、創(chuàng)設(shè)福利與貢獻正相關(guān)的立法理念
德國最初的時候把為每個社會成員謀福利看作是社會集體的責(zé)任，強調(diào)把福利平均的分配給每一個人，這一立法理念在建立之初確實收到了很好的效果。但是隨著人口老齡化日益嚴(yán)重，低出生率和經(jīng)濟增速放緩，德國的財政已經(jīng)無法支撐龐大的養(yǎng)老金數(shù)額。于是，德國適時的進行了改革，提出將福利與個人的貢獻掛鉤，即對社會貢獻越大，退休時領(lǐng)取的養(yǎng)老金也越多。這一理念的提出緩解了政府的財政壓力，同時也提高了勞動者勞動的積極性。與德國不同，美國一直強調(diào)自由競爭的理念，注重發(fā)揮市場的作用，這雖然在很大程度上減輕了政府的財政壓力，卻使美國的貧富差距成為一個長期存在的問題，并且越來越嚴(yán)重，進而影響社會的穩(wěn)定。筆者認為，我國可以借鑒德國的做法來完善我國的養(yǎng)老保險理念，可以把受益人的福利與其個人的貢獻結(jié)合。我國人口多，養(yǎng)老保險全部由國家財政支付不現(xiàn)實，但是過分強調(diào)自由競爭，又會導(dǎo)致貧富差距拉大，影響社會穩(wěn)定。只有在國家給與一定的財政支持同時把將福利與貢獻掛鉤的模式下，才是我國目前最適合的選擇。
二、健全養(yǎng)老保險法律體系
德國、美國政府在構(gòu)建本國養(yǎng)老保險體系時的通常做法根據(jù)勞動者的不同職業(yè)、階層設(shè)立不同的養(yǎng)老保險項目，比如公務(wù)員有公務(wù)員養(yǎng)老保險，農(nóng)民有農(nóng)民養(yǎng)老保險，自由職業(yè)者有自由職業(yè)養(yǎng)老保險等等。德國、美國養(yǎng)老保險法律體系中立法所確定的包括保障對象、保險項目、福利水平，都是根據(jù)本國自身的社會發(fā)展階段和經(jīng)濟發(fā)展水平來制定的，而不是毫無根據(jù)憑空想象出來的。即從本國具體的國情出發(fā)，來制定相關(guān)的養(yǎng)老保險法律法規(guī)。所以，不論各國構(gòu)建養(yǎng)老保險制度的目的如何，構(gòu)建適合本國具體國情的養(yǎng)老保險法律體系才是關(guān)鍵。
三、提高法定退休年齡
提高法定退休年齡是老齡化國家的普遍做法。德國和美國也不例外。反觀中國，我們?nèi)匀皇褂玫氖?0年代的退休政策，隨著醫(yī)療水平的提高人的平均壽命也大大提高，仍然沿用過去的退休政策顯然已經(jīng)不符合實際情況。同德國、美國這些國家比較，我國目前的退休年齡還有很大的空間，可以采用漸進式的辦法來延長退休年齡，從而緩解因養(yǎng)老金的支付帶來的巨大壓力。在此，筆者認為可以學(xué)習(xí)美國的做法，先做好相關(guān)政策的宣傳，從而使人民了解提高法定退休年齡的客觀必要性和可行性，為了降低其對社會的沖擊可以采取逐步提高和分次提高的策略。
四、發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用
政府是現(xiàn)代社會養(yǎng)老保險法律關(guān)系中的重要主體之一，并且政府在養(yǎng)老保險法律制度的提出、建立、執(zhí)行、完善中一直發(fā)揮著重要的引導(dǎo)作用。德國和美國也不例外，政府在養(yǎng)老保險制度體系中也都是責(zé)任主體，政府在其中的職能主要是通過立法，強制要求企業(yè)和個人按照一定的比例繳納養(yǎng)老保險費，資金主要來源于政府、企業(yè)和個人，其中企業(yè)和個人為主，政府起補充作用。政府的兜底作用保證了社會成員的養(yǎng)老福利，也促進了社會的穩(wěn)定。對此，我國也可以借鑒此做法。因為養(yǎng)老保險問題并不是單純的經(jīng)濟問題，它關(guān)系到每個公民的切身利益和整個社會的穩(wěn)定和社會經(jīng)濟發(fā)展的全局。所以，當(dāng)一些大型企業(yè)因支付不能引發(fā)巨大的養(yǎng)老保險金支付危機時，政府必須承擔(dān)起責(zé)任，從而維護社會的穩(wěn)定和諧。
養(yǎng)老保險制度的改革在國內(nèi)外都是一個棘手的問題，中國作為發(fā)展中的人口大國將會面對更為嚴(yán)峻的養(yǎng)老保險可持續(xù)發(fā)展問題，健全養(yǎng)老保障制度，增強其可持續(xù)能力，需要很好借鑒德國和美國養(yǎng)老保障的經(jīng)驗。只要政府足夠重視，人民積極配合，我國的養(yǎng)老保險制度一定會趨于完善。（作者單位：西南科技大學(xué)法學(xué)院）
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