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行政管理作為一個名詞術(shù)語，在我國和其他國家，其使用范圍都是很廣泛的。以下就是由求學(xué)網(wǎng)為您提供的試論行政管理體制改革的原則。
無論是政府對社會事務(wù)的管理，還是公共機構(gòu)、社會團體、經(jīng)濟組織等內(nèi)部事務(wù)的管理，都被叫做行政管理。但是，作為一個社會科學(xué)研究的學(xué)科專有概念，我國理論界普遍把行政管理定義為政府對社會事務(wù)的管理活動。具體來說，主要包括一下三個方面：
首先，行政管理的實質(zhì)是國家權(quán)力的運作過程。明確行政管理的實質(zhì)，可以把政府對社會事務(wù)的管理活動同公共機構(gòu)、社會團體、經(jīng)濟組織等內(nèi)部事務(wù)的管理活動明確的區(qū)分開來，有助于人們深刻地認識政府活動所具有的特殊性，更加準(zhǔn)確地理解和把握行政管理的實質(zhì)及其規(guī)律性;其次，行政管理是一種管理活動管理是人類社會普遍存在的一種組織活動。明確國家行政活動的管理屬性，可以把行政管理同國家的立法活動、司法活動區(qū)別開來，突顯行政管理的執(zhí)行功能，這有助于更好地借鑒和吸收其他管理活動中的有益經(jīng)驗和作法，提高行政管理的操作和技術(shù)水平;再次，行政管理活動的主體和客體有著明確的規(guī)定性。
所謂精簡，就是各級政府的規(guī)模要適度，行政機構(gòu)的設(shè)置和人員編制要少而精。新時期堅持精簡原則，一是機構(gòu)、層次、編制定多少，必須嚴(yán)格根據(jù)實際工作的需要，凡屬重疊和多余的機構(gòu)、層次、人員，一律合并和撤銷。二是隨著行政工作的發(fā)展，應(yīng)把某些事務(wù)交給企業(yè)、事業(yè)單位、社會團體和群眾組織去管理。三是建立和健全各種工作制度，提倡科學(xué)方法，以降低國家行政管理中人力、物力、財力的消耗，提高工作效率。
所謂統(tǒng)一，就是保持各級政府的行政管理過程的完整統(tǒng)一性。任何國家都只能有一個政府行使行政管理權(quán)，因此，在行政管理體制改革過程中無論是權(quán)力下放，還是分級管理，都不能破壞國家行政管理的完整統(tǒng)一性。遵循統(tǒng)一原則，首先是要堅持行政目標(biāo)的統(tǒng)一性，各級政府必須以共同的總體行政目標(biāo)為基礎(chǔ)，進行目標(biāo)同一的行政管理。在目標(biāo)統(tǒng)一的前提下，分解政府職能，建立政府內(nèi)部的各層次和各部門，并依此明確它們的職、權(quán)、責(zé)及它們之間的關(guān)系，從而成為一個有機整體。其次是要堅持行政領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一性，實行首長負責(zé)制，形成明確的上下級行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，防止政出多門，多頭指揮現(xiàn)象，保證各個行政部門之間的協(xié)調(diào)配合。
【摘要題】行政管理體制改革
【正文】
黨的十六大報告提出了深化行政改革的目標(biāo)和主要任務(wù)，在許多方面都有較大突破和發(fā)展。改革的目標(biāo)是進一步轉(zhuǎn)變政府職能，改進管理方式，推進電子政務(wù)，提高行政效率，降低行政成本，形成行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。重點是轉(zhuǎn)變政府職能，依法規(guī)范中央與地方的職能和權(quán)限，推進政府機構(gòu)改革、行政執(zhí)法體制改革、事業(yè)單位改革和國有資產(chǎn)管理體制改革，建立和完善決策機制、權(quán)力監(jiān)督和制約機制，大力推進電子政務(wù)建設(shè)等項內(nèi)容。
（一）建立服務(wù)型政府
建立服務(wù)型政府是近年來理論界和各級政府在深化行政改革中提出的一個目標(biāo)選擇。服務(wù)型政府本質(zhì)上是社會本位、民本位，政府管什么不管什么，全看社會和公民是否需要，并以此來作為政府職能定位的依據(jù)，它與傳統(tǒng)的以官本位、權(quán)力本位為特征的管制型政府相比較，是兩種不同的管理理念和管理方式。將建立服務(wù)型政府作為新時期行政改革的一個目標(biāo)選擇，將有助于從新的視角，把行政改革和政府職能轉(zhuǎn)變引向深入。在實踐中，已有越來越多的地方政府認識到建立服務(wù)型政府的必要性，著手改革以往“重管理、輕服務(wù)”的政府管理方式。上海、南京、珠海等地政府紛紛提出創(chuàng)建服務(wù)型政府的目標(biāo)，并在創(chuàng)新服務(wù)、社會評議、減少管制等方面進行了有益探索。
我國中央、省級政府的主要功能要于決策和宏觀調(diào)控，在管理上具有宏觀性、調(diào)控性和間接性的特點，同時在決策和管理上也要體現(xiàn)我國服務(wù)型政府的本質(zhì)要求；省以下地方政府直接面對社會、企事業(yè)單位和公眾提供公共服務(wù)。因此，不同層級政府的職能定位應(yīng)有所不同，中央和省級政府可以作為以宏觀管理為主的“決策——服務(wù)型政府”，省以下地方政府應(yīng)為以公共服務(wù)為主的“服務(wù)型政府”。
（二）建立面向市場的政府
建立面向市場、親市場、以市場為導(dǎo)向的政府等提法的涵義大體相同，都是指在政府與市場的關(guān)系上，凡是市場能發(fā)揮優(yōu)勢或能做的事，都應(yīng)當(dāng)由市場來做，充分發(fā)揮市場的作用。強調(diào)政府要面向市場，將有利于進一步明確市場經(jīng)濟條件下政府與市場的關(guān)系，促進政府職能轉(zhuǎn)變。政論要起好“掌舵”作用、催化作用、促進作用，而不是“劃槳”作用、大包大攬作用；也有助于將政府發(fā)揮職能作用的主要方向，放在加強宏觀調(diào)控上，放在創(chuàng)造有效率的市場環(huán)境上，圍繞市場行使好調(diào)節(jié)、培育、監(jiān)管和服務(wù)職能。
（三）建立責(zé)任政府
責(zé)任政府的提法，主要是為了按照依法行政的要求，強化政府責(zé)任。在以往權(quán)力高度集中的行政體制下，政府權(quán)力與責(zé)任嚴(yán)重脫節(jié)和失衡，強調(diào)權(quán)力配置而忽視追究責(zé)任，重視行使權(quán)力而忽視承擔(dān)責(zé)任，注重虛置監(jiān)督形式而忽視追究責(zé)任。
現(xiàn)階段推行依法行政的關(guān)鍵，在于強化政府責(zé)任，使權(quán)力的責(zé)任掛鉤，建立責(zé)任政府。為此，下一步行政改革應(yīng)力爭取得以下突破：一是賦予權(quán)力的同時必須明確責(zé)任；二是健全政府責(zé)任制度，制定落實法定質(zhì)詢、罷免等追究責(zé)任的具體程序，創(chuàng)設(shè)引咎辭職、責(zé)令辭職等易于實施的責(zé)任制度；三是推行行政執(zhí)法責(zé)任制度，并與政府外部評議制度相掛鉤；四是加大執(zhí)法監(jiān)督的獨立性、公開性和民主參與。
（四）依照公共管理理念轉(zhuǎn)變管理模式
公共管理是從發(fā)達國家引進的管理理念，核心涵義在于公共性，突出強調(diào)管理主體的多元化，管理導(dǎo)向的社會化，公共服務(wù)的市場化等新的觀念，與傳統(tǒng)意義上的“行政管理”有較大的差別。
在實踐中，各級政府開始運用這一理論，轉(zhuǎn)變職能，改進管理，推進改革。例如，財政部門提出了建立“公共財政體制”的目標(biāo)，人事部門提出了人力資源管理戰(zhàn)略，深圳等地政府提出了政府職能從無限到有限、從部門性轉(zhuǎn)向公共性、從政府單一治理轉(zhuǎn)向社會共同治理等項改革目標(biāo)，都是十分有益的探索。
2“官本位”向民主法治轉(zhuǎn)變
“官本位”思想即長官意志，是一種糟粕般的價值觀，應(yīng)該受到摒棄和拋棄。在我國悠久的文明歷史中，“官本位”思想的影響非常嚴(yán)重，并在政府機關(guān)人員的價值觀里形成了一種潛在意識作用。在建國早期由于缺乏民主法治建設(shè)，導(dǎo)致行政管理體制中“官本位”思想泛濫，長官意志、官僚作風(fēng)等問題嚴(yán)重，肆意，貪污腐化，等事件頻頻發(fā)生。在黨的以后，我國政府開始針對官本位思想進行治理，但就目前來說，在很多地方和政府機關(guān)中，官僚作風(fēng)依然很嚴(yán)重，而且逐漸向基層蔓延發(fā)展。通過構(gòu)建公共行政體制作為民主建設(shè)的基礎(chǔ)，依法治國、依法行政；缺乏社會民主，就不可能形成公眾意志，政府的執(zhí)行監(jiān)督也就不可能實現(xiàn)。民主法制建設(shè)是實現(xiàn)行政管理體制改革的關(guān)鍵，也是最有效的途徑，為新形勢下更好地發(fā)揮政府執(zhí)行力作用奠定基礎(chǔ)。
3“放權(quán)”向“分權(quán)”的轉(zhuǎn)變
放權(quán)是針對集權(quán)而言的。在建國初期，為了加速社會各項事業(yè)建設(shè)實現(xiàn)物資的統(tǒng)一調(diào)配管理，我國實行了中央高度集權(quán)的行政管理體制，計劃經(jīng)濟體制就是一種流通表現(xiàn)。相對應(yīng)的，各級政府在行政管理中也實行了權(quán)力集中制度，這一體制的主要缺陷如下：第一，容易導(dǎo)致個人權(quán)力膨脹，形成家長制作風(fēng)。權(quán)力的過分放大會導(dǎo)致權(quán)利所有者獨斷專行，忽視黨內(nèi)外民主觀念，缺乏集體主義意識，甚至破壞社會主義制度。第二，容易脫離群眾，出現(xiàn)決策失誤的情況，影響正常的社會生產(chǎn)生活秩序。第三，容易導(dǎo)致工作效率低下、責(zé)任意識淡薄，相互推諉的情況出現(xiàn)。鑒于這種情況，我國在從計劃經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟體制之后，開始解決權(quán)力過于集中的問題，減少政府對市場的干預(yù)，有力地推動了我國市場建設(shè)和繁榮。放權(quán)和分權(quán)是兩個不同的概念，放權(quán)是指權(quán)力下放，指的是在計劃經(jīng)濟時期中央權(quán)力下放到地方政府，但依然是相對的集中；而分權(quán)是指合理分權(quán)，將國家的行政權(quán)力合理地分配到政府的各個部門當(dāng)中，用來實現(xiàn)政府更多的職能。
二、建立責(zé)任政府
責(zé)任政府的提法,主要是為了按照依法行政的要求,強化政府責(zé)任。在以往權(quán)力高度集中的行政體制下,政府權(quán)力與責(zé)任嚴(yán)重脫節(jié)和失衡,強調(diào)權(quán)力配置而忽視追究責(zé)任,重視行使權(quán)力而忽視承擔(dān)責(zé)任,注重虛置監(jiān)督形式而忽視追究責(zé)任。現(xiàn)階段推行依法行政的關(guān)鍵,在于強化政府責(zé)任,使權(quán)力和責(zé)任掛鉤,建立責(zé)任政府。為此,下一步行政改革應(yīng)力爭取得以下突破:一是賦予權(quán)力的同時必須明確責(zé)任;二是健全政府責(zé)任制度,制定落實法定質(zhì)詢、罷免等追究責(zé)任的具體程序,創(chuàng)設(shè)引咎辭職、責(zé)令辭職等易于實施的責(zé)任制度;三是推行行政執(zhí)法責(zé)任制度,并與政府外部評議制度相掛鉤；四是加大執(zhí)法監(jiān)督的獨立性、公開性和民主參與。
三、依照公共管理理念轉(zhuǎn)變管理模式
公共管理是從發(fā)達國家引進的管理理念，在消化借鑒的基礎(chǔ)上形成了相對完整的理論體系，各高校已普遍設(shè)立了公共管理專業(yè)和系所，成為當(dāng)前一種最為流行的管理思想。公共管理的核心涵義在于公共性,突出強調(diào)管理主體的多元化，管理導(dǎo)向的社會化，公共服務(wù)的市場化等新的觀念，與傳統(tǒng)意義上的“行政管理”有較大的差別。在實踐中,各級政府開始運用這一理論，轉(zhuǎn)變職能，改進管理，推進改革。例如，財政部門提出了建立“公共財政體制”的目標(biāo)，人事部門提出了人力資源管理戰(zhàn)略，深圳等地政府提出了政府職能從無限到有限、從部門性轉(zhuǎn)向公共性、從政府單一治理轉(zhuǎn)向社會共同治理等項改革目標(biāo)，都是十分有益的探索。在政府管理的民主化和社會化過程中,政府松動政府集權(quán)化的制度,允許甚至鼓勵非政府公共組織和民眾補充性地加入公共管理的行列,為公共管理注入了新活力。
四、借鑒企業(yè)經(jīng)驗提高政府效能
為了表述方便，我們將具有行政處罰權(quán)的行政機關(guān)或被依法授權(quán)、委托的組織成為執(zhí)罰機關(guān)。在現(xiàn)行《行政處罰法》中，雖然單設(shè)了專門一章對行政處罰的實施機關(guān)作了規(guī)定，但對現(xiàn)行的執(zhí)罰機關(guān)混亂的現(xiàn)狀并沒有從根本上予以改變，一些原先從事執(zhí)罰職能的不合法組織通過規(guī)章委托，又變相的取得了執(zhí)罰權(quán)，從過去的不確定法律地位搖身一變又成為合法的執(zhí)罰組織。據(jù)統(tǒng)計，我國約80%的法律、90%的地方性法規(guī)和全部行政法規(guī)、規(guī)章都設(shè)立了行政處罰權(quán)，由此產(chǎn)生了數(shù)量龐雜的執(zhí)罰部門，具體有公安、海關(guān)、工商、稅務(wù)、衛(wèi)生、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、煙草、醫(yī)藥、鹽業(yè)、農(nóng)業(yè)、林政、交通、路政、漁政、海事、教育、民政、郵政、電信等等諸多部門，執(zhí)罰隊伍過多過濫，造成大蓋帽滿天飛，老百姓形容為“幾十頂大蓋帽，管著一頂破草帽”。由于執(zhí)罰隊伍龐雜，不可避免的造成職能交叉、重疊。對某些違法行為，由于執(zhí)法風(fēng)險大，利益小，導(dǎo)致執(zhí)罰部門互相推諉、踢皮球；對某些含金量高的違法行為，執(zhí)罰部門又相互爭權(quán)，競相處罰。同時，由于執(zhí)罰部門過多，又在某些部門形成執(zhí)法人員數(shù)量不足的形象，執(zhí)罰活動靠搞突擊執(zhí)罰、聯(lián)合執(zhí)法來完成執(zhí)法任務(wù)，以應(yīng)付上級的檢查。
《行政處罰法》第十六條雖然規(guī)定國務(wù)院或者國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政處罰權(quán)，但因為該法律條款非強制性條款，每個執(zhí)罰部門必然片面強調(diào)自身職能的重要性和專業(yè)性，肯定不愿輕易得將自己的執(zhí)罰權(quán)交由其他部門行使，這樣，執(zhí)罰部門龐雜的現(xiàn)象就不可能從根本上得到改變。而且隨著法律、法規(guī)和規(guī)章的不斷增加，一些新的執(zhí)罰部門就會不斷出現(xiàn)，執(zhí)罰隊伍將更加混亂。
二、行政處罰決定權(quán)交由行政機關(guān)行使，是導(dǎo)致行政權(quán)力極度膨脹的重要根源之一。
行政處罰是對公民或組織人身、財產(chǎn)、行為的限制和剝奪，是一種懲罰權(quán)，應(yīng)屬司法權(quán)的范疇。而我國現(xiàn)行行政處罰體制是在過去計劃管理體制下逐步形成的，過分強調(diào)了行政權(quán)威，而忽視了國家權(quán)力分權(quán)制衡的原則，一些行政機關(guān)借助歷史機遇，獲取大量的行政處罰權(quán)，通過多年的苦心經(jīng)營，不進行政職權(quán)遍布公法領(lǐng)域，而且還將觸角逐步伸向私法領(lǐng)域，一行政權(quán)力干預(yù)公民或組織之間的平等主體之間的私權(quán)糾紛。
行政機關(guān)千方百計爭奪行政處罰權(quán)，一方面是為了表明自己部門的重要性，確保自己在歷次政府機構(gòu)改革中能夠保住一席之地，這也是政府機構(gòu)改革似乎走不出膨脹-----精簡-----再膨脹-----再精簡的怪圈的一個重要原因。另一方面，擁有行政處罰權(quán)也能給部門自身帶來一定的經(jīng)濟利益。我國現(xiàn)有行政執(zhí)法部門的經(jīng)費名義上是執(zhí)行收支兩條線，但真正落實的僅是少數(shù)。大多數(shù)執(zhí)罰部門經(jīng)費短缺，必須靠上級財政部門的罰款返還來彌補。更有一些執(zhí)罰部門的經(jīng)費實行自收自支，靠直接坐支罰款收入來維持。這種財政保障體制就必然導(dǎo)致了趨利執(zhí)法和自費執(zhí)法的現(xiàn)象，一些部門不是重在糾正違法行為，而是罰款了事。有的部門甚至希望、鼓勵當(dāng)事人違法，因為這樣才能有錢可罰，由此形成了“養(yǎng)違法”的現(xiàn)象。如某地公安派出所為罰款創(chuàng)收，竟然招聘女做誘餌，釣客來，創(chuàng)造了執(zhí)罰機關(guān)執(zhí)罰創(chuàng)收的奇聞。利益的趨勢只能驅(qū)使行政機關(guān)更加愿意濫用行政處罰權(quán)，總是千方百計的保留和爭取更多的行政處罰權(quán)，從而引發(fā)行政權(quán)力的再度膨脹。
三、現(xiàn)有行政權(quán)力不能滿足行政處罰的需要，起不到真正懲罰違法，糾正違法，保護第三人合法權(quán)益的目的。
現(xiàn)有行政機關(guān)的大部分行政權(quán)力是與其行使宏觀調(diào)控、社會管理和公共服務(wù)等職權(quán)相匹配的，勸導(dǎo)性、指導(dǎo)性較強，法定強制力相對司法權(quán)而言比較弱。目前，除公安、海關(guān)等少數(shù)行政執(zhí)法機關(guān)擁有對人、對物的行政強制權(quán)外，其他機關(guān)一般不具有這種行政強制權(quán)。而現(xiàn)行行政處罰過程中，又不能沒有上述權(quán)力的保障。諸如現(xiàn)行行政除案件的相對人作偽證；向行政機關(guān)提供假證；拒不提供有關(guān)材料、信息；拒絕行政機關(guān)檢查；拒絕接受行政執(zhí)法機關(guān)的行政調(diào)查等諸多現(xiàn)象，在現(xiàn)有行政處罰體制中運用現(xiàn)有行政權(quán)力都不可能合法有效的予以解決，尋求司法支持又缺乏可操作性法定程序，導(dǎo)致行政執(zhí)法人員或采取非法手段行使行政權(quán)，或瀆職、失職不作為。這兩種做法都是對法治社會的一種踐踏。要改變這種狀況，必須對現(xiàn)有體制進行徹底改革。
我國現(xiàn)有行政處罰案件有相當(dāng)多的都和第三人權(quán)益受到侵害相聯(lián)系。第三人希望國家在對違法行為進行處罰的同時，能夠使自己受侵犯的權(quán)利得到救濟。顯然，這種救濟最終還需司法權(quán)來保障。而我國現(xiàn)有行政保護制度中，如商標(biāo)權(quán)保護、消費者權(quán)益保護、治安案件人身傷害賠償?shù)?，雖然賦予相應(yīng)行政機關(guān)在進行行政處罰的同時，可以對涉及民事賠償?shù)牟糠忠徊⒆龀鎏幚恚]有法律最終強制力。而且，一些行政機關(guān)擔(dān)心引起行政訴訟，也不愿意履行這部分職權(quán)，使這類法律規(guī)定形同虛設(shè)。
而且，現(xiàn)行行政處罰程序所設(shè)置的一般程序，諸如立案、調(diào)查、內(nèi)部法制核審、處罰告知、聽證、決定處罰、強制執(zhí)行、行政復(fù)議、行政訴訟等程序繁瑣，雖然耗費大量政府資源，反而很難達到預(yù)期目的。
我們知道，行政執(zhí)法體制必須符合國家權(quán)力分工制衡與協(xié)作的原則要求，必須體現(xiàn)國家意志的唯一性、強制性和有效性。我國目前的政府機構(gòu)改革雖然蘊含著較為深刻的制度創(chuàng)新思想與舉措，但仍是一種過渡性的改革，其直接目的不過是在于解決目前較為突出的矛盾，具有頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳的性質(zhì)，而缺乏前瞻性與預(yù)防性。法律體制改革必須具有前瞻性，行政處罰體制改革也同樣如此。是體制改革遷就于行政處罰現(xiàn)狀，還是行政處罰改革適應(yīng)時代的發(fā)展，確實是一個值得考慮問題。我們應(yīng)該借鑒包括西方法制社會在內(nèi)的所有人類文明成果，結(jié)合我國實際，與世俱進，建立一套新的能夠適應(yīng)現(xiàn)代法制社會要求的行政處罰體制，而不是修修補補，應(yīng)付了事。具體而言：
一、將現(xiàn)有執(zhí)罰部門適當(dāng)集中，僅賦予其當(dāng)場行政處罰權(quán)和一般程序調(diào)查權(quán)、行政處罰建議權(quán)。除公安、海關(guān)、稅務(wù)部門外，其他部門執(zhí)法權(quán)全部合并，統(tǒng)一交由各級人民政府行使。根據(jù)我國憲法和各級人民政府組織法的規(guī)定，各級人民政府是國家行政機關(guān)，享有包括行政執(zhí)法權(quán)在內(nèi)的國家行政權(quán)力。但實際上各級政府的執(zhí)法權(quán)力都分散到政府的各部門手中，造成部門林立，權(quán)力分散。行政處罰體制改革就是要還完整行政權(quán)與政府。將行政處罰案件調(diào)查權(quán)與決定權(quán)分離，是按照行政權(quán)與司法權(quán)分工原則，將行政處罰決定權(quán)從現(xiàn)有行政權(quán)力中剝離出來。
考慮到目前違法行為大部分屬于性質(zhì)輕微的狀況，可以授權(quán)行政機關(guān)行使相對人沒有異議的當(dāng)場處罰權(quán)，但僅限于案件事實簡單清楚，
不需要另行調(diào)查取證，僅處以警告或一定數(shù)額以下的罰款的行政處罰。除此之外，行政機關(guān)只能依法對違法行為進行行政調(diào)查，并提出行政處罰建議。
二、專門成立行政法院，由其行使行政處罰決定權(quán)、行政強制措施決定權(quán)、行政處罰強制執(zhí)行權(quán)。依托現(xiàn)有人民法院的行政庭，單獨成立行政法院，由行政法院的行政法官根據(jù)行政機關(guān)的申請，針對違法行為簽發(fā)行政調(diào)查令，行政執(zhí)法人員持行政調(diào)查令對違法行為人或組織進行強制性的行政調(diào)查，必要時可以申請行政法官簽發(fā)行政強制措施令，對涉案物證進行查封、扣押。由于一切活動都是由行政法官決定，既保證了司法權(quán)對行政權(quán)的時時監(jiān)督，又賦予了行政調(diào)查行為的權(quán)威性。違法相對人的一切拒絕、阻撓調(diào)查行為都可被視為是妨礙司法行為而受到追究，從而解決了現(xiàn)行行政處罰手段過軟的弊端。行政法院通過對行政機關(guān)收集的證據(jù)和處罰建議的審查，聽取違法相對人的陳述和申辯，獨立行使行政處罰決定權(quán)。對行政法院做出的處罰決定，只有違法行為人可以上訴。逾期不上訴的行政處罰決定即發(fā)生法律效力，違法行為人必須履行，拒不履行的，由行政法院強制執(zhí)行。
三、行政處罰案件的權(quán)由縣級以上人民政府法制機構(gòu)行使?？h級以上人民政府法制機構(gòu)僅負責(zé)訴訟程序的操作，不參與行政調(diào)查取證，代表國家對行政處罰案件向行政法院提訟。
對現(xiàn)有行政處罰體制的改革，由于涉及到行政權(quán)、司法權(quán)的重新分配，牽扯到許多部門的利益，肯定會有很大的阻力。但這應(yīng)是我們今后改革的方向。我們應(yīng)當(dāng)先從理論上、思想上掀起一場大討論，百家爭鳴、百家齊放，使之更加完善，然后以法律的形式予以確立。只有斷然廢除一切不合理的體制，重新確立一套完善、科學(xué)的運作制度，才會使政府在管理社會和經(jīng)濟事務(wù)中發(fā)揮更大的作用。
參考文獻
1、胡錦光著《行政處罰研究》法律出版社
2、應(yīng)松年主編《行政法學(xué)新論》中國方正出版社
關(guān)鍵詞 “省管縣”財政體制 分稅制
一、“省管縣”財政體制定義及內(nèi)涵
作為分稅制框架下的一種財政體制改革方向，“省管縣”財政體制，是指省級財政直接管理市級和縣級財政的一種制度安排。在包括地方政府劃分事權(quán)、財權(quán)等方面，以及省對下轉(zhuǎn)移支付補助、專項撥款補助、各項結(jié)算補助、預(yù)算資金調(diào)度等方面，均由省級財政直接對市級和縣級財政進行管理。這種制度安排是在市、縣級原有既得利益不變的情況下，將部分權(quán)限下放給縣，在財政關(guān)系上直接管縣，以減少管理層次，提高工作效率，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟和區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。
從省管縣財政體制改革的實施標(biāo)準(zhǔn)來看，分別包含了對省級財政的宏觀調(diào)控能力、市級財政實力、縣級經(jīng)濟的自身發(fā)展能力的評價標(biāo)準(zhǔn)。
首先，省級財政的宏觀調(diào)控能力，即省級財政有一定的財力來解決縣級財政困難或支持縣域經(jīng)濟的發(fā)展，否則，只是換湯不換藥，而且將付出管理失效的成本。例如，在經(jīng)濟發(fā)達的江蘇、遼寧、廣東等省份可進行“省管縣”體制的試點。而在西部一些經(jīng)濟欠發(fā)達的省份，還應(yīng)該采取“市管縣”財政體制，充分發(fā)揮中心城市的經(jīng)濟帶動作用。
其次，市級財政實力強弱是判斷“省管縣”還是“市管縣”的重要標(biāo)準(zhǔn)。如果市級財力較弱，縣級財力較強，則應(yīng)以省管縣為宜；如果市級財力較強，有能力幫扶縣級，則應(yīng)以市管縣為佳。
第三，以縣級經(jīng)濟的自身發(fā)展為標(biāo)準(zhǔn)來看，“省管縣”后，縣作為一個相對獨立的經(jīng)濟區(qū)域被賦予了更大的發(fā)展自，但自并不代表發(fā)展能力。自的擴大也并不意味著發(fā)展能力增強。
二、“省管縣”財政體制發(fā)展現(xiàn)狀與問題
從當(dāng)前全國范圍的改革實踐來看，目前以強縣擴權(quán)為突破口的省管縣體制改革還只是一種停留在局部的和表層的結(jié)構(gòu)性改革，并沒能促使我國政治行政體制環(huán)境和地方政府間的縱向結(jié)構(gòu)發(fā)生根本性的變化。其問題與局限性主要體現(xiàn)在以下幾個方面：
1.利益問題?！笆」芸h”的改革是對舊體制下利益格局的重新調(diào)整，尤其涉及到眾多官員的切身利益，阻力之大不難想象。一些地級市為了保住既得利益不愿放棄權(quán)力，甚至出現(xiàn)市與擴權(quán)縣爭權(quán)的現(xiàn)象。擴權(quán)強縣難關(guān)重重，下放的權(quán)力“虛”多“實”少。
2.與現(xiàn)行管理體制的沖突問題。根據(jù)省管縣財政體制的辦法，財政資金、專款、項目、財政預(yù)算由省對縣直達，而縣級計劃生育、財政收入的督察、報表匯總、結(jié)算等事項還是由市級負責(zé)，縣級行政權(quán)、審批權(quán)、人事權(quán)和其他行政管理仍然由市級管理，市級行政還覆蓋全市性事權(quán)，這都不可避免的存在著財政體制與行政管理體制、財權(quán)與事權(quán)不對稱的問題。此外，還涉及政策的連續(xù)性問題，一些政策性財政支出配套資金在省管縣前由省市縣三級財政共同負擔(dān)，省管縣后，市級財政不再負擔(dān)。
3.監(jiān)督管理問題。在政府職能不清、改革配套措施和市場機制還不完善下，“省管縣”改革容易出現(xiàn)新的“諸侯經(jīng)濟”和市場分割。改革后縣級政府的經(jīng)濟社會管理權(quán)得到擴大，政府定位模糊不清加上約束不力，極可能出現(xiàn)為追逐政績而侵蝕市場機制，加劇市場分割和地區(qū)封鎖的情況。如何有效監(jiān)督約束縣級政府行為，防止出現(xiàn)投資沖動和重復(fù)建設(shè)，是要客觀面對的問題。
4.適應(yīng)問題。省管縣改革中，縣一級政府工作機構(gòu)、人員數(shù)量、人員素質(zhì)直接影響改革能否扎實有效地推進，“擴權(quán)強縣”對縣級領(lǐng)導(dǎo)和具體工作人員的權(quán)力掌控、政策把握等都提出新的考驗，如果缺乏有效的約束或監(jiān)督不力，極易產(chǎn)生政府的行為短期化或扭曲，存在“由放而亂”的可能性。
三、完善“省管縣”財政體制的對策建議
1.推行三級行政管理體制和事權(quán)改革，理順中央地方的關(guān)系。在現(xiàn)行行政管理體制尚不能立即做出調(diào)整的情況下可以逐步弱化市級財政，實行市縣脫鉤，取消“市管縣”財政體制，實行省級財政直管市、縣財政，市級財政只管市區(qū)；虛化鄉(xiāng)財政將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權(quán)上收到縣級財政進行管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為縣級政府的派出機構(gòu)，不承擔(dān)一級政府的財政職能。
2.正確劃分各級政府間的事權(quán)和財權(quán)，做到不“越位”，不“缺位”。首先，就省與下級政府事權(quán)的劃分上而言，根據(jù)受益范圍、公共產(chǎn)品的技術(shù)經(jīng)濟要求、公共產(chǎn)品行為的性質(zhì)等原則，劃分地方政府間的事權(quán)，將省以下地方財政的主要職能轉(zhuǎn)移到保證地方政府區(qū)域性公共職能發(fā)揮、為轄區(qū)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)上來。其次，在省與下級政府財權(quán)的劃分上來看，按照財政分級、稅種分設(shè)和收入分征的辦法，根據(jù)政府職能分工的層次和收益范圍來劃分各級政府的財權(quán)，確定各級財政的主體稅種。
3.協(xié)調(diào)縣市利益關(guān)系?！笆」芸h”改革過程中要采取漸進的、較為低調(diào)的方式，要將改革重心放在發(fā)展縣域經(jīng)濟、協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)關(guān)系上，要滿足中心城市想獲得發(fā)展的愿望，要考慮到地級市長遠規(guī)劃和未來持續(xù)發(fā)展的客觀需要，建立地級市和各縣的競爭與合作的互利關(guān)系。
4.健全法律制度，明確各級政府的權(quán)力和責(zé)任。要通過修改政府組織法，規(guī)定三級政府構(gòu)架，以法律形式界定各級政府之間的事權(quán)和財權(quán)，使得分稅制財政體制能夠科學(xué)推行。在三級政府的基礎(chǔ)上，國家立法機構(gòu)應(yīng)盡快出臺《機構(gòu)編制法》，將行政、事業(yè)單位人員管理納人法制軌道，使“政府權(quán)力部門化，部門權(quán)力利益化，獲利途徑審批化，審批方式復(fù)雜化”的現(xiàn)象得到徹底改變或消除。
參考文獻：
行政觀念革新是深入進行地方行政改革的客觀要求。我國舊的地方行政管理模式是在計劃經(jīng)濟條件下形成的，隨著經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌#一系列與市場經(jīng)濟發(fā)展不相適應(yīng)的行政規(guī)章、行政管理架構(gòu)和方式已日益成為經(jīng)濟和社會發(fā)展的桎梏，改革勢在必行。雖然，經(jīng)過多年準(zhǔn)備，我們已經(jīng)成功啟動地方行政改革，但是這并不意味著地方行政觀念革新的任務(wù)已經(jīng)完成，因為：一、在計劃經(jīng)濟背景下形成的舊的行政觀念，諸如微觀管理、直接管理的觀念；行政萬能、人治行政、行政干預(yù)的觀念；官本位觀念；干部能上不能下、能官不能民的觀念等依然阻礙著行政改革的深入進行，必須進一步解除桎梏。二、雖然有些省級機關(guān)率先進行了機構(gòu)改革，機構(gòu)裁并了，人員減少了。但是能否最終有效地轉(zhuǎn)變行政職能和管理方式，可否避免人員回流、機構(gòu)再次膨脹，克服人治行政、管制行政，落實依法行政、服務(wù)行政，依然是嚴(yán)峻的考驗。三、改革的階段性成果需要鞏固，客觀上呼喚新的行政觀念的繼續(xù)普及和支撐。四、行政改革是行政系統(tǒng)不斷完善的過程，要求行政觀念不斷更新。因此，繼續(xù)促進行政觀念革新，讓更多的地方各級黨政干部了解這場改革的意義、必然性，了解國家與社會、政府與市場的關(guān)系以及現(xiàn)代行政的特點，明白行政的責(zé)任和界限，掌握現(xiàn)代行政的基本理論、方法，依然是推動這場牽動面深廣的行政改革的必要條件。只有讓一整套與新的行政體制相適應(yīng)的行政觀念在廣大地方干部心中生根發(fā)芽，地方行政改革才能最后開花結(jié)果。
行政觀念革新也是地方行政改革的重要組成部分。因為行政體制與行政觀念是一個問題的兩個方面，二者水融，互相影響，互為條件。舊的地方行政體制以舊的行政觀念為基礎(chǔ)，同時又不斷地透過各種軟硬結(jié)構(gòu)，包括各種法律法規(guī)、規(guī)章制度、紀(jì)律守則，強化舊的行政觀念。因此，要改革舊的地方行政體制，轉(zhuǎn)變其結(jié)構(gòu)和功能，使行政系統(tǒng)得以有效運行，保持生命活力，除了進行行政體制設(shè)計創(chuàng)新外，有必要進行行政觀念的改移和革新，促使二者良性循環(huán)。否則，勢必互相制肘，影響改革。在近年的行政改革實踐中，一些地方注重了“硬件要素’的變革，忽視了行政觀念的變革和重塑，從而導(dǎo)致改革過程中出現(xiàn)許多“煮夾生飯”乃至反彈、復(fù)舊的現(xiàn)象；有些地方建立了新的組織架構(gòu)，但受制于舊的行政觀念，難于發(fā)揮效用；貪污腐化、管卡拿壓現(xiàn)象屢禁不止；法制意識淡簿，有法不依、違法行政時有發(fā)生。這些現(xiàn)象不僅反映了轉(zhuǎn)型期行政體制的脫序和行政行為的失范，更深刻地反映了人們固有的、過時的行政觀念的根深蒂固。當(dāng)我們審視地方行政革新的時候，感觸最深的問題之一便是：一個充滿善意而對癥下藥的行政改革方案難于在決策中誕生，或者誕生了也受到懷疑、斥責(zé)、抵觸，使得改革無法進行或胎死腹中。事實證明：沒有新觀念的深入人心，新體制難以按原有設(shè)計運行。許多國家的經(jīng)驗也表明：先進的行政體制要獲得成功，取得預(yù)期效果，必須依賴運用它們的公務(wù)員的現(xiàn)代觀念，一個政府，只有其公務(wù)員從心理、觀念和行為上，都能與各種現(xiàn)代行政制度變革同步前進，相互配合，行政現(xiàn)代化才能真正實現(xiàn)；單純靠行政體制的現(xiàn)代轉(zhuǎn)換，而不從根本上更新行政觀念，行政體制改革是難于奏效、難于持久的；耍鞏固現(xiàn)階段改革所取得的效果，就必須在深化地方行政管理體制改革過程中不斷更新行政觀念，培育出與社會主義市場經(jīng)濟體制改革和行政體制改革相適應(yīng)的行政文化環(huán)境。
我國這場地方行政改革不論從深度和廣度上都是超越歷史的，要順利解決錯綜復(fù)雜的地方行政問題，需要地方各級公務(wù)員、廣大群眾和社會輿論的認可、理解和支持。行政觀念的革新恰恰可以營造有利于地方行政改革的輿論環(huán)境，增強廣大干部和群眾對改革的理解、認同和支持。行政改革總是在一定的輿論環(huán)境中受到肯定或否定、支持或反對、贊揚或貶損的。干部群眾受舊的行政觀念的支配影響，自然就會形成阻礙行政改革、貶損行政改革舉措的輿論力量；反之，如果他們接受了新的行政觀念，就會形成支持和贊揚行政改革，推動行政改革的輿論力量，行政改革自然會比較順利地進行下去。就增強改革的心理承受力而言，傳播新的行政觀念也是意義殊深的。地方行政系統(tǒng)的活動主體是公務(wù)員，行政改革必然會不同程度地觸及公務(wù)員的利益及習(xí)以為常的一套行政準(zhǔn)則和行為模式，難免出現(xiàn)如下現(xiàn)象：有些人思想準(zhǔn)備不足，只想改別人，不想改自己；有的部門在落實改革時，想方設(shè)法強調(diào)自身的重要性，有些人一時難以理解，難以適應(yīng)；有些人不想離開政府機關(guān)；有些人面對改革滿懷焦慮；有些人甚至產(chǎn)生排拒、抵制的心理和行為。行政觀念的革新有助于人們正確理解和對待地方行政改革，減輕內(nèi)心的焦慮，增強心理的承受力，逐漸克服認同危機，取得改革共識。例如，破除了干部終身制、能上不能下的舊觀念，人們就會對改革中干部的晉升降職視為正常現(xiàn)象，從而泰然處之，習(xí)以為常。這對減少改革阻力，促進政治和諧與穩(wěn)定裨益良多。而作為地方行政管理客體的廣大民眾一旦接受了新的行政觀念，既對地方行政改革構(gòu)成必要的壓力，也同時成為可貴的動力，有助于各項改革措施的貫徹執(zhí)行，為改革創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。
二
根據(jù)當(dāng)前地方行政觀念的現(xiàn)狀和地方行政改革的目標(biāo)取向，我們應(yīng)著力對行政觀念做如下的變革：一是變?nèi)苄姓^念為有限行政觀念。在計劃經(jīng)濟體制下，地方政府被視為無所不知、無所不能的“超人”。它在地方事務(wù)中扮演著一個高度集中化的資源配置者的角色，職能空前膨脹，統(tǒng)得過多，管得過死，事無巨細，事必躬親，忽視了市場和社會的角色切能，幾乎取代了所有經(jīng)濟主體的決策權(quán)和選擇權(quán)，縣鄉(xiāng)兩級政府尤其突出。全能行政觀念塑造了龐大的地方政府，導(dǎo)致冗衙冗官；社會資源配置效率低下；社會創(chuàng)新動力不足；尋租和腐敗；更直接造成地方政府職責(zé)不清，管理混亂，包攬了很多本該由社會管的事，職能嚴(yán)重錯位。市場經(jīng)濟條件下，地方政府不應(yīng)再遵循全能行政觀念，用高度集中的計劃手段從事地方行政管理，而應(yīng)該從社會共同利益出發(fā)，根據(jù)市場和社會需求，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，履行“統(tǒng)籌規(guī)劃、掌握政策、信息引導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)、提供服務(wù)、檢查監(jiān)督”的職能，使政府由“全能政府”變?yōu)椤坝邢拚?。為此，我們必須根?jù)社會發(fā)展需要，適時地變傳統(tǒng)的全能行政觀念為有限行政觀念。
二是變管制行政觀念為服務(wù)行政觀念。本著公正的精神，因應(yīng)公共利益的需要，進行適當(dāng)管理，使公益和私利兩得其全，社會和諧安定，是地方政府的天職，如，物價管制、交通管制、安全管制、衛(wèi)生檢查等，都是不可或缺的。但是，這種管制有其適當(dāng)?shù)姆秶杂幸鎳嬅裆?，保障公民或社會組織的基本權(quán)利，確保社會活力和政府放能為界，超過一定界限的管制則必然有害無益。由于受沿襲兩千多年來的舊思想、舊價值觀念的影響，我們有些干部養(yǎng)成一種優(yōu)越感，形成了唯我獨尊的行政觀念，每每以管制為樂事，動輒就管、卡、壓，就設(shè)置障礙，制定繁科戒律，亂施檢查評比，發(fā)號施令，頤指氣使，甚至輕易訴諸警力和其他強制力，將地方社會組織、工商企業(yè)、公民的行為直接置于嚴(yán)格的指令性管制之下。其實，這是違背現(xiàn)代行政的基本精神和宗旨的，因為，在現(xiàn)代社會，行政機關(guān)在本質(zhì)上是服務(wù)機關(guān)。地方行政雖然免不了管制行為，但其核心任務(wù)應(yīng)是維持社會秩序，為社會和公眾提供各種必要的服務(wù)和保障。在社會轉(zhuǎn)型的背景下，地方政府有必要進一步明確其使命，進行卓有成效的思想教育，使公務(wù)員適時地變管制行政觀念為服務(wù)行政觀念，切實把“為人民謀幸?！?、“為人民服務(wù)”作為自己為政的根本原則，消除“官本位”觀念，摒棄“為民做主、代民辦事”的父母官觀念，牢固樹立人民當(dāng)家作主的行政意識、公仆意識和行政就是服務(wù)的意識，根本改變機關(guān)工作作風(fēng)，提高服務(wù)品質(zhì)。同時，明確自己該管什么，不該管什么。從當(dāng)前情況看，地方政府的服務(wù)性活動主要應(yīng)集中在：發(fā)展與公眾生活息息相關(guān)的科學(xué)、教育、文化、基礎(chǔ)設(shè)施、市政管理、氣象服務(wù)等公共事業(yè)；提供醫(yī)療衛(wèi)生保健、社會救災(zāi)、社會救濟等福利服務(wù)，向社會提供各種信息和咨詢服務(wù)。
三是變?nèi)酥涡姓^念為依法行政觀念。社會主義市場經(jīng)濟本質(zhì)上是法治經(jīng)濟，它要求一切經(jīng)濟行為、管理行為必須法治化。依法行政是現(xiàn)代公共行政的本質(zhì)要求，它要求國家行政機關(guān)樹立行政守法意識，行政機關(guān)必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)活動；公共行政活動的程序、條件必須符合法律規(guī)定。我國是一個人治思想根深蒂固的國家。傳統(tǒng)的人治思想在當(dāng)代行政管理理論和實踐中還有不少殘留，主要表現(xiàn)在：
第一，行政活動不重視法律的有效約束，唯上不唯法，無法可依，有法不依，長官意志，一言堂盛行，主觀隨意現(xiàn)象嚴(yán)重；第二，行政管理過程中過分寄望于個人品質(zhì)。不重視制度建設(shè)，執(zhí)著于個人的道德自覺和政治教化，帶有濃厚的賢人政治色彩；第三，人存政舉，人亡政息的情況屢見不鮮；第四，公務(wù)員的法律意識普遍淡薄，以言代法，以權(quán)壓法。以行政手段代替法律，借口執(zhí)行政策而違背法律，感情用事，的現(xiàn)象大量存在。眾多的人治現(xiàn)象背后，彌漫著的是源遠流長的人治行政觀念。它與市場經(jīng)濟條件下行政管理的法制化精神是相悖的。市場經(jīng)濟要求地方政府依法行使職權(quán)，而要使地方政府的行政活動和公務(wù)員的行政行為被有效地納入法制軌道，除了以健全的法律法規(guī)規(guī)范政府行為、行政職能、運行方式以及行政監(jiān)督的范圍與方式外，更需要透過教育和規(guī)制培養(yǎng)地方政府及其工作人員依法行政的觀念意識，樹立契約觀念和依法辦事的觀念，有效地減少行政過程中的主觀隨意性和個人狹隘性。
四是變封閉消極的行政觀念為積極創(chuàng)新的行政觀念。由于小生產(chǎn)觀念的影響，地方不少公務(wù)員行政管理活動帶有濃厚的封閉、保守、消極觀念，比如，行政體系與其它社會體系之間、行政體系之間缺乏相互交流，行政活動缺乏相應(yīng)的透明度，決策中不乏暗箱操作的情況，行政部門及其工作人員本位主義嚴(yán)重，管理上畫地為牢，以鄰為壑；行政多因襲習(xí)慣與經(jīng)驗，墨守成規(guī)，不思進取，不求創(chuàng)新，動輒言“何必嘗試”、“不宜冒險”；秉持“多一事不如少一事”原則，施政以懲治犯罪、征收稅費為主要任務(wù)，對公共事業(yè)則持消極無為的放任政策；有些地方公務(wù)員高高在上，養(yǎng)尊處優(yōu)，無所用心，必待問題發(fā)生，事到臨頭，才頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳，被動應(yīng)付；行政過程過分拘泥于形式和常規(guī)，做官樣文章，文山會海，公文旅行，辦事效率低下。這一切某種程度上都是封閉、消極行政觀念的外化，都與市場經(jīng)濟和現(xiàn)代行政管理的要求格格不入。
市場經(jīng)濟客觀上要求地方行政系統(tǒng)與其它社會組織不斷進行物質(zhì)、能量、信息的交換，增加行政管理的透明度，調(diào)動公務(wù)員參與管理的積極性；克服地方保護主義、本位主義、固步自封、畫地為牢等狹隘觀念，代之以開拓進取的開放意識?，F(xiàn)代社會日新月異，一日千里，地方行政事務(wù)錯綜復(fù)雜，必須以創(chuàng)新的方法和制度，處理這些事務(wù)，這就要求公務(wù)員具有革新的活力和創(chuàng)造的精神；地方各級政府應(yīng)致力于以政策的合理性、合目的性和成功的實例來引導(dǎo)群眾，不斷增進群眾對政策的了解與認同，變政府的意圖為群眾的自覺意識，減少主觀武斷、動輒懲罰和制裁的簡單化行政行為，多一些民主協(xié)商、科學(xué)行政。
三
舊的行政觀念雖然是在舊的行政管理實踐基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，但它一旦形成，就往往成為人們分析、論證和評價行政活動的一種框架或模型，成為一種頑強的力量。因此，要實現(xiàn)觀念革新，必須順應(yīng)社會轉(zhuǎn)型進行多方努力。
1、大力發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟，因勢利導(dǎo)破舊立新。舊的行政觀念本來就是計劃經(jīng)濟下高度行政化的產(chǎn)物。發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟，改變舊的行政觀念賴以生存的土壤，本質(zhì)上乃是釜底抽薪，有助于行政觀念的轉(zhuǎn)變。市場經(jīng)濟本身也是新的行政觀念成長的溫室。通過培育市場，發(fā)揮市場的功能，使地方政府的行政管制范圍合理縮小，萬能政府觀念和管制行政觀念受到一定的遏制，尤其是在原本管制統(tǒng)攬過死的領(lǐng)域引入市場機制，展現(xiàn)市場的活力和效率，可以直接改變?nèi)藗儗εf的行政管理方式的迷信、盲從，動搖其心中陳舊而牢固的行政觀念。市場經(jīng)濟意味著遵循價值規(guī)律，實行優(yōu)勝劣汰的競爭，而競爭機制客觀上有助于克服墨守成規(guī)、不思進取的保守心態(tài)，培養(yǎng)開放、平等、兼容、契約和效率觀念。市場經(jīng)濟也意味著個人權(quán)利的自由交易，而實現(xiàn)自由交易的前提條件是對契約、對法意的尊重，必然呼喚與之相應(yīng)的法律意識和法律制度。市場經(jīng)濟還要求增強行政體系的透明度，擴大行政體系內(nèi)、外的交流，打破各種地域界限和人為障礙，有利于克服地方保護主義、本位主義、固步自封、畫地為牢等狹隘觀念。
2、積極推進地方行政體制改革，以制度規(guī)范來培植新的行政觀念。行政觀念是在行政實踐基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，因此，要革新行政觀念，必須從行政實踐入手，通過行政改革實踐培植新的行政觀念。行政體制改革的過程，也是行政觀念變革的過程，它既沖擊傳統(tǒng)行政觀念，又培育現(xiàn)代行政觀念。我們正在從事的這場地方行政改革，正是新的行政觀念的養(yǎng)成所。我們務(wù)必要積極推進地方行政改革，滿腔熱情地投身于地方行政改革，在改革實踐中培養(yǎng)新的行政觀念。正在進行的這場地方行政改革無疑將拷問或淘汰慣常而不合時宜的行政觀念，更重要的是它可以通過新的制度設(shè)計和架構(gòu)，確立并有力地維護新的行政觀念，使之不再是無根的“浮萍”。
3、開展有效的傳播溝通。地方行政改革，內(nèi)容具體而豐富，涉及方方面面，工作千頭萬緒，要有條不紊地進行，離不開廣大地方干部、群眾的理解和支持；面對這場改革以及由此而來的利益調(diào)整，人們難免困惑、矛盾。因此，需要進行適當(dāng)?shù)膫鞑贤?，通過宣傳、學(xué)習(xí)、討論、教育、引導(dǎo)，使廣大干部群眾吸收新的行政理論，樹立新的行政觀念。為此，首先，要進行組織傳播，即在地方各級機關(guān)內(nèi)部組織學(xué)習(xí)現(xiàn)代行政理論和我國行政改革的有關(guān)文件，使干部接受改革思想的洗禮，了解國家與社會、政府與市場的分野；領(lǐng)會地方行政改革的精神實質(zhì)，自覺地摒棄陳舊的行政觀念，用新的行政觀念指導(dǎo)自已日常的行政工作。其次，利用大眾傳播媒介宣傳新的行政觀念。報紙、雜志、廣播、電視以及新聞電影等現(xiàn)代新聞媒介擁有眾多的讀者和聽眾，社會影響大，要善加利用，以人們喜聞樂見的方式宣傳地方行政改革，傳播新的行政觀念。造成有利于新的行政觀念成長的輿論環(huán)境。再次，發(fā)揮我黨思想政治工作的優(yōu)勢，大力宣傳地方行政改革的典型事例和典型人物，透過實效實績教育干部群眾，使之轉(zhuǎn)變行政觀念。最后，要加強行政改革理論的研究。通過研究，探索我國地方行政改革的路徑，解決地方行政改革的重大理論問題，并設(shè)計更具體、更可操作的地方行政改革的目標(biāo)、內(nèi)容、方法、步驟等，使人們了解并逐步認同行政改革理念。
論文摘要：高等教育管理體制是關(guān)于高等教育事業(yè)的機構(gòu)設(shè)置、人員配屬、隸屬關(guān)系和職責(zé)、權(quán)益劃分的體系和制度的總稱。面對瞬息萬變的市場經(jīng)濟環(huán)境，尤其是我國加入WTO后，各種新思潮對高等教育的沖擊，現(xiàn)行高等教育管理體制中存在的問題日益凸顯。因此，我們必須把握高等教育改革的方向和思路，積極推進高等教育管理體制的改革。
一、高等教育管理體制及其改革的涵義
1高等教育管理體制的含義
高等教育管理體制是關(guān)于高等教育事業(yè)的機構(gòu)設(shè)置、人員配屬、隸屬關(guān)系和職責(zé)、權(quán)益劃分的體系和制度的總稱。高等教育管理體制主要包括國家各級政府及教育行政部門對高等教育的管理體制和高等學(xué)校的自身管理體制兩個方面的內(nèi)容。具體而言，它既包括高等學(xué)校的管理機構(gòu)、管理制度、管理體制、招生就業(yè)體制，也包括高等學(xué)校的辦學(xué)體制、管理權(quán)限、投資體制、管理工作、管理人員等。
高等教育管理體制是國家管理高等教育事業(yè)的根本制度，是國家在高等教育行政管理工作中機構(gòu)設(shè)置、相互關(guān)系和責(zé)權(quán)劃分的制度，主要是明確由哪級政府對高等教育的行政管理進行統(tǒng)籌和決策、各級政府和高等學(xué)校之間的責(zé)權(quán)利如何劃分以及采取何種方式才能對高等學(xué)校和教育機構(gòu)進行有效的管理等。其最主要的作用及意義在于：明確的規(guī)定中央與地方、政府與學(xué)校在實施高等教育管理過程中的相互關(guān)系及各自的職能。相較各個高校這些子系統(tǒng)而言，高等教育管理體制是具有全局性、整體性的大系統(tǒng)，它決定學(xué)校的教學(xué)、科研、人事、財務(wù)、后勤等一系列管理活動，直接支配著高校的全部管理工作。
2高等教育管理體制改革的含義
從宏觀的角度來看，高等教育管理體制改革是指政府或高等學(xué)校、高等教育機構(gòu)對高等教育體制的改革。改革的內(nèi)容相應(yīng)地分為兩個層次：一是政府(中央)與政府(地方政府)在管理權(quán)限方面的分配與安排，也就是中央政府和地方政府在集權(quán)與分權(quán)之間如何實現(xiàn)合理的安排：二是政府、社會和高等學(xué)校的關(guān)系，即政府如何進行宏觀調(diào)控、社會怎樣積極參與、高校如何自主辦學(xué)。高等教育管理體制改革的最終目的就在于：適應(yīng)新形勢下經(jīng)濟體制、政治體制變革的要求，協(xié)調(diào)政府、學(xué)校和社會三方面的關(guān)系，增強高等學(xué)校自主辦學(xué)能力，建立一個有利于調(diào)動各方面的積極性、推動高等教育事業(yè)蓬勃發(fā)展的有中國特色的社會主義高教管理體制。
從微觀看，高等教育管理體制改革是指高等學(xué)?；蚋叩冉逃龣C構(gòu)內(nèi)部有關(guān)管理體制方面的改革。我國高等學(xué)校和高等教育機構(gòu)的內(nèi)部管理體制，是在計劃經(jīng)濟體制下形成的。有其歷史的必然性與合理性。改革前，高等學(xué)校及其機構(gòu)的管理機制基本上與上級主管部門的管理職能對口(一般由對口的職能部門，如各級教育部門統(tǒng)管)，具有明顯的依附性、封閉性特點，導(dǎo)致高校缺乏獨立、自主辦學(xué)的能力。上世紀(jì)80年代以來，高校開始對內(nèi)部管理體制進行改革，改革的目的是：要形成既能適應(yīng)上級主管部門的對口管理需要，又具有一定的面向社會自主辦學(xué)能力的內(nèi)部管理體制，但由于種種原因，改革的結(jié)果離理想目標(biāo)還有很大的差距。因此，在新的歷史時期，尤其是加入WTO后，如何繼續(xù)深化高等學(xué)校及其機構(gòu)內(nèi)部管理體制的改革，理順政府、社會及各高校之間的關(guān)系仍然是高等教育管理體制改革的一項重要任務(wù)。因此，新時期高校內(nèi)部管理體制改革的目標(biāo)。就是要建立符合市場經(jīng)濟環(huán)境要求的，科學(xué)合理、靈活高效的，有利于高等學(xué)校自主辦學(xué)的內(nèi)部管理體制和運行機制，確保新時期高等教育事業(yè)蓬勃、健康、和諧、有序的發(fā)展。
二、高等教育管理體制改革存在的問題
我國高等教育管理體制的形成，離不開兩個背景：其一，高度集中的計劃經(jīng)濟；其二，權(quán)力比較集中的政治體制。這兩個背景最大的相同點就是集權(quán)。不可否認，這種受集權(quán)影響巨大的高等教育體制曾經(jīng)為我國國民經(jīng)濟的恢復(fù)和社會主義建設(shè)事業(yè)培養(yǎng)了大批優(yōu)秀人才，然而，面對飛速發(fā)展的市場經(jīng)濟，尤其是我國加入WTO后，各種新思潮對高等教育的沖擊，現(xiàn)行高等教育管理體制中存在的問題日益暴露出來，主要表現(xiàn)為以下幾個方面：
第一，資源配置不合理。
長期以來，高校的行政人員普遍存在人員過多的問題，許多高校不是因崗設(shè)人，而是因人設(shè)崗，各院系“麻雀雖小，五臟俱全”，嚴(yán)重浪費了人力資源。此外，高校的主要中層管理崗位，通常都是職教相兼，對科研教學(xué)和學(xué)校的管理工作兩肩挑，大部分人員由于分身乏術(shù)而有所偏重，這樣既不利于教學(xué)水平的提高和教學(xué)質(zhì)量的保證，也不利于學(xué)校的管理工作的高效與有序。
第二，監(jiān)督機制不健全。
由于高校部分中層管理干部“職與教”相兼，一方面，作為學(xué)校中層管理干部要參與學(xué)校的決策過程，貫徹落實學(xué)校的辦學(xué)思想和理念，制定各項具體的規(guī)章制度并監(jiān)督執(zhí)行：另一方面，作為教師要執(zhí)行學(xué)校的各項規(guī)章制度并接受監(jiān)督和檢查，使得制訂者本身也是執(zhí)行者，監(jiān)督者又是被監(jiān)督者，監(jiān)督無法保證，工作難以展開
第三，競爭機制不科學(xué)。
無論是高校行政人員還是教學(xué)人員由于缺乏科學(xué)的競爭機制，獎懲不及時，報酬不合理，激勵不到位，沒有真正做到優(yōu)勝劣汰，教職員工的工作積極性調(diào)動不起來，得過且過，缺乏工作的主動性和創(chuàng)造性。
三、高等教育管理體制改革的政策建議
1高等教育管理體制改革的方向
首先，必須加強院校合作辦學(xué)。實現(xiàn)優(yōu)勢互補。
自20世紀(jì)90年代始。院校之間的合作辦學(xué)在我國蓬勃興起。大量地理位置相近的學(xué)校通過協(xié)議就教學(xué)、科研等達成一致的合作意向，在合作中力爭實現(xiàn)優(yōu)勢互補、資源共享、共同發(fā)展、最終雙贏的目標(biāo)。這種辦學(xué)模式由于能實現(xiàn)校際間的資源互補，有利于提高教育質(zhì)量，因此受到了教育主管部門和社會各界的追捧。近年來，越來越多的高等院校在自愿互利的基礎(chǔ)上進行了合并，并已經(jīng)取得了顯著的效果。從長遠來看，高等學(xué)校通過合并實現(xiàn)優(yōu)勢互補。進而大大提高教學(xué)質(zhì)量這一辦學(xué)模式在未來的高等教育體制改革中仍應(yīng)大力推行。
其次，有必要繼續(xù)擴大高等學(xué)校辦學(xué)的自。
我國在20世紀(jì)80年代以來，把擴大高等學(xué)校辦學(xué)自作為高等教育管理體制改革的一項重要內(nèi)容加以實施。高校的辦學(xué)自二十年來也確實取得了巨大的進展，大學(xué)比以前有了更多的辦學(xué)自。但是，從社會發(fā)展和高等教育發(fā)展的角度看，目前的狀況仍不理想，比如高校招生、教師專業(yè)技術(shù)職務(wù)、職稱評審、教職員工科研項目的評定等方面仍無自。因此，擴大高等學(xué)校辦學(xué)自，建立學(xué)校自我管理、自我發(fā)展和自我約束的機制，仍是我國高等教育管理體制改革必須繼續(xù)堅持和壯大的重要內(nèi)容。
2高等教育管理體制改革的思路
首先。要轉(zhuǎn)變教育管理觀念。
我國加入WTO后。在教育服務(wù)方面的承諾將對高等教育管理體制改革產(chǎn)生重大的影響。長期以來，由于計劃性、指令l生的經(jīng)濟體制和高度集權(quán)的政治體制，我國各級教育部門一直信奉“高等教育管理就是行政管理”、“高等教育管理體制就是行政體制或?qū)儆谛姓w制”?，F(xiàn)在，這些落后的、舊的觀念必須加以揚棄，取而代之的應(yīng)是高等教育國際化的理念。從而使高等學(xué)校辦學(xué)自、高等教育的人才培養(yǎng)模式、政府的教育管理模式等滿足全球化、國際化的要求，達到提升我國高等教育的整體水平和競爭能力之目的。來源于/
其次，轉(zhuǎn)變政府部門的職能。
我國高等教育管理一直以政府行政機構(gòu)設(shè)置模式為榜樣，政府對教育管理干預(yù)過度，學(xué)校自過小。在目前的新形勢下，政府部門必須盡快轉(zhuǎn)變相關(guān)職能，“下放”相關(guān)權(quán)力。政府如不能做到政校分離，從繁瑣的事務(wù)性管理中退出，高校的自主辦學(xué)也就無從談起。政府也就沒有教育國際化視野。但這并不意味著高等教育完全脫離政府管理，政府管理仍是高等教育存在與發(fā)展的保障與基礎(chǔ)，政府主要履行宏觀的、全局性的、指導(dǎo)性工作。也就是說，政府部門在制定和執(zhí)行高等教育政策法規(guī)的程序更為公開、更為透明：對高等教育的管理方式由直接管理轉(zhuǎn)向間接管理，由事務(wù)性管理轉(zhuǎn)向宏觀管理；進一步擴大學(xué)校的自等。
(一)政府行政管理干預(yù)市場經(jīng)濟發(fā)展
這是一個普遍存在的問題，我國的政府最大的特點就是喜歡多事，很多事情政府在行政管理體制上規(guī)定了它的發(fā)展軌跡，而忽略了事物本身的市場經(jīng)濟特性，扭曲了其按照市場經(jīng)濟特征的發(fā)展模式，人為的采用行政管理機制來管理其發(fā)展模式和發(fā)展道路，限制了市場經(jīng)濟主體地位的自由發(fā)展，這是很多經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)行政管理體制的重要問題，其實質(zhì)就是地方保護主義橫行，這也是行政體制管理改革的主要內(nèi)容之一。
(二)行政管理機制公開化、透明度不夠高
對于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，政府行政管理部門的行政管理機制的公開程度和透明程度，一直受到老百姓及企業(yè)的質(zhì)疑，很多行政管理部門，如工商管理管理局，質(zhì)量監(jiān)督局，物價局等等，其行政管理的執(zhí)行能力和執(zhí)行效率都還需要很大程度的提高，并且社會監(jiān)督機制也有待于進一步完善，很多行政管理部門缺乏有效的監(jiān)督機制，這也是其行政管理機制不夠公開和透明的原因之一。
(三)經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)政府職能與全面履行政府職能的要求不相適應(yīng)
經(jīng)濟發(fā)展、社會管理和公共服務(wù)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的有機整體。而在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，目前，許多經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)對于經(jīng)濟發(fā)展相當(dāng)重視，但在一定程度上忽視了社會管理和公共服務(wù)職能，導(dǎo)致的結(jié)果是鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共產(chǎn)品短缺，社會發(fā)展和公共服務(wù)滯后于經(jīng)濟發(fā)展，經(jīng)濟與社會不能協(xié)調(diào)發(fā)展。
二、經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的行政管理體制改革探討
(一)行政管理體制改革內(nèi)容
經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革的內(nèi)容主要涉及經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)政府職能的定位及轉(zhuǎn)變，政府事權(quán)、財權(quán)及人事權(quán)的界定，政府機構(gòu)的重新設(shè)置等。
1．創(chuàng)新管理體制。探索“機構(gòu)設(shè)置綜合、管理扁平高效、運行機制靈活”的新型基層政府管理構(gòu)架，創(chuàng)新建立符合管理部門區(qū)域特點的、職能有機統(tǒng)一的大部門行政管理體制。
2．?dāng)U大管理權(quán)限。以轉(zhuǎn)變職能、增強效能為重點，明確地區(qū)按行政級別管理和享受縣級經(jīng)濟社會管理權(quán)限，按照權(quán)責(zé)一致、能放就放的原則，充分放權(quán)授權(quán)，賦予與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)的行政管理權(quán)限。
3．強化公共服務(wù)。按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展要求，重點突出社區(qū)建設(shè)，推進公共服務(wù)體制改革，建立多元化、專業(yè)化的公共服務(wù)機制，形成惠及當(dāng)?shù)鼐用竦幕竟卜?wù)體系。
(二)行政管理體制改革對策
1．積極轉(zhuǎn)變行政管理職能職責(zé)。根據(jù)經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)政府職能的目標(biāo)定位，結(jié)合其履行職能的實際情況，筆者認為，現(xiàn)階段經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的重點有三個方面：一是按照經(jīng)濟社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的要求，改變重經(jīng)濟發(fā)展，輕社會管理、公共服務(wù)的局面，全面履行經(jīng)濟發(fā)展、社會管理、公共服務(wù)職能。二是按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，規(guī)范經(jīng)濟管理職能，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展職能落實到為市場主體營造發(fā)展環(huán)境和提供服務(wù)上來。三是按照構(gòu)建和諧社會和建設(shè)服務(wù)型政府的要求，加強社會管理和公共服務(wù)。
2．進一步推進基層民主建設(shè)、推進依法行政。“擴大基層民主，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的民主管理制度，推行政務(wù)公開，保證基層群眾依法行使知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等民利?！?/p>
1 財政聯(lián)邦制與政治單一制的關(guān)系:一個無法回避的問題
眾所周知，我國是中央集權(quán)型的政治單一制國家，不能否認，我國經(jīng)濟改革以財政體制改革為突破口，而財政體制的改革，無論是最初的“分灶吃飯”，還是后來的各種大包干，或者是現(xiàn)行的分稅制，一直走的是財政聯(lián)邦制的道路。盡管財政聯(lián)邦制與政治單一制不在一個層面上，但同為我國處理央地關(guān)系的兩種不同的重大制度。因此，必須理清楚二者的相互關(guān)系，才能做出恰當(dāng)?shù)陌才?，避免相互掣肘，促進和諧的央地關(guān)系的形成。但是，在我國的改革中，財政聯(lián)邦制與政治單一制的關(guān)系，實際一直被有意地回避了?？赡艿脑蚴?，直覺似乎告訴人們，“分灶吃飯”、大包干和分稅制等財政聯(lián)邦制的各種形式，都是與中央集權(quán)的政治單一制相沖突的制度，而中央集權(quán)制又是敏感的“政治問題”，只能少說為佳;或者認為弄清楚財政聯(lián)邦制的各種形式與中央集權(quán)制的關(guān)系，只會阻礙改革，自然是不清楚更好。在這種氛圍中，就是有一些人明知中央集權(quán)的政治單一制在我國不能動搖，因怕被人誤解，或怕扯改革的后腿，也會三緘其口。正是因為這種似是而非的認識及對財政聯(lián)邦制與政治單一制關(guān)系問題的有意回避，我國的財政體制改革出現(xiàn)了不少問題:前期各種形式的大包干忘記了中央集權(quán)的政治單一制，嚴(yán)重削弱了中央的財政能力，將整個國家推到了非常危險的境地;現(xiàn)行的分稅制又因為提高了財政權(quán)力的中央集權(quán)程度而遭到不少人的批評;在不推動政治單一制改革的前提下，分稅制不可能規(guī)范運行，也不能在省以下推行，更重要的是，迷失了改革方向，變成了“分錢制”， 不僅未能解決“放亂收死”的循環(huán)問題，而且還導(dǎo)致了嚴(yán)重的“諸侯經(jīng)濟”問題;近年來，更有一種因財政聯(lián)邦制與政治單一制“不匹配”而干脆否定分稅制改革的觀點逐漸流行起來，[1，2]財政體制改革面臨著誤入歧途的嚴(yán)重危險。
由此可見，無論是理論，還是事實，都充分說明，在我國，理清財政聯(lián)邦制與政治單一制的相互關(guān)系，實在是一個無法回避的重大問題。
2 政治單一制:財政聯(lián)邦制的前提框架
在我國，中央集權(quán)的政治單一制具有不可動搖性。我國中央集權(quán)的政治單一制是由我國悠久的中央集權(quán)政治傳統(tǒng)、大一統(tǒng)的儒家文化基礎(chǔ)、大雜居小聚居的多民族構(gòu)成、遼闊復(fù)雜的地理超級大國和極不平衡的經(jīng)濟發(fā)展等國情決定的。中央集權(quán)的政治單一制是維護國家統(tǒng)一和社會穩(wěn)定的根本保證，因而是不能動搖的。這是已被我國幾千年的歷史反復(fù)證明了的結(jié)論。這些國情不僅從未有逆向改變，而且經(jīng)濟不平衡、新的國際環(huán)境等要求中央集權(quán)的因素正在強化，尤其是作為后現(xiàn)代化國家，我國正面臨著迫切而艱巨的實現(xiàn)現(xiàn)代化的任務(wù)，歷史和現(xiàn)實經(jīng)驗表明，這一任務(wù)的完成只能以政府為主導(dǎo)，必然要求完善和加強中央集權(quán)制，以保證強有力的中央政府的指揮和領(lǐng)導(dǎo)。因此，在今天，我國的中央集權(quán)制更是不能動搖的根本制度，其他一切處理央地關(guān)系的制度安排必須以中央集權(quán)制為基本框架和根本前提。顯而易見，這純粹是國情使然，而不存在什么敏感的“政治問題”。
財政聯(lián)邦制是西方學(xué)者借鑒政治學(xué)中的聯(lián)邦制概念而提出的一個經(jīng)濟學(xué)概念，只是對財政分權(quán)理論的一種形象概括。同聯(lián)邦制概念一樣，財政聯(lián)邦制的概念只能是特征描述性的，而不能對其進行準(zhǔn)確的內(nèi)涵界定。一般認為，只要在明確中央和地方財政職能分工的基礎(chǔ)上，強調(diào)地方財政的自主性和獨立性，就是財政聯(lián)邦制，而任何國家的央地間必然存在一定程度的財政職能分工，任何國家的地方財政都具有一定的自主性和獨立性，因而財政聯(lián)邦制這一概念本身具有較大的模糊性。這使所謂的財政聯(lián)邦制具有了普適性，由此容易得出的結(jié)論是，財政聯(lián)邦制與國家結(jié)構(gòu)并無必然聯(lián)系，無論是聯(lián)邦制國家，還是單一制國家，都可以存在財政聯(lián)邦制。問題是，這種理論嚴(yán)重忽視了具體的國家結(jié)構(gòu)模式對所謂的財政聯(lián)邦制的決定作用，很容易導(dǎo)致對他國制度設(shè)計的盲目照搬，其后果不僅僅是南橘北枳，而且可能是災(zāi)難性的，可能動搖我國中央集權(quán)的政治單一制，斷送我國的現(xiàn)代化大業(yè)。事實上，具體的國家結(jié)構(gòu)模式對一國地方財政自主性和獨立性的決定作用，是顯而易見的。在聯(lián)邦制國家，聯(lián)邦中央和地方的分權(quán)明確而徹底，地方的公共支出決策能完全獨立于中央，地方的公共支出能完全反映出轄區(qū)內(nèi)居民的需求偏好。因此，地方財政具有高度的自主性和獨立性。但在我國目前的中央集權(quán)的單一制下，中央和地方之間不存在嚴(yán)格意義上的權(quán)力劃分，中央對地方的財政收支不僅具有直接的決定作用，而且還常常通過立法、行政、人事、司法和政策等控制手段的運用，施加間接而重大的影響。因此，地方財政不可能具有高度的自主性和獨立性。這些事實說明的一個道理是，任何國家的財政聯(lián)邦制只能以本國的國家結(jié)構(gòu)為前提框架，在我國，只可能存在中央集權(quán)的政治單一制基本框架內(nèi)的財政聯(lián)邦制。究其實，我國幾十年的財政體制改革，實質(zhì)是以財政聯(lián)邦制的方式，不斷規(guī)范和完善中央集權(quán)的政治單一制的過程。財政聯(lián)邦制改革，正是我國中央集權(quán)的政治單一制改革的一條穩(wěn)妥的道路。
3 財政聯(lián)邦制改革:政治單一制的改革道路
盡管政治單一制和是政治聯(lián)邦制是兩種不同的國家結(jié)構(gòu)，但二者追求的目標(biāo)卻都是相同的，那就是充分發(fā)揮中央和地方的各自優(yōu)勢。政治單一制和政治聯(lián)邦制也無所謂優(yōu)劣，能實現(xiàn)充分發(fā)揮中央和地方各自優(yōu)勢的目標(biāo)，就是優(yōu)的，否則就是劣的，而這一目標(biāo)，只有在國家結(jié)構(gòu)適合本國國情的條件下，才可能實現(xiàn)。中央集權(quán)的政治單一制是適合我國國情的國家結(jié)構(gòu)，這使我國中央和地方各自優(yōu)勢的充分發(fā)揮具備了必要條件，但并不具備充分條件。這一充分條件是否具備，還要看我國的中央集權(quán)制的具體形式。改革之前，我國的政治單一制類型是極端的中央集權(quán)制。這種體制將市場和地方應(yīng)有的權(quán)力都集中到了中央，成為一種包辦一切但又僵化無能的官僚體制，不僅扼殺了市場的活力和效率，而且還使地方弄虛作假，中央盲目指揮成為必然，不僅中央和地方各自的優(yōu)勢無從發(fā)揮，而且在中央極端集權(quán)的另一端，呈現(xiàn)的是無法根治的地方濫權(quán)，整個經(jīng)濟社會在央地間權(quán)力爭奪中動蕩不安。在30年前，這種體制將我國推到了經(jīng)濟崩潰和政治危機的邊緣，因而不得不對其進行改革。
很容易理解，我國的改革是沿著兩條線——還權(quán)于市場和分權(quán)給地方——進行的，第一條線是市場化改革之路，第二條線是財政聯(lián)邦制改革之路。能充分發(fā)揮中央和地方各自優(yōu)勢的中央集權(quán)制，只能是這兩路改革的不斷深入、共同作用的結(jié)果。
我國的財政聯(lián)邦制改革，是完善和規(guī)范中央集權(quán)制的必然路徑，其實質(zhì)是在極端的中央集權(quán)政治單一制中，加進聯(lián)邦制的因素，去除其極端性，給地方應(yīng)有的地位，使其成為更符合我國國情的中央集權(quán)的政治單一制，以實現(xiàn)充分發(fā)揮中央和地方各自優(yōu)勢的目標(biāo)，而決不是要將其改造成聯(lián)邦制。明確了這一性質(zhì)和方向，我國的財政聯(lián)邦制改革便既不應(yīng)該存在因動搖中央集權(quán)制而成為“敏感的政治問題”的問題，也不應(yīng)該存在與中央集權(quán)制“不匹配”的問題。財政聯(lián)邦制改革也正是我國中央集權(quán)的政治單一制改革的一條穩(wěn)妥的道路。因為財政體制是央地關(guān)系的核心問題，既是經(jīng)濟問題，又是政治問題，對其改革能從經(jīng)濟問題入手，抓住關(guān)鍵，推動央地關(guān)系這一政治問題的解決，阻力最小，又能取得較大成果。同時，財政體制改革可以在原體制其他制度不動的條件下率先進行，可以保障國家的統(tǒng)一、社會的穩(wěn)定和中央的權(quán)威等良好的改革環(huán)境，而財政體制的改革又必將平穩(wěn)地推動其他所有制度的改革。正因如此，我國的改革以財政體制的改革為突破口。
4 市場化改革:推動財政聯(lián)邦制與政治單一制改革的最主要的動力
到今為至，我國的財政聯(lián)邦制改革一直是由中央政府推動的，但是，我國的市場化改革必將成為推動財政聯(lián)邦制改革的最主要的動力。我國的市場化改革必然要經(jīng)歷兩個階段，第一個階段的根本任務(wù)是由日益強大的市場力量，根據(jù)市場干得了、能干好的事，政府不得插手的原則，明確劃分市場和政府的權(quán)力，將政府從自己的領(lǐng)地上驅(qū)除出去，并時時嚴(yán)防政府的再次侵犯，迫使其成為“有限政府”和“有用的政府”。這一階段可稱之為市場和政府權(quán)力劃分階段。第二個階段的根本任務(wù)是由強大而理性的市場力量，根據(jù)低一級政府干得了、能干好的事，高一級政府不得插手，地方政府干得了、能干好的事，中央政府不得插手的原則，將有限的政府權(quán)力在各級政府之間明確劃分。這種權(quán)力劃分，實質(zhì)是對公共產(chǎn)品的不同提供主體的選擇，是從下到上的權(quán)力授予，能充分發(fā)揮“離納稅人最近的政府最能反映納稅人的需求偏好”和“分散決策”的優(yōu)勢，能使各級政府的產(chǎn)出適合當(dāng)?shù)仄?，鼓勵政府間競爭和地方提供物品和服務(wù)的實驗和創(chuàng)新，[3]也便于納稅人對政府的有效監(jiān)督，能使各級政府都成為“離納稅人最近的政府”和“最好的政府”。這一階段可稱之為各級政府權(quán)力劃分階段。這一階段實質(zhì)就是由市場力量推動的財政聯(lián)邦制改革。我國的市場化改革至今還基本處于第一個階段，市場的力量基本上還無暇顧及各級政府權(quán)力的劃分，但是隨著力量的日益強大和第一階段改革任務(wù)的基本完成，必然會將重點轉(zhuǎn)移到各級政府權(quán)力的劃分上，大力推進財政聯(lián)邦制的改革。為了大力推進兩個階段的改革，市場力量必將逐步掌握和充分運用我國各級人大以實現(xiàn)自己的目標(biāo)，而這又必將推動我國中央和地方關(guān)系，即中央集權(quán)的政治單一制的全面改革。
市場化改革的結(jié)果應(yīng)該是，我國的各級人大將真正成為納稅人(市場力量)的代表機構(gòu)，能真正代表全體納稅人的根本利益，能從根本上控制各級政府的行為，使其既不“越位”，也不“缺位”;各級地方政府將真正同時受到上下兩方面的有效監(jiān)控，既不可能欺下，也不可能瞞上，財政聯(lián)邦制從下到上的權(quán)力授予使其能提供充分滿足地方需求偏好的公共產(chǎn)品，中央集權(quán)制從上到下的領(lǐng)導(dǎo)又使其無法進行地方主義保護;中央政府將真正成為整個社會調(diào)控的核心，獨一無二的位置使其能高瞻遠矚，數(shù)量不多的任務(wù)使其能集中精力，絕對大比例的財政資金使其有能力引導(dǎo)和控制地方的行為，抓關(guān)鍵和利益誘導(dǎo)的方式使其調(diào)控具有很高的藝術(shù)水平，這將極大地提高其維護國家統(tǒng)一和社會穩(wěn)定、領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)代化建設(shè)的能力。這樣的制度能同時充分發(fā)揮中央和地方各自的優(yōu)勢。這就是我國中央集權(quán)的政治單一制改革的目標(biāo)模式。
參考文獻
珠江三角洲地區(qū)是我國改革開放的先行地區(qū)，是我國重要的經(jīng)濟中心地區(qū)域。2009年1月國務(wù)院批準(zhǔn)實施的《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008―2020）》（以下簡稱《綱要》），對加快珠江三角洲地區(qū)改革具有重大意義。本文通過對照本系兩個專業(yè)實際和珠三角地區(qū)的社會經(jīng)濟需求，就如何對接《綱要》問題進行了研究探討。
一、對接的必要性和現(xiàn)實性
（一）《綱要》是本專業(yè)教學(xué)的指導(dǎo)性大綱和教材
國務(wù)院批準(zhǔn)實施的《綱要》是一個重要的綱領(lǐng)性文件，其內(nèi)容豐富，涵蓋政治、經(jīng)濟、文化、社會、管理等諸多學(xué)科，是行管、公管專業(yè)不可多得的教科書和教學(xué)指導(dǎo)大綱。
首先，它體現(xiàn)了行政管理類專業(yè)的內(nèi)容。（1）創(chuàng)新行政管理體制。研究行政職能是行政管理學(xué)的重要內(nèi)容，政府機構(gòu)設(shè)置是行政管理學(xué)研究的一個重要范疇，責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一是行政管理的一項重要原則?！毒V要》中關(guān)于轉(zhuǎn)變政府職能、機構(gòu)設(shè)置和機構(gòu)改革、改進政府管理和服務(wù)方式、建立綜合行政執(zhí)法體系等內(nèi)容為我們研究政府管理和服務(wù)指明了方向，值得行政管理教學(xué)研究探討。（2）推進社會管理體制改革?！毒V要》強調(diào)，完善社會管理制度，創(chuàng)新社會管理方式。這些都對社會管理提出了更高的要求，值得公共事業(yè)管理專業(yè)研究探討。（3）推進民主法制建設(shè)?！毒V要》指出，要著力構(gòu)建法治政府，推進決策科學(xué)化、民主化。
其次，它反映了珠三角體制機制創(chuàng)新的重點、難點和突破點。（1）重點：如何發(fā)揮珠三角在體制機制創(chuàng)新方面的優(yōu)勢。（2）難點：如何突破珠三角發(fā)展“優(yōu)勢不再”的困境。所謂“優(yōu)勢不再”就是指，廣東近年來在全國的改革引領(lǐng)作用正在弱化、退化的趨勢。隨著改革開放的不斷深化，長三角、環(huán)渤海等經(jīng)濟圈的快速發(fā)展與趕超，中、西部的開發(fā)和崛起，這些優(yōu)勢已經(jīng)轉(zhuǎn)化為一種體制基礎(chǔ)，成為普遍現(xiàn)象，珠三角體制機制創(chuàng)新將越來越艱難。因此，如何抓住體制機制創(chuàng)新的重點、難點?如何尋找突破“優(yōu)勢不再”的思路與途徑？這些問題需要我們深入研究和思考。（3）突破點：對珠三角地區(qū)來說，深化行政體制改革是未來改革的突破口。
（二）珠三角體制改革經(jīng)驗為本專業(yè)教學(xué)提供了新課題
隨著廣東行政體制改革的深入和政府職能的轉(zhuǎn)變，原有行政管理的性質(zhì)、管理的對象和范圍、管理的內(nèi)容和行為方式隨之發(fā)生改變。主要有：（1）深圳重啟“行政權(quán)三分”改革。2009年5月《深圳綜合配套改革試驗總體方案》獲國務(wù)院正式批復(fù)。改革將政府職能部門權(quán)力分為決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)，各自運行。深圳這次政府機構(gòu)改革圍繞建立比較完善的中國特色社會主義行政管理體制目標(biāo)，對政府轉(zhuǎn)變職能進行一系列探索。（2）順德大部制改革的“黨政聯(lián)動”模式。順德大部制改革從2009年9月開始，順德大部制改革的成功經(jīng)驗，對廣東省乃至全國的行政體制改革都具有重要借鑒意義。（3）珠海正在積極探索社會管理體制改革，努力建立具有珠海特色的社會管理和社會公共服務(wù)體系。
二、行政管理類專業(yè)教學(xué)的現(xiàn)狀分析
目前民辦高校行政管理類專業(yè)教學(xué)與珠三角社會、經(jīng)濟發(fā)展存在較大的差距。
（一）教學(xué)內(nèi)容陳舊，理念跟不上行政管理發(fā)展的步伐。
1.過于強調(diào)傳統(tǒng)的行政管理模式，忽視行政權(quán)三大板塊即政府職能部門的決策部門、執(zhí)行部門、監(jiān)督部門的相互制約性。
2.過于強調(diào)行政管理主體對社會組織、社會生活和社會公眾的管理，忽視社會組織逐步擴大的作用及社會公眾對行政管理主體及其行為的制約和監(jiān)督。由于脫離行政管理實際，教學(xué)內(nèi)容不能很好地解決甚至解釋廣東及珠三角的實際問題。
（二）人才培養(yǎng)目標(biāo)定位設(shè)計不明確。
目前，廣東很多高校行政管理專業(yè)都是按照國家教育部1998年頒布的《普通高等學(xué)校本科專業(yè)目錄和專業(yè)介紹》進行定位的，即定位在為國家培養(yǎng)公務(wù)員和公共事務(wù)管理領(lǐng)域的人才。這種專業(yè)定位“大一統(tǒng)”的培養(yǎng)目標(biāo)，對行政管理人才的知識結(jié)構(gòu)和能力要求不具體，界定也不清晰。而民辦高校又是照搬公辦高校的培養(yǎng)計劃，這就導(dǎo)致培養(yǎng)目標(biāo)與當(dāng)前社會需求脫節(jié)，所培養(yǎng)的學(xué)生不能適應(yīng)特定社會的需要。目前行政管理專業(yè)培養(yǎng)目標(biāo)設(shè)計普遍存在的不足是：專業(yè)間對接生硬，課程銜接缺少過渡，缺乏本校自身的專業(yè)特色；按照公辦高校的行政管理專業(yè)的人才培養(yǎng)目標(biāo)生搬硬套，沒有自己的人才培養(yǎng)定位，“萬金油”現(xiàn)象比較普遍。
（三）專業(yè)設(shè)置不合理和課時安排不合理。
1.課程數(shù)量較多，傳統(tǒng)型的、教育部規(guī)定的課程比例較大。
2.課程分布不均，政治色彩太濃。
3.在課程設(shè)計不規(guī)范性，課程雷同現(xiàn)象嚴(yán)重，專業(yè)特色不明顯。
4.在同一專業(yè)的課程中有交叉、重復(fù)現(xiàn)象。有存在同名、或名稱相近的情況。
5.培養(yǎng)偏重學(xué)術(shù)性，而對應(yīng)用性重視不足，其突出的表現(xiàn)是不重視案例教學(xué)、實踐教學(xué)，不重視實踐環(huán)節(jié)等。［1］
（四）教學(xué)方法不適應(yīng)。
1.教學(xué)方式單一，教師授課方式呆板。在大部分課堂教學(xué)中，仍然是“以老師講學(xué)生聽”為主的教學(xué)方式。
2.教師“獨斷”式教學(xué)，缺乏民主性。教師采用一講到底，教師說了算的方式，缺乏平等、寬松、愉快的教學(xué)氛圍，較少跟學(xué)生溝通、交流。
3.不講究教學(xué)藝術(shù)，缺乏趣味性。
4.過于注重理論知識的教學(xué)，片面理解所謂的教學(xué)“有效性、完整性”。［2］
（五）專業(yè)教師的整體素質(zhì)有待提高。
目前，各民辦高校對教師的培訓(xùn)和科研重視不夠，公共管理系或行政管理系中有不少專業(yè)教師，既沒有參加過系統(tǒng)的專業(yè)知識培訓(xùn)，又沒有經(jīng)過行政管理工作方面的鍛煉，理論和實踐相結(jié)合的能力較差，照本宣科的現(xiàn)象普遍存在。由于教師隊伍建設(shè)的相對滯后，民辦院校的教學(xué)質(zhì)量多年來仍在較低的水平上徘徊。
三、實現(xiàn)對接的路徑
（一）對接《綱要》要求，明確現(xiàn)有專業(yè)的定位。
在當(dāng)前行政管理體制改革的新形勢下，我們的專業(yè)教學(xué)需要進行重新定位。《綱要》有三個部分與我系兩個專業(yè)直接相關(guān)：“促進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化”、“加快社會事業(yè)發(fā)展”、“再創(chuàng)體制機制新優(yōu)勢”。我建議從以下思路考慮定位：一是研究行政管理體制改革創(chuàng)新背景下對國家行政機關(guān)及其官員管理國家事務(wù)、社會公共事務(wù)提出的新要求；二是加強對社會組織作用的研究?！毒V要》提出“全面推進政企、政資、政事、政府與市場中介組織分開。凡是能夠由社會組織解決的事，積極移交社會組織管理”，這就為公共事業(yè)管理專業(yè)設(shè)置“中介組織與管理”方向提供了重要依據(jù)和很大的發(fā)展空間。三是擴大對企業(yè)行政管理的研究。
（二）根據(jù)《綱要》精神，完善行政管理專業(yè)體系和結(jié)構(gòu)，形成自己的專業(yè)特色。
1.根據(jù)自身的師資力量，以往專業(yè)基礎(chǔ)及其改造，學(xué)生畢業(yè)的主要去向，以及行業(yè)歸口管理等情況，在課程體系方面形成自己的特色。例如：根據(jù)珠三角實際，可以增加港澳臺政府和政治、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)行政管理、珠三角現(xiàn)代服務(wù)業(yè)管理、珠三角資源與環(huán)境管理等課程。
2.在行政管理專業(yè)培養(yǎng)目標(biāo)和方向上進行細分。比如根據(jù)珠三角實際，本專業(yè)可分為行政管理、城市管理、中介組織與管理、勞動與社會保障四個方向，在課程體系上的課程設(shè)置、內(nèi)容側(cè)重、課時安排及實踐環(huán)節(jié)都有不同。
3.在課程設(shè)計上要有突破。去掉一些同名、名稱相近或重疊交叉的課程，加大對地方政府行政管理的研究力度，多開設(shè)一些與珠三角政治、經(jīng)濟、社會相關(guān)的課程，如：經(jīng)濟特區(qū)行政管理、珠三角行政管理創(chuàng)新、珠三角社會管理、產(chǎn)業(yè)和勞動力“雙轉(zhuǎn)移”研究、珠三角對外開放合作研究等課程。
（三）根據(jù)《綱要》精神，改革行政管理專業(yè)課的教學(xué)方法。
《綱要》的精神實質(zhì)在于體制機制要開拓進取，不斷創(chuàng)新，民辦高校行政管理專業(yè)課教學(xué)改革的著眼點也在于創(chuàng)新。因此要廣泛運用案例式、研究式、情景模擬和現(xiàn)場觀摩等教學(xué)方法，加強專業(yè)實踐教學(xué)環(huán)節(jié)，建立校外內(nèi)各種教學(xué)實習(xí)基地，聘請有經(jīng)驗的教學(xué)實習(xí)基地指導(dǎo)老師，加強學(xué)生實踐動手能力的培養(yǎng)，形成以應(yīng)用型、實踐性、技能性等課程模塊為特征的課程與教學(xué)內(nèi)容體系。加強珠三角內(nèi)校企、校政合作，在條件允許的情況下，聘請當(dāng)?shù)卣賳T、企業(yè)經(jīng)理為學(xué)院客座教授，為本專業(yè)學(xué)生授課。
（四）結(jié)合“珠三角”實際，改進行政管理專業(yè)人才培養(yǎng)模式。
目前行政管理專業(yè)畢業(yè)生就業(yè)形勢十分嚴(yán)峻。根據(jù)我院2010年本科畢業(yè)生就業(yè)去向情況分析，具有以下特點：（1）私營類企業(yè)所占比例較大，占77％左右；（2）考公務(wù)員或在國家機關(guān)、事業(yè)單位工作的人數(shù)較少，占14％左右；（3）行政管理畢業(yè)生專業(yè)不對口現(xiàn)象嚴(yán)重，大部分改行做其他工作。
行政管理專業(yè)的人才培養(yǎng)定位應(yīng)從兩個方面思考：一是爭取通過國家公務(wù)員考試，在黨政機關(guān)、事業(yè)單位、社會團體從事管理工作，這是行政管理專業(yè)的基本方向。二是適應(yīng)新形勢變化，擴大企業(yè)經(jīng)營管理、社會組織管理人才的培養(yǎng)。為此建議：開設(shè)國家公務(wù)員考試技巧講座；加強對聘任制公務(wù)員建設(shè)的研究；增設(shè)高級經(jīng)理專業(yè)；增設(shè)非政府中介組織、社會組織專業(yè)。
參考文獻：
［1］楊梅，劉玉瓊，譚安富.對行政管理專業(yè)改革的思考［J］.科學(xué)時代雜志社，2010，（12）.
