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時(shí)間：2022-07-03 06:06:02
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是指原告只要認(rèn)為所享有的自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)是依法取得,那么就必須先行申請(qǐng)行政復(fù)議,然后才能向人民法院起訴。另一種意見認(rèn)為,這里的“依法取得”應(yīng)由人民法院認(rèn)定,如果人民法院審查認(rèn)定為依法取得,那么原告必須先申請(qǐng)行政復(fù)議,否則人民法院不予受理;如果人民法院認(rèn)為“非依法取得”,那么原告不受該條限制,可直接向人民法院起訴。但對(duì)如何認(rèn)定為“依法取得”仍有不同認(rèn)識(shí)。
有的人認(rèn)為,依法取得要求原告手中有手續(xù)完備的資源所有權(quán)證或使用權(quán)證,否則不能認(rèn)定為“依法取得”。也有的認(rèn)為,“依法取得”
包括兩種情況:一是持有資源所有權(quán)或使用權(quán)證;二是雖未依法取得所有權(quán)或使用權(quán)證,但已占有多年,他人沒(méi)有提出異議,如集體所有的土地,通過(guò)繼承取得的土地使用權(quán)等等。
筆者認(rèn)為,如果按照上述第一種意見,那么行政復(fù)議將成為所有因自然資源所有權(quán)、使用權(quán)引起爭(zhēng)議的行政訴訟案件的必備的前置程序。因?yàn)?凡是當(dāng)事人申請(qǐng)復(fù)議或提起訴訟,其主觀上必定認(rèn)為自己所享有的自然資源的所有權(quán)或使用權(quán)是依法取得的,而不是非法取得。
20*年以來(lái)，*縣人民政府高度重視，每年縣人民政府都要與鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府和縣級(jí)行政執(zhí)法部門簽定行政執(zhí)法責(zé)任書，行政復(fù)議工作已納入年度考核內(nèi)容。行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人由縣委常委、縣政法委書記、縣人民政府副縣長(zhǎng)王家俊同志擔(dān)任，縣政府常務(wù)會(huì)定期聽取行政復(fù)議工作的匯報(bào)，分管領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)常聽取行政復(fù)議辦公室行政復(fù)議案件辦理情況的匯報(bào)，參與案件受理、辦理和結(jié)案的全過(guò)程審查，簽署受理審批表、復(fù)議決定審批表和結(jié)案報(bào)告表，對(duì)在行政復(fù)議中遇到的問(wèn)題進(jìn)行協(xié)調(diào)，保證了行政復(fù)議案件的質(zhì)量和執(zhí)行。
二、依法受理行政復(fù)議
根據(jù)《行政復(fù)議法》和《行政復(fù)議法實(shí)施條例》，依法受理行政復(fù)議案件。20*年，縣人民政府行政復(fù)議辦公室共收到行政復(fù)議申請(qǐng)4件，受理3件，不予受理1件，受理率為75%。全年無(wú)行政訴訟案件，行政復(fù)議案件與數(shù)量相比率為0.48%。2009年1—5月，縣人民政府行政復(fù)議辦公室共收到行政復(fù)議申請(qǐng)5件，受理5件，受理率達(dá)100%，無(wú)行政訴訟案件，行政復(fù)議案件與數(shù)量相比率為1.35%。在受理行政復(fù)議案件中，一是依法及時(shí)審查受理行政復(fù)議案件，對(duì)申請(qǐng)人遞交的復(fù)議申請(qǐng)，嚴(yán)格按法定時(shí)限及時(shí)審查立案，并制發(fā)受理或不予受理案件通知書。在審查行政復(fù)議申請(qǐng)時(shí)，注重幫助指導(dǎo)申請(qǐng)人修改完善申請(qǐng)書，依法保障當(dāng)事人復(fù)議申請(qǐng)權(quán)的行使。二是對(duì)不屬于復(fù)議范圍的1件，通過(guò)耐心說(shuō)服當(dāng)事人以尋求其他法律途徑予以解決。辦理的行政復(fù)議案件沒(méi)有一件被提起行政訴訟，也沒(méi)有一件造成當(dāng)事人、投訴。三是本著高效便民的原則，對(duì)依法受理的案件，當(dāng)場(chǎng)下達(dá)受理通知書，不讓當(dāng)事人往返。
三、認(rèn)真審理行政復(fù)議案件
20*年，縣人民政府行政復(fù)議辦公室受理的3件行政復(fù)議案件，已審結(jié)3件，審結(jié)率為100%。其中：維持2件，占67%，涉及計(jì)生部門;撤銷1件占33%涉及國(guó)土部門。2009年1—5月，縣人民政府行政復(fù)議辦公室受理的5件中，已審結(jié)4件，其中，維持1件，占20%，涉及國(guó)土部門;適用調(diào)解3件，占20%，涉及公安、國(guó)土2個(gè)部門;1件正在辦理中，占20%，涉及國(guó)土部門。在行政復(fù)議案件審理過(guò)程中，我們始終堅(jiān)持熱情接待、周密策劃、嚴(yán)格程序、公正處理的原則，即嚴(yán)把案件質(zhì)量關(guān)，抓“四個(gè)環(huán)節(jié)”，即：受理、審理、送達(dá)、案卷歸檔，注重“一保護(hù)、一監(jiān)督”，即：一是依法保護(hù)行政管理相對(duì)人的合法權(quán)益，一是監(jiān)督行政部門的執(zhí)法行為，促使其嚴(yán)格依法辦事、嚴(yán)肅執(zhí)法活動(dòng)。又堅(jiān)持以化解矛盾為出發(fā)點(diǎn)，積極引入調(diào)解機(jī)制，較好地解決了行政爭(zhēng)議。既保證行政執(zhí)法部門、行政管理相對(duì)人的權(quán)利正當(dāng)行使，辦理結(jié)果行政執(zhí)法部門、行政管理相對(duì)人較為滿意，又要用正當(dāng)手段維護(hù)好政府及職能部門的權(quán)威。
四、行政復(fù)議能力建設(shè)成效顯著
*縣人民政府行政復(fù)議辦公室有專兼職復(fù)議人員4人，辦理一般行政復(fù)議案件均有2人承辦，由1人主辦，涉及重大、復(fù)雜案件均有3人承辦，主要領(lǐng)導(dǎo)親自審查。20*年2月縣人民政府為行政復(fù)議辦公室配備1輛公務(wù)用車，現(xiàn)有電腦4臺(tái)，已達(dá)人手1臺(tái)。我縣由于辦公用房較少原因，暫時(shí)未設(shè)立行政復(fù)議聽證庭(聽證庭可在縣政府會(huì)務(wù)中心臨時(shí)設(shè)置)?？h級(jí)行政執(zhí)法部門有3個(gè)部門的法制科(股)設(shè)有行政復(fù)議科，能正常辦理公民、法人和其他組織的行政復(fù)議工作。在隊(duì)伍建設(shè)上，我縣在“三個(gè)注重”上下功夫，一是注重提高政治素質(zhì)。加強(qiáng)對(duì)政治理論教育，進(jìn)一步增強(qiáng)政治意識(shí)、大局意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，準(zhǔn)確把握新時(shí)期行政爭(zhēng)議的特點(diǎn)和規(guī)律，把執(zhí)行黨的政策與執(zhí)行法律統(tǒng)一起來(lái)，妥善處理好各種復(fù)雜的利益關(guān)系，協(xié)調(diào)解決各類社會(huì)矛盾。二是注重增強(qiáng)業(yè)務(wù)能力。加強(qiáng)業(yè)務(wù)知識(shí)和技能的學(xué)習(xí)，熟練掌握有關(guān)法律法規(guī)、黨和政府的有關(guān)政策，進(jìn)一步提高工作能力和辦案水平。三是注重推進(jìn)作風(fēng)建設(shè)。把“以人為本、復(fù)議為民”的要求真正落實(shí)到每一位行政復(fù)議工作人員的實(shí)際行動(dòng)中，貫徹到受理、辦理行政復(fù)議案件的全過(guò)程。
五、加大宣傳力度，夯實(shí)行政復(fù)議工作基礎(chǔ)
《行政復(fù)議法》自*年10月1日實(shí)施以來(lái)，特別是《復(fù)議法實(shí)施條例》自20*年8月1日頒布實(shí)施后，*縣人民政府高度重視，在全縣上下對(duì)兩個(gè)法律法規(guī)認(rèn)真組織宣傳、學(xué)習(xí)和培訓(xùn)工作，組織行政復(fù)議工作人員參加省、州法制機(jī)構(gòu)組織的培訓(xùn)、舉辦法制專題講座等形式行政執(zhí)法部門工作人員進(jìn)一步了解、熟悉《復(fù)議法實(shí)施條例》，增強(qiáng)了依法行政觀念和法律責(zé)任意識(shí)。同時(shí)，要求行政復(fù)議人員通過(guò)集中學(xué)、自學(xué)等方式，把握《復(fù)議法實(shí)施條例》實(shí)質(zhì)內(nèi)容，把行政復(fù)議調(diào)解作為學(xué)習(xí)的重點(diǎn)，把實(shí)踐行政復(fù)議調(diào)解工作作為新時(shí)期化解行政爭(zhēng)議的突破口來(lái)抓，樹立了和諧解決行政爭(zhēng)議的工作理念。行政復(fù)議案件結(jié)案后，按要求省州相關(guān)要求，及時(shí)閱卷歸檔、并上報(bào)州人民政府行政復(fù)議辦公室備案。每年6月底和12月底對(duì)行政復(fù)議案件及相關(guān)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)報(bào)表按時(shí)報(bào)送。
六、存在的不足
我縣在《行政復(fù)議法》和《復(fù)議法實(shí)施條例》貫徹實(shí)施情況，做了許多工作，但與建設(shè)法治政府的目標(biāo)還有著一定的差距，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
(一)《行政復(fù)議法》和《復(fù)議法實(shí)施條例》宣傳的廣度和深度不夠，群眾對(duì)行政復(fù)議了解熟悉程度不高
《行政復(fù)議法》和《復(fù)議法實(shí)施條例》頒布以來(lái)，我縣各行政執(zhí)法部門開展了一些宣傳，但在宣傳力度、廣度和深度上不如《行政處罰法》及《行政訴訟法》，宣傳覆蓋面還不大，人民群眾知曉率相對(duì)較低，未達(dá)到國(guó)務(wù)院《關(guān)于貫徹行政復(fù)議法的通知》中要求的做到家喻戶曉，人人皆知的程度。不少公民、法人和其他組織對(duì)該法缺乏必要的了解熟悉，主要表現(xiàn)在不十分清楚何謂“行政復(fù)議”;對(duì)具體程序和途徑不知曉;對(duì)上級(jí)機(jī)關(guān)是否會(huì)撤銷或變更下級(jí)不當(dāng)決定持懷疑態(tài)度;對(duì)復(fù)議“不公開化”的過(guò)程感覺(jué)心里沒(méi)底;特別是一些群眾還不知道行政復(fù)議具有不收費(fèi)、快捷、便民的特點(diǎn)，再加上還有的群眾對(duì)行政復(fù)議不知或不愿走行政復(fù)議途徑而走上訪渠道，或是直接向人民法院提起行政訴訟。
(二)部分行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)《行政復(fù)議法》和《復(fù)議法實(shí)施條例》認(rèn)識(shí)不到位，制約了該法律和法規(guī)的深入貫徹實(shí)施
我縣部分行政執(zhí)法部門對(duì)《行政復(fù)議法》和《復(fù)議法實(shí)施條例》的學(xué)習(xí)不夠深入，對(duì)行政復(fù)議法的立法宗旨和條文缺乏深入理解和領(lǐng)會(huì)，對(duì)行政復(fù)議工作的性質(zhì)、地位和作用缺乏足夠的認(rèn)識(shí)，沒(méi)有站在行政復(fù)議制度是化解社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)和諧的重要渠道，是最大限度地增加和諧因素、減少不和諧因素的重要方式的高度來(lái)認(rèn)識(shí)這部法律的重大作用和意義，沒(méi)有深刻地認(rèn)識(shí)到行政復(fù)議層級(jí)監(jiān)督糾錯(cuò)功能的發(fā)揮是維護(hù)政府形象的強(qiáng)有力手段，以至于行政復(fù)議工作開展的不充分，整體運(yùn)用《行政復(fù)議法》和《復(fù)議法實(shí)施條例》的能力和水平也不夠高;其次，部分行政執(zhí)法部門在一定層面上存在消極及應(yīng)付狀態(tài)，不愿受理行政復(fù)議申請(qǐng)或?qū)⑸暾?qǐng)人推往訴訟途徑的現(xiàn)象。
(三)行政復(fù)議能力有待于進(jìn)一步提高。雖然近年來(lái)，行政復(fù)議的機(jī)構(gòu)設(shè)置、辦案條件得到了一些改善，但與新形勢(shì)下，行政復(fù)議受理案件數(shù)量不斷上升、審理方式的轉(zhuǎn)變不相適應(yīng)。行政復(fù)議人員的政治素質(zhì)、法律素質(zhì)、辦案水平都還不高。
七、下步工作打算
(一)進(jìn)一步加大《行政復(fù)議法》的學(xué)習(xí)、宣傳和培訓(xùn)力度
從執(zhí)政為民、構(gòu)建和諧社會(huì)、建設(shè)法治政府的高度，進(jìn)一步提高對(duì)貫徹執(zhí)行《行政復(fù)議法》重要性的認(rèn)識(shí)，認(rèn)真學(xué)習(xí)《行政復(fù)議法》、《行政復(fù)議法實(shí)施條例》，深刻領(lǐng)會(huì)精神實(shí)質(zhì)，增強(qiáng)依法行政的自覺(jué)性，提高依法行政水平。把宣傳《行政復(fù)議法》、《行政復(fù)議法實(shí)施條例》作為一項(xiàng)重要任務(wù)，在宣傳內(nèi)容上，既要宣傳《行政復(fù)議法》、《行政復(fù)議法實(shí)施條例》的基本內(nèi)容，也要宣傳行政復(fù)議制度的重要作用和“定紛止?fàn)帯钡闹饕獌?yōu)勢(shì)和社會(huì)效果，努力營(yíng)造依法解決行政爭(zhēng)議的良好社會(huì)氛圍。要加強(qiáng)《行政復(fù)議法》、《行政復(fù)議法實(shí)施條例》的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，通過(guò)舉辦培訓(xùn)班、座談會(huì)等形式，學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)《行政復(fù)議法》、《行政復(fù)議法實(shí)施條例》的精神，規(guī)范辦理程序，總結(jié)辦理經(jīng)驗(yàn)，探討辦理中存在的疑難問(wèn)題，進(jìn)一步促進(jìn)行政復(fù)議工作在我縣深入開展。
(二)健全便民利民申請(qǐng)制度，暢通行政復(fù)議渠道
行政復(fù)議渠道是否暢通，是行政復(fù)議制度能否發(fā)揮作用的前提。群眾提交行政復(fù)議申請(qǐng)說(shuō)明他們信任行政復(fù)議機(jī)關(guān)，愿意通過(guò)合法、正常渠道解決行政爭(zhēng)議。如果消極對(duì)待或以各種理由推諉不理，就可能迫使他們以不合理途徑和不正常方式表達(dá)訴求。從嚴(yán)格執(zhí)行《行政復(fù)議法》、《行政復(fù)議法實(shí)施條例》關(guān)于受案范圍的規(guī)定，積極受理行政復(fù)議案件，對(duì)于不符合受理?xiàng)l件的也要認(rèn)真處理，要做好說(shuō)服、解釋、化解工作，切實(shí)保障行政管理相對(duì)人的行政復(fù)議申請(qǐng)權(quán)。
(三)完善行政復(fù)議制度和機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)行政復(fù)議工作的監(jiān)督檢查
不斷完善行政復(fù)議制度和機(jī)制，進(jìn)一步規(guī)范行政復(fù)議行為，健全完善行政復(fù)議、應(yīng)訴統(tǒng)計(jì)制度、重大行政復(fù)議決定備案制度，并結(jié)合行政復(fù)議實(shí)踐，不斷完善行政復(fù)議文書及歸檔的規(guī)范等。要結(jié)合行政執(zhí)法責(zé)任制考核工作，進(jìn)一步建立健全行政復(fù)議工作責(zé)任制，對(duì)全縣貫徹執(zhí)行《行政復(fù)議法》、《行政復(fù)議法實(shí)施條例》的情況適時(shí)組織檢查，對(duì)檢查發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)予以糾正。
(四)進(jìn)一步規(guī)范行政復(fù)議行為，努力提高行政復(fù)議辦案質(zhì)量
中圖分類號(hào)：D922 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008－7168（2012）01－0082－05
《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第48條創(chuàng)設(shè)了駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定方式。作為行政復(fù)議決定方式的一種創(chuàng)新，駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定方式對(duì)于暢通行政復(fù)議救濟(jì)程序，豐富行政復(fù)議決定的內(nèi)涵與外延具有非常重要的意義。盡管如此，駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定方式在實(shí)踐過(guò)程中仍然出現(xiàn)了一些問(wèn)題。近年來(lái)，理論界結(jié)合《行政復(fù)議法》修改對(duì)行政復(fù)議駁回決定方式的進(jìn)一步完善問(wèn)題提出了相關(guān)立法建議。例如，由中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法研究會(huì)起草的《行政復(fù)議法修改專家建議稿（討論稿）》①第76條、77條分別對(duì)行政復(fù)議駁回決定方式類型作了進(jìn)一步拓展，豐富了行政復(fù)議駁回決定方式的內(nèi)涵與外延。本文試以《行政復(fù)議法實(shí)施條例》、《行政復(fù)議法修改專家建議稿（討論稿）》為分析素材，對(duì)行政復(fù)議駁回決定制度的立法演進(jìn)、現(xiàn)存問(wèn)題及其完善等方面進(jìn)行評(píng)剖，旨在為《行政復(fù)議法》的修改提供對(duì)策建議。
一、改駁回復(fù)議申請(qǐng)為駁回復(fù)議請(qǐng)求：不作為案件決定方式更趨邏輯性
根據(jù)《行政復(fù)議法》第28條第1款第2項(xiàng)關(guān)于“被申請(qǐng)人不履行法定職責(zé)的，決定其在一定期限內(nèi)履行”的規(guī)定可知，針對(duì)違法消極不作為行為，行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以通過(guò)適用責(zé)令履行的決定方式來(lái)對(duì)案件作出決定。但當(dāng)行政機(jī)關(guān)沒(méi)有相應(yīng)法定職責(zé)或者在行政復(fù)議案件受理前被申請(qǐng)人已經(jīng)履行法定職責(zé)的情形時(shí)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)適用何種行政復(fù)議決定方式？在《行政復(fù)議法實(shí)施條例》出臺(tái)之前，行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)此問(wèn)題的處理一直難以準(zhǔn)確把握?！缎姓?fù)議法修改專家建議稿（討論稿）》的規(guī)定為立法機(jī)關(guān)科學(xué)構(gòu)建行政復(fù)議駁回決定制度提供了很好的借鑒與啟示。
(一)《行政復(fù)議法實(shí)施條例》：適用駁回復(fù)議申請(qǐng)決定方式
由于《行政復(fù)議法》所規(guī)定的行政復(fù)議決定方式中缺少專門針對(duì)行政機(jī)關(guān)沒(méi)有相應(yīng)法定職責(zé)或者在行政復(fù)議案件受理前被申請(qǐng)人已經(jīng)履行法定職責(zé)，即申請(qǐng)人行政復(fù)議申請(qǐng)理由不成立情況下的不作為案件的決定方式的設(shè)置，因此，在《行政復(fù)議法實(shí)施條例》出臺(tái)之前，行政復(fù)議機(jī)關(guān)一般只是機(jī)械地適用《行政復(fù)議法》第28條所規(guī)定的維持決定條款作出維持決定。這種做法盡管能夠從事實(shí)層面上表明行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)于行政復(fù)議申請(qǐng)人提出的行政復(fù)議請(qǐng)求的否定性態(tài)度，但并不妥當(dāng)。適用維持決定方式的一個(gè)重要前提就是在行政復(fù)議申請(qǐng)人提出行政復(fù)議申請(qǐng)之前，客觀上業(yè)已存在一個(gè)實(shí)在的具體行政行為。因此，在行政機(jī)關(guān)沒(méi)有相應(yīng)法定職責(zé)或者在行政復(fù)議申請(qǐng)受理前被申請(qǐng)人已經(jīng)履行法定職責(zé)的情形下，如果適用維持決定方式來(lái)結(jié)案則勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致行政復(fù)議決定維持肯定的是一個(gè)“虛無(wú)具體行政行為”的法律后果。從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，這種處理方式顯然不符合適用行政復(fù)議維持決定的基本邏輯前提。
《行政復(fù)議法實(shí)施條例》對(duì)申請(qǐng)人理由不成立情形下的不作為案件決定方式進(jìn)行了補(bǔ)充完善，增設(shè)了駁回行政復(fù)議請(qǐng)求決定方式，即在第48條第1款第1項(xiàng)中將“申請(qǐng)人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)申請(qǐng)行政復(fù)議，行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理后發(fā)現(xiàn)該行政機(jī)關(guān)沒(méi)有相應(yīng)法定職責(zé)或者在受理前已經(jīng)履行法定職責(zé)的”情形納入駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定的適用范圍，改適用維持決定方式為駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定方式。這一立法轉(zhuǎn)變直接化解了行政復(fù)議機(jī)關(guān)機(jī)械地適用維持決定所可能引發(fā)的邏輯矛盾，填補(bǔ)了行政復(fù)議決定方式的空白。
(二)駁回復(fù)議申請(qǐng)決定適用缺憾：混同了行政復(fù)議申請(qǐng)與行政復(fù)議請(qǐng)求之特質(zhì)
盡管根據(jù)《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第48條的規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以針對(duì)申請(qǐng)人理由不成立情形下的行政不作為案件作出駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定，以此來(lái)化解因適用行政復(fù)議維持決定所可能引發(fā)的邏輯矛盾。但筆者認(rèn)為，將此類不作為案件納入駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定的適用范圍，這一制度設(shè)計(jì)在立法上也并不完全妥當(dāng)，同樣存在一定程度的缺憾。這個(gè)缺憾在于這樣的制度設(shè)計(jì)從根本上混淆了行政復(fù)議請(qǐng)求與行政復(fù)議申請(qǐng)之間所存在的本質(zhì)區(qū)別。而對(duì)于這一點(diǎn)，立法者自身也意識(shí)到了《行政復(fù)議法實(shí)施條例》并沒(méi)有對(duì)行政復(fù)議申請(qǐng)與行政復(fù)議請(qǐng)求作嚴(yán)格區(qū)分這一問(wèn)題[1]（p.136）。行政復(fù)議申請(qǐng)與行政復(fù)議請(qǐng)求的混同直接導(dǎo)致了《行政復(fù)議法實(shí)施條例》所設(shè)定的駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定方式適用范圍不當(dāng)擴(kuò)展到行政復(fù)議實(shí)體權(quán)利的處理范疇。
不同于作為實(shí)體權(quán)利范疇的行政復(fù)議請(qǐng)求權(quán)，行政復(fù)議申請(qǐng)權(quán)具有基礎(chǔ)性與前提性，它是一種“準(zhǔn)入門檻權(quán)”，在本質(zhì)上是屬于行政復(fù)議程序權(quán)利的范疇。在權(quán)利特性上所存在的本質(zhì)差異決定了行政復(fù)議機(jī)關(guān)在回應(yīng)行政復(fù)議申請(qǐng)人行政復(fù)議請(qǐng)求與行政復(fù)議申請(qǐng)時(shí)所適用的決定方式必然存在差異。就被申請(qǐng)人是否具有履行法定職責(zé)以及是否已經(jīng)履行法定職責(zé)這些事項(xiàng)而言，筆者認(rèn)為，這些問(wèn)題顯然屬于行政復(fù)議實(shí)體權(quán)利的判斷范疇。在審查不作為案件的過(guò)程中，被申請(qǐng)人沒(méi)有法定職責(zé)或者已經(jīng)履行法定職責(zé)這些法律事實(shí)出現(xiàn)從根本上影響的是行政復(fù)議申請(qǐng)人的行政復(fù)議實(shí)體權(quán)利，而不是其能否進(jìn)入行政復(fù)議程序的行政復(fù)議申請(qǐng)權(quán)。在這種情形之下，行政復(fù)議申請(qǐng)權(quán)作為開啟行政復(fù)議程序之門的“金鑰匙”，這一基本程序權(quán)利行政復(fù)議申請(qǐng)人仍然有權(quán)擁有，其提出行政復(fù)議申請(qǐng)是合法的，但是其提出的實(shí)體權(quán)利要求由于上述法律事實(shí)的存在而不能得到行政復(fù)議機(jī)關(guān)的確認(rèn)與保護(hù)。顯然，通過(guò)適用駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定方式來(lái)對(duì)申請(qǐng)人行政復(fù)議實(shí)體權(quán)利進(jìn)行處理是不妥當(dāng)?shù)?，具有不?dāng)剝奪行政復(fù)議申請(qǐng)人行政復(fù)議申請(qǐng)權(quán)之嫌。
(三)改用駁回復(fù)議請(qǐng)求決定方式：實(shí)現(xiàn)復(fù)議申請(qǐng)與復(fù)議請(qǐng)求的科學(xué)界分
《行政復(fù)議實(shí)施條例》第48條混同、模糊了行政復(fù)議申請(qǐng)與行政復(fù)議請(qǐng)求這兩者權(quán)利請(qǐng)求之間所存在的本質(zhì)區(qū)別，不當(dāng)?shù)貙⒈緫?yīng)只能適用于行政復(fù)議程序事項(xiàng)處理的駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定方式適用于行政復(fù)議實(shí)體權(quán)利事項(xiàng)的處理。因此，實(shí)現(xiàn)行政不作為案件決定方式進(jìn)一步優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議申請(qǐng)與行政復(fù)議請(qǐng)求的科學(xué)界分意義重大，此點(diǎn)應(yīng)成為《行政復(fù)議法》修改的內(nèi)容之一?？上驳氖牵缎姓?fù)議法修改專家建議稿（討論稿）》已經(jīng)注意到了這方面的缺憾，通過(guò)第76條、77條將《行政復(fù)議法實(shí)施條例》所規(guī)定的駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定方式分拆為兩種決定方式，即駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定方式與駁回行政復(fù)議請(qǐng)求決定方式，將“申請(qǐng)人認(rèn)為被申請(qǐng)人不作為的理由不能成立的”規(guī)定為駁回行政復(fù)議請(qǐng)求決定方式的適用情形之一，將駁回行政復(fù)議請(qǐng)求決定定位于對(duì)行政復(fù)議申請(qǐng)人實(shí)體權(quán)利的一種否定方式。這一立法修正建議體現(xiàn)了專家們對(duì)于不作為類型案件行政復(fù)議決定方式立法的精當(dāng)把握。這一立法修正建議同時(shí)也完全契合了行政訴訟對(duì)于不作為案件判決方式的設(shè)計(jì)原理，從側(cè)面體現(xiàn)了我國(guó)當(dāng)下行政復(fù)議制度設(shè)計(jì)由行政化向司法化逐步逼近的立法趨勢(shì)。
二、專用于不當(dāng)受理問(wèn)題處理：駁回復(fù)議申請(qǐng)決定適用范圍更趨合理性
對(duì)于受理以后才發(fā)現(xiàn)并不符合受理?xiàng)l件的行政復(fù)議申請(qǐng)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)如何處理？在《行政復(fù)議法實(shí)施條例》出臺(tái)之前，《行政復(fù)議法》并無(wú)相關(guān)的規(guī)定，這一問(wèn)題一直困擾著行政復(fù)議實(shí)務(wù)工作者。而伴隨著近年來(lái)行政復(fù)議法律制度的不斷健全完善，行政復(fù)議機(jī)關(guān)處理應(yīng)對(duì)不當(dāng)受理問(wèn)題的手段不斷趨于合理，行政復(fù)議程序運(yùn)行不斷趨于流暢，這個(gè)過(guò)程總體上表現(xiàn)為從適用行政復(fù)議終止決定方式向適用駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定方式轉(zhuǎn)變的過(guò)程。
(一)《國(guó)法辦批復(fù)》②：適用行政復(fù)議終止決定處理不當(dāng)受理問(wèn)題
根據(jù)《行政復(fù)議法》的規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自收到行政復(fù)議申請(qǐng)后5日內(nèi)對(duì)行政復(fù)議申請(qǐng)作出是否受理的答復(fù)。但在行政復(fù)議實(shí)踐中，由于許多行政復(fù)議申請(qǐng)人所提交的行政復(fù)議申請(qǐng)存在內(nèi)容模糊、標(biāo)的不清、案件復(fù)雜等情況，再加上有時(shí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)與行政復(fù)議申請(qǐng)人聯(lián)系不暢等原因，常常導(dǎo)致行政復(fù)議機(jī)關(guān)難以在規(guī)定的受理審查期限內(nèi)對(duì)行政復(fù)議申請(qǐng)是否受理作出準(zhǔn)確的判斷，而行政復(fù)議機(jī)關(guān)出于對(duì)行政復(fù)議申請(qǐng)人行政復(fù)議申請(qǐng)權(quán)充分保障之考慮，往往是盡可能地受理。因此，實(shí)踐中，許多不符合受理?xiàng)l件的行政復(fù)議申請(qǐng)常常是在行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理以后才得以發(fā)現(xiàn)。不當(dāng)受理后，如何處理？是繼續(xù)審查作出決定還是選擇其他方式進(jìn)行相關(guān)程序處理，這個(gè)問(wèn)題曾一度沒(méi)有定論。
如何有效化解不當(dāng)受理后的程序困境？有專家曾建議從便于工作并減少麻煩的角度出發(fā)，擴(kuò)大行政復(fù)議終止的適用范圍，將行政復(fù)議終止決定作為不當(dāng)受理狀態(tài)下的行政復(fù)議結(jié)案方式[2]（p.69）。針對(duì)北京市人民政府法制辦公室《關(guān)于終止審理余國(guó)玉復(fù)議案件的請(qǐng)示》中所提出的關(guān)于行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理行政復(fù)議申請(qǐng)后發(fā)現(xiàn)該行政復(fù)議申請(qǐng)不符合《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》規(guī)定如何處理的問(wèn)題,國(guó)務(wù)院法制辦公室于2002年1月16日專門作出的批復(fù)表明可以通過(guò)終止方式進(jìn)行處理。也正是從這個(gè)批復(fù)開始，全國(guó)行政復(fù)議機(jī)關(guān)開始廣泛使用行政復(fù)議終止決定方式來(lái)處理不當(dāng)受理后的程序問(wèn)題。
根據(jù)行政訴訟法以及《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第33條第2款關(guān)于“復(fù)議機(jī)關(guān)不受理復(fù)議申請(qǐng)或者在法定期限內(nèi)不作出復(fù)議決定，公民、法人或者其他組織不服，依法向人民法院提訟的。人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理”的規(guī)定，行政復(fù)議終止決定并沒(méi)有被明確賦予可訴性。因此，實(shí)踐中人民法院對(duì)于行政復(fù)議終止決定的可訴性基本上是持否定態(tài)度。也正是由于缺少對(duì)行政復(fù)議終止決定的有效司法監(jiān)督，實(shí)踐中有些行政復(fù)議機(jī)關(guān)將本應(yīng)立案受理的行政復(fù)議申請(qǐng)通過(guò)行政復(fù)議終止決定的方式來(lái)進(jìn)行處理，以達(dá)到規(guī)避訴訟風(fēng)險(xiǎn)、回避行政復(fù)議申請(qǐng)人實(shí)體權(quán)利的處理之不當(dāng)目的。這些做法違法剝奪了行政復(fù)議申請(qǐng)人的行政復(fù)議申請(qǐng)權(quán)，嚴(yán)重影響了行政復(fù)議制度的社會(huì)公信力。
(二)《行政復(fù)議法實(shí)施條例》：改用駁回復(fù)議申請(qǐng)決定
行政復(fù)議終止決定方式的性質(zhì)與內(nèi)涵是什么？在《行政復(fù)議法實(shí)施條例》出臺(tái)之前，并沒(méi)有明確的答案?！缎姓?fù)議法》也只是在第25條規(guī)定，“行政復(fù)議決定作出前，申請(qǐng)人要求撤回行政復(fù)議申請(qǐng)的，經(jīng)說(shuō)明理由，可以撤回；撤回行政復(fù)議申請(qǐng)的，行政復(fù)議終止”。筆者認(rèn)為，這里所指的行政復(fù)議終止決定方式是針對(duì)撤回行政復(fù)議申請(qǐng)后的行政復(fù)議程序狀態(tài)的一種客觀宣告，是一種不涉及行政復(fù)議申請(qǐng)人實(shí)體權(quán)利的程序性處理行為。而隨著《行政復(fù)議法實(shí)施條例》的出臺(tái)，行政復(fù)議終止決定的性質(zhì)與內(nèi)涵逐步明朗化?！缎姓?fù)議法實(shí)施條例》第42條設(shè)定了行政復(fù)議終止制度，根據(jù)其適用類型可推斷出：相對(duì)于行政復(fù)議維持、變更等實(shí)體決定方式而言，行政復(fù)議終止決定方式是行政復(fù)議程序的一種非正常終結(jié)方式，其價(jià)值側(cè)重于對(duì)特定事實(shí)出現(xiàn)后的行政復(fù)議程序狀態(tài)的一種客觀事實(shí)狀態(tài)宣告，具有強(qiáng)烈的客觀性。就其本質(zhì)而言，行政復(fù)議終止決定并不能被用來(lái)解決行政復(fù)議申請(qǐng)權(quán)等程序性權(quán)利的主觀評(píng)價(jià)問(wèn)題。盡管從表面上來(lái)看，行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)于行政復(fù)議申請(qǐng)是否符合受理規(guī)定的審查屬于形式審查的范疇，但從本質(zhì)來(lái)說(shuō)整個(gè)審查過(guò)程蘊(yùn)含了行政復(fù)議機(jī)關(guān)諸多法律價(jià)值、法律觀念的主觀判斷。因此，將行政復(fù)議終止決定適用于不當(dāng)受理后的程序權(quán)利處理在本質(zhì)上并不符合“訴判相一致”的基本裁決程序原理。
正是基于此，針對(duì)不當(dāng)受理后的行政復(fù)議申請(qǐng)，《行政復(fù)議法實(shí)施條例》參照行政訴訟程序中駁回的做法，創(chuàng)設(shè)了駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定方式。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這一制度設(shè)計(jì)具有非常重要的意義：一方面，從根本上理順了行政復(fù)議申請(qǐng)與行政復(fù)議決定之間所存在的邏輯關(guān)系，建立了以行政復(fù)議申請(qǐng)為中心的行政復(fù)議決定模式，符合“訴判相一致”的基本裁決程序原理；另一方面，建立了與行政訴訟有效銜接機(jī)制，將駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定納入到了行政訴訟受案范圍，將行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理行為從受理前的不予受理到受理后的駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定，完整地納入進(jìn)了司法監(jiān)督的視野范圍，通過(guò)司法的有效監(jiān)督倒逼行政復(fù)議機(jī)關(guān)依法作出駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定，有效保障當(dāng)事人行政復(fù)議申請(qǐng)權(quán)。
(三)《行政復(fù)議法修改專家建議稿（討論稿）》：駁回復(fù)議申請(qǐng)決定專用于不當(dāng)受理問(wèn)題處理
正是由于《行政復(fù)議法實(shí)施條例》對(duì)于不當(dāng)受理后的程序處理方式的準(zhǔn)確定位，在經(jīng)過(guò)四年實(shí)踐后，《行政復(fù)議法修改專家建議稿（討論稿）》繼續(xù)肯定了《行政復(fù)議法實(shí)施條例》對(duì)于不當(dāng)受理后所作出的駁回行政復(fù)議申請(qǐng)的立法實(shí)踐，通過(guò)第76條第1款作出了與《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第48條第1款第2項(xiàng)相類似的規(guī)定。即“行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理行政復(fù)議申請(qǐng)后，發(fā)現(xiàn)該申請(qǐng)不符合受理?xiàng)l件的，應(yīng)當(dāng)決定駁回復(fù)議申請(qǐng)”，將原屬于駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定適用范圍的“申請(qǐng)人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)申請(qǐng)行政復(fù)議，行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理后發(fā)現(xiàn)該行政機(jī)關(guān)沒(méi)有相應(yīng)法定職責(zé)或者在受理前已經(jīng)履行法定職責(zé)的”情形加以剝離，改由駁回行政復(fù)議請(qǐng)求決定方式來(lái)規(guī)范調(diào)整，將駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定方式專門適用于不當(dāng)受理后的程序處理。這使得駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定方式價(jià)值更加凸顯，行政復(fù)議程序運(yùn)行更顯流暢。
三、行政監(jiān)督專用于駁回復(fù)議申請(qǐng)決定：監(jiān)督路徑設(shè)計(jì)更趨現(xiàn)實(shí)性
行政復(fù)議駁回決定涉及行政復(fù)議申請(qǐng)人程序與實(shí)體權(quán)益的處理，因此，加強(qiáng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)行政復(fù)議駁回決定權(quán)適用的監(jiān)督，促使行政復(fù)議機(jī)關(guān)依法作出駁回決定對(duì)于行政復(fù)議申請(qǐng)人權(quán)益保障具有非常重要的意義。監(jiān)督路徑如何設(shè)置？《行政復(fù)議法修改專家建議稿（討論稿）》對(duì)《行政復(fù)議法實(shí)施條例》的監(jiān)督路徑設(shè)置作出了適度修正與調(diào)整。
(一)《行政復(fù)議法實(shí)施條例》：行政路徑與司法路徑并行
行政復(fù)議駁回決定的作出直接意味著整個(gè)行政復(fù)議程序的終結(jié)。為了防止行政復(fù)議機(jī)關(guān)不當(dāng)運(yùn)用駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定權(quán)，損害行政復(fù)議申請(qǐng)人合法權(quán)益，強(qiáng)化對(duì)這一行政復(fù)議監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督顯得非常必要[3]（p.200）?！缎姓?fù)議法實(shí)施條例》第48條第2款規(guī)定“上級(jí)行政機(jī)關(guān)認(rèn)為行政復(fù)議機(jī)關(guān)駁回行政復(fù)議申請(qǐng)的理由不成立的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令其恢復(fù)審理”。這是《行政復(fù)議法實(shí)施條例》為監(jiān)督駁回行政復(fù)議決定方式的運(yùn)用所專門設(shè)置的行政監(jiān)督路徑。行政復(fù)議申請(qǐng)人可以依據(jù)此條規(guī)定向行政復(fù)議機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)進(jìn)行投訴；上級(jí)行政機(jī)關(guān)也可依據(jù)職權(quán)主動(dòng)對(duì)行政復(fù)議機(jī)關(guān)的駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定進(jìn)行行政監(jiān)督；上級(jí)機(jī)關(guān)如認(rèn)為駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定的理由不成立的，可以責(zé)令行政復(fù)議機(jī)關(guān)恢復(fù)審理。根據(jù)行政訴訟基本原理，行政復(fù)議申請(qǐng)人不服駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定仍然可以提出訴訟，因此，就目前而言對(duì)于駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定進(jìn)行監(jiān)督的路徑是行政路徑與司法路徑并行的。
(二)《行政復(fù)議法修改專家建議稿（討論稿）》：只為駁回復(fù)議申請(qǐng)決定設(shè)置行政監(jiān)督路徑
《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第48第1款所規(guī)定的駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定方式既適用于不當(dāng)受理后的程序處理，還包括對(duì)于“申請(qǐng)人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)申請(qǐng)行政復(fù)議，行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理后發(fā)現(xiàn)該行政機(jī)關(guān)沒(méi)有相應(yīng)法定職責(zé)或者在受理前已經(jīng)履行法定職責(zé)的”情形下的行政復(fù)議申請(qǐng)人行政復(fù)議實(shí)體請(qǐng)求的駁回處理。因此，《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第48第2款所規(guī)定的監(jiān)督路徑既適用于對(duì)行政復(fù)議機(jī)關(guān)程序處理行為的監(jiān)督，也適用于對(duì)行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)特定實(shí)體權(quán)利處理行為的監(jiān)督。筆者認(rèn)為，行政復(fù)議受理?xiàng)l件的簡(jiǎn)明性與易判斷性決定了通過(guò)行政監(jiān)督路徑來(lái)評(píng)判針對(duì)不當(dāng)受理作出的駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定的合法性與合法性具有現(xiàn)實(shí)性與可行性；而自律機(jī)制的內(nèi)在缺陷決定了在沒(méi)有嚴(yán)格證據(jù)規(guī)則等程序保障下，上級(jí)機(jī)關(guān)一般難以快速準(zhǔn)確地對(duì)行政復(fù)議機(jī)關(guān)實(shí)體權(quán)利處理決定作出判斷。因此，從操作層面來(lái)說(shuō)，運(yùn)用行政監(jiān)督路徑來(lái)對(duì)不作為情形下的駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定進(jìn)行監(jiān)督，其可行性與實(shí)效性是值得商榷的。
《行政復(fù)議法修改專家建議稿（討論稿）》第76條、77條實(shí)際上已注意到這一問(wèn)題的存在。專家稿在將駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定方式只限定為不當(dāng)受理后的處理、將包括不作為案件等涉及行政復(fù)議實(shí)體權(quán)利請(qǐng)求的處理規(guī)定為駁回行政復(fù)議請(qǐng)求決定方式適用情形的同時(shí)，只為駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定方式設(shè)置了行政監(jiān)督路徑即“上級(jí)行政機(jī)關(guān)認(rèn)為行政復(fù)議機(jī)關(guān)駁回復(fù)議申請(qǐng)的理由不成立的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令其恢復(fù)審理”；而并沒(méi)有為駁回行政復(fù)議請(qǐng)求決定設(shè)置行政監(jiān)督路徑，行政復(fù)議申請(qǐng)人如不服駁回行政復(fù)議請(qǐng)求決定可以依法提出行政訴訟。這一精巧立法調(diào)整體現(xiàn)了對(duì)于駁回行政復(fù)議請(qǐng)求決定方式監(jiān)督路徑的準(zhǔn)確選擇與界定，使得整個(gè)監(jiān)督路徑設(shè)置更趨現(xiàn)實(shí)性。
四、“恢復(fù)審理”違背程序法治原理：立法修正凸顯必要性
《行政復(fù)議法實(shí)施條例》通過(guò)第48條第2款關(guān)于“上級(jí)行政機(jī)關(guān)認(rèn)為行政復(fù)議機(jī)關(guān)駁回行政復(fù)議申請(qǐng)的理由不成立的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令其恢復(fù)審理”的規(guī)定，為不當(dāng)駁回后的行政復(fù)議程序處理問(wèn)題作出了“恢復(fù)審理”的設(shè)定。基于程序法治的基本原理的考量，筆者認(rèn)為，“恢復(fù)審理”的程序設(shè)定是值得商榷的，根本原因在于“恢復(fù)審理”規(guī)定違背了程序既決效力原理，并不利于不當(dāng)駁回復(fù)議申請(qǐng)后的復(fù)議申請(qǐng)人實(shí)體權(quán)利的公正維護(hù)。
(一)“恢復(fù)審理”：違背程序既決效力原理
中國(guó)學(xué)者季衛(wèi)東先生認(rèn)為凡是“經(jīng)過(guò)程序認(rèn)定的事實(shí)關(guān)系和法律關(guān)系，都被一一貼上封條，成為無(wú)可動(dòng)搖的過(guò)去。”［4］筆者認(rèn)同季衛(wèi)東先生關(guān)于程序既決效力的認(rèn)識(shí)。行政復(fù)議程序作為行政程序的一種，其運(yùn)行結(jié)果也必然具有既決效力。駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定的作出直接意味著行政復(fù)議程序的終結(jié)。《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第48條第2款規(guī)定，當(dāng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定理由不成立時(shí)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)恢復(fù)審理。根據(jù)程序法治基本原理，恢復(fù)審理的前提是行政復(fù)議程序尚未運(yùn)行終結(jié)，只是由于某種特定原因的存在，行政復(fù)議程序正處于中止?fàn)顟B(tài)。因此，《行政復(fù)議實(shí)施條例》針對(duì)不當(dāng)駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定的所作出的恢復(fù)審理規(guī)定違背了駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定所具有的程序既決效力原理。
針對(duì)不當(dāng)駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)重新審理行政復(fù)議案件，而不是恢復(fù)審理行政復(fù)議案件。筆者認(rèn)為，根本原因在于行政復(fù)議案件恢復(fù)審理與行政復(fù)議案件重新審理兩者之間在具體程序架構(gòu)方面是存在本質(zhì)區(qū)別的。行政復(fù)議案件的恢復(fù)審理直接意味著行政復(fù)議案件仍然由原行政復(fù)議機(jī)關(guān)、原審理人員進(jìn)行審理，而重新審理的行政復(fù)議案件，盡管仍然由原行政復(fù)議機(jī)關(guān)進(jìn)行審理，但根據(jù)中立原則的程序正義基本要求，作出駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定的原來(lái)審理人員應(yīng)當(dāng)按照回避制度的基本要求不得參與案件的再次審理，案件的重新審理工作應(yīng)當(dāng)由其他工作人員進(jìn)行擔(dān)當(dāng)。
(二)改“恢復(fù)審理”為“重新審理”：彰顯行政復(fù)議程序正義價(jià)值
盡管從目前實(shí)踐操作層面來(lái)說(shuō)，受限于當(dāng)下的行政復(fù)議辦案條件，行政復(fù)議機(jī)關(guān)一般還難以嚴(yán)格按照程序正義的基本要求重新組成審理組來(lái)對(duì)不當(dāng)駁回行政復(fù)議申請(qǐng)案件進(jìn)行重新審理，作出“重新審理”的規(guī)定似乎不具制度現(xiàn)實(shí)性。但筆者認(rèn)為，現(xiàn)實(shí)的不足并不能夠否定程序法治的基本要求，恰恰在我國(guó)目前行政復(fù)議機(jī)構(gòu)建設(shè)普遍薄弱的大背景下，通過(guò)這樣一種硬性規(guī)定則能夠?yàn)槿珖?guó)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)建設(shè)提供強(qiáng)有力的制度支撐，為其進(jìn)行組織建設(shè)提供強(qiáng)大的動(dòng)力源。遺憾的是，此次《行政復(fù)議法修改專家建議稿（討論稿）》并沒(méi)有意識(shí)到這一問(wèn)題，仍然通過(guò)第76條第2款作出了與《行政復(fù)議實(shí)施條例》同樣的規(guī)定。為此，筆者建議理論界與實(shí)務(wù)界應(yīng)重視這一問(wèn)題：努力探求制度一般理性與制度現(xiàn)實(shí)性之間的平衡點(diǎn)；以精細(xì)化的立法思維來(lái)保障作為當(dāng)事人“準(zhǔn)入門檻權(quán)”的行政復(fù)議申請(qǐng)權(quán)；著力推動(dòng)立法者以“重新審理”而不是“恢復(fù)審理”的程序定位來(lái)對(duì)現(xiàn)行立法作適度立法修正，通過(guò)“重新審理”的規(guī)定為行政復(fù)議駁回決定提供未來(lái)制度生長(zhǎng)空間。
行政復(fù)議駁回決定方式的合理設(shè)定與運(yùn)用，對(duì)于行政復(fù)議機(jī)關(guān)客觀公正地作出行政復(fù)議決定、提升行政復(fù)議制度公信力具有非常重要的理論與實(shí)踐意義。建議立法者深入探究駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定方式在實(shí)踐應(yīng)用中的各種問(wèn)題，運(yùn)用現(xiàn)代程序法治理論對(duì)行政復(fù)議駁回決定方式作進(jìn)一步地科學(xué)構(gòu)造，以使之不斷趨于完善。
注釋:
①這里所指的《行政復(fù)議法修改專家建議稿（討論稿）》是由中國(guó)行政法學(xué)會(huì)起草并于2011年6月11日在北京舉辦的《行政復(fù)議法修改專家建議稿（討論稿）》研討會(huì)上所使用的版本。
②這里所指的批復(fù)是指國(guó)務(wù)院法制辦公室于2002年1月16日針對(duì)北京市人民政府法制辦公室《關(guān)于終止審理余國(guó)玉復(fù)議案件的請(qǐng)示》作出的批復(fù)。
參考文獻(xiàn)：
[1]張?jiān)?行政復(fù)議法實(shí)施條例適用指南[M].北京:群眾出版社,2007.
行政復(fù)議證據(jù)制度存在的主要問(wèn)題
通過(guò)上述分析可見，現(xiàn)行的證據(jù)制度比較原則和粗疏，影響了行政復(fù)議的公正性，亟需加以檢討。當(dāng)前存在的問(wèn)題主要有以下幾個(gè)方面：
（一）舉證責(zé)任規(guī)定不夠全面
在舉證責(zé)任方面，《行政復(fù)議法》僅在第11條規(guī)定了行政復(fù)議申請(qǐng)的要求，申請(qǐng)人只要講清主要事實(shí)即可，無(wú)需承擔(dān)初步證明責(zé)任。《實(shí)施條例》第21條補(bǔ)充規(guī)定了申請(qǐng)人的初步證明責(zé)任。但整體來(lái)看仍有不足：第一，《行政復(fù)議法》及《實(shí)施條例》均明示了第三人參與行政復(fù)議的權(quán)利，但均未涉及其應(yīng)負(fù)的舉證責(zé)任。第二，《行政復(fù)議法》第28條第1款第4項(xiàng)關(guān)于被申請(qǐng)人逾期不舉證視為無(wú)證據(jù)的規(guī)定是不完整的，忽略了被申請(qǐng)人因不可抗力或客觀上不能控制的其他正當(dāng)事由而不能如期舉證的情況。第三，在申請(qǐng)人的初步證明責(zé)任問(wèn)題上，《實(shí)施條例》第21條雖作了補(bǔ)充，但仍有不周之處，忽略了不作為案件中的除外情形——在行政機(jī)關(guān)不作為案件中，行政機(jī)關(guān)往往不向相對(duì)人提供書面答復(fù)，相對(duì)人難于獲取行政機(jī)關(guān)不作為的初步證據(jù)，復(fù)議機(jī)關(guān)在沒(méi)有相應(yīng)證據(jù)的情況下又不予立案，致使行政機(jī)關(guān)不作為案件很難被立案——這在行政訴訟的證據(jù)制度中早已有成熟的規(guī)定可資借鑒。②
（二）證據(jù)開示和質(zhì)證有所缺失
如果說(shuō)舉證責(zé)任更近似于實(shí)體問(wèn)題的話，那么證據(jù)開示和質(zhì)證就是較為徹底的程序問(wèn)題。證據(jù)開示起源于英美，后被許多大陸法系國(guó)家所采納，在我國(guó)一般稱為證據(jù)交換，是指庭審前控辯雙方相互獲取案件的信息、展示證據(jù)的一種訴訟制度，在庭前交換證據(jù)中沒(méi)有爭(zhēng)議的證據(jù)可以作為定案依據(jù)。其作用一是使雙方互相了解各自掌握的證據(jù)內(nèi)容，以提高庭審的效率和裁判的準(zhǔn)確性，防范證據(jù)突襲導(dǎo)致的司法低效。二是防止審判人員先入為主、未審先判。證據(jù)開示主要包括時(shí)間、地點(diǎn)、主體、范圍、對(duì)象、方式、效力等方面內(nèi)容。質(zhì)證是指“訴訟當(dāng)事人及其法律人在審判過(guò)程中針對(duì)對(duì)方舉出的證據(jù)進(jìn)行的質(zhì)疑和質(zhì)問(wèn)?！雹圪|(zhì)證制度的意義在于，它有利于法院正確地認(rèn)定證據(jù)，有利于保障當(dāng)事人的程序權(quán)利，有利于保證審判結(jié)果的公正性。我國(guó)行政訴訟設(shè)置了證據(jù)開示和質(zhì)證制度，其主要內(nèi)容包括：（1）證據(jù)開示和質(zhì)證適用的案件范圍。首先，《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟證據(jù)規(guī)定》）第21條規(guī)定，對(duì)于案情比較復(fù)雜或者證據(jù)數(shù)量較多的案件，法院可以組織當(dāng)事人在開庭前向?qū)Ψ匠鍪净蚪粨Q證據(jù)，并將交換證據(jù)的情況記錄在卷。其次，《行政訴訟證據(jù)規(guī)定》第35條規(guī)定：“證據(jù)應(yīng)當(dāng)在法庭上出示，并經(jīng)庭審質(zhì)證。未經(jīng)庭審質(zhì)證的證據(jù)，不能作為定案的依據(jù)?！边@意味著所有的案件都應(yīng)適用質(zhì)證制度。（2）證據(jù)開示的效力。首先，根據(jù)《行政訴訟證據(jù)規(guī)定》第35條，當(dāng)事人在庭前證據(jù)交換過(guò)程中沒(méi)有爭(zhēng)議并記錄在卷的證據(jù)，經(jīng)審判人員在庭審中說(shuō)明后，可以作為認(rèn)定案件事實(shí)的依據(jù)。其次，根據(jù)《行政訴訟證據(jù)規(guī)定》第7條，原告或者第三人應(yīng)當(dāng)在開庭審理前或者人民法院指定的交換證據(jù)之日提供證據(jù)。除正當(dāng)事由經(jīng)法院批準(zhǔn)可延期提供外，逾期提供證據(jù)的，視為原告或者第三人放棄舉證權(quán)利。再次，根據(jù)《行政訴訟法》第43條和《行政訴訟證據(jù)規(guī)定》第1條，被告應(yīng)當(dāng)在收到狀副本之日起十日內(nèi)向法院提交全部證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件，除正當(dāng)事由經(jīng)法院批準(zhǔn)可延期提供外，逾期提供的，視為被訴具體行政行為沒(méi)有相應(yīng)的證據(jù)。（3）質(zhì)證的效力。根據(jù)《行政訴訟證據(jù)規(guī)定》第35條，未經(jīng)庭審質(zhì)證的證據(jù)，不能作為定案的依據(jù)，但在庭前證據(jù)交換過(guò)程中沒(méi)有爭(zhēng)議并記錄在卷的證據(jù)除外，也就是說(shuō)，庭前證據(jù)開示和質(zhì)證的效力是相同的。比較而言，我國(guó)的行政復(fù)議以便民、快捷、效率為立法原旨，實(shí)行以書面審查為原則、以開庭審查為例外（《行政復(fù)議法》第22條）的審查制度，沒(méi)有設(shè)置類似于行政訴訟的證據(jù)開示制度，也沒(méi)有設(shè)立質(zhì)證制度，而是以重大、復(fù)雜案件的聽證制度作為補(bǔ)充（《實(shí)施條例》第33條）。但是，現(xiàn)有規(guī)定的不足是較為明顯的：第一，它沒(méi)有普遍地建立證據(jù)開示和質(zhì)證制度，證據(jù)的效力完全取決于復(fù)議機(jī)關(guān)的判斷，未能充分保障當(dāng)事人的程序權(quán)利，制度的公正性不足。第二，已經(jīng)建立的重大、復(fù)雜案件的聽證制度也有局限性，一是適用范圍極為有限，大部分行政復(fù)議案件不可能都是重大、復(fù)雜案件，也就不可能適用聽證；二是模糊粗糙，《實(shí)施條例》第33條只是一個(gè)非常初步的規(guī)定，聽證的程序、效力等均告闕如，使得聽證容易流于形式。從實(shí)際情況看，當(dāng)前許多地方確立了行政復(fù)議聽證規(guī)則，在實(shí)踐中取得了一定積極效果。為鞏固實(shí)踐成果并為其提供法律依據(jù)，有必要對(duì)聽證制度的具體適用情形及要求予以細(xì)化并規(guī)定在《行政復(fù)議法》中。
（三）證據(jù)認(rèn)定規(guī)則體系缺失
證明是一個(gè)十分復(fù)雜的去粗存精、去偽存真、由此及彼、由表及里的不斷升華的認(rèn)識(shí)和確認(rèn)過(guò)程。證明過(guò)程是在行政復(fù)議活動(dòng)中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)依照法定程序，運(yùn)用一定的證據(jù)規(guī)則審核證據(jù)進(jìn)而認(rèn)定特定案件事實(shí)的過(guò)程。此處所謂的“證據(jù)規(guī)則”，是一套綜合的技術(shù)規(guī)則，如證據(jù)資格、證明效力認(rèn)定、推定、認(rèn)知等。對(duì)此，《行政復(fù)議法》及《實(shí)施條例》均未作出規(guī)定。證據(jù)認(rèn)定規(guī)則體系的缺失也造成當(dāng)前行政復(fù)議實(shí)踐中的“無(wú)所適從”，辦案人員在審核證據(jù)和認(rèn)定事實(shí)時(shí)缺乏統(tǒng)一的客觀標(biāo)準(zhǔn)。
（四）證明標(biāo)準(zhǔn)可操作性不強(qiáng)且嚴(yán)苛
“證明標(biāo)準(zhǔn)是指證明質(zhì)和量的有機(jī)結(jié)合，即指證明對(duì)象的范圍和證明所達(dá)到的程度的界定?！雹偎从沉俗C據(jù)所應(yīng)當(dāng)達(dá)到的說(shuō)服力程度。行政復(fù)議的證明標(biāo)準(zhǔn)是一個(gè)質(zhì)、量結(jié)合的雙面結(jié)構(gòu)。根據(jù)《行政復(fù)議法》第28條第1款第1、3項(xiàng)的規(guī)定，一方面，具體行政行為必須“認(rèn)定事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿”，這是關(guān)于“質(zhì)”的規(guī)定性，另一方面，具體行政行為不得“主要事實(shí)不清、證據(jù)不足”，這是關(guān)于“量”的規(guī)定性。其中的問(wèn)題主要是“質(zhì)”的規(guī)定過(guò)于嚴(yán)苛：相關(guān)規(guī)定在內(nèi)涵上接近于刑事訴訟的證明標(biāo)準(zhǔn)——它意味著定案的證據(jù)必須經(jīng)過(guò)逐一查證，真實(shí)可靠；證據(jù)之間、證據(jù)同案件事實(shí)之間的矛盾得到合理排除；得出的結(jié)論是惟一的，排除其他可能性。這種證明標(biāo)準(zhǔn)要求極高，不僅缺乏可操作性，而且若嚴(yán)格實(shí)施，很可能對(duì)行政效率產(chǎn)生消極影響。
行政復(fù)議證據(jù)制度的重構(gòu)
通過(guò)對(duì)上述問(wèn)題的揭示，我們可以得出行政復(fù)議證據(jù)制度亟需全面修改完善補(bǔ)充，亦即在一定意義上需要“重構(gòu)”的結(jié)論。下面就重構(gòu)的方向、原則和具體對(duì)策等問(wèn)題展開討論。
（一）修改的方向和原則
行政復(fù)議證據(jù)制度的重構(gòu)應(yīng)通盤考慮、整體推進(jìn)，以保證制度內(nèi)部的協(xié)調(diào)性以及制度對(duì)實(shí)踐的適應(yīng)性。針對(duì)目前行政復(fù)議證據(jù)制度中存在的上述問(wèn)題，根據(jù)相關(guān)學(xué)理和現(xiàn)實(shí)社會(huì)背景，提出如下修改的方向和原則。第一，總體上應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)司法化。準(zhǔn)確判斷行政復(fù)議的法律性質(zhì)，是完善行政復(fù)議證據(jù)制度的理論前提。行政復(fù)議具有準(zhǔn)司法性，具體的制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)以此作為自身定位。這一定位有利于同時(shí)發(fā)揮行政性和司法性兩種糾紛解決機(jī)制的優(yōu)勢(shì)，兼顧效率與公正。原有證據(jù)制度的各種問(wèn)題總體上可歸結(jié)為，整體上將行政復(fù)議定位為行政性機(jī)制，過(guò)于強(qiáng)調(diào)效率價(jià)值，遮蔽了人民的公正性訴求。因此，完善行政復(fù)議的證據(jù)制度，應(yīng)以準(zhǔn)司法化為基本方向，充分借鑒吸收司法審查的先進(jìn)制度。第二，兼顧效率與公正兩種價(jià)值。行政復(fù)議與行政訴訟相比，應(yīng)當(dāng)說(shuō)二者在證據(jù)制度上具有諸多共性，當(dāng)前在行政復(fù)議證據(jù)制度缺位情況下被迫照抄行政訴訟證據(jù)制度的現(xiàn)實(shí)也說(shuō)明了這一點(diǎn)。但是，行政復(fù)議的準(zhǔn)司法性既有司法性的一面，也有行政性、監(jiān)督性的一面，因此，行政復(fù)議的證據(jù)制度理當(dāng)與行政訴訟有所區(qū)別。行政復(fù)議對(duì)行政效率的追求或者說(shuō)對(duì)效率與公正的平衡，在構(gòu)建行政復(fù)議證據(jù)制度時(shí)便應(yīng)當(dāng)成為重要的考量因素。例如，在證明標(biāo)準(zhǔn)上，我們認(rèn)為可以采用“證據(jù)明確”的標(biāo)準(zhǔn)，使其在適應(yīng)行政復(fù)議證據(jù)制度特點(diǎn)的同時(shí)，也可有效地實(shí)現(xiàn)各類證明標(biāo)準(zhǔn)之間的順利過(guò)渡?？傊瑴?zhǔn)司法化并非一味照搬行政訴訟的制度，而應(yīng)平衡效率與公正兩種價(jià)值訴求。第三，證據(jù)制度的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)體系化。應(yīng)當(dāng)從整體上著眼，構(gòu)建起邏輯自洽、井然有序的證據(jù)制度。體系化的資源有二：一是《實(shí)施條例》中的有關(guān)規(guī)定；二是各地有關(guān)行政復(fù)議證據(jù)制度的規(guī)范性文件。①證據(jù)制度在《行政復(fù)議法》中的具體表述也應(yīng)注意：一是可考慮新建一章“證據(jù)”（建議置于“程序”一章之前），相對(duì)集中地規(guī)定行政復(fù)議證據(jù)制度；二是由于證據(jù)制度部分與程序制度部分在內(nèi)容上有交叉，故須對(duì)兩部分內(nèi)容統(tǒng)籌作出合理安排。
（二）若干對(duì)策建議
針對(duì)目前我國(guó)行政復(fù)議制度中存在的突出問(wèn)題并基于上述方向和原則的指引，筆者就如何改進(jìn)行政復(fù)議證據(jù)制度問(wèn)題，從觀念、制度、隊(duì)伍、政策、方法等方面，擇要提出如下具體的對(duì)策建議。
第一，在總則中增加專門條款，規(guī)定審核證據(jù)、認(rèn)定事實(shí)的總體要求。審理行政復(fù)議案件，認(rèn)真審核證據(jù)、準(zhǔn)確認(rèn)定案件事實(shí)是其根本。但《行政復(fù)議法》、《實(shí)施條例》均未在“總則”部分規(guī)定審核證據(jù)的基本原則和總體要求。為突顯證據(jù)的重要性且提升行政復(fù)議決定的權(quán)威性和可接受性，我們認(rèn)為，應(yīng)在《行政復(fù)議法》“總則”部分增加規(guī)定：“行政復(fù)議委員會(huì)應(yīng)當(dāng)按照法定程序，全面、客觀、公正地審核證據(jù)，準(zhǔn)確認(rèn)定事實(shí)?！?/p>
第二，增補(bǔ)申請(qǐng)人的初步證明責(zé)任的相關(guān)除外情形。在不作為案件和行政賠償案件中，申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)對(duì)被申請(qǐng)的不作為和損害結(jié)果負(fù)有初步證明責(zé)任?！缎姓?fù)議法》沒(méi)有對(duì)此作出規(guī)定，《實(shí)施條例》第21條予以了完善，②但該條規(guī)定仍有不周到之處，忽略了相關(guān)除外情形。我們認(rèn)為，在以下兩種例外情形中，應(yīng)當(dāng)免除申請(qǐng)人的初步證明責(zé)任：（1）被申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)依職權(quán)主動(dòng)履行法定職責(zé)的；（2）申請(qǐng)人因被申請(qǐng)人受理申請(qǐng)的登記制度不完備等原因不能提供相關(guān)證明材料且能作出合理說(shuō)明的。
第三，被申請(qǐng)人因正當(dāng)事由不能如期舉證的，應(yīng)允許其申請(qǐng)延期舉證。在被申請(qǐng)人的舉證責(zé)任問(wèn)題上，《行政復(fù)議法》、《實(shí)施條例》均作出了規(guī)定，但其忽略了被申請(qǐng)人因不可抗力或客觀上不能控制的其他正當(dāng)事由而不能如期舉證的情況。如果僅根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定“逾期不舉證的視為無(wú)證據(jù)、依據(jù)”，則會(huì)導(dǎo)致復(fù)議機(jī)關(guān)不得不撤銷被申請(qǐng)具體行政行為，如此固然保證了行政效率，但同時(shí)也犧牲了公平，對(duì)公共利益的保護(hù)也非常不利。
第四，增加證據(jù)交換制度。證據(jù)交換有利于爭(zhēng)議雙方在充分了解對(duì)方證據(jù)的基礎(chǔ)上就特定爭(zhēng)點(diǎn)展開交鋒，以提高裁斷的效率和準(zhǔn)確性。但《行政復(fù)議法》和《實(shí)施條例》均未對(duì)證據(jù)交換作出規(guī)定?？紤]到行政復(fù)議以書面審查為原則、開庭審查為例外，證據(jù)交換制度可以在案情比較復(fù)雜或者證據(jù)數(shù)量較多的情形下適用。
第五，增加證據(jù)保全制度?！缎姓?fù)議法》、《實(shí)施條例》均未對(duì)證據(jù)保全作出規(guī)定，但其本身又是完整的證據(jù)制度不可缺少的一部分，故有必要予以補(bǔ)充。行政復(fù)議期間，在證據(jù)可能滅失或者以后難以取得的情況下，申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人或者第三人可以向行政復(fù)議委員會(huì)申請(qǐng)保全證據(jù)，行政復(fù)議委員會(huì)也可以主動(dòng)采取保全措施。
第六，增加證據(jù)排除制度。對(duì)申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人以及第三人提供的證據(jù)，復(fù)議機(jī)關(guān)不能照單全收，而應(yīng)對(duì)其合法性進(jìn)行審查。但《行政復(fù)議法》、《實(shí)施條例》均未作出規(guī)定，有必要予以補(bǔ)充。這一問(wèn)題可以分為兩方面闡述。其一，非法證據(jù)排除問(wèn)題：當(dāng)事人以違反法律禁止性規(guī)定或者侵犯他人合法權(quán)益的方法取得的證據(jù)，不應(yīng)作為認(rèn)定事實(shí)的依據(jù)。其二，不能作為認(rèn)定被申請(qǐng)人具體行政行為合法的依據(jù)，但可以作為認(rèn)定其他事實(shí)的依據(jù)，包括：（1）被申請(qǐng)人在作出具體行政行為后，或者在行政復(fù)議期間未經(jīng)行政復(fù)議委員會(huì)同意自行收集的證據(jù)；（2）被申請(qǐng)人在行政程序中未作為具體行政行為依據(jù)，而在申請(qǐng)人申請(qǐng)行政復(fù)議期間作為具體行政行為依據(jù)的證據(jù)；（3）行政復(fù)議委員會(huì)調(diào)取的證據(jù)。
第七，增加證據(jù)自認(rèn)制度。證據(jù)自認(rèn)有利于提高復(fù)議審查的效率，也有利于推動(dòng)調(diào)解與和解，但《行政復(fù)議法》、《實(shí)施條例》均無(wú)規(guī)定，有必要予以補(bǔ)充。參考民事訴訟的相關(guān)規(guī)定，我們認(rèn)為自認(rèn)制度包括以下內(nèi)容：（1）自認(rèn)的形式：明示承認(rèn)；默示承認(rèn)；當(dāng)事人在場(chǎng)時(shí)人承認(rèn)。（2）自認(rèn)的撤回：一是復(fù)議終結(jié)前，對(duì)方同意的可以撤回自認(rèn)；二是有證據(jù)證明自認(rèn)系受脅迫或存在重大誤解的可以撤回自認(rèn)；三是自認(rèn)與案件事實(shí)不符的可以撤回自認(rèn)。（3）自認(rèn)的適用限制：一是，當(dāng)事人為達(dá)成調(diào)解協(xié)議或者和解而作出的對(duì)案件事實(shí)的認(rèn)可，不得作為對(duì)其不利的證據(jù)；二是，當(dāng)事人反悔并有相反證據(jù)足以的，復(fù)議機(jī)關(guān)不應(yīng)確認(rèn)；三是，對(duì)于涉及身份關(guān)系的案件，即使一方自認(rèn)，另一方仍需舉證；四是，對(duì)雙方當(dāng)事人無(wú)爭(zhēng)議但涉及國(guó)家利益、社會(huì)公共利益或者他人合法權(quán)益的事實(shí)，當(dāng)事人仍應(yīng)提供有關(guān)證據(jù)。①
第八，增加證據(jù)補(bǔ)強(qiáng)制度。下列證據(jù)不能單獨(dú)作為作出行政復(fù)議決定的依據(jù)：（1）未成年人所作的與其年齡和智力狀況不相適應(yīng)的證言。（2）與申請(qǐng)人、第三人有親屬關(guān)系或者其他密切關(guān)系的證人所作的對(duì)該申請(qǐng)人、第三人有利的證言；與申請(qǐng)人、第三人有不利關(guān)系的證人所作的對(duì)該申請(qǐng)人、第三人不利的證言，或者與本案有利害關(guān)系的證人所作的證言。（3）難以識(shí)別是否經(jīng)過(guò)修改的視聽資料。（4）無(wú)法與原件、原物核對(duì)的復(fù)制件或者復(fù)制品。（5）經(jīng)一方或者他人改動(dòng)，對(duì)方不予認(rèn)可的證據(jù)材料。（6）其他不能單獨(dú)作為定案依據(jù)的證據(jù)材料。
行政復(fù)議過(guò)程中，被申請(qǐng)人自行撤銷原具體行政行為后，申請(qǐng)人堅(jiān)持不撤回行政復(fù)議申請(qǐng)的情況比較少見。對(duì)此種情況，《行政復(fù)議法》沒(méi)有明確規(guī)定，但《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第三十九條規(guī)定：“行政復(fù)議期間被申請(qǐng)人改變?cè)唧w行政行為的，不影響行政復(fù)議案件的審理。但是，申請(qǐng)人依法撤回行政復(fù)議申請(qǐng)的除外?！?此類情形能否適用該條的規(guī)定，“撤銷”是否為“改變”的情形，也存在很多爭(zhēng)議和分歧。筆者認(rèn)為，“撤銷”是否是“改變”的一種情形，二者有無(wú)關(guān)聯(lián)關(guān)系，是此類案件能否正確處理的關(guān)鍵所在。筆者將結(jié)合法理學(xué)中法律解釋的方法和位階理論對(duì)此予以論證和闡述。
根據(jù)法理學(xué)的相關(guān)理論，法律解釋的方法是法律人在進(jìn)行法律解釋時(shí)所必須遵循的特定法律共同體所公認(rèn)的規(guī)則和原則。對(duì)于法律解釋的方法，大陸法系和英美法系雖然在概括和表述上有所不同，但大致可以被歸納為：文義解釋、立法者的目的解釋、歷史解釋、比較解釋、體系解釋、客觀目的解釋等幾種方法。但無(wú)論運(yùn)用何種方法進(jìn)行法律解釋，都應(yīng)該把握符合立法原意和法律規(guī)范的基本精神、解釋結(jié)果不能損害和破壞法律體系的完整性及統(tǒng)一性這兩個(gè)基本原則。
一、文義解釋
文義解釋，顧名思義，是指按照日常的、一般的或法律的語(yǔ)言使用方式清晰地描述制定法的某個(gè)條款的內(nèi)容，其在現(xiàn)代法律方法中處于基礎(chǔ)地位?！案淖?cè)唧w行政行為”中的“改變”一詞在新華詞典中的釋義為“①事物發(fā)生顯著的差別：山區(qū)面貌大有～ㄧ隨著政治、經(jīng)濟(jì)關(guān)系的～，人和人的關(guān)系也～了。 ②改換；更動(dòng)：～樣式ㄧ～口氣 ㄧ～計(jì)劃ㄧ～戰(zhàn)略”。從釋義上可以看出，改變可以是“部分”的變動(dòng)，也可以是“全部”的變動(dòng)，“部分改變”即可以包括事實(shí)認(rèn)定、處理結(jié)果、適用法律、行政程序等內(nèi)容的變化，“全部改變”即是指 “從有到無(wú)、從無(wú)到有”的變化，因此，“撤銷”包含在“改變”之中與借助文義解釋得出的結(jié)果并不沖突。
二、體系解釋
體系解釋，是指將被解釋的法律條文放在整部法律中乃至這個(gè)法律體系中，聯(lián)系此法條與其他法條的相互關(guān)系來(lái)解釋法律。雖然在我國(guó)的法律體系中，與行政復(fù)議相關(guān)的法律法規(guī)相對(duì)較少，但從《行政復(fù)議法》第二十八條第三項(xiàng)：“（三）具體行政行為有下列情形之一的，決定撤銷、變更或者確認(rèn)該具體行政行為違法……”之規(guī)定，可以看出，若行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為原具體行政行為在事實(shí)認(rèn)定、處理結(jié)果、適用法律、行政程序等內(nèi)容上存在問(wèn)題，那么作為上級(jí)機(jī)關(guān)可以“變更”而非“改變”該具體行政行為?！缎姓?fù)議法實(shí)施條例》第四十七條：“具體行政行為有下列情形之一，行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以決定變更：……”也作出了類似的規(guī)定，同樣采用的是“變更”這一法律術(shù)語(yǔ)。結(jié)合《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第三十九條中規(guī)定的“改變”，則可以得出這樣的結(jié)論，在《行政復(fù)議法》和《行政復(fù)議法實(shí)施條例》這個(gè)行政復(fù)議法律體系中，已經(jīng)明確了“變更≠改變”。同時(shí)《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第四十二條中對(duì)行政復(fù)議終止的幾種情形也作出明確的規(guī)定，而本文所論述的情形不包括在應(yīng)當(dāng)終止的幾種情形中，若復(fù)議機(jī)關(guān)終止審查則有悖于法律規(guī)定。
三、立法者的目的解釋
所謂立法者目的解釋，就是指根據(jù)參與立法的人的意志或立法資料揭示某個(gè)法律規(guī)定的含義，或者說(shuō)將對(duì)某個(gè)法律規(guī)定的解釋建立在參與立法的人的意志或立法資料的基礎(chǔ)之上的解釋方法。就《行政復(fù)議法》而言，其立法目的有三：一是防止和糾正違法的或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為；二是保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益；三是保障和監(jiān)督行政C關(guān)依法行使職權(quán)。被申請(qǐng)人自行撤銷原具體行政行為的行為，主動(dòng)響應(yīng)了行政復(fù)議法“糾正違法或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為”的立法目的，但另兩個(gè)立法目的尚未得到充分實(shí)現(xiàn)，主要表現(xiàn)在：
（一）申請(qǐng)人的救濟(jì)權(quán)未得到充分保障
一方面，行政復(fù)議是行政相對(duì)人面對(duì)處于不對(duì)等的法律地位的行政機(jī)關(guān)所作出的行政行為，尋求法律保護(hù)的一條渠道，其本質(zhì)是一種救濟(jì)制度。在申請(qǐng)人堅(jiān)持不撤回復(fù)議請(qǐng)求的情況下，行政復(fù)議機(jī)關(guān)繼續(xù)審查原具體行政行為是對(duì)申請(qǐng)人救濟(jì)權(quán)的保障。另一方面，被申請(qǐng)人主動(dòng)撤銷原具體行政行為后，原具體行政行為就不復(fù)存在或自始無(wú)效。但是，原具體行政行為可能已經(jīng)產(chǎn)生了一定的后果，甚至對(duì)申請(qǐng)人造成了一定的損失，該后果和損失并不會(huì)隨著具體行政行為本身的撤銷而消失。在這種情況下，行政復(fù)議機(jī)關(guān)如果因“行政復(fù)議審查基礎(chǔ)已不存在”為由終止行政復(fù)議，則完全悖離了行政復(fù)議法保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益的立法目的。所以復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)被撤銷的具體行政行為繼續(xù)進(jìn)行審查，既是對(duì)申請(qǐng)人行政復(fù)議權(quán)利的保護(hù)和尊重，又是消除社會(huì)不良影響，恢復(fù)社會(huì)正常秩序的必要途徑。
（二）行政機(jī)關(guān)依法行政未得到切實(shí)落實(shí)
行政復(fù)議作為一種保障與監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的法律制度，其出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)在“依法行政”上。一方面，行政復(fù)議機(jī)關(guān)通過(guò)對(duì)其下級(jí)行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為實(shí)施審查，糾正其違法和不當(dāng)?shù)男姓袨椋鸬奖Ｕ虾捅O(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的作用。另一方面，行政復(fù)議本身也是一種具體行政行為，也需要行政復(fù)議機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。在此背景下，復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)已撤銷的行政行為繼續(xù)審查并作出決定不僅是其依法履行職責(zé)的具體表現(xiàn)，更是徹底解決行政爭(zhēng)議，實(shí)現(xiàn)其“案結(jié)事了，定分止?fàn)帯钡哪康摹?/p>
綜上，筆者認(rèn)為，《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第三十九條規(guī)定的“改變?cè)唧w行政行為”應(yīng)包括撤銷原具體行政行為。如果被申請(qǐng)人在行政復(fù)議期間撤銷了原具體行政行為，而申請(qǐng)人不主動(dòng)撤回行政復(fù)議申請(qǐng)，則行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依據(jù)其規(guī)定繼續(xù)對(duì)原具體行政行為的合法性和合理性進(jìn)行審查，并作出行政復(fù)議決定。
參考文獻(xiàn)：
問(wèn)：請(qǐng)介紹一下制定條例的背景及其必要性。
答：行政復(fù)議，是行政機(jī)關(guān)依法解決行政爭(zhēng)議、化解社會(huì)矛盾、加強(qiáng)層級(jí)監(jiān)督的一項(xiàng)重要法律制度平臺(tái)。近幾年來(lái)，按照行政復(fù)議法的規(guī)定，縣級(jí)以上各級(jí)人民政府及其部門積極履行行政復(fù)議職責(zé)，全國(guó)平均每年通過(guò)行政復(fù)議這個(gè)制度平臺(tái)解決行政爭(zhēng)議8萬(wàn)多起，糾正了一大批違法或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，努力將行政爭(zhēng)議化解在基層、化解在初發(fā)階段、化解在行政系統(tǒng)內(nèi)部，密切了政府同人民群眾的關(guān)系，維護(hù)了政府的形象。在行政復(fù)議實(shí)踐中，各地積累了一些經(jīng)驗(yàn)，也發(fā)現(xiàn)了一些具體制度上需要進(jìn)一步完善的問(wèn)題。為了在新形勢(shì)下進(jìn)一步發(fā)揮行政復(fù)議制度在構(gòu)建和諧社會(huì)中的重要作用，根據(jù)黨的十六屆六中全會(huì)提出的“完善行政復(fù)議、行政賠償制度”的要求，有必要總結(jié)行政復(fù)議實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，把行政復(fù)議法規(guī)定的各項(xiàng)制度具體化，進(jìn)一步增強(qiáng)行政復(fù)議制度的可操作性。為此，國(guó)務(wù)院制定了《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法實(shí)施條例》。
問(wèn)：制定條例遵循的指導(dǎo)原則是什么？
答：為了充分體現(xiàn)“以人為本、復(fù)議為民”的要求，提高行政復(fù)議質(zhì)量和效率，在制定條例的過(guò)程中，主要遵循了以下五個(gè)指導(dǎo)原則：
一是依法完善。行政復(fù)議法對(duì)行政復(fù)議的范圍、申請(qǐng)、受理以及行政復(fù)議決定作了規(guī)定。各級(jí)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)在工作實(shí)踐中普遍反映，這些規(guī)定比較原則，建議進(jìn)一步具體化，增強(qiáng)可操作性。為此，依照行政復(fù)議法的規(guī)定，結(jié)合各地、各部門的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，條例對(duì)行政復(fù)議的有關(guān)制度作了具體規(guī)定。
二是方便申請(qǐng)。人民群眾提出行政復(fù)議申請(qǐng)，是對(duì)行政機(jī)關(guān)的信任，表明愿意通過(guò)合法、正常的渠道解決行政爭(zhēng)議。針對(duì)當(dāng)前行政復(fù)議渠道不夠暢通的問(wèn)題，按照切實(shí)維護(hù)人民群眾行政復(fù)議權(quán)的要求，條例就方便人民群眾申請(qǐng)行政復(fù)議問(wèn)題作了相應(yīng)的規(guī)定。
三是積極受理。依法受理行政復(fù)議案件，是各級(jí)行政機(jī)關(guān)必須認(rèn)真履行的職責(zé)。條例對(duì)依法積極主動(dòng)受理行政復(fù)議案件作了相應(yīng)規(guī)定。
四是改進(jìn)方式。行政復(fù)議的審理方式事關(guān)行政復(fù)議的辦案質(zhì)量。為了充分發(fā)揮行政復(fù)議便捷高效解決問(wèn)題的優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)行政復(fù)議的公信力和權(quán)威性，提高辦案質(zhì)量，有必要改進(jìn)行政復(fù)議審理方式。為此，條例在改進(jìn)行政復(fù)議審理方式方面作了相應(yīng)的規(guī)定。
五是強(qiáng)化監(jiān)督。加強(qiáng)對(duì)行政復(fù)議工作的指導(dǎo)監(jiān)督，是行政機(jī)關(guān)全面履行職責(zé)的重要內(nèi)容，也是保證行政復(fù)議工作整體推進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展的迫切要求。條例對(duì)此作了相應(yīng)規(guī)定，并強(qiáng)化了行政復(fù)議機(jī)關(guān)及行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的責(zé)任。
問(wèn)：條例在暢通復(fù)議渠道，切實(shí)維護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益方面有哪些規(guī)定？
答：行政復(fù)議渠道是否暢通，是行政復(fù)議制度能否發(fā)揮作用的前提。加強(qiáng)行政復(fù)議工作，要把暢通行政復(fù)議渠道作為工作的著力點(diǎn)和突破口。條例在暢通復(fù)議渠道，切實(shí)維護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益方面作了如下規(guī)定：
一是為保障行政復(fù)議機(jī)關(guān)積極受理行政復(fù)議案件，切實(shí)維護(hù)公民、法人或者其他組織的行政復(fù)議權(quán)，規(guī)定公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益提出行政復(fù)議申請(qǐng)，除不符合行政復(fù)議法和條例規(guī)定的申請(qǐng)條件的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)必須受理。
二是進(jìn)一步完善了上級(jí)行政機(jī)關(guān)責(zé)令受理的程序，規(guī)定上級(jí)行政機(jī)關(guān)認(rèn)為行政復(fù)議機(jī)關(guān)不予受理行政復(fù)議申請(qǐng)的理由不成立的，可以先行督促其受理；經(jīng)督促仍不受理的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令其限期受理，必要時(shí)也可以直接受理；認(rèn)為行政復(fù)議申請(qǐng)不符合法定受理?xiàng)l件的，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人。
三是為保障公民、法人或者其他組織的行政復(fù)議知情權(quán)，規(guī)定行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為對(duì)公民、法人或者其他組織的權(quán)利、義務(wù)可能產(chǎn)生不利影響的，應(yīng)當(dāng)告知其申請(qǐng)行政復(fù)議的權(quán)利、行政復(fù)議機(jī)關(guān)和行政復(fù)議申請(qǐng)期限。
四是為確保公民、法人或者其他組織依法申請(qǐng)行政復(fù)議，條例明確了行政復(fù)議申請(qǐng)期限的計(jì)算方法以及行政復(fù)議申請(qǐng)書應(yīng)當(dāng)載明的事項(xiàng)。
問(wèn)：條例在改進(jìn)審理方式、提高辦案質(zhì)量上有哪些新的規(guī)定？
答：一是健全了行政復(fù)議審查方式。條例規(guī)定行政復(fù)議機(jī)構(gòu)認(rèn)為必要時(shí)，可以實(shí)地調(diào)查核實(shí)證據(jù)；對(duì)重大、復(fù)雜的案件，申請(qǐng)人提出要求或者行政復(fù)議機(jī)構(gòu)認(rèn)為必要時(shí)，可以采取聽證的方式審理。
二是增加了和解制度。為了有效化解行政糾紛，平衡利益，努力做到案結(jié)事了，條例規(guī)定公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)作出的具體行政行為不服申請(qǐng)行政復(fù)議的，申請(qǐng)人與被申請(qǐng)人在行政復(fù)議決定作出前可以自愿達(dá)成和解。
三是增加了調(diào)解結(jié)案的方式。雖然行政復(fù)議法中沒(méi)有規(guī)定調(diào)解制度，但行政復(fù)議實(shí)踐中調(diào)解被大量地運(yùn)用于處理行政爭(zhēng)議的過(guò)程中，并且取得了良好的效果。為此，條例規(guī)定對(duì)行政機(jī)關(guān)行使法定裁量權(quán)作出的具體行政行為不服申請(qǐng)行政復(fù)議的案件或者當(dāng)事人之間的行政賠償或者行政補(bǔ)償糾紛，行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以按照自愿、合法的原則進(jìn)行調(diào)解。
四是明確規(guī)定了行政復(fù)議中止和終止的適用情形，完善了行政復(fù)議審理程序。
問(wèn)：條例在強(qiáng)化行政復(fù)議機(jī)關(guān)和行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的責(zé)任方面有何規(guī)定？
答：為了保障行政復(fù)議機(jī)關(guān)、行政復(fù)議機(jī)構(gòu)切實(shí)履行行政復(fù)議法定職責(zé)，條例做了如下規(guī)定：
一是規(guī)定各級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真履行行政復(fù)議職責(zé)，支持本機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)依法辦理行政復(fù)議事項(xiàng)，并依照有關(guān)規(guī)定配備、充實(shí)、調(diào)劑專職行政復(fù)議人員，保證行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的辦案能力與工作任務(wù)相適應(yīng)。
法制條線在××縣局黨委的正確領(lǐng)導(dǎo)下,緊緊圍繞局中心工作,根據(jù)年初經(jīng)檢、法制 （二）、扎實(shí)推廣說(shuō)理性處罰文書工作，局年初制定工作計(jì)劃，并召開動(dòng)員大會(huì)，在此基礎(chǔ)上局又開辦了“說(shuō)理性處罰文書寫作講座”，對(duì)一線辦案人員進(jìn)行說(shuō)理性處罰文書寫作培訓(xùn)。五月份局又制定了《××縣工商分局推行說(shuō)理性處罰決定書暫行辦法》，規(guī)定了分局說(shuō)理性行政處罰決定書分兩個(gè)階段實(shí)施。第一階段從____年_月_起，凡是罰沒(méi)金額在_____元以上的案件都必須使用說(shuō)理性行政處罰決定書；第二階段從_____年_月_日起，所有以縣局、市局名義處罰的案件均必須使用說(shuō)理性行政處罰決定書。并規(guī)定了縣局推行說(shuō)理性處罰決定書的其他一些要求。目前縣局已完成推行說(shuō)理性處罰文書改革的案件近__件，各項(xiàng)工作開展較順利，對(duì)分局提高辦案質(zhì)量具有重要意義。但也存在一些問(wèn)題，如說(shuō)理的程度、當(dāng)事人基本情況的描述程度等還有待于進(jìn)一步統(tǒng)一和規(guī)范。_月，省局下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)行政處罰決定書增強(qiáng)說(shuō)理性工作的指導(dǎo)意見》和_月市局下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)行政處罰決定書增強(qiáng)說(shuō)理性工作的通知》以后，縣局組織相關(guān)人員認(rèn)真加以學(xué)習(xí)和研究，對(duì)我們?cè)趯?shí)際工作中存在的問(wèn)題認(rèn)真進(jìn)行改正，現(xiàn)在各項(xiàng)工作都在有條不紊地開展之中。
（三）、加強(qiáng)案件應(yīng)訴工作，提升執(zhí)法權(quán)威。縣局成立以法制人員為主的案件應(yīng)訴小組，認(rèn)真履行分局發(fā)生訴訟、復(fù)議案件的應(yīng)訴工作，并認(rèn)真主持好案件聽證會(huì)。如去年遺留下來(lái)的一起行政訴訟案件，當(dāng)事人上訴到××市中級(jí)人民法院，由于我們認(rèn)真組織應(yīng)訴，最后我局勝訴。加強(qiáng)聽證工作也是我們重點(diǎn)，案件處理是否正確，是否會(huì)發(fā)生復(fù)議、訴訟等情況，在聽證會(huì)上就可以體現(xiàn)出來(lái)。因此，今年發(fā)生的兩起聽證案件我們認(rèn)真組織，全面了解和分析當(dāng)事人的申辯理由，確保案件不發(fā)生問(wèn)題。同時(shí)我們還非常重視復(fù)議答復(fù)工作，我局今年有一起案件被當(dāng)事人向市局提起復(fù)議，在我們認(rèn)真準(zhǔn)備復(fù)議答復(fù)書下，當(dāng)事人撤銷了聽證申請(qǐng)?！缎姓?fù)議條例》出臺(tái)后分局的主要工作重點(diǎn)主要放在“建立機(jī)制”、“學(xué)習(xí)、宣傳、培訓(xùn)”和提高案件質(zhì)量三個(gè)方面，具體表現(xiàn)如下：_、建立行政復(fù)議有效機(jī)制。根據(jù)行政復(fù)議法和行政復(fù)議法實(shí)施條例的規(guī)定制定分局行政復(fù)議受理、審理制度，確定分局行政復(fù)議人員由法規(guī)科長(zhǎng)專職法制員組成，復(fù)議決定由案件審理委員會(huì)討論后作出，形成較為規(guī)范和慎重復(fù)議機(jī)制。_、加強(qiáng)復(fù)議法和實(shí)施條例的學(xué)習(xí)、宣傳和培訓(xùn)工作。今年是五五普法的第二年，也是和諧工商年，因此加強(qiáng)復(fù)議法和實(shí)施條例的學(xué)習(xí)、宣傳和培訓(xùn)是提高依法行政水平的有效途徑，一方面提高了局復(fù)議隊(duì)伍水平、提高了一線辦案人員的辦案水平，另一方面也讓廣大經(jīng)營(yíng)者相信工商執(zhí)法的嚴(yán)肅性，促進(jìn)工商和諧。今年分局開展各類學(xué)習(xí)、培訓(xùn)*次，涉及復(fù)議工作的有*次，主要是學(xué)習(xí)復(fù)議法實(shí)施條例和證據(jù)規(guī)則。_、加強(qiáng)復(fù)議工作，促進(jìn)案件質(zhì)量提高。復(fù)議工作最終落腳點(diǎn)就是檢驗(yàn)案件質(zhì)量，案件質(zhì)量過(guò)硬維持處罰決定，案件質(zhì)量有重大問(wèn)題就撤銷或改變處罰決定。因此加強(qiáng)復(fù)議工作也是提高案件質(zhì)量的有效途徑。在這方面分局主要針對(duì)申請(qǐng)人向市局提起復(fù)議的幾起復(fù)議案件進(jìn)行分析，查找存在的問(wèn)題，研究改進(jìn)途徑和方法，使下次不再犯同樣的錯(cuò)誤。
（四）、加強(qiáng)法制信息報(bào)道工作，及時(shí)更新法制園地信息。根據(jù)崗位目標(biāo)責(zé)任制的具體要求，在年初我們就制定了工作目標(biāo)和工作計(jì)劃，注重法制信息報(bào)道工作。今年我們已完成市局法制園地信息××篇，超額完成工作目標(biāo)任務(wù)。同時(shí)我們也注重縣局局域網(wǎng)“法制園地”信息的管理工作，及時(shí)更新相關(guān)內(nèi)容，把縣局局域網(wǎng)“法制園地”作為我們執(zhí)法指導(dǎo)和監(jiān)督的重要窗口。
（五）、提升工作積極撰寫案例分析文章。今年局非常注重這方面的工作，在局崗位目標(biāo)責(zé)任制中加重了這方面的考核，要求全局完成××篇案例分析調(diào)研文章，并在市局以上局域網(wǎng)刊登，以擴(kuò)大我們的工作成果，提高我們的依法行政水平。今年分局已完成案例分析文章××篇，已超額完成市局下達(dá)的工作目標(biāo)任務(wù)。
五、明年
1、行政爭(zhēng)議日益增多與行政復(fù)議受案數(shù)量徘徊不前的矛盾突出。 隨著改革開放的深入和社會(huì)轉(zhuǎn)型進(jìn)程的加速，社會(huì)利益格局日益多元化、復(fù)雜化，群眾依法維權(quán)意識(shí)不斷提高，行政爭(zhēng)議呈現(xiàn)日益增多的趨勢(shì)。但縣級(jí)政府行政復(fù)議案件總體呈現(xiàn)數(shù)量少、類型單一的特點(diǎn)，主要集中在工傷認(rèn)定、治安管理等方面，與行政侵權(quán)案件不斷攀升、行政訴訟案件不斷增長(zhǎng)相比，還有很大差距。行政復(fù)議受案數(shù)量徘徊不前，與近年來(lái)基層政府全面推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府，各級(jí)行政執(zhí)法部門行政執(zhí)法水平確實(shí)得到了很大提高有關(guān)；但也不能否認(rèn)，它在某種程度上也折射出行政復(fù)議制度的公信力比較差的問(wèn)題，也反映了行政復(fù)議在人民群眾心目中的位置不高的問(wèn)題。
2、依法行政壓力不斷加大與行政復(fù)議能力偏低的矛盾突出。“上面千條線，下面一根針”，作為基層的縣級(jí)政府處在依法行政的第一線，是建設(shè)法治政府的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。同時(shí)，隨著近期一系列法律法規(guī)，如物權(quán)法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法、勞動(dòng)合同法等相繼頒布實(shí)施，特別是于20__年2月1日起施行的《最高人民法院關(guān)于行政案件管轄若干問(wèn)題的規(guī)定》，明確規(guī)定被告為縣級(jí)以上人民政府的案件(但以縣級(jí)人民政府名義辦理不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記的案件除外)由中級(jí)人民法院管轄審理，縣級(jí)政府依法行政的壓力空前加大。相對(duì)于目前的壓力，基層政府和部門在行政復(fù)議人員配備、機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)、經(jīng)費(fèi)投入等方面，還存有很大不足；地區(qū)之間、部門之間發(fā)展很不平衡?；鶎诱筒块T行政復(fù)議能力相對(duì)偏低，行政復(fù)議制度在全面推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府方面的積極作用還沒(méi)有充分有效發(fā)揮。
3、行政相對(duì)人對(duì)行政復(fù)議辦案質(zhì)量的要求不斷提高與行政復(fù)議配套制度不健全的矛盾突出。行政相對(duì)人法律意識(shí)日益增強(qiáng)，對(duì)行政復(fù)議辦案質(zhì)量的要求也在不斷提高，簡(jiǎn)單的書面審查等辦案方法>文秘站:
二、關(guān)于加強(qiáng)行政復(fù)議工作的對(duì)策
行政復(fù)議法實(shí)施條例的頒布實(shí)施，為行政復(fù)議提供了重要的發(fā)展機(jī)遇，如何抓住機(jī)遇，創(chuàng)新工作思路，加強(qiáng)行政復(fù)議工作，充分發(fā)揮行政復(fù)議制度在全面推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府、構(gòu)建和諧社會(huì)中的作用，是擺在基層政府面前的一大課題。
1、要在輿論宣傳方面下功夫。采取多種形式、多種方法加大宣傳，在全社會(huì)營(yíng)造良好的復(fù)議輿論氛圍，使廣大人民群眾了解并熟悉行政復(fù)議受理范圍和條件，敢于和善于運(yùn)用行政復(fù)議來(lái)維護(hù)自己的合法權(quán)益，從根本上解決“不知告、不會(huì)告、不敢告”的問(wèn)題。
行政復(fù)議和解與傳統(tǒng)的行政復(fù)議程序有明顯的區(qū)別。
傳統(tǒng)的行政復(fù)議程序是：行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理行政復(fù)議申請(qǐng)――進(jìn)行復(fù)議審理――作出行政復(fù)議決定（維持、撤銷、變更被申請(qǐng)復(fù)議的具體行政行為或者確認(rèn)其違法、責(zé)令被申請(qǐng)人履行法定職責(zé)）。
行政復(fù)議和解程序是：行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理行政復(fù)議申請(qǐng)――申請(qǐng)人和被申請(qǐng)人雙方在自愿、合法基礎(chǔ)上進(jìn)行和解協(xié)商――經(jīng)協(xié)商一致達(dá)成和解并簽訂和解協(xié)議――將和解協(xié)議提交行政復(fù)議機(jī)關(guān)審查批準(zhǔn)――行政復(fù)議機(jī)關(guān)準(zhǔn)許和解并終止行政復(fù)議案件的審理。
也就是說(shuō)，申請(qǐng)人向海關(guān)行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議并被受理后，不是只能等待行政復(fù)議機(jī)關(guān)進(jìn)行審查并接受最后的復(fù)議決定結(jié)果，申請(qǐng)人可以主動(dòng)向被申請(qǐng)人提出和解，也可以應(yīng)海關(guān)的要求進(jìn)行和解協(xié)商，并在和解協(xié)商中更加充分地表達(dá)自己的要求和理由，爭(zhēng)取一個(gè)爭(zhēng)議雙方都能夠接受的處理結(jié)果。
通過(guò)行政復(fù)議和解，可以促進(jìn)行政相對(duì)人與海關(guān)的相互理解和信任，緩和矛盾，最大限度地減少行政爭(zhēng)議的負(fù)面效應(yīng)，徹底化解矛盾，定紛止?fàn)?。同時(shí)，申請(qǐng)人和被申請(qǐng)人可以直接根據(jù)和解協(xié)議確定的內(nèi)容和履行期限履行各自的義務(wù)，無(wú)需再經(jīng)過(guò)行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出行政復(fù)議決定、被申請(qǐng)人重新作出具體行政行為、重新履行執(zhí)法程序（如調(diào)查、告知、聽證等）等一系列繁瑣的過(guò)程，既有利于行政相對(duì)人的合法權(quán)益可以及時(shí)得到保護(hù)，也可以有效節(jié)約行政成本、提高執(zhí)法效率。
復(fù)議和解中應(yīng)當(dāng)注意哪些問(wèn)題
適用范圍
并不是所有的海關(guān)具體行政行為都可以用和解的方式予以解決，可以和解的范圍僅限于海關(guān)行使法律、行政法規(guī)或者海關(guān)規(guī)章規(guī)定的自由裁量權(quán)作出的具體行政行為。
依據(jù)海關(guān)是否具有自由裁量權(quán)，海關(guān)具體行政行為可以分為羈束性具體行政行為和裁量性具體行政行為。羈束性具體行政行為，因?yàn)榉捎忻鞔_規(guī)定，需要恪守行政法定原則，合法與違法的界限分明，合法性問(wèn)題不存在和解的空間。而裁量性海關(guān)具體行政行為，是指法律、行政法規(guī)或者海關(guān)規(guī)章賦予了海關(guān)在合法范圍內(nèi)一定的酌情處置權(quán)，可以根據(jù)不同的情況做出相應(yīng)的調(diào)整或者變更，以更多體現(xiàn)合理行政的原則。對(duì)于這一類行為，海關(guān)在裁量過(guò)程中擁有酌處權(quán)，在行政復(fù)議階段也可以在裁量范圍內(nèi)重新綜合考量和審視，并予以調(diào)整和變更，從而與申請(qǐng)人達(dá)成和解。比如，《海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》規(guī)定了走私行為的構(gòu)成要件，并規(guī)定走私貨物應(yīng)當(dāng)予以沒(méi)收，這都屬于羈束性具體行政行為，不能進(jìn)行和解；而《海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》針對(duì)一些違反海關(guān)監(jiān)管規(guī)定的行為，規(guī)定的諸如“處貨物價(jià)值5%以上30%以下罰款”的處罰幅度，則屬于裁量性具體行政行為，如果存在處罰幅度與過(guò)錯(cuò)情節(jié)不相當(dāng)，罰款幅度的自由裁量不合理、不適當(dāng)?shù)惹闆r的，可以進(jìn)行復(fù)議和解。再如，海關(guān)適用合理方法估價(jià)時(shí)對(duì)于多種合理估價(jià)方法的選擇適用、涉及自由裁量的海關(guān)行政許可等，如果是屬于自由裁量行為，而不涉及法律、行政法規(guī)和海關(guān)規(guī)章的羈束性、禁止性和強(qiáng)制性規(guī)定的，就都可以適用行政復(fù)議和解。
原則
復(fù)議和解應(yīng)當(dāng)遵循平等、自愿、合法的原則。在行政復(fù)議和解中，作為申請(qǐng)人的公民、法人或者其他組織和作為被申請(qǐng)人的海關(guān)的法律地位是平等的，和解是建立在雙方的真實(shí)意思表示基礎(chǔ)上，任何一方都不能采取強(qiáng)迫、威脅或者欺騙對(duì)方的方式來(lái)達(dá)到和解的目的。同時(shí)，申請(qǐng)人和被申請(qǐng)人之間達(dá)成的和解協(xié)議內(nèi)容不得違反法律、行政法規(guī)或者海關(guān)規(guī)章的強(qiáng)制性規(guī)定，不得違背法律精神和原則；和解協(xié)議內(nèi)容不得損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和他人合法權(quán)益。只有符合上述要求的和解協(xié)議才能獲得海關(guān)行政復(fù)議機(jī)關(guān)的準(zhǔn)許，也才能具有法律效力。
和解應(yīng)當(dāng)簽訂書面和解協(xié)議
申請(qǐng)人和被申請(qǐng)人雙方在自愿、合法基礎(chǔ)上進(jìn)行和解協(xié)商并就和解的具體內(nèi)容達(dá)成一致意見的，應(yīng)當(dāng)將有關(guān)內(nèi)容形成書面的和解協(xié)議書，并由雙方簽字或者蓋章確認(rèn)，作為雙方依法達(dá)成的和解協(xié)議的書面憑證。和解協(xié)議書中一般應(yīng)當(dāng)載明以下內(nèi)容：
（一）申請(qǐng)人基本情況，包括姓名、性別、年齡、證件名稱和號(hào)碼、職業(yè)、住址（法人或者其他組織的名稱、地址、法定代表人或者主要負(fù)責(zé)人的姓名、職務(wù)）；
（二）被申請(qǐng)人名稱、地址、法定代表人姓名；
（三）被申請(qǐng)人與申請(qǐng)人達(dá)成和解的結(jié)果；
（四）履行和解協(xié)議的具體方式和期限；
（五）協(xié)議簽署日期。
和解協(xié)議應(yīng)當(dāng)在行政復(fù)議決定作出前達(dá)成
食藥監(jiān)復(fù)參字〔 〕 號(hào)
(第三人):
(申請(qǐng)人)對(duì)(被申請(qǐng)人)(具體行政行為)不服提出的行政復(fù)議申請(qǐng),本機(jī)關(guān)已依法予以受理。經(jīng)審查,本機(jī)關(guān)認(rèn)為你(們/單位)與被申請(qǐng)行政復(fù)議的具體行政行為有利害關(guān)系,現(xiàn)根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法實(shí)施條例》第九條的規(guī)定,通知你(們/單位)作為本案第三人參加行政復(fù)議,并將行政復(fù)議申請(qǐng)書副本發(fā)送你(們/單位)。請(qǐng)你(們/單位)自收到本通知書之日起10日內(nèi),向本機(jī)關(guān)提交有關(guān)行政復(fù)議請(qǐng)求的書面意見、證據(jù)及有關(guān)材料。
特此通知。
附:行政復(fù)議申請(qǐng)書副本1份
20__年，我縣十分重視發(fā)揮行政復(fù)議作為行政層級(jí)監(jiān)督手段的重要作用，認(rèn)真履行復(fù)議職責(zé)，積極有效地開展了行政復(fù)議工作。20__年以來(lái)，我縣行政復(fù)議工作進(jìn)入了一個(gè)快速發(fā)展階段，具體表現(xiàn)為：行政復(fù)議案件數(shù)量明顯增加，涉及領(lǐng)域日益多樣化，辦案質(zhì)量穩(wěn)步提高，調(diào)解手段發(fā)揮重要作用，復(fù)議機(jī)關(guān)權(quán)威逐步確立，社會(huì)影響面不斷擴(kuò)大。20__年，共收到復(fù)議申請(qǐng)26件，受理了24件,不予受理2件；涉及公安、土地、安全生產(chǎn)、建設(shè)等方面，其中，已經(jīng)辦結(jié)24件,其中維持3件,調(diào)解解決21件。
主要做法是:
（一）加大行政復(fù)議宣傳力度
我們?cè)陂_展政府法制工作中感到，很多群眾甚至包括不少行政機(jī)關(guān)的工作人員對(duì)《行政復(fù)議法》、《行政復(fù)議實(shí)施條例》和行政復(fù)議制度還很不了解。為此,我們把宣傳工作做為拓展行政復(fù)議工作的重要手段。
一是注重發(fā)揮學(xué)法的示范效應(yīng)。每年4月29日，《行政復(fù)議法》頒布實(shí)施紀(jì)念日，政府法制辦都在縣電視臺(tái)進(jìn)行法制宣傳，宣傳《行政復(fù)議法》。二是經(jīng)常開展社會(huì)性常規(guī)法律宣傳。利用發(fā)放傳單、電視、報(bào)刊、懸掛過(guò)街條幅等多種渠道，廣泛宣講。三是突出宣傳的針對(duì)性。有針對(duì)性地講解行政復(fù)議不收取申請(qǐng)人任何費(fèi)用的法律規(guī)定，消除申請(qǐng)人的擔(dān)心。四是舉辦培訓(xùn)班。20__年4月11日，我們對(duì)全縣800多名行政執(zhí)法人員進(jìn)行了《行政復(fù)議實(shí)施條例》培訓(xùn)和統(tǒng)一考試，收到了較好效果。
（二）強(qiáng)化行政復(fù)議工作隊(duì)伍
開展行政復(fù)議工作，行政復(fù)議工作隊(duì)伍的建設(shè)至關(guān)重要。一是健全了行政復(fù)議領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。20__年，縣里加掛了行政復(fù)議辦公室牌子。二是建立健全了行政復(fù)議案件領(lǐng)導(dǎo)層層把關(guān)機(jī)制。行政復(fù)議決定，經(jīng)過(guò)辦案人員——分管副主任——主任——分管副縣長(zhǎng)這樣一個(gè)工作流程，實(shí)行層層審查把關(guān)。三是領(lǐng)導(dǎo)重視和支持行政復(fù)議工作?？h領(lǐng)導(dǎo)定期聽取行政復(fù)議工作情況，幫助解決一些實(shí)際問(wèn)題。四是加強(qiáng)行政復(fù)議人員業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)。對(duì)一些拿不準(zhǔn)的問(wèn)題，主動(dòng)向上級(jí)業(yè)務(wù)部門請(qǐng)教。五是縣里提高對(duì)行政復(fù)議人員的待遇，每人每月補(bǔ)貼60元津貼。六是充實(shí)了復(fù)議工作人員。20__年縣政府又分配一名公務(wù)員充實(shí)法制辦公室，加強(qiáng)了法制辦的業(yè)務(wù)實(shí)力。
（三）樹立行政復(fù)議工作權(quán)威
我們?cè)趶?fù)議工作中，較好地體現(xiàn)了復(fù)議機(jī)關(guān)辦案的公正性，樹立了行政復(fù)議的權(quán)威。
一是嚴(yán)格依法受理復(fù)議案件。凡符合受案條件的行政復(fù)議申請(qǐng)，都依法受理。依法保障了申請(qǐng)人的復(fù)議申請(qǐng)權(quán)。二是平等對(duì)待雙方當(dāng)事人。在復(fù)議過(guò)程中，任何一方均沒(méi)有特權(quán)，雙方都享有平等的復(fù)議權(quán)利，承擔(dān)相應(yīng)的復(fù)議義務(wù)。三是公正裁決。在案件審理中，堅(jiān)持不辦人情案、關(guān)系案。
（四）確保復(fù)議工作質(zhì)量
我縣高度重視行政復(fù)議案件辦案質(zhì)量。自覺(jué)樹立行政復(fù)議機(jī)關(guān)的權(quán)威。在案件審理的各個(gè)環(huán)節(jié)，始終繃緊質(zhì)量這根弦，真正把案件辦成經(jīng)得起考驗(yàn)的“鐵案”。案件辦理如果出現(xiàn)質(zhì)量問(wèn)題，則嚴(yán)肅追究有關(guān)人員的責(zé)任。在審查具體行政行為證據(jù)是否確鑿、充分，主要看事實(shí)是否查清。并做到實(shí)體與程序并重，突出對(duì)辦案程序的監(jiān)督。
一年來(lái)，我們?cè)谛姓?fù)議案件辦理中，當(dāng)事人總體上還是滿意的，大多數(shù)人都能夠自覺(jué)履行復(fù)議決定,特別是通過(guò)調(diào)解解決了21件拆遷行政裁決糾紛,較好地維護(hù)了社會(huì)的和諧穩(wěn)定,同時(shí)也較好地維護(hù)了復(fù)議機(jī)關(guān)的權(quán)威性。
二、存在的問(wèn)題
我縣的行政復(fù)議有了一個(gè)良好的開端，但在實(shí)際工作中也面臨不少困難和問(wèn)題。
一是行政復(fù)議隊(duì)伍的人員數(shù)量、業(yè)務(wù)素質(zhì)、知識(shí)結(jié)構(gòu)相對(duì)滯后，懂業(yè)務(wù)人員較少；二是行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的地位偏弱，職能偏軟，監(jiān)督手段偏少；三是行政復(fù)議工作措施還不多，一部分行政機(jī)關(guān)重視程度不夠；四是行政復(fù)議的救濟(jì)渠道仍然不夠暢通。行政相對(duì)人對(duì)行政復(fù)議救濟(jì)渠道了解不多，仍然認(rèn)為是“官官相護(hù)”，相對(duì)人選擇司法救濟(jì)的行政訴訟案件數(shù)量大大超過(guò)行政復(fù)議案件數(shù)量。
三、下一步工作打算
一是要進(jìn)一步加大對(duì)《行政復(fù)議法》，《行政復(fù)議法實(shí)施條例》的宣傳和培訓(xùn)，每年定期舉辦法律培訓(xùn)班。
