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時間：2023-03-23 15:23:31
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一、經(jīng)濟發(fā)展中的環(huán)境問題
我國的經(jīng)濟發(fā)展速度舉世矚目，GDP呈現(xiàn)持續(xù)增長的趨勢，在經(jīng)濟快速發(fā)展的過程中環(huán)境問題同樣不容樂觀。土地沙漠化，春季肆虐的沙塵暴，不僅給人民的生活帶來了不利，也阻礙經(jīng)濟的發(fā)展。沒有良好的生活和工作的環(huán)境，人民的幸福生活無從談起，經(jīng)濟的發(fā)展也失去了終極目標，反過來又阻礙了經(jīng)濟的發(fā)展?！敖衲晟习肽?，我國西南省份先后出現(xiàn)了大范圍的干旱。自然災害造成直接經(jīng)濟損失近數(shù)十億元人民幣?！薄啊鼉赡陙恚覈沫h(huán)境問題嚴重’已經(jīng)成為調(diào)查中受訪者的共識，這種說法的支持率達到94.8%。而選擇‘一般’和‘說不好’的占4.1%，“不太嚴重’的占1.1%。在梁從誡主編的《2005年環(huán)境綠皮書》中，記者看到了這樣一些統(tǒng)計數(shù)字：《人民日報》報道，山清水秀的四川省每年因酸雨造成的損失高達113億元；《光明日報》報道，汽車尾氣已成大氣污染的首要污染源，到2025年前后，我國的二氧化碳排放量將居‘世界第一’；新華網(wǎng)消息，當前我國農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地正遭受從水體-土壤-生物-大氣的全方位立體污染；中新社電，中國90%的城市地下水不同程度遭受有機和無機有毒有害污染物的污染。從空氣、水源到土壤、糧食，我國的環(huán)境問題漸漸從‘局部潛在’走向‘全面爆發(fā)’。有網(wǎng)友評價我們現(xiàn)在的生活環(huán)境是，‘迷迷瞪瞪上山，稀里糊涂過河’。本次調(diào)查也印證了公眾對環(huán)境問題的普遍關注和擔憂。調(diào)查中，公眾最擔心的是水污染，87.1%的人認為水污染對生活影響最大。接下來依次是空氣污染（85.6%）、生活及工業(yè)垃圾污染（73.0%）、食品污染（63.0%）、植被減少和荒漠化（57.2%）、噪聲污染（52.1%）等等。”
這種以犧牲環(huán)境為代價的發(fā)展模式，教訓是極為慘痛的。嚴重的環(huán)境問題已經(jīng)阻礙了我國經(jīng)濟和社會的發(fā)展。使我們經(jīng)濟增長出現(xiàn)了停滯不前的局面?，F(xiàn)在的環(huán)境問題引起了各個方面的關注。在經(jīng)濟發(fā)展過程中，解決人與自然的和諧相處問題已經(jīng)提到戰(zhàn)略高度。
二、經(jīng)濟發(fā)展中如何做到人與自然的和諧相處
馬克思認為，自然反映人的本性。人的功利價值觀影響著自然界的發(fā)展，人的不合理的消費給環(huán)境帶來了巨大的壓力。在追求經(jīng)濟增長的同時，關于如何處理人與自然的關系，人如何與自然和諧相處，不丹的發(fā)展模式給我們以啟示。
2.1不丹模式給我們的啟示“所謂不丹模式就是注重物質(zhì)和精神的平衡發(fā)展，將環(huán)境保護和傳統(tǒng)文化的保護置于經(jīng)濟發(fā)展之上，衡量發(fā)展的標準是國民幸?？傊?GrossNationalHappiness，GNH)，而不是我們通常采用的GDP(國民經(jīng)濟總值)。國民幸福總值最早由不丹國王旺楚克在1970年提出，他認為政府施政應該關注幸福，并應以實現(xiàn)幸福為目標。他提出，人生基本的問題是如何在物質(zhì)生活和精神生活之間保持平衡。在這種執(zhí)政理念的指導下，不丹創(chuàng)造性地提出了由政府善治、經(jīng)濟增長、文化發(fā)展和環(huán)境保護四級組成的國民幸福總值指標。追求GNH最大化是不丹政府至高無上的發(fā)展目標。實踐的結果是在人均GDP僅為700多美元的不丹，人民生活得很幸福?！辈坏さ陌l(fā)展模式就是環(huán)保優(yōu)先的發(fā)展道路，在發(fā)展經(jīng)濟的同時很好地發(fā)展環(huán)境，為了環(huán)境保護寧可犧牲旅游資源所提供的經(jīng)濟價值，采取有限的旅游政策，對旅游人數(shù)進行有效的限制，從而使環(huán)境得到保護。這種模式顯示了強勁的后發(fā)優(yōu)勢，“它一直保持較高的經(jīng)濟增長率，現(xiàn)在已經(jīng)超過印度等其他國家，在南亞各國中是國民平均收入最高的國家。在世界銀行的排行榜中也大大超過了其他發(fā)展中國家成為第一位。”不丹人民在享受經(jīng)濟發(fā)展帶來的恩惠的同時，沒有被物欲所迷惑，保持著平和與淡然的心境。
2.2經(jīng)濟發(fā)展中注重人與自然和諧的措施和諧社會中人與自然的和諧，根源于人。人的本性、價值觀影響著生態(tài)的發(fā)展。那么一個社會發(fā)展的首要前提就是自然界的不破壞，歸根到底就是持有怎樣的發(fā)展觀，如何處理人與自然的關系。只注重物質(zhì)增長的發(fā)展觀以犧牲環(huán)境為代價已經(jīng)為我們敲響了警鐘，而且這種發(fā)展觀的后發(fā)優(yōu)勢已經(jīng)日顯衰竭和不足，所以以人為本的科學發(fā)展觀以及和諧社會的構建提醒我們要注重人的發(fā)展和環(huán)境的保護。2.2.1發(fā)展經(jīng)濟的同時，發(fā)展教育事業(yè)，促使人的全面發(fā)展。在經(jīng)濟發(fā)展過程中，我們的發(fā)展觀左右著我們的發(fā)展，也影響著我們的發(fā)展速度。我們在和諧社會的構建中提出了四大文明，即物質(zhì)文明、精神文明、政治文明和生態(tài)文明，其中生態(tài)文明是最重要的文明，它既是四大文明的基礎，又是四大文明的最高境界?，F(xiàn)在一個國家最大的安全不僅是有沒有高水平的軍事設施，生態(tài)的安全與否更是最大的安全。生態(tài)文明的最高境界就是達到我國古代文化中所強調(diào)的天人合一的境界，人不是大自然的主宰，大自然是我們?nèi)祟愘囈陨婧桶l(fā)展的源泉和基礎，我們應與大自然和諧相處。在科學發(fā)展觀中明確提出了人與自然的和諧相處，我們和諧社會的構建中，同樣注重人與自然的和諧。
2集電線路施工
35kV集電線路是風場風機至升壓站的電力傳輸線路，鐵塔數(shù)量在幾十到上百之間，分布在整個風電場，表土剝離易采用“小集中”存放方式。一基鐵塔基礎開挖面一般在十幾個平方，且大多在山坡上，如措施不當施工時基坑開挖的地表土會隨坡流放，對環(huán)境的破壞比較嚴重。所以施工前一定做好充足準備工作，購置塑料彩條布或薄膜，施工時把剝離的地表土存放在基礎旁邊的塑料薄膜上，做好防止流失的保護措施。等基礎回填合格后，把地表土覆蓋在上面壓實，除露出的基礎柱頭外，鐵塔下面生長出綠色的植物，這樣保護了環(huán)境減少水土流失，鐵塔和小草相映生輝，關鍵是加強驗收，確保地表土的剝離、存放、覆蓋落實到位。
3風機平臺施工
風機平臺是風機設備的吊裝場地，一般在40*50米左右。以50MW風電場為例，單機容量1500kW的風電機組要33臺，單機容量2000kW的風電機組要25臺，由于風電機組數(shù)量多，占地面積大，分布廣，對植被的破壞較嚴重。山區(qū)的地表土一般不足20厘米，很是珍貴，所以風機平臺平整時首先確定平臺幾何尺寸，用推土機把地表土小心剝離，存放在機位旁邊的合適位置，以免影響風機吊裝，風機基礎回填合格，風機吊裝完成后，把存放的地表土覆蓋在風機平臺，恢復植被，保護環(huán)境避免水土流失，讓綠色的小草托起銀色的風機，關鍵是加強對施工隊伍的過程監(jiān)管，避免地表熟土和生土混放。
環(huán)境權是一項在20世紀60年代才為世人所關注的權利。對于環(huán)境權的定義，目前尚無統(tǒng)一的觀點。但定義基本有兩種方式。一種方式是借用傳統(tǒng)的權利概念即生命權對環(huán)境權進行定義，并對其內(nèi)涵界定在一個較小的范圍內(nèi)。另一種方式則認為環(huán)境權是一種獨立的人權，但還是用傳統(tǒng)的權利對其內(nèi)涵進行較寬泛的解釋，如認為包括參與權、知情權等。
筆者認為，定義過寬或過窄都不利于環(huán)境權的保護。1972年聯(lián)合國《人類環(huán)境宣言》第1條規(guī)定:人類有權利在一種能夠過尊嚴和福利的生活的環(huán)境中享有自由、平等和充足的生活條件的基本權利。
筆者認為，目前理論界之所以對該問題還存在爭議，是由于環(huán)境權屬于一項新為世人所關注的人權，它的出現(xiàn)給傳統(tǒng)的法學理論尤其是傳統(tǒng)的憲法理論提出了一些難題，使一些憲法權利義務需要重新設定，于是遇到了一些傳統(tǒng)觀點的抵觸。但我們不能因為環(huán)境權在理論上尚存在缺陷而否定其作為一項憲法權利保護的必要性。
一、將環(huán)境權納入憲法保護是人權發(fā)展的本質(zhì)要求
關于人權的一些基本問題，人們還存在較大分歧。如人權的效力來源，是來自社會契約、習慣還是直覺?如關于人權的性質(zhì)，人權是法定的權利、道德的權利、神定的權利還是其他?雖然在這些基本問題上尚存在爭論，但在下列問題上還是達成了共識:人權具有自然性和社會性;人權具有應然性和實然性;人權具有平等性和共同性;人權具有國內(nèi)性和國際性;人權具有歷史性和時代性等等。如果將環(huán)境權和上述的人權的各項基本屬性相比，不難發(fā)現(xiàn)環(huán)境權同時具備上述人權所有的基本屬性。
有學者以環(huán)境權在時間上出現(xiàn)較短為由，否定環(huán)境權作為基本人權的屬性。理由是環(huán)境權“在20世紀70年代之前，我們不僅找不到環(huán)境權這個基本詞匯，而且絕少看到哪怕是疑似的概念、觀點或事物。
”筆者認為這個理由難以成立。從人權的本質(zhì)屬性來看，人權具有歷史性和時代性，在今天世界上所有國家所公認的每一項基本人權，幾乎都經(jīng)歷過產(chǎn)生、逐漸為人所關注到每個人都認可的時間過程。如財產(chǎn)權。
環(huán)境權是人作為人而舒適生存所擁有的和諧健康的自然環(huán)境條件，該項權利自人的出生就已經(jīng)客觀存在。關注是一種主觀認識活動，而存在則是一種客觀狀態(tài)，不能以主觀上尚未認識來否定客觀存在。否則易犯唯心主義的錯誤。生命權是一種最低層次的基本人權。而環(huán)境權與生命權相比，是一種更為高級的基本人權。
二、將環(huán)境權納入憲法保護是憲法權利義務發(fā)展的客觀要求
將環(huán)境權納入憲法保護后，環(huán)境權的權利義務主體便都得以明朗。權利主體就是一國所有的公民。國家或社會組織在某些特定情況下也是權利主體。但對環(huán)境權的存在持質(zhì)疑態(tài)度的學者認為環(huán)境權由于在享有主體上集體和個體不明，難以劃分而干脆以此作為否定環(huán)境權存在的一個理由。筆者認為這種質(zhì)疑理由是難以成立的。對于權利主體，存在個體與集體，抽象主體與具體主體等復合情況是極為普遍的。例如財產(chǎn)權，既有個體的財產(chǎn)權又有集體的財產(chǎn)權，既有具體主體的財產(chǎn)權，又有抽象主體的財產(chǎn)權，如國家財產(chǎn)權。
對于環(huán)境權的義務主體，和其他基本權利一樣，與其權利主體是重合的。如果用一句話來表述，就是每個權利主體都享有舒適生活的環(huán)境權，但亦負有不破壞環(huán)境即不侵害他人環(huán)境權的義務。這與傳統(tǒng)的權利義務理論是完全吻合的。
三、將環(huán)境權納入憲法保護是經(jīng)濟全球化和人權保護國際化的客觀要求
目前我國的環(huán)境形勢依然嚴峻，主要表現(xiàn)在：水污染相當嚴重，有些城市河段甚至完全喪失使用功能，湖泊富營養(yǎng)化依然突出，水污染使我國經(jīng)濟發(fā)展和人民生活水平提供受到極大限制：耕地面積在不斷的減收，農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的質(zhì)量不斷下面；漁業(yè)生產(chǎn)受損嚴重；使得水資源的供應顯得更為緊張，嚴重危害著到人民的飲水安全和身體健康。土地質(zhì)量不斷惡化，在中國，人口平均土地面積只有0.771公頃，僅為世界平均水平的1/3；人均耕地面積只有0.106公頃，僅為世界人均水平的43%，并且我國的土地質(zhì)量不高，中低產(chǎn)田占整個耕地面積的78.55%。由于灌溉方式和化肥使用不當，造成土地酸化、鹽堿化、水土流失和土地荒漠化。植被狀況令人擔憂，我國歷史上是林木眾多，但近年來人們不注意對環(huán)境的保護，對森林植物濫砍濫伐，加上近代以來的戰(zhàn)亂，使得我國目前成了世界上的少林少樹國之一，森林資源破壞嚴重，森林生態(tài)功能減化。我國植被糟糕狀況的另一個表現(xiàn)是草地退化，我由于不合理的利用，長期超載放牧，濫挖藥材，開礦，使我國的草原系統(tǒng)遭到了嚴重的破壞，草地退化面積在不斷擴大。在我們不分地區(qū)，沙漠化嚴重，甚至引起風沙不斷。
1.2自然災害不斷增加
我國是世界上自然災害發(fā)生頻繁的國家之一，地震、火山爆發(fā)、泥石流、海嘯、臺風、洪澇災害、干旱、地面沉降、海岸線退化，酸雨等多數(shù)自然災害是自然環(huán)境惡化的直接結果。在我國，自然災害主要表現(xiàn)為干旱、洪澇和病蟲害三個方面，給人民生命財產(chǎn)造成嚴重的損失。
2我國環(huán)境可持續(xù)發(fā)展采取的對策建議
2.1進行環(huán)境保護宣傳教育
人類社會的發(fā)展應該人與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。在我國，生態(tài)環(huán)境破壞嚴重的形式，尋求中國環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，需要將保護環(huán)境、改善環(huán)境結合起來，提高我國資源的利用效率、減輕自然災害的影響程度，促進國民經(jīng)濟和社會發(fā)展步入可持續(xù)發(fā)展的良性機制，必須改變舊的觀念，建立科學文明發(fā)展觀，使我們的行動自然發(fā)展規(guī)律，符合可持續(xù)發(fā)展的原則。不斷進行環(huán)境保護教育，提高人們的環(huán)境保護意識，使人民不斷正確認識環(huán)境問題，使人的行為與環(huán)境相協(xié)調(diào)，是解決環(huán)境問題的根本途徑。
2.2建立了更為完善的環(huán)境管理體制和法律機制
要使環(huán)境實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，首先要將環(huán)境保護作為我國的基本國策之一，將環(huán)境和經(jīng)濟統(tǒng)籌安排，全面考慮，避免出現(xiàn)盲目發(fā)展，制定符合中國國情的可持續(xù)發(fā)展道路。其次，要建立更為完善的環(huán)境管理體制和法律機制，轉變經(jīng)濟發(fā)展模式，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展水平和供給的能力，有計劃、有重點地進行治理、改善和提高環(huán)境質(zhì)量，并逐步實現(xiàn)人口與環(huán)境的和諧發(fā)展。
2.3大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，發(fā)展環(huán)境保護科學技術
發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，就是需要科學技術含量高、經(jīng)濟效益好、資源消耗低、環(huán)境污染少、人力資源優(yōu)勢得到充分發(fā)揮的新型產(chǎn)業(yè)化道路，改變?nèi)嗣竦纳a(chǎn)消費方式。因此，我們要結合產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整，逐步淘汰落后的技術和發(fā)展模式，開發(fā)無廢、少廢、節(jié)水、節(jié)能的新技術，提高資源、能源的利用率，發(fā)展環(huán)境保護科學技術，開發(fā)符合中國國情的污染治理技術和生態(tài)破壞恢復技術。
在市場中，存在著許多經(jīng)濟主體，他們可能是個體農(nóng)民，也可能是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，也可能是國有企業(yè)或者政府部門。他們之間在進行交易，通過多次的交易，逐漸形成了多個市場的均衡價格。在任何一對交易者看來，他們達成的價格，恰恰落在自己的需求函數(shù)（或供給函數(shù)）曲線上。由于賣者的產(chǎn)品是用多種要素生產(chǎn)出來的，其中一些要素需要向別人購買，所以該產(chǎn)品的成本也是由交易決定的。經(jīng)濟學證明，在沒有外部性的情況下，市場中的交易是有效率的。所謂外部性，是指一個人的行為，或兩個人的交易所帶來的成本或收益，對第二個或第三個人的成本或收益產(chǎn)生直接影響?；蛘哒f，一個人并沒有承擔或獲得他自己行為所引起的所有成本或收益。在社會層次上看，所謂外部性，是指這樣一種情境，即因為成本和收益不能在個人或組織間恰當?shù)胤峙?，以至人們寧肯放棄他們本來應該獲得的利益（盛洪，1996）。
導致外部性有很多原因。一個重要的原因是，沒有建立起有效的產(chǎn)權制度。比如，在一條河邊上的造紙廠的產(chǎn)權有明確的歸屬，但這條河沒有明確的歸屬；或者有名義上的歸屬，如歸集體或國家，但產(chǎn)權的行使效率較低。當造紙廠將污水排入這條后，河里的魚就無法生存。由于沒有人擁有這條河（或不關心這條河），所以沒有人因為魚的損失而向造紙廠索賠。因此，造紙廠將不承擔污染河導致的經(jīng)濟成本（這里暫時不考慮環(huán)境成本）。但河里沒有了魚，實實在在地就是社會的損失。因此，造紙廠的“個人成本”低于“社會成本”。它的成本曲線比真實成本向右下角移動了（如圖1所示）。這導致造紙廠的均衡價格低于“真實價格”，而產(chǎn)量卻高于“真實產(chǎn)量”。在極端情況下，從社會角度看，建立這個造紙廠也許是得不嘗失。因為它給社會帶來的“福利增量”（即比按真實成本生產(chǎn)多獲得的“生產(chǎn)者剩余”和“消費者剩余”，）大約是BEE’C所包括的面積），幾乎就是它給社會帶來的損失（也大約等于BEE’C所包括的面積，即因污染而無法生存的魚的市場價值）；況且由于成本低估導致資源過多地進入造紙業(yè)，使得社會失去了將這些資源配置到其它更有效的用途時所獲得的利益。
一條河沒有明確的歸屬，可能是由于制度的或觀念的原因，也可能是由于技術上的原因。在我國，前一種原因還是大量存在。因為我們剛剛從計劃經(jīng)濟中走出來，國有企業(yè)的民營化還剛剛開始，人們還不習慣將一條河想象為私人所有。但在更多的情況下，河不是在鄉(xiāng)村中的小河，可以在技術上由某些個人所有，而是很大的河，如長江，有上游、中游、下游，擁有一整條河在技術上是不可能的，分段擁有又不能互相不受影響。很大的湖，如太湖，滇池，等等，更進一步，海洋，以至說到極端，整個大氣層，整個地球，就更不可能由私人擁有了。因此環(huán)境的不可分性，是外部性、從而是市場價格體系失靈的重要原因。
然而，即使是人們知道破壞環(huán)境的現(xiàn)時成本，也還是無法擺脫外部性問題。因為對環(huán)境的損害，從時間上看，往往不是均衡的。在相當長時間內(nèi)，環(huán)境被損害的程度的增長是緩慢的，但當超過一定的閥值后，損害程度就會迅速增長，但這時再補救已為時晚矣。所謂為時晚矣，是指對環(huán)境和可再生資源的破壞，有時具有不可逆性，或至少具有不對稱性。不可逆，即是指不可恢復；如某種物種一旦滅絕，就不復存在；或一旦臭氧層的漏洞大過一程度，就永遠無法修復。不對稱，即是指很難恢復；如一旦將森林砍伐殆盡，雖然可以重新種植，卻要經(jīng)歷很長時間、付出很大代價；又如由于過度捕撈，我國沿海的黃魚曾一度絕跡，經(jīng)過很多年以后才重新恢復過來。但是由于在達到臨界點之前，人們不會將即將到來的供給的突然減少計算到與他人的討價還價中，因而在市場中，沒有一種價格信息會提醒人們節(jié)約使用該種資源。這是信息在時間上的不均勻導致的外部性問題。而這種時間上不均勻的信息，又會因為人們在空間上的分散，更不容易在災難發(fā)生前知道。人們一般不會把以后的成本算在目前的賬上，但一旦按以前的成本進行交易，就必然會將對環(huán)境或可再生資源的破壞推過閥值。
再退一步，即使所有的人都真切地知道他們的行為將給環(huán)境帶來的損害程度，也仍然無法阻止外部性問題的發(fā)生。這主要是因為人與人之間的利益并不一致。這里講的人既可以是生活在同一時期的，又可以是不同時期的人。在同一時期的人中，任何個人或集團若要考慮環(huán)境或資源問題而自覺地約束自己，將環(huán)境成本或資源成本加到自己的生產(chǎn)成本中去，他或它將會在與同行的競爭中敗北。因為那些沒有考慮環(huán)境和資源的企業(yè)將會由于成本較低而具有競爭優(yōu)勢。人們不得不破壞環(huán)境，不得不加快耗竭不可再生資源，不得不毀滅自然物種。即使在一些國家內(nèi)部制定了保護環(huán)境與資源的法律，由于不存在一個世界政府，國與國之間的行為很類似于上述的行為。美國人不會因為石油將要耗竭而減少對石油的消費，因為他們知道，即使他們節(jié)約了石油，也許只是給中國人多使石油創(chuàng)造了條件。在另一方面，國與國之間還可以通過貿(mào)易和投資將一些局部性的污染和環(huán)境破壞“出口”到它國。由于有些窮國有較低的環(huán)境標準，一些富國通過進口或投資，使窮國生產(chǎn)更多的污染嚴重和消耗資源較多的產(chǎn)品，同時享受較便宜的（沒有計算環(huán)境和資源成本的）產(chǎn)品。在不同代的人之間，由于環(huán)境的破壞和資源的耗竭一般需要較長的、跨越世代的時間，又由于后代人既不能與當代人談判，也不能抗議他們的所為，當代人就有可能將環(huán)境和資源的成本轉嫁給后代人。而市場價格，以及代表對時間看法的市場利率，恰恰是由當代人對未來的看法形成的。就生物資源（如樹木）而言，當代的價格低于保證樹木生長的長期均衡價格，而市場利率則高于樹木的自然生長率。這必然導致即使是私人所有者也會砍伐樹木的結果。
因此，可持續(xù)發(fā)展問題，即保護環(huán)境、生物多樣性、和合理使用生物資源與不可再生資源的問題，就可以歸結為外部性問題。而一旦存在著外部性問題，市場價格體系就會失靈。在這種囚徒困境中，政府管制和政策也許是眾多可能的選擇之一。
二、可持續(xù)發(fā)展的政策原則
既然可持續(xù)發(fā)展問題涉及到外部性問題，而外部性就意味著市場制度的失靈，政府作為一種天生克服外部性問題的制度安排，就可以作為一種解決方案。
關于政府的起源，有很多說法。一種說法是，當社會中有關產(chǎn)權的保護和承認的制度不能通過個人之間的談判建立起來時，政府就作為一種有暴力后盾的第三方加入進來，從而克服了在產(chǎn)權制度形成方面的囚徒困境。如果這個社會中只有兩個人，他們可能通過長期的互動形成對對方產(chǎn)權的尊重，但如果這個社會的人很多，如有N個人，要達到他們彼此都互相尊重產(chǎn)權，就相當困難了。一旦有一個人不愿就尊重別人的產(chǎn)權作出承諾，甚至任意侵犯別人的利益，這整個社會的產(chǎn)權制度就建立不起來。在這時，政府的強制性的對產(chǎn)權的保護就起了關鍵性的作用。
我們在上一節(jié)討論時說到，外部性與產(chǎn)權制度的不完善相關，因而解決外部性問題的方法，首先應該是政府對產(chǎn)權制度的改進。在人類歷史中，產(chǎn)權制度也是不斷進步的，從而不斷地在解決外部性問題。例如，對知識產(chǎn)權的確認和保護是在很晚的時候才實現(xiàn)的。當知識產(chǎn)權確立以后，有關知識生產(chǎn)的外部性得到克服，從而促進了技術的進步。在今天我們討論克服破壞環(huán)境和耗竭資源的問題時，首先也應該依賴于對產(chǎn)權制度的改進。尤其是在我國這樣的社會里，我們剛剛告別計劃經(jīng)濟，產(chǎn)權制度還很不成熟，所以還有通過改進產(chǎn)權制度解決環(huán)境問題的大量空間。例如，在一些鄉(xiāng)村中的較小的河流的污染問題。在一般情況下，由于河流沒有明確的歸屬，或者名義上歸集體所有，但“集體”沒有有效行使產(chǎn)權的機制，河流被岸邊的造紙廠污染了。在這時，如果將河流的所有權個人化，或者將河流在一定時間內(nèi)的收益權拍賣給個人，就會給這條河帶來一個人。擁有這條河的產(chǎn)權的個人就會為了自己的利益，而與排污的造紙廠談判或抗爭，在必要的時候，也可以借助于政府的力量來阻止污染的排放。在我國，已經(jīng)有一些地方這樣做了。
從某種程度上講，將森林樹木的產(chǎn)權個人化，也會改進我國森林資源的保護狀態(tài)。因為一旦樹木的產(chǎn)權由個人或組織擁有，產(chǎn)權擁有者就會按照利益最大化的思路去安排樹木的砍伐和種值。當樹木的自然生長率高于市場利率時，擁有者就會根據(jù)樹木的市場現(xiàn)貨價格與凈現(xiàn)值之比，有計劃地砍伐樹木。在這時，木材的生產(chǎn)成本必然高于當樹木沒有明確歸屬時的成本，從而會部分解決砍伐森林的問題。
當然應該看到，產(chǎn)權制度的改進也是有邊界的。在今天的技術條件下，還無法將大環(huán)境分割開來、并且個人化。所以產(chǎn)權制度的改進還無法將環(huán)境成本納入到個人成本中去。例如上述的森林產(chǎn)權個人化，雖然將砍伐生物資源的機會成本算入了個人成本，卻還是沒有考慮環(huán)境成本。所以由個人擁有森林，個人成本仍然會低于社會成本。在這種情況下，對森林的砍伐就會超過考慮環(huán)境成本時的均衡水平。這就需要政府的政策來補救。這個政策就是征稅。即對砍伐的樹木征收稅賦，而對活木的買賣不征收稅賦。其結果是，出售一定體積的活木比同等體積的木材要能獲得更多的收益。這是因為，對木材價格的需求具有彈性，當砍伐稅加到木材交易中去的時候，價格會上升，需求者會因價格上升而減少其需求，這等同于木材產(chǎn)權擁有者支付一部分砍伐稅。而進行活木交易則無需交納砍伐稅，從而價格會比木材交易為低。由于沒有砍伐稅，賣者可以獲得較出售木材為高的收益，而買者則可以買到較木材便宜的活木。這就鼓勵較多地進行活木的交易，而較少地進行木材的交易。當出售木材比出售活木收入更少時，砍伐樹木所獲得的市場現(xiàn)值就會較低，用價格計算的樹木的自然生長率就會較高，就更有可能高于市場利率。當活木生長的預期收益率超過市場利率時，樹木擁有者就更不愿意砍伐樹木了。由于可以出售活木，森林擁有者就有一個變現(xiàn)的市場，也不會因為急于變現(xiàn)而砍伐森林。
說明：當政府不征木材砍伐稅時，森林所有者的成本曲線為S,木材的均衡價格為P0，均衡砍伐量為Q0；而征砍伐稅后，相當于成本曲線則為S’均衡價格上升為P1，而均衡砍伐量則減少到Q1；其中消費者承擔的砍伐稅為面積>1E’E’’P0，森林所有者承擔的砍伐稅則為面積P0E’’HG,如A圖所示。對于活木交易，政府不征任何稅賦，但考慮到購買者未來仍以獲取木材為主要目的，因此未來仍要交納砍伐稅，所以需求曲線移至D’；而出售者已經(jīng)免去此次交易的稅賦，則均衡價格應為P2，而均衡交易量則為Q2；顯然比木材的均衡交易量為多。
只要政府對環(huán)境的價值有一個恰當?shù)墓纼r，征收環(huán)境稅的辦法就可以部分地避免信息在時間上分布的不均勻問題。無論是砍伐還是捕撈，都不會出現(xiàn)過度問題。這個恰當?shù)墓纼r，就是要通過相應的征稅，使價格上升到使資源供給或環(huán)境水平保持在長期均衡的水平上。所謂長期均衡，是指資源存量不會減少，并且生長的速度與消耗的速度基本一致；也是指環(huán)境水平不會降低，對環(huán)境的損耗的速度與環(huán)境的自我修復的速度基本一致。這需要對生物資源和環(huán)境的長期成本，尤其對環(huán)境破壞的臨界點有一個有遠見的估計。
上面的討論同時意味著，若要解決這一問題，就必須存在著一個政府，因為只有政府才能收稅，也才能把它的意志強加給交易雙方。然而，當我們涉及全球問題時，這一條件不存在了。因為沒有一個世界政府。世界上有二百多個國家，類似于一個無政府的社會。在無政府狀態(tài)下，國家之間不是不能就環(huán)境問題達成一致，但談判成本會很高。在談判者較少時，如只有兩個國家談判，涉及兩個國家的局部環(huán)境時，談判容易成功；但如果世界所有國家都參加談判，討論有關全球環(huán)境問題時，就很難達成一致意見。在這時，就要依賴于一種起作用的世界政治結構。在其中，“大國”就要發(fā)揮作用。一方面，“大國”有保護全球環(huán)境的動機，因為它的人口占世界人口的比重較高，它的利益更接近于全球利益；另一方面，“大國”有維持達成的環(huán)境秩序的實力。看來，中國應該算得上是一個“大國”了。她既可以在雙邊談判中抑制以鄰為壑的行為，更應該在全球的環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展的努力中扮演積極的角色。
從投票制度今天的效率來看，我們恐怕不能指望，可以通過一個所有國家都同意的涉及全球問題的方案，如減少排放二氧化碳的方案。如果按照利益最大化的哲學行事，也許人類永遠不可能解決全球環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展問題。因此，人的基本行為規(guī)則和文化取向就有著重要的意義。例如，如果人們更為關注后代的幸福，重視人類作為一個物種、以及其它物種作為人類的共生物的延續(xù)，人們就會提高對未來的評價，從而降低市場利率。因為市場的自然利率是由人們對未來的判斷形成的。當市場利率降低后，生物資源、環(huán)境資源的自然生長率和自然修復率就會相對較高，就會引導人們減少對這些資源的耗用。更一般地，如果人類社會都能夠接受“已所不欲，勿施于人”的文化，即使沒有一個全球政府，也會在全球問題上采取互相合作、而不是以鄰為壑的行為，從而為最終解決全球環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展問題奠定基礎。
三、可持續(xù)發(fā)展的政策手段
盡管政府是以強制性為特征的，但不意味著政府只是強制地改變?nèi)藗兊男袨椋瑏磉_到可持續(xù)發(fā)展和保護環(huán)境的目的。政府政策的目的，是通過政府的行為改變幾個經(jīng)濟變量，從而改變經(jīng)濟當事人的成本收益計算，最后使他們自動地做出有利于可持續(xù)發(fā)展和保護環(huán)境的事情來。強制只是政府的最后手段，而不是全部手段。如果社會的大多數(shù)成員都與政府對著干，鉆政策的空子，政府政策就達不到預期的效果；如果政府隨時隨刻都要提防別人，政府政策的成本就會太高，以至不可能有足夠的財政資源來支持政策。因此，選擇正確的政策手段，使政策“惠而不費”，是實現(xiàn)政策目標的重要環(huán)節(jié)。
在前面的討論中，我們提到要通過改進產(chǎn)權制度，來達到可持續(xù)發(fā)展和保護環(huán)境的目的。在我國的具體情境中，產(chǎn)權制度的改進需要許多政策上的藝術。例如，在我國現(xiàn)在的政治條件下，將一條河“私有化”顯然是較難被接受的。因此，所謂產(chǎn)權制度的改革，還要在現(xiàn)有產(chǎn)權制度的框架下進行。比如遵循我國農(nóng)業(yè)的土地承包制度，將小河在一個時期的使用權承包給個人或組織，都可以起到“改進產(chǎn)權制度”的作用。因為正如許多文獻已經(jīng)指出的那樣，產(chǎn)權是可以分割的。使用權也是一種產(chǎn)權。只要擁有這種產(chǎn)權的時間足夠長，就會激勵人們?nèi)ズ葱l(wèi)自己的利益，從而能夠去與（比如）造紙廠去談判或抗衡。利用一些人去與另一些人抗衡，最后達到保護環(huán)境的均衡，就會不成比例地放大政府政策的作用，以較小的政策投入獲得較大的結果。
類似的設想，就是成立一個“擁有”局部環(huán)境的公司。例如，成立一個“太湖環(huán)境公司”。當然，這是一家由政府特許的公司。它可以在最初由政府出一部分資金牽頭建立，以后也可以通過股權轉讓，改變資本結構，甚至（不一定非得）成為一家私人企業(yè)，更好的形式應該是變?yōu)橐患疑鲜泄荆艿焦姾蛡髅降年P注。這家公司的業(yè)務，就是太湖可能產(chǎn)生的利益。粗略想來，應該包括在太湖中捕魚撈蝦、養(yǎng)殖水產(chǎn)，水上旅游，以及沿岸的旅游、渡假和一些房地產(chǎn)。它的最大利益，就是保證太湖的生態(tài)平衡和環(huán)境優(yōu)美，合理地利用生物資源。為了它自己的利益，它就會主動地與太湖邊上的那些排放污水的廠家去交涉，責令它們停止排污。在爭執(zhí)不下時，就可以借助于政府以及傳媒的力量。這樣，太湖就有了自己的代言人，它會日夜監(jiān)視岸邊的動靜，而不會象現(xiàn)在那樣，中央政府的檢查組一走，工廠照樣排污。它的存在，將使政府實現(xiàn)政策的成本大大降低。實際上，這家公司是在經(jīng)營環(huán)境。它可以根本不去捕魚或蓋房，它只需要第一改善環(huán)境，第二控制對生物資源的捕撈量。它所做的事情，一方面是為改善環(huán)境而與排污者做斗爭，一方面是根據(jù)長期均衡價格計算的最佳捕撈量，拍賣在太湖的捕魚的特許權，出售或出租水面或沿岸地面。只要太湖的環(huán)境變好，水質(zhì)改善，太湖的環(huán)境價值就會變?yōu)樯虡I(yè)價值。這樣，利用人們的逐利動機，通過政府政策的作用，就可以使人們努力地去改善環(huán)境，而無需政府再與排污企業(yè)進行“貓捉老鼠”的游戲。
上面通過改進產(chǎn)權制度以達到治理污染的目的，其實質(zhì)是將外部性內(nèi)部化，將公共物品“改變?yōu)椤彼饺宋锲贰嶋H上，公共物品與私人物品的重要區(qū)別，即可否排他地占有或消費，可以轉換為是否可以單個地向消費者收費。有些看來不可排他地消費的物品，經(jīng)過巧妙地設計，可以單個地、或近乎單個地向消費者收費，從而“變?yōu)椤彼饺宋锲?。例如看電視。播放電視?jié)目的電磁波在空中傳播，任何人有一臺電視接收機都可以看電視，電視臺很難辨別是誰、在什么地方接收了電視節(jié)目，以及接收了多少；即電視節(jié)目似乎是無法排他地占有和消費的物品。然而，當電視臺將一部分播放電視節(jié)目的時間賣給一些廠家，這些廠家利用這些時間播放廣告，當消費者在看電視節(jié)目時就不可避免地要看到廣告，而看廣告一方面要占用消費者的時間，另一方面又能起到促銷商品的作用，就等同于消費者為看電視付了費。他付費的多少，一般與他看電視的時間長短、以及電視節(jié)目的優(yōu)劣成正比。類似的例子還很多。例如，科斯教授曾經(jīng)提到過，原來人們普遍認為燈塔是公共物品，但他后來發(fā)現(xiàn)，在英國早期，燈塔多是私人擁有的。原來人們解決了燈塔收費問題，即在船只經(jīng)過燈塔后到達的港口收費。因為經(jīng)過特定燈塔的船只一定是要抵達附近特定的港口的（科斯，1994，第215-239<頁）。這樣的想法顯然是可以用到為治理污染的收費上。一個例子是有關處理污水的收費。污水是由下水道匯集到一起排出的，如果分辨出每戶居民排了多少污水是很困難的。并且由于污水被視為被消費過的物品，人們不會將重新凈化的污水買回來，所以為處理污水收費似乎并不可能。但現(xiàn)在在許多國家中，這一問題已經(jīng)解決。具體的辦法是，將處理污水的費用加到自來水的收費中。因為一個家庭如果用了多少自來水，就必定制造了多少污水；并且由于人們總是要使用自來水的，所以他們不能回避交納費用。
實際上，無論是改進產(chǎn)權制度，還是發(fā)現(xiàn)收費方式，都是通過改變?nèi)藗兊某杀竞褪找娓淖兞巳藗兊男袨?，從而達到保護環(huán)境和資源的目標。當上述辦法都無法解決問題時，最后就要用政府的看家本領，即征稅了。實際上，征稅的核心思想，也是要通過改變成本和收益，改變?nèi)藗兊男袨椋怪吣繕说姆较蚺?。例如，對于利用我國很稀缺的自然資源生產(chǎn)的產(chǎn)品，可以調(diào)低或者免除進口同類產(chǎn)品的關稅，使進口產(chǎn)品的價格降低，從而壓低國內(nèi)廠家的收益，迫使它們收縮規(guī)模以至停產(chǎn)。當然，進口國應該是該種資源豐裕的國家。這種政策，相當于將過剩的自然資源輸出到資源貧瘠的國家。具體的例子，比如造紙業(yè)。當然，征稅要注意不同物品的價格彈性。當某種資源彈性過小時，征稅所導致的價格上漲不會引起消費量的顯著下降，同時消耗資源的企業(yè)也不會減少收入，因為由于價格彈性很小，稅收負擔幾乎全部轉嫁給了消費者。因此，采用征稅的方法，要選擇在那些價格彈性較大的產(chǎn)品或資源物品領域使用。
另一個經(jīng)常使用的操作手段，就是數(shù)量控制。這包括對獲取資源的數(shù)量（如砍伐樹木或捕撈魚蝦）直接控制，也包括對進入某一行業(yè)的企業(yè)數(shù)量的限制。如果能夠測算出來保證生物資源持續(xù)生長的最佳捕撈量或最佳砍伐量，按照這個數(shù)量進行拍賣，可以使價格從短期均衡價格上升為長期均衡價格，從而改變供給者與消費者的行為。如果企業(yè)的生產(chǎn)能力是基本不變和穩(wěn)定的，也可以采取拍賣經(jīng)營特許權的方式，控制進入的企業(yè)數(shù)量。這樣可以直接避免具有擁擠性質(zhì)的問題。
1.部分區(qū)域生態(tài)環(huán)境退化難以遏止水生態(tài)平衡失調(diào)愈演愈烈，以江河斷流，湖泊干涸，區(qū)域性地下水位持續(xù)下降和濕地破壞最為典型，干旱地區(qū)綠洲和植被日趨萎縮，災害日益頻繁。由于過度砍伐，可供開采的森林資源瀕臨枯竭，森林的生態(tài)功能受到嚴重影響；耕地資源的開發(fā)利用更是有增無減，部分城市已經(jīng)飽和，甚至黑土資源都受到侵蝕。部分區(qū)域的生物多樣性銳減，大量珍稀瀕危動植物面臨滅絕的危險。以黑龍江省大慶市為例，大慶市原來的濕地資源很豐富。由于油田的深度開發(fā)，范圍不斷向外延伸，大量的濕地被開發(fā)利用，許多濕地變成了泥漿地、排污池、廢水排放池，土壤、植被及濕地水體的污染加劇，使得生物多樣性遭到破壞，野生動植物種類和數(shù)量在逐漸減少，濕地萎縮，功能喪失。
2.區(qū)域性水污染嚴重水污染程度加劇會導致水體中和周圍地區(qū)動植物大量死亡，使水域生態(tài)物種退化，生物多樣性減少，進一步降低水環(huán)境容量。水污染也直接減少了可供人類使用的水資源數(shù)量，導致水質(zhì)型缺少。有的地區(qū)河流嚴重污染，使流域附近居民陷入守著河流沒水吃的窘境。2010到2012年三年間，吉林省和黑龍江省地級及以上城市工業(yè)廢水持續(xù)增加，增加量都在2000萬噸以上，黑龍江省2011年比2010年增加了5792萬噸，增幅為16.6%；遼寧省2011年比2010年更是增加了16387萬噸，增幅為23.2%，雖然在2012年有所下降，相比2011年的增加量16387萬噸而言，降幅較小。2012年，東北三省地級及以上城市工業(yè)廢水排放總量為167663萬噸，占全國工業(yè)廢水排放總量的7.6%。2012年，全國化學需氧量排放量大于100萬噸的省份有10個，黑龍江省排在第3位；全國氨氮排放量大于10萬噸的省份有11個，遼寧省排在第10位，同時在石油加工、煉焦和核燃料加工業(yè)石油類排放量上，排在第3位。
3.城市空氣污染危害嚴重從總體上看，東北城市空氣污染屬煤煙型污染，以塵和酸雨污染危害最大，并呈發(fā)展趨勢。隨著人們生活水平的提高，東北地區(qū)城市機動車保有量逐年上升，使得汽車尾氣正在成為城市空氣污染的新型“罪魁禍首”，成為大氣污染的主要污染源。2013年底，哈爾濱市民用車輛比上年增加12.4萬輛，總量達到142.2萬輛，比上年增長9.5%。其中，汽車總數(shù)突破百萬輛，達到100.5萬輛，同比增加11.2萬輛，增長12.6%。哈爾濱市整治大氣污染壓力最大，提出2017年的可吸入顆粒物濃度要在2012年基礎上下降10%。目前，哈爾濱市建成區(qū)將不再審批除熱電聯(lián)產(chǎn)以外的火電、鋼鐵、建材、焦化、有色金屬冶煉、石化、化工等高污染項目，現(xiàn)有的項目也要逐步向外轉移。
4.工業(yè)固體廢物和生活垃圾越積越多2012年，吉林省地級及以上城市一般工業(yè)固體廢物綜合利用率差距明顯，一半城市的綜合利用率在90%以上，吉林市和白山市卻低于50%；遼寧省的鞍山、撫順、本溪和丹東更是低于30%，超過90%的只有沈陽和大連；黑龍江省相對其他兩個省份要好一些，只有雙鴨山在50%以下，其他城市都在70%以上。除工業(yè)固體廢物外，生活垃圾也是固體廢物的一個重要來源。隨著城鎮(zhèn)化率的提高和人們生活水平的改善，東北城市垃圾產(chǎn)生量逐年增多，造成垃圾包圍城市的嚴重局面。由于處置能力有限，很多城市并非是對垃圾進行處理，而是堆放垃圾。大量堆存的工業(yè)固體廢物和生活垃圾造成了嚴重的土壤、水體和大氣污染，這些廢物經(jīng)過雨雪淋溶，可溶成分會流入江河湖海，造成水體污染；或隨水從地表向下滲透，向土壤遷移轉化，富集有害物質(zhì)，使堆場附近土質(zhì)酸化、堿化、硬化，甚至發(fā)生重金屬型污染。這些有毒物質(zhì)在土壤中發(fā)生累積而被植物吸收，毒害農(nóng)作物，威脅人們的食品安全。
二、東北城市環(huán)境保護和生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的政策建議
東北城市的生態(tài)環(huán)保建設原則是不斷增強可持續(xù)發(fā)展能力，既要實現(xiàn)社會—經(jīng)濟—自然復合生態(tài)的整體和諧，又要實現(xiàn)社會文化生態(tài)、經(jīng)濟技術生態(tài)和自然環(huán)境生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展，努力建設城市的和諧。
1.加強城市綠化建設，建立治理大氣污染的長效機制要以增加城市綠地為主構筑城市景觀，構建自然生態(tài)體系，突出城市特色。綠色植被能夠很好地吸附灰塵，吸收有害氣體，平衡二氧化碳和氧氣的比例，起到凈化城市空氣的作用。城市公園、街道兩旁的樹木、草坪都可以通過葉片來吸納煙灰和粉塵。此外，修建屋頂花園不僅能夠使建筑物減少紫外線輻射，增加建筑物使用壽命，同樣能夠起到治理大氣污染的作用。依據(jù)城市總體規(guī)劃，對城市用地空間布局進行合理調(diào)整，對城市中心區(qū)的人口密度進行調(diào)整，對城市交通格局進行調(diào)整。
2.調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構，構建綠色經(jīng)濟體系通過制度安排和政策引導，加強部門之間的協(xié)調(diào)，促進產(chǎn)業(yè)結構的調(diào)整，從而降低能源資源的消耗。要處理好當前利益和長遠利益的關系，使社會經(jīng)濟發(fā)展和自然生態(tài)環(huán)境保護同步進行。改變經(jīng)濟增長過度倚重第二產(chǎn)業(yè)的局面，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，切實引導和限制那些能耗物耗高、污染重、產(chǎn)品附加值低的產(chǎn)品的生產(chǎn)和出口。淘汰落后生產(chǎn)能力，形成有利于可持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)分工格局；加快發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，全面推進礦產(chǎn)資源綜合利用、固體廢物綜合利用、再生資源循環(huán)利用，在區(qū)域層面上建立大循環(huán)模式，即工業(yè)園區(qū)層面的循環(huán)經(jīng)濟，把不同工廠連接起來，形成共享資源和互換副產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)共生組合，使一個企業(yè)產(chǎn)生的廢氣、廢熱、廢水、廢渣在自身循環(huán)利用的同時，成為另一個企業(yè)的能源和原料。大力發(fā)展低碳經(jīng)濟，逐步由主要依靠化石燃料向主要依靠風能、太陽能等新能源轉變。
3.注重水資源保護和水生態(tài)安全從水量、生態(tài)棲息地、水質(zhì)恢復三方面構建水生態(tài)安全體系。不僅考慮環(huán)境水質(zhì)標準的限值，更強調(diào)從維系水生態(tài)安全出發(fā)，保障水生態(tài)系統(tǒng)的健康需求。從水源地保護區(qū)，城市景觀水區(qū)，水污染總量控制等方面進行建設。同時，水資源的保護和開發(fā)要堅持興利除害結合，開源節(jié)流并重，節(jié)流優(yōu)先，治污為本，科學開源，綜合利用，防洪抗旱并舉，堅持涵養(yǎng)水源、節(jié)約用水與防止水污染相結合，市區(qū)污水處理廠加大運營力度，重視基礎設施建設，不斷加快城市的供排水、污水處理等設施建設，逐步解決城市公益設施的配套完善問題。
第一，深化財稅體制改革是構建環(huán)境保護稅法律制度的政治因素。《決定》指出，當前深化稅制改革的主要任務是:“建立規(guī)范的現(xiàn)代增值稅制度，進一步發(fā)揮消費稅調(diào)節(jié)功能，加快資源稅從價計征改革……開征環(huán)境保護稅，加強和改進稅收優(yōu)惠政策設定，完善國稅、地稅征管體制?！笨梢婇_征環(huán)境保護稅具備現(xiàn)實的緊迫性，是深化財稅體制改革的主要任務之一。因此，要盡快將現(xiàn)行排污費等環(huán)境污染費改革為環(huán)境保護稅，從而推進財稅體制改革向前發(fā)展。
第二，轉變經(jīng)濟增長方式是構建環(huán)境保護稅法律制度的經(jīng)濟因素。黨的十以來，“加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式”成為社會、學界普遍關注的議題。轉變經(jīng)濟增長方式的主要內(nèi)容，即是由不可持續(xù)性發(fā)展轉變?yōu)榭沙掷m(xù)性發(fā)展、由粗放型經(jīng)濟轉變?yōu)榧s型經(jīng)濟、由高碳經(jīng)濟型轉變?yōu)榈吞冀?jīng)濟型、由忽略環(huán)境型轉變?yōu)榄h(huán)境友好型經(jīng)濟增長。經(jīng)濟增長方式的轉變與生態(tài)環(huán)境保護是辯證統(tǒng)一的，經(jīng)濟增長方式的轉變更關注對生態(tài)環(huán)境的保護以及自然資源的可持續(xù)利用。構建環(huán)境保護稅法律制度，積極發(fā)揮環(huán)境保護稅的引導功能，有助于淘汰污染嚴重、資源浪費、經(jīng)濟效益低下的落后產(chǎn)業(yè)，有助于推動企業(yè)新能源、新材料、新工藝和節(jié)能技術的釆用，有助于環(huán)保產(chǎn)業(yè)、綠色產(chǎn)業(yè)等新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大，從而加快推動經(jīng)濟增長方式的轉變。
第三，建設法治中國、實現(xiàn)財稅法治化是構建環(huán)境保護稅法律制度的法律因素。當今，稅收法定主義得到越來越多國家的最高法———憲法的認可，在其憲法文本中專門對稅收法治進行了明確規(guī)定。如法國《第五共和國憲法》第三十四條第二款規(guī)定，“法律規(guī)定有關下列事項的準則……各種性質(zhì)的賦稅的征稅基礎、稅率和征收方式”;《美國憲法》第一條第七款規(guī)定，“所有征稅議案應首先由眾議院提出;但參議院可以如同對待其他議案一樣，提出修正案或對修正案表示贊同”;《新加坡共和國憲法》第四十三條第二款規(guī)定，“凡作出(不論直接或間接地)以下規(guī)定的法案或修正案……，(1)制定或增加任何稅收，或者廢除、削減或豁免任何現(xiàn)行稅收者”;“馬來西亞、斯里蘭卡、印度尼西亞、約旦等國憲法均有類似規(guī)定”［9］。除此之外，多數(shù)法治國家或者地區(qū)、若干發(fā)展中國家先后制定了專門的環(huán)境保護稅法律。財稅法治化包含形式上的稅收法定主義和實質(zhì)上的稅收法定主義，前者強調(diào)稅收應當有法律依據(jù)，后者關注稅收法律規(guī)范的合憲性、正義性等法律價值。故，從法律價值的角度看，通過實施環(huán)境保護稅法，明確稅收機關和納稅人之間的稅收法律權利和義務，有助于協(xié)調(diào)法律主體之間的權利義務關系，從而為我國財稅法治化奠定法治先例。
第四，生態(tài)文明建設是構建環(huán)境保護稅法律制度的社會因素。稅收政策作為財政政策的有機組成部分，可以通過開征環(huán)境保護稅這一路徑來推動我國生態(tài)文明建設。其一，改革現(xiàn)行財稅制度是生態(tài)文明建設的內(nèi)在要求，主要包括改革消費稅、資源稅、車船使用稅、城市維護建設稅等與環(huán)境相關的稅種。此外，可以開征必要的環(huán)境保護稅新稅種，如能源稅、大氣污染稅(主要是碳稅和二氧化氯稅)、水污染稅、垃圾稅等。其二，通過開征環(huán)境保護稅，讓環(huán)境污染者履行其保護環(huán)境的法定義務，自行承擔污染成本，并通過完善稅收優(yōu)惠政策，調(diào)動行為人的環(huán)保積極性，從而為我國生態(tài)文明建設奠定良好的外部環(huán)境。同時，開征環(huán)境保護稅能夠籌集大量稅收收入以用于生態(tài)環(huán)境建設，以實現(xiàn)環(huán)境保護和生態(tài)文明建設的雙重目標。
二、我國環(huán)境保護稅費制度的現(xiàn)狀及困境
1．我國環(huán)境保護稅費制度的現(xiàn)狀及不足
第一，現(xiàn)行稅收體系中未規(guī)定專門的環(huán)境保護稅種，由此導致我國環(huán)境保護稅收體系缺乏明確性和規(guī)范性。國家通過開征環(huán)境保護稅，目的是將其作為環(huán)境保護、自然資源可持續(xù)利用的有效財稅手段。相比環(huán)境直接管制措施，環(huán)境保護稅具備公平、高效、方便、簡潔的優(yōu)勢，為當今世界絕大多數(shù)法治國家所采用。我國目前并未開征獨立的環(huán)境保護稅，與環(huán)境保護相關的稅收政策主要體現(xiàn)于其他稅目中，未能建立較為完善的專門以促進生態(tài)保護為目標的各稅種要素相互配合與協(xié)調(diào)發(fā)展的環(huán)境保護稅收制度。
第二，與自然環(huán)境、環(huán)境保護相關的稅種在制度設計上缺陷重重。(1)目前我國環(huán)保相關產(chǎn)品的消費稅稅率普遍較低，未能發(fā)揮對消費行為的調(diào)節(jié)作用。一些屬于限制消費、對生態(tài)環(huán)境危害較大的稀缺資源，其稅目稅率卻不高，如汽油、柴油消費稅稅率過低，甚至一些產(chǎn)品未納入消費稅的征稅范圍。(2)增值稅中與環(huán)境保護相關的稅目減免計算方法過于繁多，在稅收征管監(jiān)督不力的情況下，多重減免方式易導致稅收流失。(3)《企業(yè)所得稅法》第二十七條第二款第三項、第三十三條、第三十四條對企業(yè)所給予的一些稅收優(yōu)惠政策雖然有明確規(guī)定，但是我國企業(yè)所得稅所規(guī)定的取得稅收優(yōu)惠政策的條件異?？量?、優(yōu)惠期限過短、優(yōu)惠形式單一，且大多限于對排放的廢物利用采取直接減免等優(yōu)惠形式，而對綠色產(chǎn)業(yè)設備的投資抵免、加速折舊或免稅政策難以落實。除此之外，資源稅存在一定缺陷，對此有學者認為，消費稅在稅收功能定位上體現(xiàn)出“單一征收范圍過窄、計稅依據(jù)不合理”等瑕疵［10］。
第三，我國目前排污收費制度已不符合社會變遷之需要，存在諸多弊病。其一，排污收費制度立法價值存在錯誤的利益導向，使得一些污染企業(yè)和個人認為，只要交納相應排污費后，就可以無所顧忌地排放未經(jīng)處理過的廢物。其二，排污收費制度的立法依據(jù)為《排污費征收使用管理條例》，該規(guī)范性文件僅為國務院的行政法規(guī)，立法層次低且排污收費體系極不規(guī)范，這降低了稅收對環(huán)境污染的控制力度，也難以對其進行有效的監(jiān)督。其三，排污費征收范圍過于狹窄。繳費主體僅限于企業(yè)，使得大量的非企業(yè)排污主體被排除在外。在收費項目上，《排污費征收使用管理條例》規(guī)定的收費項目僅包括污水、廢氣、超標噪聲、固體廢物和危險廢物等5類113項污染源收費，而未將國際通行的危險廢物、生活垃圾、生活廢水以及流動污染源納入收費范圍，且未將間接污染納入排污收費制度之中。
其四，違法法律責任與違法收益不匹配。根據(jù)《排污費征收使用管理條例》第二十一條之規(guī)定，對環(huán)境污染違法行為一概處以罰款1至3倍，但在現(xiàn)實執(zhí)法中，由于行政執(zhí)法自由裁量權過大，極易導致處罰不公。即使相對于3倍的環(huán)境污染處罰，企業(yè)的違法所得收益仍遠遠高于其處罰，造成大量企業(yè)在經(jīng)濟利益的驅動下寧可認罰也不愿采取切實措施以治理污染。最后，排污費征管難度大。由于排污費征收立法層次低以及征收手段缺乏強制執(zhí)行力，導致大量排污企業(yè)存在拖欠排污費的現(xiàn)象。2．構建我國環(huán)境保護稅法律制度的困境首先，深化財稅體制改革難度大，尤其體現(xiàn)在新稅種的確立上。筆者認為，構建環(huán)境保護稅體系必須著眼于當前深化財稅體制改革這一新形勢之下。簡言之，開征環(huán)境保護稅，即將對生態(tài)環(huán)境、自然資源的利用和保護造成負面影響的一切生產(chǎn)經(jīng)營行為均納入其征收范圍。故此次改革，尤其是環(huán)境保護稅這一新稅種的設立，涉及領域廣泛，對國民經(jīng)濟的發(fā)展影響巨大，制度設計難度大，環(huán)境保護任務艱巨。其次，環(huán)境保護稅稅制設計及征收難度大，尤其表現(xiàn)為環(huán)境保護稅稅率設計與社會變遷的契合。目前，學者在討論環(huán)境保護稅稅率設計時，多從一般均衡模型這一理論層面設計次優(yōu)環(huán)境保護稅率。但是，我們看到環(huán)境保護稅在實際征收中還應當根據(jù)我國國情，如社會經(jīng)濟發(fā)展水平、稅收征管現(xiàn)代化水平、污染物排放量、排污者利潤與實際負擔能力、環(huán)境治理成本等外部因素。故，筆者認為，通過科學合理的環(huán)境保護稅稅率設計來實現(xiàn)環(huán)境保護稅稅制的優(yōu)化，在確保環(huán)境保護收入、實現(xiàn)環(huán)境保護目標的基礎上，最大限度地減低對社會經(jīng)濟發(fā)展的負面影響。最后，我國缺乏環(huán)境保護資金管理、使用方面的先進經(jīng)驗。當前，我國稅法理論研究多停留在稅收征管機制的完善，以求實現(xiàn)稅收征管的現(xiàn)代化、信息化和規(guī)范化，較少關注國外對稅收款項的市場化運作。世界多數(shù)國家和地區(qū)對環(huán)境保護資金管理多采取基金方式，其做法是環(huán)境保護稅由稅務部門統(tǒng)一開征，再納入生態(tài)基金或專用基金，并全部用于環(huán)境保護與生態(tài)建設方面的開支。
三、新形勢下我國環(huán)境保護稅法律制度之構建
首先，提高環(huán)境法治化水平。將環(huán)境保護稅與生態(tài)建設納入法治范疇已成為當今世界各國的共識。《決定》在“加快生態(tài)文明制度建設”中明確指出，“建設生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，……完善環(huán)境治理和生態(tài)修復制度，用制度保護生態(tài)環(huán)境”。由此可見，加快環(huán)境治理法制建設，提高環(huán)境法治化水平，是構建環(huán)境保護稅的邏輯前提和制度保障。1979年9月，我國頒布了建國以來第一部綜合性的環(huán)境保護基本法———《中華人民共和國環(huán)境保護法(試行)》，隨后，我國先后頒布了《海洋環(huán)境保護法》、《大氣污染防治法》、《固體廢棄物污染環(huán)境防治法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》、《草原法》、《漁業(yè)法》、《森林法》、《礦產(chǎn)資源法》等30余部有關環(huán)境、資源、能源與清潔生產(chǎn)等方面的法律，對控制污染排放和環(huán)境保護起到了積極作用。面臨日益嚴峻的環(huán)境污染問題，當前迫切需要將環(huán)境保護稅與生態(tài)建設納入環(huán)境法治之中。筆者認為，應從以下方面加強環(huán)境保護稅法治建設。其一，加強立法，制定《環(huán)境保護稅法》，以構建獨立、統(tǒng)一的環(huán)境保護稅收法律體系?！董h(huán)境保護稅法》應當包含以下內(nèi)容:環(huán)境保護稅稅收法律關系、環(huán)境保護稅法的基本原則、納稅人、征稅對象、稅率、計稅依據(jù)、納稅環(huán)節(jié)、納稅期限、納稅地點、環(huán)境保護稅優(yōu)惠政策、法律責任等內(nèi)容。其中，《環(huán)境保護稅法》應當分別確立自然資源稅法律制度、二氧化碳稅法律制度、二氧化硫稅法律制度、垃圾稅法律制度、生態(tài)補償稅法律制度等其他稅法律制度。其二，修改與環(huán)境保護相關的法律法規(guī)，形成相互協(xié)調(diào)的環(huán)境保護法律體系。筆者認為，主要修改《環(huán)境保護法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《噪聲污染防治法》等環(huán)境保護和自然資源等規(guī)范性文件。其三，廢除與環(huán)境法治化不符的相關法律法規(guī)，主要有《排污費征收標準管理辦法》、《排污費征收使用管理條例》和《排污費資金收繳使用管理辦法》等以費代稅的規(guī)范性文件。
其次，加快改進我國現(xiàn)行稅制中與環(huán)境保護相關的稅種。
(1)改進消費稅，發(fā)揮其對消費行為的調(diào)節(jié)作用，提高消費稅的環(huán)境保護力度。一是適當提高生態(tài)環(huán)境危害較大的稀缺資源的稅目稅率，如提高汽油、柴油消費稅稅率;二是適時擴大消費稅的征收范圍，把高污染、高能耗的消費品納入征稅范圍，以充分發(fā)揮其保護環(huán)境的作用;三是改進消費稅計稅方式，采用與大多數(shù)發(fā)達國家的“價外稅”形式，以加強我國市民的稅收法律意識。
(2)改進資源稅，提高自然資源的利用率，以實現(xiàn)環(huán)境治理和可持續(xù)發(fā)展的有機統(tǒng)一。目前資源稅的征收范圍可以擴大到與自然資源使用與保護息息相關的非礦藏資源，同時提高不可再生資源的單位稅額，從而增加資源稅稅負。
(3)簡化《企業(yè)所得稅法》中稅收優(yōu)惠政策，如簡化稅收優(yōu)惠政策的條件、擴大優(yōu)惠期限、增加優(yōu)惠形式，從而推動企業(yè)淘汰污染嚴重、資源浪費、經(jīng)濟效益低下的落后產(chǎn)業(yè)，進一步促進環(huán)保產(chǎn)業(yè)、綠色產(chǎn)業(yè)等新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大。再次，開征獨立的環(huán)境保護稅。我國現(xiàn)行的排污費制度，已遠遠不符合當前國際環(huán)境法治化的要求，在世界主要發(fā)達國家和地區(qū)均開征獨立環(huán)境保護稅的國際形勢下，開征獨立環(huán)境保護稅是完善我國環(huán)境保護制度的必然趨勢。
具體而言，我國獨立的環(huán)境保護稅包含以下幾個方面。
(1)環(huán)境保護稅稅制要素設計。一是征稅對象及稅目。目前世界主要國家的環(huán)境保護稅征收范圍為大氣污染、廢水、固體污染物、垃圾、噪聲等5大類。我國現(xiàn)行排污費制度征費范圍為污水、廢氣、固體廢物、危險廢物、噪聲等5類。故應將部分排污費直接改制為排污稅，同時開征二氧化硫稅和二氧化碳稅，適時、適度地將居民生活廢水廢物納入征稅范圍。二是納稅義務人。污染排放稅由污染行為者承擔，其中主要以企業(yè)為主。污染產(chǎn)品稅、二氧化硫稅和二氧化碳稅以使用該污染產(chǎn)品者承擔。三是稅基。污染排放稅和碳稅依據(jù)實際排放量計稅，污染產(chǎn)品稅依據(jù)稅目從價計征。四是稅率。環(huán)境保護稅稅率既要體現(xiàn)其對環(huán)境的污染程度，又要對于同一類產(chǎn)品依據(jù)環(huán)境友好程度區(qū)別設計稅率。按照稅收財政學普遍共識，環(huán)境保護稅率的最低水平應當維持污染行為所導致的環(huán)境治理的邊際成本。五是稅收優(yōu)惠政策。對采用先進技術或技術改造有效減少污染物排放的企業(yè)，給予適當?shù)亩愂諆?yōu)惠;對居民垃圾稅實行“階梯價格”，即對居民生活垃圾實行分類計量收取和超定額累進制。
(2)稅收征管。我國《環(huán)境保護法》第十六條規(guī)定，“地方各級人民政府，應當對本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負責，采取措施改善環(huán)境質(zhì)量”，可見，防治環(huán)境污染的主要責任在于地方各級人民政府。筆者認為，為兼顧效率與規(guī)范，環(huán)境保護稅統(tǒng)一由國稅局征管，再按一定合理比例返還地方各級人民政府。
最后，加強我國環(huán)境保護稅收法律體系的配套制度與機制建設。
中圖分類號：D922.6 文獻標識碼：A DOI：10.11974/nyyjs.20150501209
近幾年來，環(huán)境保護問題一直是我國所面臨的重點問題，為此我國特立《環(huán)境保護法》來對我國的相關環(huán)境問題進行相應的管理依據(jù)與約束手段。然而，“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”在我國的環(huán)境保護執(zhí)法中一直沒有產(chǎn)生足夠的力量。從而使得我國的環(huán)境問題非但沒有徹底解決，反而與所制定的質(zhì)量目標的差距越來越大。
1 環(huán)境保護執(zhí)法狀況中的問題
在環(huán)境執(zhí)法中，作為對于法律法規(guī)的建立與遵守的根本基礎的執(zhí)法過程，如果不能夠針對各種違法行為給出明確的、不可更改的法律后果，不能夠有效的控制影響和危害國家環(huán)境與公眾健康的行為的產(chǎn)生與蔓延，不能夠從根本上對破壞者進行遏制與教育，那么，這場名義上是以保護國家環(huán)境為目的的環(huán)境保護執(zhí)法是難以成功的，也就會大大降低違法者對于法律的正確認識與遵守，大大的降低了我國環(huán)境保護法律法規(guī)的公正性與紀律性。在傳統(tǒng)的環(huán)境保護執(zhí)法手段中，由于法律不完善，執(zhí)法手段有限，越來越多的企業(yè)與個人正逐步的認為，我國的環(huán)境保護執(zhí)法程序是在通過對于各個不合乎國家環(huán)境保護法律法規(guī)的行為。因此，我們需要反思傳統(tǒng)的環(huán)境保護執(zhí)法手段的效果，并研究找出傳統(tǒng)的環(huán)境保護執(zhí)法手段中所存在的弊端，針對這些問題進行及時的改正與完善。
2 環(huán)境保護執(zhí)法狀況的解決對策
2.1 完善法律法規(guī)，重理各個立法之間的關系
我國環(huán)境保護執(zhí)法狀況一直不能夠有效的對環(huán)境產(chǎn)生保護效果的最重要的原因之一就是我國的《環(huán)境保護法》等法律法規(guī)不夠完善，在很多方面都有很多漏洞，讓違法犯罪分子有了可乘之機。因此，改善我國環(huán)境保護執(zhí)法狀況的前提條件就是高度完善我國環(huán)境的相關法律法規(guī)，擴展法律法規(guī)的覆蓋面，力求法規(guī)內(nèi)容全面、制度合理適當，對我國法律法規(guī)中不適當、不合理的部分進行謹慎、果斷的修改，建立健全我國的環(huán)境監(jiān)督法律體系，對違反環(huán)境保護法律、法規(guī)、條例的行為進行強力的遏制。與此同時，我國相關工作人員應該將我國的各項有聯(lián)系的法律法規(guī)賦予合理、明確、以及直接的關系。另外，在法律法規(guī)中亦應當新加入一些在日后的執(zhí)行過程中可以操作的法規(guī)、條例，使得我國的環(huán)境相關法律法規(guī)更加靈活、更加完善。
2.2 健全體制機制，建立科學的環(huán)保管理體系
目前，面對我國嚴峻的環(huán)境形勢，推進環(huán)境管理體制改革勢在必行，可以試行把地方環(huán)保部門歸國家或省級垂直管理，強化環(huán)境監(jiān)管力度，必將有力地加強環(huán)保法律法規(guī)的落實，同時也能很好的避免地方政府的“行政干預”和“地方保護”現(xiàn)象的產(chǎn)生。隨著市場經(jīng)濟的進一步完善發(fā)展，繼續(xù)沿用舊體制下的管理和執(zhí)法模式，已明顯不能適合當今形勢發(fā)展的需要，積極探索環(huán)保執(zhí)法新思路，完善環(huán)保執(zhí)法機制已成為當務之急。因此，要有力提高環(huán)境監(jiān)管水平，我們應積極探索和推行各項監(jiān)督管理機制。
2.3 加強能力建設，全面提高環(huán)境執(zhí)法水平
基層環(huán)境保護的執(zhí)法工作考察的不是單個人的工作能力，而是需要執(zhí)法隊伍的綜合能力表現(xiàn)?；鶎庸ぷ鞯奶攸c是復雜度高、工作范圍廣等，加強能力建設和隊伍建設尤為重要。強化環(huán)保部門的執(zhí)法權力，提高環(huán)保執(zhí)法威性。新《環(huán)保法》將賦予環(huán)保部門查封、凍結、扣押等必要的強制執(zhí)行權力，使環(huán)保執(zhí)法真正地硬起來，可以借鑒國外成功經(jīng)驗，在環(huán)境監(jiān)察隊伍的基礎上，建立剛性的環(huán)境警察制度，提高環(huán)保執(zhí)法的權威性和嚴肅性。同時更加要改變執(zhí)法技術裝備落后的局面，應多方籌措資金加強基層執(zhí)法裝備。但目前許多地方尤其是縣級環(huán)保部門的技術物質(zhì)裝備還較落后，執(zhí)法的設施還不健全，缺乏必備的技術手段，難以適應形勢要求。
2.4 培養(yǎng)優(yōu)秀人才，提高環(huán)保人員的綜合素質(zhì)
要努力打造一支能吃苦、懂政策、會辦事的環(huán)保執(zhí)法隊伍，是新形勢下做好環(huán)保工作的前提。各級環(huán)保部門抓住環(huán)保執(zhí)法人員進入口，實行“凡進”必考制度，充實到環(huán)保執(zhí)法隊伍中去。同時，各級環(huán)保部門應加強環(huán)境執(zhí)法人員的培訓，積極提高環(huán)境執(zhí)法人員的整體素質(zhì)，培養(yǎng)政治素質(zhì)過硬，作風正派，業(yè)務素質(zhì)好的環(huán)保執(zhí)法隊伍。除了進行相關的素質(zhì)培訓以外，執(zhí)法人員負責人的工作態(tài)度、以及一絲不茍的工作作風也是改善我國環(huán)境保護執(zhí)法狀況的重要因素。因此，為改善我國的環(huán)境保護執(zhí)法狀況，加強執(zhí)法人員的素質(zhì)培訓與相關管理迫在眉睫。
綜上所述，我國的環(huán)境保護執(zhí)法狀況不容樂觀的主要原因在于我國在環(huán)境方面所制定的法律法規(guī)不是十分健全，存在著很多漏洞。因此，在這些方面，我們應該采取一定的措施，加強各相關部門之間的配合，為解決我國環(huán)境保護執(zhí)法狀況中存在的問題而共同努力。
非歧視原則要求WTO成員方之間的貿(mào)易一視同仁，不應有所差別對待。但是，WTO成員方的環(huán)境保護標準是不同的，這樣相同的產(chǎn)品在不同的成員方會受到不同的待遇；同一個成員對來自其他成員方的相同產(chǎn)品可能采取不同的環(huán)保限制措施和技術標準，這樣就會影響非歧視原則的落實。
第二，實行最惠國待遇原則關于“相同產(chǎn)品”問題上的不同認識。確定是否屬于相同產(chǎn)品是適用最惠國待遇院原則的前提。但是，WTO對什么是相同產(chǎn)品并沒有明確的定義。在實踐中，主要采用《布魯塞爾稅則商品分類目錄》中排列在同一稅號下的商品就屬于相同產(chǎn)品，否則就適用不同的稅率。這種對相同產(chǎn)品的認識沒有考慮到生產(chǎn)同樣產(chǎn)品中不同的生產(chǎn)方法可能導致對環(huán)境的不同影響的因素，因而導致了一些與環(huán)境保護有關的貿(mào)易爭端。
從保護環(huán)境法律的角度看，生產(chǎn)相同產(chǎn)品的不同生產(chǎn)方式和技術可能會對生態(tài)環(huán)境造成不同的影響，對環(huán)境造成有害或較有害影響的相同產(chǎn)品應當受到成員方貿(mào)易政策的管制，而不應當與對環(huán)境無害或較少危害的相同產(chǎn)品享受同樣的待遇，否則就是不公平的。
而WTO認為，只要最終產(chǎn)品的用途和特性能夠滿足消費者的相同需要就是相同產(chǎn)品，生產(chǎn)方法、工藝和技術以及對環(huán)境的影響等因素不能作為是否相同產(chǎn)品的判斷標準，如果一個成員方以出口國沒有與之相同的技術和環(huán)境標準為理由就可以限制進口，那就會破壞WTO的市場準入原則，導致各種形式的貿(mào)易保護主義的盛行。自由貿(mào)易與環(huán)境保護是兩個不同的問題和領域，WTO不承認技術和環(huán)境壁壘對貿(mào)易的限制的合法性。即使對那些通過有害環(huán)境的技術和方法生產(chǎn)出來的產(chǎn)品，只要該產(chǎn)品符合WTO的自由貿(mào)易原則的要求，成員方就不能對其實行歧視性限制措施。雖然WTO對環(huán)境保護有一些規(guī)定，但這并不表明WTO允許任何締約國以環(huán)境保護為理由強迫其他成員方采用與其相同的環(huán)境和技術標準，否則就是違反了WTO的非歧視原則，對相同產(chǎn)品實行不公平的待遇。
文物體現(xiàn)了一個國家、民族或群體的成就、價值和信仰，在塑造共同的身份認同感和歸屬感進程中發(fā)揮著重要作用。保護文物是對國家、民族歷史和傳統(tǒng)的尊重，是傳承和發(fā)揚民族文化的需要，是人類文明進步的重要體現(xiàn)。因此，建立文物的保護機制，制止文物的非法流轉，就顯得尤為重要也是在情理之中了。具有五千年璀璨歷史文化的中國蘊藏著豐富的文物資源，中國文物流失的歷史讓人痛心，文物非法流轉的現(xiàn)實讓人堪憂。保護現(xiàn)有的文物，遏制文物的進一步非法流轉是一個需要關注的問題。新世紀的中國應在文物的保護方面有所作為。借鑒國際經(jīng)驗，完善中國的文物保護制度，堅持文物領域的國內(nèi)保護與國際交流并行，應成為今后發(fā)展的趨勢。
一、建立文物保護的激勵機制
（一）鼓勵上交新發(fā)現(xiàn)文物
根據(jù)我國2002年《文物保護法》的規(guī)定，發(fā)現(xiàn)文物及時上報或者上交，使文物得到保護的，將由國家給予“精神鼓勵或者物質(zhì)獎勵”。盡管法律明確規(guī)定對主動上交發(fā)現(xiàn)文物者進行物質(zhì)獎勵，但多數(shù)情況下這種獎勵只是“名義上”或者“象征性”的，無法激勵文物的發(fā)現(xiàn)者積極上交。在一些國家，例如韓國，根據(jù)法律，發(fā)現(xiàn)文物也必須上報有關權力機關。對發(fā)現(xiàn)者的補償視文物發(fā)現(xiàn)地的權屬而定。如果發(fā)現(xiàn)地屬國有土地，則發(fā)現(xiàn)人獲得的補償數(shù)額是文物價值的一半；如果土地屬私人財產(chǎn)，則土地所有人和發(fā)現(xiàn)人各得文物價值一半的補償額。根據(jù)韓國的經(jīng)驗，有學者認為，“政府給予發(fā)現(xiàn)人較高的價格補償是阻止走私和非法交易的最好方法?！睘楣膭钌辖恍掳l(fā)現(xiàn)文物，應該通過激勵機制向文物的善意發(fā)現(xiàn)者支付合理的現(xiàn)金補償。盡管補償金不一定與發(fā)現(xiàn)文物的市場價格相同，但如果政府給予的獎勵接近文物發(fā)現(xiàn)者可能從黑市交易中獲得的非法收益，文物的發(fā)現(xiàn)者也必定樂意上交，因為這畢竟是合法行為。
文物保護經(jīng)費的短缺是給予發(fā)現(xiàn)者補償面臨的一大困難，沒有相應的財力支持，合理補償是不可能的。但正如在修改《文物保護法》時一些專家建議的，文物保護經(jīng)費除了規(guī)定國家應給予相應的經(jīng)費保證外，還應充分發(fā)揮社會力量，參與文物保護，多方籌措文物保護資金。但任何激勵機制都不能成為刺激文物盜竊和非法盜掘的誘因。僅有偶然發(fā)現(xiàn)文物的善意發(fā)現(xiàn)者才能獲得補償，任何人都不能為了獲得補償而專門尋找甚至盜掘文物。除了金錢激勵機制外，政府還應向公眾表明對積極上交文物者的認可，通過媒體大力宣傳，真正使物質(zhì)和精神獎勵落到實處。
（二）稅收激勵機制
在有些國家，例如在英國，當私人處理其擁有的文物或藝術品時，國家則鼓勵將其轉讓給國內(nèi)的公共收藏機構，這也成為英國控制文物藝術品出口的一個策略。一些稅收立法條文即是以此為目的而制定的，例如，只要某物品被英國稅務部門指定為“國家遺產(chǎn)類”財產(chǎn)，嗣后的遺贈和生前的轉讓就可免稅，但條件是該物品必須永久性地留在英國。這種機制可以激勵具有重要歷史和科學意義的文物的所有人將其文物留在國內(nèi)，這一方面有利于對國家遺產(chǎn)的保護，避免重要的文化遺產(chǎn)流失境外；另一方面也確保了公眾的合理接觸機會。在其他一些國家，屬于私人所有的收藏或古老建筑如果向公眾開放，也可以獲得稅收方面的減免。
在我國，從2002年6月25日起，由國務院文物管理部門和國有文物收藏單位，以接管境外機構、個人捐贈、歸還和從境外追索方式獲得的中國文物進口，免征關稅、進口環(huán)節(jié)增值稅、消費稅。這一規(guī)定為促進流失境外的中國文物重回國內(nèi)起到了一定的積極作用，但是該辦法并不適用于民間收藏機構。另根據(jù)《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》，公司和其他企業(yè)、自然人和個體工商戶捐贈財產(chǎn)用于公益事業(yè)，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定享受企業(yè)所得稅方面的優(yōu)惠。這一規(guī)定也僅適用于個人、法人和組織的捐贈。目前還沒有類似國家鼓勵個人將文物轉讓給國有收藏機構的其他稅收激勵機制。今后隨著個人收藏的逐漸升溫，個人博物館也將在各地出現(xiàn)，規(guī)模也會越來越大，有些可能還會超過國有博物館。為了豐富廣大公眾和收藏愛好者的精神文化需求，同時也真正使個人博物館成為國有收藏機構的有益補充，應通過經(jīng)濟杠桿，例如減免稅收等激勵個人博物館向公眾提供優(yōu)質(zhì)的服務甚至免費開放。
另外，為了進一步鼓勵流落海外的中國文物藝術品回歸，也促進其他國家的文物藝術品進入中國市場，應降低藝術品進口的關稅。藝術品進口關稅稅率從1998年以來，已由30%降到12%.但實際情況是，由于關稅、進口環(huán)節(jié)增值稅、消費稅等多種稅費的累積，藝術品進口的綜合稅率最終已經(jīng)超過30％。而大多數(shù)國家，尤其是經(jīng)濟發(fā)達和文化發(fā)達國家均采取了低關稅，甚至是零關稅的措施來鼓勵藝術品的引入。因此有專家建議降低藝術品進口關稅，最理想的是實行零關稅，如果不能一步到位則逐年遞減；對于從香港、澳門地區(qū)進口的藝術品實行零關稅制度；對海外回流的藝術品免征關稅、進口環(huán)節(jié)增值稅，對于購買海外回流藝術品的機構和個人免除各種消費稅等。
降低藝術品進口關稅，有利于引進更多的國外優(yōu)秀藝術品，有利于海外中國文物和藝術品的回流。近年來，海外藝術品進入中國藝術品拍賣會已經(jīng)是平常的事情，大量中國文物藝術品從海外回流也成為藝術品市場的一個獨特現(xiàn)象，如果我國仍堅持藝術品的高關稅政策，意味著我們將要花費更多的代價來收購這些作品。
二、規(guī)范文物的收藏和拍賣
2002年《文物保護法》專門規(guī)定了民間收藏，規(guī)范文物的流通，但由于《文物保護法》是規(guī)范涉及文物行為的法律總稱，對文物的收藏不可能規(guī)定得很詳盡。對此相當一部分人認為，對民間收藏文物應采取鼓勵的態(tài)度予以支持，有些內(nèi)容規(guī)定宜粗不宜細，只要是不違法，就應允許。國家應該集中有限的經(jīng)費，保護好文物精品。但同時也應看到，由于文物買賣一本萬利，大部分人從事文物買賣是為了獲利而不是為了真正的收藏，對民間收藏文物的流通若不加以引導和適當控制，就會誘發(fā)文物倒賣和投機行為，極有可能為非法挖掘的地下文物開辟一條銷贓渠道。因此，國家還應盡快出臺文物收藏法，具體規(guī)范收藏行為。文物法與收藏法雖有一定聯(lián)系，但畢竟是規(guī)范不同社會行為的法律。在此之前，也可以先制定相應的指導性意見，建立民間文物收藏鑒定、登記和轉讓制度，規(guī)定只有進行過鑒定、登記的文物才能進入流通領域進行合法交易。從國際上看，大部分國家，特別是文物資源豐富的國家，為了保護本國的文化遺產(chǎn)以及維護文物市場和民間收藏的正常秩序，都對文物的買賣和收藏實行鑒定、登記和轉讓制度，規(guī)定只有進行過鑒定、登記和注冊的文物，才能進入流通領域，才能合法收藏。
現(xiàn)今，國內(nèi)進行文物拍賣的拍賣行有一百余家，但拍賣市場并不規(guī)范，除了拍賣品難以保證較高的水準，有哄抬價格之嫌外，專家的鑒定也存在一定的問題，“贗品、炒作、缺乏誠信成了這個行業(yè)的最大問題”。此外，貨源不足、文物人才緊缺以及相關法規(guī)的不完善也給我國流失文物的回流帶來一定消極影響。
按照行政法規(guī)和法律的規(guī)定，拍賣交易中可以要求“身份保密”，于對拍賣進行“記錄”的條款能否得以實施和發(fā)揮作用值得懷疑。根據(jù)2002年《文物保護法》的規(guī)定，拍賣企業(yè)拍賣文物，未按照國家有關規(guī)定作出記錄或者未將所作記錄報文物行政部門備案的，由縣級以上人民政府文物主管部門“責令改正”，這遠遠不能對未作記錄或作虛假記錄的拍賣企業(yè)起到震懾作用，完全有可能使非法來源文物通過拍賣“漂白”了身份。
盡管法律要求文物行政主管部門應當加強對經(jīng)營文物拍賣的拍賣企業(yè)的監(jiān)督檢查，但在文物拍賣市場的監(jiān)管上，更存在著體制安排上的嚴重缺陷，使得國家對文物拍賣的管理從標的來源到拍賣的全過程缺乏有效的監(jiān)管，以致違規(guī)經(jīng)營、超限經(jīng)營和暗箱操作嚴重。
根據(jù)2002年《文物保護法》第58條的規(guī)定，國家可以對拍賣的珍貴文物行使優(yōu)先購買權，購買價格由文物收藏單位和委托人“協(xié)商確定”，但未規(guī)定協(xié)商未成該如何處理，是強制收購還是由當事人撤回拍賣并不清楚。如果當事人考慮到政府不太可能以市場價購買拍賣文物的話，就會想方設法逃避有關部門的審核、監(jiān)督，甚至通過非法渠道將文物出手。
不規(guī)范的文物拍賣活動，擾亂了拍賣市場的正常秩序，損害了拍賣行業(yè)的聲譽，同時給文物保護與管理工作帶來巨大沖擊。文物拍賣是文物經(jīng)營的主渠道，規(guī)范文物拍賣對形成健康有序的文物流通秩序和文物市場，促進文物的保護和管理工作具有極為重要的意義。因此，首先必須嚴格規(guī)范文物拍賣許可證制度和專業(yè)人員資格考核制度。2004年5月，國家文物局重新對拍賣公司的資質(zhì)進行審核，這是自1992年我國出現(xiàn)文物拍賣以來，國家文物局第一次就文物拍賣資格進行審核。從2004年5月1日起，沒有文物拍賣許可證的拍賣公司將不得從事文物拍賣經(jīng)營活動。
根據(jù)文物市場現(xiàn)狀，為保護古遺址、古墓葬等不受破壞，國家對經(jīng)營第一類文物從嚴控制。現(xiàn)在未從事文物拍賣的拍賣企業(yè)申領許可證，暫批準其經(jīng)營第二、三類文物。為加強拍賣企業(yè)人才培養(yǎng)，使專職人員符合法規(guī)規(guī)定的條件，從2007年起，各文物拍賣企業(yè)將不得聘用離退休人員申請文物拍賣專業(yè)人員資格。另外，對取得文物拍賣許可證的拍賣企業(yè)和取得文物拍賣專業(yè)人員資格證書的人員進行年審，如果發(fā)現(xiàn)違規(guī)現(xiàn)象，文物部門將重新考慮該公司的文物拍賣資格。
此外，還要完善文物拍賣鑒定制度。文物拍賣的核心是鑒定。一些拍賣業(yè)內(nèi)人士建議，由拍賣協(xié)會出面，設立民間的、非營利的專業(yè)機構，定期對拍賣公司進行中立、公正、客觀的評估，定期對社會公布。重要拍品的鑒定，就可以直接由這個非營利的專業(yè)機構完成，而不必由拍賣公司自己聘請顧問。只有鑒定的中立，才能保證鑒定的公正。進一步加強文物拍賣行業(yè)自律，盡快建立一套由買家、賣家、拍賣公司和鑒定人員共同遵守的職業(yè)道德和信譽機制。
三、實施開明的文物出口管理政策
2002年《文物保護法》摒棄了一切文物屬國家所有的思維，從法律上明確承認了文物的私人所有權和中國文物市場存在的必要性。但這并不意味著國內(nèi)外市場對中國文物的需求就因此可以得到滿足。根據(jù)現(xiàn)行法律，進入市場流通，可以交換和轉讓的只能是傳世的文物，出土文物和館藏文物是不能買賣的，而且，在文物專家看來，《文物保護法》規(guī)定的“交換”是物與物之間的交換，不是買賣行為；“依法轉讓”指的是有償轉讓，公民可以將其收藏的文物賣給文物商店或國有文物收藏單位，還可以到具有拍賣文物資格的文物拍賣企業(yè)委托拍賣，不能私下轉讓。也有人持不同意見，認為應允許公民個人收藏的文物在公民之間進行流通，改變現(xiàn)在的拍賣合法、市場交易合法而民間買賣和私下交易違法的現(xiàn)象。一般文物的流通，只要其來源合法，且不是以走私或其他非法形式進行交易都不應被禁止。在《文物保護法》的修改過程中，許多人認為應放寬國內(nèi)的文物買賣控制，減少政府對合法文物市場的干預。
早在1974年中就指出，文物部門應防止只注意收藏、不注意出口的片面思想，要積極采取措施評估和挑選可以出口的文物，將其提供給外貿(mào)部門出口。根據(jù)這一通知，對“時代較晚、有大量復品、又無收藏價值的一般文物”，可適當?shù)亟M織出口，而且要充分意識到國際市場上供求關系的變化。稍后1979年出臺的《文物特許出口管理試行辦法》指出，“根據(jù)國際文物市場變動情況，抓住有利的時機，以出口少量的文物，換取較多的外匯，支援社會主義四個現(xiàn)代化的建設。”可以出口的文物包括存在大量復品、沒有科學利用價值或在國內(nèi)無保留價值的三級以下的文物。
在第一次修改《文物保護法》時，就有意見認為應開放國內(nèi)文物市場以遏制文物走私，減輕文物保護重負，同時也可以增加財政收入。盡管這種觀點在當時只占少數(shù)，但上世紀90年代以來中國文物管理領域最重要的進展之一就是國家逐步放寬了實行多年的嚴格的文物交易政策。從世界范圍來看，文物需求旺盛的市場國一直堅持認為，文物資源豐富的來源國的出口立法應允許文物的國際交流和租借，也應在一定的范圍允許將不太重要或重復多余的文物投放市場。“缺乏一個發(fā)達的文物市場事實上確保了高度發(fā)達的非法市場的生存。”出口控制越嚴，非法市場就越大。一旦合法的市場需求得到滿足，也就切斷了非法販運的獲利來源。僅將最重要的文物留在國內(nèi)，而允許一部分出口，才能實現(xiàn)出口管制立法的目的。
中國經(jīng)濟的繁榮促生了一批新興的富庶階層，尤其是在沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，有越來越多的文物商店向國內(nèi)購買人和外國人開放，文物收藏者的規(guī)模在逐步擴大?，F(xiàn)今，私人收藏者也開始建立個人博物館并舉辦個人收藏展覽，也許將經(jīng)過揀選的充裕的文物投放市場能更好地保護國家無暇顧及的文物。另外，這也為改善國有收藏機構條件、進行考古調(diào)查和發(fā)掘籌集更多資金增加了另一條渠道。
經(jīng)濟上的發(fā)展給中國文物保護帶來的變化不僅要表現(xiàn)在中國保護文物的能力的增強，而且還要使中國的文化遺產(chǎn)能夠讓世界上更多的人有機會了解和欣賞，籍此擴大中國文化在世界上的影響力。但任何開明的文物出口管制政策的實施都有一個漸進發(fā)展的過程，文物的出口必須按照文物的價值和意義進行精心的選擇，哪些應留存在國內(nèi)，哪些應投放市場滿足市場需求必須經(jīng)過慎重的揀選。有一點必須指出，限制文物流通不能僅以文物的年代為標準，在國內(nèi)留存價值不大的復品和冗余文物應投放市場。
四、促進文物保護中的公眾教育與公眾參與
我國政府通過加入和批準文物保護的國際公約加強了與國際社會的合作。為了宣傳和促進這些公約的實施，近年來國家文物局開展了全國范圍內(nèi)的公民意識教育計劃，邀請了來自國際刑警組織、世界海關組織、國際博物館學會和失蹤藝術品記錄組織的專家來華交流經(jīng)驗。今后，各級政府應積極通過開展教育計劃促進文物的保護，讓人們尤其是文物資源豐富地區(qū)的人們充分了解文物的價值和保護文物的必要性和重要性。教育應注重加強人們對文物的非經(jīng)濟價值的了解和欣賞，廣泛宣傳2002年《文物保護法》和1997年《刑法》關于文物違法犯罪行為的規(guī)定，使廣大公眾意識到文物保護的重要性，盜掘和走私文物的嚴重后果以及政府打擊文物犯罪的決心。應對從事文物管理和保護的工作人員進行專業(yè)化的培訓，提高文物保護的水準。還要對相關的行政管理和執(zhí)法人員進行職業(yè)道德和法制教育，防止、等腐敗現(xiàn)象的滋生。盡管教育不能及時解決面臨的問題，但在保護文物的長期過程中卻是不可或缺的手段。
教育應成為未來我國文物保護中的關鍵因素，青少年的教育更是至關重要。2004年7月，第28屆世界遺產(chǎn)委員會會議在我國蘇州召開，大會通過了《世界遺產(chǎn)青少年教育蘇州宣言》，呼吁國際社會和世界各國要更加重視青年人在世界遺產(chǎn)保護中的作用，加強針對青年人的世界遺產(chǎn)保護教育。《世界遺產(chǎn)青少年教育蘇州宣言》作為實現(xiàn)世界遺產(chǎn)青少年教育集體行動的綱領，其目標是讓全世界所有青少年均接受世界遺產(chǎn)教育，確立保護世界遺產(chǎn)的意識，自覺擔負起保護世界遺產(chǎn)的責任。
我國境內(nèi)已發(fā)現(xiàn)的遺址有40萬處，許多遺址都在荒野或邊遠地區(qū)，而由于許多地方保護資源嚴重不足，保護工作難以到位。所以要動員全社會力量參與到文物保護中來。我國已經(jīng)在一些省份開展文物保護的實驗性工作，例如將遺址的保護工作分配給當?shù)鼐用?，并向其支付報酬等?/p>
五、加強文物保護領域的國際交流與合作
積極為文物的國際交流提供法律上的保障和政策上的支持，與有關國家在文物保護方面達成關于資金援助、人員培訓、技術開發(fā)和考古研究等的協(xié)議或安排。通過形式多樣的文物展覽促進國際文化交流。重視文物領域的國際技術合作和信息交流，與其他國家開展合作研究，促進中國文物的保護和研究水平。
通過和有關國家簽訂類似于美國和拉丁美洲國家之間訂立的雙邊條約建立文物返還和交流合作機制。我國除了加入主要的文物保護國際公約外，還與一些國家在打擊文物走私方面開展合作，達成了關于文物科學和技術交流的雙邊安排。近些年來，還與許多國家在返還被盜或走私文物方面達成了雙邊協(xié)議。截至目前，我國已經(jīng)與美國、秘魯、印度、意大利、菲律賓、希臘、智利、塞浦路斯、委內(nèi)瑞拉等國家簽署了防止盜竊、盜掘和非法進出口文物、促進文物返還和交流的雙邊協(xié)定。根據(jù)這些協(xié)定，雙方承擔義務禁止并防止對方國家的被盜、非法出口或販運的文化、考古、藝術及歷史財產(chǎn)進入本國。
這是我國政府按照已經(jīng)加入的文物保護國際公約的原則和精神在文物的保護和返還問題上與他國加強雙邊合作的結晶。這些重要的雙邊合作協(xié)定表明了我國政府通過雙邊合作保護文化遺產(chǎn)的決心，反映了使文物在被盜或非法出口的情況下得以盡早收復并使之受到保護的愿望，對于防止被盜或非法出口的文物的流轉將會起到積極的遏制作用，同時也會對國際社會保護世界文化遺產(chǎn)的努力產(chǎn)生積極影響。這些協(xié)定的成功簽署與運作為今后中國與更多的國家在文物追索、技術交流、人員培訓、文物展覽等方面開展交流與合作提供了有益借鑒。
文物領域的國際交流與合作在弘揚我國優(yōu)秀文化，擴大中國文化在國際上的影響力，增進中國人民與世界各國人民的友誼等方面發(fā)揮著日益重大的作用。
結語
文物的保護始于國內(nèi)。國內(nèi)保護措施的實施是促進國際合作共同致力于遏制文物非法流轉的一個重要起點，國際合作對保護文物的國內(nèi)努力則起到重要的補充作用。國際法律規(guī)范和國際合作不能取代國內(nèi)立法及其保護措施的完善，沒有任何國際公約能夠替代有效的國內(nèi)政策。為了營造有利于文物保護的氛圍，我國應制定和實施恰當?shù)膰鴥?nèi)文物政策，使之既能有效保護國內(nèi)文物，又有利于文物領域的國際交流與合作，這樣才能使其他國家尤其是文物市場國在文物保護和返還問題上表現(xiàn)出更大的合作意愿。
我國應將更多的資金和技術投入到文物保護基礎設施、人員培訓、登記歸檔、考古遺址的監(jiān)管等方面；還要開展教育計劃，通過教育讓人們了解文化遺產(chǎn)的重要性和非法交易的危害以及現(xiàn)有立法的主要內(nèi)容等；我國的國內(nèi)文物立法應盡量做到具有明確性，出口管制法應有合理的范圍，出口限制的范圍盡量縮小，重點放在具有特殊的文化、歷史和科學價值的文物、考古物品和瀕臨危境的文物；通過實施稅收和其他物質(zhì)或精神激勵機制鼓勵個人將重要的考古物品和其他文物留存在國內(nèi)；還應積極鼓勵租借、巡展和其他形式的文物國際交流，制定出文物交流和共享計劃，并通過鼓勵國內(nèi)無實質(zhì)性保存價值的文物的出口盡量滿足國際市場對中國文物的需求。這樣就可以在更廣泛的意義上實現(xiàn)國際公約所倡導的增進對人類文明的認識、豐富各國人民的文化生活并通過國家、民族之間的溝通和交流促進相互尊重和了解。
注釋：
【1】參見《文物保護法》第12條第4款。
【2】SeeCulturalPropertyForum：TheExportPoliciesofChina，Korea，andJapan，JapanSociety，NewYork，April9，2003，
1我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀分析
1.1我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)的定義范圍
我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)的概念在不同的階段有不同的內(nèi)涵。比如前一兩年,環(huán)保產(chǎn)業(yè)儀指專門從事環(huán)保沒備生產(chǎn)和其它專門從事環(huán)境保護的企業(yè)單位?，F(xiàn)在,隨著國家對利,研院所的企業(yè)化改革步伐的加快,環(huán)保產(chǎn)業(yè)還包括諸如國家各部委直屬的研究院所和生態(tài)建設的企業(yè)單位等。
1.2我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展歷程
總結中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)十多年的發(fā)展歷史,其過程可分為三個階段。一是技術服務階段,該階段的特點是針對某個環(huán)保治理項目,提供技術方案,組織規(guī)模小。二是項目承接階段,該階段的特點是為環(huán)保項目提供設計、施工、調(diào)試及運營等一攬子服務,組織成規(guī)?；l(fā)展。三是以產(chǎn)品為核心的品牌階段,該階段的特點是以產(chǎn)品營銷為核心,以企業(yè)品牌為依托,以項目融資、項目承接、產(chǎn)品營銷、技術服務等為內(nèi)容。這一階段將是市場洗禮的結果,也是目前中國環(huán)保企業(yè)努力的方向。
1.3我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)的特點
1.3.1進入門檻不高
十多年來,中國的環(huán)保企業(yè)通過市場機制優(yōu)勝劣汰的洗禮,現(xiàn)有一萬家左右。由于環(huán)保產(chǎn)業(yè)相對于其他的行業(yè)而言,整體利潤比較可觀,而且進入壁壘并不是很高,因此,就不斷有新企業(yè)加盟,且呈方興未艾之勢。
1.3.2企業(yè)分布的分散性
因為我國的環(huán)保產(chǎn)業(yè)廣泛分布在各個產(chǎn)業(yè)部門,導致了環(huán)保產(chǎn)業(yè)管理上各自為陣、政出多門,使得國家對環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展投入缺乏統(tǒng)一的政策指導和監(jiān)督協(xié)調(diào),綜合管理的力度不大。
1.3.3企業(yè)規(guī)模多為中小型
據(jù)資料表明,大型環(huán)保企業(yè)只占全國環(huán)保企業(yè)總數(shù)的2.8%,近90%都是小型企業(yè)。到2000年底,全國已有1萬多家企事業(yè)單位專營或兼營環(huán)保產(chǎn)業(yè),職工總數(shù)180多萬人,固定資產(chǎn)總值800億元。2000年全國環(huán)保產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值1080億元,其中,環(huán)保設備(產(chǎn)品)產(chǎn)值300億元,占27.8%:資源綜合利用產(chǎn)值約680億元,占63%;環(huán)境服務產(chǎn)值100億元,占9.2%。環(huán)保產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值已占同期全國工業(yè)總產(chǎn)值的0.77%。
1.3.4中國的環(huán)保產(chǎn)業(yè)還很稚弱
經(jīng)過多年的發(fā)展,中國的環(huán)保產(chǎn)業(yè)并沒有真正發(fā)展起來。一方面,中國的設備制造業(yè)與國外的差距由來已久,因此,這種差距在環(huán)境污染治理設備、在線監(jiān)測儀器的制造方面依然存在。另一方面,中國環(huán)保企業(yè)在轉化、引進、吸收國外成熟環(huán)保技術和設備以及在技術工藝的開發(fā)方面遠遠低于其它行業(yè)的轉化、引進、吸收程度和開發(fā)程度,當然就無法提供滿足中國閂益嚴重的環(huán)境污染需要的技術工藝和缺乏解決日益擴大的環(huán)境問題的綜合實力。
1.4我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)目前存在的問題
1.4.1我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)的主管缺位
我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)沒有主管、只有中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會對環(huán)保產(chǎn)業(yè)進行規(guī)范和約束。由于我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會對各地環(huán)保產(chǎn)業(yè)的指導缺乏行政上的監(jiān)管,從而導致目前我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展缺乏一種強有力的指導和管制。
1.4.2我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場的規(guī)范問題
我國的環(huán)保產(chǎn)業(yè)是伴隨著中國環(huán)保事業(yè)的發(fā)展而發(fā)展的。但目前就國內(nèi)的環(huán)保市場而言,沒有統(tǒng)一的管理規(guī)范和約束機制。一方面,市場準入的條件沒有限制,另一方面,環(huán)保的市場資源比較分散,無法形成競爭優(yōu)勢。
1.4.3資金短缺的問題在短期內(nèi)無法解決·
我國是發(fā)展中國家。盡管投資多元化趨勢已初露端倪,但資金短缺仍將是一段時期內(nèi)的主要矛盾。
1.4.4環(huán)保產(chǎn)業(yè)仍未成為國民經(jīng)濟的一個獨立行業(yè)
因為環(huán)保產(chǎn)業(yè)目前還未列入國民經(jīng)濟的行業(yè)之中,致使目前環(huán)保產(chǎn)業(yè)缺乏一個規(guī)范的統(tǒng)計、研究、政策指導。
1.5制約我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的因素
談到制約我國環(huán)保企業(yè)的因素,可分為外部因素和內(nèi)部因素。制約我國環(huán)保企業(yè)的內(nèi)部因素主要是:一是新生的公司沒有資金、技術及資質(zhì)優(yōu)勢,老牌的公司技術、資質(zhì)占有絕對優(yōu)勢,但又沒有市場主動性。二是新老公司都缺乏核心競爭力。三是沒有大的綜合實力強的公司形成,無法與國際環(huán)保公司抗衡。制約我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的外部因素具體地說有以下幾個方面。
1.5.1缺乏有效的宏觀調(diào)控和政策引導
市場配置資源的基礎性作用尚未充分顯示出來,環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展尚不能滿足人民日益增長的物質(zhì)文化需要對環(huán)境保護工作的要求,還沒有引導環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的總體規(guī)劃,導致環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有很大的自發(fā)性和盲目性。由于產(chǎn)業(yè)政策不到位,缺乏吸引人才、技術、資本資源投入的市場氛圍。如火電廠煙氣脫硫,“七五”期間國家開始安排重點攻關項目,“八五”開始實施示范項目,“九五”制定了宏大的實施計劃,但由于配套的政策不落實,造成實施計劃難以落實。例如:目前,安裝脫硫裝置的火電裝機容量只占全國火電裝機容量1.2%,很有發(fā)展前景的火電廠煙氣脫硫產(chǎn)業(yè)難以形成。
1.5.2環(huán)?；A設施投資渠道窄,生態(tài)建設和污染防治資金投入不足
據(jù)有關研究表明,生態(tài)建設和污染防治的投入應占GDP的1.5%,而我國到“九五”后期雖然達到1%,但還不能滿足建設所需。資金缺乏直接限制了環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,如淮河流域水污染防治,“九五”計劃建設67個城市污水處理廠,后經(jīng)調(diào)整為52個,但截止到2000年底,全流域只建成運行10個,未動工建設的10個。目前,我國城市生活污水、城市生活垃圾處理設施幾乎全部依靠財政投資進行建設和運行維護,致使城市生活污水處理和城市生活垃圾處理處置發(fā)展滯后,城市污水二級處理率不足15%,一部分污染處理設施難以運行下去。
1.5.3市場混亂,缺乏公平競爭的市場環(huán)境
這是我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)和環(huán)保企業(yè)都長不大的一個原因。一方面,地方保護主義和行業(yè)壟斷現(xiàn)象嚴重,采取所謂的市場準入制度,造成市場割據(jù)。有的地方片面強調(diào)當?shù)丨h(huán)境保護建設項目所需的設備和產(chǎn)品要在當?shù)厣a(chǎn),造成了新一輪低水平重復建設。個別省市制定的環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策中,明確提出承擔環(huán)境污染治理工程的單位必須持有《當?shù)丨h(huán)境污染治理工程資格證書》。另一方面,不正當?shù)氖袌龈偁幰廊淮嬖?。有關部門指定產(chǎn)品準入、虛假鑒定等現(xiàn)象時有發(fā)生。與此同時,山于環(huán)保產(chǎn)業(yè)標準體系尚未建立,缺少必要的標準、技術規(guī)范。環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場混亂,嚴重阻礙了環(huán)保產(chǎn)業(yè)技術進步,挫傷了經(jīng)營者的積極性。
2環(huán)保產(chǎn)業(yè)與金融資本的結合
資金缺乏一直是制約我國企業(yè)發(fā)展的瓶頸因素,尤其是環(huán)保企業(yè)。由于環(huán)境保護是一個技術、資金密集型行業(yè)和收益較低的公益性的行業(yè)。環(huán)境污染的治理往往與巨額的資金聯(lián)系在一起。在這方面,國內(nèi)的環(huán)保企業(yè)與金融資本沒有很好的結合起來。
2.1我國環(huán)保治理現(xiàn)有資金來源分析
在計劃經(jīng)濟體制下,我國己形成了八條環(huán)境保護的資金渠道,這八條資金渠道是:基本建設項目“三同時”的環(huán)保投資:更新改造投資中環(huán)境保護投資:城市基礎設施建設中的環(huán)保投資:排污收費補助用于污染治理資金部分:綜合利用利潤留成用于污染治理的投資:銀行和金融機構貸款用于治理的投資;污染治理專項基金和環(huán)境保護部門自身建設投資。
2.2我國上市環(huán)保企業(yè)的現(xiàn)狀及特點
目前滬、深兩市與環(huán)保業(yè)務有聯(lián)系的公司有30多家,但有相當多的公司環(huán)保業(yè)務占總業(yè)務比重較小,環(huán)保業(yè)務比重較大的公司只有7家,它們是:環(huán)保股份(0730)、清華紫光(0938)、凱迪電力(0939)、首創(chuàng)股份(600008)、武漢控股(600168)、創(chuàng)業(yè)環(huán)保(600874)、龍凈環(huán)保(600388)。這7家公司可分成兩類,一類是環(huán)保產(chǎn)業(yè)基本上是其唯一主業(yè),它們是:環(huán)保股份、凱迪電力、龍凈環(huán)保,它們的“環(huán)保血統(tǒng)”更純正一些:另一類是環(huán)保產(chǎn)業(yè)是其主業(yè)之一,但不唯一,它們是:清華紫光、首創(chuàng)股份、武漢控股、創(chuàng)業(yè)環(huán)保。
2.3風險投資與我國環(huán)保企業(yè)
